RED DE POLÍTICAS DE EMPLEO- CIES

POLÍTICAS DE RECURSOS HUMANOS PARA LA AGRICULTURA COMERCIAL COSTEÑA

Miguel Jaramillo Baanante

Red de Políticas de Empleo Consorcio de Investigación Económica y Social

Lima, Mayo 2003

1. Introducción Análisis empírico reciente sugiere que un crecimiento modernizador de la agricultura, particularmente de la agricultura costeña articulada con la industria y/o insertada en el mercado externo, podría generar un crecimiento del empleo a tasas mayores que la economía en su conjunto (Jaramillo, 1999). Otros estudios han enfatizado los efectos de incremento de ingresos que este tipo de crecimiento conllevaría (Escobal y Valdivia, 1996). La viabilidad de este escenario, sin embargo, está ligada al levantamiento de una serie de restricciones al crecimiento de la inversión y la rentabilidad en el agro. Muchas de éstas involucran la acción directa del Estado. Tal es el caso de restricciones institucionales como la falta de un marco normativo completo y estable para el sector, inseguridad de la propiedad de la tierra, grandes extensiones de tierra en propiedad del Estado y déficit de infraestructura básica. Otras se relacionan con la ausencia de mercados más o menos desarrollados de factores y servicios especializados para el sector, financieros (desde crédito hasta coberturas de diversos riesgos) y no financieros (tecnológicos, logísticos, sanitarios, de capacitación, de investigación y asistencia técnica y de comercialización). En el presente documento interesa analizar el rol de las políticas públicas frente a una de estas carencias. Específicamente, nos enfocaremos en políticas orientadas a elevar el nivel del capital humano del sector a través de la transferencia de información, conocimientos y capacidades relevantes a los agricultores de la costa peruana y a sus explotaciones. Interesa indagar qué restricciones en términos de la calificación de la mano de obra enfrenta el sector de la agricultura comercial costeña e identificar qué políticas para impulsar el desarrollo de los recursos humanos son las más apropiadas en términos de levantar tales restricciones, a la luz de la literatura local e internacional, opiniones de expertos y actores involucrados en el tema. El foco geográfico se justifica, por un lado, para acotar un tema de por sí ya bastante amplio en un sector bastante heterogéneo, y, por otro lado, por el potencial que encierra esta región para el desarrollo de una agricultura comercial dinámica. El efecto esperado de mayor inversión en servicios pertinentes de capacitación, asistencia técnica y de apoyo a la gestión de los diferentes aspectos del negocio agrícola, generalmente denominados servicios de extensión, es elevar la capacidad de competir de los agricultores. Esto se da a través de mejorar su habilidad para tomar decisiones y

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gestionar un negocio agrícola.

Mayor información y mayores capacidades para

procesarla permiten mejorar las decisiones de qué (para qué mercados) y cómo (con qué tecnología) producir y comercializar, elevando así la productividad y rentabilidad de las explotaciones.1 El efecto de este tipo de proceso sobre el empleo no es claro. Por un lado, hay un efecto ambiguo, tendiendo a negativo, producto de la adopción de tecnologías más intensivas en capital. Por otro lado, se podrían obtener efectos positivos sobre el empleo a través de dos vías. Uno, una mayor orientación al mercado, producto de mejor manejo de la información, puede acercar a la estructura de cultivos de la costa peruana a lo que dictan sus ventajas comparativas, que reside en productos más intensivos en mano de obra.2 Adicionalmente, un impacto decididamente positivo tiene que ver con el efecto dinamizador de los mercados de trabajo rurales no agropecuarios de los mayores ingresos de las familias rurales, que pueden ser particularmente importantes cuando vienen acompañados de un esfuerzo de provisión de infraestructura, y servicios educativos y financieros.3 El texto está organizado de la siguiente manera. A esta Introducción sigue un breve balance de la situación de los recursos humanos en el sector sobre la base de información recogida de fuentes estadísticas como el Censo Agropecuario y encuestas de hogares (ENNIV y ENAHO). Luego, en la tercera sección, se discute literatura teórica y empírica reciente sobre capacitación, transferencia tecnológica y servicios de extensión para la agricultura. La cuarta sección analiza la situación de la extensión agrícola en el Perú, específicamente en la costa, incidiendo sobre algunas iniciativas recientes, mientras que la quinta sección discute algunos aspectos conceptuales sobre políticas públicas. La sexta sección sistematiza un conjunto de entrevistas más los resultados de una encuesta orientada a recoger información sobre las percepciones de un conjunto de actores en el tema agrícola sobre los problemas de recursos humanos en la agricultura costeña y las opciones de políticas para enfrentarlos. La sección final presenta un conjunto de propuestas de políticas derivadas del análisis anterior. 2. Enmarcando el problema

Ver Birkhaeuser, Evenson y Feder (1991) para una revisión de investigaciones empíricas sobre el impacto de la extensión agrícola. 2 Cannock y Chumbe, 1993; Jaramillo, 1999. 3 Escobal y Agüero, 1999. Sobre la importancia de estos mercados en la costa, véase también Francke, 2001.

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Dentro de un país sumamente heterogéneo y caracterizado en general por bajos niveles de capital humano, el área rural sobresale por sus deficientes indicadores. En efecto, como se muestra en la Tabla 1, más de dos tercios de la PEA rural en el mejor de los casos apenas ha alcanzado a completar la primaria y un porcentaje significativo (15.8%) no ha asistido a la escuela para nada. En el otro extremo, apenas poco más del 5% han tenido estudios más allá de completar la secundaria. Ciertamente, no toda la PEA rural está dedicada a la agricultura, tres cuartos es el dato que arroja la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de 1999. Sin embargo, de acuerdo a esta misma fuente, el 89.1 por ciento de la PEA rural sin ninguna educación y el 83.6 de la que tiene primaria incompleta está dedicada a la agricultura, mientras que sólo uno de cada cuatro personas con educación mayor a la secundaria ocupadas en el campo se dedican a la agricultura. En resumen, la PEA agrícola presenta niveles educativos inferiores incluso a aquéllos ya gravemente pobres de la PEA rural. Dentro de esta lamentable situación, la costa rural muestra indicadores un tanto mejores que aquéllos de sierra y selva, aunque bastante inferiores a aquéllos de áreas urbanas. Más de un tercio de la PEA ocupada no ha completado la primaria, mientras que sólo un 2.1% ha asistido a una universidad. La relativamente mejor (o menos mala) situación de la costa se debe, en parte, a que la porción de la PEA rural ocupada en la agricultura en esta región es inferior a la de las otras regiones. No obstante, es claro que, medido en función del nivel de educación formal, el capital humano ocupado en la agricultura costeña es bastante pobre.

Tabla 1 PERU: PEA POR NIVEL EDUCATIVO, 1999 Urbana Sin nivel Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Superior universitaria 2.2 8.2 9.7 17.4 31.4 18.2 Rural 15.8 31.4 21.0 15.2 11.1 3.9 1.5 Costa rural Sierra rural Selva rural 10.0 24.6 19.1 18.5 20.4 5.3 2.1 19.4 33.6 19.9 13.4 8.9 3.4 1.4 7.9 29.5 26.7 19.0 11.1 4.4 1.3

Superior no universitaria 12.8

Fuente: INEI-MTPS, Encuesta Nacional de Hogares 1999.
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Esto, como se puede observar en el Gráfico 1, tiene su correlato en los niveles de ingresos de la PEA rural. Claramente, la tendencia de los ingresos conforme se incrementa el nivel educativo es creciente, particularmente a partir de la culminación de la secundaria. Esto, por supuesto, está en línea con las predicciones de la teoría y es consistente con innumerables estudios sobre la relación entre educación e ingresos tanto en el Perú como a nivel internacional. Para darle la rigurosidad requerida a esta proposición se realizó un ejercicio econométrico de estimación de los retornos a la educación diferenciando sus efectos a nivel urbano y rural y controlando por otras características de los trabajadores rurales que pueden también estar afectando sus niveles de ingresos. Como es habitual en este tipo de ejercicio, se usó la llamada ecuación de Mincer.4 Dados los problemas habituales para recoger información precisa de ingresos, se trabajó con dos variables dependientes: el ingreso laboral real y el gasto per-cápita del hogar. Las variables de control incluyen la edad, género y la lengua materna (en el caso de la ecuación de gasto, del jefe del hogar), y el número de miembros del hogar. Los resultados se presentan en la Tabla 2. Como se observa, en ambos casos el nivel educativo es relevante y estadísticamente significativo. Sin embargo, el retorno a la educación en el ámbito rural es significativamente inferior a aquél del ámbito urbano, sugiriendo una deficiente calidad de la educación rural vis-á-vis la educación urbana.

Gráfico 1 Perú rural: Ingresos por nivel educativo (soles de agosto 1999) 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
Sin nivel Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Superior no Superior universitaria universitaria

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Mincer, 1974.

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Gráfico 2 Perú: Niveles de ingreso de la PEA rural por sector de actividad
1000 800 600 400 200 0
Agricultura Serie1 158,5 Minería 856,8 Industria Construcción manufacturer 244,1 375,7 Servicios no personales 686,8 Servicios personales 249,1

Comercio 307,1

Tabla 2 ESTIMACIÓN DE RETORNOS A LA EDUCACIÓN RURAL VERSUS URBANA
AMBITO URBANO Var. dependiente: logaritmo del gasto real per cápita del hogar Coeficiente t-estadístico Edad -.0116682 -3.005 Edad al cuadrado .0002795 5.622 Mujer .0716657 4.604 Años de educación .0753302 36.335 Miembros del hogar -.0966159 -29.800 Lengua materna español .1791965 6.462 Constante 7.616395 .079631 Var. dependiente: logaritmo del ingreso real Edad .0751755 Edad al cuadrado -.000779 Mujer -.4638353 Años de educación .0921684 Miembros del hogar -.0062542 Lengua materna español .0771125 Constante 6.304713 AMBITO RURAL P>|t| 0.003 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 Coeficiente -.0050968 .0001515 .1149908 .043119 -.1302282 .0903992 7.78287 t-estadístico -1.098 2.541 4.866 13.989 -26.386 3.714 82.778 P>|t| 0.273 0.011 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000

10.315 -8.348 -15.877 23.688 -1.028 1.482 42.187

0.000 0.000 0.000 0.000 0.304 0.139 0.000

.0586507 -.000757 -.500554 .0635908 .0151779 .2610701 6.381215

4.147 -4.170 -6.955 6.774 1.010 3.522 22.285

0.000 0.000 0.000 0.000 0.313 0.000 0.000

Fuente: ENNIV, 2000.

Nótese que estos resultados son válidos para la PEA rural. ¿La PEA agrícola estará mejor o peor que la PEA rural? Como se puede observar en el Gráfico 2, los ingresos en la agricultura son inferiores a los de cualquier otra actividad económica rural. Por lo tanto, en congruencia con el modelo presentado, los niveles promedio de educación formal de los agricultores deben ser los más bajos de toda la PEA rural. De este análisis parece claro que en la medida en que contar con recursos humanos calificados es crucial para el desarrollo agrícola, en general, y de la costa, en particular, en el mediano y largo plazo esto pasa por mejorar los niveles de educación básica en el sector rural. Datos del Ministerio de Educación indican que la cobertura educativa en primaria es casi total, por lo que las tareas están en ampliar la cobertura en inicial y
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secundaria y, sobre todo, mejorar la calidad de los servicios educativos. Ahora bien, los efectos de mejoras en la educación rural no serán palpables sino en un mediano plazo. Mientras tanto, en el corto plazo el reto está en cómo, en medio de tan graves carencias en educación básica, dotar a la población ocupada en la agricultura de las habilidades y capacidades mínimas para desarrollar negocios agrícolas viables. 3. Capacitación, transferencia tecnológica y servicios de extensión Bajo diversas denominaciones el tema del desarrollo de recursos humanos para la agricultura ha sido recurrente tanto en las políticas sectoriales de los países como en la orientación de la inversión de los organismos multilaterales de promoción del desarrollo económico. Los servicios de extensión han sido el instrumento habitual para mejorar la capacidad productiva de los agricultores. Aún cuando su historia es más antigua, los servicios de extensión tuvieron un significativo impulso luego de la Segunda Guerra Mundial, en los años 1950s y 1960s.5 La inversión en sistemas de extensión agrícola a nivel mundial creció rápidamente en los años 1970s, alcanzando una tasa de 8.6 por ciento anual. Incluso más rápido fue el crecimiento del gasto en investigación para alimentar estos sistemas. Estimados de la incidencia del gasto en extensión sobre el PBI agrícola para la década de los 1980s indican un promedio de 0.9%, siendo sustancialmente más altos (alrededor del doble) en países en desarrollo que en países desarrollados6. Aún cuando no hay base conceptual o empírica para sugerir un determinado nivel de este tipo de gasto, estudios sobre la rentabilidad de esta inversión sugieren que se estaría subinvirtiendo, dadas las altas tasas de retorno.7 Al tiempo que la inversión en servicios de extensión creció, la naturaleza y características de los sistemas de extensión también han venido evolucionando. Particularmente, la importancia del conocimiento y la información para las decisiones de los productores agrícolas se ha venido haciendo cada vez mayor. Mercados rápidamente cambiantes, consumidores más sofisticados, enormes cambios en la genética, requerimientos logísticos muy especializados configuran un entorno en el que el productor debe manejar mucha información y renovar su stock de conocimiento de manera permanente.8 Servir adecuadamente a este productor requiere, entonces, de una mejor articulación entre los
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R. Knutson, 1986. World Bank, Agricultural Knowledge and Information Systems, en: www.worldbank.org. 7 World Bank, op. cit. Norton, Ganoza y Pomareda (1987) estimaron a mediados de los 1980s una tasa entre 22 y 34% para el Perú.

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sistemas de educación, investigación, transferencia tecnológica y extensión agrícola. Asimismo, los nuevos sistemas de extensión deben subsanar las deficiencias de sistemas anteriores. Así, balances recientes han identificado problemas tales como: débiles nexos entre investigación aplicada y extensión; pobre retroalimentación a los sistemas de investigación de los problemas y necesidades de los agricultores por parte de los extensionistas, resultando en escaso desarrollo de alternativas tecnológicas apropiadas; insuficiente entrenamiento a los extensionistas, particularmente en comunicación y pedagogía de adultos; sistemas de monitoreo con escaso énfasis en la adopción de tecnologías; y mala selección de áreas de focalización 9 Por otro lado, aún cuando el sector público ha jugado el rol central en la expansión de los servicios de extensión en el último medio siglo, la participación del sector privado en la provisión de estos servicios es creciente10. En efecto, la intuición sugiere que en la medida en que la capacitación o asistencia técnica tenga resultados efectivos, el agricultor debería estar dispuesto a pagar por ella. Ejemplos de arreglos contractuales en esta dirección no son raros en la literatura internacional11. El desarrollo de mercados privados de servicios de extensión para los agricultores, sin embargo, ha probado ser dificultoso. El reciente estudio de Rivera, et. al. (2000) identifica barreras relacionadas con características del entorno: políticas inestables, falta de claridad sobre las funciones centrales y prioridades de los servicios públicos, y falta de infraestructura básica que encarece los costos operativos de la extensión. Por el lado de la demanda también se encuentran limitaciones: escaso poder de compra de los pequeños agricultores individuales, falta de asociaciones fuertes que provean economías de escala en la adquisición de servicios, y una larga tradición de servicios provistos por el Estado “sin costo” que reduce la voluntad de pago del agricultor12. A esto se debe añadir problemas de incertidumbre cualitativa, así como de pertinencia y calidad de la oferta.

Para una impactante exposición de los vastos cambios que nos esperan en las próximas décadas en el área de los agro-negocios, ver Enríquez y Goldberg (2000). 9 Purcell y Anderson (1997) incluyen en su balance para el Banco Mundial una muestra bastante amplia de experiencias nacionales, con énfasis en países en desarrollo, incluyendo 20 proyectos en América Latina. Ver también, Birkhaeuser, et. al. (1991), y Hildreth y Armbruster (1981) para Estados Unidos. 10 Rivera (1996), Rivera, Zijp y Alex (2000). 11 Ejemplos de países en desarrollo se pueden encontrar en Schwarz y Zijp (1994); Wilson (1991) se enfoca en América Latina mientras que para Europa se puede consultar Dancey (1993) y Ameur (1994). Keynan, Olin y Dinar (1998) detallan la experiencia de Nicaragua. Un ejemplo para el Perú, que analizaremos en detalle más adelante, se puede encontrar en Escobal, Agreda y Reardon (2000). 12 Rivera, Zijp y Alex, 2000: 9.

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Las restricciones fiscales limitan la acción del gobierno y exigen una mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos para hacer llegar servicios de extensión a los agricultores. En este contexto, promover la provisión privada de servicios tiene al menos dos virtudes. Por un lado, se promueve un mayor número y variedad de proveedores, fomentando la competencia en un área criticada por sus ineficiencias y falta de efectividad. Por otro lado, al fomentar la participación de los productores en la cobertura de costos se incrementa el involucramiento del cliente en el control de calidad de la oferta. Desde esta perspectiva, la reforma de los servicios de extensión debe orientarse a la remoción de barreras al desarrollo de proveedores privados, desarrollo de prácticas contractuales transparentes y sistemas de información que faciliten las decisiones tanto al productor agrícola como al proveedor de servicios. Así mismo, el Estado, a la vez que desplazar su rol de la provisión hacia la facilitación y el control de la calidad de los servicios, debería poder identificar y actuar sobre problemas de inequidad en el acceso a los servicios. 4. La extensión agrícola en el Perú En el país existe un gran número de programas de extensión que involucran al Estado, ONGs y empresas privadas. El gasto en servicios de extensión hacia mediados de los 1990s ha sido estimado en 38 millones de dólares anuales, lo que representa alrededor del 0.8 por ciento del PBI agrícola, ligeramente inferior al promedio mundial mencionado anteriormente y, por tanto, muy inferior al promedio de países en vías de desarrollo. Se calcula que la asistencia técnica llega a alrededor de 250,000 agricultores. La mayor parte de estos (178,000), sin embargo, están cubiertos por PRONAMACHS, que se concentra en conservación de suelos o reforestación y FEAS (43,000), ambos enfocados en la región sierra. Al momento, entonces, la agricultura costeña parece tener una participación reducida en el gasto público en extensión. Sin embargo, de acuerdo al Censo Agropecuario de 1994 (CA), el Estado continúa siendo una de las principales fuentes de asistencia técnica para las unidades agropecuarias (UAs) costeñas, básicamente a través del Ministerio de Agricultura y, de manera muy reducida, del INIA, abarcando entre ambas al 35.4 por ciento de las UAs que habían recibido en algún momento asistencia técnica, mientras que el sector privado (empresas y profesionales independientes) atienden a un 45.4 de los UAs. Esta presencia del sector privado es significativamente mayor que en las otras regiones, más del doble que en la sierra y más del triple que en la selva. El fomento de los mercados de servicios, entonces, parte de una base mayor en el caso de la costa.

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Interesa, sin embargo, entender la lógica de la intervención pública y evaluar en qué medida atiende a las necesidades específicas de sus potenciales beneficiarios, por un lado, y qué tan sostenibles son sus efectos, por el otro. En esta dirección, el Fondo para Servicios de Extensión Agrícola (FEAS) provee una experiencia interesante. Una virtud de este programa, tanto como de PRONAMACHCS, antes de que se orientaran al proselitismo político, era el estar guiados por la demanda13. En el caso de FEAS, a esto se añadían, por un lado, el hecho de que la provisión de los servicios de asistencia era realizada por agentes privados y, por otro lado, que los beneficiarios debían cofinanciar los servicios a través del cobro de tarifas, que eran depositadas en una cuenta de ahorros que contribuía a la sostenibilidad del fondo a lo largo del tiempo. En 1997 beneficiaba a 43,000 agricultores, mientras que el volumen de la cuenta había sumado $547,000 dólares. Por su parte, el programa de ADEX, financiado por USAID, se orienta a los pequeños productores con potencial exportador. También está guiado por la demanda, requiriendo de los agricultores interesados una solicitud de asistencia técnica. La asistencia misma es provista por agentes privados. Existe, por lo demás, una exigencia de cofinanciamiento creciente por parte del agricultor, esto es, el subsidio es decreciente hasta llegar a cero en un periodo de cuatro años. El rango de servicios prestados incluye información de mercado, así como asistencia en temas de mejora de la calidad, acceso al crédito, procesamiento básico, embalaje, almacenaje y mercadeo. Dos esfuerzos más recientes desde el sector público, con foco parcial y total, respectivamente, en la costa, son el proyecto de investigación y extensión agrícola denominado INCAGRO y el Programa PERAT, este último orientado a la promoción de un mercado privado de servicios de asistencia técnica para agricultores con sistemas de riego en valles de la costa. Estos dos programas guardan similitud en cuanto a sus principios de intervención y estrategias. En cuanto a los principios, ambos proyectos se proponen observar una orientación a la demanda, actuación descentralizada, fomento de la participación de los actores sociales y cofinanciamiento creciente por parte de los usuarios. Por el lado de las estrategias, ambos buscan fomentar el desarrollo de un mercado de servicios calificados a través de componentes de incentivos a la demanda,
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Nos referimos a los últimos años del gobierno de Fujimori.

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fortalecimiento de la oferta y mejoras en la información para reducir costos de transacción. Así mismo, ambos programas comparten una concepción de la problemática del productor agrícola que no se limita a aspectos técnico productivos, sino que involucra también temas de gestión, comercialización y tratamiento post-cosecha. Ambos contienen, pues, elementos congruentes con el objetivo de facilitar una provechosa inserción del productor en los mercados. INCAGRO - Innovación y Competitividad para el Agro Peruano, del Ministerio de Agricultura, es un proyecto de fomento de la investigación y extensión tecnológica para la innovación y competitividad de la agricultura peruana. Cuenta con US$14 mns. para su primera fase, de tres años. Tiene tres componentes. Un primer componente se centra en la identificación y priorización de necesidades. Se orienta a identificar demandas tecnológicas y de servicios no financieros a través de eventos a nivel local con participación de productores, empresas de servicios, agroindustriales, agentes de comercialización, y entidades gubernamentales y no gubernamentales de extensión e investigación. Estas demandas se procesan y ordenan de acuerdo a su prioridad local, regional y nacional, para ser atendidas vía fondos concursables a escala regional. El segundo componente es de incentivos a la demanda a través de un Fondo de Tecnología Agraria. Este Fondo asigna recursos vía concursos regionales para el financiamiento parcial de proyectos de servicios de extensión y de investigación adaptativa solicitados por organizaciones de productores, de acuerdo a las prioridades establecidas en el primer componente. La definición de servicios de extensión es amplia, incluyendo innovaciones técnicas, gerenciales y organizacionales en aspectos relacionados a la producción, manejo postcosecha y comercialización. La primera fase del proyecto contempla operar en una zona de cada región natural del país: Tumbes, Piura, Lambayeque (con sede en Piura); Junín, Huánuco, Pasco y Huancavelica (sede en Huancayo); y San Martín, Amazonas y las provincias de San Ignacio y Jaén de Cajamarca (sede en Tarapoto). El tercer componente actúa por el lado de la oferta. Opera a través de un Programa de Fortalecimiento de Servicios Estratégicos - PROFOSE y se orienta a financiar acciones de fortalecimiento de las instituciones del sistema tecnológico agrario. El servicio estratégico es definido por su carácter de bien público, esto es, no es completamente apropiable por

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agentes privados, y por tener una valoración social positiva. tecnologías. Las acciones apoyadas incluyen:

Incluye la investigación

básica y aplicada, capacitación de agentes de extensión e información de mercados y planificación estratégica institucional, planeamiento de áreas estratégicas de investigación. Así mismo, contempla un Fondo de Desarrollo de Servicios Estratégicos - FDSE, cuyos recursos son asignados vía un concurso anual al financiamiento parcial de proyectos de investigación estratégica, capacitación y de información, previamente identificados por la demanda y priorizados a través de un taller convocado por el Proyecto. El Programa de Extensión en Riego y Asistencia Técnica en Práctica Culturales en Valles de la Costa Peruana - PERAT, como su nombre lo indica, tiene un foco geográfico aparentemente más delimitado, sin embargo opera en 22 valles de la costa peruana. El objetivo es fomentar el desarrollo de un mercado de servicios de desarrollo agrarios, extensión, asistencia técnica y servicios complementarios, orientado por las necesidades de los agricultores. Su estrategia, como la de Incagro, opera con incentivos a la demanda, fortalecimiento de la oferta de servicios y mejoramiento de la información para los agentes del mercado. Por el lado de la demanda, la estrategia del Proyecto involucra configurar a partir de las Juntas de Usuarios de los distritos de riego Unidades de Extensión y Asistencia Técnica (UNE), cuyo foco es un problema/interés común de un grupo organizado de agricultores con acceso a riego de dicho ámbito geográfico. El concepto de la UNE también involucra a unidades productivas agrícolas con algunas características comunes, ofertantes de servicios de extensión, capacitación, asistencia técnica y servicios complementarios, y otra institucionalidad pública y privada que puede impulsar la competitividad agrícola. En este sentido, las UNEs quieren ser fieles a su nombre y congregar grupos constituidos locales enfocados alrededor de problemáticas específicas de los agricultores. Las UNEs definen el tipo de servicio que requieren y el proyecto lo cofinancia, contemplando una participación decreciente de 75% en la primera campaña y 50% en la segunda. La temática no se limita a aspectos técnico-productivos, sino también a temas de gestión, comercialización y acceso a mercados, tanto para sus productos finales como para el crédito.

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Por el lado de la oferta, la estrategia involucra el fortalecimiento de la oferta de servicios a través de actividades de entrenamiento y capacitación para extensionistas, y capacitación en la gestión de los servicios. En cuanto a información, la oferta del proyecto consiste en la realización de eventos a nivel local para congregar a los productores y movilizar grupos constituidos. También se contempla establecer bases de datos de proveedores de servicios locales, así como una página web a través de la cual se pueda acceder a las bases de datos y a las experiencias que el proyecto vaya desarrollando. Aún cuando este proyecto parece reunir una serie de características interesantes que son rescatadas en la literatura internacional sobre mejores prácticas en proyectos de extensión agrícola, como, por ejemplo, orientación por demanda, cofinanciamiento creciente por el productor, economías de escala por la vía de asociar a los productores, servicios que abarcan post-cosecha y comercialización, tiene la limitación de plazos muy estrechos. En efecto, la fase operativa del proyecto se limita a 16 meses14, período en el cual resulta muy difícil se logren objetivos tales como cambiar actitudes de los agricultores con respecto, por ejemplo, a la necesidad de pagar por los servicios de extensión. Un tema que plantea es, entonces, la necesidad de congruencia entre los objetivos de la intervención y los plazos para lograrlos. Desarrollar mercados es una tarea que involucra plazos largos, algo que INCAGRO parece entender mejor. En cuanto a investigación, el Instituto Nacional de Investigación Agrícola (INIA) continúa concentrando el aporte del sector público, con un presupuesto anual de alrededor de 5 millones de dólares y una planilla de 100 agrónomos distribuidos en nueve estaciones experimentales. Su enfoque es bastante tradicional, guiado por la oferta, concentrándose en mejorar los rendimientos de cultivos tradicionales a través de programas de capacitación y visita. Un problema de esta concentración es que si los productos se orientan al mercado interno, la demanda es inelástica y por lo tanto, como se ha podido observar recientemente, el efecto de caída en los precios puede ser incluso mayor que el de incremento de la producción, deprimiendo, en vez de mejorar, los ingresos de los agricultores. Se critica también del INIA su poca atención a las necesidades de los agricultores y a aspectos tan críticos como tratamientos post-cosecha, comercialización, entre otros, ya que su concentración es exclusivamente en aspectos productivos.

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Entrevista con el Coordinador General del Programa PERAT, Dr. Thilo Hatzius.

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A este respecto, la literatura internacional enfatiza la importancia de transitar hacia sistemas de investigación basados en organizaciones autónomas y competitivas15. En este contexto, la asignación de recursos públicos se debe realizar a través de concursos donde propuestas de diferentes organizaciones compiten en calidad científica y pertinencia. La regulación del sistema debe incorporar a los actores relevantes (productores, académicos, tecnólogos) y poseer autonomía frente a los gobiernos. Claramente, en el Perú no se ha iniciado esta transición, aún cuando proyectos específicos, como Incagro, han incorporado mecanismos en esta dirección. Alguna investigación es desarrollada en las universidades y en empresas privadas. Innovaciones en el cultivo y procesamiento del espárrago, por ejemplo, han sido desarrollados por firmas privadas. Se calcula que el gasto total en investigación agrícola suma alrededor de 8 millones de dólares (0.16% del PBI agrícola), excluyendo al Centro Internacional de la Papa, entre los más bajos de América Latina16. Estando la mayor parte de programas públicos de extensión agrícola orientados a la sierra, cabe preguntarse cuál es la oferta de servicios de capacitación y asistencia técnica para los agricultores de la costa. Como veíamos antes aquí se combina el trabajo de ONGs, centros de capacitación/asistencia técnica, proveedores de insumos, empresas consultoras privadas y consultores independientes. Típicamente las ONGs transfieren subsidios de donantes extranjeros o locales a los agricultores en la forma de servicios de capacitación y asistencia técnica. Cada vez es mayor, sin embargo, el interés de los donantes en la sostenibilidad de las acciones. Por otro lado, existe un incipiente mercado privado de servicios, que, en algunos casos, bajo novedosos arreglos contractuales vienen atendiendo un número cada vez mayor de agricultores. Algunos ejemplos pueden ilustrar las nuevas formas que viene tomando la provisión de servicios y los mecanismos y estrategias para generar una mayor demanda. El Instituto Rural Valle Grande (IRVG) comenzó a operar sus llamados programas integrales de producción en el valle de Cañete durante la campaña algodonera 19911992. La liquidación del Banco Agrario había forzado a los agricultores a buscar nuevas fuentes de crédito. La oferta de IRVG era asistir a los pequeños agricultores en la obtención de crédito, ya sea de la banca comercial o de la industria textil, a la vez que
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Ver, por ejemplo, World Bank (1999).

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proveer un soporte técnico a su actividad en aspectos productivos, de gestión y de comercialización. El trabajo es coordinado entre dos áreas de la institución, la Unidad de Desarrollo Empresarial y el Programa de Extensión Agraria. La Unidad de Desarrollo Empresarial organiza a los agricultores en asociaciones solidarias, procura el financiamiento con la garantía de las cosechas y conduce un programa de capacitación y asesoría empresarial. Por su parte, el Programa de Extensión Agraria brinda asistencia técnica individual a los agricultores en el cultivo, implementa un plan de control de plagas y desarrolla un programa de capacitación técnica y transferencia de tecnología. El número de participantes de este programa ha venido creciendo y actualmente suman alrededor de 400 agricultores, principalmente del valle de Cañete, que suman poco más de 2,000 hectáreas en un valle de 22,937 hectáreas. Dos tercios del área está dedicada al algodón y el resto a maíz, con sólo 50 hectáreas en espárrago. El tamaño promedio de la extensión por agricultor atendido por IRVG es 5 has., superior a las 3.3 has. de la propiedad promedio en el valle. IRVG también maneja una Escuela de Formación Superior Agraria (reconocido como Instituto Superior Tecnológico), que ha formado a más de 120 técnicos agrícolas, con una metodología que alterna el estudio en aula (dos semanas) con el trabajo en la explotación familiar agrícola o en una empresa (dos semanas), conferencias de expertos y visitas de estudio. Así mismo, periódicamente organiza cursos cortos, de dos a tres días, con temáticas especializadas que van desde nuevos cultivos, temas fitosanitarios, manejo de suelos, hasta aspectos tecnológicos y de comercialización. Novedosos arreglos contractuales son también una respuesta a la necesidad de suplir las carencias técnicas y, sobre todo, de gestión de los agricultores. Una experiencia muy interesante en este sentido viene ocurriendo en el valle de Chincha, al sur de Lima17. Se trata de la venta de servicios de gestión a empresas constituidas ex-profeso por pequeños agricultores. El requisito para que un agricultor participe es tener agua. El esquema funciona a través de contratos entre cada una de estas empresas y la empresa asesora que provee los servicios de gestión. El contrato involucra un conjunto de actividades de producción y comercialización, que incluyen un calendario para el uso de insumos, así como la gestión de crédito bancario con la intermediación de la empresa asesora y las
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Escobal, 1998. Lo que sigue se basa en Escobal, Agreda y Reardon (2000) y en entrevista con el ing. Augusto Cilloniz, gerente de la empresa consultora Critecnia S.A.C.

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tierras de los agricultores como colateral. La empresa asesora lleva la contabilidad por empresa y por parcela asociada. La importancia de este tipo de arreglo radica en que resuelve quizá los dos mayores problemas de la agricultura costeña: la fragmentación de la propiedad y la escasez de habilidades gerenciales. En efecto, se generan economías de escala y se reducen costos de transacción en la adquisición de insumos al por mayor. Además, la formalización les permite abandonar la exoneración tributaria, aprovechando el crédito fiscal que le generan sus compras y evitando el castigo de las empresas textiles que les cargaban el costo del IGV, ya que ellas, al no recibir factura, no tenían como descargarlo18. La reputación y capital social de la empresa asesora reduce el riesgo y los costos de evaluación del banco, mientras que el colateral reduce el riego de la empresa asesora. Finalmente, se consiguen mejores precios ya que se vende directamente a las empresas textiles, luego de subcontratar la limpieza del algodón. La empresa asesora cobra el 25% de los costos directos del agricultor. La rentabilidad del agricultor, incluyendo en los costos el pago a la empresa asesora, se eleva en 10-15%19. El éxito de la empresa se refleja en sus tasas de crecimiento. Se inició a mediados de los 1990s trabajando con 100 pequeños agricultores, que sumaban cerca de 400 has. En 1998 ya habían formado seis empresas, involucrando a 260 agricultores. A septiembre 2001 trabajaban con alrededor de 500 agricultores que sumaban 1,800 has. Un elemento importante a notar en los dos últimos ejemplos presentados es que lo que moviliza a los agricultores es el acceso al crédito. Esto es, inicialmente no valorizan la asistencia técnica per se, sino como vía de acceso al crédito. En el camino, sin embargo, pueden observar los beneficios de la asistencia técnica y aprenden a apreciarla. Una apreciación más crítica de estas experiencias sugiere la pregunta de cuán replicables son. En ambos casos, pero particularmente en el de Critecnia, un elemento clave es la confianza. En este sentido, el gerente de Critecnia identifica como factor clave de su éxito el hecho de ser un agricultor conocido en el valle. Nos refiere también que otras experiencias de este tipo se han querido implementar en otros valles, sin mayor éxito debido a que las empresas no eran conocidas en la zona20. La existencia de un activo tan
18 19

Entrevista ing. A. Cilloniz. Escobal, et. al., 2000: 273. 20 Entrevista A. Cilloniz.

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singular como la reputación en la localidad sugiere, pues, barreras a la entrada que limitan el desarrollo del mercado. ¿Existe un rol para las políticas públicas en este contexto? Ciertamente el Estado está pobremente capacitado para convencer al agricultor de las bondades de contratar este u otro tipo de servicio, menos aún incentivar cierto tipo de contrato. Por lo demás, problemas de riesgo moral proveen una racionalidad para la no – intervención, ya que la promoción de cierto servicio o tipo de contrato podría hacerlo, o al menos ser percibido como, corresponsable de las consecuencias del mismo. identificar dos áreas para la intervención pública. Sin embargo, se pueden Primero, difusión de experiencias

exitosas ó mejores prácticas en la provisión de servicios gerenciales. En segundo lugar, proveer mecanismo que faciliten la realización de este tipo de contratos y reduzcan la incertidumbre ligada a ellos, reduciendo así los costos de transacción. Los anteriores ejemplos muestran algunas iniciativas, tanto desde el sector público como del privado, para enfrentar el reto de proveer servicios adecuados de asistencia técnica que respondan a las necesidades de los agricultores. Resumiendo podemos decir que existen iniciativas interesantes y con potencial tanto en el sector público como privado. Las políticas públicas deben fortalecer los programas que tienen éxito y perfeccionar los instrumentos de intervención, así como apoyar y fomentar las iniciativas privadas. Por otra parte, la asignación de recursos públicos en extensión suscita dos comentarios. Dado el carácter público de la inversión, sería importante que se difundan, de existir, las evaluaciones del impacto de estas inversiones sobre las poblaciones beneficiarias. De no existir, debería convertirse en práctica habitual realizarlas y difundir sus resultados. En segundo lugar, un tema problemático es cómo se asignan estos recursos. En efecto, como se mostró, el grueso está destinado a la sierra. La pregunta que surge es si esta decisión tiene que ver con un objetivo de obtener el mayor retorno social a esa inversión de recursos públicos ó a criterios de aliviar pobreza. objetivos diferentes. políticas públicas. 5. Aspectos conceptuales sobre políticas públicas Ciertamente, se trata de dos Esta cuestión se aborda a continuación en el marco de una

discusión de aspectos conceptuales relevantes para el diseño e implementación de

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Antes de entrar a la discusión de las opciones de políticas, resulta importante precisar antes algunas cuestiones. En primer lugar, un tema de definición de objetivos. El objetivo de una política de recursos humanos para la agricultura, tanto como el de cualquier otro componente de una política de fomento productivo, debe ser fortalecer a las explotaciones agrícolas en su capacidad para desenvolverse, esto es, competir, en el mercado. Competir en el mercado supone aspectos no sólo estrictamente productivos, sino, fundamentalmente, de gestión de los diferentes aspectos del negocio. El incremento del rendimiento de la tierra por sí solo no garantiza una explotación rentable. Es necesario atender a temas que van desde la selección de cultivos, costos, financiamiento, tratamiento post-cosecha, calidad del producto hasta la comercialización. De hecho, el enfoque para la promoción productiva parece haber variado de "producir para vender" a "vender para producir". Así, desde esta perspectiva, lo que moviliza la energía productiva es el hecho de que hay una demanda específica que atender. Ignorar al mercado es una receta para el desastre para cualquier política económica, las políticas para la agricultura no son una excepción. En este sentido, un principio que ya es moneda común en las políticas de fomento productivo en general es promover el desarrollo de los mercados. La intervención del Estado en este contexto se justifica por la existencia de fallas en los mercados que se reflejan en problemas de asimetrías de información, externalidades y bienes públicos. En efecto, el mercado no siempre genera por sí solo los incentivos para el desarrollo de una oferta adecuada de servicios. Las limitaciones pueden estar por el lado de la demanda, tales como escasa información y limitada capacidad de procesarla, baja valoración de los servicios por ausencia de información o de efectos demostración, e incertidumbre sobre la calidad de los servicios. Por el lado de la oferta, escaso conocimiento de las necesidades de los agricultores y de las idiosincracias locales, altos costos de desarrollo e introducción de productos adaptados localmente por la reducida escala del mercado. Así también, los mismos productos pueden tener características de bienes públicos, esto es, que el consumo individual ni los agota ni es excluyente y por tanto no son totalmente apropiables privadamente. Investigación básica es el caso típico, aunque no el único21. Se puede también argumentar que hay procesos de innovación tecnológica que no pasan por el mercado, sino por "ver lo que hace tu vecino". Estos procesos, que pueden inhibir el desarrollo del mercado, son, sin embargo, lentos e ineficientes.
21

Ver Trinelli y Von Hesse, 2000.

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De este principio básico se derivan algunas pautas para las intervenciones públicas que conviene recordar. En primer lugar, en concordancia, por lo demás, con la Constitución Política del país, la intervención pública no debe buscar sustituir a la acción privada, sino ser más bien subsidiaria: si el sector privado lo puede hacer, el Estado no tiene porque hacerlo. En segundo lugar, en la medida de lo posible, el Estado debe buscar la participación del sector privado en la provisión de los servicios materia de las políticas públicas. En tercer lugar, las intervenciones públicas deben ser temporales, de manera que no se inhiba y, más bien, se fomente el interés del sector privado en desarrollar mercados. Claramente esto tiene limitaciones. Como decíamos, algunos bienes como la investigación básica tienen un carácter público que desalienta la aparición de un mercado privado. En cuarto lugar, las intervenciones deben buscar la sostenibilidad. Esto es, los efectos de fomento de la oferta y la demanda deben perdurar más allá de la duración de la intervención inicial. Finalmente, es importante subrayar la diferencia, con tanta frecuencia ignorada particularmente en las políticas sectoriales agrícolas, entre políticas de fomento productivo y políticas sociales o de combate a la pobreza. En rigor toda política de fomento Enfocar productivo es una política anti-pobreza, en la medida en que busca en última instancia mejorar el bienestar de aquéllos que participan en una unidad productiva. políticas de fomento productivo en los sectores más pobres, sin embargo, es un error puesto que la pobreza está correlacionada con una serie de indicadores deficientes de educación (determinante crítico de la propensión a innovar), adopción tecnológica y capacidad financiera para asumir las nuevas técnicas. El resultado es que políticas bien concebidas para un fin--mejorar la capacidad de competir de las explotaciones agrícolas--, aplicadas a un fin diferente--ayudar a los más pobres--tienen poca probabilidad de éxito. Esto no sería un problema de no mediar el hecho elemental de que los recursos son limitados. En efecto, puesto que no hay recursos suficientes para atender los requerimientos, maximizar el valor de los recursos invertidos en promover la agricultura pasa por identificar cuáles son las unidades productivas que pueden hacer el mejor uso de esos recursos. Antes de discutir más explícitamente las propuestas que se derivan del análisis anterior y de las opiniones de los expertos estudiosos de la problemática, es importante incorporar

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también la opinión de los actores más directamente involucrados en el tema. Para esto se realizaron un conjunto de entrevistas y se administró una encuesta de opinión a empresarios agrícolas, funcionarios públicos del sector, técnicos independientes y oficiales de proyectos de desarrollo sobre el diagnóstico de los problemas y las diferentes opciones de políticas. La siguiente sección presenta los resultados de este ejercicio. 6. La visión de los actores Esta sección sistematiza un conjunto de entrevistas más las respuestas a un cuestionario confeccionado para recoger información sobre las percepciones de un conjunto de líderes de opinión en el tema agrícola sobre los problemas de recursos humanos en la agricultura costeña y las opciones de políticas para enfrentarlos. Entrevistas iniciales con informantes calificados guiaron la confección del cuestionario. Estos informantes incluyen empresarios agrícolas, proveedores de servicios para la agricultura, funcionarios del sector, académicos, técnicos independientes y funcionarios de proyectos de desarrollo en el sector. Posteriormente el cuestionario elaborado fue remitido a un total de 38 personas, obteniéndose respuesta de 19 de ellos22. La mayoría de quienes contestaron el cuestionario no habían sido entrevistados previamente y no todos los entrevistados absolvieron el cuestionario, por lo que la información de la encuesta y las entrevistas realizadas son bastante complementarias. Es preciso, sin embargo, anotar una significativa limitación de este instrumento. La lista inicial de 38 destinatarios del cuestionario incluía proporciones semejantes de representantes del sector público y privado. La lista de quienes lo respondieron, sin embargo, no refleja esta distribución, ya que ha sido el caso que la tasa de respuesta fue bastante mayor entre aquéllos ligados al sector público que entre los del sector privado, como se puede apreciar en la lista consignada en Anexo. Se ha tratado de corregir este involuntario sesgo resaltando las opiniones de representantes del sector privado, particularmente de aquellos ligados a la actividad productiva o al mercado de servicios para el sector, recogidas a través de entrevistas. En cualquier caso, la elaboración de recomendaciones ha buscado recoger particularmente aspectos en los que confluyen opiniones de investigadores y otros especialistas con las perspectivas de los actores. Un tema inicial que buscó abordar la encuesta se refiere a cuál es la percepción de la trascendencia del tema de recursos humanos para el crecimiento de la agricultura y
22

En el Anexo se puede encontrar tanto el cuestionario administrado como la lista de los que lo respondieron.

19

agroindustria costeñas.

La mayor parte de los que respondieron consideran de

importancia muy alta contar con una oferta apropiada de recursos humanos calificados para un crecimiento rápido y continuo de la agricultura comercial costeña. En efecto, de 18 personas que contestaron la pregunta, 13 lo consideraron así y dos más la consideraron alta. Solamente tres la consideraron baja o muy baja. Parece claro, entonces, que hay una percepción ampliamente compartida de que el tema es importante y por lo tanto merece atención desde el ángulo de las políticas públicas. En cuanto al estado actual de la provisión de una serie de servicios que tienen incidencia sobre la competitividad de las explotaciones agrícolas, existe también un amplio consenso de que para cada tipo de servicio es inadecuada. La Tabla 3 resume la información recogida. Como se puede observar, son muy raras las calificaciones aprobatorias para la provisión de alguno de los servicios considerados. Nótese, sin embargo, que la peor calificación es para la asistencia técnica en aspectos de gestión. También interesante es la distinción que introdujo una de las respuestas entre servicios gratuitos y servicios pagados, siendo los primeros muy inadecuados y los segundos muy adecuados. Al respecto es interesante la perspectiva recogida de una agricultora mediana de la costa norte: “para quienes pueden y quieren pagar existen técnicos muy competentes, que quizá no son muchos, pero menos aún son los demandantes. La inmensa mayoría de explotaciones son demasiado pequeñas como para ser viables y, por tanto, su demanda de servicios productivos o de gestión es casi nula y sólo los usan si son regalados”23. En efecto, según el Censo Agropecuario de 1994, 92.3 por ciento de las explotaciones agropecuarias de la costa tienen menos de 10 hectáreas, siendo la explotación promedio de 2.6 has. Esta característica ciertamente limita la demanda de servicios de extensión. Mas aún, la pregunta de si se puede tener un negocio agrícola sostenible con tal extensión es válida, de allí el interés en la asociatividad como una fórmula para lograr economías de escala.

23

Entrevista con propietaria de Fundo Choloque, Motupe (34 has.).

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Tabla 3 CALIFICACIÓN DE LA PROVISION DE SERVICIOS PARA AGRICULTURA COSTEÑA Muy inadecuada Información Transferencia tecnológica Asistencia técnica: en aspectos productivos en aspectos de gestión Formación/ capacitación 5 3 Inadecuada 10 14 Adecuada 3 1 Muy adecuada 0 0

3 7 2

14 12 15

1

0 0

1

0

Buscando identificar con mayor precisión cuáles son los segmentos del mercado laboral donde se percibe una mayor carencia de personal calificado, se indagó por el grado de dificultad para obtener personal adecuadamente calificado en seis diferentes categorías. La Tabla 4 sistematiza las respuestas. Una primera conclusión es que salvo para el caso de peones agrícolas, por definición de escasa calificación, el acceso a personal calificado en la agricultura costeña es dificultoso. En segundo lugar, es también claro que el grado de dificultad es creciente con respecto al nivel de calificación: no hay dificultad para obtener peones agrícolas, es más difícil obtener peones para procesos post-cosecha o capataces de fundo; la dificultad se acrecienta si lo que se busca son técnicos o profesionales en cultivos especialistas en cultivos específicos o en procesos post-cosecha y, finalmente, la mayor dificultad está en el rubro administradores o gerentes de fundos. Este resultado es consistente con la evidencia que presentamos en la Sección 2 sobre los niveles educativos de la PEA rural.

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Tabla 4 GRADO DE DIFICULTAD DE ACCESO A PERSONAL CALIFICADO PARA AGRICULTURA COSTEÑA POR TIPO DE OCUPACION Muy dificultoso Peones agrícolas Peones para procesos post-cosecha Personal de mando medio - capataces de fundo Técnicos/profesionales: especialistas en cultivos específicos en procesos post-cosecha Administradores o gerentes de fundos 3 6 4 6 6 10 0 5 7 8 8 6 7 4 7 4 4 2 Nada dificultoso 8 3 0 0 0 1

Nota: La pregunta pedía evaluar entre '1' y '4', donde '1' es nada dificultoso y '4' es muy dificultoso.

El panorama es un tanto diferente cuando se evalúa la oferta de formación/instrucción en las mismas categorías ocupacionales de la pregunta anterior, aún cuando para todas las categorías resulta inadecuada. La Tabla 5 resume los resultados. La oferta es la menos adecuada (suma de la tercera y cuarta columnas de datos) en cuanto a formación de personal de mando medio ó capataces de fundo. Le sigue en orden de inadecuación aquélla orientada a peones, ya sean para labores propiamente agrícolas o de postcosecha. Seguidamente está la formación de profesionales en gestión de negocios agrícolas, que parece estar más cerca de ser inadecuada que muy inadecuada. Finalmente, hay una mejor valoración de la formación de técnicos/profesionales, aún cuando el balance sigue siendo de poca adecuación. Nótese que esto puede involucrar tanto inadecuaciones por el lado de la cantidad (no hay suficientes instituciones de un nivel aceptable) como de la calidad de la formación que se imparte, que no se ajusta a los requerimientos de la actividad. Al respecto, opiniones de agricultores van en la dirección de que las carencias se encuentran a todo nivel. Así, para un agricultor grande del sur, orientado a la exportación, los problemas de calificación van desde los directores hasta los peones, pasando por la gerencia24. Por otro lado, el conocimiento técnico de algunos cultivos (espárrago, por ejemplo) ha avanzado bastante y es de nivel adecuado. No es éste el caso, sin embargo
24

Entrevista con Ing. Chlimper, director ejecutivo de Agrokasa, empresa propietaria de 1,200 has. en el valle de Ica.

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para la mayor parte de cultivos con potencial de exportación (lúcuma, uva, alcachofa). En casos deben recurrir a técnicos extranjeros. Desde la perspectiva de un agricultor mediano, por otro lado, existe una oferta de formación pero pobre, poco tecnificada y también limitada por las características de la demanda potencial, entre la que predomina el pequeño agricultor de escasos recursos y acostumbrado a no pagar por servicios de asistencia técnica o capacitación25.

Tabla 5 GRADO DE ADECUACION DE LA OFERTA DE FORMACION POR TIPO DE OCUPACION Muy adecuada Peones agrícolas Peones para procesos post-cosecha Personal de mando medio - capataces de fundo Técnicos/profesionales: especialistas en cultivos específicos en procesos post-cosecha Administradores o gerentes de fundos 1 1 1 1 1 1 2 2 0 6 5 3 2 4 8 7 7 10 Nada adecuada 13 11 9 4 5 5

Nota: La pregunta pedía evaluar entre '1' y '4', donde '1' es nada adecuada y '4' es muy adecuada Resumiendo, el diagnóstico que emerge es de una seria inadecuación de la oferta de servicios que podrían elevar el capital humano de las explotaciones agrícolas: información, transferencia tecnológica y asistencia técnica; así como en la oferta de formación/capacitación para un espectro amplio de ocupaciones ligadas a la agricultura. Así mismo, mientras mayor el nivel de calificación de la mano de obra, más difícil es el acceso para las unidades de producción agrícola. Esto se ve agravado por un contexto problemático, donde, por un lado, las intervenciones públicas con frecuencia no han sabido distinguir claramente entre políticas sociales (de alivio a la pobreza) y políticas de fomento productivo y, por otro lado, la excesiva fragmentación de la propiedad impone límites a la expansión de la demanda de servicios. En este contexto, ¿qué políticas son las más adecuadas para mejorar la situación de los recursos humanos para la agricultura comercial costeña? Para ayudar en la evaluación de líneas de acción prioritarias para políticas que promuevan una oferta de recursos
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Entrevista con propietaria de Fundo Choloque, Motupe.

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humanos calificados de acuerdo a las necesidades de desarrollo del sector se pidió a los encuestados que consideraran la pertinencia y prioridad de una serie de potenciales acciones del gobierno, tanto en el corto como en el mediano y largo plazo. Las potenciales acciones involucran diferentes niveles de intervención del Estado, desde el fomento del desarrollo de mercados con proveedores privados hasta la ejecución de programas de capacitación/asistencia técnica por el mismo sector público. Así mismo, pueden enfocarse en subsidios a la demanda (por ej., bonos de capacitación, incentivos a la asociatividad), desarrollo de la oferta (por ej., sistema de centros de formación técnica) o reducción de costos de transacción (por ej., sistemas de información, facilitar coordinación al interior de cadenas productivas). La Tabla 6 presenta los resultados.

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Tabla 6 PRIORIDAD ASIGNADA A DIFERENTES OPCIONES DE POLÍTICAS
En el corto plazo Acciones Nivel de prioridad Alta Fomentar el desarrollo de un mercado de proveedores privados calificados de servicios de asesoría, asistencia 12 técnica y capacitación Desarrollar con recursos públicos programas de capacitación/asistencia técnica para los principales cultivos 13 Fomentar la asociatividad a través de establecer requisitos de asociación para la participación en programas públicos de promoción agrícola (por ej., establecer extensión mínima atendible en 100 hectáreas) 8 Desarrollar un sistema de centros de formación de técnicos agrícolas Implementar programas de bonos de capacitación / asistencia técnica que el agricultor puede usar para contratar a proveedores calificados Desarrollar programas de educación básica mejor adecuados a la realidad del campo Desarrollar sistemas de información sobre la oferta de asesoría, asistencia técnica y capacitación de fácil acceso para los agricultores Facilitar la articulación de los productores de los diferentes eslabones de las cadenas productivas ligadas a productos agrícolas a través de mesas de coordinación Establecer fondos concursables para ejecutar planes de asesoría/asistencia técnica/capacitación con impactos medibles que quieran implementar empresas y/o asociaciones de agricultores 9 Media 4 1 Baja 1 1 2 Ninguna En el mediano y largo plazo Nivel de prioridad Alta 14 8 Media 2 4 2 1 Baja Ninguna

8 6

1 1 1

10 14

5 3 1

8 14

8 2

1 1

10 13

3 3

1 1

14 14 12

3 1 6

1 2 2 1

12 12 10

3 1 2 1 2

1 1 1

Un primer comentario es que todas las medidas han sido ubicadas mayoritariamente en un nivel de prioridad alto o medio. Esto sugiere que existe una demanda tanto de acciones directas del Estado como de otras de promoción del desarrollo de mercados privados y que no se percibe a ambas como opciones alternativas. Esto incluso cuando la coherencia de los cursos de acción es cuestionable. Por ejemplo, fomentar el desarrollo de proveedores privados e implementar programas de capacitación desde el sector público. En el corto plazo, inversión en el desarrollo de programas de educación básica adecuados a la realidad del campo, desarrollo de sistemas de información que tengan capacidad de llegada sobre la oferta de servicios para la unidad productiva agrícola y facilitar la articulación de las cadenas son aquéllas a las que con mayor frecuencia se les asigna alta prioridad. También se puede incluir en este grupo al fomento del mercado de servicios, a los programas públicos de capacitación y al uso de fondos concursables para asignar recursos públicos a capacitación y asistencia técnica. Para el mediano y largo plazo, en cambio, fomentar el desarrollo de un mercado de proveedores privados calificados y desarrollar un sistema de centros de formación de técnicos agrícolas tienen la mayor frecuencia de asignación de una alta prioridad, seguido de inversión en educación básica y luego las otras dos líneas también votadas de mayor prioridad para el corto plazo. Nótese que mientras que la mayoría de las potenciales líneas de acción mantienen su nivel de prioridad para tanto el corto como el mediano y largo plazo, algunas no. Por ejemplo, el fomento del mercado de servicios, que ya es prioritario en el corto plazo, se les asigna aún mayor prioridad en el mediano y largo plazo. El desarrollo de un sistema de centros de formación incrementa sustantivamente la frecuencia con la que se le asigna prioridad en el largo plazo. En contraste, el desarrollo de programas de capacitación para diferentes cultivos por parte del Estado pierde prioridad sustancialmente en el mediano y largo plazo. La sección final del cuestionario administrado solicita al encuestado determinar su grado de acuerdo con ocho proposiciones referidas a políticas. Además, se pidió comentarios sobre las proposiciones. La Tabla 7 resume las respuestas. En términos generales, todas las afirmaciones generan más acuerdos que desacuerdos. Los enunciados más polémicos, el primero no sorprendentemente, se refieren al rol del Estado en la capacitación y al tipo de capacitación que requiere un peón agrícola. Las proposiciones en torno a las cuales hay menos disenso se refieren a la prioridad de desarrollar capacidades de gestión y la necesidad de que las universidades adecúen sus currículas a la demanda de más y mejores gerentes agrícolas, a la necesidad de ligar transferencia tecnológica y capacitación, y a la mayor eficiencia y eficacia de asignar recursos públicos

para capacitación y asistencia técnica vía concursos.

A continuación se discuten los

resultados de esta sección de la encuesta, agrupando las proposiciones en torno a cuatro temas, incorporando los comentarios alcanzados por los encuestados y destilando a partir de ellos implicancias para políticas. Los temas son: (1) gestión del negocio agrícola, (2) asociatividad, (3) rol del Estado y (4) naturaleza de la capacitación.

Tabla 7 GRADO DE ACUERDO CON PROPOSICIONES DE POLITICAS Muy de acuerdo P1 P2 P3 P4 P5 P6 P7 P8 10 9 4 2 2 7 8 12 De acuerdo 7 7 11 9 8 11 10 5 En desacuerdo 2 3 0 5 6 1 0 1 Muy en desacuerdo 0 0 4 3 3 0 1 1

Nota: Las proposiciones P1 a P8 corresponden a las preguntas 2.1 a 2.8 del cuestionario:
P1: "La necesidad más apremiante en términos de recursos humanos para desarrollar una agricultura moderna en la costa peruana está en el campo de la gestión de un negocio agrícola" P2: "El principal problema de la agricultura peruana, en general, y de la costeña, en particular, es la extrema fragmentación de la propiedad. No tiene sentido mejorar las capacidades de agricultores cuyas explotaciones son comercialmente inviables, por lo que el Estado y las organizaciones que promocionan el desarrollo agrícola deben formentar la asociatividad antes de proveer servicios de capacitación/asistencia técnica" P3: "La demanda de mano de obra calificada para una agricultura moderna nunca podrá ser cubierta totalmente por las instituciones de formación del sector privado, por lo que es indispensable la intervención del Estado" P4: "No es rol del Estado proveer servicios de capacitación. En cambio, si debería promover el desarrollo de una oferta privada calificada de estos servicios" P5: "La formación que requiere un peón agrícola para labores de siembra, cultivo y cosecha es sencilla, por lo que no requiere de mucha formación y sí, más bien, de capacitación en el campo a cargo del agricultor" P6: "La formación/capacitación de recursos humanos debe estar ligada a procesos de transferencia tecnológica de manera que se incorporen las técnicas más eficientes y productivas" P7: "Más que invertir en enormes programas de dudoso impacto económico, el Estado debería asignar recursos públicos a través de concursos de proyectos de empresas y/o asociaciones de productores que quieran

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implementar planes de asistencia técnica/asesoría/capacitación con un impacto medible y verificable, y con componentes significativos de cofinanciamiento" P8: "Las universidades públicas que poseen facultades de agronomía y/o disciplinas afines deberían revisar sus currículos para adecuarlos a la demanda del campo de más y mejores gerentes agrícolas"

Un primer tema se refiere a la prioridad y urgencia de desarrollar capacidades de gestión en el sector agrícola. El acuerdo es abrumador, 17 de 19 encuestados están de acuerdo, 10 de ellos muy de acuerdo, en que la necesidad más apremiante en términos de recursos humanos para desarrollar una agricultura moderna en la costa peruana está en el campo de la gestión del negocio agrícola. Estas opiniones son congruentes con las presentadas anteriormente en el sentido de que el tipo de trabajador de más difícil acceso en el sector es el gerente o administrador. El hasta hoy predominante énfasis en los aspectos productivos requiere ser balanceado. Se subraya también el rol clave de la gerencia. ¿Hay un rol para las políticas públicas en esta área? ¿Cuáles son los actores relevantes? Para comenzar, claramente hay un rol para las universidades. Igual número de encuestados piensa que las universidades públicas que poseen facultades de agronomía y/o disciplinas afines deberían revisar sus currículos para adecuarlos a la demanda del campo de más y mejores gerentes agrícola (P8). Los matices recogidos van desde mayores requerimientos de prácticas, mejor conocimiento de los mercados internacionales, hasta una formación más integral hacia el desarrollo rural. Un segundo elemento importante es más capacitación para extensionistas, particularmente en áreas de pedagogía de adultos (a falta de mejor término) y comunicación para el desarrollo. Finalmente, un punto que nos lleva al siguiente tema, el tamaño de las explotaciones es un limitante para contratar servicios de gestión, tanto o más que servicios técnicos o de capacitación. En cuanto al segundo tema, existe un sorprendente acuerdo sobre la necesidad de priorizar la asociatividad, al punto de hacerla prerequisito para la provisión de servicios de extensión. En efecto, 16 de 19 encuestados están de acuerdo, 9 muy de acuerdo, con la afirmación: "el principal problema de la agricultura peruana, en general, y de la costeña, en particular, es la extrema fragmentación de la propiedad. No tiene sentido mejorar la capacidad de agricultores cuyas explotaciones son comercialmente inviables, por lo que el Estado y las organizaciones que promocionan el desarrollo agrícola deben fomentar la asociatividad antes de proveer servicios de capacitación/asistencia técnica"

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Las implicancias de asumir esta perspectiva son vastas, pues implica optar por políticas no sólo diferentes, sino radicalmente opuestas a las que se han venido implementando hasta el momento. En efecto, el grueso de los recursos públicos invertidos en proyectos de desarrollo agrícola tienen como beneficiarios a minifundistas. Así también ocurre con el crédito proveniente del Estado: de acuerdo al CA 1994, el 41.1 por ciento de las unidades agropecuarias (UAs) de la costa que tuvieron acceso al crédito, lo obtuvieron del sector público (FONDEAGRO o Fondo Rotatorio del Ministerio de Agricultura); de estas 17,466 UAs, 86.5 por ciento (15,118) poseían menos de 10 hectáreas y 27.4 por ciento menos de 3 has. Por lo demás, gozan también de ventajas tributarias (no están afectos al IGV). Así, hacer el acceso a estos beneficios contingente a requisitos de asociatividad parece una herramienta poderosa para introducir economías de escala en la producción agrícola, si no se desea esperar el lento y problemático desarrollo de un mercado de tierras26. Un elemento a recalcar, rescatado por algunos entrevistados, es que la asociatividad debe ser inducida, pero no puede ser forzada. Debe responder a alguna lógica organizativa funcional, por ejemplo, por producto o por alguna problemática común (como trata de inducir el PERAT). Un elemento movilizador en las experiencias ya existentes, como las de Valle Grande o Critecnia, reseñadas páginas atrás, suele ser el acceso al crédito. Otras opiniones van en el sentido que los pequeños agricultores pueden ser muy eficientes y rentables. Ciertamente, si son eficientes y rentables no deberían requerir de recursos públicos, a menos que quieran ser más eficientes y rentables, para lo cual una importante vía es desarrollar economías de escala, a través del mercado de tierras o de la asociatividad. Otra opinión matizada es que a través de la capacitación se induzca la demanda de asociatividad. Esto es de hecho una buena práctica que ya se viene implementando en algunos proyectos. Finalmente, una estrategia es movilizar a otros grupos constituidos (ONGs, consultoras, empresas y organismos de extensión) en esta dirección, tal como lo viene haciendo Incagro. El tercer tema concierne al rol del Estado en el mercado de capacitación y otros servicios para la agricultura. A este respecto se incluyeron tres afirmaciones diferentes, dos Las dos referidas a su rol y una tercera a sus mecanismos para asignar recursos.

primeras (P3 y P4) son proposiciones opuestas, la primera afirma un rol para el Estado en la oferta de formación, mientras que la segunda asevera que no hay tal rol y que su
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Zegarra, 1996.

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atención y recursos deberían estar en promover el desarrollo de una oferta calificada de capacitación por el sector privado. El hecho de que haya acuerdo con ambas proposiciones, aún cuando más amplio en el caso de la primera (P3), requiere, más allá de su compatibilidad lógica, una interpretación. La que aquí recojo es que se espera un Estado proactivo frente al mercado de capacitación que promueva el desarrollo de una oferta privada calificada, pero que también, en la medida en que se observen carencias en la oferta, deba intervenir incluso como proveedor. Una implicancia de esto es que para que esto sea posible las intervenciones deben ser siempre subsidiarias, temporales y buscar minimizar las distorsiones en cuanto a los incentivos de los agentes del mercado. La estrategia de asignar recursos públicos vía fondos concursables para implementar planes de asistencia técnica/asesoría/capacitación con impactos medibles y verificables, y con componentes significativos de cofinanciamiento (P7) genera un casi total acuerdo. Otros criterios para la asignación de los recursos, adelantados en las entrevistas, sugieren, en consistencia con el diagnóstico de las necesidades y carencias del mercado laboral en la agricultura, prorizar la inversión en capacidades gerenciales y de mandos medios. Así mismo, se recoge la idea de buscar la mayor participación posible del sector privado, por ejemplo, en la evaluación de los planes de asistencia técnica y en el monitoreo de los resultados. Finalmente, alguna opinión va en el sentido de que para reducir los costos de transacción y limitar los problemas de incertidumbre cualitativa, el Estado debería generar sistemas de información sobre la oferta de servicios de extensión. El cuarto tema es más circunscritamente sobre capacitación y transferencia tecnológica. Con respecto a estos, se plantearon dos proposiciones, una sobre la relación formación/capacitación de recursos humanos y transferencia tecnológica (P6), y otra sobre el tipo de capacitación para el segmento menos calificado y más masivo en la labor del campo, el peón agrícola (P5). En cuanto a la primera el acuerdo el acuerdo es casi completo con respecto al necesario vínculo entre ambos. Un elemento resaltado por los entrevistados es también la necesidad de capacitar a los capacitadores, de manera que cuenten con mejores herramientas para efectivamente llegar al agricultor. Como se mencionó antes, temas pedagógicos y de comunicación requieren ser reforzados. Así mismo, se sugiere que la elección de tecnologías debe considerar los factores locales, de manera que se tengan efectivamente tecnologías "apropiadas y apropiables". Con respecto a la segunda proposición (P5), ésta es la más controvertida y son casi iguales el número de sus adherentes como el de sus detractores. Se afirma que "la
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formación que requiere un peón agrícola para labores de siembra, cultivo y cosecha es sencilla, por lo que no requiere de mucha formación y sí, más bien, de capacitación en el campo a cargo del agricultor". Los comentarios son diversos y van desde el obvio "todos necesitamos de formación y capacitación" hasta otros en la dirección de que una agricultura moderna requiere de peones tecnificados, por el lado de que no hay que subestimar las necesidades de capacitación de un peón agrícola. Por otro lado, también se recalca la necesidad de priorizar la formación de mandos medios antes que la de peones. Al margen de la discusión sobre qué tan compleja es tal capacitación, el rol del agricultor en el proceso no es muy claro, yendo los comentarios desde "capacitar peones no es tarea del agricultor", hasta que ésta sí debe ser tarea del agricultor, pero la inversión debe considerarse pago a cuenta del impuesto a la renta hasta cierto límite, como en el caso de la franquicia tributaria que opera en Chile. El tema conceptual es, por cierto, qué le asegura al agricultor que el peón (o cualquier otro tipo de mano de obra) capacitado no partirá con las habilidades adquiridas una vez terminada la capacitación. La franquicia le asegura al agricultor que no perderá dinero capacitando a un trabajador, cuya movilidad no se puede restringir. 7. Conclusiones La revisión de la evidencia sobre el nivel del capital humano del sector, del estado de la literatura internacional sobre el tema y el análisis de los resultados de la encuesta y entrevistas realizadas permite llegar a un conjunto de recomendaciones para una política de desarrollo de los recursos humanos para la agricultura. 1. Inversión en educación básica La primera y la más importante es mayor y mejor inversión en educación básica para el sector rural. No se puede enfatizar demasiado la importancia de este tema. Toda la evidencia indica que la calidad de la educación rural es significativamente inferior a la urbana. Mejoras en la educación básica para el poblador rural, además de ser parte fundamental del reto impuesto por la Constitución de proporcionar igualdad de oportunidades a todos los peruanos, tienen efectos importantes sobre la capacidad de continuar aprendiendo, tener mayor iniciativa y propensión a adoptar innovaciones tecnológicas más fácilmente. Los efectos de esto, sin embargo, no se pueden esperar sino en el largo plazo. En esta línea, una primera área de atención para las políticas involucra asegurar la más amplia cobertura. En esta dirección se ha avanzado significativamente en la última década al nivel de la primaria; sin embargo, a nivel de inicial y secundaria queda mucho por avanzar. Un segundo objetivo está en establecer
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estándares de calidad mínimos para las escuelas rurales, no sólo en términos de infraestructura, sino, sobre todo, de equipamiento y calidad del personal docente. El tercer punto es adecuar los currículos, e incluso el calendario (sin sacrificar el volumen de horas en clase requerido para un aprendizaje efectivo), a las características y necesidades del ámbito rural. Finalmente, elevar el nivel del capital humano del sector agrícola también pasa por desalentar la migración de los mejor preparados hacia las ciudades y atraer capital humano de las áreas urbanas hacia el campo. Ambas metas están vinculadas a crear mejores condiciones para el desarrollo de pública en infraestructura deben tomar esto en cuenta27. 2. Potenciar recursos humanos en el corto plazo: extensión e investigación Aunque muchos de nosotros todavía esperamos estar vivos en el largo plazo, a pesar de las advertencias de Keynes, se requieren políticas para potenciar los recursos humanos del sector en plazos más cortos. Una primera constatación es que existen actualmente una serie de iniciativas tanto desde el sector público como del privado que parecen interesantes desde esta perspectiva. Desde el sector público, programas como Perat o Incagro no buscan reemplazar al mercado de servicios para el desarrollo agrícola, sino, más bien, promoverlo con subsidios parciales a la demanda, temporales y decrecientes en el tiempo. Así, la probabilidad de que generen efectos sostenibles se incrementa significativamente. Otras características importantes que observan: orientación a la demanda, promoción de la asociatividad, fomento de una mayor participación de los actores sociales y el foco no sólo en aspectos productivos sino incorporando las diferentes dimensiones del negocio agrícola, recogen las críticas al modelo tradicional de capacitación y visita, luego de décadas de experiencias. Así mismo, son intervenciones integrales, en la medida en que incorporan componentes de fortalecimiento de la oferta para acercarla a las necesidades de los agricultores, así como de reducción de costos de transacción a través de sistemas de información local sobre la oferta de servicios. Estando aún en etapas iniciales, es importante que se realicen rigurosas evaluaciones para identificar buenas prácticas, difundirlas y replicarlas. Sin embargo, en el área de investigación aún predomina un enfoque de oferta, muy estrechamente enfocado en aspectos productivos y con insuficiente vinculación con las
Ciertamente, la problemática rural es más compleja que aquélla de la agricultura y su solución no depende sólo, ni necesariamente de manera principal, de la agricultura. El objetivo aquí es, sin embargo, enfocarnos en políticas para la agricultura.
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actividades

productivas en el ámbito rural, particularmente en la agricultura. Las políticas de inversión

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necesidades de los agricultores. Incagro, sin embargo, incorpora un Fondo de Desarrollo de Servicios Estratégicos, que vía concursos asigna recursos para investigación básica y aplicada en temas previamente identificados por la demanda y priorizados local y regionalmente. Este es un mecanismo que podría usarse más para promover la investigación. Más aún, el Ministerio de Agricultura debería establecer una estrategia para avanzar hacia un sistema de investigación para el sector basado en organizaciones independientes que compiten por fondos públicos, tanto como por otras fuentes de financiamiento en base a criterio de calidad científica y pertinencia. 3. Promoción de iniciativas privadas y desarrollo del mercado de servicios En cuanto a las iniciativas del sector privado, las acciones de política pública deberían buscar promocionarlas y facilitarlas. Una tarea importante en esta línea es la de difusión de mejores prácticas en la provisión de servicios al productor agrícola. Esto puede ayudar a replicar y multiplicar experiencias exitosas tanto para los agricultores como para los proveedores privados. Ciertamente ésta podría ser una tarea también para las organizaciones de productores del sector. Una forma de promocionar también la iniciativa privada es incorporar a proveedores privados de servicios en los programas de extensión agrícola que involucran recursos públicos. El Estado ocupa aún parte crítica en la provisión de servicios de asistencia técnica para la agricultura costeña; un objetivo central de la política sectorial debería ser reducir progresivamente esa participación. Este objetivo de política es equivalente a desarrollar un mercado privado de servicios de extensión. Los instrumentos para esto son diversos y deben combinarse de manera que se ataque en forma integral los problemas que limitan el desarrollo del mercado. Típicamente, los mercados de servicios enfrentan problemas de incertidumbre cualitativa28. Esto es, ante una oferta de servicios muy heterogénea y escasa información el demandante enfrenta un alto riesgo de incurrir en error al elegir su proveedor, o, incluso, el tipo de servicio que necesita. Esto se traduce en costos informativos Si a considerables y, en consecuencia, costos de transacción altos que, en adición, son regresivos, puesto que afectan más a los más pequeños, que son los más pobres. esto añadimos que hay proveedores que regalan el servicio, tenemos un mercado donde el consumo actual va a estar lejos del consumo óptimo tanto en términos de volumen (se consumirá menos de lo deseable para el negocio) como de calidad (con frecuencia se optará por lo gratis o más barato, con poca o ninguna atención a la calidad).
28

Esta

La exposición clásica de este problema está en el famoso artículo de Akerloff (1970) sobre el mercado de "limones" (autos usados).

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metáfora ilustra bastante bien la situación de los mercados que nos ocupan en este documento. ¿Qué tipo de políticas pueden limitar este problema y hacernos avanzar hacia niveles más adecuados de consumo de servicios para el desarrollo de la explotación agrícola? Un primer elemento es sistemas de información. Mientras más y mejor información tenga el demandante sobre los servicios disponibles, menor será su incertidumbre sobre la pertinencia y calidad del servicio que está adquiriendo. En esta misma dirección, Por ejemplo, establecer sistemas de certificación de la calidad de los servicios pueden tener un efecto positivo. Esto no tiene porque involucrar una mayor burocratización. mecanismos de identificación y difusión de mejores prácticas vía concursos donde se evaluen resultados y/o satisfacción del cliente por jurados independientes con participación de representantes de los productores configura un esquema de certificación que puede ser muy efectivo si se incorpora a diferentes niveles: valle, distrito, región, país. Tratar de homogeneizar la oferta a través de establecer estándares, por ejemplo, es una tentación presente para lidiar con problemas de incertidumbre cualitativa. La dificultad es que los sistemas administrativos que se requieren son sumamente costosos, burocráticos y más bien poco eficientes. Esto es particularmente cierto en un contexto, como el de la costa peruana, en que la principal fuente de asistencia técnica para los productores, después del Estado, proviene de un gran número de profesionales independientes29. Dicho esto, sin embargo, este tipo de sistema si puede funcionar, a través de agentes privados incluso, para el caso de las instituciones de formación y capacitación, para las cuales no sólo es posible, sino también deseable establecer estándares mínimos de calidad. Así mismo, difundir información periódica sobre estas instituciones, los servicios que ofrecen y ciertos indicadores de calidad puede contribuir a reducir la incertidumbre en este mercado. El tercer punto es eliminar el subsidio absoluto de los servicios y avanzar hacia el establecimiento de precios de mercado por los mismos, vía una política de subsidios parciales y gradualmente decrecientes. Como se mencionó antes algunos programas del Ministerio de Agricultura ya incorporan este tipo de mecanismo. Convencer, sin embargo, a quien ha sido acostumbrado a recibir un servicio gratis, de que tal servicio tiene un costo
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CA 1994.

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que a él le toca cubrir no es tarea fácil, ni menos rápida. Mostrar resultados positivos es siempre el mejor mecanismo para convencer y esto no es diferente para los agricultores. Sin embargo, en muchos casos tampoco es suficiente, requiriéndose un largo trabajo de inducción de cambios en actitudes y comportamientos largamente establecidos. subraya la necesidad de gradualidad en la reducción de los subsidios. Además del problema expuesto de incertidumbre cualitativa, existen otras restricciones al desarrollo de los mercados. Por el lado de la demanda, contratar servicios de asesoría, asistencia técnica, capacitación puede no ser una práctica habitual, o pueden existir restricciones financieras para adquirir los servicios. Incentivos a la demanda son en estos casos la respuesta. Las características óptimas de estos incentivos se han subrayado a lo largo del texto: parciales y decrecientes a lo largo del tiempo. Un mecanismo bastante eficiente y transparente para asignar estos subsidios es a través de fondos consursables, donde pueden competir, por ejemplo, planes de asistencia técnica para grupos de productores con un problema común. Una virtud adicional de estos esquemas es que movilizan grupos constituidos, de los que participan tanto productores como proveedores de servicios. Un mecanismo alternativo es el de los bonos de capacitación/asistencia técnica cuyo fin es cofinanciar un servicio determinado. Aquí el punto central reside en incorporar una estrategia de focalización: uno no quiere darle bonos a alguien (algunos) que de cualquier manera adquiriría(n) el servicio, ni tampoco a alguien (algunos) que tiene(n) muy escasa probabilidad de continuar usando el servicio cuando no reciban más bonos. Por el lado de la oferta también pueden existir restricciones: altos costos hundidos de investigación adaptativa, externalidades o características de bien público de algunos servicios, altos costos de mercadeo dada la dispersión de la población, y falta de infraestructura. También es frecuente que los extensionistas no hayan tenido una Las políticas en este caso van por el lado de fortalecer la capacitación adecuada para ser efectivos en sus mensajes a los potenciales clientes/beneficiarios. capacidad de la oferta de responder a las necesidades de los agricultores. Cofinanciar investigación básica o adaptativa (como lo hace Incagro), o el desarrollo de productos es una estrategia adecuada. Otro instrumento importante es la capacitación de los extensionistas, de manera que posean las herramientas para llegar con efectividad a los usuarios. Las áreas de pedagogía de adultos y de comunicación para el desarrollo deben ser enfatizadas en este contexto. Finalmente, subsidios puntuales orientados a fortalecer la capacidad de gestión de los servicios para la agricultura, asignados vía concursos de
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Esto

planes de innovación para empresas de servicios orientados a la agricultura, por ejemplo, pueden también contribuir al desarrollo de una oferta más competente y de calidad. 4. Asociatividad Un problema de la agricultura nacional reconocido ampliamente es la extrema fragmentación de la propiedad agrícola. Como se mencionó anteriormente, entre las explotaciones agrícolas de la costa, el 92 por ciento tienen menos de 10 has. y la propiedad promedio entre ellas es de 2.6 has. Esto pone en duda la viabilidad comercial de gran parte de estas explotaciones y explica en parte las dificultades para desarrollar un mercado de servicios especializados. En el largo plazo, un mercado libre de tierras, con títulos y registros de propiedad confiables, nos puede acercar a un tamaño óptimo de la propiedad. Sin embargo, en el Perú el tema de los títulos de propiedad está aún lejos de estar totalmente resuelto, y aún si lo estuviera no debe esperarse que el mercado de tierras solucione este problema en el mediano plazo. La solución está, entonces, por la vía de la asociación de productores para poder alcanzar economías de escala en la adquisición de servicios básicos para competir en el mercado: gestión, información, tecnología, comercialización. ¿Con qué políticas se puede fomentar la asociatividad? Partiendo del hecho que

actualmente las políticas sectoriales no sólo protegen (regalando crédito o asistencia técnica), sino que además incentivan el minifundio (vía exoneraciones tributarias, por ejemplo), la opción es por políticas no sólo diferentes, sino radicalmente opuestas a las que se han venido implementando hasta el momento. Uniformizar el tratamiento tributario, por ejemplo, es un paso en esta dirección. En el mismo terreno de fomentar el desarrollo de recursos humanos, hacer el acceso a programas financiados con fondos públicos contingente a requisitos de asociatividad parece una herramienta poderosa para introducir economías de escala en la producción agrícola. La asociatividad debe ser inducida, pero no puede ser forzada. ya se viene implementando en algunos proyectos. Se debe usar la

herramienta de la capacitación para inducir la demanda de asociatividad; como de hecho Por otro lado, debe responder a alguna lógica organizativa funcional, por ejemplo, por producto o por alguna problemática común, productiva, comercial o de gestión. Un elemento movilizador en las experiencias ya existentes generadas en el sector privado, como las de Valle Grande en Cañete o Critecnia en Chincha, es el acceso al crédito. Finalmente, una estrategia es movilizar a

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otros grupos constituidos (ONGs, consultoras, empresas y organismos de extensión), en esta dirección, tal como lo viene haciendo Incagro. 5. Formación de recursos humanos En el tema de formación de la mano de obra, es claro que las necesidades más apremiantes están en el nivel de gerencia y mandos medios. Aquí tienen un rol directo las universidades e institutos superiores, públicos y privados. Una mayor vinculación entre los productores y los centros de formación es ciertamente deseable. Aún cuando la iniciativa para esto debe partir de los actores, el Estado puede y debe jugar un rol facilitador. Para este fin, tanto como para el tema más general de la articulación entre los diferentes eslabones de las cadenas productivas en las que participan los productores agrícolas, el Estado puede aprovechar su capacidad de convocatoria para promover mesas de concertación que apunten a mejorar la eficiencia del conjunto productivo. Este es un tema particularmente relevante para la agroindustria orientada al mercado externo, donde los estándares de calidad y los requerimientos logísticos son críticos. Como lo puso un agricultor entrevistado, ¿de qué vale tener 90 kilómetros de buena carretera si la meta está en el kilómetro 100 y el lapso entre el kilómetro 90 y 100 está totalmente intransitable? 6. Evaluación de políticas y programas Finalmente, se requiere más investigación sobre la efectividad del gasto público en servicios de extensión agrícola. Sorprende que con el volumen de esta inversión no se hagan evaluaciones o sus resultados no se difundan. Se requieren esfuerzos para sistematizar el impacto de diferentes instrumentos y estrategias de intervención sobre la población e instituciones a las que se quiere beneficiar. Esta es la mejor manera de aprender de las experiencias y avanzar hacia políticas con mayor probabilidad de éxito.

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ZEGARRA, Eduardo. “Mercado de tierras y exclusión social en el agro costeño”. En: Debate Agrario, 25, pp. 61-72, dic. 1996.

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ANEXOS

Tabla A.1 PERU: INGRESOS DE LA PEA RURAL POR NIVEL EDUCATIVO, 1999 (nuevos soles de agosto 1999) Media Sin nivel Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Superior no universitaria Superior universitaria 98.2 173.1 213.3 198.3 354.9 541.1 891.5

Mediana 20.1 87.0 103.2 67.1 240.2 509.7 802.5

Fuente: INEI-MTPS, Encuesta Nacional de Hogares, 1999.

Tabla A.2 PERU: INGRESOS DE LA PEA RURAL POR SECTOR DE ACTIVIDAD, 1999 (nuevos soles de agosto 1999) Media Agricultura Minería Industria manufacturera Construcción Comercio Servicios no personales Servicios personales 158.5 856.8 244.1 375.7 307.1 686.8 249.1 51.3 906.1 120.4 301.0 155.3 713.1 89.9

Mediana

Fuente: INEI-MTPS, Encuesta Nacional de Hogares, 1999.

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CUESTIONARIO SOBRE RECURSOS HUMANOS EN LA AGRICULTURA COMERCIAL COSTEÑA Nombre: Institución o empresa: Sector: Público________ Privado________ Cargo que desempeña:

1. ¿Cómo calificaría usted la provisión de servicios de información, transferencia tecnológica, asistencia técnica y capacitación para la agricultura costeña orientada a la exportación? Muy inadecuada Información Transferencia tecnológica Asistencia técnica en aspectos de producción Asistencia técnica en aspectos de gestión Formación/capacitación Inadecuada Adecuada Muy adecuada

2. Usted diría que la importancia de contar con una oferta apropiada de recursos humanos calificados para un crecimiento rápido y continuo de la agricultura y agroindustria costeñas es: a. Muy alta b. Alta c. Baja d. Muy baja

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3. En una escala donde '4' es "muy dificultoso" y '1' es "nada dificultoso", califique cuan difícil es el acceso a personal calificado en la agricultura y agroindustria costeñas para las ocupaciones siguientes: a. b. c. d. e. f. Peones agrícolas Personal de mando medio--capataces de fundo Administradores o gerentes de fundos Técnicos/profesionales especializados en cultivos específicos Peones para procesos post-cosecha Técnicos/profesionales en procesos post-cosecha

4. En una escala donde '4' es "muy adecuada" y '1' es "nada adecuada", califique usted la oferta de centros de formación/instrucción en estas calificaciones: a. Peones agrícolas b. Personal de mando medio--capataces de fundo c. Profesionales en gestión de negocios agrícolas d. Técnicos/profesionales especializados en cultivos específicos e. Peones para procesos post-cosecha f. Técnicos/profesionales en procesos post-cosecha

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5. A continuación se listan una serie de potenciales acciones del Estado para promover procesos de generación de una oferta de recursos humanos calificados de acuerdo a las necesidades de desarrollo del sector agrícola. Usando la siguiente tabla, evalúe su pertinencia y prioridad.
En el corto plazo Acciones Fomentar el desarrollo de un mercado de proveedores privados calificados de servicios de asesoría, asistencia técnica y capacitación Desarrollar con recursos públicos programas de capacitación/asistencia técnica para los principales cultivos Fomentar la asociatividad a través de establecer requisitos de asociación para la participación en programas públicos de promoción agrícola (por ej., establecer extensión mínima atendible en 100 hectáreas) Desarrollar un sistema de centros de formación de técnicos agrícolas Implementar programas de bonos de capacitación / asistencia técnica que el agricultor puede usar para contratar a proveedores calificados Desarrollar programas de educación básica mejor adecuados a la realidad del campo Desarrollar sistemas de información sobre la oferta de asesoría, asistencia técnica y capacitación de fácil acceso para los agricultores Facilitar la articulación de los productores de los diferentes eslabones de las cadenas productivas ligadas a productos agrícolas a través de mesas de coordinación Establecer fondos concursables para ejecutar planes de asesoría/asistencia técnica/capacitación con impactos medibles que quieran implementar empresas y/o asociaciones de agricultores Nivel de prioridad Alta Media Baja Ninguna En el mediano y largo plazo Nivel de prioridad Alta Media Baja Ninguna

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Comentarios:

____________________________________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________________________________

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II. En esta sección quisiéramos saber su grado de acuerdo frente a las afirmaciones que se presentan a continuación. Apreciaremos también sus comentarios sobre las mismas. 2.1. "La necesidad más apremiante en términos de recursos humanos para desarrollar una agricultura moderna en la costa peruana está en el campo de la gestión de un negocio agrícola" a. Muy en desacuerdo c. De acuerdo Comentarios: ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ _____ b. En desacuerdo d. Muy de acuerdo

2.2. "El principal problema de la agricultura peruana, en general, y de la costeña, en particular, es la extrema fragmentación de la propiedad. No tiene sentido mejorar las capacidades de agricultores cuyas explotaciones son comercialmente inviables, por lo que el Estado y las organizaciones que promocionan el desarrollo agrícola deben formentar la asociatividad antes de proveer servicios de capacitación/asistencia técnica" a. Muy en desacuerdo c. De acuerdo Comentarios: ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____ b. En desacuerdo d. Muy de acuerdo

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____________________________________________________________________ _ 2.3. "La demanda de mano de obra calificada para una agricultura moderna nunca podrá ser cubierta totalmente por las instituciones de formación del sector privado, por lo que es indispensable la intervención del Estado" a. Muy en desacuerdo c. De acuerdo Comentarios: ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ _____ b. En desacuerdo d. Muy de acuerdo

2.4. "No es rol del Estado proveer servicios de capacitación. En cambio, si debería promover el desarrollo de una oferta privada calificada de estos servicios" a. Muy en desacuerdo c. De acuerdo Comentarios: ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ _____ b. En desacuerdo d. Muy de acuerdo

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2.5. "La formación que requiere un peón agrícola para labores de siembra, cultivo y cosecha es sencilla, por lo que no requiere de mucha formación y sí, más bien, de capacitación en el campo a cargo del agricultor" a. Muy en desacuerdo c. De acuerdo Comentarios: ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ _____ b. En desacuerdo d. Muy de acuerdo

2.6. "La formación/capacitación de recursos humanos debe estar ligada a procesos de transferencia tecnológica de manera que se incorporen las técnicas más eficientes y productivas" a. Muy en desacuerdo c. De acuerdo Comentarios: ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ _____ b. En desacuerdo d. Muy de acuerdo

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2.7 "Más que invertir en enormes programas de dudoso impacto económico, el Estado debería asignar recursos públicos a través de concursos de proyectos de empresas y/o asociaciones de productores que quieran implementar planes de asistencia técnica/asesoría/capacitación con un impacto medible y verificable, y con componentes significativos de cofinanciamiento". a. Muy en desacuerdo c. De acuerdo Comentarios: ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ b. En desacuerdo d. Muy de acuerdo

2.8. "Las universidades públicas que poseen facultades de agronomía y/o disciplinas afines deberían revisar sus currículas para adecuarlas o la demanda del campo de más y mejores gerentes agrícolas" a. Muy en desacuerdo c. De acuerdo Comentarios: ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ b. En desacuerdo d. Muy de acuerdo

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RELACIÓN DE PERSONAS QUE RESPONDIERON LA ENCUESTA Luis Thays Velez Cristina Rizo Patrón Velarde Eduardo Zegarra José Chlimper Ackerman Santiago Fumagalli Enrique Moya Bendezú Ricardo Sevilla Panizo Luis Paz Silva Elsa Carbonell Torres Pablo Sánchez Zevallos Francisco Delgado de la Flor Marcelo Cedamanos Rodriguez Ing. Julio Guerra Tovar Ing Victor Cabrera Ing. Oscar Sebastiani Marisela Benavides de la Puente Javier Escobal Humberto Ruiz Proyecto Especial de Titulación de Tierras Agricultora MINAG, Direc. Grl. de Información Agraria Agricultor, Director Ejecutivo Agrokasa ADEX, Presidente Comité de Alcachofa y Pimientos Instituto de Educación Rural José M. Arguedas Jefe, INIA MINAG, Jefe del Gabinete de Asesores Jefe, SENASA MINAG, Asesor en temas de capacitación Universidad Nacional Agraria de La Molina MINAG, Director Grl. de Administración INRENA, Director Grl. de Aguas y Suelos Jefe de Capacitación, Instituto Rural Valle Grande Jefe Unidad de Desarrollo Empresarial, Instituto Rural Valle Grande Proyecto Pymagros Centro de investigación GRADE MINAG, Direc. Grl. de Promoción Agraria MINAG, Auditoría Interna

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