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Tcnicos y polticos, cmo dialogan?

Tecnocracia y configuracin poltica en la Modernizacin del Estado ecuatoriano*


franklin ramrez-gallegos++
Entrada
El trabajo de investigacin que sostiene este texto tuvo como principal objetivo acercarse a la
comprensin de la incompletud, bloqueo y retraso del proceso de modernizacin del Estado ecuatoriano
despus de prcticamente una dcada de su inicio.
Para el efecto me centr en el estudio de la movilidad operativa y discursiva de uno de los actores claves
en los procesos de reforma estructural ocurridos en Amrica Latina, las tecnocracias pblicas y su
despliegue al interior del Estado, con miras a observar los niveles de autonoma con que han contado los
"sectores reformistas" a la hora de activar el proceso. El caso escogido es el del Proyecto de Asistencia
Tcnica para la Modernizacin del Estado (MOSTA) surgido a mediados de los noventas como parte del
Consejo Nacional de Modernizacin (CONAM), instancia directamente controlado desde la Presidencia
de la Repblica y que surgiera a raz de las recomendaciones y los acuerdos entre el Estado y algunos de
los bancos multilaterales para el desarrollo (BMD).
Resulta reiterativo, pero no por ello menos importante, sealar que tal proceso de cambio se sita en el
contexto de las reformas estructurales1 que han debido efectuar aquellos pases que desde la dcada de los
ochenta soportaron profundas crisis econmicas debido a la ineficiencia del modelo de desarrollo hacia
adentro, en un contexto de intensificacin de la globalizacin productiva, comercial, financiera que
opera en todo el planeta. Se trata de un proceso con una doble apuesta: la separacin de competencias de
la economa y la poltica (liberalizacin) por cuanto se cuestiona severamente las prcticas encaminadas a
la bsqueda de privilegios (subsidios, proteccionismo y transferencia de rentas), y por otro lado, la
adopcin de un paradigma de desarrollo que propugna la libre movilidad del capital y la finalidad del
lucro -en oposicin al rgimen de sustitucin de importaciones industriales de la segunda divisin
internacional del trabajo en que el rol del estado tuvo una importancia capital (cfr. Cordes, 1999;
Paramio, 1999; Torres, 1998)
En este trabajo no discuto la pertinencia o validez de tales reformas econmicas y polticas sino que las
asumo como pasos que, en la percepcin de los gobiernos nacionales, habran sido necesarios para un
desenvolvimiento acorde con los ritmos y modalidades de la pragmtica econmica global. Se tratara,
entonces, de un proceso de adecuacin institucional por los cambios en los modelos de desarrollo.
Precisamente, quiero dirigir la mirada hacia la operatividad de ese proceso.
En tal sentido, parto de la idea de que los fenmenos polticos tienen cierto nivel de autonoma respecto a
los contextos socio-econmicos a los que moldean (pero que a su vez los limitan). Por tanto insisto en la
necesidad de entender la configuracin poltica -los actores ejes, sus relaciones, coaliciones y
confrontaciones, el marco institucional en que operan- que soporta y explica la forma en que se han
gestionado los procesos de reforma estructural de la economa y de las instituciones polticas centrales.
Al estudiar la operatividad del cambio poltico2, y preguntarme por un nivel particular entre sus diversos
gestores, las denominadas tecnocracias, asumo un acercamiento micro-poltico que permitira reconstruir
los sentidos e intereses de los actores involucrados (visibilizar sus prcticas y discursos) y reflexionar
acerca de los niveles de autonoma3 con que cuentan los "agentes reformistas" respecto de los actores
sociales y polticos domsticos e internacionales a fin de cumplir con sus cometidos (observar su
insercin institucional y las relaciones y los recursos de poder con que cuentan dentro del Estado y el
sistema poltico en su conjunto).
* Este texto es el producto final de la investigacin Tecnocracias globales y reforma del estado en el
Ecuador realizado a partir de la beca CLACSO-ASDI para investigadores jvenes (1999-2000).
++ Socilogo. Mtro. Relaciones Internacionales FLACSO-Ecuador. Mtro (c) Ciencias Polticas,
Univeridad Internacional de Andaluca Espaa. Profesor Sociologa y Ciencias Polticas de la Pontificia
Universidad Catlica del Ecuador. Profesor Asociado FLACSO. Investigador del Centro de
Investigaciones CIUDAD.

En suma, bajo la sospecha de que buena parte del estancamiento del proceso de cambio poltico no se
entiende como resultado de la confrontacin de distintas concepciones sobre el Estado, sino en las
caractersticas de la configuracin poltica en que se sitan los bloques reformistas, y explican sus
espacios de autonoma, la investigacin busc dar cuenta de i) los instrumentos que se han puesto en
juego dentro del estado para viabilizar la reforma y ii) las modalidades con que sta ha sido negociada,
debatida y socializada con otros actores sociales y polticos del pas.
Se trata de dar cuenta del rgimen operativo del MOSTA y de las modalidades que en su torno se
establecen para la generacin de consensos y la toma de decisiones pblicas sobre el proceso de reforma
del Estado ecuatoriano. Entonces, el nudo problemtico que busca desmadejar este estudio se refiere a las
relaciones entre el funcionamiento autnomo de ciertos instrumentos de accin poltica4 promovidos
desde los sectores tecno-reformistas y los procedimientos de negociacin y deliberacin gestados entre
stos y diversos actores sociales, polticos en el nivel domstico e internacional.
Aproximacin terica
Dentro de las disciplinas polticas perece plausible plantear una divisoria de aguas a la hora de explicar
los procesos de cambio poltico. As, se han instituido fundamentalmente dos grandes propuestas
analticas: la primera asociada con un enfoque estructural plantea que los desplazamientos y
transformaciones a nivel del rgimen poltico seran consecuencia de las variaciones en las esferas
econmicas y sociales que terminan por reconfigurar las reglas de procedimiento poltico y obligan a los
actores polticos a re-componer sus relaciones polticas. El segundo, por el contrario, pone el acento en
las decisiones, negociaciones, clculos y estrategias que los actores polticos construyen para dar paso a
una institucionalidad diversa que posibilita un nuevo marco de gobierno.
Al hablar de los procesos de re-construccin democrtica, por ejemplo, la primera tendencia se ilustra
con los modelos explicativos del desarrollo econmico como variable independiente con respecto a las
modificaciones de los marcos institucionales autoritarios5: la evolucin de las relaciones econmicas y
sociales modifica los recursos de los grupos sociales preexistentes o dan origen a otros nuevos creando
condiciones para un tipo de conflicto prolongado que...conduce a la bsqueda de reglas democrticas
para la competicin por el poder (Paramio, 1996:22). Estos enfoques son calificados como
contextualistas, por March y Olsen, y en trminos generales suponen que la vida poltica es una
derivacin de una o varias fuerzas exgenas (el entorno fsico, la cultura, las condiciones econmicas,
etc.) dentro de las cuales el factor ms nombrado corresponde a la estructura social de las clases. Los
sucesos polticos se definiran entonces ms como epifenmenos que como acciones necesarias para una
comprensin de la sociedad (1993: 4-5).
El segundo nivel explicativo, por su parte, adopta una perspectiva eminentemente poltica y se centra en
la movilidad estratgica de los actores polticos que disciernen y calculan sus decisiones segn
particulares intereses que a su vez saben reconocer y diferenciar respecto a los de otros actores: estamos
en las arenas conceptuales de lo que se ha dado por llamar teora de juegos. La reconstitucin de un
marco de gobierno democrtico, para seguir con el ejemplo antes mencionado, sera producto de las
decisiones y compromisos de especficos grupos de poder (las elites sobre todo), constituidos en el
proceso, que ven en este la mejor solucin posible para una nueva distribucin de recursos y de
maximizacin de sus intereses. Los acontecimientos polticos aparecen como consecuencia de decisiones
calculadas.
En este trabajo quisiera apoyarme en un tipo de enfoque cuya mayor contribucin sera la de permitir una
estrategia conceptual y metodolgica para captar, de un modo drsticamente menos dicotmico, las
intermediaciones entre estructuras y actores: efectivamente, ste nivel es recuperado por los trabajos
"neo-institucionalistas"6 al trabajar el problema del cambio poltico y la propia produccin de polticas
pblicas. Paso a desagregar estas ideas.
Las teoras de la eleccin racional suponen que los deseos son susceptibles de una descripcin histrica
precisa por medio de la cual se explican las motivaciones de la accin (las creencias que la posibilitan
seran independientes de aquellos): esto implica que toda la agencia social es instrumental.
Adicionalmente sostienen que los sujetos actan para dar la mayor satisfaccin posible a sus deseos de
tal modo que toda la accin humana puede describirse como maximizadora (Ibez, 1996:13).
Manteniendo estos supuestos en mente, construidos en clave individualista, cabe introducir la idea de que
para el estudio de la vida poltica, y especficamente en el nivel del cambio poltico, los actores
involucrados son actores colectivos que en ningn momento deben entenderse como el resultado de la

suma de los intereses de sus integrantes- con un mnimo grado de organizacin (partidos, entidades
burocrticas, movimientos sociales, sindicatos, etc.). Estos sujetos jurdicos (no naturales) cumplen en
principio con todos los requisitos necesarios para ser considerados actores de pleno derecho: poseen
organizacin estable, un centro o procedimiento deliberativo y decisorio, mecanismos estipulables de
accin y una determinada estructura de preferencias (Canzos, en Ibez, 1996:12).
Si bien existen algunas dificultades prcticas7 para caracterizar como actores racionales a todas las
organizaciones, es posible sostener que en cualquier momento toda organizacin dispone de un cierto
nivel de recursos potenciales, procedimientos y normas medianamente consolidadas, y unas estructuras
de autoridad estables en el tiempo que la describen como institucin8 y determinan en qu medida ser
capaz de movilizar efectivamente esos recursos para la accin colectiva.
Las organizaciones como actores polticos generaran agendas y estrategias especficas en interaccin con
otros actores dentro de un contexto estructural -entendido no solo como limitante sino como campo de
alternativas para la accin- que no determina totalmente las capacidades y deseos de los actores sino que
regulan sus inter-relaciones. El modelo explicativo deber dar cuenta, entonces, de las modalidades de
conexin (no subsuncin) del nivel estratgico con aquel asociado al entorno (idem.).
Ahora bien, la estructura poltica -instituciones, normas, reglas de comportamiento, roles, instalaciones
fsicas...relativamente invariables (March y Olsen, 1993:19)- se estabiliza por medio de y en torno a las
mltiples relaciones, alianzas, compromisos y estrategias de los actores en competicin que,
constantemente, arman sus estrategias segn tal campo normativo. Este planteamiento nos coloca de
frente a uno de los postulados centrales de los enfoques neo-institucionales, a saber y en un sentido
fuerte, la centralidad y autonoma de lo poltico con respecto a los intereses sociales y econmicos que lo
atraviesan, o al menos matizando tal afirmacin- la constante interdependencia entre instituciones
polticas y sociales relativamente independientes.
Precisamente, en los trabajos de Theda Skocpol (1989), una de las investigadoras que ms ha contribuido
para el apuntalamiento de este enfoque, se construye la visin del Estado como una institucin con una
lgica intrnseca producida en especficos contextos histricos que no es simple reflejo de las demandas
o los intereses de grupos o clases sociales de la sociedad- y que adems tendra una capacidad de
afectacin sobre los diferentes procesos polticos de las unidades nacionales y de los actores locales
que en ella se desenvuelven. Esta visin pone en juego, entonces, la imagen de los estados como actores
y como estructuras institucionales y autnomas configuradoras de la sociedad (1989:82).
El Estado es definido, entonces, como un conjunto de organizaciones a travs de las cuales ciertos
colectivos de funcionarios pueden formular y aplicar estrategias o polticas orientadas al logro de
determinados objetivos (Skocpol, 1989:108). Ello deriva en una estrategia de anlisis que apunta a la
diseccin de los instrumentos o polticas de Estado y sus modalidades y posibilidades de aplicacin.
Las instituciones polticas, siendo el desenvolvimiento de los estados un componente clave de estas,
definen y limitan el repertorio de estrategias que los actores ponen en juego para la innovacin poltica, la
recomposicin de alianzas y la propia capacidad de re-definicin de aquellas. Las condiciones
institucionales marcan la pauta de las trayectorias polticas de la sociedad en un momento determinado:
Las alternativas polticas de los lderes no vienen completamente definidas por fuerzas exgenas, sino
que son conformadas por las instancias administrativas existentes...Los resultados del proceso poltico
modifican las credenciales de poder que, a su vez, modifican los resultados polticos (March y Olsen,
1993:16).
La idea anterior supone admitir que los sujetos actan dentro de un marco de opciones estratgicas
limitadas: los procesos institucionales internos afectan a la distribucin del poder (como recursos y
capacidades), de los marcos de preferencias, e incluso de la administracin y control de la informacin
disponible para la toma de decisiones. Considero que este factor permite que, en lugar de poner el acento
explicativo en el tipo de resultados generados en torno a una determinada constelacin o alianza de
grupos tendiente a procurar cambios polticos, este enfoque se interese por los procesos (el "cmo") a
travs de los cuales fueron gestados. De ah la relevancia y utilidad del enfoque para los objetivos de este
estudio.
En suma, las unidades analticas activadas por este enfoque -para dar cuenta del problema del cambio
poltico- son los individuos, las organizaciones que los representan, las estructuras e instituciones
polticas que regulan el juego interactivo y otorgan el filtro de posibilidades de accin e, incluso, el

campo de los consumos simblicos y significativos9 que proveen de sentido a las elecciones y
compromisos efectuados. Las conexiones entre estos tres niveles permitiran explicar las modalidades en
menor medida los resultados producidos- en que cambian las estructuras polticas a la vez que dan forma
a nuevas identidades y estrategias contractuales como producto de tales redefiniciones en el nivel
institucional.
El despliegue de la reforma estatal en el Ecuador de los 90's
En esta parte del argumento conviene situar y documentar porque es pertinente hablar, en el caso
ecuatoriano, de un sostenido bloqueo o parlisis del proceso de cambio de institucionalidad estatal. Para
el efecto presento una perspectiva comparativa (cuadro 1), con respecto a los dems pases de la regin, y
desagregada (cuadro 2), en relacin con los distintos campos de aplicacin de las reformas.

Cuadro 1.
La transicin institucional en Amrica Latina (a 1994), por reformas de largo alcance (+++) y reformas
limitadas (+)10
Intensidad de Reforma
innovaciones
comercial
institucionales

Reforma
financiera

Argentina
Chile
Per

+++
+++
+++

+++
+++
+++

Colombia
Bolivia
Nicaragua
Costa Rica

+++
+++
+++
+

+++
+++
+++
+

+++
Paraguay
Trinidad-Toba +++
+
Uruguay

+++
+
+++

Reforma tributaria Privatizacin


Empresas
pblicas
RADICALES
+++
+++
+++
+++
+++
+++
MODERADOS
+++
+++
+
+++
+++
+
+
+
INCOMPLETOS
+++
+
+
+++
+++
+++
PARCIALES
+++
+
+
+++
+
+
+
+

Mxico
+++
+++
Guatemala
+++
+++
Panam
+++
+++
Jamaica
+++
+++
El Salvador
+++
+++
Honduras
+++
+
ECUADOR
+++
+
Brasil
+++
+
Elaboracin: Proyecto CORDES-Gobernabilidad, 1999.

Reforma de Reforma
administr.
laboral
Pblica
+++
+++
+++

+++
+++
+++

+
+++
+++
+++

+
+
+

+
+++
+
+
+

En trminos globales, este cuadro evidencia que en todos los pases de Amrica Latina sera posible
hablar de una transicin estabilizada desde un Estado proteccionista en lo externo e intervencionista en lo
interno hacia otro Estado aperturista y abstensionista respectivamente en los mismos niveles. Las medidas
de desproteccin arancelaria, liberalizacin de precios y desercin estatal de sectores estratgicos en el
nivel pblico son parte constitutiva de las nuevas relaciones estado-mercado. Un nmero reducido de
pases, aquellos agrupados en la categora de reformistas parciales o incompletos, slo muestran avances
en las reas de reforma comercial y financiera. Los campos referentes al re-diseo estatal y a las reformas
laborales continan paralizados. Precisamente, en este nivel se ubica el proceso de reforma poltica en el
Ecuador.

Cuadro 2.
Ecuador: situacin de las reformas institucionales, 1995
Area de Intervencin
Reforma Comercial
Reforma Financiera
Reforma Fiscal
Privatizaciones
Rgimen Laboral
Elaboracin: Proyecto Cordes-Gobernabilidad

Comentario
Completa - Reduccin de aranceles y eliminacin
de restricciones 1990-1991
Parcial - Primeros pasos en 1993
Reforma Tributaria Incompleta 1990. Ajuste 1992
(interrumpido)
El proceso debi empezar en 1993
Primeros pasos 1990

Con estos elementos en discusin es posible percibir que mientras en los otros pases de la regin se han
superado las fases de estabilizacin de las economas, en el Ecuador persiste la etapa de correccin de los
desequilibrios internos y externos (cfr. Jcome, 1997; Cordes, 1999). Sin embargo, las evidencias arrojan
seales de que se habra otorgado adems una mayor consideracin a las variables relativas a la
estabilizacin macro-econmica que aquellas que ataen a las reformas, econmicas y polticas, de orden
ms estructural.
Los elementos relativos a la adecuacin de la economa nacional a las reglas de juego del mercado global
han sido distribuidos con mayor nfasis y celeridad que aquellos relativos al manejo poltico de esta
insercin por medio de un Estado medianamente capacitado (mayores recursos fiscales, por mencionar un
elemento) para regular los impactos de tales alteraciones en el modo de desarrollo nacional11.
De lo anterior se desprende que el reordenamiento administrativo y burocrtico del Estado se encuentre
apenas desarrollado en la lnea de medidas privatizadoras de empresas pblicas menores y en ciertos
recortes de personal en las grandes entidades del sector pblico. Los aspectos relativos a nuevas lgicas
de gestin pblica y sobre todo a la puesta en juego de formas modernas de administracin institucional
del estado (descentralizacin, desconcentracin, fusiones, etc.) no se han producido. Para evidenciar este
"punto muerto" adicional en el campo de las reformas cabe mencionar el problema del ordenamiento
territorial del estado ecuatoriano.
En uno de sus niveles este punto se expresa en la existencia de dismiles zonificaciones del territorio
nacional como producto de la organizacin administrativa de las actividades institucionales en el espacio.
Tales divisiones se realizan sin una matriz de regulacin general y producen yuxtaposiciones e
incoherencias burocrticas. Un ejemplo de esto son las zonificaciones adoptadas por entidades pblicas
como el Ministerio de Obras Pblicas y el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda que no tienen
referencia entre s y tienden a repetir competencias y funciones. Estas divisiones se realizan en funcin de
los intereses sectoriales e institucionales particulares y por encima de un marco de planificacin nacional
referencial (cfr. Barrera et. al. 1999: 187).
As, la reforma del Estado no ha permitido abandonar la institucionalidad heredada del desarrollismo
intervencionista de los ochenta aunque ya haya desmontado algunas de sus expresiones institucionales
claves- ni tampoco pasar a configurar el anhelado Estado mnimo neoliberal. El resultado de esto, en
general, es un vaciamiento de sentidos y un mayor debilitamiento del Estado-nacional.
La explicacin ms recurrente respecto del bloqueo ha sido la de considerar la configuracin dicotmica
del debate poltico nacional, a saber, una cruzada ideolgica que plantea el problema en los trminos de
estado o mercado como opciones excluyentes para la conduccin del desarrollo del pas: los unos
esperan que el Estado supervise a un capitalismo egosta por naturaleza y distribuya sus frutos de manera
ms equitativa y los otros confan en el poder creador del mercado para generar la mxima riqueza
posible y brindar oportunidades a todos (Mancero, 1999: 358; cfr. Burbano de Lara, 1999). Esta visin
busca ser matizada y complejizada en las pginas que siguen.
Composicin institucional del MOSTA: el espacio de los tcnicos
El MOSTA (Modernization of State Technical Asistance) funciona desde 1995 como parte del Consejo
Nacional de Modernizacin (CONAM) que a su vez est directamente adscrito a la Presidencia de la
Repblica. El CONAM fue creado durante el rgimen conservador de Sixto Durn Balln en cuyo

mandato (1992-1996) toman forma definitiva las polticas neoliberales de ajuste y estabilizacin de la
economa nacional12.
Al interior del Conam, el MOSTA surge a raz de las recomendaciones que diversos organismos de
crdito y cooperacin multilateral han realizado al Estado ecuatoriano para que adecue su estructura
institucional a los condicionamientos de los nuevos paradigmas de desarrollo econmico. Concretamente,
su financiamiento principal procede del Banco Mundial y, como se ver adelante, gran parte de sus
propuestas estn empujadas y dirigidas desde su particular ptica; la concesin de crditos ha dependido
frecuentemente de la disponibilidad de las autoridades nacionales a realizar tales modificaciones.
El MOSTA sera el planificador y supervisor de un proyecto de reforma institucional cuyo objetivo
principal es convertir la gestin del Estado en una misin destinada a satisfacer con eficiencia, economa
y calidad las demandas de la sociedad13.
En esta direccin, el proyecto MOSTA se ha desenvuelto en dos grandes niveles. Cito sus metas
institucionales:
-

Incrementar la productividad en la gestin pblica y sentar las bases para que el Estado pueda
satisfacer las demandas de la sociedad con disciplina y transparencia en el manejo de los
recursos.

Definir nuevos conceptos sobre el rol del Estado mediante una reorganizacin administrativa,
cambios jurdicos, actualizacin de mtodos operativos, optimizacin del manejo de recursos y
de la informacin en las entidades del sector pblico y del gobierno central.

Las reas de intervencin definidas a partir de los objetivos sealados son: a) Reforma Institucional:
reestructuracin del Ministerio de Finanzas sobre todo en modernizacin de las aduanas y reforma
tributaria; b) Gestin Financiera: montar sistemas integrados de gestin para optimizar los sistemas
financieros y presupuestarios del sector pblico y desarrollar un sistema informtico enlazado con las
reas estatales no financieras; c) Fortalecimiento institucional: dotar de solidez administrativa y
estructural interna a las principales instituciones pblicas (Contralora General del Estado, Secretara
General de Planificacin y Secretara General de Desarrollo Administrativo; y d) Polticas de Estado: el
proyecto propone un lineamiento tcnico acerca del nuevo rol del Estado en el Ecuador y plantea
mecanismos de descentralizacin y desconcentracin.
De manera general quisiera colocar la idea de que esta agenda est atravesada por niveles de reforma
bsicamente tcnico-administrativos en detrimento de objetivos de orden ms estrictamente polticos.
Distingo estos nfasis a partir de la propuesta de Bresser Pereira (1998:2) sobre la forma que en Amrica
Latina se han instrumentado las polticas de reforma del Estado. Tal autor habla, resumiendo
esquemticamente, de cuatro grandes campos de intervencin al respecto: a) el papel regulador del
Estado: el mayor o menor grado de intervencin del Estado en el funcionamiento del mercado; b) el
aumento de la gobernabilidad: capacidad poltica de gobierno para intermediar intereses y garantizar su
legitimidad; c) la delimitacin del tamao del Estado: privatizacin, "publicitacin" y terciarizacin; y d)
la recuperacin de la "gobernancia" (governance) o capacidad financiera y administrativa de implementar
las decisiones polticas -superacin de la crisis fiscal y de las formas burocrticas de administrar el
Estado. Los dos primeros niveles apuntan a variables de economa y poltica, mientras que los ltimos
aluden a problemas de conformacin burocrtica y de apuntalamiento de las finanzas pblicas.
Precisamente, en el CONAM-MOSTA la concepcin de la reforma del Estado ha sido vehiculizada como
instrumento para estos dos ltimos rdenes: cambiar el modelo de Estado, desde esta ptica, sera dotarlo
de una racionalidad muy cercana a la gestin empresarial (eficiencia, optimizacin de recursos, la
incorporacin de los componentes de la calidad total), tecnificar sus modos de operacin (incorporar
tecnologa de punta en la administracin pblica), e impregnar a las burocracias pblicas con el ethos del
progreso tecnicista (funcionalidad instrumental).
El teln de fondo de esta aproximacin al cambio estatal es el mantenimiento de la austeridad en el gasto
pblico para evitar el dficit fiscal, enemigo pblico nmero uno de las polticas de desarrollo de corte
neoliberal. Se podra decir, entonces, que la re-estructuracin del Estado aparece ms como una poltica
econmica (controlar desequilibrios fiscales) que como una variable de control poltico que de lugar, por
ejemplo, a formas democrticas de concebir y operar el Estado. De ah la direccionalidad eminentemente
tcnica del proceso.

Lo anterior se ratifica al aadir que ya en la puesta en marcha de los respectivos sub-proyectos al interior
del MOSTA, se privilegiaron y fueron los de ms alto desempeo segn los lineamientos establecidoslos referidos al fortalecimiento de las entidades del sector pblico (ministerios sobre todo) por la va de
dotacin tecnolgica para el manejo eficiente y coordinado de sus presupuestos. En sus inicios, se trat
de enmarcar al problema de reforma del Estado como una cuestin de privatizacin de sectores pblicos
rentables (telefona, sobre todo) pero los resultados fueron escasos14. Slo en segunda instancia se activ
el problema del modelo de Estado por la va de mecanismos como la descentralizacin y la
desconcentracin; sin embargo, en este nivel los resultados tambin son mnimos15.
Un segundo nivel de caracterizacin alude a la composicin profesional de los funcionarios del MOSTA
y a las incidencias que esto tiene en la construccin de la retrica de la modernizacin que tiene en ellos
a uno de sus principales agentes.
Los empleados del MOSTA evidencian un muy alto nivel de formacin acadmica, muchos tienen postgrados realizados en universidades extranjeras sobre todo en las reas de economa, administracin
pblica y otras carreras ms tcnicas-, un rgimen salarial altamente superior (en ese entonces ya
dolarizado) al resto del sector pblico16. Este hecho tiene enormes repercusiones a la hora de explicar los
vnculos de las burocracias del MOSTA con otros actores estatales.
Estas distinciones son, precisamente, activadas en el nivel discursivo de los funcionarios a la hora de
recrear, y reivindicar, su protagonismo en el aparato estatal durante la ltima dcada. Algunos tericos en
el rea de los estudios polticos han planteado que las identidades sociales son construidas
discursivamente y que las formas de representacin que de all se derivan dan cuenta de los intereses y la
estructura de sentido que los actores interpelados otorgan a sus prcticas (cfr. Laclau y Mouffe, 1986). En
las prximas lneas me adentro en el problema de la construccin identitaria de los tcnicos, con miras a
introducir, adems, el anlisis de las ideas con las que desde estos actores se justifica la introduccin de
las reformas y los procedimientos usados17.
Al explicar las vicisitudes del proceso de reforma del cual han sido protagonistas centrales, los
funcionarios del MOSTA aluden recurrentemente a las difciles relaciones con los polticos. Se observa
un ejercicio de diferenciacin y oposicin con los actores polticos tradicionales (partidos, ministros de
oficio, etc.) como forma de recrear una suerte de identidad colectiva de los tcnicos. Esto cobra sentido
en torno de una variable clave que los distinguira del resto de funcionarios pblicos: el manejo
especializado de cierta rutina disciplinaria que acredita y justifica su forma de concebir el proceso de
reforma y la vida poltica en general. La retrica tecnocrtica alude, entonces, permanentemente a la
relevancia de sus conocimientos de ah la mencin anterior a sus estudios de postgrado- como fuente de
legitimacin de su poder institucional.
Los polticos procederan por fuera de la racionalidad que confiere la experticia cientfica en determinado
campo del saber: actan por intereses y estn contaminados por valores poco neutrales como los que ellos
(los tcnicos) profesan y activan debido a su apego a formas calculadas, positivas y pragmticas de
resolucin de tareas concretas. Esta distincin hace que los polticos, el sistema poltico, sean vistos por
los tecncratas como la principal causa del bloqueo de la reforma:
Muchas veces cuando planteamos nuestros planes de reforma la gente nos deca que estbamos
planteando temas perfectamente entendibles pero demasiado tecnocrticos. Pero lastimosamente cuando
t tratas de revertir el orden y aunque sea utilizando la mitad de lo tecnocrtico te topas con intereses
polticos que van a tratar de erosionar el camino. La pregunta a la que llegamos es si es que t no tomas
la tcnica como base nunca vas a poder romper el tema poltico? (entrevista #4, abril 2000).
Este elemento explica el diagnstico tecnocrtico respecto a que el sector pblico estatal es una simple
agencia de cabildeo y reparticin corporativista de prebendas sectoriales y locales. Es necesario
desmontar entonces al Estado. La va elegida es una estrategia de modernizacin asentada en
privatizaciones, tal y como han sido efectuadas en otras experiencias internacionales18, que posibiliten el
ingreso de capitales extranjeros y la constitucin de mercados eficientes de bienes y servicios. El
borramiento de la burocracia pblica, de este modo, emerge como un paso firme hacia la definitiva
insercin del pas en los modos de desarrollo mercado-cntricos dominantes en el nivel global
Lo anterior pone en evidencia una visin progresiva y unilineal del desarrollo econmico y social de los
pases. Para las tecnocracias reformistas la modernidad de mercado aparece como un destino ineludible.
En la contratapa de la revista El nuevo siglo, una edicin de lujo que informaba los avances de las

reformas estatales, se colocaba el siguiente mensaje acompaado de una ilustracin en que aparecen dos
figuras pequeas y ensombrecidas que desde el perfil del mapa del Ecuador observan, a lo lejos, al globo
terrqueo rodeado de satlites bajo la forma de computadores, disquetes, discos compactos, y otros
dispositivos de alta tecnologa:
No perdamos ms tiempo. El mundo cambia vertiginosamente y nosotros seguimos rezagados.
HAGAMOS HOY EL ECUADOR DEL SIGLO XX1. El CONAM fue creado para cambiar un
estado en permanente crisis. Vamos todos a modernizar!
Las nociones de retraso, tradicionalismo y desconexin del recorrido que los otros pases del orbe han
efectuado emerge con un nfasis evolucionista que torna la decisin de modernizar como un imperativo
insalvable y al que solo es posible resistirse por un acto de irracionalidad y salvajismo parroquiano. El
imaginario de una globalizacin hiper-desarrollada, asociada con los ideales de bienestar y felicidad
implcitos en la comodidad que otorga la tecnologa moderna, parecera ser el marco normativo en que
los tcnicos del MOSTA inscriben su discurso y su forma de entender el proceso de reforma arriba
descrito.
Se construye as una imagen unvoca del sentido y la direccin de las reformas: no hay ms opciones, el
mercado global avanza con o sin nosotros. Discurso prescriptivo que deja fuera de lugar el debate
respecto a los sentidos y contenidos del proceso de ajuste. Se activa entonces la idea, comn en los
defensores del modelo neoliberal, de que las restricciones econmicas provenientes de los mercados
internacionales obligan a introducir reformas estructurales tanto en el nivel de las economas como de los
estados nacionales. Las decisiones tomadas quedan as naturalizadas, es decir, seran el resultado de un
curso prefijado, inescapable, fatal. Esta apuesta se arraiga en el realismo seco y despiadado del "fin de la
historia": es imposible imaginar una solucin a la crisis nacional por fuera de la insercin del pas en la
economa poltica mundial.
Los dos segmentos discursivos sealados, se ensamblan, a la hora de pensar el problema de la reforma
del Estado en la idea de que a travs de ella se podr incorporar plenamente al Ecuador a la economa
poltica internacional y hacer de la nacin una sociedad "moderna", en el sentido en que la modernidad se
concibe de manera dominante en los centros de poder del mundo contemporneo. Ello implica el
entregar la regulacin central de la macroeconoma a mecanismos impersonales "automticos" y
objetivos y ceirse a la ortodoxia tcnica internacionalmente hegemnica (Bustamante, 1999: 33). La
lnea motriz de estos procedimientos sera la aplicacin de tcnicas, recetas y saberes internacionalmente
respaldados19. Emerge as la figura de la poltica como un ejercicio de administracin y disposicin de
instrumentos y mecanismos lgicos de resolucin de problemas, a saber, el reino de la racionalidad
instrumental20.
En torno a la construccin discursiva del proyecto y la identidad de los tcnicos han quedado colocados
los entornos institucionales y los actores polticos y sociales a ser desentraados. En lo que sigue har
referencia, entonces, en primer trmino al campo institucional en que se inserta el proyecto
CONAM/MOSTA para luego pasar a la caracterizacin de las relaciones establecidas con otros actores
estatales, polticos, sociales y con aquellos que constituyen su principal sustento ideolgico, los actores
transnacionales.
La insercin institucional del MOSTA: recursos y lmites
Dos elementos configuran las caractersticas de la insercin institucional del MOSTA dentro del
entramado organizativo del Estado: la ubicacin del MOSTA con respecto a la Presidencia del pas y su
apuntalamiento por parte de los Bancos Multilaterales de Desarrollo.
Quisiera documentar a continuacin la idea de que, precisamente, esta suerte de doble dependencia
institucional coloca a los tcnicos reformistas en una situacin de autonoma fragmentada, figura que
alude al hecho de que determinado actor posee mrgenes de maniobra con dismiles niveles de
independencia segn los sectores (espacios, funciones) del proceso decisorio y operativo en que se halle
involucrado; tal autonoma diverge adems segn los actores con que tiene que negociar en cada uno de
estos segmentos operativos. Este escenario, como se estudia a continuacin, compone un campo incierto
y dbil para el despliegue final de las agendas de reforma.
a) La posicin institucional como recurso

En primer trmino, el CONAM tiene una relacin de dependencia directa con el Presidente de la
Repblica. En la prctica esto ha implicado que el CONAM haya funcionado como un brazo tcnico
colocado por encima de los Ministerios y dems dependencias del Estado y sin ninguna otra
intermediacin con el rgimen y el sistema polticos que no sea la figura del Presidente.
Tal ubicacin administrativa sita a los funcionarios en cuestin en una situacin de independencia
cognitiva, discrecionalidad en la construccin del soporte tcnico e ideolgico del proceso, para el
procesamiento de las propuestas de reforma. La construccin de los lineamientos y los soportes
operativos del proceso se ejecutan al interior de grupos restringidos de funcionarios que se aslan del
mundo poltico y remiten sus intereses a argumentaciones propias de su experticia. La influencia del
entorno poltico en la constitucin del soporte argumentativo de las reformas es casi nulo, el proceso
deliberativo queda restringido al espacio discursivo de los tcnicos. En este nivel, cabe hablar de un tipo
de insercin institucional que facilita la puesta en prctica de objetivos internamente definidos: se trata de
un segmento del proceso en que los actores reformistas cuentan con altos niveles de autonoma con
respecto a los actores polticos domsticos.
En el mismo nivel, sin embargo, se observa que el papel jugado por los consultores de los BMD, y
concretamente de aquellos pertenecientes al Banco Mundial y a la GTZ21, tiene una incidencia notable, a
ser considerada en el marco de los anlisis sobre toma de decisiones para la puesta en marcha de las
transformaciones diseadas. Si bien los criterios de los funcionarios entrevistados son dismiles respecto
de cuanto y como intervienen en la sustentacin cognitiva de las reformas- estos actores, no resulta
errneo afirmar que su soporte e incidencia han tenido un rol capital en la instalacin de la mecnica
reformista.
Un ejemplo ilustrativo al respecto alude a la discusin respecto de los modelos de descentralizacin
propuestos dentro del MOSTA como frmulas factibles para el re-diseo del aparato estatal. As, el
consultor encargado del proyecto afirma que a pesar de existir una visin por parte de los funcionarios
locales acerca de la necesidad de asentar el proceso en un nivel intermedio de gobierno (provincial o
regional), los consultores internacionales insistieron en viabilizar una lnea municipalista para la
descentralizacin. Finalmente, los organismos internacionales optaron por financiar una experiencia
piloto de descentralizacin en torno de un municipio en la regin oriental del pas22.
En este nivel cabra introducir la idea de Robert Cox acerca del proceso transnacional de formacin de
consensos entre los monitores de la economa global y cada uno de los estados nacionales. Tal proceso
generara lneas de accin consensuadas, sostenidas en la ideologa de la globalizacin, que es transmitida
hacia los canales de toma de decisiones de los gobiernos nacionales y de las grandes corporaciones. Los
puntos de despliegue y difuminacin de estos consensos ocurren en torno de foros no oficiales (como la
Comisin Trilateral) y otros de carcter oficial semi-pblico como la OECD, el FMI, el G-7, los BMD.
Cox ha calificado este proceso como internacionalizacin del estado debido a la centralizacin global
de las influencias sobre sus polticas econmicas, financieras, sociales. En suma, los estados se tornan
ms efectivamente controlables por una nbuleuse personificada en la economa global, y son
presionados a mistificar este control externo por medio de un nuevo vocabulario de globalizacin,
interdependencia y competitividad (Cox, 1994: 46).
En general el tipo de conflicto descrito responde, no slo a imperativos sustanciales o a diferencias
tcnicas de contenido, sino tambin a la lgica intrnseca de los BMD de apoyar en aquellos proyectos
sostenibles en el corto plazo, es decir, aquellos que permitan endeudamientos rpidos y recuperacin de
los recursos invertidos. La lgica bancaria dirige y constrie de esta forma muchos de los puntos de
reforma poltica23.
Este factor que puede ser ledo como la prdida de autonoma del cuerpo tcnico en estudio respecto de
sus interlocutores de los organismos de crdito y desarrollo internacionales- y del Estado en general24, no
implica una fragilizacin o una suerte de limitante institucional en el procesamiento de las reformas. Al
contrario, el tipo de vinculacin, soporte tcnico y financiero que tales organismos brindan al MOSTA
constituye sobre todo un recurso de poder de la entidad y sus funcionarios con relacin a otros actores
estatales (el poder legislativo, los ministerios, los municipios, etc.) y diversos actores polticos en tanto
fuente de legitimidad de sus intervenciones y figura que los constrie, y constrie al resto de unidades
pblicas involucradas, a seguir las matrices de reforma recomendadas por los BMD.
Los recursos mencionados aluden, en un primer nivel, al tipo de desarrollo institucional que posee el
Conam-Mosta (as como todos los proyectos sostenidos por los BMD) diferente y superior de aquel que
detentan otras instancias pblicas: tal nivel de desenvolvimiento se hace visible en elementos como la

ubicacin de sus oficinas, instaladas en edificios modernos y sin contacto con las burocracias pblicas
ministeriales, la infraestructura tcnica y operativa actualizada, el rgimen salarial autnomo y el hecho
de que cuentan con un staff de funcionarios altamente calificados y valorados en el espacio estatal, entre
otros factores. Todos estos elementos han construido el imaginario de tal unidad como una que detenta
altos niveles de rendimiento institucional apoyados en una base de recursos econmicos susceptibles de
ser reciclados en los restantes niveles burocrticos como parte del proceso mismo de reformas.
Por otro lado, cabe situar la idea del peso simblico que genera la detencin de un saber especializado y
avalado en el nivel internacional bajo la forma de recursos polticos y econmicos concretos. Este factor
garantiza y legitima el desenvolvimiento de las intervenciones de tales funcionarios en las distintas
burocracias pblicas con que se relacionan. Como relat uno de los funcionarios entrevistados: tenemos
[los tcnicos del MOSTA] el derecho a meternos en la vida de los ministerios. Existe entonces un alto
nivel de discrecionalidad para activar las agendas de reforma sin la necesidad de pasar por un espacio
consultivo intermedio.
Este poder, no obstante, no se lo debe a la opinin pblica domstica, sino al respaldo decidido de la
"comunidad internacional" -que se expresa en actores como los BMD. Los tecno-reformistas locales
responden y derivan su fuerza poltica, de la real y efectiva presencia mundial, por medio de potentsimos
medios de presin e incentivos, en el espacio decisional del estado ecuatoriano (cfr. Bustamante, 1999).
En suma, los dos vectores institucionales analizados colocan a los tcnicos reformistas con un margen
importante de movilidad para la produccin del soporte cognitivo del proceso y para cierta activacin del
mismo al interior del entramado estatal. Sin embargo, esta misma incrustacin institucional supone una
serie de limitantes para el procesamiento y despegue de las reformas, y tensiona por tanto la idea de una
autonoma plena.
b) Lmites institucionales
La discrecionalidad y auto-referencia en la construccin cognitiva de las agendas de cambio se ven
bloqueadas en cuanto pasa al nivel estrictamente poltico, a saber, la aprobacin y posteriores
negociaciones desde la Presidencia con los diferentes actores polticos. Toda la produccin documental,
propositiva y los paquetes tcnicos de reforma deben pasar por la anuencia del Presidente. Este punto nos
conduce a situar el problema de la modernizacin del Estado en relacin con los trminos del
funcionamiento del rgimen presidencialista imperante en el pas.
Se dice que un sistema poltico es presidencial cuando i) existe una eleccin popular directa del
presidente, ii) el Presidente nombra con autonoma del Congreso Nacional a su gabinete, iii) existe una
lnea de autoridad clara desde el Presidente hacia abajo, a saber, el Presidente dirige el Ejecutivo
(Sartori, 1994). Todos estos elementos son caractersticos del funcionamiento poltico ecuatoriano, por lo
cual se justifica su denominacin bajo estos trminos.
A partir de esta distincin conceptual quisiera precisar algunos elementos que, como producto de la
configuracin del rgimen poltico, habran ralentizado el procesamiento de las reformas y diluido el
margen de autonoma de los actores reformistas.
-

La falta de continuidad en los programas diseados: este factor, citado de forma recurrente por
los funcionarios MOSTA, alude sobre todo a la falta de estabilidad del sistema poltico en su
conjunto25, es decir, a la idea de que en el sector pblico del pas, las decisiones, proyectos y
programas han estado sujetos a cambios intempestivos de acuerdo con los tiempos de la
poltica26.

Mltiples presiones polticas respecto a cada maniobra reformista: en un sistema de partidos


asentado sobre bases clientelares es complicado romper las relaciones que aseguran una base de
subsistencia a tales agrupaciones polticas y a otras que se beneficien de tales nexos.

En el sustrato de estos dos campos de conflicto poltico se encuentra como elemento comn la pugna de
poderes, a saber, la tendencia que en los regmenes presidencialistas tiende a exacerbar un tipo de
relaciones beligerantes entre los principales poderes del Estado. Las relaciones entre el poder ejecutivo y
el poder legislativo difcilmente son de cooperacin, al contrario, se trata de una relacin de equilibrio y
controles mutuos que se resuelve muy a menudo en bloqueos sostenidos en el tiempo.

10

A partir de las tesis de Juan Linz (1990) sobre la tendencia de las democracias presidencialistas a
producir altos niveles de inestabilidad se puede insistir, respecto al tema de las reformas econmicas y
polticas de los ltimos aos, en que los regmenes presidencialistas colocan al ejecutivo como detentor
privilegiado de la responsabilidad por las polticas que se llevan a cabo, y dejan al Legislativo por fuera
de tal compromiso. La hechura y negociacin de las polticas pblicas, que deberan ser una
responsabilidad del rgimen poltico en su conjunto, quedan as concentradas en un solo nivel de la
estructura estatal.
En el Ecuador este fenmeno se complica puesto que existe un sistema multipartidista extremamente
dbil, altamente fragmentado y poco proclive a la formacin de coaliciones y de alianzas de gobierno
amplias (cfr. Alcntara 1999; Conaghan, 1998).
Ello ha ocasionado que en repetidas ocasiones los ejecutivos reformistas posterguen sus agendas de
cambio poltico y sean significados, desde el universo tcnico, como responsables del atraso y bloqueo
del proceso. Tal falta de voluntad poltica se enmarca, sin embargo, en las trabas que el rgimen
presidencialista coloca para un procesamiento cooperativo de las polticas pblicas.
En efecto, ha sido la constante en el pas que el presidente y su gabinete tienden a contar nicamente con
el respaldo de su partido, los restantes toman distancia de las polticas gubernamentales -ms an cuando
se trata de tomar medidas de ajuste con efectos dramticos en la distribucin de la riqueza- y se colocan
por fuera de la formulacin de polticas de estado sostenibles en el largo plazo.
Los partidos, entonces, han tenido una participacin limitada en la definicin de las polticas pblicas. Su
marginacin, expresada por ejemplo en su exclusin en la conformacin de los gabinetes, redunda en un
papel subordinado del Congreso en la gestin de gobierno. Les queda la opcin de jugar
permanentemente el rol de opositores. As lo han hecho al respaldar desde el parlamento a las
movilizaciones populares en contra de las medidas de estabilizacin -como lo documenta Conaghan en
relacin a las primeras medidas de ajuste en los ochentas (1998:275). Esta fractura entre los poderes del
Estado habra incidido en la agregacin de intereses y en la constitucin de significaciones desfavorables
con respecto a las agendas reformistas en la opinin pblica y la ciudadana en general.
En efecto, el tema de las reformas estructurales de la economa y la institucionalidad estatal en el Ecuador
ha sido objeto de una intensa disputa poltica27 y de la construccin de un imaginario negativo y agresivo
en contra del proceso de reforma28, el resultado de ello es que los soportes civiles a las agendas
reformistas aparecen como muy frgiles y bastante des-legitimados: el problema poltico central que
enfrenta este sector es el de la debilidad de sus bases de apoyo ciudadano... El modelo tecnocrtico se
apoya precisamente, y requiere de la existencia de un pblico ciudadano. La ausencia o debilidad de ste
le priva de un soporte indispensable. Asimismo, y adicionalmente, existen muy pocos grupos de inters
domsticos realmente existentes que puedan anticipar beneficios de corto plazo en la modernizacin
(Bustamante, 1999: 26).
En suma, la relacin de mutuo sostenimiento entre los partidos polticos y los actores opositores deja a
los ejecutivos reformadores en posicin de desventaja a la hora de poner en marcha los paquetes de
reforma. Ello permite calificar como precarios a los niveles de autonoma de tales sectores a la hora de
activar y ejecutar las reformas previamente diseadas (campo cognitivo en que el margen de maniobra es
amplio), y permite entender uno de los puntos de bloqueo de las reformas29.
Sin embargo, es precisamente el diagnstico anterior, el bajo apoyo ciudadano y la fortaleza de las
coaliciones polticas en contra de las reformas, lo que coloca en juego la necesidad de un ejecutivo
fuerte y de un ncleo tcnico, blindado frente a las presiones sociales, que disee y ponga en prctica las
reformas (cfr. Paramio, 1999:25). Ello explica la adscripcin del CONAM-MOSTA como un
instrumento de accin poltica directamente dependiente de la presidencia30.
Ya desde los ochentas los BMD apoyaron una poltica de financiamiento de proyectos de poltica pblica
(o administracin de obras pblicas) por fuera del aparato burocrtico instalado (ministerios sobre todo) y
montaron las denominadas unidades ejecutoras que han funcionado, hasta presente, bajo el control de
los ejecutivos (cfr. Conaghan, 1998:270). Se trata de una prctica extendida en las negociaciones entre el
Estado y los organismos de crdito que ha dado lugar a la formacin de comisiones tcnicas gestionadas

11

desde la presidencia con miras a evitar las trabas burocrticas para el manejo de los recursos
desembolsados, evitar presiones polticas y garantizar cierta estabilidad en la ejecucin de las obras.
Este tipo de insercin institucional, ya estabilizada en el entramado organizativo del Estado, ha tenido
como efecto acumulado no-previsto la formacin de una burocracia paralela a la tradicional, con
relaciones de competencia y conflicto entre ellas.
Tres factores posibilitan este escenario de competencia intra-estatal: a) los fuertes recursos institucionales
de que dispone el CONAM-MOSTA en relacin con las otras dependencias estatales, b) como parte de la
reforma estatal los tcnicos reformistas debe intervenir (actuar y operar) en campos institucionales
propios de otras unidades, c) la falta de un eje planificador y articulador del proceso: paradjicamente
este elemento ha sido provocado desde el mismo MOSTA como parte del proceso de recorte del Estado.
Este recurso institucional, sin embargo, reproduce la marginacin de los partidos del espacio decisorio
respecto a las reformas: la denigracin de la poltica de partidos (y, por extensin, del congreso) se ha
visto reforzada por la aparicin de enfoques tecnocrticos exclusivistas a la hora de abordar la actual
crisis econmica (Conaghan, 1998:271).
El caso del proyecto de descentralizacin manejado dentro del MOSTA es revelador al respecto. En sus
inicios (1995), cuando el proyecto se encargaba de elaborar el Plan Nacional de Descentralizacin el
tema no interesaba mayormente a ningn sector y se limitaba a elaboraciones tcnicas dentro del MOSTA
con la asesora de consultores de la GTZ. Cuando por derivaciones de la coyuntura poltica el problema
del modelo de Estado se pone en el centro del debate pblico31 (desde 1998 en adelante) emergen
mltiples actores interesados en apropiarse del tema: el Congreso Nacional, la Asociacin de
Municipalidades (AME), el Consorcio de Consejos Provinciales (CONCOPE), y otros movimientos
ciudadanos. Cada uno de ellos genera agendas de trabajo y planes de resolucin del problema, con lo que
ocurre una suerte de competencia y segmentacin institucional que dificulta el procesamiento poltico y
tcnico de la cuestin. La presin de los actores mencionados, la relevancia cada vez ms alta del tema en
la opinin pblica, y sobre todo la prdida de centralidad del ejecutivo con respecto a la gestin del tema
obligan a configurar al MOSTA como eje de una Comisin de Descentralizacin actualmente en
vigencia- que recoja las diferentes propuestas y las incluya en un proyecto final a ser aprobado por el
Presidente del pas. El MOSTA termina as funcionando como espacio de coordinacin y confrontacin
de las propuestas de descentralizacin existentes, un desenvolvimiento eminentemente ms poltico que
tcnico.
De esta forma, el rol central que los diferentes gobiernos han asignado al proceso de modernizacin ha
supuesto que el CONAM adquiera un peso institucional gravitante con respecto a otros actores estatales,
el parlamento y los ministerios, y dems unidades sub-estatales (prefecturas, municipios). Sin embargo,
muchas de sus funciones tienden a sobreponerse y sobre todo a reir en cuanto a los especficos intereses
y metas institucionales para los que han sido creados.
Este ejemplo permite hablar adems de un proceso de estabilizacin de la institucionalidad de las
burocracias tecno-reformistas que a pesar de no haber cumplido los objetivos para los que fueron
instauradas- han sabido adaptarse a los cambios del contexto poltico y organizativo al interior del
Estado. Una expresin de esto es que actualmente tales instancias funcionan como proveedoras de
consultores para otras instancias estatales en temas afines a las reformas32. La nueva institucin y sus
funcionarios consiguen de esta manera prolongar sus relaciones de financiamiento con los BMD y
legitimar sus funciones al interior del Estado. Un excelente ejemplo de cmo no siempre las instituciones
se desenvuelven para solucionar problemas sino que, finalmente, terminan por construirlos a fin de
proseguir sus intervenciones y asegurar su perdurabilidad en el tiempo: la bsqueda de alternativas tiene
lugar en un contexto organizado en el cual no slo los problemas buscan su solucin, sino que las
soluciones buscan sus problemas (March y Olsen, 1993:17).
En suma, ha quedado visto que la configuracin institucional descrita presidencialismo y conformacin
de una burocracia modernizadora paralela sostenida desde los BMD- constituye una variable de particular
relevancia para entender las posibilidades que han tenido los sectores tcnicos reformistas para activar su
agenda de cambio y modernizacin del Estado ecuatoriano. La nocin de autonoma fragmentada alude
a la combinacin y tensin de elementos facilitadores y restrictivos resultantes de un posicionamiento
institucional gaseoso y ambiguo dentro del aparato estatal: as, el amplio margen de maniobra a la hora

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de definir los contenidos y procedimientos del proceso de reforma se desvanece o atena cuando se
transita hacia su ejecucin y activacin. De una situacin de aislamiento discursivo respecto de las
presiones polticas locales se arriba a un punto de mnima autonoma que deja al proceso en un punto de
incertidumbre hacia futuro.
La hechura y negociacin de las reformas: silencio y conflictividad poltica
Dos elementos sobresalen dentro del proceso descrito hasta este punto: a) la concentracin de la toma de
decisiones y de la construccin de las bases de sustentacin cognitiva sobre las reformas en el Presidente
y en un crculo muy restringido de tcnicos; y, b) el escaso nivel de sostenimiento y apoyo a las reformas
tanto en actores polticos como sociales en el nivel domstico.
Quisiera argumentar en este punto que tal escenario, muy poco propicio para el encadenamiento final del
paquete de reformas en condiciones de presidencialismo fuerte y alta conflictividad con los partidos
polticos, es reforzado (y se explica) por un tipo de procedimiento secretista a la hora de fijar los
contenidos y los mecanismos de instauracin de las reformas al estado.
Me refiero a una lgica de gestin del cambio institucional expresada tambin otros pases de la regin
en sus perodos de reforma (cfr. Da Silva Telles, 1995; Topper, 1993)- caracterizada por un manejo
especializado de los conocimientos con que se procesa el cambio y, al mismo tiempo, con mnimos
niveles de publiscitacin y discusin de los contenidos, fines y sentidos que han guiado las agendas
reformistas. Tal procedimiento habra contribuido de forma notable a incrementar los niveles de tensin y
conflictividad entre los agentes de la reforma y los sectores sociales y polticos poco identificados, y
opuestos, a stas.
Para revelar el silencioso modus operandi de los tcnicos reformistas y, al mismo tiempo, evidenciar
las visiones en conflicto respecto de la reforma del Estado planteo a continuacin una suerte de mapa
de las relaciones operadas entre stos y otros actores polticos y sociales afectados por los cambios en el
modelo de estado. Sito tres campos de anlisis segn los actores involucrados: a) actores polticos
(congreso nacional, partidos polticos); b) actores estatales (burocracias pblicas); c) actores sociales
(poderes locales, asociaciones civiles, ongs).
a) En primer trmino coloco el anlisis de los actores polticos. Como ya mencion el nivel de inclusin
del Congreso Nacional y de los partidos polticos a la hora de definir las polticas de cambio poltico ha
sido escaso. La colaboracin establecida se ha limitado al conocimiento de los informes de los tcnicos
reformistas en las Comisiones Legislativas responsables de cada rea en proceso de re-estructuracin.
Entre los agentes tecno-reformistas y el espacio de la poltica representativa ocurre, entonces, un vaco
comunicativo anclado, sobre todo, en la profunda sospecha que los primeros profesan acerca de la
racionalidad propia del ejercicio del poder pblico: la posibilidad de negociar los contenidos de los
paquetes de cambio poltico solo implicara la dilatacin de los tiempos de ejecucin y, sobre todo, no
sera fuente de ningn aporte de fondo a sus ya elaboradas expertas propuestas.
b) Sin el factor de intermediacin entre los partidos polticos y los sectores reformistas, resulta difcil
pensar en la posibilidad de relaciones de cooperacin o sostenimiento con los dems actores sociales
involucrados en la reforma del Estado. Tal es el caso, precisamente, de los actores estatales anclados en
las burocracias tradicionales, a saber, los empleados (y sus organizaciones) de ministerios y otros
rganos de administracin pblica. Con estos sectores las relaciones han sido verticales, poco dialgicas
y ms conflictivas. A continuacin coloco un caso a manera de ilustracin de tal afirmacin.
Uno de los proyectos considerados ms exitosos dentro del MOSTA es el de modernizacin de los
sistemas informticos para la estandarizacin de los presupuestos de las entidades pblicas. A travs de
ste el MOSTA colocaba a uno de sus consultores en cada ministerio, ste proceda a elaborar sus
diagnsticos y ensayar el despliegue del paquete reformista previamente fijado. Los objetivos de este
proyecto al parecer se cumplieron en alto grado. El punto que llama la atencin, sin embargo, es que a
partir de esta intervencin tecnolgica se procede a influir y ganar espacios en lo que respecta a la
reduccin burocrtica y recorte funcional de tales unidades. Tal como mencion uno de los entrevistados:
el tema de la informtica era el caramelo para los ministerios. Les dbamos todo lo de modernizacin

13

administrativa y financiera y de pasito [de pasada] se incluan temas de recorte de funcionarios y


disminucin de reas (entrevista #3, marzo 2000).
Las agendas de reforma no se negocian, vienen empaquetadas y el inters de los tcnicos es introducirlas
de cualquier forma. Tal lgica, como es de suponerse, no propicia la activacin de redes de apoyo,
coalicin y confianza entre los tcnicos y los actores afectados por las medidas de cambio institucional.
Por el contrario, se exacerban las tensiones propias de los procesos de modernizacin de complejos
institucionales que han soportado y permitido la existencia de cuerpos de funcionarios organizados. Se
abre un campo de conflicto, de este modo, tanto con los burcratas en tanto individuos potencialmente
afectados por el recorte de sus funciones, como con las organizaciones polticas que los representan
(sindicatos, asociaciones).
Cuando suceden, las negociaciones establecidas se efectan solamente a raz de la activacin de un
conflicto que potencialmente signifique el bloqueo de las reformas. Tal es el caso de caso del Ministerio
de Finanzas cuyos funcionarios se opusieron a la reduccin de personal si ste no inclua un plan de
capacitacin laboral y reinsercin profesional. El CONAM tuvo que dar paso a estas demandas. Se trata
de un trivial conflicto de intereses en el que, sin embargo, me sostengo a fin de argumentar que
finalmente el ncleo duro de las agendas de reforma queda intocado, no se incorporan las visiones
disidentes y se procede a su ejecucin sin abrir un campo mnimo de interlocucin y debate sobre el
sentido general del proceso. Las autoridades y sus herramientas de cambio poltico limitan de esta forma
su capacidad de alcanzar acuerdos con los sujetos sociales afectados, cosa que traba y des-legitima todo
el proceso.
Este caso permite evidenciar un frente de divergencia y disputa en cuanto a los contenidos y efectos de
las reformas del Estado entre las coaliciones distributivas corporaciones definidas y sostenidas en
torno al anterior modelo de desarrollo y de Estado- y los agentes del cambio. En el Ecuador, la mayor
parte de los intereses de estos actores se han constituido a partir de una determinada relacin con el
Estado corporativista y clientelar que los tecncratas pretenden desmontar. Desestructurar al Estado
amenaza las bases mismas de sustentacin que les han permitido surgir, consolidarse y afirmar su
espectro de intereses institucionales en el tiempo. La agenda reformista, por tanto, pone en peligro su
propia existencia y resulta poco probable que den paso a ella.
Ms an cuando resulta evidente que el proyecto modernizador tendra por efecto a largo plazo, al menos,
desmontar la maquinaria de la promiscuidad corporativa y clientelar, y crear un Estado (relativamente)
autnomo e impermeable a la utilizacin privatizada de sus capacidades, por parte de los "cazadores de
renta" que pueblan y pululan en la economa y sociedad civiles (cfr. Bustamante, 1999: 37).
c) Un nivel adicional de conflicto y tensin polticas en torno al proyecto tecno-reformista tiene que ver
con la actuacin de otros actores sociales opuestos al proceso de reforma y con quienes los agentes
reformistas no han establecido, tampoco, programas comunicativos que abran desde el mismo nivel
propositivo la discusin acerca de sus fines, contenidos y efectos.
Tal es el caso del Plan Nacional de Descentralizacin elaborado dentro del proyecto MOSTA y
contundentemente rechazado por la Junta Cvica de Guayaquil, la ciudad ms grande de la regin litoral
del pas, instancia que representa a los poderes locales de esa ciudad empresarios, exportadores,
polticos notables, autoridades seccionales- y que constituye uno de los ncleos de poder de mayor
influencia en el Ecuador.
Tal proyecto haba sido elaborado por los consultores del proyecto en directa colaboracin con el
personal de la fundacin alemana GTZ y tena el respaldo poltico del entonces presidente de la
Repblica, Sixto Durn Balln. Los funcionarios encargados, acompaados directamente por el director
ejecutivo del CONAM, acudieron a presentar el documento ante la mencionada Junta y no fueron si
quiera recibidos por sta.
Lejos de manifestarse una fuerte diferencia en torno a los contenidos de la propuesta que se expresaba
en el acento municipalista que los poderes locales otorgaban a la descentralizacin en contra de una
apuesta de fortalecimiento de un nivel intermedio por parte de los tcnicos- el rechazo a conocer el
proyecto se asentaba en que, para los poderes locales, la presencia de las tecnocracias estatales
localizadas en la capital de la Repblica (serranos) en el manejo de temas claramente de inters local
era vista como una intromisin inadmisible. Se trata de una tensin activada en torno de una fractura

14

regional que, al igual que el problema tnico, constituyen campos histricos de conflictividad poltica en
el Ecuador y que difcilmente puede pasar oculta al gestionarse la transformacin del Estado por la va de
la descentralizacin.
Este ejemplo otorga dos caractersticas al proceso de negociacin de las reformas. En primer trmino, en
el lado reformista se observa la desconexin entre polticos y tcnicos en el diseo de una estrategia de
colocacin de sus agendas: parecera que existe una excesiva confianza en el peso de la retrica
tecnocrtica, su fra racionalidad cientificista y cosmopolita, como mecanismo suficiente para persuadir
de las bondades de las reformas a todos los actores polticos en conflicto. De esta forma el trabajo de
articulacin poltica y de construccin de bases de apoyo a las reformas queda relegado a un segundo
plano.
En segundo nivel, el hecho de que el conflicto se active an antes de la discusin de las agendas de
cambio institucional pone en juego la idea de que las agendas tecnocrticas habran sido construidas por
fuera de una tematizacin pblica sobre aquello que es relevante y susceptible de tratamiento
especializado. Por ello se hace evidente que dentro de la reforma del Estado existen temas que requieren
de un cierto consenso previo para ser colocados como problemas pblicos relevantes y sujetos de
intervenciones tcnicas. No todos los tpicos asumidos como problemticos por los sectores reformistas
son significados con el mismo diagnstico por otros actores. Me refiero a la necesidad de una mnima
apertura inicial del debate que permita hacer evidente que un tpico determinado, en este caso la cuestin
de la descentralizacin, requiere un tipo de tratamiento de gestin pblica. Esto facilita los bajos niveles
de legitimacin con que cuentan los sectores reformistas para activar sus agendas.
Respecto a este caso, adems, aparece un nuevo elemento de significacin del Estado y de los efectos de
su reforma, dismil del proyecto de las tecnocracias reformistas. Hago alusin a la visin que los sectores
dominantes tradicionales, caciques locales estrechamente vinculados con el comercio internacional y el
mercado agro-exportador (visibles en torno a la Junta Cvica de Guayaquil), detentan sobre el proceso de
cambio institucional. Se trata de un conjunto de agrupaciones, fuerzas sociales y estructuras polticas que
condensan racionalidades polticas provenientes del clivaje regional -de Guayaquil y de la regin Litoral
y su malestar frente al poder poltico, simbolizado en la burocracia estatal (concentrada en la capital del
pas)- y que defienden y se expresan en una prctica social de control social arraigada en el clientelismo
particularista y en la gestin de la influencia directa, personalizada y presencial sobre amplios crculos de
poblacin circundante, por medio de los recursos materiales y simblicos provenientes del poder estatal
(cfr. Bustamante, 1999:30).
Por tanto, el proyecto modernizador de las burocracias tcnicas que aspira a convertir al Estado en un
espacio pblico tendencialmente neutro e independiente solo agudizara los rasgos de impersonalidad,
distancia y exoticidad ajenos a sus lgicas de gestin poltica. Un aparato que no haga excepcin de
personas debilita de manera contundente cualquier influencia social basada en relaciones de deferencia y
distincin tan caras a sus formas de dominacin poltica. Es por ello, que tal vez puede explicarse la
falta de apoyo prctico del populismo cacical a polticas que, retricamente al menos, deberan rimar bien
con el ethos empresarial (ibid.).
El problema del secretismo33 en la elaboracin de las agendas de reforma no alude slo a la escasa
tendencia a la negociacin, al dilogo y a la discusin de un tipo de polticas pblicas que afecta,
transversalmente, la vida poltica de todos los actores sociales en su conjunto sino que adems evidencia
que prescindir de este nivel de elaboracin oculta las diversas argumentaciones, significados y
racionalidades que los actores opositores condensan sobre el Estado y los efectos de la reforma, lo cual
explicara el lento desenvolvimiento del proceso.
Se trata de llamar la atencin sobre los dficit de participacin poltica de los diversos pblicos en los
procesos de toma de decisiones sobre la reforma estatal, con los consecuentes efectos de estrechamiento
de las bases de legitimacin democrtica que ello ha ocasionado en todo el ciclo re reformas. Con
Habermas (1973) sostengo que la participacin poltica no puede ejecutarse nicamente a nivel del
subsistema burocrtico-estatal sino que requiere de presencia continua en el mbito de las instituciones de
la moderna sociedad civil (incluso en el mercado). De esta forma, se descentra la visin de la
participacin poltica hacia una comprensin ms inclusiva de los campos de formacin discursiva. La
participacin es vista no como una actividad a ser desempeada en una restringida esfera de lo poltico

15

sino como una prctica que puede ser realizada del mismo modo en los mbitos culturales y sociales
(Benhabib, 1991). Esta comprensin de la participacin implica, como ya ha sido insinuado, una
novedosa concepcin del espacio pblico. Este ltimo deja de ser entendido agonsticamente como un
espacio de competicin por el reconocimiento y la inmortalidad entre las elites polticas como se extrae
del elogio de Hanna Arendt a la esfera pblica de los antiguos-, y es visto ms bien como la creacin de
procedimientos a travs de los cuales aquellos afectados por las normas sociales generales y por las
decisiones polticas colectivas podran tomar la palabra y participar en su formulacin, estipulacin,
crtica y posterior adopcin34. La idea de lo pblico funciona, entonces, como una norma de interaccin
democrtica que permite criticar las disposiciones sistmicas auto-referidas. Esta dimensin, como se
observa, ha tenido escaso desenvolvimiento en el curso del proceso reformista.
Finalmente, cabe situar este campo de conflictividad socio-poltica vinculado con el proceso de reforma
del Estado en relacin con la constitucin de un bloque opositor al modelo de conduccin econmica y
poltica de corte neoliberal que se ventila dentro de los sectores tecno-reformistas en cuestin. Si bien es
cierto este bloque -liderado por el Movimiento Indgena y conformado por movimientos sociales,
partidos polticos, sindicatos pblicos, organizaciones no gubernamentales, considerados como la
izquierda poltica ecuatoriana- no ha tenido en lo fundamental intervenciones y confrontaciones directas
con el instrumento de accin poltica aqu analizado, se puede afirmar que ha marcado profundamente el
contexto de disputa y significacin polticas de todo el proceso de cambio social, econmico y poltico
del pas desde mediados de la dcada pasada.
As, tanto desde esferas y procedimientos institucionales35 como en arenas netamente extraparlamentarias -ver huelgas nacionales, paralizaciones sectoriales, levantamientos indgenas, etc.- el
bloque contra reformista, encabezado por la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador
(CONAIE), ha incidido desde inicios de los noventas en la paralizacin de las reformas, en su escasa
legitimacin ante la ciudadana y sobre todo en la constitucin de prcticas, narrativas y visiones contrahegemnicas por medio de las cuales se han instituido en la esfera pblica interpretaciones, propuestas y
procedimientos dismiles y alternativos36 al modelo modernizador y privatizador dominante.

Salida
El perfil analtico escogido en este trabajo investigativo ha permitido delinear dos elementos explicativos
acerca del profundo proceso de estancamiento de las reformas del Estado ecuatoriano: la instalacin
institucional ambigua de los sectores tecno-reformistas en un campo de agregacin entre un rgimen
poltico presidencialista y un fuerte apuntalamiento de los bancos multilaterales de desarrollo- y un tipo
de racionalidad argumentativa auto-referida, a saber, con escaso nivel de construccin pblica de las
agendas de reforma.
A partir de esta configuracin se observa que las tecnocracias reformistas se encuentran altamente
aisladas y confrontadas con respecto a los actores polticos domsticos y que la posibilidad de la
continuidad de su proyecto se asienta en el apoyo que puedan otorgarles los agentes transnacionales (los
BMD).
De esta forma, el sector tecno-reformista tiene su margen de sustentacin poltica basada en actores
exgenos, lo cual no significa que no tengan recursos poderosos - muy por el contrario- o una presencia y
gravitacin interna. Pero esta presencia no se manifiesta en formas poltico-electorales sino por medio de
los efectos estructurales que administran y por su involucramiento interesado en el tipo de evolucin de la
sociedad y la economa ecuatorianas, a las cuales crecientemente satelizan y subordinan (cfr. Bustamante,
1999).
La constitucin de agendas de gobierno fijadas en torno de acuerdos extra-nacionales pone en el tapete de
debate el problema de si se efecta o no un amplio control pblico-ciudadano de tales polticas -la
rendicin de cuentas- o si stas son fundamentalmente monitoreadas, evaluadas y legitimadas por los
organismos de crdito y cooperacin internacionales. En cualquier caso, la simple sospecha de la
ubicuidad de los controles polticos plantea ya enormes dudas sobre la cualidad democrtica del proceso
y, sobre todo, de las posibilidades que tienen los estados en la era global para que la comunidad poltica
sobre la que se asientan y gobiernan (la nacin) no vea en esto una prdida de soberana -el derecho de un

16

estado-nacin a gobernar su territorio, en palabras de Held (1997:170)- o de declive de sus posibilidades


de autodeterminacin.
Si a lo anterior se agrega el hecho de que la construccin poltica de los procesos de reforma estatal se
desenvuelven de forma enigmtica como racionalidad discursiva opuesta a la publicidad que requiere
todo ejercicio democrtico de gobierno-, excluyente como bloqueo de las posibilidades de ampliar el
debate pblico necesario para legitimar las reformas y propiciar la participacin poltica- e instrumental
como puro despliegue de mecanismos de ingeniera institucional impermeables a toda discusin sobre los
contenidos ticos, valricos e ideolgicos que implican-, el resultado es el distanciamiento profundo entre
los universos comprensivos de la sociedad civil y el espacio de los subsistemas estatal y mercantil.
Si siguiendo a Bobbio (1990) entendemos que la democracia es el gobierno del poder pblico en pblico
(tanto desde el derecho pblico como desde lo publicitado, en oposicin a lo secreto) y se observa que las
reformas del Estado han opacado los mrgenes comunicativos entre el poder poltico y los ciudadanos, se
podra afirmar que su ejecucin no slo que no ha contribuido a la consolidacin democrtica sino que
podra ser vista como un obstculo adicional para ello.
Esta debilidad procedimental ayuda a entender el escaso margen de apoyo, identificacin y legitimidad
del proceso tecnocrtico de reforma estatal por parte de la ciudadana en general y complica hacia futuro
cualquier escenario de resolucin medianamente consensuada del impasse en el rediseo institucional del
Estado.
La calamitosa situacin de la economa nacional visible en la medida extrema de dolarizacin que ha
debido decretar el gobierno para detener la devaluacin galopante de la moneda- hace prever, adems,
que las coaliciones anti-reformistas tendern a fortificarse y a bloquear cualquier medida de reforma que
pueda afectar su ya maltrecha calidad de vida. El ciclo crisis-ajuste-crisis, adems de los elementos
estudiados, obliga a dirigir la mirada a los (escasos) rendimientos econmicos de las medidas de reforma
como el principal obstculo para su afirmacin.

(Sevilla-Espaa, mayo 2000)

17

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19

Me refiero a los procesos de ajuste econmico, estabilizacin y reforma institucional del sector pblico.
El concepto de cambio poltico alude a aquellas transformaciones que tienen lugar en el nivel
institucional de la poltica: marcos constitucionales, sistemas polticos, electorales, incluso polticas
pblicas, es decir, lo que usualmente se denomina rgimen poltico. El campo de las culturas polticas
aparece como categora residual o variable dependiente desde esta perspectiva.
2

En la discusin sobre autonoma del Estado se hace alusin a los niveles de construccin de
preferencias auto-generadas, a la formulacin de objetivos por parte de ncleos de funcionarios estatales
que no reflejaran intereses de grupos de presin polticos y clases sociales, o en suma, a la capacidad de
poner en prctica ciertos objetivos internamente definidos (cfr. Agero, 1999, y Sckocpol, 1989)
4
Este concepto, elaborado por Peter Katzenstein es recogido por Theda Skocpol en el artculo El Estado
regresa al primer plano: estrategias de anlisis de la investigacin actual (1989), Revista Zona Abierta,
Madrid, # 50.
5

En este nivel los trabajos pioneros y que han hecho carrera dentro de la disciplina de la ciencia poltica
son los de M. S. Lipset (1959) sobre las condiciones sociales y econmicas que sostienen y posibilitan el
mantenimiento de los regmenes democrticos.
6

Algunos autores apuntan que estos trabajos podran ser tomados desde una perspectiva epistemolgica
de gran importancia (cfr. Scokpol, 1984) para comprender la ciencia social, pero para los intereses de este
estudio cabe seguir el juicio de March y Olsen que se refieren a ellos como un reducido conjunto de
retos a la teorizacin contempornea en ciencia poltica, un pequeo nmero de ideas relativamente
tcnicas de mximo inters para los profesionales del estudio de la vida poltica (1993:13).

Tales problemas, por ejemplo, remiten a las posibilidades de instrumentalizacin de las organizaciones
por parte de los individuos o el nivel de representatividad o universalismo que aquellas se auto-arrogan.
8

La cualidad institucional de las organizaciones reside en que actan racionalmente para maximizar su
poder hacia el futuro promoviendo cualquier inters general de un colectivo lo que implicara la
produccin de estrategias diversas, y por tanto su continuidad en contextos en permanente modificacin.

9
En palabras de March y Olsen: Muchas de las actividades y experiencias de la poltica se definen por
su relacin con mitos y smbolos anteriores a ellas y ampliamente compartidos. Al mismo tiempo, el
comportamiento simblico es tambin un elemento estratgico dentro de la competencia poltica
(1993.29).
10

Si bien este cuadro tiene informacin hasta 1994, recoge las tendencias en las reformas y sobre todo el
grado de celeridad de los procesos. Cabe enfatizar, sin embargo, que en el caso brasilero despus de esa
fecha los cambios han sido drsticamente implantados y no podra ya ubicrselo en el campo de los
pases con reformas parciales.
11
Al respecto es evidente que los gobiernos de turno se han preocupado ms por recortar gasto pblico
que por generar nuevas fuentes de ingresos reales para el sector. Esto a pesar de que, por ejemplo, el
Ecuador es uno de los pases de Amrica Latina que destina porcentajes ms bajos de sus ingresos
fiscales (29%) al pago de remuneraciones de los servidores pblicos. Bolivia, Costa Rica y Paraguay
distribuyen como salarios el 67, 52 y 37% de sus ingresos respectivamente (cf. Cordes, 1999:398; Nam,
1994).

20

12

Las principales medidas adoptadas para reducir la inflacin y restablecer los equilibrios fiscales y
externos se dieron por medio de poltica cambiaria (se fij una ancla nominal del tipo de cambio) y las
divisas de exportaciones pasaron a negociarse en el mercado libre; austeridad en el gasto y recorte de
subsidios en el nivel fiscal; en el nivel de la poltica monetaria se incorporan mecanismos de mercado
como las subastas semanales de bonos; en otro nivel, el precio del petrleo se ajust varias veces hasta
alcanzar el nivel de los precios internacionales, se elaboraron leyes de privatizacin, flexibilizacin
laboral, flexibilizacin del marco contractual para la intervencin extranjera en el sector de
hidrocarburos, entre otros (Cfr. CORDES, 1999).
13
La informacin que presento a continuacin proviene de: Consejo Nacional de Modernizacin, El
nuevo rol del Estado, la propuesta del Mosta, en Revista El nuevo Siglo (1997), Quito, Ao 1, Nmero 1
y CONAM-MOSTA, Hacia la Reforma del Estado. Opciones, consenso y controversia en la sociedad
ecuatoriana (1998), Quito.
14
Confrontar Cuadro 1.: Las reformas institucionales en Amrica Latina.
15
A pesar de que no se conocen los documentos de evaluacin del proceso, los propios (ex)funcionarios
entrevistados admiten que en el campo de la descentralizacin el trabajo del MOSTA se ha limitado a un
muy buen intento terico pero con cero resultados (Entrevista #2, Enero 2000, Quito).
16
Uno de los funcionarios entrevistados seal: es necesario que una entidad de la importancia del
Conam pague elevados sueldos para tener muy buenos cuadros. De lo contrario simplemente stos
prefieren salir al exterior o trabajar en otras partes con buenos sueldos. Es conveniente gastar sumas que
si bien son importantes le pueden dar al pas aportes en el campo de la reforma estatal. Los gastos para
racionalizar al estado son muy convenientes (Entrevista #4, Quito, abril 2000)
17
Las ideas cuentan cuando lo que est en juego es una modificacin del paradigma a travs del cual los
actores interpretan la realidad, sus riesgos y oportunidades (citado en Paramio, 1999:10)
18
La experiencia chilena ha sido particularmente mencionada, por los funcionarios entrevistados, como el
modelo a seguir en el pas.
19
Resulta ilustrativo sealar que en la Revista Nuevo Siglo, rgano informativo del CONAM,
frecuentemente se incluan entrevistas de los idelogos globales de las reformas Jeffrey Sachs, Michel
Croizier, por ejemplo- como fuente de legitimacin de las operaciones que tenan lugar en el pas.
20
El proyecto tecnocrtico, por tanto, es consistente con diferentes conjuntos especficos de "paquetes
polticos"...lo central para ste, es el nfasis en el fortalecimiento universalista y diferenciado de la
sociedad civil y del Estado, respaldado por una concepcin de la poltica como ciencia de la gestin
pblica y por la prctica cientificista de la gestin gubernamental (Bustamante, ob.cit.).
21
Fundacin alemana (Deutsche Gesellscaft fr Technische Zusammenarbeit-GTZ) que financia y
asesora el proyecto Descentralizacin y desconcentracin puesto en marcha en el CONAM-MOSTA.
22
Cabe resaltar la visin del consultor internacional encargado de este tema: el proyecto de
descentralizacin no tiene conviccin poltica a pesar de que, o por eso mismo, se trata de un requisito de
los organismos internacionales para la modernizacin del Estado (Entrevista #1, enero-2000)
23
Cito a un entrevistado: No olvidemos que son bancos y lo que quieren es colocar dinero, sobre todo
de deuda. Esto no estara mal si es que el pas contratara deuda y que pueda pagarla. Pero hay muchas
veces que se contrata deuda para que se desembolse rpido. Porque a los bancos les interesa los proyectos
en los que se desembolsa rpido (Entrevista #4, abril-2000).
24
En trminos analticos no se trata de afirmar la obsolescencia de las polticas nacionales sino reconocer
que su espacio de operacin y su rango de efectividad no pueden ser ya pensados por fuera de lo que
ocurre en el resto del planeta: las medidas econmicas de un Estado deben ser compatibles con los
movimientos de capital regionales y globales, a menos que el gobierno nacional quiera arriesgarse a sufrir
graves desbarajustes entre sus objetivos y los flujos de la economa internacional (cfr. Held, 1997).
25

La precariedad de la norma constitucional y la perentoriedad de los acuerdos polticos se observa en


que: desde 1996 al 2000 el pas ha visto suceder a cinco gobernantes (cuatro presidentes y una junta
cvico-militar); dos Presidentes elegidos en sufragios generales han sido destituidos (en 1997, Abdal
Bucaram y en el 2000, Jamil Mahuad), un Vicepresidente y un Ministro de Gobierno enjuiciados por
corrupcin (Alberto Dahik en 1995 y Csar Verduga en 1998. Los dos se encuentran auto-exsilados). A
ello deben sumarse numerosas amenazas de golpe de estado y frecuentes pugnas entre los principales
poderes del Estado (cfr. "La pugna de poderes en el Ecuador", Jos Snchez-Parga, 1998; Revista
VISTAZO #779, Febrero 3-2000).
26
Un dato revela la exactitud de este diagnstico: en cinco aos de existencia del MOSTA, esta unidad ha
cambiado de insercin institucional dentro del Conam al menos en tres oportunidades. Al observar los
organigramas del Conam se constata tal inestabilidad, directamente ligada a los cambios en la direccin
del programa habida cuenta de la discrecionalidad de cada Presidente del pas para designar a su
representante. (Confrontar Organigramas CONAM, 1997-1999).

21

27

Adems del escaso apoyo de los diferentes actores polticos, la oposicin de la poblacin civil al
proyecto de modernizacin de la economa y el estado ecuatorianos se expres, por ejemplo, en la
debacle que sufriera el gobierno neoliberal de este entonces (Sixto Durn Balln, 1992-1996) en la
consulta popular de 1995 convocada, sobre todo, para reformar reas estratgicas de la economa por la
va de las privatizaciones y del Estado, bajo un modelo de descentralizacin- en la que ninguna de sus
propuestas fue aceptada. La Coordinadora de Movimientos Sociales, que agrupa a diversas sindicatos
pblicos y al movimiento indgena, fue la abanderada de la oposicin frontal a tal agenda de gobierno.
28
Los drsticos intentos del CONAM por reducir el aparato pblico y privatizar grandes reas del sector
pblico le han valido una imagen de violencia y frialdad ampliamente difundida en la ciudadana. Su
calificativo como CONAM, el Brbaro haciendo alusin al superhroe de una tira cmica- otorga
indicios de la baja popularidad de los tecnocracias reformistas.
29
Resulta ilustrativo sealar que existe un intenso sentimiento de frustracin de parte de los tcnicos
reformistas por el empantanamiento del proceso expresado en deserciones y renuncias laborales del
CONAM-MOSTA.
30
Este recurso institucional, sin embargo, reproduce la marginacin de los partidos del espacio decisorio
respecto a las reformas: la denigracin de la poltica de partidos (y, por extensin, del congreso) se ha
visto reforzada por la aparicin de enfoques tecnocrticos exclusivistas a la hora de abordar la actual
crisis econmica (Conaghan, 1998:271).
31
Ver al respecto, Franklin R. Gallegos (1999), Fragilidad y estridencia. El campo discursivo de la
descentralizacin en el Ecuador, en Augusto Barrera et. Al.(Ob. Cit.).
32
En palabras de uno de los entrevistados: con el tiempo la institucin se ha convertido en una caja
chica de consultoras cortas para el resto de instancias estatales. Si se necesita algn funcionario para
algo muy especfico se pide que su contratacin se efecte desde ac. El Banco Mundial sabe de esto
(Entrevista #2, Marzo 2000).
33
Problema visible adems en el hecho de que los documentos, informes, evaluaciones producidas por
los tcnicos del CONAM-MOSTA tienen un bajsimo nivel de circulacin pblica y su acceso est
restringido a ciertos funcionarios. Se podra hablar de un hermetismo institucionalizado como estrategia
de distanciamiento de la opinin pblica.
34
Participar en una iniciativa ciudadana de limpieza de un barrio, por ejemplo, no sera menos poltico
que debatir en peridicos locales acerca de las implicaciones de los estereotipos lingusticos para
denominar a ciertos grupos sociales.
35

Confrontar la nota 27 en que se hace referencia a la Consulta Popular en que el bloque opositor a las
reformas neoliberales triunf en su propsito de detenerlas.
36
Confrontar al respecto el trabajo de Andrs Guerrero, El levantamiento indgena de 1994. Discurso y
representacin poltica en Ecuador en Revista Nueva Sociedad No 142, Caracas, 1995, en el que se
analiza la actuacin de Movimiento Indgena con respecto a la ley de Desarrollo Agrario encaminada
como parte del paquete reformista por el gobierno neoliberal de Sixto Durn Balln. Se trata de uno de
los casos en que se evidencia la movilidad poltica de la CONAIE para forzar al rgimen a la apertura del
debate poltico sobre el proceso de modernizacin del sector agrcola (el punto ms polmico era el de la
privatizacin de las aguas comunales) y a la posterior revisin del proyecto de reforma en su conjunto.

22