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RED DE POLÍTICAS DE EMPLEO- CIES

POLÍTICAS DE RECURSOS HUMANOS


PARA LA AGRICULTURA COMERCIAL COSTEÑA

Miguel Jaramillo Baanante

Red de Políticas de Empleo

Consorcio de Investigación Económica y Social

Lima, Mayo 2003


1. Introducción
Análisis empírico reciente sugiere que un crecimiento modernizador de la agricultura,
particularmente de la agricultura costeña articulada con la industria y/o insertada en el
mercado externo, podría generar un crecimiento del empleo a tasas mayores que la
economía en su conjunto (Jaramillo, 1999). Otros estudios han enfatizado los efectos de
incremento de ingresos que este tipo de crecimiento conllevaría (Escobal y Valdivia,
1996). La viabilidad de este escenario, sin embargo, está ligada al levantamiento de una
serie de restricciones al crecimiento de la inversión y la rentabilidad en el agro. Muchas
de éstas involucran la acción directa del Estado. Tal es el caso de restricciones
institucionales como la falta de un marco normativo completo y estable para el sector,
inseguridad de la propiedad de la tierra, grandes extensiones de tierra en propiedad del
Estado y déficit de infraestructura básica. Otras se relacionan con la ausencia de
mercados más o menos desarrollados de factores y servicios especializados para el
sector, financieros (desde crédito hasta coberturas de diversos riesgos) y no financieros
(tecnológicos, logísticos, sanitarios, de capacitación, de investigación y asistencia técnica
y de comercialización).

En el presente documento interesa analizar el rol de las políticas públicas frente a una de
estas carencias. Específicamente, nos enfocaremos en políticas orientadas a elevar el
nivel del capital humano del sector a través de la transferencia de información,
conocimientos y capacidades relevantes a los agricultores de la costa peruana y a sus
explotaciones. Interesa indagar qué restricciones en términos de la calificación de la mano
de obra enfrenta el sector de la agricultura comercial costeña e identificar qué políticas
para impulsar el desarrollo de los recursos humanos son las más apropiadas en términos
de levantar tales restricciones, a la luz de la literatura local e internacional, opiniones de
expertos y actores involucrados en el tema. El foco geográfico se justifica, por un lado,
para acotar un tema de por sí ya bastante amplio en un sector bastante heterogéneo, y,
por otro lado, por el potencial que encierra esta región para el desarrollo de una
agricultura comercial dinámica.

El efecto esperado de mayor inversión en servicios pertinentes de capacitación, asistencia


técnica y de apoyo a la gestión de los diferentes aspectos del negocio agrícola,
generalmente denominados servicios de extensión, es elevar la capacidad de competir de
los agricultores. Esto se da a través de mejorar su habilidad para tomar decisiones y

1
gestionar un negocio agrícola. Mayor información y mayores capacidades para
procesarla permiten mejorar las decisiones de qué (para qué mercados) y cómo (con qué
tecnología) producir y comercializar, elevando así la productividad y rentabilidad de las
explotaciones.1 El efecto de este tipo de proceso sobre el empleo no es claro. Por un
lado, hay un efecto ambiguo, tendiendo a negativo, producto de la adopción de
tecnologías más intensivas en capital. Por otro lado, se podrían obtener efectos positivos
sobre el empleo a través de dos vías. Uno, una mayor orientación al mercado, producto
de mejor manejo de la información, puede acercar a la estructura de cultivos de la costa
peruana a lo que dictan sus ventajas comparativas, que reside en productos más
intensivos en mano de obra.2 Adicionalmente, un impacto decididamente positivo tiene
que ver con el efecto dinamizador de los mercados de trabajo rurales no agropecuarios de
los mayores ingresos de las familias rurales, que pueden ser particularmente importantes
cuando vienen acompañados de un esfuerzo de provisión de infraestructura, y servicios
educativos y financieros.3

El texto está organizado de la siguiente manera. A esta Introducción sigue un breve


balance de la situación de los recursos humanos en el sector sobre la base de
información recogida de fuentes estadísticas como el Censo Agropecuario y encuestas de
hogares (ENNIV y ENAHO). Luego, en la tercera sección, se discute literatura teórica y
empírica reciente sobre capacitación, transferencia tecnológica y servicios de extensión
para la agricultura. La cuarta sección analiza la situación de la extensión agrícola en el
Perú, específicamente en la costa, incidiendo sobre algunas iniciativas recientes, mientras
que la quinta sección discute algunos aspectos conceptuales sobre políticas públicas. La
sexta sección sistematiza un conjunto de entrevistas más los resultados de una encuesta
orientada a recoger información sobre las percepciones de un conjunto de actores en el
tema agrícola sobre los problemas de recursos humanos en la agricultura costeña y las
opciones de políticas para enfrentarlos. La sección final presenta un conjunto de
propuestas de políticas derivadas del análisis anterior.

2. Enmarcando el problema

1
Ver Birkhaeuser, Evenson y Feder (1991) para una revisión de investigaciones empíricas sobre el impacto
de la extensión agrícola.
2
Cannock y Chumbe, 1993; Jaramillo, 1999.
3
Escobal y Agüero, 1999. Sobre la importancia de estos mercados en la costa, véase también Francke,
2001.

2
Dentro de un país sumamente heterogéneo y caracterizado en general por bajos niveles
de capital humano, el área rural sobresale por sus deficientes indicadores. En efecto,
como se muestra en la Tabla 1, más de dos tercios de la PEA rural en el mejor de los
casos apenas ha alcanzado a completar la primaria y un porcentaje significativo (15.8%)
no ha asistido a la escuela para nada. En el otro extremo, apenas poco más del 5% han
tenido estudios más allá de completar la secundaria. Ciertamente, no toda la PEA rural
está dedicada a la agricultura, tres cuartos es el dato que arroja la Encuesta Nacional de
Hogares (ENAHO) de 1999. Sin embargo, de acuerdo a esta misma fuente, el 89.1 por
ciento de la PEA rural sin ninguna educación y el 83.6 de la que tiene primaria incompleta
está dedicada a la agricultura, mientras que sólo uno de cada cuatro personas con
educación mayor a la secundaria ocupadas en el campo se dedican a la agricultura. En
resumen, la PEA agrícola presenta niveles educativos inferiores incluso a aquéllos ya
gravemente pobres de la PEA rural.

Dentro de esta lamentable situación, la costa rural muestra indicadores un tanto mejores
que aquéllos de sierra y selva, aunque bastante inferiores a aquéllos de áreas urbanas.
Más de un tercio de la PEA ocupada no ha completado la primaria, mientras que sólo un
2.1% ha asistido a una universidad. La relativamente mejor (o menos mala) situación de
la costa se debe, en parte, a que la porción de la PEA rural ocupada en la agricultura en
esta región es inferior a la de las otras regiones. No obstante, es claro que, medido en
función del nivel de educación formal, el capital humano ocupado en la agricultura costeña
es bastante pobre.

Tabla 1
PERU: PEA POR NIVEL EDUCATIVO, 1999
Urbana Rural Costa rural Sierra rural Selva rural
Sin nivel 2.2 15.8 10.0 19.4 7.9
Primaria incompleta 8.2 31.4 24.6 33.6 29.5
Primaria completa 9.7 21.0 19.1 19.9 26.7
Secundaria incompleta 17.4 15.2 18.5 13.4 19.0
Secundaria completa 31.4 11.1 20.4 8.9 11.1
Superior no universitaria 12.8 3.9 5.3 3.4 4.4
Superior universitaria 18.2 1.5 2.1 1.4 1.3
Fuente: INEI-MTPS, Encuesta Nacional de Hogares 1999.

3
Esto, como se puede observar en el Gráfico 1, tiene su correlato en los niveles de
ingresos de la PEA rural. Claramente, la tendencia de los ingresos conforme se
incrementa el nivel educativo es creciente, particularmente a partir de la culminación de la
secundaria. Esto, por supuesto, está en línea con las predicciones de la teoría y es
consistente con innumerables estudios sobre la relación entre educación e ingresos tanto
en el Perú como a nivel internacional. Para darle la rigurosidad requerida a esta
proposición se realizó un ejercicio econométrico de estimación de los retornos a la
educación diferenciando sus efectos a nivel urbano y rural y controlando por otras
características de los trabajadores rurales que pueden también estar afectando sus
niveles de ingresos. Como es habitual en este tipo de ejercicio, se usó la llamada
ecuación de Mincer.4 Dados los problemas habituales para recoger información precisa
de ingresos, se trabajó con dos variables dependientes: el ingreso laboral real y el gasto
per-cápita del hogar. Las variables de control incluyen la edad, género y la lengua
materna (en el caso de la ecuación de gasto, del jefe del hogar), y el número de miembros
del hogar. Los resultados se presentan en la Tabla 2. Como se observa, en ambos casos
el nivel educativo es relevante y estadísticamente significativo. Sin embargo, el retorno a
la educación en el ámbito rural es significativamente inferior a aquél del ámbito urbano,
sugiriendo una deficiente calidad de la educación rural vis-á-vis la educación urbana.

Gráfico 1
Perú rural: Ingresos por nivel educativo
(soles de agosto 1999)

1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Sin nivel Primaria Primaria Secundaria Secundaria Superior no Superior
incompleta completa incompleta completa universitaria universitaria

4
Mincer, 1974.

4
Gráfico 2
Perú: Niveles de ingreso de la PEA rural por sector de actividad
1000

800

600

400

200

0
Industria Servicios no Servicios
Agricultura Minería Construcción Comercio
manufacturer personales personales
Serie1 158,5 856,8 244,1 375,7 307,1 686,8 249,1

Tabla 2
ESTIMACIÓN DE RETORNOS A LA EDUCACIÓN RURAL VERSUS URBANA
AMBITO URBANO AMBITO RURAL
Var. dependiente: logaritmo del gasto real per cápita del hogar
Coeficiente t-estadístico P>|t| Coeficiente t-estadístico P>|t|
Edad -.0116682 -3.005 0.003 -.0050968 -1.098 0.273
Edad al cuadrado .0002795 5.622 0.000 .0001515 2.541 0.011
Mujer .0716657 4.604 0.000 .1149908 4.866 0.000
Años de educación .0753302 36.335 0.000 .043119 13.989 0.000
Miembros del hogar -.0966159 -29.800 0.000 -.1302282 -26.386 0.000
Lengua materna español .1791965 6.462 0.000 .0903992 3.714 0.000
Constante 7.616395 .079631 0.000 7.78287 82.778 0.000

Var. dependiente: logaritmo del ingreso real


Edad .0751755 10.315 0.000 .0586507 4.147 0.000
Edad al cuadrado -.000779 -8.348 0.000 -.000757 -4.170 0.000
Mujer -.4638353 -15.877 0.000 -.500554 -6.955 0.000
Años de educación .0921684 23.688 0.000 .0635908 6.774 0.000
Miembros del hogar -.0062542 -1.028 0.304 .0151779 1.010 0.313
Lengua materna español .0771125 1.482 0.139 .2610701 3.522 0.000
Constante 6.304713 42.187 0.000 6.381215 22.285 0.000
Fuente: ENNIV, 2000.

Nótese que estos resultados son válidos para la PEA rural. ¿La PEA agrícola estará
mejor o peor que la PEA rural? Como se puede observar en el Gráfico 2, los ingresos en
la agricultura son inferiores a los de cualquier otra actividad económica rural. Por lo
tanto, en congruencia con el modelo presentado, los niveles promedio de educación
formal de los agricultores deben ser los más bajos de toda la PEA rural.

De este análisis parece claro que en la medida en que contar con recursos humanos
calificados es crucial para el desarrollo agrícola, en general, y de la costa, en particular,
en el mediano y largo plazo esto pasa por mejorar los niveles de educación básica en el
sector rural. Datos del Ministerio de Educación indican que la cobertura educativa en
primaria es casi total, por lo que las tareas están en ampliar la cobertura en inicial y

5
secundaria y, sobre todo, mejorar la calidad de los servicios educativos. Ahora bien, los
efectos de mejoras en la educación rural no serán palpables sino en un mediano plazo.
Mientras tanto, en el corto plazo el reto está en cómo, en medio de tan graves carencias
en educación básica, dotar a la población ocupada en la agricultura de las habilidades y
capacidades mínimas para desarrollar negocios agrícolas viables.

3. Capacitación, transferencia tecnológica y servicios de extensión


Bajo diversas denominaciones el tema del desarrollo de recursos humanos para la
agricultura ha sido recurrente tanto en las políticas sectoriales de los países como en la
orientación de la inversión de los organismos multilaterales de promoción del desarrollo
económico. Los servicios de extensión han sido el instrumento habitual para mejorar la
capacidad productiva de los agricultores. Aún cuando su historia es más antigua, los
servicios de extensión tuvieron un significativo impulso luego de la Segunda Guerra
Mundial, en los años 1950s y 1960s.5 La inversión en sistemas de extensión agrícola a
nivel mundial creció rápidamente en los años 1970s, alcanzando una tasa de 8.6 por
ciento anual. Incluso más rápido fue el crecimiento del gasto en investigación para
alimentar estos sistemas. Estimados de la incidencia del gasto en extensión sobre el PBI
agrícola para la década de los 1980s indican un promedio de 0.9%, siendo
sustancialmente más altos (alrededor del doble) en países en desarrollo que en países
desarrollados6. Aún cuando no hay base conceptual o empírica para sugerir un
determinado nivel de este tipo de gasto, estudios sobre la rentabilidad de esta inversión
sugieren que se estaría subinvirtiendo, dadas las altas tasas de retorno.7

Al tiempo que la inversión en servicios de extensión creció, la naturaleza y características


de los sistemas de extensión también han venido evolucionando. Particularmente, la
importancia del conocimiento y la información para las decisiones de los productores
agrícolas se ha venido haciendo cada vez mayor. Mercados rápidamente cambiantes,
consumidores más sofisticados, enormes cambios en la genética, requerimientos
logísticos muy especializados configuran un entorno en el que el productor debe manejar
mucha información y renovar su stock de conocimiento de manera permanente.8 Servir
adecuadamente a este productor requiere, entonces, de una mejor articulación entre los

5
R. Knutson, 1986.
6
World Bank, Agricultural Knowledge and Information Systems, en: www.worldbank.org.
7
World Bank, op. cit. Norton, Ganoza y Pomareda (1987) estimaron a mediados de los 1980s una tasa entre
22 y 34% para el Perú.

6
sistemas de educación, investigación, transferencia tecnológica y extensión agrícola.
Asimismo, los nuevos sistemas de extensión deben subsanar las deficiencias de sistemas
anteriores. Así, balances recientes han identificado problemas tales como: débiles nexos
entre investigación aplicada y extensión; pobre retroalimentación a los sistemas de
investigación de los problemas y necesidades de los agricultores por parte de los
extensionistas, resultando en escaso desarrollo de alternativas tecnológicas apropiadas;
insuficiente entrenamiento a los extensionistas, particularmente en comunicación y
pedagogía de adultos; sistemas de monitoreo con escaso énfasis en la adopción de
tecnologías; y mala selección de áreas de focalización 9

Por otro lado, aún cuando el sector público ha jugado el rol central en la expansión de los
servicios de extensión en el último medio siglo, la participación del sector privado en la
provisión de estos servicios es creciente10. En efecto, la intuición sugiere que en la
medida en que la capacitación o asistencia técnica tenga resultados efectivos, el agricultor
debería estar dispuesto a pagar por ella. Ejemplos de arreglos contractuales en esta
dirección no son raros en la literatura internacional11. El desarrollo de mercados privados
de servicios de extensión para los agricultores, sin embargo, ha probado ser dificultoso.
El reciente estudio de Rivera, et. al. (2000) identifica barreras relacionadas con
características del entorno: políticas inestables, falta de claridad sobre las funciones
centrales y prioridades de los servicios públicos, y falta de infraestructura básica que
encarece los costos operativos de la extensión. Por el lado de la demanda también se
encuentran limitaciones: escaso poder de compra de los pequeños agricultores
individuales, falta de asociaciones fuertes que provean economías de escala en la
adquisición de servicios, y una larga tradición de servicios provistos por el Estado “sin
costo” que reduce la voluntad de pago del agricultor12. A esto se debe añadir problemas
de incertidumbre cualitativa, así como de pertinencia y calidad de la oferta.

8
Para una impactante exposición de los vastos cambios que nos esperan en las próximas décadas en el área
de los agro-negocios, ver Enríquez y Goldberg (2000).
9
Purcell y Anderson (1997) incluyen en su balance para el Banco Mundial una muestra bastante amplia de
experiencias nacionales, con énfasis en países en desarrollo, incluyendo 20 proyectos en América Latina. Ver
también, Birkhaeuser, et. al. (1991), y Hildreth y Armbruster (1981) para Estados Unidos.
10
Rivera (1996), Rivera, Zijp y Alex (2000).
11
Ejemplos de países en desarrollo se pueden encontrar en Schwarz y Zijp (1994); Wilson (1991) se enfoca
en América Latina mientras que para Europa se puede consultar Dancey (1993) y Ameur (1994). Keynan,
Olin y Dinar (1998) detallan la experiencia de Nicaragua. Un ejemplo para el Perú, que analizaremos en
detalle más adelante, se puede encontrar en Escobal, Agreda y Reardon (2000).
12
Rivera, Zijp y Alex, 2000: 9.

7
Las restricciones fiscales limitan la acción del gobierno y exigen una mayor eficiencia en
el uso de los recursos públicos para hacer llegar servicios de extensión a los agricultores.
En este contexto, promover la provisión privada de servicios tiene al menos dos virtudes.
Por un lado, se promueve un mayor número y variedad de proveedores, fomentando la
competencia en un área criticada por sus ineficiencias y falta de efectividad. Por otro
lado, al fomentar la participación de los productores en la cobertura de costos se
incrementa el involucramiento del cliente en el control de calidad de la oferta. Desde esta
perspectiva, la reforma de los servicios de extensión debe orientarse a la remoción de
barreras al desarrollo de proveedores privados, desarrollo de prácticas contractuales
transparentes y sistemas de información que faciliten las decisiones tanto al productor
agrícola como al proveedor de servicios. Así mismo, el Estado, a la vez que desplazar su
rol de la provisión hacia la facilitación y el control de la calidad de los servicios, debería
poder identificar y actuar sobre problemas de inequidad en el acceso a los servicios.

4. La extensión agrícola en el Perú


En el país existe un gran número de programas de extensión que involucran al Estado,
ONGs y empresas privadas. El gasto en servicios de extensión hacia mediados de los
1990s ha sido estimado en 38 millones de dólares anuales, lo que representa alrededor
del 0.8 por ciento del PBI agrícola, ligeramente inferior al promedio mundial mencionado
anteriormente y, por tanto, muy inferior al promedio de países en vías de desarrollo. Se
calcula que la asistencia técnica llega a alrededor de 250,000 agricultores. La mayor
parte de estos (178,000), sin embargo, están cubiertos por PRONAMACHS, que se
concentra en conservación de suelos o reforestación y FEAS (43,000), ambos enfocados
en la región sierra. Al momento, entonces, la agricultura costeña parece tener una
participación reducida en el gasto público en extensión. Sin embargo, de acuerdo al
Censo Agropecuario de 1994 (CA), el Estado continúa siendo una de las principales
fuentes de asistencia técnica para las unidades agropecuarias (UAs) costeñas,
básicamente a través del Ministerio de Agricultura y, de manera muy reducida, del INIA,
abarcando entre ambas al 35.4 por ciento de las UAs que habían recibido en algún
momento asistencia técnica, mientras que el sector privado (empresas y profesionales
independientes) atienden a un 45.4 de los UAs. Esta presencia del sector privado es
significativamente mayor que en las otras regiones, más del doble que en la sierra y más
del triple que en la selva. El fomento de los mercados de servicios, entonces, parte de
una base mayor en el caso de la costa.

8
Interesa, sin embargo, entender la lógica de la intervención pública y evaluar en qué
medida atiende a las necesidades específicas de sus potenciales beneficiarios, por un
lado, y qué tan sostenibles son sus efectos, por el otro. En esta dirección, el Fondo para
Servicios de Extensión Agrícola (FEAS) provee una experiencia interesante. Una virtud
de este programa, tanto como de PRONAMACHCS, antes de que se orientaran al
proselitismo político, era el estar guiados por la demanda13. En el caso de FEAS, a esto
se añadían, por un lado, el hecho de que la provisión de los servicios de asistencia era
realizada por agentes privados y, por otro lado, que los beneficiarios debían cofinanciar
los servicios a través del cobro de tarifas, que eran depositadas en una cuenta de ahorros
que contribuía a la sostenibilidad del fondo a lo largo del tiempo. En 1997 beneficiaba a
43,000 agricultores, mientras que el volumen de la cuenta había sumado $547,000
dólares.

Por su parte, el programa de ADEX, financiado por USAID, se orienta a los pequeños
productores con potencial exportador. También está guiado por la demanda, requiriendo
de los agricultores interesados una solicitud de asistencia técnica. La asistencia misma
es provista por agentes privados. Existe, por lo demás, una exigencia de
cofinanciamiento creciente por parte del agricultor, esto es, el subsidio es decreciente
hasta llegar a cero en un periodo de cuatro años. El rango de servicios prestados incluye
información de mercado, así como asistencia en temas de mejora de la calidad, acceso al
crédito, procesamiento básico, embalaje, almacenaje y mercadeo.

Dos esfuerzos más recientes desde el sector público, con foco parcial y total,
respectivamente, en la costa, son el proyecto de investigación y extensión agrícola
denominado INCAGRO y el Programa PERAT, este último orientado a la promoción de un
mercado privado de servicios de asistencia técnica para agricultores con sistemas de
riego en valles de la costa. Estos dos programas guardan similitud en cuanto a sus
principios de intervención y estrategias. En cuanto a los principios, ambos proyectos se
proponen observar una orientación a la demanda, actuación descentralizada, fomento de
la participación de los actores sociales y cofinanciamiento creciente por parte de los
usuarios. Por el lado de las estrategias, ambos buscan fomentar el desarrollo de un
mercado de servicios calificados a través de componentes de incentivos a la demanda,

13
Nos referimos a los últimos años del gobierno de Fujimori.

9
fortalecimiento de la oferta y mejoras en la información para reducir costos de transacción.
Así mismo, ambos programas comparten una concepción de la problemática del productor
agrícola que no se limita a aspectos técnico productivos, sino que involucra también
temas de gestión, comercialización y tratamiento post-cosecha. Ambos contienen, pues,
elementos congruentes con el objetivo de facilitar una provechosa inserción del productor
en los mercados.

INCAGRO - Innovación y Competitividad para el Agro Peruano, del Ministerio de


Agricultura, es un proyecto de fomento de la investigación y extensión tecnológica para la
innovación y competitividad de la agricultura peruana. Cuenta con US$14 mns. para su
primera fase, de tres años. Tiene tres componentes. Un primer componente se centra en
la identificación y priorización de necesidades. Se orienta a identificar demandas
tecnológicas y de servicios no financieros a través de eventos a nivel local con
participación de productores, empresas de servicios, agroindustriales, agentes de
comercialización, y entidades gubernamentales y no gubernamentales de extensión e
investigación. Estas demandas se procesan y ordenan de acuerdo a su prioridad local,
regional y nacional, para ser atendidas vía fondos concursables a escala regional.

El segundo componente es de incentivos a la demanda a través de un Fondo de


Tecnología Agraria. Este Fondo asigna recursos vía concursos regionales para el
financiamiento parcial de proyectos de servicios de extensión y de investigación
adaptativa solicitados por organizaciones de productores, de acuerdo a las prioridades
establecidas en el primer componente. La definición de servicios de extensión es amplia,
incluyendo innovaciones técnicas, gerenciales y organizacionales en aspectos
relacionados a la producción, manejo postcosecha y comercialización. La primera fase
del proyecto contempla operar en una zona de cada región natural del país: Tumbes,
Piura, Lambayeque (con sede en Piura); Junín, Huánuco, Pasco y Huancavelica (sede en
Huancayo); y San Martín, Amazonas y las provincias de San Ignacio y Jaén de Cajamarca
(sede en Tarapoto).

El tercer componente actúa por el lado de la oferta. Opera a través de un Programa de


Fortalecimiento de Servicios Estratégicos - PROFOSE y se orienta a financiar acciones de
fortalecimiento de las instituciones del sistema tecnológico agrario. El servicio estratégico
es definido por su carácter de bien público, esto es, no es completamente apropiable por

10
agentes privados, y por tener una valoración social positiva. Incluye la investigación
básica y aplicada, capacitación de agentes de extensión e información de mercados y
tecnologías. Las acciones apoyadas incluyen: planificación estratégica institucional,
planeamiento de áreas estratégicas de investigación. Así mismo, contempla un Fondo de
Desarrollo de Servicios Estratégicos - FDSE, cuyos recursos son asignados vía un
concurso anual al financiamiento parcial de proyectos de investigación estratégica,
capacitación y de información, previamente identificados por la demanda y priorizados a
través de un taller convocado por el Proyecto.

El Programa de Extensión en Riego y Asistencia Técnica en Práctica Culturales en Valles


de la Costa Peruana - PERAT, como su nombre lo indica, tiene un foco geográfico
aparentemente más delimitado, sin embargo opera en 22 valles de la costa peruana. El
objetivo es fomentar el desarrollo de un mercado de servicios de desarrollo agrarios,
extensión, asistencia técnica y servicios complementarios, orientado por las necesidades
de los agricultores. Su estrategia, como la de Incagro, opera con incentivos a la
demanda, fortalecimiento de la oferta de servicios y mejoramiento de la información para
los agentes del mercado.

Por el lado de la demanda, la estrategia del Proyecto involucra configurar a partir de las
Juntas de Usuarios de los distritos de riego Unidades de Extensión y Asistencia Técnica
(UNE), cuyo foco es un problema/interés común de un grupo organizado de agricultores
con acceso a riego de dicho ámbito geográfico. El concepto de la UNE también involucra
a unidades productivas agrícolas con algunas características comunes, ofertantes de
servicios de extensión, capacitación, asistencia técnica y servicios complementarios, y
otra institucionalidad pública y privada que puede impulsar la competitividad agrícola. En
este sentido, las UNEs quieren ser fieles a su nombre y congregar grupos constituidos
locales enfocados alrededor de problemáticas específicas de los agricultores. Las UNEs
definen el tipo de servicio que requieren y el proyecto lo cofinancia, contemplando una
participación decreciente de 75% en la primera campaña y 50% en la segunda. La
temática no se limita a aspectos técnico-productivos, sino también a temas de gestión,
comercialización y acceso a mercados, tanto para sus productos finales como para el
crédito.

11
Por el lado de la oferta, la estrategia involucra el fortalecimiento de la oferta de servicios a
través de actividades de entrenamiento y capacitación para extensionistas, y capacitación
en la gestión de los servicios. En cuanto a información, la oferta del proyecto consiste en
la realización de eventos a nivel local para congregar a los productores y movilizar grupos
constituidos. También se contempla establecer bases de datos de proveedores de
servicios locales, así como una página web a través de la cual se pueda acceder a las
bases de datos y a las experiencias que el proyecto vaya desarrollando.

Aún cuando este proyecto parece reunir una serie de características interesantes que son
rescatadas en la literatura internacional sobre mejores prácticas en proyectos de
extensión agrícola, como, por ejemplo, orientación por demanda, cofinanciamiento
creciente por el productor, economías de escala por la vía de asociar a los productores,
servicios que abarcan post-cosecha y comercialización, tiene la limitación de plazos muy
estrechos. En efecto, la fase operativa del proyecto se limita a 16 meses14, período en el
cual resulta muy difícil se logren objetivos tales como cambiar actitudes de los agricultores
con respecto, por ejemplo, a la necesidad de pagar por los servicios de extensión. Un
tema que plantea es, entonces, la necesidad de congruencia entre los objetivos de la
intervención y los plazos para lograrlos. Desarrollar mercados es una tarea que involucra
plazos largos, algo que INCAGRO parece entender mejor.

En cuanto a investigación, el Instituto Nacional de Investigación Agrícola (INIA) continúa


concentrando el aporte del sector público, con un presupuesto anual de alrededor de 5
millones de dólares y una planilla de 100 agrónomos distribuidos en nueve estaciones
experimentales. Su enfoque es bastante tradicional, guiado por la oferta, concentrándose
en mejorar los rendimientos de cultivos tradicionales a través de programas de
capacitación y visita. Un problema de esta concentración es que si los productos se
orientan al mercado interno, la demanda es inelástica y por lo tanto, como se ha podido
observar recientemente, el efecto de caída en los precios puede ser incluso mayor que el
de incremento de la producción, deprimiendo, en vez de mejorar, los ingresos de los
agricultores. Se critica también del INIA su poca atención a las necesidades de los
agricultores y a aspectos tan críticos como tratamientos post-cosecha, comercialización,
entre otros, ya que su concentración es exclusivamente en aspectos productivos.

14
Entrevista con el Coordinador General del Programa PERAT, Dr. Thilo Hatzius.

12
A este respecto, la literatura internacional enfatiza la importancia de transitar hacia
sistemas de investigación basados en organizaciones autónomas y competitivas15. En
este contexto, la asignación de recursos públicos se debe realizar a través de concursos
donde propuestas de diferentes organizaciones compiten en calidad científica y
pertinencia. La regulación del sistema debe incorporar a los actores relevantes
(productores, académicos, tecnólogos) y poseer autonomía frente a los gobiernos.
Claramente, en el Perú no se ha iniciado esta transición, aún cuando proyectos
específicos, como Incagro, han incorporado mecanismos en esta dirección.

Alguna investigación es desarrollada en las universidades y en empresas privadas.


Innovaciones en el cultivo y procesamiento del espárrago, por ejemplo, han sido
desarrollados por firmas privadas. Se calcula que el gasto total en investigación agrícola
suma alrededor de 8 millones de dólares (0.16% del PBI agrícola), excluyendo al Centro
Internacional de la Papa, entre los más bajos de América Latina16.

Estando la mayor parte de programas públicos de extensión agrícola orientados a la


sierra, cabe preguntarse cuál es la oferta de servicios de capacitación y asistencia técnica
para los agricultores de la costa. Como veíamos antes aquí se combina el trabajo de
ONGs, centros de capacitación/asistencia técnica, proveedores de insumos, empresas
consultoras privadas y consultores independientes. Típicamente las ONGs transfieren
subsidios de donantes extranjeros o locales a los agricultores en la forma de servicios de
capacitación y asistencia técnica. Cada vez es mayor, sin embargo, el interés de los
donantes en la sostenibilidad de las acciones. Por otro lado, existe un incipiente mercado
privado de servicios, que, en algunos casos, bajo novedosos arreglos contractuales
vienen atendiendo un número cada vez mayor de agricultores. Algunos ejemplos pueden
ilustrar las nuevas formas que viene tomando la provisión de servicios y los mecanismos y
estrategias para generar una mayor demanda.

El Instituto Rural Valle Grande (IRVG) comenzó a operar sus llamados programas
integrales de producción en el valle de Cañete durante la campaña algodonera 1991-
1992. La liquidación del Banco Agrario había forzado a los agricultores a buscar nuevas
fuentes de crédito. La oferta de IRVG era asistir a los pequeños agricultores en la
obtención de crédito, ya sea de la banca comercial o de la industria textil, a la vez que

15
Ver, por ejemplo, World Bank (1999).

13
proveer un soporte técnico a su actividad en aspectos productivos, de gestión y de
comercialización. El trabajo es coordinado entre dos áreas de la institución, la Unidad de
Desarrollo Empresarial y el Programa de Extensión Agraria. La Unidad de Desarrollo
Empresarial organiza a los agricultores en asociaciones solidarias, procura el
financiamiento con la garantía de las cosechas y conduce un programa de capacitación y
asesoría empresarial. Por su parte, el Programa de Extensión Agraria brinda asistencia
técnica individual a los agricultores en el cultivo, implementa un plan de control de plagas
y desarrolla un programa de capacitación técnica y transferencia de tecnología. El
número de participantes de este programa ha venido creciendo y actualmente suman
alrededor de 400 agricultores, principalmente del valle de Cañete, que suman poco más
de 2,000 hectáreas en un valle de 22,937 hectáreas. Dos tercios del área está dedicada
al algodón y el resto a maíz, con sólo 50 hectáreas en espárrago. El tamaño promedio de
la extensión por agricultor atendido por IRVG es 5 has., superior a las 3.3 has. de la
propiedad promedio en el valle.

IRVG también maneja una Escuela de Formación Superior Agraria (reconocido como
Instituto Superior Tecnológico), que ha formado a más de 120 técnicos agrícolas, con una
metodología que alterna el estudio en aula (dos semanas) con el trabajo en la explotación
familiar agrícola o en una empresa (dos semanas), conferencias de expertos y visitas de
estudio. Así mismo, periódicamente organiza cursos cortos, de dos a tres días, con
temáticas especializadas que van desde nuevos cultivos, temas fitosanitarios, manejo de
suelos, hasta aspectos tecnológicos y de comercialización.

Novedosos arreglos contractuales son también una respuesta a la necesidad de suplir las
carencias técnicas y, sobre todo, de gestión de los agricultores. Una experiencia muy
interesante en este sentido viene ocurriendo en el valle de Chincha, al sur de Lima17. Se
trata de la venta de servicios de gestión a empresas constituidas ex-profeso por pequeños
agricultores. El requisito para que un agricultor participe es tener agua. El esquema
funciona a través de contratos entre cada una de estas empresas y la empresa asesora
que provee los servicios de gestión. El contrato involucra un conjunto de actividades de
producción y comercialización, que incluyen un calendario para el uso de insumos, así
como la gestión de crédito bancario con la intermediación de la empresa asesora y las

16
Escobal, 1998.
17
Lo que sigue se basa en Escobal, Agreda y Reardon (2000) y en entrevista con el ing. Augusto Cilloniz,
gerente de la empresa consultora Critecnia S.A.C.

14
tierras de los agricultores como colateral. La empresa asesora lleva la contabilidad por
empresa y por parcela asociada.

La importancia de este tipo de arreglo radica en que resuelve quizá los dos mayores
problemas de la agricultura costeña: la fragmentación de la propiedad y la escasez de
habilidades gerenciales. En efecto, se generan economías de escala y se reducen costos
de transacción en la adquisición de insumos al por mayor. Además, la formalización les
permite abandonar la exoneración tributaria, aprovechando el crédito fiscal que le generan
sus compras y evitando el castigo de las empresas textiles que les cargaban el costo del
IGV, ya que ellas, al no recibir factura, no tenían como descargarlo18. La reputación y
capital social de la empresa asesora reduce el riesgo y los costos de evaluación del
banco, mientras que el colateral reduce el riego de la empresa asesora. Finalmente, se
consiguen mejores precios ya que se vende directamente a las empresas textiles, luego
de subcontratar la limpieza del algodón. La empresa asesora cobra el 25% de los costos
directos del agricultor. La rentabilidad del agricultor, incluyendo en los costos el pago a la
empresa asesora, se eleva en 10-15%19. El éxito de la empresa se refleja en sus tasas de
crecimiento. Se inició a mediados de los 1990s trabajando con 100 pequeños
agricultores, que sumaban cerca de 400 has. En 1998 ya habían formado seis empresas,
involucrando a 260 agricultores. A septiembre 2001 trabajaban con alrededor de 500
agricultores que sumaban 1,800 has.

Un elemento importante a notar en los dos últimos ejemplos presentados es que lo que
moviliza a los agricultores es el acceso al crédito. Esto es, inicialmente no valorizan la
asistencia técnica per se, sino como vía de acceso al crédito. En el camino, sin embargo,
pueden observar los beneficios de la asistencia técnica y aprenden a apreciarla.

Una apreciación más crítica de estas experiencias sugiere la pregunta de cuán replicables
son. En ambos casos, pero particularmente en el de Critecnia, un elemento clave es la
confianza. En este sentido, el gerente de Critecnia identifica como factor clave de su éxito
el hecho de ser un agricultor conocido en el valle. Nos refiere también que otras
experiencias de este tipo se han querido implementar en otros valles, sin mayor éxito
debido a que las empresas no eran conocidas en la zona20. La existencia de un activo tan

18
Entrevista ing. A. Cilloniz.
19
Escobal, et. al., 2000: 273.
20
Entrevista A. Cilloniz.

15
singular como la reputación en la localidad sugiere, pues, barreras a la entrada que limitan
el desarrollo del mercado.

¿Existe un rol para las políticas públicas en este contexto? Ciertamente el Estado está
pobremente capacitado para convencer al agricultor de las bondades de contratar este u
otro tipo de servicio, menos aún incentivar cierto tipo de contrato. Por lo demás,
problemas de riesgo moral proveen una racionalidad para la no – intervención, ya que la
promoción de cierto servicio o tipo de contrato podría hacerlo, o al menos ser percibido
como, corresponsable de las consecuencias del mismo. Sin embargo, se pueden
identificar dos áreas para la intervención pública. Primero, difusión de experiencias
exitosas ó mejores prácticas en la provisión de servicios gerenciales. En segundo lugar,
proveer mecanismo que faciliten la realización de este tipo de contratos y reduzcan la
incertidumbre ligada a ellos, reduciendo así los costos de transacción.

Los anteriores ejemplos muestran algunas iniciativas, tanto desde el sector público como
del privado, para enfrentar el reto de proveer servicios adecuados de asistencia técnica
que respondan a las necesidades de los agricultores. Resumiendo podemos decir que
existen iniciativas interesantes y con potencial tanto en el sector público como privado.
Las políticas públicas deben fortalecer los programas que tienen éxito y perfeccionar los
instrumentos de intervención, así como apoyar y fomentar las iniciativas privadas. Por
otra parte, la asignación de recursos públicos en extensión suscita dos comentarios.
Dado el carácter público de la inversión, sería importante que se difundan, de existir, las
evaluaciones del impacto de estas inversiones sobre las poblaciones beneficiarias. De no
existir, debería convertirse en práctica habitual realizarlas y difundir sus resultados. En
segundo lugar, un tema problemático es cómo se asignan estos recursos. En efecto,
como se mostró, el grueso está destinado a la sierra. La pregunta que surge es si esta
decisión tiene que ver con un objetivo de obtener el mayor retorno social a esa inversión
de recursos públicos ó a criterios de aliviar pobreza. Ciertamente, se trata de dos
objetivos diferentes. Esta cuestión se aborda a continuación en el marco de una
discusión de aspectos conceptuales relevantes para el diseño e implementación de
políticas públicas.

5. Aspectos conceptuales sobre políticas públicas

16
Antes de entrar a la discusión de las opciones de políticas, resulta importante precisar
antes algunas cuestiones. En primer lugar, un tema de definición de objetivos. El objetivo
de una política de recursos humanos para la agricultura, tanto como el de cualquier otro
componente de una política de fomento productivo, debe ser fortalecer a las explotaciones
agrícolas en su capacidad para desenvolverse, esto es, competir, en el mercado.
Competir en el mercado supone aspectos no sólo estrictamente productivos, sino,
fundamentalmente, de gestión de los diferentes aspectos del negocio. El incremento del
rendimiento de la tierra por sí solo no garantiza una explotación rentable. Es necesario
atender a temas que van desde la selección de cultivos, costos, financiamiento,
tratamiento post-cosecha, calidad del producto hasta la comercialización. De hecho, el
enfoque para la promoción productiva parece haber variado de "producir para vender" a
"vender para producir". Así, desde esta perspectiva, lo que moviliza la energía productiva
es el hecho de que hay una demanda específica que atender. Ignorar al mercado es una
receta para el desastre para cualquier política económica, las políticas para la agricultura
no son una excepción.

En este sentido, un principio que ya es moneda común en las políticas de fomento


productivo en general es promover el desarrollo de los mercados. La intervención del
Estado en este contexto se justifica por la existencia de fallas en los mercados que se
reflejan en problemas de asimetrías de información, externalidades y bienes públicos. En
efecto, el mercado no siempre genera por sí solo los incentivos para el desarrollo de una
oferta adecuada de servicios. Las limitaciones pueden estar por el lado de la demanda,
tales como escasa información y limitada capacidad de procesarla, baja valoración de los
servicios por ausencia de información o de efectos demostración, e incertidumbre sobre la
calidad de los servicios. Por el lado de la oferta, escaso conocimiento de las necesidades
de los agricultores y de las idiosincracias locales, altos costos de desarrollo e introducción
de productos adaptados localmente por la reducida escala del mercado. Así también, los
mismos productos pueden tener características de bienes públicos, esto es, que el
consumo individual ni los agota ni es excluyente y por tanto no son totalmente apropiables
privadamente. Investigación básica es el caso típico, aunque no el único21. Se puede
también argumentar que hay procesos de innovación tecnológica que no pasan por el
mercado, sino por "ver lo que hace tu vecino". Estos procesos, que pueden inhibir el
desarrollo del mercado, son, sin embargo, lentos e ineficientes.

21
Ver Trinelli y Von Hesse, 2000.

17
De este principio básico se derivan algunas pautas para las intervenciones públicas que
conviene recordar. En primer lugar, en concordancia, por lo demás, con la Constitución
Política del país, la intervención pública no debe buscar sustituir a la acción privada, sino
ser más bien subsidiaria: si el sector privado lo puede hacer, el Estado no tiene porque
hacerlo. En segundo lugar, en la medida de lo posible, el Estado debe buscar la
participación del sector privado en la provisión de los servicios materia de las políticas
públicas. En tercer lugar, las intervenciones públicas deben ser temporales, de manera
que no se inhiba y, más bien, se fomente el interés del sector privado en desarrollar
mercados. Claramente esto tiene limitaciones. Como decíamos, algunos bienes como la
investigación básica tienen un carácter público que desalienta la aparición de un mercado
privado. En cuarto lugar, las intervenciones deben buscar la sostenibilidad. Esto es, los
efectos de fomento de la oferta y la demanda deben perdurar más allá de la duración de
la intervención inicial.

Finalmente, es importante subrayar la diferencia, con tanta frecuencia ignorada


particularmente en las políticas sectoriales agrícolas, entre políticas de fomento productivo
y políticas sociales o de combate a la pobreza. En rigor toda política de fomento
productivo es una política anti-pobreza, en la medida en que busca en última instancia
mejorar el bienestar de aquéllos que participan en una unidad productiva. Enfocar
políticas de fomento productivo en los sectores más pobres, sin embargo, es un error
puesto que la pobreza está correlacionada con una serie de indicadores deficientes de
educación (determinante crítico de la propensión a innovar), adopción tecnológica y
capacidad financiera para asumir las nuevas técnicas. El resultado es que políticas bien
concebidas para un fin--mejorar la capacidad de competir de las explotaciones agrícolas--,
aplicadas a un fin diferente--ayudar a los más pobres--tienen poca probabilidad de éxito.
Esto no sería un problema de no mediar el hecho elemental de que los recursos son
limitados. En efecto, puesto que no hay recursos suficientes para atender los
requerimientos, maximizar el valor de los recursos invertidos en promover la agricultura
pasa por identificar cuáles son las unidades productivas que pueden hacer el mejor uso
de esos recursos.

Antes de discutir más explícitamente las propuestas que se derivan del análisis anterior y
de las opiniones de los expertos estudiosos de la problemática, es importante incorporar

18
también la opinión de los actores más directamente involucrados en el tema. Para esto se
realizaron un conjunto de entrevistas y se administró una encuesta de opinión a
empresarios agrícolas, funcionarios públicos del sector, técnicos independientes y
oficiales de proyectos de desarrollo sobre el diagnóstico de los problemas y las diferentes
opciones de políticas. La siguiente sección presenta los resultados de este ejercicio.

6. La visión de los actores

Esta sección sistematiza un conjunto de entrevistas más las respuestas a un cuestionario


confeccionado para recoger información sobre las percepciones de un conjunto de líderes
de opinión en el tema agrícola sobre los problemas de recursos humanos en la agricultura
costeña y las opciones de políticas para enfrentarlos. Entrevistas iniciales con
informantes calificados guiaron la confección del cuestionario. Estos informantes incluyen
empresarios agrícolas, proveedores de servicios para la agricultura, funcionarios del
sector, académicos, técnicos independientes y funcionarios de proyectos de desarrollo en
el sector. Posteriormente el cuestionario elaborado fue remitido a un total de 38
personas, obteniéndose respuesta de 19 de ellos22. La mayoría de quienes contestaron el
cuestionario no habían sido entrevistados previamente y no todos los entrevistados
absolvieron el cuestionario, por lo que la información de la encuesta y las entrevistas
realizadas son bastante complementarias.

Es preciso, sin embargo, anotar una significativa limitación de este instrumento. La lista
inicial de 38 destinatarios del cuestionario incluía proporciones semejantes de
representantes del sector público y privado. La lista de quienes lo respondieron, sin
embargo, no refleja esta distribución, ya que ha sido el caso que la tasa de respuesta fue
bastante mayor entre aquéllos ligados al sector público que entre los del sector privado,
como se puede apreciar en la lista consignada en Anexo. Se ha tratado de corregir este
involuntario sesgo resaltando las opiniones de representantes del sector privado,
particularmente de aquellos ligados a la actividad productiva o al mercado de servicios
para el sector, recogidas a través de entrevistas. En cualquier caso, la elaboración de
recomendaciones ha buscado recoger particularmente aspectos en los que confluyen
opiniones de investigadores y otros especialistas con las perspectivas de los actores.

Un tema inicial que buscó abordar la encuesta se refiere a cuál es la percepción de la


trascendencia del tema de recursos humanos para el crecimiento de la agricultura y

22
En el Anexo se puede encontrar tanto el cuestionario administrado como la lista de los que lo respondieron.

19
agroindustria costeñas. La mayor parte de los que respondieron consideran de
importancia muy alta contar con una oferta apropiada de recursos humanos calificados
para un crecimiento rápido y continuo de la agricultura comercial costeña. En efecto, de
18 personas que contestaron la pregunta, 13 lo consideraron así y dos más la
consideraron alta. Solamente tres la consideraron baja o muy baja. Parece claro,
entonces, que hay una percepción ampliamente compartida de que el tema es importante
y por lo tanto merece atención desde el ángulo de las políticas públicas.

En cuanto al estado actual de la provisión de una serie de servicios que tienen incidencia
sobre la competitividad de las explotaciones agrícolas, existe también un amplio consenso
de que para cada tipo de servicio es inadecuada. La Tabla 3 resume la información
recogida. Como se puede observar, son muy raras las calificaciones aprobatorias para la
provisión de alguno de los servicios considerados. Nótese, sin embargo, que la peor
calificación es para la asistencia técnica en aspectos de gestión. También interesante es
la distinción que introdujo una de las respuestas entre servicios gratuitos y servicios
pagados, siendo los primeros muy inadecuados y los segundos muy adecuados. Al
respecto es interesante la perspectiva recogida de una agricultora mediana de la costa
norte: “para quienes pueden y quieren pagar existen técnicos muy competentes, que
quizá no son muchos, pero menos aún son los demandantes. La inmensa mayoría de
explotaciones son demasiado pequeñas como para ser viables y, por tanto, su demanda
de servicios productivos o de gestión es casi nula y sólo los usan si son regalados”23. En
efecto, según el Censo Agropecuario de 1994, 92.3 por ciento de las explotaciones
agropecuarias de la costa tienen menos de 10 hectáreas, siendo la explotación promedio
de 2.6 has. Esta característica ciertamente limita la demanda de servicios de extensión.
Mas aún, la pregunta de si se puede tener un negocio agrícola sostenible con tal
extensión es válida, de allí el interés en la asociatividad como una fórmula para lograr
economías de escala.

23
Entrevista con propietaria de Fundo Choloque, Motupe (34 has.).

20
Tabla 3
CALIFICACIÓN DE LA PROVISION DE SERVICIOS PARA AGRICULTURA COSTEÑA

Muy inadecuada Inadecuada Adecuada Muy adecuada

Información 5 10 3 0
Transferencia 3 14 1 0
tecnológica
Asistencia
técnica:
en aspectos 3 14 1 0
productivos
en aspectos 7 12 0
de gestión
Formación/ 2 15 1 0
capacitación

Buscando identificar con mayor precisión cuáles son los segmentos del mercado laboral
donde se percibe una mayor carencia de personal calificado, se indagó por el grado de
dificultad para obtener personal adecuadamente calificado en seis diferentes categorías.
La Tabla 4 sistematiza las respuestas. Una primera conclusión es que salvo para el caso
de peones agrícolas, por definición de escasa calificación, el acceso a personal calificado
en la agricultura costeña es dificultoso. En segundo lugar, es también claro que el grado
de dificultad es creciente con respecto al nivel de calificación: no hay dificultad para
obtener peones agrícolas, es más difícil obtener peones para procesos post-cosecha o
capataces de fundo; la dificultad se acrecienta si lo que se busca son técnicos o
profesionales en cultivos especialistas en cultivos específicos o en procesos post-cosecha
y, finalmente, la mayor dificultad está en el rubro administradores o gerentes de fundos.
Este resultado es consistente con la evidencia que presentamos en la Sección 2 sobre los
niveles educativos de la PEA rural.

21
Tabla 4
GRADO DE DIFICULTAD DE ACCESO A PERSONAL CALIFICADO PARA
AGRICULTURA COSTEÑA POR TIPO DE OCUPACION

Muy Nada
dificultoso dificultoso

Peones agrícolas 3 0 7 8
Peones para procesos post-cosecha 6 5 4 3
Personal de mando medio - capataces de 4 7 7 0
fundo
Técnicos/profesionales:
especialistas en cultivos específicos 6 8 4 0
en procesos post-cosecha 6 8 4 0
Administradores o gerentes de fundos 10 6 2 1

Nota: La pregunta pedía evaluar entre '1' y '4', donde '1' es nada dificultoso y '4' es muy
dificultoso.

El panorama es un tanto diferente cuando se evalúa la oferta de formación/instrucción en


las mismas categorías ocupacionales de la pregunta anterior, aún cuando para todas las
categorías resulta inadecuada. La Tabla 5 resume los resultados. La oferta es la menos
adecuada (suma de la tercera y cuarta columnas de datos) en cuanto a formación de
personal de mando medio ó capataces de fundo. Le sigue en orden de inadecuación
aquélla orientada a peones, ya sean para labores propiamente agrícolas o de post-
cosecha. Seguidamente está la formación de profesionales en gestión de negocios
agrícolas, que parece estar más cerca de ser inadecuada que muy inadecuada.
Finalmente, hay una mejor valoración de la formación de técnicos/profesionales, aún
cuando el balance sigue siendo de poca adecuación. Nótese que esto puede involucrar
tanto inadecuaciones por el lado de la cantidad (no hay suficientes instituciones de un
nivel aceptable) como de la calidad de la formación que se imparte, que no se ajusta a los
requerimientos de la actividad.

Al respecto, opiniones de agricultores van en la dirección de que las carencias se


encuentran a todo nivel. Así, para un agricultor grande del sur, orientado a la exportación,
los problemas de calificación van desde los directores hasta los peones, pasando por la
gerencia24. Por otro lado, el conocimiento técnico de algunos cultivos (espárrago, por
ejemplo) ha avanzado bastante y es de nivel adecuado. No es éste el caso, sin embargo
24
Entrevista con Ing. Chlimper, director ejecutivo de Agrokasa, empresa propietaria de 1,200 has. en el valle
de Ica.

22
para la mayor parte de cultivos con potencial de exportación (lúcuma, uva, alcachofa). En
casos deben recurrir a técnicos extranjeros. Desde la perspectiva de un agricultor
mediano, por otro lado, existe una oferta de formación pero pobre, poco tecnificada y
también limitada por las características de la demanda potencial, entre la que predomina
el pequeño agricultor de escasos recursos y acostumbrado a no pagar por servicios de
asistencia técnica o capacitación25.

Tabla 5
GRADO DE ADECUACION DE LA OFERTA DE FORMACION POR TIPO DE OCUPACION

Muy Nada
adecuada adecuada

Peones agrícolas 1 2 2 13
Peones para procesos post-cosecha 1 2 4 11
Personal de mando medio - capataces de 1 0 8 9
fundo
Técnicos/profesionales:
especialistas en cultivos específicos 1 6 7 4
en procesos post-cosecha 1 5 7 5
Administradores o gerentes de fundos 1 3 10 5

Nota: La pregunta pedía evaluar entre '1' y '4', donde '1' es nada adecuada y '4' es muy
adecuada

Resumiendo, el diagnóstico que emerge es de una seria inadecuación de la oferta de


servicios que podrían elevar el capital humano de las explotaciones agrícolas:
información, transferencia tecnológica y asistencia técnica; así como en la oferta de
formación/capacitación para un espectro amplio de ocupaciones ligadas a la agricultura.
Así mismo, mientras mayor el nivel de calificación de la mano de obra, más difícil es el
acceso para las unidades de producción agrícola. Esto se ve agravado por un contexto
problemático, donde, por un lado, las intervenciones públicas con frecuencia no han
sabido distinguir claramente entre políticas sociales (de alivio a la pobreza) y políticas de
fomento productivo y, por otro lado, la excesiva fragmentación de la propiedad impone
límites a la expansión de la demanda de servicios.

En este contexto, ¿qué políticas son las más adecuadas para mejorar la situación de los
recursos humanos para la agricultura comercial costeña? Para ayudar en la evaluación
de líneas de acción prioritarias para políticas que promuevan una oferta de recursos

25
Entrevista con propietaria de Fundo Choloque, Motupe.

23
humanos calificados de acuerdo a las necesidades de desarrollo del sector se pidió a los
encuestados que consideraran la pertinencia y prioridad de una serie de potenciales
acciones del gobierno, tanto en el corto como en el mediano y largo plazo. Las
potenciales acciones involucran diferentes niveles de intervención del Estado, desde el
fomento del desarrollo de mercados con proveedores privados hasta la ejecución de
programas de capacitación/asistencia técnica por el mismo sector público. Así mismo,
pueden enfocarse en subsidios a la demanda (por ej., bonos de capacitación, incentivos a
la asociatividad), desarrollo de la oferta (por ej., sistema de centros de formación técnica)
o reducción de costos de transacción (por ej., sistemas de información, facilitar
coordinación al interior de cadenas productivas). La Tabla 6 presenta los resultados.

24
Tabla 6
PRIORIDAD ASIGNADA A DIFERENTES OPCIONES DE POLÍTICAS

En el corto plazo En el mediano y largo plazo


Acciones Nivel de prioridad Nivel de prioridad
Alta Media Baja Ninguna Alta Media Baja Ninguna
Fomentar el desarrollo de un mercado de proveedores
privados calificados de servicios de asesoría, asistencia
12 4 1 14 2
técnica y capacitación
Desarrollar con recursos públicos programas de
capacitación/asistencia técnica para los principales cultivos
13 1 1 2 8 4 2 1
Fomentar la asociatividad a través de establecer requisitos de
asociación para la participación en programas públicos de
promoción agrícola (por ej., establecer extensión mínima
atendible en 100 hectáreas) 8 8 1 10 5
Desarrollar un sistema de centros de formación de técnicos 9 6 1 1 14 3 1
agrícolas
Implementar programas de bonos de capacitación / asistencia
técnica que el agricultor puede usar para contratar a
8 8 1 10 3 1
proveedores calificados
Desarrollar programas de educación básica mejor adecuados 14 2 1 13 3 1
a la realidad del campo
Desarrollar sistemas de información sobre la oferta de
asesoría, asistencia técnica y capacitación de fácil acceso para
14 3 1 12 3 1
los agricultores
Facilitar la articulación de los productores de los diferentes
eslabones de las cadenas productivas ligadas a productos
14 1 2 1 12 1 1 1
agrícolas a través de mesas de coordinación
Establecer fondos concursables para ejecutar planes de
asesoría/asistencia técnica/capacitación con impactos
12 6 2 10 2 2 1
medibles que quieran implementar empresas y/o asociaciones
de agricultores
Un primer comentario es que todas las medidas han sido ubicadas mayoritariamente en un
nivel de prioridad alto o medio. Esto sugiere que existe una demanda tanto de acciones
directas del Estado como de otras de promoción del desarrollo de mercados privados y que
no se percibe a ambas como opciones alternativas. Esto incluso cuando la coherencia de
los cursos de acción es cuestionable. Por ejemplo, fomentar el desarrollo de proveedores
privados e implementar programas de capacitación desde el sector público. En el corto
plazo, inversión en el desarrollo de programas de educación básica adecuados a la
realidad del campo, desarrollo de sistemas de información que tengan capacidad de
llegada sobre la oferta de servicios para la unidad productiva agrícola y facilitar la
articulación de las cadenas son aquéllas a las que con mayor frecuencia se les asigna alta
prioridad. También se puede incluir en este grupo al fomento del mercado de servicios, a
los programas públicos de capacitación y al uso de fondos concursables para asignar
recursos públicos a capacitación y asistencia técnica. Para el mediano y largo plazo, en
cambio, fomentar el desarrollo de un mercado de proveedores privados calificados y
desarrollar un sistema de centros de formación de técnicos agrícolas tienen la mayor
frecuencia de asignación de una alta prioridad, seguido de inversión en educación básica y
luego las otras dos líneas también votadas de mayor prioridad para el corto plazo.

Nótese que mientras que la mayoría de las potenciales líneas de acción mantienen su nivel
de prioridad para tanto el corto como el mediano y largo plazo, algunas no. Por ejemplo, el
fomento del mercado de servicios, que ya es prioritario en el corto plazo, se les asigna aún
mayor prioridad en el mediano y largo plazo. El desarrollo de un sistema de centros de
formación incrementa sustantivamente la frecuencia con la que se le asigna prioridad en el
largo plazo. En contraste, el desarrollo de programas de capacitación para diferentes
cultivos por parte del Estado pierde prioridad sustancialmente en el mediano y largo plazo.

La sección final del cuestionario administrado solicita al encuestado determinar su grado


de acuerdo con ocho proposiciones referidas a políticas. Además, se pidió comentarios
sobre las proposiciones. La Tabla 7 resume las respuestas. En términos generales,
todas las afirmaciones generan más acuerdos que desacuerdos. Los enunciados más
polémicos, el primero no sorprendentemente, se refieren al rol del Estado en la
capacitación y al tipo de capacitación que requiere un peón agrícola. Las proposiciones
en torno a las cuales hay menos disenso se refieren a la prioridad de desarrollar
capacidades de gestión y la necesidad de que las universidades adecúen sus currículas a
la demanda de más y mejores gerentes agrícolas, a la necesidad de ligar transferencia
tecnológica y capacitación, y a la mayor eficiencia y eficacia de asignar recursos públicos
para capacitación y asistencia técnica vía concursos. A continuación se discuten los
resultados de esta sección de la encuesta, agrupando las proposiciones en torno a cuatro
temas, incorporando los comentarios alcanzados por los encuestados y destilando a partir
de ellos implicancias para políticas. Los temas son: (1) gestión del negocio agrícola, (2)
asociatividad, (3) rol del Estado y (4) naturaleza de la capacitación.

Tabla 7
GRADO DE ACUERDO CON PROPOSICIONES DE POLITICAS

Muy de De acuerdo En Muy en


acuerdo desacuerdo desacuerdo

P1 10 7 2 0

P2 9 7 3 0

P3 4 11 0 4

P4 2 9 5 3

P5 2 8 6 3

P6 7 11 1 0

P7 8 10 0 1

P8 12 5 1 1

Nota: Las proposiciones P1 a P8 corresponden a las preguntas 2.1 a 2.8 del


cuestionario:
P1: "La necesidad más apremiante en términos de recursos humanos para desarrollar una agricultura moderna
en la costa peruana está en el campo de la gestión de un negocio agrícola"
P2: "El principal problema de la agricultura peruana, en general, y de la costeña, en particular, es la extrema
fragmentación de la propiedad. No tiene sentido mejorar las capacidades de agricultores cuyas explotaciones
son comercialmente inviables, por lo que el Estado y las organizaciones que promocionan el desarrollo
agrícola deben formentar la asociatividad antes de proveer servicios de capacitación/asistencia técnica"
P3: "La demanda de mano de obra calificada para una agricultura moderna nunca podrá ser cubierta
totalmente por las instituciones de formación del sector privado, por lo que es indispensable la intervención
del Estado"
P4: "No es rol del Estado proveer servicios de capacitación. En cambio, si debería promover el desarrollo de
una oferta privada calificada de estos servicios"
P5: "La formación que requiere un peón agrícola para labores de siembra, cultivo y cosecha es sencilla, por lo
que no requiere de mucha formación y sí, más bien, de capacitación en el campo a cargo del agricultor"
P6: "La formación/capacitación de recursos humanos debe estar ligada a procesos de transferencia tecnológica
de manera que se incorporen las técnicas más eficientes y productivas"
P7: "Más que invertir en enormes programas de dudoso impacto económico, el Estado debería asignar
recursos públicos a través de concursos de proyectos de empresas y/o asociaciones de productores que quieran

29
implementar planes de asistencia técnica/asesoría/capacitación con un impacto medible y verificable, y con
componentes significativos de cofinanciamiento"
P8: "Las universidades públicas que poseen facultades de agronomía y/o disciplinas afines deberían revisar
sus currículos para adecuarlos a la demanda del campo de más y mejores gerentes agrícolas"

Un primer tema se refiere a la prioridad y urgencia de desarrollar capacidades de gestión


en el sector agrícola. El acuerdo es abrumador, 17 de 19 encuestados están de acuerdo,
10 de ellos muy de acuerdo, en que la necesidad más apremiante en términos de
recursos humanos para desarrollar una agricultura moderna en la costa peruana está en
el campo de la gestión del negocio agrícola. Estas opiniones son congruentes con las
presentadas anteriormente en el sentido de que el tipo de trabajador de más difícil acceso
en el sector es el gerente o administrador. El hasta hoy predominante énfasis en los
aspectos productivos requiere ser balanceado. Se subraya también el rol clave de la
gerencia. ¿Hay un rol para las políticas públicas en esta área? ¿Cuáles son los actores
relevantes? Para comenzar, claramente hay un rol para las universidades. Igual número
de encuestados piensa que las universidades públicas que poseen facultades de
agronomía y/o disciplinas afines deberían revisar sus currículos para adecuarlos a la
demanda del campo de más y mejores gerentes agrícola (P8). Los matices recogidos van
desde mayores requerimientos de prácticas, mejor conocimiento de los mercados
internacionales, hasta una formación más integral hacia el desarrollo rural. Un segundo
elemento importante es más capacitación para extensionistas, particularmente en áreas
de pedagogía de adultos (a falta de mejor término) y comunicación para el desarrollo.
Finalmente, un punto que nos lleva al siguiente tema, el tamaño de las explotaciones es
un limitante para contratar servicios de gestión, tanto o más que servicios técnicos o de
capacitación.

En cuanto al segundo tema, existe un sorprendente acuerdo sobre la necesidad de


priorizar la asociatividad, al punto de hacerla prerequisito para la provisión de servicios de
extensión. En efecto, 16 de 19 encuestados están de acuerdo, 9 muy de acuerdo, con la
afirmación:

"el principal problema de la agricultura peruana, en general, y de la


costeña, en particular, es la extrema fragmentación de la propiedad. No
tiene sentido mejorar la capacidad de agricultores cuyas explotaciones son
comercialmente inviables, por lo que el Estado y las organizaciones que
promocionan el desarrollo agrícola deben fomentar la asociatividad antes
de proveer servicios de capacitación/asistencia técnica"

30
Las implicancias de asumir esta perspectiva son vastas, pues implica optar por políticas
no sólo diferentes, sino radicalmente opuestas a las que se han venido implementando
hasta el momento. En efecto, el grueso de los recursos públicos invertidos en proyectos
de desarrollo agrícola tienen como beneficiarios a minifundistas. Así también ocurre con
el crédito proveniente del Estado: de acuerdo al CA 1994, el 41.1 por ciento de las
unidades agropecuarias (UAs) de la costa que tuvieron acceso al crédito, lo obtuvieron del
sector público (FONDEAGRO o Fondo Rotatorio del Ministerio de Agricultura); de estas
17,466 UAs, 86.5 por ciento (15,118) poseían menos de 10 hectáreas y 27.4 por ciento
menos de 3 has. Por lo demás, gozan también de ventajas tributarias (no están afectos al
IGV). Así, hacer el acceso a estos beneficios contingente a requisitos de asociatividad
parece una herramienta poderosa para introducir economías de escala en la producción
agrícola, si no se desea esperar el lento y problemático desarrollo de un mercado de
tierras26.

Un elemento a recalcar, rescatado por algunos entrevistados, es que la asociatividad


debe ser inducida, pero no puede ser forzada. Debe responder a alguna lógica
organizativa funcional, por ejemplo, por producto o por alguna problemática común (como
trata de inducir el PERAT). Un elemento movilizador en las experiencias ya existentes,
como las de Valle Grande o Critecnia, reseñadas páginas atrás, suele ser el acceso al
crédito. Otras opiniones van en el sentido que los pequeños agricultores pueden ser muy
eficientes y rentables. Ciertamente, si son eficientes y rentables no deberían requerir de
recursos públicos, a menos que quieran ser más eficientes y rentables, para lo cual una
importante vía es desarrollar economías de escala, a través del mercado de tierras o de la
asociatividad. Otra opinión matizada es que a través de la capacitación se induzca la
demanda de asociatividad. Esto es de hecho una buena práctica que ya se viene
implementando en algunos proyectos. Finalmente, una estrategia es movilizar a otros
grupos constituidos (ONGs, consultoras, empresas y organismos de extensión) en esta
dirección, tal como lo viene haciendo Incagro.

El tercer tema concierne al rol del Estado en el mercado de capacitación y otros servicios
para la agricultura. A este respecto se incluyeron tres afirmaciones diferentes, dos
referidas a su rol y una tercera a sus mecanismos para asignar recursos. Las dos
primeras (P3 y P4) son proposiciones opuestas, la primera afirma un rol para el Estado en
la oferta de formación, mientras que la segunda asevera que no hay tal rol y que su

26
Zegarra, 1996.

31
atención y recursos deberían estar en promover el desarrollo de una oferta calificada de
capacitación por el sector privado. El hecho de que haya acuerdo con ambas
proposiciones, aún cuando más amplio en el caso de la primera (P3), requiere, más allá
de su compatibilidad lógica, una interpretación. La que aquí recojo es que se espera un
Estado proactivo frente al mercado de capacitación que promueva el desarrollo de una
oferta privada calificada, pero que también, en la medida en que se observen carencias
en la oferta, deba intervenir incluso como proveedor. Una implicancia de esto es que para
que esto sea posible las intervenciones deben ser siempre subsidiarias, temporales y
buscar minimizar las distorsiones en cuanto a los incentivos de los agentes del mercado.

La estrategia de asignar recursos públicos vía fondos concursables para implementar


planes de asistencia técnica/asesoría/capacitación con impactos medibles y verificables, y
con componentes significativos de cofinanciamiento (P7) genera un casi total acuerdo.
Otros criterios para la asignación de los recursos, adelantados en las entrevistas,
sugieren, en consistencia con el diagnóstico de las necesidades y carencias del mercado
laboral en la agricultura, prorizar la inversión en capacidades gerenciales y de mandos
medios. Así mismo, se recoge la idea de buscar la mayor participación posible del sector
privado, por ejemplo, en la evaluación de los planes de asistencia técnica y en el
monitoreo de los resultados. Finalmente, alguna opinión va en el sentido de que para
reducir los costos de transacción y limitar los problemas de incertidumbre cualitativa, el
Estado debería generar sistemas de información sobre la oferta de servicios de extensión.

El cuarto tema es más circunscritamente sobre capacitación y transferencia tecnológica.


Con respecto a estos, se plantearon dos proposiciones, una sobre la relación
formación/capacitación de recursos humanos y transferencia tecnológica (P6), y otra
sobre el tipo de capacitación para el segmento menos calificado y más masivo en la labor
del campo, el peón agrícola (P5). En cuanto a la primera el acuerdo el acuerdo es casi
completo con respecto al necesario vínculo entre ambos. Un elemento resaltado por los
entrevistados es también la necesidad de capacitar a los capacitadores, de manera que
cuenten con mejores herramientas para efectivamente llegar al agricultor. Como se
mencionó antes, temas pedagógicos y de comunicación requieren ser reforzados. Así
mismo, se sugiere que la elección de tecnologías debe considerar los factores locales, de
manera que se tengan efectivamente tecnologías "apropiadas y apropiables".

Con respecto a la segunda proposición (P5), ésta es la más controvertida y son casi
iguales el número de sus adherentes como el de sus detractores. Se afirma que "la

32
formación que requiere un peón agrícola para labores de siembra, cultivo y cosecha es
sencilla, por lo que no requiere de mucha formación y sí, más bien, de capacitación en el
campo a cargo del agricultor". Los comentarios son diversos y van desde el obvio "todos
necesitamos de formación y capacitación" hasta otros en la dirección de que una
agricultura moderna requiere de peones tecnificados, por el lado de que no hay que
subestimar las necesidades de capacitación de un peón agrícola. Por otro lado, también
se recalca la necesidad de priorizar la formación de mandos medios antes que la de
peones. Al margen de la discusión sobre qué tan compleja es tal capacitación, el rol del
agricultor en el proceso no es muy claro, yendo los comentarios desde "capacitar peones
no es tarea del agricultor", hasta que ésta sí debe ser tarea del agricultor, pero la inversión
debe considerarse pago a cuenta del impuesto a la renta hasta cierto límite, como en el
caso de la franquicia tributaria que opera en Chile. El tema conceptual es, por cierto, qué
le asegura al agricultor que el peón (o cualquier otro tipo de mano de obra) capacitado no
partirá con las habilidades adquiridas una vez terminada la capacitación. La franquicia le
asegura al agricultor que no perderá dinero capacitando a un trabajador, cuya movilidad
no se puede restringir.

7. Conclusiones
La revisión de la evidencia sobre el nivel del capital humano del sector, del estado de la
literatura internacional sobre el tema y el análisis de los resultados de la encuesta y
entrevistas realizadas permite llegar a un conjunto de recomendaciones para una política
de desarrollo de los recursos humanos para la agricultura.

1. Inversión en educación básica


La primera y la más importante es mayor y mejor inversión en educación básica para el
sector rural. No se puede enfatizar demasiado la importancia de este tema. Toda la
evidencia indica que la calidad de la educación rural es significativamente inferior a la
urbana. Mejoras en la educación básica para el poblador rural, además de ser parte
fundamental del reto impuesto por la Constitución de proporcionar igualdad de
oportunidades a todos los peruanos, tienen efectos importantes sobre la capacidad de
continuar aprendiendo, tener mayor iniciativa y propensión a adoptar innovaciones
tecnológicas más fácilmente. Los efectos de esto, sin embargo, no se pueden esperar
sino en el largo plazo. En esta línea, una primera área de atención para las políticas
involucra asegurar la más amplia cobertura. En esta dirección se ha avanzado
significativamente en la última década al nivel de la primaria; sin embargo, a nivel de
inicial y secundaria queda mucho por avanzar. Un segundo objetivo está en establecer

33
estándares de calidad mínimos para las escuelas rurales, no sólo en términos de
infraestructura, sino, sobre todo, de equipamiento y calidad del personal docente. El
tercer punto es adecuar los currículos, e incluso el calendario (sin sacrificar el volumen de
horas en clase requerido para un aprendizaje efectivo), a las características y
necesidades del ámbito rural. Finalmente, elevar el nivel del capital humano del sector
agrícola también pasa por desalentar la migración de los mejor preparados hacia las
ciudades y atraer capital humano de las áreas urbanas hacia el campo. Ambas metas
están vinculadas a crear mejores condiciones para el desarrollo de actividades
productivas en el ámbito rural, particularmente en la agricultura. Las políticas de inversión
pública en infraestructura deben tomar esto en cuenta27.

2. Potenciar recursos humanos en el corto plazo: extensión e investigación


Aunque muchos de nosotros todavía esperamos estar vivos en el largo plazo, a pesar de
las advertencias de Keynes, se requieren políticas para potenciar los recursos humanos
del sector en plazos más cortos. Una primera constatación es que existen actualmente
una serie de iniciativas tanto desde el sector público como del privado que parecen
interesantes desde esta perspectiva. Desde el sector público, programas como Perat o
Incagro no buscan reemplazar al mercado de servicios para el desarrollo agrícola, sino,
más bien, promoverlo con subsidios parciales a la demanda, temporales y decrecientes
en el tiempo. Así, la probabilidad de que generen efectos sostenibles se incrementa
significativamente. Otras características importantes que observan: orientación a la
demanda, promoción de la asociatividad, fomento de una mayor participación de los
actores sociales y el foco no sólo en aspectos productivos sino incorporando las
diferentes dimensiones del negocio agrícola, recogen las críticas al modelo tradicional de
capacitación y visita, luego de décadas de experiencias. Así mismo, son intervenciones
integrales, en la medida en que incorporan componentes de fortalecimiento de la oferta
para acercarla a las necesidades de los agricultores, así como de reducción de costos de
transacción a través de sistemas de información local sobre la oferta de servicios.
Estando aún en etapas iniciales, es importante que se realicen rigurosas evaluaciones
para identificar buenas prácticas, difundirlas y replicarlas.

Sin embargo, en el área de investigación aún predomina un enfoque de oferta, muy


estrechamente enfocado en aspectos productivos y con insuficiente vinculación con las

27
Ciertamente, la problemática rural es más compleja que aquélla de la agricultura y su solución no depende
sólo, ni necesariamente de manera principal, de la agricultura. El objetivo aquí es, sin embargo, enfocarnos
en políticas para la agricultura.

34
necesidades de los agricultores. Incagro, sin embargo, incorpora un Fondo de Desarrollo
de Servicios Estratégicos, que vía concursos asigna recursos para investigación básica y
aplicada en temas previamente identificados por la demanda y priorizados local y
regionalmente. Este es un mecanismo que podría usarse más para promover la
investigación. Más aún, el Ministerio de Agricultura debería establecer una estrategia
para avanzar hacia un sistema de investigación para el sector basado en organizaciones
independientes que compiten por fondos públicos, tanto como por otras fuentes de
financiamiento en base a criterio de calidad científica y pertinencia.

3. Promoción de iniciativas privadas y desarrollo del mercado de servicios


En cuanto a las iniciativas del sector privado, las acciones de política pública deberían
buscar promocionarlas y facilitarlas. Una tarea importante en esta línea es la de difusión
de mejores prácticas en la provisión de servicios al productor agrícola. Esto puede ayudar
a replicar y multiplicar experiencias exitosas tanto para los agricultores como para los
proveedores privados. Ciertamente ésta podría ser una tarea también para las
organizaciones de productores del sector. Una forma de promocionar también la iniciativa
privada es incorporar a proveedores privados de servicios en los programas de extensión
agrícola que involucran recursos públicos. El Estado ocupa aún parte crítica en la
provisión de servicios de asistencia técnica para la agricultura costeña; un objetivo central
de la política sectorial debería ser reducir progresivamente esa participación.

Este objetivo de política es equivalente a desarrollar un mercado privado de servicios de


extensión. Los instrumentos para esto son diversos y deben combinarse de manera que
se ataque en forma integral los problemas que limitan el desarrollo del mercado.
Típicamente, los mercados de servicios enfrentan problemas de incertidumbre
cualitativa28. Esto es, ante una oferta de servicios muy heterogénea y escasa información
el demandante enfrenta un alto riesgo de incurrir en error al elegir su proveedor, o,
incluso, el tipo de servicio que necesita. Esto se traduce en costos informativos
considerables y, en consecuencia, costos de transacción altos que, en adición, son
regresivos, puesto que afectan más a los más pequeños, que son los más pobres. Si a
esto añadimos que hay proveedores que regalan el servicio, tenemos un mercado donde
el consumo actual va a estar lejos del consumo óptimo tanto en términos de volumen (se
consumirá menos de lo deseable para el negocio) como de calidad (con frecuencia se
optará por lo gratis o más barato, con poca o ninguna atención a la calidad). Esta

28
La exposición clásica de este problema está en el famoso artículo de Akerloff (1970) sobre el mercado de
"limones" (autos usados).

35
metáfora ilustra bastante bien la situación de los mercados que nos ocupan en este
documento.

¿Qué tipo de políticas pueden limitar este problema y hacernos avanzar hacia niveles más
adecuados de consumo de servicios para el desarrollo de la explotación agrícola? Un
primer elemento es sistemas de información. Mientras más y mejor información tenga el
demandante sobre los servicios disponibles, menor será su incertidumbre sobre la
pertinencia y calidad del servicio que está adquiriendo. En esta misma dirección,
sistemas de certificación de la calidad de los servicios pueden tener un efecto positivo.
Esto no tiene porque involucrar una mayor burocratización. Por ejemplo, establecer
mecanismos de identificación y difusión de mejores prácticas vía concursos donde se
evaluen resultados y/o satisfacción del cliente por jurados independientes con
participación de representantes de los productores configura un esquema de certificación
que puede ser muy efectivo si se incorpora a diferentes niveles: valle, distrito, región,
país.

Tratar de homogeneizar la oferta a través de establecer estándares, por ejemplo, es una


tentación presente para lidiar con problemas de incertidumbre cualitativa. La dificultad es
que los sistemas administrativos que se requieren son sumamente costosos, burocráticos
y más bien poco eficientes. Esto es particularmente cierto en un contexto, como el de la
costa peruana, en que la principal fuente de asistencia técnica para los productores,
después del Estado, proviene de un gran número de profesionales independientes29.
Dicho esto, sin embargo, este tipo de sistema si puede funcionar, a través de agentes
privados incluso, para el caso de las instituciones de formación y capacitación, para las
cuales no sólo es posible, sino también deseable establecer estándares mínimos de
calidad. Así mismo, difundir información periódica sobre estas instituciones, los servicios
que ofrecen y ciertos indicadores de calidad puede contribuir a reducir la incertidumbre en
este mercado.

El tercer punto es eliminar el subsidio absoluto de los servicios y avanzar hacia el


establecimiento de precios de mercado por los mismos, vía una política de subsidios
parciales y gradualmente decrecientes. Como se mencionó antes algunos programas del
Ministerio de Agricultura ya incorporan este tipo de mecanismo. Convencer, sin embargo,
a quien ha sido acostumbrado a recibir un servicio gratis, de que tal servicio tiene un costo

29
CA 1994.

36
que a él le toca cubrir no es tarea fácil, ni menos rápida. Mostrar resultados positivos es
siempre el mejor mecanismo para convencer y esto no es diferente para los agricultores.
Sin embargo, en muchos casos tampoco es suficiente, requiriéndose un largo trabajo de
inducción de cambios en actitudes y comportamientos largamente establecidos. Esto
subraya la necesidad de gradualidad en la reducción de los subsidios.

Además del problema expuesto de incertidumbre cualitativa, existen otras restricciones al


desarrollo de los mercados. Por el lado de la demanda, contratar servicios de asesoría,
asistencia técnica, capacitación puede no ser una práctica habitual, o pueden existir
restricciones financieras para adquirir los servicios. Incentivos a la demanda son en estos
casos la respuesta. Las características óptimas de estos incentivos se han subrayado a
lo largo del texto: parciales y decrecientes a lo largo del tiempo. Un mecanismo bastante
eficiente y transparente para asignar estos subsidios es a través de fondos consursables,
donde pueden competir, por ejemplo, planes de asistencia técnica para grupos de
productores con un problema común. Una virtud adicional de estos esquemas es que
movilizan grupos constituidos, de los que participan tanto productores como proveedores
de servicios. Un mecanismo alternativo es el de los bonos de capacitación/asistencia
técnica cuyo fin es cofinanciar un servicio determinado. Aquí el punto central reside en
incorporar una estrategia de focalización: uno no quiere darle bonos a alguien (algunos)
que de cualquier manera adquiriría(n) el servicio, ni tampoco a alguien (algunos) que
tiene(n) muy escasa probabilidad de continuar usando el servicio cuando no reciban más
bonos.

Por el lado de la oferta también pueden existir restricciones: altos costos hundidos de
investigación adaptativa, externalidades o características de bien público de algunos
servicios, altos costos de mercadeo dada la dispersión de la población, y falta de
infraestructura. También es frecuente que los extensionistas no hayan tenido una
capacitación adecuada para ser efectivos en sus mensajes a los potenciales
clientes/beneficiarios. Las políticas en este caso van por el lado de fortalecer la
capacidad de la oferta de responder a las necesidades de los agricultores. Cofinanciar
investigación básica o adaptativa (como lo hace Incagro), o el desarrollo de productos es
una estrategia adecuada. Otro instrumento importante es la capacitación de los
extensionistas, de manera que posean las herramientas para llegar con efectividad a los
usuarios. Las áreas de pedagogía de adultos y de comunicación para el desarrollo deben
ser enfatizadas en este contexto. Finalmente, subsidios puntuales orientados a fortalecer
la capacidad de gestión de los servicios para la agricultura, asignados vía concursos de

37
planes de innovación para empresas de servicios orientados a la agricultura, por ejemplo,
pueden también contribuir al desarrollo de una oferta más competente y de calidad.

4. Asociatividad
Un problema de la agricultura nacional reconocido ampliamente es la extrema
fragmentación de la propiedad agrícola. Como se mencionó anteriormente, entre las
explotaciones agrícolas de la costa, el 92 por ciento tienen menos de 10 has. y la
propiedad promedio entre ellas es de 2.6 has. Esto pone en duda la viabilidad comercial
de gran parte de estas explotaciones y explica en parte las dificultades para desarrollar un
mercado de servicios especializados. En el largo plazo, un mercado libre de tierras, con
títulos y registros de propiedad confiables, nos puede acercar a un tamaño óptimo de la
propiedad. Sin embargo, en el Perú el tema de los títulos de propiedad está aún lejos de
estar totalmente resuelto, y aún si lo estuviera no debe esperarse que el mercado de
tierras solucione este problema en el mediano plazo. La solución está, entonces, por la
vía de la asociación de productores para poder alcanzar economías de escala en la
adquisición de servicios básicos para competir en el mercado: gestión, información,
tecnología, comercialización.

¿Con qué políticas se puede fomentar la asociatividad? Partiendo del hecho que
actualmente las políticas sectoriales no sólo protegen (regalando crédito o asistencia
técnica), sino que además incentivan el minifundio (vía exoneraciones tributarias, por
ejemplo), la opción es por políticas no sólo diferentes, sino radicalmente opuestas a las
que se han venido implementando hasta el momento. Uniformizar el tratamiento
tributario, por ejemplo, es un paso en esta dirección. En el mismo terreno de fomentar el
desarrollo de recursos humanos, hacer el acceso a programas financiados con fondos
públicos contingente a requisitos de asociatividad parece una herramienta poderosa para
introducir economías de escala en la producción agrícola.

La asociatividad debe ser inducida, pero no puede ser forzada. Se debe usar la
herramienta de la capacitación para inducir la demanda de asociatividad; como de hecho
ya se viene implementando en algunos proyectos. Por otro lado, debe responder a
alguna lógica organizativa funcional, por ejemplo, por producto o por alguna problemática
común, productiva, comercial o de gestión. Un elemento movilizador en las experiencias
ya existentes generadas en el sector privado, como las de Valle Grande en Cañete o
Critecnia en Chincha, es el acceso al crédito. Finalmente, una estrategia es movilizar a

38
otros grupos constituidos (ONGs, consultoras, empresas y organismos de extensión), en
esta dirección, tal como lo viene haciendo Incagro.

5. Formación de recursos humanos


En el tema de formación de la mano de obra, es claro que las necesidades más
apremiantes están en el nivel de gerencia y mandos medios. Aquí tienen un rol directo las
universidades e institutos superiores, públicos y privados. Una mayor vinculación entre
los productores y los centros de formación es ciertamente deseable. Aún cuando la
iniciativa para esto debe partir de los actores, el Estado puede y debe jugar un rol
facilitador. Para este fin, tanto como para el tema más general de la articulación entre los
diferentes eslabones de las cadenas productivas en las que participan los productores
agrícolas, el Estado puede aprovechar su capacidad de convocatoria para promover
mesas de concertación que apunten a mejorar la eficiencia del conjunto productivo. Este
es un tema particularmente relevante para la agroindustria orientada al mercado externo,
donde los estándares de calidad y los requerimientos logísticos son críticos. Como lo
puso un agricultor entrevistado, ¿de qué vale tener 90 kilómetros de buena carretera si la
meta está en el kilómetro 100 y el lapso entre el kilómetro 90 y 100 está totalmente
intransitable?

6. Evaluación de políticas y programas


Finalmente, se requiere más investigación sobre la efectividad del gasto público en
servicios de extensión agrícola. Sorprende que con el volumen de esta inversión no se
hagan evaluaciones o sus resultados no se difundan. Se requieren esfuerzos para
sistematizar el impacto de diferentes instrumentos y estrategias de intervención sobre la
población e instituciones a las que se quiere beneficiar. Esta es la mejor manera de
aprender de las experiencias y avanzar hacia políticas con mayor probabilidad de éxito.

39
BIBLIOGRAFÍA

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40
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ZEGARRA, Eduardo. “Mercado de tierras y exclusión social en el agro costeño”. En:


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41
ANEXOS

Tabla A.1
PERU: INGRESOS DE LA PEA RURAL
POR NIVEL EDUCATIVO, 1999
(nuevos soles de agosto 1999)
Media Mediana
Sin nivel 98.2 20.1
Primaria incompleta 173.1 87.0
Primaria completa 213.3 103.2
Secundaria incompleta 198.3 67.1
Secundaria completa 354.9 240.2
Superior no universitaria 541.1 509.7
Superior universitaria 891.5 802.5
Fuente: INEI-MTPS, Encuesta Nacional de Hogares, 1999.

Tabla A.2
PERU: INGRESOS DE LA PEA RURAL
POR SECTOR DE ACTIVIDAD, 1999
(nuevos soles de agosto 1999)
Media Mediana
Agricultura 158.5 51.3
Minería 856.8 906.1
Industria manufacturera 244.1 120.4
Construcción 375.7 301.0
Comercio 307.1 155.3
Servicios no personales 686.8 713.1
Servicios personales 249.1 89.9
Fuente: INEI-MTPS, Encuesta Nacional de Hogares, 1999.

42
CUESTIONARIO SOBRE RECURSOS HUMANOS EN LA AGRICULTURA COMERCIAL
COSTEÑA

Nombre:
Institución o empresa:
Sector: Público________ Privado________
Cargo que desempeña:

1. ¿Cómo calificaría usted la provisión de servicios de información, transferencia


tecnológica, asistencia técnica y capacitación para la agricultura costeña orientada a la
exportación?

Muy inadecuada Inadecuada Adecuada Muy adecuada


Información
Transferencia tecnológica
Asistencia técnica en
aspectos de producción
Asistencia técnica en
aspectos de gestión
Formación/capacitación

2. Usted diría que la importancia de contar con una oferta apropiada de recursos
humanos calificados para un crecimiento rápido y continuo de la agricultura y
agroindustria costeñas es:
a. Muy alta b. Alta c. Baja d. Muy baja

43
3. En una escala donde '4' es "muy dificultoso" y '1' es "nada dificultoso", califique cuan
difícil es el acceso a personal calificado en la agricultura y agroindustria costeñas para
las ocupaciones siguientes:

a. Peones agrícolas
b. Personal de mando medio--capataces de fundo
c. Administradores o gerentes de fundos
d. Técnicos/profesionales especializados en cultivos específicos
e. Peones para procesos post-cosecha
f. Técnicos/profesionales en procesos post-cosecha

4. En una escala donde '4' es "muy adecuada" y '1' es "nada adecuada", califique usted
la oferta de centros de formación/instrucción en estas calificaciones:

a. Peones agrícolas
b. Personal de mando medio--capataces de fundo
c. Profesionales en gestión de negocios agrícolas
d. Técnicos/profesionales especializados en cultivos específicos
e. Peones para procesos post-cosecha
f. Técnicos/profesionales en procesos post-cosecha

44
45
5. A continuación se listan una serie de potenciales acciones del Estado para promover procesos de generación de una oferta de
recursos humanos calificados de acuerdo a las necesidades de desarrollo del sector agrícola. Usando la siguiente tabla, evalúe
su pertinencia y prioridad.
En el corto plazo En el mediano y largo plazo
Acciones Nivel de prioridad Nivel de prioridad
Alta Media Baja Ninguna Alta Media Baja Ninguna
Fomentar el desarrollo de un mercado de proveedores
privados calificados de servicios de asesoría, asistencia
técnica y capacitación
Desarrollar con recursos públicos programas de
capacitación/asistencia técnica para los principales cultivos

Fomentar la asociatividad a través de establecer requisitos de


asociación para la participación en programas públicos de
promoción agrícola (por ej., establecer extensión mínima
atendible en 100 hectáreas)
Desarrollar un sistema de centros de formación de técnicos
agrícolas
Implementar programas de bonos de capacitación / asistencia
técnica que el agricultor puede usar para contratar a
proveedores calificados
Desarrollar programas de educación básica mejor adecuados
a la realidad del campo
Desarrollar sistemas de información sobre la oferta de
asesoría, asistencia técnica y capacitación de fácil acceso para
los agricultores
Facilitar la articulación de los productores de los diferentes
eslabones de las cadenas productivas ligadas a productos
agrícolas a través de mesas de coordinación
Establecer fondos concursables para ejecutar planes de
asesoría/asistencia técnica/capacitación con impactos
medibles que quieran implementar empresas y/o asociaciones
de agricultores

46
Comentarios:
____________________________________________________________________________________________________________

____________________________________________________________________________________________________________

____________________________________________________________________________________________________________

____________________________________________________________________________________________________________

____________________________________________________________________________________________________________

____________________________________________________________________________________________________________

____________________________________________________________________________________________________________

47
48
II. En esta sección quisiéramos saber su grado de acuerdo frente a las afirmaciones que
se presentan a continuación. Apreciaremos también sus comentarios sobre las mismas.

2.1. "La necesidad más apremiante en términos de recursos humanos para desarrollar
una agricultura moderna en la costa peruana está en el campo de la gestión de un
negocio agrícola"
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Comentarios:
____________________________________________________________________
____________________________________________________________________
____________________________________________________________________
____________________________________________________________________
____________________________________________________________________
_____

2.2. "El principal problema de la agricultura peruana, en general, y de la costeña, en


particular, es la extrema fragmentación de la propiedad. No tiene sentido mejorar las
capacidades de agricultores cuyas explotaciones son comercialmente inviables, por lo
que el Estado y las organizaciones que promocionan el desarrollo agrícola deben
formentar la asociatividad antes de proveer servicios de capacitación/asistencia
técnica"
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Comentarios:

____________________________________________________________________

____________________________________________________________________

____________________________________________________________________

____________________________________________________________________

____

49
____________________________________________________________________
_

2.3. "La demanda de mano de obra calificada para una agricultura moderna nunca podrá
ser cubierta totalmente por las instituciones de formación del sector privado, por lo
que es indispensable la intervención del Estado"
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Comentarios:

____________________________________________________________________

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2.4. "No es rol del Estado proveer servicios de capacitación. En cambio, si debería
promover el desarrollo de una oferta privada calificada de estos servicios"
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Comentarios:

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2.5. "La formación que requiere un peón agrícola para labores de siembra, cultivo y
cosecha es sencilla, por lo que no requiere de mucha formación y sí, más bien, de
capacitación en el campo a cargo del agricultor"
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Comentarios:

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2.6. "La formación/capacitación de recursos humanos debe estar ligada a procesos de


transferencia tecnológica de manera que se incorporen las técnicas más eficientes y
productivas"
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Comentarios:

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2.7 "Más que invertir en enormes programas de dudoso impacto económico, el Estado
debería asignar recursos públicos a través de concursos de proyectos de empresas
y/o asociaciones de productores que quieran implementar planes de asistencia
técnica/asesoría/capacitación con un impacto medible y verificable, y con
componentes significativos de cofinanciamiento".
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Comentarios:

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2.8. "Las universidades públicas que poseen facultades de agronomía y/o disciplinas
afines deberían revisar sus currículas para adecuarlas o la demanda del campo de
más y mejores gerentes agrícolas"
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Comentarios:

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RELACIÓN DE PERSONAS QUE RESPONDIERON LA ENCUESTA

Luis Thays Velez Proyecto Especial de Titulación de Tierras


Cristina Rizo Patrón Velarde Agricultora
Eduardo Zegarra MINAG, Direc. Grl. de Información Agraria
José Chlimper Ackerman Agricultor, Director Ejecutivo Agrokasa
Santiago Fumagalli ADEX, Presidente Comité de Alcachofa y
Pimientos
Enrique Moya Bendezú Instituto de Educación Rural José M.
Arguedas
Ricardo Sevilla Panizo Jefe, INIA
Luis Paz Silva MINAG, Jefe del Gabinete de Asesores
Elsa Carbonell Torres Jefe, SENASA
Pablo Sánchez Zevallos MINAG, Asesor en temas de capacitación
Francisco Delgado de la Flor Universidad Nacional Agraria de La Molina
Marcelo Cedamanos Rodriguez MINAG, Director Grl. de Administración
Ing. Julio Guerra Tovar INRENA, Director Grl. de Aguas y Suelos
Ing Victor Cabrera Jefe de Capacitación, Instituto Rural Valle
Grande
Ing. Oscar Sebastiani Jefe Unidad de Desarrollo Empresarial,
Instituto Rural Valle Grande
Marisela Benavides de la Puente Proyecto Pymagros
Javier Escobal Centro de investigación GRADE
MINAG, Direc. Grl. de Promoción Agraria
Humberto Ruiz MINAG, Auditoría Interna

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