RED DE POLITICAS DE EMPLEO- CIES

LOS PROGRAMAS DE INVERSIÓN SOCIAL Y LA GENERACION DE EMPLEO: EL CASO DE FONCODES

PEDRO FRANCKE JUANPEDRO ESPINO

LIMA, JULIO DEL 2001

Programas de Inversión Social y Generación de Empleo: El caso de Foncodes INDICE 1. Introducción 2. Los programas de inversión social. Objetivos y temas críticos 2.1 Temas centrales en los programas de inversión social a. Focalización b. Filtraciones c. Impacto regresivo potencial de las obras d. Elección de tecnología y priorización de obras e. Mantenimiento y sostenibilidad de las obras f. Algunos aspectos institucionales 2.2. Los programas de construcción y la generación de empleo 2.2. A. Empleo directo de mano de obra en la construcción de las obras 2.2. B. Empleo indirecto y otros beneficios no relacionados con el empleo 3. El funcionamiento de Foncodes 3.A. Antecedentes y creación de Foncodes 3.B. Estrategia y enfoque conceptual 3.C. Población Objetivo 3.D. Líneas de Inversión 3.E. Sistemas de operación 4. Evaluación de Foncodes a. Sobre la calidad de vida y la pobreza b. Resultados en modernización de la institucionalidad pública c. Resultados en desarrollo de nuevos enfoques conceptuales para abordar la pobreza rural d. Sostenibilidad 5. Foncodes y el objetivo de generación de empleo 5.A. Empleo directo generado durante la construcción de la obra 5.B. Empleo indirecto generado por la construcción de la obra 6. Recomendaciones para una nueva estrategia de Foncodes 6. 1. Líneas programáticas para el período 2001-2006 a. Infraestructura de servicios sociales básicos b. Fomento económico productivo (incluido infraestructura económica) c. Fortalecimiento organizacional a nivel local y comunal 6.2. Focalización territorial de los programas para el periodo 2001 - 2006 a. Concentración en áreas urbanas b. Concentración en áreas rurales 6.3. Descripción y análisis de la propuesta recomendada a. Un nuevo Foncodes para la nueva etapa democrática del Perú

b. Exclusión del trabajo en áreas urbano marginales c. Infraestructura social en áreas rurales pobres: cobertura masiva d. El desarrollo productivo rural con enfoque territorial 6.4. El desarrollo organizacional a nivel local y municipal 6..4.1. El Rol de los Municipios a. Formalización de la participación de los municipios en el ciclo de proyectos de Foncodes b. Generación de capacidades y fortalecimiento de la gestión municipal c. Traspaso de programas 6.4.2. Política de alianzas Referencias Anexo 1: Foncodes: Número de obras construidas, monto invertido, plazo promedio de ejecución y empleo generado, 1991-200 Anexo 2: Proyectos de desarrollo productivo Anexo 3: Foncodes: Porcentaje del costo total correspondiente a mano de obra no calificada. Anexo 4: Foncodes: Criterios utilizados para la priorización de los proyectos Anexo 5: Oferta programática de Foncodes: especificidad y potencial de complementariedad con otras instituciones.

1. INTRODUCCIÓN Los fondos sociales y los programas de infraestructura pública (muchas veces incluidos en los primeros) han sido utilizados como una herramienta para organizar, dirigir y focalizar el gasto y la inversión social hacia los más pobres en momentos de shocks o de ajustes macroeconómicos drásticos. Además de este papel temporal de protección social, los programas de construcción han jugado un papel muy importante en la provisión permanente de infraestructura pública en las zonas más pobres relegadas del desarrollo donde no se puede pensar que los servicios básicos indispensables como salud, educación, saneamiento, electricidad e incluso infraestructura vial sean provistos por agentes privados. Por último, los fondos también han buscado aumentar la productividad y los ingresos de los pobres a través de programas productivos (reservorios, canales de irrigación, etc.), crédito a microempresas y capacitación tanto productiva como empresarial. Los gobiernos han usado estos programas para idear estrategias de desarrollo sostenibles de mediano y largo plazo canalizando fondos de los mismos gobiernos y de los organismos multilaterales, los que han colaborado con los países de Latinoamérica desde la década de los ochenta. Estos programas públicos también han sido usados para transferir rápida y temporalmente ingresos a los más pobres a través de la creación de puestos de trabajo en la construcción de las obras. Esta forma de transferir ingresos es considerada una forma más digna de apoyar a la población pobre que la recepción asistencial de un bono, y además implica beneficios sociales en términos de las obras y activos producidos. Los fondos de inversión social comprenden diferentes tipos de proyectos, cada uno con su lógica y objetivos particulares. Podemos mencionar la construcción de infraestructura social (escuelas, postas medicas), infraestructura económica (reservorios, obras de irrigación, talleres), crédito a micro y pequeños empresarios, programas de salud y alimentación, capacitación y apoyo a la producción, etc. En este trabajo analizaremos únicamente las obras de construcción de infraestructura. La razón es que estas obras tienen la característica de tener un impacto inmediato sobre la población a través de la generación de empleo temporal y por eso representan una opción de política de corto plazo que el gobierno entrante debería implementar. En nuestro país durante la década de los 90s, los objetivos de generación de empleo y construcción de infraestructura intentaron ser alcanzados a través de diferentes programas dentro de los que destacó el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (Foncodes), el que se convirtió en el más grande canalizador de fondos del Estado y de préstamos internacionales. Sus acciones se han concentrado mayoritariamente en la construcción de infraestructura educativa y de salud y en el desarrollo de proyectos productivos. Sin embargo, el objetivo de generación de empleo y transferencia de ingresos a la población más pobre no fue el principal eje alrededor del cual programaron sus inversiones, sino que se siguieron otros mecanismos de priorización. Foncodes ha logrado llegar a las provincias más alejadas y más pobres del país haciendo que la población participe de las decisiones que se toman, pero subsiste una larga lista de dificultades que intentamos abordar en este informe, no a manera de crítica, sino como una lección para poder rediseñar la estrategia de este programa público. En este sentido, el propósito del presente trabajo es dar una mirada al objetivo, el funcionamiento y la lógica de los programas de construcción de infraestructura pública con especial énfasis en Foncodes, con la finalidad de proponer una alternativa para su funcionamiento. Foncodes no ha realizado exclusivamente proyectos de construcción, sino que también ha invertido en proyectos productivos y, en los último años, ha realizado compras a microempresas para proveer de mobiliario escolar, útiles y uniformes. En este sentido, podría ser catalogado como un fondo de inversión social. Sin embargo, las obras de

construcción han sido largamente las más importantes y es en ellas en las que nos centraremos, como si se tratara de un programa de construcción de infraestructura. Durante la década pasada Foncodes no fue el único programa público constructor de obras. Dentro del resto de programas destacaron el Programa de Infraestructura en Educación y Salud (INFES) en la construcción de aulas y postas médicas, el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (Pronamachs) en programas de irrigación, conservación de suelos y reforestación, el Programa de Caminos Rurales del Ministerio de Transporte y Comunicaciones en infraestructura vial rural y el Programa de Apoyo al Repoblamiento (PAR) quien llevaba a cabo diferentes tipos de obras en zonas afectadas por la violencia terrorista. El informe se divide de la siguiente manera: la segunda sección consiste en una revisión bibliográfica acerca de los programas de construcción de infraestructura en países en desarrollo. En relación a ellos discutimos sus orígenes, sus objetivos, sus problemas más comunes y las varias maneras en las que brindan beneficios monetarios y no monetarios a la población. En la tercera sección analizamos el funcionamiento de Foncodes, actualmente operando solamente en las zonas rurales del país, poniendo especial interés en la relación entre su funcionamiento y el objetivo de generar empleo. La cuarta sección es una evaluación crítica del funcionamiento y los resultados de Foncodes. En ella repasamos los principales aciertos, errores, virtudes, defectos y limitaciones de los proyectos. En la quinta sección efectuamos algunos cálculos acerca del empleo que generan las obras de Foncodes a través de la construcción de la obra y posteriormente con el funcionamiento y el mantenimiento de las mismas. Finalmente, proponemos una nueva alternativa de funcionamiento de Foncodes donde resalta la diferenciación entre los proyectos de infraestructura social básica construida masivamente en zonas rurales pobres y muy pobres y los proyectos de apoyo a la producción focalizados en zonas con mayor potencial de desarrollo y que deben estar planificados siguiendo una estrategia de desarrollo concertada. 2. LOS PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA Según Zegarra (Zegarra, E., 1996: 8), una visión integral del desarrollo rural debe combinar tres elementos: “acceso directo a mayores y mejores servicios públicos (educación, salud y nutrición), incremento en su capacidad productiva y acceso a los mercados y fortalecimiento de la capacidad de organización de los sectores rurales y su relación con el aparato estatal.” Los fondos sociales latinoamericanos y los programas públicos de construcción se enmarcan en esta estrategia proveyendo infraestructura física y desarrollando programas dirigidos a potenciar las capacidades productivas de los sectores pobres. En los programas de infraestructura podemos distinguir dos tipos de objetivos: los transitorios y los permanentes. Los objetivos transitorios serían reducir de manera relativamente rápida los efectos perjudiciales de los ajustes estructurales, de la reducción del gasto social -que viene junto a los ajustes- o de los shocks adversos transitorios en la economía (climáticos o desastres naturales) a través de la creación de puestos de trabajo. De esta manera el Estado intenta contribuir a que las familias con jefes de hogar desempleados o a que las personas provenientes de las familias más pobres y afectadas mantengan un consumo mínimo que asegure su supervivencia hasta que se reviertan las condiciones externas adversas. Su carácter de transitoriedad supone que pasado el ajuste o el desastre el proceso de desarrollo y el incremento de las inversiones reactivarán la economía, el empleo y los salarios.

Los objetivos permanentes se refieren a la creación de activos o bienes públicos1 en zonas pobres y a la atención de las necesidades básicas insatisfechas como parte de un plan de desarrollo integral y de largo plazo para la población que vive en situación de pobreza estructural. También es un objetivo permanente el aumento de la productividad y los ingresos de los más pobres aumentando la rentabilidad de sus activos, ya sean productivos o de capital humano, con la finalidad de lograr un efecto permanente sobre la población pobre y su capacidad de generar por sí mismos ingresos que les permitan salir de la pobreza. Desde esta doble perspectiva, se presenta una disyuntiva: priorizar la creación de empleo y transferencia de ingresos hacia los más pobres o priorizar la rentabilidad de los activos construidos. Como señala Zegarra (Zegarra, E., 1996: 33), “es evidente que existe una tensión entre los objetivos inmediatos de aliviar la pobreza crítica de un grupo de la población y los requerimientos más pausados y complejos de generar las condiciones de desarrollo para esta misma población. (...) A la base de esta tensión se encuentra un problema conceptual básico: la población rural con menos recursos productivos está en menor capacidad de aprovechar los incentivos de mercado sobre los que se basan los proyectos de desarrollo.” (también puede verse al respecto Clay, E., 1986; García, N., 2000 o Ravallion, M., 1998). La disyuntiva se vuelve concreta y muy relevante cuando un programa o fondo debe elegir entre obras y proyectos alternativos y es importante tenerla en cuenta para redefinir las acciones de Foncodes en el futuro. ¿Deben priorizarse los programas productivos o de crédito dirigidos a individuos con capacidades pre existentes y cuyos beneficios no son visibles de manera inmediata o debe priorizarse la construcción de obras dirigidas a satisfacer las necesidades básicas de la población más pobre generando empleo temporal e inmediato, pero con menor impacto sobre la productividad y la capacidad de generar sus propios ingresos? En el caso de las obras ¿deben priorizarse las obras de infraestructura social -aulas, postas, obras de saneamiento- o las obras de infraestructura económica que aumenten la productividad de los activos en propiedad de los beneficiarios? Por supuesto, un fondo social o un programa de infraestructura pueden y deben combinar ambos tipos de obras. A continuación, analizamos brevemente algunos temas cruciales en todo programa de construcción. Estos deben intentar que los beneficios sean recibidos por la población correcta (focalización y filtraciones); deben tener en cuenta que no todas las obras tienen las mismas características ni los mismos efectos sobre el mismo tipo de población; que el objetivo del empleo, si bien es muy importante, no es el único a tener en cuenta a la hora de seleccionar la cartera de proyectos; que las obras que no se sostienen en el tiempo significan recursos desperdiciados y que los agentes involucrados y su nivel de organización son fundamentales para el funcionamiento adecuado y transparente del programa. 2.1. Temas centrales en los programas de inversión social a. Focalización Existen dos niveles de focalización: a nivel geográfico, concentrando las acciones en las áreas o distritos más pobres, y a nivel individual, logrando que los participantes y

Los bienes públicos en sentido estricto, se definen como aquellos donde es imposible la exclusión de algún consumidor y donde el consumo de un individuo no disminuye el de otro. Sin embargo, existen bienes público institucionales (Zegarra, E., 1996) como la infraestructura de salud o educación que se considera como un derecho de los ciudadanos y un deber del Estado.

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beneficiarios de las obras pertenezcan a la población pobre de las zonas donde se interviene. Para la focalización regional se utilizan mapas para clasificar a las regiones -distritos en el caso de Foncodes- según su nivel de pobreza. En la focalización individual -participación de la población en la construcción- se enfrenta la limitación de poseer escasa información acerca de los verdaderos niveles de pobreza de la población participante, así como los altos costos de obtener dicha información. Para superar estas dificultades se ha intentado el uso de otras variables más fáciles de observar. Por ejemplo, para elegir a los pobladores que participan de la construcción de las obras se han usado las variables de tenencia de tierras o condición de desempleo, pero éstas distan de estar perfectamente correlacionada con la condición de pobreza de la población. Un mecanismo de focalización que ha dado mejores resultados -y que es usado por Foncodes- es el de auto focalización o auto selección a través de la imposición a los participantes del requisito de trabajar y del pago de un jornal bajo en relación al costo de oportunidad de los pobladores más pobres. El doble requisito de trabajar y de recibir un pago muy bajo hace que estos trabajos sean lo suficientemente poco atractivos como para que sólo los más pobres los acepten. De esta manera son los pobladores mismos los que se revelan como pobres y/o necesitados de un ingreso suplementario y además se revelan como trabajadores con un bajísimo costo de oportunidad. Este mecanismo de focalización se basa en la hipótesis de que el salario de reserva y las condiciones de vida de los trabajadores y sus familias están lo suficientemente correlacionados (Ravallion, M., 1991: 157). Adicionalmente, este costo de oportunidad no debe ser medido exclusivamente por los ingresos prevalecientes en el mercado de trabajo ya que la población más pobre no obtiene la mayor parte de sus ingresos de este mercado sino del trabajo independiente y del autoconsumo como podemos ver en el cuadro 1. Concretamente, las personas que serían atraídas por estos programas usando este mecanismos de focalización son i. los desempleados con costos de oportunidad menores al jornal ofrecido, ii. los empleados con ingresos (dependientes o independientes) menores al jornal ofrecido y iii. los pobladores que se encuentran inactivos pero que ante la posibilidad de obtener un ingreso adicional para sus familias, participan del programa. Cuadro 1. Perú Rural: Distribución del ingreso familiar según procedencia, por quintiles de población.
Quintil de Población Quintil + pobre II quintil III quintil IV quintil Quintil + rico Costa Sierra Selva Dependiente Independiente Dependiente Independiente Dependiente Independiente 35,1 37,7 41,8 44,9 31,0 64,9 62,3 58,2 55,1 69,0 20,5 22,2 29,8 32,3 36,7 79,5 77,8 70,2 67,7 63,3 18,3 30,4 28,9 26,9 25,6 81,7 69,6 71,1 73,1 74,4

Fuente: Elaboración propia en base a la ENNIV 2000

En caso de que exista un exceso de oferta de mano de obra al jornal pagado por el programa puede pensarse que la responsabilidad de seleccionar a los participantes recaiga sobre las autoridades locales o comunales. Sin embargo esta forma de focalizar, a pesar de ser teóricamente correcta, depende de la existencia de autoridades locales fuertes o sujetas a un control efectivo. Si éstas no existen se corre el riesgo de que la selección se realice siguiendo la conveniencia del agente seleccionador. Por último, siempre es posible seleccionar de manera aleatoria a los participantes para garantizar la transparencia.

b. Filtraciones Las filtraciones son la otra cara de la focalización y se refieren a los pobladores no pobres que se benefician directamente participando de los programas. Como señala Ravallion (1991), la mejor forma de reducir las filtraciones es hacer el programa lo suficientemente desagradable para los no pobres. Suele haber mayor filtración cuando el programa es muy grande, ya que a medida que aumenta su tamaño se hace más costosa la supervisión y, en segundo lugar, la mano de obra de los pobladores pobres puede resultar insuficiente, debiéndose recurrir a pobladores no pobres (con la consecuente necesidad de aumentar el jornal pagado). Otro factor que incide en la posibilidad de filtraciones es la ausencia de organizaciones de los pobladores pobres. Esta falta de organización hace posible que otros pobladores no pobres intervengan en el programa sin que nadie lo haga notar o reclame. Otra forma de filtración -observada en los últimos años- se refiere al desvío de fondos con fines político partidarios y electorales a favor del gobierno en el poder. De la misma manera que en el caso anterior, el dinero no llega a donde debería llegar. c. Impacto regresivo potencial de las obras En algunos casos, se discrimina en contra de las comunidades más pobres y con menor dotación inicial de activos al elegirse otras áreas como receptoras de las obras. La razón es que la implementación de obras y programas en zonas donde ya existe cierto nivel de riqueza y activos asegura una mayor rentabilidad y un mayor impacto debido a la presencia de complementariedad entre activos. Estas zonas además pueden tener mayor acceso a mercados para sus productos e instituciones locales más sólidas. De esta manera, muchas obras públicas aumentan el valor y la productividad de los activos ya existentes, por ejemplo la tierra, que se encuentran en posesión de los pobladores relativamente más ricos. Pero también puede pensarse que las personas menos ricas se beneficiarán de manera indirecta, por ejemplo, a través del aumento de la demanda de mano de obra no calificada. Lo que debe hacerse es distinguir las obras que buscan beneficiar de manera directa, inmediata y focalizada a la población pobre, de las obras de desarrollo que buscan una mayor rentabilidad, necesitan un mayor tiempo de maduración y tienen una mayor sostenibilidad debido al aprovechamiento de las potencialidades de cada zona. Este último tipo de obras deben realizarse sin importar a quién se beneficia relativamente más dentro de cada zona ya que se considera que el desarrollo pertenece a toda la zona y, si bien comienza en un sólo grupo de personas, el beneficio debe extenderse a todo el resto. Ambos tipos de obras son necesarias y su planificación debe llevar a una complementariedad beneficiosa para el desarrollo de las áreas intervenidas, como veremos más adelante en la sección dedicada a la nueva estrategia que debe seguir Foncodes. d. Tecnología, intensidad de uso de mano de obra y priorización de obras Uno de los objetivos de las obras de infraestructura -a veces no de manera explícita- es la generación de puestos de trabajo temporales. Este deseo de maximizar los puestos creados ha hecho que dentro de los programas de construcción se prioricen las obras que usan mano de obra no calificada de manera más intensivas durante su construcción. Adicionalmente, puede tomarse en cuenta el aumento de la demanda de mano de obra debido al aumento de la demanda por insumos nacionales para las obras.

Pero el beneficio para la población pobre no viene dado exclusivamente por los jornales recibidos o el uso de insumos nacionales, sino también por los beneficios derivados del uso de las obras. Puede que realicemos obras que maximizan el uso de mano de obra en la construcción pero que no necesariamente las maximicen la suma de los beneficios directos e inmediatos (jornales) y los beneficios indirectos y futuros. Por supuesto, debemos tener en consideración la urgencia de la población beneficiaria. A mayor urgencia de empleo e ingresos para la población, menor peso tendrán los beneficios futuros, inciertos e indirectos y mayor peso los beneficios inmediatos. Por ejemplo, si el objetivo de Foncodes fuera obtener resultados en el menor tiempo posible, debería priorizar las obras más intensivas en mano de obra en la construcción y las que demanden una mayor cantidad de insumos nacionales. Volveremos sobre este punto más adelante por ser el crucial para el presente trabajo. e. Mantenimiento y sostenibilidad de las obras Para obtener el mayor beneficio posible de las obras, debe asegurarse que su tiempo de vida sea el mayor posible. Para esto, las obras necesitan rehabilitación y mantenimiento. El problema es que en muchos casos no existen incentivos para que los pobladores tomen parte en estas actividades debido al carácter semipúblico de las obras construidas. Esto implica que ningún poblador pueda ser excluido del uso de la obra y por lo tanto pueda usarla aunque no participe de su cuidado y/o mantenimiento. Por el contrario, en el caso de las obras que poseen un carácter más privado, dicho problema no se presenta y las obras son conservadas por las personas que se apropian directa y exclusivamente de los beneficios. Por otro lado, según Zegarra (Zegarra, E., 1996: 37), en los programas de infraestructura se ha observado que existen mayores incentivos a mantener y cuidar de la obra cuanto mayor haya sido la participación de los pobladores en el proceso decisorio y productivo del bien en cuestión -podríamos añadir que también cuanto mayor sea el costo-, así como ya que sienten la obra como “suya”. Por eso, debe favorecerse la acción descentralizada en la demanda, provisión y producción de las obras. Por supuesto, hay otras obras en donde además de existir el problema de que poseen características de bienes públicos, no puede pensarse que la población sea la encargada de su mantenimiento debido a los altos costos, a la intensidad de capital y a la necesidad de maquinaria pesada (un claro ejemplo es el de la rehabilitación de la infraestructura vial). En estos casos el mantenimiento y rehabilitación pueden estar a cargo de los gobiernos locales o regionales, o a cargo de empresas privadas con lo que además se crearían puestos de trabajos permanentes; este es el caso del programa de Caminos Rurales cuya experiencia debería ser analizada y reproducida para otro tipo de proyectos. Este tema debe ser tomado en cuenta por Foncodes debido a que es uno de los aspectos en que puede haber una mejora sustantiva a favor del máximo aprovechamiento de las obras. Bajo el esquema actual de funcionamiento, los resultados de las evaluaciones muestran que muchas de las obras se deterioran rápidamente sin que exista una entidad u organización que se haga responsable, a pesar de que cada proyecto cuenta con un núcleo ejecutor que en teoría debería hacerse cargo. f. Algunos aspectos institucionales y de implementación que pueden afectar el éxito de los programas La rapidez en la acción de los programas es un punto crucial y puede marcar la diferencia entre un programa efectivo y uno no efectivo. Los mecanismos de focalización, presentación y selección de proyectos así como la elección de los proyectistas encargados de llevar a cabo las obras deben minimizar el tiempo que transcurre entre la presentación y la ejecución

de la obra. Por otro lado, la transparencia en el uso de los recursos, la selección de zonas a intervenir y de los participantes de la obra juegan un rol muy importante en la legitimidad de los programas. El uso de las obras con fines políticos del gobierno en el poder deslegitima cualquier programa y puede hacerlo poco atractivo para los organismos financieros internacionales. Debido a que las obras son financiadas por el gobierno central pero son ejecutadas por las organizaciones locales, se necesita una red sólida y extensa de instituciones al nivel local con la capacidad de decidir los proyectos a realizarse, organizar el proceso y canalizar los recursos a los más pobres (Márquez, G,. 2000). Deben fortalecerse las instituciones civiles locales para que participen no sólo en la organización de la demanda y la construcción de las obras, sino también en la supervisión de los contratistas y el mantenimiento de las obras. La supervisión de la comunidad se hace más necesaria en vista de las dificultades que el Estado enfrenta para mantener un sistema continuo de supervisión dada la gran cantidad de obras realizadas y la dispersión entre ellas, sin contar las dificultades de acceso a las zonas más alejadas. Si un ejecutor sabe que es poco probable que se revisen las obras no existirán incentivos para que maximice su esfuerzo o la calidad de las obras. En la medida que no existe competencia entre ejecutores alternativos, las obras pueden no poseer las características solicitadas u ofrecidas y sin embargo el contratista puede no verse sancionado. (Israel, A., 1997). Los proyectos no deben olvidar las peculiaridades culturales de la población beneficiaria porque correrían el peligro de ser rechazados por la comunidad. Asimismo, en algunos casos la demanda necesita ser creada, ya que algunas obras no son consideradas como una necesidad por la población aunque los beneficios sean innegables. Por último, existen individuos como las viudas, los huérfanos y los discapacitados que no pueden participar en las obras de infraestructura pública. Para poder llegar a toda la población necesitada, incluso a la que no puede trabajar, el Estado debe combinar los programas de trabajo con transferencias directas a los no empleables de manera que provea de una completa red de seguridad para los pobres rurales. 2.2. Los programas de infraestructura y la generación de empleo Como dijimos anteriormente, los programas de infraestructura pueden tener objetivos múltiples como la provisión de infraestructura social y productiva o el aumento de las capacidades productivas de la población pobre. Otros objetivos posibles son la generación de empleo temporal y/o ingresos transitorios para los pobladores durante la construcción de las obras, así como de empleos permanentes durante la operación de las mismas. Como veremos a continuación estos objetivos pueden variar de acuerdo al lugar donde opere el programa (zonas rurales o urbanas) y al tipo de obras que se ejecuten. 2.2. A. Utilización de mano de obra no calificada durante la construcción de las obras Es obvio que las obras requieren mano de obra no calificada para su construcción. De esta manera el Estado crea puestos de trabajo temporales a través de los cuales transfiere ingresos a los participantes de manera transitoria. Por eso puede discutirse si es que el efecto que debe medirse o tomarse en cuenta durante la ejecución de la obra es la disminución del desempleo o es el aumento temporal de los ingresos. La importancia relativa de cada uno de los dos efectos depende de si el programa se lleva a cabo en zonas rurales o urbanas como explicamos a continuación. El problema del desempleo es un fenómeno mayormente urbano y no rural. Por ejemplo, en Perú para el año 2000 la tasa de desempleo en zonas urbanas se encontró alrededor del

8% versus 0.7% en zonas rurales como podemos ver en el cuadro 22. Esta diferencia se explica porque en el área rural, 83.3 por ciento de las familias posee unidades agropecuarias, de las cuales el 60 por ciento no excede las 2 hectáreas. En ese contexto se hace posible y necesario para la sobrevivencia el uso de la mayor parte posible de la fuerza de trabajo familiar de manera independiente a la demanda del mercado de trabajo, como sí sucede en las zonas urbanas. Otras explicaciones pueden ser que el funcionamiento mismo de las economías campesinas implica múltiples actividades (aunque de muy baja productividad), y que las migraciones permanentes de los desempleados crónicos o desalentados trasladan el problema a las zonas urbanas. En resumen, carecería de sentido un programa que actuara en zonas rurales y que quisiera “aliviar” el problema del desempleo, más bien cumple con el objetivo de proveer un ingreso complementario y suavizar el consumo a lo largo del año. Cuadro 2. Perú: Tasa de desempleo por regiones, 2000 (PEA mayor de 14 años)
Quintiles Rural de población Costa Sierra Selva 0.0 0.3 0.8 (%) I 2.1 1.4 Miles 3.3 0.4 0.8 (%) II 2.1 1.4 Miles 3.8 1.3 0.7 0.5 (%) III 4.2 0.7 Miles 1.5 1.3 0.0 2.1 (%) IV 3.6 Miles 1.5 2.8 1.1 0.5 (%) V 6.3 0.7 Miles 3.0 1.7 0.5 1.0 Total (%) 14.9 8.0 Miles 9.9 Urbano R. Sierra Selva Costa 10.6 3.9 5.2 39.5 12.5 6.1 9.2 10.9 2.3 34.1 37.6 3.0 10.7 9.4 2.5 41.3 28.8 3.5 10.0 4.3 3.5 39.5 12.5 4.5 7.2 4.7 2.5 21.5 13.7 3.0 9.6 6.8 3.2 176.0 105.3 20.3

Total 0.4 3.6 0.8 7.4 0.8 6.5 0.6 5.2 1.2 10.1 0.7 32.9

Lima 9.1 58.1 9.1 65.2 9.2 68.1 8.5 58.4 6.6 39.9 8.6 290.0

Total 8.0 116.3 8.9 140.0 9.0 141.8 7.7 115.1 6.0 78.3 8.0 591.7

Fuente: elaboración propia en base a la ENNIV 2000

En el caso de zonas rurales deben tomarse en cuenta dos aspectos importantes de las economías campesinas: i. Primero, las actividades productivas tienen un gran componente estacional. Las labores agropecuarias dentro y fuera del hogar configuran un calendario con meses de menor trabajo, los que son utilizados por los campesinos para trabajar en otras actividades dentro de su localidad o fuera de ella. Deben tomarse en cuenta estos patrones estacionales a la hora de planificar las obras ya que la construcción durante las temporadas de siembra o cosecha podría no disponer de mano de obra suficiente o reducir la mano de obra necesaria para las labores agropecuarias. ii. Segundo, las personas que participan directamente de la construcción de las obras probablemente posean unidades agropecuarias, por lo que el ingreso percibido sería un complemento de los que ya perciben como productores. Por esto quizás debería evaluarse la posibilidad de incentivar la participación de pobladores que no poseen tierras, lo que a su vez se encuentra correlacionado, aunque de manera imperfecta, con la situación de pobreza y desempleo de la población.
La medición del desempleo en zonas rurales presenta dificultades debido a que el desempleo es una categoría pensada para zonas urbanas. En las zonas rurales, las actividades son estacionales y, por lo tanto, una persona entrevistada en un momento del año puede ser catalogada como desempleada aunque en realidad posea un trabajo pero que en ese mes no se lleva a cabo.
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En caso de que el programa opere en zonas urbanas existen mayores probabilidades de emplear durante la construcción de las obras a personas en situación de desempleo abierto y de generar ingresos para ellos. En estas zonas la causa de la pobreza está más relacionada al desempleo que en zonas rurales, pero tampoco se aprecia una clara relación negativa entre desempleo y niveles de ingresos. En ambos casos -zonas rurales o urbanas- se pueden priorizar las obras más intensivas en mano de obra durante como una manera de transferir la mayor proporción de cada dólar invertido hacia la población pobre beneficiaria. 2.2. B. Empleo indirecto y beneficios no relacionados con el empleo Las obras de infraestructura influyen en el empleo en diferentes momentos del proyecto además del de la construcción. En primer lugar, el uso de insumos nacionales para la construcción de las obras genera un aumento de la producción en esas ramas y un aumento en sus requerimientos de mano de obra. Es por este motivo que se prefiere la construcción de obras donde se incorpora un alto porcentaje de insumos nacionales e inclusive locales como adobe o madera. En segundo lugar, las personas que participan en la construcción de las obras ven incrementados sus ingresos y el incremento de su consumo provoca un aumento en la demanda por bienes de la región y del país, siendo éste otro efecto multiplicador y generador de empleo. En tercer lugar, muchas de las obras provocan un aumento de la producción a través de su uso y/o operación, por ejemplo, la rehabilitación de tierras o las obras de riego. Estas expanden la frontera agrícola, demandándose mayor cantidad de mano de obra o elevando la productividad y los ingresos de los campesinos. En este caso, tampoco es seguro que el empleo generado sea aprovechado por las personas más pobres de la zona, pero si las obras se focalizan en las zonas más pobres del país, se cumple el objetivo de focalización al menos al nivel territorial. Finalmente, las obras necesitan ser mantenidas y rehabilitadas para asegurar su sostenibilidad en el tiempo. En el caso de que los beneficios no sean apropiables de manera privada, los pobladores no tienen incentivos para invertir en el cuidado o la reparación de las obras y es posible pensar en que el Estado financie su cuidado. En el caso de obras que benefician a los pobladores de manera directa (letrinas, desagüe, obras de irrigación) las reparaciones y el mantenimiento deben ser llevados a cabo por los propios pobladores o debe ser financiado por ellos. El mantenimiento y rehabilitación de las obras que funcionan en red o de las que requieren maquinaria pesada o alta tecnología, tampoco podrán ser llevadas a cabo por los pobladores. Estas actividades son una fuente importante de generación de empleo para trabajadores calificados y no calificados y puede pensarse en la creación de microempresas para que realicen estas tareas. Pero no todas las obras tienen un gran impacto en términos de generación de empleo durante su uso, o no representa su principal beneficio. Los comedores populares, puestos de salud, aulas, obras de electrificación, losas deportivas, redes de agua y desagüe no demandan mayormente mano de obra no calificada durante su uso u operación, pero tienen un impacto significativo sobre la salud, educación, organización social y en general, sobre el bienestar de las familias y su derecho a ver cubiertas sus necesidades básicas. En resumen, los beneficios en términos de empleo e ingresos no deben incluir sólo el empleo generado en la fase de construcción. Una evaluación más completa de un programa debería analizar la participación y los beneficios de los pobres en cada una de estas etapas para cada obra. Por supuesto, cada uno de estos efectos sucede en diferentes momentos

del tiempo, tiene diferente importancia relativa dependiendo de la obra y ofrece diferentes niveles de dificultad de ser focalizado en la población pobre. También se afirma que otro beneficio de los programas es la reducción de los riesgos de la población pobre porque se suaviza el consumo de estas familias. En general, las redes de seguridad en zonas rurales no existen, no funcionan de manera eficiente o no sirven para periodos prolongados. Cuando hablamos de zonas muy pobres donde las familias tienen un consumo mínimo, cualquier fluctuación pone en peligro la subsistencia. Por eso, estos programas resultan efectivos en las estabilizaciones estacionales y en la lucha contra hambrunas como ha sucedido, por ejemplo, en la India. (Ravallion, M., 1991: 165) 3. EL FUNCIONAMIENTO DE FONCODES 3.A. Antecedentes y creación de Foncodes Desde fines del gobierno de Alan García funcionaba el Programa Social de Emergencia (PSE), el mismo que empleaba un enfoque de necesidades insatisfechas y ya no el enfoque del ingreso como en políticas anteriores. El PSE consistía en una coordinadora de organizaciones privadas conformada por Cáritas, CARE, Ofasa, Confiep, Vaso de Leche, entre otras. Como parte del programa se estableció el denominado conjunto esencial urgente con lo básico para garantizar la subsistencia de corto plazo (alimentación, transporte, abrigo) en base al cual se calculó además un déficit social urgente a inicios de los 90`s y un déficit alimentario anuales para la población en pobreza extrema. Posteriormente surgiría entre agosto de 1990 y marzo de 1991 el PES o Programa de Emergencia Social, predecesor de Foncodes. El PES estaba formado por once representantes de organismos privados y tres del gobierno, buscando garantizar transparencia y efectividad, además de credibilidad por parte de donantes internacionales. Se inició con un presupuesto mensual de $83 millones, pero lo reducido del equipo de trabajo y la lentitud del Tesoro en la transferencia de recursos dada la restricción fiscal del momento, hizo que los montos no se ejecutaran, que subprogramas como el de empleo no se llevaran a cabo y que el área de atención se redujera a algunos distritos previamente organizados de Lima y el interior. Es más, 4 de cada 6 beneficiarios se encontraban en Lima. El Gobierno empezó entonces a transferir cada vez menos recursos al PES, y anunció que otros organismos ligados a él (ONAA, PAD, Compensación Social, Panfar, entre otros) asumirían mayor participación en la lucha contra la pobreza. Finalmente, se desmanteló el PES para dar lugar al Sistema Nacional de Desarrollo y Compensación Social (SNDCS), de similares funciones, pero con un claro control del Gobierno Central (6 representantes frente a uno de Gobiernos locales y dos de organismos privados), que sin embargo no fue capaz de resolver los problemas ya comentados. Es en este contexto que se crea el Foncodes en agosto de 1991, por Decreto Legislativo No.657, como reemplazo del SNDCS y con el objetivo de ejecutar programas de empleo destinados a infraestructura social y construir caminos. Luego de creado el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), que absorbió al ONAA y al PAD, se creó un sistema de división del trabajo donde este organismo se encargaba del plan alimentario mientras Foncodes quedaba como una banca de segundo piso para organizar proyectos temporales de inversión social (Guerra García, 1995). Foncodes se inicia como una institución bastante ágil, que puede llevar adelante proyectos bajo un esquema novedoso, poniendo buena parte de la responsabilidad en manos de la comunidad haciendo que ellas sean las que buscan al Estado, organizan y ejecutan la obra y finalmente deben encargarse de su mantenimiento, como detallaremos más adelante. La acción social desde Foncodes no se ha desarrollado fundamentalmente en los servicios de

educación y salud, sino en infraestructura social y económica lo que limita su impacto sobre la población. El estatuto de Foncodes le faculta a aprobar las condiciones y lineamientos para determinar las transferencias de recursos que otorguen para financiar los proyectos, aprobar las condiciones de financiamiento y las normas y procedimientos de ejecución, supervisión, desembolsos, control y entrega final de proyectos. El Estatuto señala además como recursos del Foncodes: - Asignaciones de Tesoro Público - Donaciones y Transferencias - Créditos de fuente interna y externa - El 50% del producto de las subastas de aduanas. - El 25% de los recursos del impuesto a casinos de juego. La distribución de su presupuesto para 1996 y 1997 puede verse en el siguiente cuadro en el que resalta la participación del Tesoro Público y del endeudamiento externo. Cuadro 3. Ejecución del Gasto por Fuente de Financiamiento Fuente Tesoro Público Endeudamiento Externo Donaciones y transferencias Recursos directamente recaudados Total 1996 55.7 39.4 4.9 0.0 100% 1997 61.9 33.0 3.8 1.3 100% 1998/ I Trimestre 38.4 57.0 3.1 1.4 100%

Fuente: Instituto Cuánto, Perú en Números antes del 2000. Elaboración Propia.

3.B. Estrategia y enfoque conceptual El Decreto Legislativo 657 considera que la situación de pobreza de la población justifica que el Estado cree un mecanismo que “vele por la compensación y desarrollo social, actuando de manera preferente a favor de los sectores más pobres de nuestro país..., de manera descentralizada”. La misión de Foncodes se define como "...mejorar las condiciones de vida de los más pobres atendiendo las necesidades básicas de la población principalmente en nutrición, salud, educación, saneamiento e infraestructura económica y desarrollo productivo, generando empleo y promoviendo la participación de la población en la gestión de su propio desarrollo." (Foncodes, 1999). El programa se basa en el financiamiento de proyectos elegidos por las mismas comunidades, que deben organizarse en asociaciones privadas denominadas Núcleos Ejecutores para cada proyecto que pretendan llevar a cabo. El acuerdo entre el fondo y la comunidad estipula que es la población organizada la que debe ejecutar y efectuar el control y mantenimiento de obras financiadas, todo bajo supervisión de Foncodes. Este sistema tiene como ventaja "la legitimación y valoración social de los proyectos a través de amplia participación de los beneficiarios " (Torres Arroyo, 1999). La idea es que como consecuencia de este proceso se dote a las comunidades de capacidad real de decisión. El programa prioriza proyectos de ejecución rápida y bajo costo (la gran mayoría son obras menores a US$ 40,000), introduciendo tecnología adecuada y el uso intensivo de mano de obra local. Tienen una duración de entre 2 y 4 meses. El enfoque predominante de Foncodes ha sido el de ejecución de obras, lo que ha llevado a centrar sus energías en proyectos de infraestructura, tanto de tipo social como económica.

Dicho enfoque ha marcado, a su vez, su estrategia de intervención, tanto en el diseño como en la operación del ciclo de proyectos (tendencia a concluir con la entrega de la obra física), en las unidades de análisis e intervención territorial (comunidad, no articulada con otras ni con el municipio), en la funcionalidad de los núcleos ejecutores (priorización y ejecución de proyectos caso a caso), y en las consecuencias de ello respecto de la sostenibilidad de las inversiones. 3.C. Población Objetivo Actualmente, Foncodes solamente financia proyectos en localidades pobres que tengan entre 40 y 400 viviendas, o entre 200 y 2 mil pobladores, y desde 1997 únicamente en áreas rurales. De esta manera, Foncodes focaliza su actividad en zonas de extrema pobreza rural, alto andinas y de selva. Para identificar a sus beneficiarios, Foncodes utiliza un Mapa de Pobreza a nivel distrital usando los siguientes indicadores 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Porcentaje de niños con desnutrición crónica Tasa de analfabetismo Tasa de inasistencia escolar Porcentaje de hogares con hacinamiento Porcentaje de viviendas con techos precarios Porcentaje de viviendas sin red pública de desagüe Porcentaje de viviendas sin alumbrado eléctrico Porcentaje de viviendas sin red pública de agua.

El indicador de desnutrición determina un 50% del índice, mientras que los indicadores de educación, hábitat y servicios básicos son promediados y se les asignó en conjunto un peso de 50% del índice. El resultado es un índice para cada distrito del país, que va desde 1 para los distritos menos pobres (Pacocha en Ilo y San Isidro en Lima) hasta 36.4 para los más pobres (Crnel. Castañeda y Cahuapana, en Ayacucho y Loreto respectivamente). Luego se realizó una clasificación de los distritos de la siguiente manera: Niveles de vida Promedio Pobres Extremos Muy Pobre Pobre Regular Aceptable Índice de Pobreza 29- 36.99 21- 28.99 14- 20.99 7- 13.99 1- 6.99

Fuente: Ministerio de la Presidencia (1996)

A partir de esta información se determinó que de los 1793 distritos del país, 237 se encuentran en el estrato de pobreza extrema. En lo que respecta a la focalización a nivel individual, Foncodes establece un jornal de 10 soles, lo que funciona como mecanismo de auto focalización al atraer a los pobladores más pobres, como explicáramos líneas arriba. La selección de los participantes en la construcción de las obras es llevada a cabo por las autoridades locales. No se conoce ningún estudio que evalúe la focalización de Foncodes a nivel individual.

3.D. Líneas de Inversión El programa regular financia pequeños proyectos en las siguientes líneas de inversión: • Infraestructura Social: obras en las áreas de Nutrición (comedores populares), Salud (puestos y centros de salud), Educación (centros educativos, locales comunales), Saneamiento (abastecimiento de agua potable, sistemas de desagüe y letrinas). • Infraestructura Económica: que incluyen a los sectores Agropecuario (pequeños sistemas de riego y drenaje, rehabilitación de tierras, forestación, reforestación, infraestructura de comercialización), Transporte (caminos vecinales, puentes, empedrados, veredas peatonales, balsas, escalinatas), Energía (electrificación y energía no convencional), locales de apoyo a la producción. • Proyectos Productivos: cuyo objetivo es incrementar la producción, comercialización y capacidades administrativas de los beneficiarios. Estos proyectos se dividen en provisión de capital y provisión de asistencia técnica. Foncodes desarrolla actualmente estos proyectos mediante la estrategia de Racimos Estratégicos de Desarrollo (RED) rurales, conjunto de proyectos de carácter productivo complementarios entre sí y que se efectúan en un grupo de comunidades vecinas. • Programa de micro-crédito: concentrado en áreas urbanas, el cual es administrado por intermediarios financieros en Convenio con Foncodes. Está orientado a satisfacer necesidades de capital de trabajo de micro-empresarios de variados sectores de la actividad económica y de servicios. Además Foncodes lleva a cabo Proyectos Especiales con la idea de un "doble impacto": asistir a la población en extrema pobreza vía distribución de víveres y bienes y, por otro lado reactivar sectores productivos apoyando a micro y pequeña empresa, a través de compra de los productos que fabrican. No están sujetos a financiamiento externo, sólo vía recursos del Tesoro Público, Donaciones y Recaudación Directa. En los cuadros 4, 5 y 6 podemos ver cómo se distribuyen los proyectos y el dinero invertido entre los programas regulares y los especiales. A partir del cuadro 4 notamos que la importancia relativa de los proyectos especiales en términos del monto invertido se ha incrementado constantemente hasta llegar a representar casi el 37% del total invertido (más de 92 millones de dólares). Sin embargo, esto no se ha traducido en un aumento de su participación dentro del número de proyecto y su participación se mantiene alrededor del 0.1% como vemos en el cuadro 5. En este mismo cuadro distinguimos a los proyectos de infraestructura social como los más importantes largamente, seguidos de los proyectos de infraestructura económica. Si analizamos sólo el monto invertido en proyectos regulares vemos que en los dos primeros años de funcionamiento, el poco dinero que el fondo tenía se invertía en atender las necesidades de asistencia social en salud y educación y se ponía mucho énfasis en el desarrollo productivo. A partir de 1993 cambia el panorama de la inversión de Foncodes para concentrarse fuertemente en la infraestructura de salud y educación, y en la infraestructura económica, básicamente la agropecuaria. En líneas generales, más del 90 por ciento se ha invertido en infraestructura. Con respecto al programa regular, Foncodes sólo desarrolla una planificación indicativa debido a que el sistema es demand-driven,. El sistema de planificación incluye una programación de las obras de acuerdo a los fondos disponibles por las distintas fuentes de financiamiento y el costo promedio que han tenido obras similares en el pasado, así como al patrón de demanda registrado por las solicitudes presentadas y pendientes de atención.

Cuadro 4. Foncodes: Monto de Proyectos Aprobados ( en miles de dólares)
Año Total Proyectos Regulares Proyectos especiales 1991 10,173 100 0 1992 118,977 94.2 5.8 1993 212,757 81.3 18.7 100% 1994 157,302 88.1 11.9 100% 1995 139,420 78.1 21.9 100% 1996 157,254 70.1 29.9 100% 1997 251, 180 63.2 36.8 100% 1998 a/ 16,841 100 0 100%

Total 100% 100% a/ Primer trimestre Fuente: Foncodes. Elaboración Propia

Cuadro 5. Foncodes: Número de proyectos aprobados y participación por área de Inversión (1991- 1998)
Área de Inversión Núm. De proyectos Asistencia Social Infraestructura Social Infraest. Económica Desarrollo Productivo Proyectos Especiales 1991 52 1.9 76.9 17.3 3.8 0.0 1992 3,254 11.6 70.3 12.6 5.5 0.0 1993 5,978 4.2 78.0 16.3 1.4 0.1 1994 4,683 5.8 77.7 14.9 1.5 0.1 1995 3,211 2.7 72.0 21.0 4.2 0.1 1996 4,404 0.7 70.8 21.1 7.3 0.1 100% 1997 6,046 1.2 64.0 25.2 9.5 0.1 100% 1998 a/ 661 0.0 77.8 22.2 0.0 0.0 100%

Total 100% 100% 100% 100% 100% a/ Primer trimestre Fuente: Foncodes, Of. De Sistemas- Area de Estadística. Elaboración Propia.

Cuadro 6. Foncodes: Distribución de Recursos para Proyectos Regulares (como porcentaje del monto aprobado para proyectos regulares)
Area de Inversión Proyectos Regulares Asistencia Social Nutrición Salud Educación Infraestructura Social Nutrición Salud Educación Saneamiento Infraestructura Económica Agropecuario Transportes Energía Desarrollo Productivo Agropecuario Multisectorial 1991 10173 12.3% 0.0% 12.3% 0.0% 4.5% 0.0% 0.0% 0.4% 4.1% 4.2% 4.2% 0.0% 0.0% 78.9% 78.9% 0.0% 1992 118977 11.1% 0.0% 3.8% 7.3% 39.9% 0.1% 3.3% 26.1% 10.4% 19.2% 12.7% 5.4% 1.1% 29.8% 22.4% 7.5% 1993 212757 3.2% 0.0% 2.1% 1.0% 62.4% 0.2% 3.7% 40.1% 18.3% 29.4% 18.0% 5.9% 5.6% 5.1% 2.4% 2.7% 1994 157302 4.1% 0.0% 2.5% 1.5% 67.4% 0.3% 3.6% 47.0% 16.5% 25.2% 15.0% 5.0% 5.2% 3.4% 2.7% 0.7% 1995 139423 4.0% 0.0% 1.8% 2.2% 64.1% 0.3% 5.8% 35.9% 22.1% 26.7% 16.0% 4.1% 6.6% 5.2% 3.3% 2.0% 1996 157254 0.7% 0.0% 0.2% 0.5% 63.3% 0.0% 2.9% 18.9% 41.4% 30.5% 17.4% 6.5% 6.6% 5.5% 5.5% 0.0% 100.0% 1997 1998/ ITrim 251183 16841 0.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.6% 0.0% 0.1% 0.0% 57.3% 69.9% 0.1% 1.0% 3.0% 3.7% 10.4% 19.2% 43.8% 46.1% 32.3% 14.0% 12.1% 6.1% 9.8% 9.7% 0.1% 100.0% 29.8% 13.5% 8.4% 7.9% 0.3% 0.3% 0.0% 100.0%

Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Foncodes- Of.Sistemas-Area de estadística. Elaboración Propia

3.E. Sistemas de operación: Ciclo de proyecto Inicialmente la localidad se reúne en Asamblea y redacta una lista de proyectos de alta prioridad, la misma que se incluye con la solicitud del proyecto. A continuación la Asamblea

elige al Núcleo Ejecutor conformado por cuatro pobladores sin vínculos de parentesco entre sí que se hacen responsables de proponer y ejecutar un determinado proyecto y que se convierte en el actor fundamental del ciclo del proyecto. Este prepara una sencilla presolicitud de cinco páginas donde se incluye la razón de la solicitud, la necesidad que satisfaría la obra y el costo aproximado que implicaría. La Oficina Zonal de Foncodes en su reunión quincenal de comité decide si el proyecto es o no viable. Luego de aprobada una idea de proyecto en esta primera etapa, Foncodes envía un evaluador externo para verificar los datos básicos y la legitimidad del Núcleo Ejecutor. Tras el visto bueno de éste, la localidad recibe aprobación para elegir un proyectista a partir de un registro que tiene Foncodes. La labor de este proyectista será preparar la solicitud técnica; los costos de esta preparación los paga Foncodes con cargo al proyecto3. Elaborado el proyecto, éste debe ser presentado por el Núcleo Ejecutor a Foncodes, quien lo somete entonces a evaluación. La sección y aprobación final del proyecto se realiza en las oficinas zonales autorizadas si el proyecto tiene un costo inferior a $60,000; para montos mayores (apenas el 1% de los proyectos) se debe contar con la aprobación de la oficina central en Lima. Para una selección mas transparente y objetiva se implementó desde 1997 el sistema Electra IV, que combina un grupo mayor de variables para decidir la prioridad del proyecto. Se incluye información desde localización, grado de necesidades, número de beneficiarios, distancia de transporte de materiales impacto de medio ambiente y beneficio de la mujer, cada variable con una ponderación predeterminada según se decida poner mayor énfasis en determinado tipo de proyecto (ver el anexo 4). Luego Electra IV da una calificación al proyecto. Debemos resaltar que en este mecanismo de priorización no se incluye ninguna variable relativa a la creación de empleo temporal o permanente. De aprobarse el proyecto, se abre una cuenta bancaria a nombre del presidente y tesorero del Núcleo Ejecutor, en la que se deposita la primera parte de los fondos requeridos. Para evitar influencias externas, el proyectista no puede encargarse de la construcción del proyecto, sino que el Núcleo debe elegir a un inspector de otra lista proporcionada por Foncodes. Existe a su vez un sistema de evaluación que certifica el avance del proyecto y que gira la segunda y última parte de los fondos. Foncodes puede en cualquier momento congelar la cuenta bancaria si detecta irregularidades. Foncodes supervisa la ejecución del proyecto mediante un supervisor externo contratado para cada proyecto; estos supervisores se seleccionan de listas previas y de acuerdo a una carga de trabajo establecida, estando a su vez bajo la supervisión de un supervisor de planta de la Oficina Zonal de Foncodes. 4. Evaluación de Foncodes a. Impacto sobre la calidad de vida y la pobreza Para analizar los resultados de la acción de Foncodes sobre los niveles de pobreza se utiliza como instrumento básico el Mapa de Inversión Social, según el cual entre 1991 y 1994 la inversión per capita de Foncodes se realizó de la siguiente manera:

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Hasta 1997, la comunidad debía preparar el proyecto a su propio costo y presentarlo completo, lo cual dio lugar al surgimiento de intermediarios que hacían negocio preparando proyectos con la condición de ser luego encargados de su ejecución.

Niveles Muy Pobres Pobres Regular Aceptable

Inversión per cápita de Foncodes $17 $15 $9 $6

Fuente: Foncodes, Mapa de Inversión Social (1994)

Para el periodo 1997-1998 un 20% de los proyectos aprobados por Foncodes se realizaron en distritos de pobreza extrema, alrededor de 50% en distritos muy pobres, y alrededor de 25% en distritos pobres (Instituto Apoyo, 1999). En el campo educativo, Schady y Paxson (1999), demuestran que en las localidades que recibieron más gasto en educación por parte de Foncodes se incrementaron los índices de asistencia a la escuela (aunque el Instituto Apoyo no encuentra un impacto significativo en este terreno). El estudio de impacto realizado por el Instituto Apoyo, encontró además que se reduce la probabilidad de que los niños falten a la escuela y se logra un mejor estado de las aulas. El acceso al agua potable reduce ligeramente las diarreas infantiles y la mortalidad infantil (un 3%), solamente si llega hasta las viviendas, y no en el caso de pilones públicos (cabe anotar que Foncodes sólo financia pilones públicos, pero que en muchas comunidades la población por su cuenta ha realizado las conexiones domiciliarias. Esto genera problemas dado que aumenta la demanda más allá de lo que se ha considerado en el diseño del sistema). Por otro lado, tiene un gran impacto sobre el tiempo dedicado al recojo del agua (1 hora y 20 minutos menos si llega a la casa, 1 hora y 5 menos si es pilón público) con lo que libera tiempo productivo, sobre todo de las mujeres, las que se encuentran a cargo de estas labores. Sin embargo, las obras tienen serios problemas de sostenibilidad. Uno de cada 7 proyectos de agua tiene problemas de funcionamiento, y el promedio es de 3.6 desperfectos por año. De la muestra tomada por el Instituto Apoyo para la Quinta Evaluación Ex Post, sólo para el 34% de las obras existen juntas de usuarios para encargarse del mantenimiento. En el caso de agua potable, 61% de los beneficiarios recibió capacitación de Foncodes, pero con baja participación de mujeres en dichas jornadas. Estas obras presentan problemas de infraestructura: 34% de los proyectos tiene tuberías al descubierto, con 60% de conexiones en mal estado. c. Resultados en modernización de institucionalidad pública Por otro lado, la gran capacidad de Foncodes de llegar donde otros no llegan y, por ende, actuar en subsidio de otras instituciones públicas no ha estado acompañada de una capacidad de coordinación con ellas ni de un traspaso progresivo de capacidades a pesar de la existencia de convenios suscritos. Esto ha dado lugar a que se pierdan oportunidades de sinergias y a que se limite la sostenibilidad de los proyectos. En general, las mejoras en la gestión de proyectos logradas por Foncodes no se han diseminado al resto de la administración pública, e incluso ni siquiera al ámbito de los proyectos especiales que el propio Foncodes maneja pero bajo sistemas distintos que los proyectos regulares.

d. Resultados en desarrollo de nuevos enfoques conceptuales para abordar pobreza rural.

El aporte de Foncodes en relación a otras experiencias de lucha contra la pobreza rural y otros fondos sociales de Latinoamérica es la entrega a la comunidad de los fondos, mediante el Núcleo Ejecutor, para que ella se encargue de realizar el proyecto. De hecho, Foncodes es el fondo latinoamericano que más poder otorga a las comunidades en la ejecución de proyectos, lo que ha hecho que el BID proponga su estudio como “práctica óptima” de focalización de la pobreza y desarrollo de capital social (Morley, S., 1999); aunque en la práctica subsisten algunas limitaciones. La evaluación ex post hecha por el Instituto Apoyo para 1999 señala que sólo 66% de los beneficiarios indicó a la comunidad como el ente que decidió que el proyecto en ejecución era el de primera prioridad; sólo el 68% consideró al núcleo ejecutor como designado por decisión mayoritaria de la Asamblea; mientras que el 89% señaló que la comunidad contribuyó con trabajo a la ejecución del proyecto. Llama sin embargo la atención que el 73% de los miembros de núcleos ejecutores no hayan leído nunca la Guía de Orientación; el 82% porque no lo recibió, el 4% porque no sabía leer y el 14% no precisó la razón. Con el funcionamiento de Foncodes se genera una cultura de acceso y manejo del dinero, con un sistema de auto fiscalización para el cumplimiento de obligaciones. Los créditos deben ser honrados en los plazos especificados, o de lo contrario no se financian más proyectos en la comunidad, lo que hace que los otros pobladores organizados para la ejecución de otro proyecto presionen al Núcleo Ejecutor en cumplir lo antes posible. Sin embargo, el sistema de asignación de crédito no siempre contempla la dificultad para generar ingresos y por ende la capacidad de repago por parte de la comunidad, por falta de acceso posterior a tecnología, riesgo agrícola, entre otros. e. Sostenibilidad El sistema del Núcleo Ejecutor establece una organización ad hoc de la comunidad por un breve periodo de tiempo, mientras dura el proyecto. Esa organización usualmente desaparece culminada la obra, dejando un grave problema en relación a la administración, mantenimiento y sostenibilidad de la misma, particularmente en los casos de obras de saneamiento en las que no existe ninguna entidad estatal claramente responsable de las mismas. El hecho de que la comunidad sólo escoja una obra y elija un Núcleo para ejecutarla, hace que los efectos de Foncodes en cuanto a un desarrollo sostenido y sostenible de las comunidades sean reducidos, ya que no hay relación con los otros cambios requeridos para el desarrollo ni se potencia la organización comunal al respecto. f. Creación de empleo Foncodes no organiza su funcionamiento ni adecua sus mecanismos de selección de proyectos a la meta de maximizar el número de puestos de trabajo creados. Es por eso que el empleo creado es únicamente un sub producto del programa que no se toma en cuenta dentro de su programación. La única manera en la que Foncodes prioriza es según los pesos presentados en el anexo 4; pero como señala el Instituto Apoyo (Instituto Apoyo, 1999), no hay una explicación de cómo se determinaron estos pesos ni por qué son esos los únicos aspectos que se incluyen. Además, estos pesos sirven sólo al interior de cada una de las líneas, pero no hay ningún criterio que indique cómo asignar el presupuesto entre las diferentes líneas. Es en este terreno en donde Foncodes tiene margen de maniobra redirigiendo su presupuesto hacia las líneas más intensivas en mano de obra, al menos en un primer momento, como medida reactivadora. Además de no priorizar las obras más generadoras de puestos temporales, tampoco se asegura el uso de la tecnología más intensiva en mano de obra. Foncodes posee un perfil

de costos para cada tipo de obra que los proyectistas deben respetar, sin embargo eso no asegura que los proyectistas elijan las técnicas más intensivas en mano de obra posibles. Por el contrario, podría lograrse este objetivo si es que se escogiese a las firmas constructoras mediante concursos anuales en donde uno de los criterios debería ser presentar una alta participación de los costos salariares dentro de los costos totales.

5. FONCODES Y EL OBJETIVO DE GENERACIÓN DE EMPLEO Clay (Clay, E., 1986: 1238) clasifica los programas públicos de infraestructura, según los diferentes énfasis, en: a. Programas en los que se ofrece empleo e ingresos temporales para sustituir los que se han perdido por emergencias como desastres naturales o sequías. En este caso el énfasis está en la atención inmediata de la población afectada; b. Programas de empleo de largo plazo, diseñados para asegurar el sustento de los desempleados (desempleo urbano, refugiados, desempleo rural estructural, i.e. aquellos sin oportunidades significativas de medios alternativos de sobrevivencia). En este caso, el objetivo es el desempleo estructural de ciertos grupos; c. Programas de aumento de ingresos, generalmente estacionales, con el fin de cubrir la brecha de aquellos empleados, pequeños campesinos o familias sin tierras, cuyos ingresos los ubican por debajo del nivel de subsistencia; y d. Programas de infraestructura de bajo costo, donde el énfasis está en la construcción de activos, antes que en la generación de empleo o el aumento de los ingresos. Por el funcionamiento descrito en la sección anterior, podemos afirmar que Foncodes ha venido operando como una mezcla de los programas del tipo c y sobre todo d. Por un lado, no se ha incluido explícitamente el objetivo de generación de empleo e ingresos, y por otro, opera en zonas rurales desde 1997 donde las tasas de desempleo son muy pequeñas, siendo el mayor beneficio directo para los pobladores pobres el aumento temporal de sus ingresos y los beneficios inherentes a las obras. En esta sección estimaremos el potencial que este programa tiene como creador de empleo, calculando para cada obra el empleo generado en cada una de las etapas que describimos anteriormente. Este análisis desagregado nos ayudará a redirigir la atención de Foncodes hacia el objetivo del empleo inmediato para pobladores de zonas en situación de pobreza y pobreza extrema. Si bien durante la pasada década Foncodes se ha centrado en la construcción de infraestructura, también ha realizado otros proyectos como los programas de prendas escolares, de mobiliario escolar, de desarrollo rural a través de los RED Rural pero éstos no serán incluidos en este análisis ya que el énfasis está puesto en la los efectos de las obras de infraestructura. 5.A. Empleo directo generado durante la construcción de la obra La información referida al uso de mano de obra por línea de inversión ha sido provista por Foncodes y se presenta en el anexo 1. En él incluimos el número de obras construidas, el monto invertido por cada línea, el plazo promedio por obra y el número promedio de jornales necesarios por obra estimado por Foncodes para cada línea. Esta última cifra se transforma en empleos dividiendo el número de jornales entre la duración promedio de la obra y luego entre 26 que es el número estimado de días al mes que se trabaja en las obras de Foncodes. De esta manera, la cifra de empleos se refiere al número de personas necesarias

para realizar una obra determinada en el plazo señalado. Por ejemplo, para llevara a cabo una obra de construcción o mejoramiento de comedores populares se requieren 6.6 personas trabajando por un periodo de 3.2 meses. Lo que observamos es que la obra que genera más empleo durante su realización es la de rehabilitación de tierras, la que necesita un promedio de 24.1 personas al mes. Otras obras que generan un alto número de puestos de trabajo son la construcción y mejoramiento de pequeños albergues turísticos (22.7 personas), la construcción y mejoramiento de sistemas de desagüe (22.2 personas), los rellenos sanitarios (21.5 puestos), las mini centrales hidroeléctricas (18.9 personas), la construcción y mejoramiento de sistemas de riego (16.3 puestos), la construcción y mejoramiento de pequeños sistemas de agua potable (16.2 personas) y por último, las obras de construcción y mejoramiento de talleres productivos, las que demandan el mismo número de personas que las obras de forestación y reforestación (13.1 personas). Es interesante notar que algunas de estas obras altamente generadoras de empleo han recibido gran atención en términos de número obras construidas y de monto invertido. Estas son las obras de construcción de sistemas de desagüe, sistemas de riego, pero sobre todo, las obras de agua potable, las que representan el 24.7 de todas las obras construidas y en las que se invierte el 21.7 de todos los fondos. En términos de número de obras construidas y monto invertido también se ha dado mucha importancia a la construcción de aulas, las letrinas, redes secundarias de electricidad, puestos de salud, construcción de caminos vecinales y puentes carrozables sin ser altamente generadoras de empleo. Por el contrario, existen obras altamente generadoras de empleo a las que no se le ha dado suficiente importancia como por ejemplo, la rehabilitación de tierras, la construcción de pequeños albergues turísticos, rellenos sanitarios, mini centrales hidroeléctricas y pequeños talleres de producción4, por lo que debería evaluarse una mayor inversión en ellas. A continuación presentamos un cuadro con las obras más importantes según los diferentes criterios usados (número de obras, monto invertido y empleo directo generado) En la sexta columna del anexo 1 presentamos el costo de generar un puesto de trabajo de un año de duración en una obra determinada basándonos en los datos de los proyectos realizados por Foncodes entre el año 1991 y el 2000. En la última columna del cuadro 7 presentamos el resultado ordenando las obras empezando por aquélla en donde cuesta menos crear un puesto de trabajo. La obra en donde resulta más barato generar un puesto de trabajo anual es la de forestación y reforestación (6 mil soles), seguida de las de rehabilitación de tierras (7.2 mil soles). Podemos apreciar que hay obras en donde es relativamente barato generar un puesto y en donde Foncodes ha invertido una buena proporción de su presupuesto. Estas obras son i. los sistemas de desagüe, ii. las pequeñas obras de riego, pero sobre todo, ii. las obras de agua potable en las que se invierte el 21.7 por ciento del monto total y constituye casi un cuarto de todas las obras construidas. Sin embargo, hay obras donde cuesta relativamente poco crear un puesto de trabajo, son altamente generadoras de empleo, pero no se invierte en ellas; éstas son i. la rehabilitación de tierras, ii. la construcción de rellenos sanitarios, iii. las mini centrales hidroeléctricas y en menor medida, iv. las obras de forestación y reforestación. Por el contrario, hay obras en donde es relativamente caro crear un puesto de trabajo, son obras que no generan mucho empleo, pero se invierte en ellas; éstas son la construcción y mejoramiento de aulas, las redes secundarias de electricidad, las letrinas y los puentes carrozables. Es obvio que estas obras tienen una gran importancia para la calidad de vida de las comunidades y por eso no es intención de este informe recomendar que se disminuya su construcción, pero sí que se

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Sólo se han hecho 5 obras de construcción y mejoramiento de talleres productivos y 4 de construcción de pequeños albergues en el lapso 1991-2000.

enfatice el gasto en obras que impliquen el mayor uso de mano de obra y donde sea barato crear un puesto de trabajo.

Cuadro 7. Principales obras realizadas por Foncodes según diferentes criterios.
Obra Construcción y mejoram. de aulas Construcción y mejoram. de sistemas de agua potable Construcción de letrinas Construcción y mejoram. de pequeños sistemas de riego Redes secundarias de electricidad Construcción y mejoram.de sistemas de desagüe Construcción y mejoram. de puestos de salud Construcción y mejoram.de puentes carrozables Número total de obras (miles) % del total de obras 28.87 24.77 9.16 8.24 5.49 3.92 3.59 3.59 37.9 Obra Construcción y mejoram. de aulas Construcción y mejoram. de sistemas de agua potable Construcción y mejoram. de pequeños sistemas de riego Construcción y mejoram.de sistemas de desagüe Redes secundarias de electricidad Construcción de letrinas Construcción y mejoram de caminos vecinales Construcción y mejoram de puentes carrozables Monto total invertido (mill. de S/.) % de la invers. total 21.9 21.7 12.8 7.8 6.5 6.5 5.0 4.6 2,556 Obra Rehabilitación de tierras Construcción y mejoramiento de pequeños slbergues turísticos Construcción y mejoramiento de sistemas de desagüe Rellenos sanitarios Mini centrales hidroeléctricas Construcción y mejoramiento de pequeños sistemas de riego Construcción y mejoramiento de sistemas de agua potable Const. y mejor. de talleres de produc. / forestación y reforestación Promed. de puestos generados x obra Empleo anual generado 24.1 22.7 22.2 21.5 18.9 16.3 16.2 13.1 10.9 Obra Forestación y reforestación Rehabilitación de tierras Rellenos sanitarios Construcción y mejoramiento de sistemas de agua potable Mini centrales hidroeléctricas Construcción y mejoramiento de losas deportivas Construcción y mejoramiento de sistemas de desagüe Construcción y mejoramiento de pequeños sistemas de riego Costo promedio (miles de S/.) Costo x empleo (S/.) 6,067 7,236 14,311 15,058 18,078 19,788 20,763 22,036 41.796

Fuente: Foncodes, Elaboración propia.

5.B. Empleo indirecto generado por la construcción de la obra El efecto indirecto generado por la construcción de la obra puede ser descompuesto en dos partes: - empleo generado en la producción de insumos para la obra (por eslabonamiento hacia atrás), y - empleo generado por el aumento del consumo, producto del aumento de los ingresos de los trabajadores que participan en la construcción de las obra (por eslabonamiento hacia delante). Para calcular estos efectos se usan los multiplicadores de empleo por sectores presentados en Torres (Torres, F., 1999). Estos multiplicadores nos dicen cuántos empleos se crean con el gasto de un sol en determinado sector de la economía sin distinguir el efecto hacia atrás del efecto hacia adelante. Con respecto al empleo generado por el aumento del consumo derivado de los nuevos ingresos, debemos señalar que no toda la mano de obra utilizada en los proyectos de Foncodes es remunerada. Foncodes pide que la comunidad aporte de manera gratuita el 10 por ciento de la mano de obra no calificada indicada en el perfil del proyecto. Esta regla no se cumple para los proyectos de riego ni para los proyectos productivos5 debido a que los beneficios en estos proyectos no redundan en toda la comunidad sino sólo en algunos hogares específicos. En estos casos toda la mano de obra corre por cuenta de los beneficiarios directos y por eso no hay efecto empleo hacia adelante. Debido a estas particularidades, lo que calculamos es el efecto indirecto máximo potencial que se generaría si toda la mano de obra fuese remunerada en el 100 por ciento de las obras, y no un estimado del empleo que efectivamente genera Foncodes a través de sus eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante. Torres (Torres, F., 1999) presenta dos multiplicadores: i. uno directo, que mide la cantidad de empleos generados en el sector “A” debido al gasto de un sol en ese sector; y ii. otro total, que además mide el impacto sobre las industrias eslabonadas hacia atrás y el impacto generado por el gasto en consumo de los trabajadores. Además puede calcularse el ratio de empleos totales generados entre empleos directos para saber cuántos empleos en total se crean por cada empleo directo. Nosotros dejaremos de lado los multiplicadores de empleo directo calculados por Torres (debido a que tenemos los calculados directamente a partir de los datos de Foncodes), pero sí usaremos el ratio para saber cuántos empleos totales se crean a partir de esos empleos directos. Como las obras de Foncodes que incluimos en este estudio son de construcción hemos tomado el multiplicador del sector de Construcción6. Para este sector el multiplicador de empleo directo es de 0.023 y el de empleo total es de 0.162, lo que hace un total de 6.9 empleos creados en toda la economía por cada empleo creado en el sector de la construcción (Torres, F., 1999, cuadro 4). Los resultados se presentan en la última columna del anexo 1. Como es obvio, este cálculo no afecta el orden de importancia de las obras en lo que a generación de empleo se refiere

5

Los proyectos productivos no han sido incluidos dentro de los presentados en este trabajo. Una lista completa de ellos puede verse en el anexo 2. 6 “Esta actividad comprende a los establecimientos dedicados a la construcción de obras nuevas, reformas y reparaciones de viviendas, edificios otras construcciones (carreteras, puentes, aeropuertos, etc.) y, obras de mejoramiento de tierras (irrigación, desecación y drenaje de tierras, desvío de cauces), obras que son realizadas por instituciones privadas y públicas, bajo las modalidades de contrato y subcontrato.” (INEI, 2000: 56)

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Anexo 1. Foncodes: Número de obras construidas, monto invertido, plazo promedio de ejecución y empleo generado, 1991 - 2000
(1) Numero de obras (2) Monto invertido (3) Costo por obra (4) Plazo promedio x obra (5) Jornales promedio x obra (6) Empleos Directos (7) costo por empleo directo anual (8) Empleos Totales

(miles de soles) (miles de soles) INFRAESTRUCTURA SOCIAL Construcción y mejoramiento de comedores populares Construcción y mejoramiento de puestos de salud Construcción y mejoramiento de centros de salud Construcción y mejoramiento de aulas Construcción y mejoramiento de losas deportivas Construcción y mejoramiento de locales comunales INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO Construcción y mejoramiento de sistemas de agua potable Construcción y mejoramiento de pozos artesianos Construcción y mejoramiento de sistemas de desagüe Construcción de letrinas Rellenos sanitarios INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA Construcción y mejoramiento de peq. albergues turísticos Construcción de canalizaciones Construcción y mejoramiento de pequeños sistem. de riego Rehabilitación de tierras Forestación y reforestación Construcción y mejoramiento de centros de acopio Construcción y mejoramiento de mini mercados Construcción y mejoramiento de talleres de producción INFRAESTRUCTURA VIAL Construcción y mejoramiento de caminos vecinales Construcción y mejoramiento de puentes carrozables Construcción y mejoramiento de puentes peatonales Construcción y mejoramiento de empedrados 748 1285 356 96 128,945 115,328 29,964 10,660 172.4 89.7 84.2 111.0 4 60 3124 238 408 94 10 5 810 7,701 328,091 15,229 22,890 6,989 857 895 202.5 128.3 105.0 64.0 56.1 74.3 85.7 178.9 9389 640 1485 3473 12 554,627 44,222 199,622 166,425 1,079 59.1 69.1 134.4 47.9 89.9 59 1362 109 10943 755 670 4,018 75,055 8,504 559,836 17,574 47,944 68.1 55.1 78.0 51.2 23.3 71.6

3.2 3.2 3.5 3.0 2.0 3.1 2.9 2.5 3.5 2.2 3.5 3.5 3.8 3.5 4.4 8.5 2.8 3.2 3.7 3.6 3.0 2.8 3.1

548 625 767 541 367 818 1224 614 2020 387 1960 2068 1174 1487 2759.1 2885.2 718 695 1256 795 522 598 861

6.6 7.5 8.4 6.9 7.1 10.1 16.2 9.4 22.2 6.8 21.5 22.7 11.9 16.3 24.1 13.1 9.9 8.4 13.1 8.5 6.7 8.2 10.7

38.8 27.5 31.7 29.5 19.8 27.3 15.1 35.1 20.8 38.6 14.3 30.5 34.1 22.0 7.2 6.1 32.3 38.5 44.5 67.7 53.6 43.9 40.2

45 52 58 48 49 70 112 65 153 47 149 157 82 113 166 90 68 58 90 59 46 57 74

(1) Numero de obras

(2) Monto invertido

(3) Costo por obra

(4) Plazo promedio x obra 3.0 2.5 2.3 2.5 2.5 2.8 3.8 2.9

(5) Jornales promedio x obra 795 598 376 443 203 274 1869 140

(6) Empleos Directos

(7) costo por empleo directo anual

(8) Empleos Totales

(miles de soles) (miles de soles) Construcción y mejoramiento de caminos de herradura Construcción y mejoramiento de veredas peatonales Construcción de balsas Construcción de huaros Construcción de escalinatas INFRAESTRUCTURA ELECTRICA Redes secundarias de electrificación Mini centrales hidroeléctricas Energía no convencional 2080 33 153 167,037 3,574 12,314 80.3 108.3 80.5 71 197 28 4 15 7,325 15,603 1,660 334 954 103.2 79.2 59.3 83.6 63.6

10.2 9.2 6.3 6.8 3.1 3.8 18.9 1.9

40.5 41.3 49.2 58.9 97.7 91.4 18.1 179.4

70 63 43 47 22 26 131 13

Fuente: (1) - (4) Foncodes; (5) en adelante: en base a (1) - (4) (1) y (2) son valores acumulados 1991-2000. (4) y (5) son valores promedios por tipo de obra predeterminados por Foncodes. (5) = (4/3)/26. Es el número de personas que se necesitan para construccion una obra determinada en el tiempo establecido en la columna (3).

Anexo 2 Proyectos de desarrollo productivo 1. Educación: - Capacitación productiva 2. Agropecuario: - Camélidos sudamericanos (repoblamiento, mejoramiento y capacitación) - Ganadería y servicios a la producción pecuaria (vacunos, ovinos, caprinos, inseminaciones artificiales, botiquines y bañaderos pecuarios) - Crianza de animales menores (porcinos, cuyes, conejos, aves, animales nativos) - Otros módulos agropecuarios (apicultura, lombricultura, piscigranjas, insumos agropecuarios, emergencia por sequía, semilleros, bioihuertos, chacras integrales y fruticultura) - Pequeños proyectos de transferencia agropecuaria 3. Multisectorial - Pequeña empresa de transformación

Anexo 3. Foncodes: Porcentaje del costo total correspondiente a mano de obra no calificada
TIPO DE OBRA Monto por Jornal % del CT obra (S/.) promedio que es L

INFRAESTRUCTURA SOCIAL Construcción y mejoramiento de comedores populares Construcción y mejoramiento de puestos de salud Construcción y mejoramiento de centros de salud Construcción y mejoramiento de aulas Construcción y mejoramiento de losas deportivas Construcción y mejoramiento de locales comunales INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO Construcción y mejoramiento de sistemas de agua potable Construcción y mejoramiento de pozos artesianos Construcción y mejoramiento de sistemas de desagüe Construcción de letrinas Rellenos sanitarios INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA Construcción y mejoramiento de peq. albergues turísticos Construcción de canalizaciones Construcción y mejoramiento de pequeños sistemas de riego Rehabilitación de tierras Forestación y reforestación Construcción y mejoramiento de centros de acopio Construcción y mejoramiento de mini mercados Construcción y mejoramiento de talleres de producción INFRAESTRUCTURA VIAL Construcción y mejoramiento de caminos vecinales Construcción y mejoramiento de puentes carrozables Construcción y mejoramiento de puentes peatonales Construcción y mejoramiento de empedrados Construcción y mejoramiento de caminos de herradura Construcción y mejoramiento de veredas peatonales Construcción de balsas Construcción de huaros Construcción de escalinatas INFRAESTRUCTURA ELECTRICA Redes secundarias de electrificación Mini centrales hidroeléctricas Energía no convencional 80,306 108,296 80,487 274 1869 140 3.4 17.3 1.7 172,386 89,749 84,169 111,040 103,168 79,202 59,289 83,600 63,581 795 522 598 861 795 598 376 443 203 4.6 5.8 7.1 7.8 7.7 7.6 6.3 5.3 3.2 202,475 128,342 105,023 63,989 56,104 74,348 85,723 178,945 2068 1174 1487 2759.1 2885.2 718 695 1256 10.2 9.1 14.2 43.1 51.4 9.7 8.1 7.0 59,072 69,097 134,426 47,920 89,901 1224 614 2020 387 1960 20.7 8.9 15.0 8.1 21.8 68,106 55,107 78,017 51,159 23,277 71,558 548 625 767 541 367 818 8.0 11.3 9.8 10.6 15.8 11.4

Anexo 4. Foncodes: Criterios utilizados para la priorización de los proyectos
Criterio o Factor Asistencia Social EducaNutrición Salud ción 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 Nutrición 0.4 0.4 Infraestructura Social EducaApoyo Salud ción Comunita. 0.1 0.1 0.1 0.1 0.3 0.1 0.2 0.4 0.1 0.3 0.4 0.1 0.3 0.4 0.1 0.3 0.4 0.1 0.3 0.3 0.1 0.2 0.2 0.2 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.6 0.3 0.6 0.3 0.4 0.2 0.4 0.2 0.2 0.2 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 0.3 0.3 1.0 1.0 1.0 1.0 0.1 0.2 0.2 0.7 0.8 0.2 0.6 0.6 0.1 0.2 0.2 0.2 0.1 0.3 0.1 0.3 0.1 0.2 Saneamiento 0.3 0.1 0.2 0.3 0.1 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.3 0.1 0.3 0.1 0.5 0.1 0.4 0.1 0.4 0.1 Agropecuario 0.1 0.1 Infraestructura Económica TransMulti Energía porte sectorial 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Desarrollo Productivo EducaAgropeMultición cuario Sectorial 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4

Atributos de Focalización Nivel de Pobreza Tasa de mortalidad infantil Atributos de Cobertura Atención de Foncodes Población beneficiaria Población de la localidad Población directa Ton. métricas anuales Atributos de costos Inversión por habitante Inversión familia/riego Inversión por hectárea Soles por kilómetro Monto solicitado/máximo Inversión fam. / electricidad Total

Fuente: Instituto APOYO (1999)