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UNIDADE 4

O ORAMENTO COMO
PROCESSO EVOLUTIVO

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Discutir onde e por que surgiu o oramento pblico;

Compreender o processo de transformaes pelo qual o oramento


pblico vem passando desde sua criao at os dias atuais;

Identificar a qualidade de nosso modelo atual de planejamento e


oramento; e

Analisar os desafios que se colocam hoje ao aperfeioamento da


gesto dos recursos pblicos em nosso Pas.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 4 O Oramento como Processo Evolutivo

GNESE E EVOLUO DO
ORAMENTO PBLICO
Caro estudante,
Chegamos ltima Unidade desta disciplina. Agora, vamos
verificar que o oramento pblico se manifesta como um
processo evolutivo, cujos modelo vo se transformando
medida que novos problemas se colocam. Discutiremos, ainda,
questes como quo bom o nosso modelo atual? e que
desafios ainda precisam ser perseguidos para termos um
modelo de oramento considerado ideal ou prximo ao ideal?
Por fim, veremos que essas perguntas no tm respostas
acabadas, o que nos abre um campo frtil para discusses e
um belssimo caminho para futuros trabalhos de pesquisa.
Vamos l? Bom estudo!

Agora que nos familiarizamos com o oramento pblico, vamos


voltar ao ponto inicial de nosso estudo e indagar novamente: por
que precisamos de um oramento pblico? Na primeira Unidade,
vimos que o oramento importante porque por meio dele que se
materializam as aes governamentais. Mas por que assim? Por
que as aes tm de passar pelo oramento? Qual o benefcio disso?
Para responder a essas questes, considere as duas situaes
seguintes:

Voc est autorizado a falar ao celular no meio de uma


sesso de cinema? No. Apesar de no haver
nenhuma lei proibindo as pessoas de fazerem isso, se
o fizerem, provavelmente levaro uma vaia ou ouviro
reclamaes das pessoas presentes.

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Voc est autorizado a conduzir seu veculo pela faixa


de pedestres durante a passagem de um transeunte?
No. Voc poder ser multado pela autoridade de
segurana pblica se transgredir a regra, ou receber um
sinal de agradecimento do pedestre, se respeit-la.
Pois bem. A sociedade em que vivemos composta de
pessoas que agem de acordo com determinadas regras de conduta
formais ou informais. Essas regras so denominadas, na literatura
acadmica, de instituies. As instituies so as regras, tidas como
legtimas pelos indivduos, que definem o que os indivduos e as
organizaes podem fazer, bem como os incentivos e as sanes
de cada conduta.
Sendo assim, podemos afirmar que o sistema oramentrio
uma instituio. Ele foi criado para definir as regras de gesto
dos recursos pblicos, de modo a respeitar e atender os interesses
da coletividade.

Voc pode estar se perguntando: como e por que essa


instituio foi criada?

Vamos entender: houve uma poca em que no havia


nenhuma regra definida em relao ao poder de arrecadao de
recursos da sociedade pelos governantes, nem sobre a forma de
aplicao desses recursos. Na baixa Idade Mdia, por exemplo,
sempre que um rei decidia fazer uma grande obra ou se via em
dificuldades financeiras para custear uma guerra, ele estabelecia,
unilateralmente, um tributo e o impunha aos habitantes do reino.
So vrios os exemplos de revoltas motivadas ou agravadas pelos
excessos de tributao dos reis Revoluo Gloriosa, na Inglaterra;
Revoluo Francesa, na Frana; Guerra de Independncia, nos
EUA; Inconfidncia Mineira, no Brasil etc.
Em resposta aos excessos dos governantes, surgiu a ideia de
estabelecer regras para disciplinar os assuntos de interesse coletivo,
entre os quais a criao de impostos e sua aplicao.

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Esse regramento seria feito pelo colegiado de representantes da


sociedade, que conhecemos hoje como Poder Legislativo, o qual
teria suas prerrogativas sensivelmente fortalecidas com a instituio
formal do oramento pblico. At hoje, a aprovao, o monitoramento,
a fiscalizao e a avaliao do oramento pblico esto entre as
principais funes do Poder Legislativo, sendo esse poder mais forte
medida que efetivamente participe do processo oramentrio.
Na era moderna, o primeiro pas a estabelecer regras
oramentrias foi a Inglaterra, cuja histrica Constituio passou
a incluir o seguinte dispositivo:
Nenhum tributo ou auxilio ser institudo no Reino, seno
pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a
pessoa do Rei, fazer seu primognito cavaleiro e casar sua
filha mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim sero
razoveis em seu montante (MAGMA CARTA, 1215, art. 12,
traduo da autora).

Considerando que o termo conselho comum, existente na


citao anterior, significa parlamento ou Poder Legislativo
podemos afirmar que o rei s poderia criar e arrecadar um tributo
se tivesse a prvia autorizao do Poder Legislativo. Vemos, assim,
que o oramento pblico surgiu como instrumento de controle dos
poderes dos governantes.
Contudo, perceba, que, nesse momento, ainda no h uma
separao entre as finanas do rei e as finanas do Estado, j que
era o rei quem decidia o que fazer com os tributos arrecadados.
Essa separao ocorreu paulatinamente, medida que o poder
legislativo foi estabelecendo requisitos para o planejamento, a
organizao e a demonstrao das contas pblicas. Alm dos
excessos de arrecadao de tributos, outros problemas foram sendo
colocados no sistema poltico, demandando que o oramento fosse
modificado para solucion-los. Por exemplo, o governante pode
decidir unilateralmente que aumentar o efetivo de soldados mais
importante do que aumentar o efetivo de mdicos? Ao dar resposta
negativa a essa pergunta, o Poder Legislativo estabelece regras

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para os gastos do governo e, consequentemente, passa a necessitar


de um modelo de oramento pblico que demonstre no apenas o
que est sendo arrecadado, mas tambm como esses recursos esto
sendo gastos.
Esse processo de amadurecimento institucional foi bastante
lento, tendo levado mais de cinco sculos para chegar a um modelo
de oramento plenamente desenvolvido. Apenas em 1822 que o
Poder Executivo da Inglaterra apresentou ao parlamento um
demonstrativo detalhando as receitas e despesas para o exerccio.

A experincia inglesa se
difundiu, somada de
outros pases que

tambm se tornaram

referncia em matria
oramentria, como

Frana e Estados Unidos.

Mas as transformaes do oramento no pararam por a.


A legislao oramentria e as organizaes que tratavam do
oramento pblico foram sofrendo modificaes e sendo ampliados
medida que a sociedade industrial moderna se tornava mais
complexa e as despesas governamentais diversificadas.
Particularmente ao longo do sculo XX, o crescimento das
despesas pblicas foi marcante em praticamente todos os pases
desenvolvidos e subdesenvolvidos. Enquanto o governo dos EUA,
por exemplo, gastava 6,5% do PIB em 1890, esse percentual
alcanou 35% na dcada de 1990 (GIACOMONI, 2008).
No Brasil, a participao do Estado no PIB saltou de 17% em 1947
para 47,5% em 1980.
Desse modo, podemos afirmar que crescimento das despesas
pblicas significa elevao da carga tributria ou do endividamento
pblico para financiar tais gastos. Ou seja, tanto a carga tributria
quanto a dvida do setor pblico crescem substancialmente ao longo
do tempo, com diversos efeitos sobre a economia e a sociedade.
Veja alguns desses efeitos:

O crescimento da carga tributria significa a retirada


de recursos das mos das pessoas e das organizaes
para as mos do governo, reduzindo a capacidade de
investimentos do setor privado.

Os tributos fazem parte dos custos de produo das


organizaes. Logo, se os tributos se elevam, os preos
das mercadorias tendem a aumentar, alimentando a
inflao e reduzindo o poder de compra das pessoas.

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Quando o governo eleva os tributos de forma seletiva,


ou seja, fazendo-o incidir sobre determinadas
atividades apenas, ele reduz a lucratividade desses
setores e, consequentemente, incentiva a migrao de
investimentos para outros setores e atividades.

Se, em vez de aumentar impostos, o governo opta por


tomar emprstimos para financiar os seus gastos, ele
aumenta sua capacidade de fazer gastos no presente,
mas reduz a capacidade de gastar no futuro, pois ter
de retirar, de suas receitas futuras, o montante
necessrio para pagar os juros da dvida contrada.

Como o aumento dos tributos, o aumento da dvida


pblica tambm transfere recursos das pessoas e
organizaes para as mos do Estado, reduzindo a
capacidade de investimentos do setor privado.

Alm disso, como o dinheiro emprestado ao governo


operao que, regra geral, rende juros com baixo risco
e esforo, o endividamento pblico desvia recursos de
atividades produtivas que geram emprego, renda, bens
e servios na economia.
Por outro lado, crescimento dos gastos pblicos significa
expanso da infraestrutura (transportes, energia, comunicaes,
saneamento etc.), da prestao de servios governamentais
(educao, sade, segurana pblica e outros) e da concesso de
benefcios pblicos (transferncia de renda, bolsas de estudo,
auxlio-doena etc.), que so demandas feitas pela sociedade.
Veja os mapas da Figura 11 e observe: por meio quase que
exclusivamente de investimentos pblicos, a malha viria municipal
cresceu exponencialmente entre 1940 e 2005, interligando o
territrio nacional e alavancando o desenvolvimento do Pas.

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1940

2005
Figura 11: Evoluo da Malha Municipal
Fonte: <http://www.ibge.gov.br/ibgeteen/atlasescolar/mapas_pdf/
brasil_evolucao_malha_municipal.pdf>

Logo, no difcil percebermos que um dos principais


dilemas da economia moderna encontrar o equilbrio entre os
benefcios gerados pela atuao do Estado e os custos arcados pela
sociedade para prover as fontes de financiamento desses gastos.
Nesse contexto, faz toda diferena ter um instrumento que deixe
claro sociedade os termos desse dilema. Esse instrumento o
oramento pblico.

Em meio s muitas controvrsias que rodeiam essa questo:


qual o tamanho do Estado de que precisamos?

Sobressai o consenso de que, qualquer que seja o nvel de


gastos realizados pelo Estado, haver sempre demandas no
atendidas, devendo os recursos colocados disposio do Estado
serem utilizados com a mxima eficincia e eficcia.
Em suma, partimos de um modelo de oramento que visava
apenas controlar a capacidade dos governantes de arrecadar tributos
e migramos, paulatinamente, para modelos que vo se tornando
mais complexos para atender a necessidade de evidenciar o
planejamento de aes, as decises de gastos e os resultados
produzidos pelo governo.

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O oramento pblico no apenas uma formalidade para


a Administrao Pblica viabilizar a realizao de aes
um instrumento que foi se desenvolvendo ao longo
do tempo para apoiar um valor sociopoltico fundamental:
a gesto transparente e democrtica dos recursos
pblicos.

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EVOLUO DO ORAMENTO
PBLICO NO BRASIL
E no Brasil, como surgiu e evoluiu o oramento?

A primeira lei oramentria brasileira foi editada em 1827,


ainda no perodo monrquico. Contudo, devido a dificuldades de
capacidade administrativa, logstica e de infraestrutura, no chegou
a ser implementada. Somente em 1831 ocorre a primeira
experincia brasileira de oramento. Observe a Figura 12.

Figura 12: Fragmento da primeira lei oramentria brasileira


Fonte: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/arquivo/
Outros/LinhaDoTempo/430-1830/410-Lei_de_15_de_dezembro_de_1830.pdf>

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A primeira Constituio Republicana do Brasil, promulgada


em 1891 sob regime democrtico, conferia ao parlamento poderes
para elaborar a proposta de oramento e tomar as contas do Poder
Executivo. Nesse mesmo contexto, foi criado o Tribunal de Contas
da Unio, que , at hoje, um dos principais rgos auxiliares do
Poder Legislativo no exerccio do controle externo.
Cerca de quatro dcadas depois, em 1934, foi promulgada
a nova Constituio Federal, que passou a centralizar as funes
de Estado no Poder Executivo, incluindo nestas funes a
responsabilidade de elaborao da proposta oramentria.
Ao Congresso Nacional, foi atribuda a funo de discutir e aprovar
o oramento e julgar as contas do presidente da repblica.

De modo geral, a partir de ento ocorreu certa alternncia


entre as constituies no que concernem as prerrogativas do
Poder Executivo e do Poder Legislativo em iniciar, alterar e
aprovar matria oramentria. Voc entendeu essa relao
de alternncia entre os poderes? Vamos ver juntos?

Mesmo durante a vigncia de Constituies que conferiam


ao Parlamento a iniciativa de elaborar o oramento, como o caso
da Constituio de 1937 e de 1967, o oramento era, na prtica,
elaborado e decretado pelo presidente da repblica. Veja o artigo
67, 1 da Constituio de 1967 sobre as emendas do Congresso
Nacional aos projetos de lei oramentria:
No sero objeto de deliberao emendas de que decorra
aumento da despesa global ou de cada rgo, projeto ou
programa, ou as que visem a modificar o seu montante,
natureza e objetivo. (BRASIL, 1967).

Se no podia modificar o montante, a natureza ou o objetivo


das dotaes dos rgos e programas, qual a relevncia de o
Parlamento apresentar emendas ao oramento? Poucos eram os

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incentivos existentes para que os parlamentares se engajassem em um


processo de aprendizado e de consolidao de entendimentos sobre o
oramento pblico.
Essa cultura poltica, que tambm implicava hipertrofia do
Poder Executivo em matria oramentria, explica porque a atuao
do Poder Legislativo (Congresso Nacional, assembleias estaduais e
cmaras de vereadores) ainda tmida nessa matria, no obstante
a Constituio de 1988 ter-lhes dado amplos poderes para alterar e
fiscalizar o oramento. O desinteresse e a baixa capacidade
institucional e organizacional de lidar com o oramento constituem
uma herana com a qual temos de lidar ainda hoje.

Conhea este decreto-lei


acessando <http://

www.planalto.gov.br/

CCIVIL/Decreto-Lei/19371946/Del2416.htm>.

Voltando a nossa histria, em 17 de julho de 1940 foi


editado o Decreto-Lei n. 2.416, que veiculou o primeiro cdigo
oramentrio brasileiro. Esse decreto-lei trouxe classificaes para
despesas e receitas e regulamentou os procedimentos de autorizao
dos gastos e escriturao das contas.
Um ponto interessante a observamos e que revela termos
estado, naquele momento, sob um modelo de oramento tradicional,
o fato de o processo oramentrio ter sido concebido como um
processo contbil, a ser conduzido primariamente por contabilistas.
Na verdade, a codificao constante do decreto-lei apenas
converteu em norma legal resolues aprovadas pela 2a Conferncia
de Tcnicos em Contabilidade Pblica e Assuntos Fazendrios.
O foco predominante era no controle, particularmente no
cumprimento de tetos oramentrios estabelecidos por rgo e por
tipo de despesa (pessoal, equipamentos etc.). As classificaes eram
estruturadas em objetos de gasto pormenorizados.
O modelo oramentrio sofreu modificaes marginais at a
edio da Lei n. 4.320/64. Essa lei representou um enorme avano
na concepo e organizao do oramento pblico no Brasil, tendo
sido recepcionada pela Constituio de 1988, orientando at hoje
os princpios oramentrios e a execuo da despesa.
A Lei n. 4.320/64 trouxe no apenas a concepo do
oramento por programas, como tambm vrios outros elementos
inovadores, sinalizando para a adoo de um modelo de oramento
de desempenho. O foco predominante era na gerncia das aes,

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nos custos incorridos e nos resultados a alcanar. Para tanto,


propunha que fossem adotadas mensuraes que possibilitassem a
avaliao de desempenho das atividades, alm da adoo de
demonstrativos mais sintticos, ao nvel do elemento de despesa,
dando mais flexibilidade ao gestor pblico.
Apesar disso, a substituio do Decreto-Lei n. 2.416/40 pela
Lei n. 4.320/64 no teve o condo de alterar o processo decisrio
relativo despesa pblica. Permaneceu um acentuado vis jurdico
e contbil na elaborao e gesto do oramento, que s
recentemente comeamos a alterar. Isso nos mostra que a existncia
de uma lei no suficiente para mudar o comportamento
administrativo calcado mais no controle formal da despesa do que
na aferio dos bens e servios pblicos efetivamente
disponibilizados sociedade (CORE, 2004).

Alm de alterar a legislao, a Administrao Pblica


precisa criar capacidade organizacional, competncias
e tecnologias para promover as mudanas desejadas.

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O MODELO ATUAL DE
PLANEJAMENTO E ORAMENTO

*Oramento tradicional
conhecido como lei de
meios, estipulava tetos
oramentrios para cada
unidade administrativa
do governo e detalhava
os objetos de gasto (pessoal, equipamentos etc.).
Fonte: Elaborado pela
autora.

Quando o oramento pblico foi criado e comeou a ser


difundido, a preocupao central era, como vimos, com o controle
do montante de receitas arrecadadas e de gastos realizados pelo
governo. Naquele contexto, foi desenvolvido o que hoje chamamos
de oramento tradicional*. O oramento era visto como um
processo contbil, com foco no controle.
J no incio do sculo XX e particularmente aps o advento
da crise econmica de 1930, considerada a pior crise do capitalismo
moderno, as autoridades passaram a reconhecer que o Estado tinha
um papel importante a desempenhar na promoo do
desenvolvimento econmico, devendo adotar polticas fiscais ativas
(gastos pblicos para gerar emprego e renda) e polticas regulatrias
para disciplinar o funcionamento do mercado. Nesse novo cenrio,
o oramento pblico passava a ser instrumento no apenas de
controle dos gastos, mas tambm de execuo da poltica fiscal.
Para desempenhar esse papel, o oramento precisava
detalhar com maior apuro a natureza econmica dos gastos, seus
objetivos e suas metas, assim como suas fontes de financiamento.
Foram desenvolvidas, principalmente no perodo ps-Segunda
Guerra Mundial, diversas alternativas de elaborao oramentria,
das quais emanou uma nova classificao econmica e funcional
das despesas, bem como a estrutura oramentria por programas e
projetos que aproximava oramento e planejamento. Esse novo
modelo, conhecido como o r a m e n t o p o r p r o g r a m a s,
representou um importante passo no aprimoramento da

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programao de gastos, por permitir a explicitao de custos e produtos


e a discusso da relao custo/benefcio das alternativas de ao.
A partir da dcada de 1970, quando as crises econmicas
passaram a ser manifestadas em situaes de excessivo
endividamento por parte dos governos e dificuldades de elevao
da carga tributria, passa-se a reconhecer que, em vez de aumentar
os gastos, o governo precisa gastar melhor. Ganha destaque a
ideia de que o oramento por programas precisa ser aperfeioado
rumo ao oramento por resultados ou oramento de
desempenho, que coloque em relevo no o que o governo gasta,
mas o que o governo realiza. O oramento por programas, no
obstante explicite os objetivos a serem alcanados pela atuao
governamental, se organiza segundo a lgica de insumos
fornecidos/produtos gerados, sem elementos que permitam auferir
os resultados efetivamente alcanados pelas despesas realizadas.
O novo desafio, portanto, passa a ser o de fazer o oramento
contemplar dimenses importantes do processo de polticas
pblicas, como o planejamento estratgico e a avaliao de
resultados e impactos como apresenta a Figura 13.

Figura 13: Novas dimenses necessrias ao modelo oramentrio


Fonte: Elaborado pela autora

Observe que, no processo de aperfeioamento do modelo


oramentrio, no se trata de substituirmos um valor (controle) por
outro (resultados), mas de desenvolvermos um modelo que
contemple e compatibilize cada um dos valores adquiridos ao longo
da histria: planejamento dos fins, controle de meios e avaliao
dos resultados.

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DESAFIOS PARA O APERFEIOAMENTO


DO ORAMENTO PBLICO
Para falarmos dos desafios, precisamos indagar: qual o
modelo de oramento pblico que almejamos?
Considerando nosso cenrio atual, podemos definir trs
princpios que norteiam a busca de aprimoramento do processo
oramentrio e das estruturas de gesto das polticas pblicas, a saber:

a eficincia da mquina governamental;


a efetividade das polticas pblicas; e
a qualidade do gasto.
Para tanto, o desafio consiste em se buscarmos um modelo
de planejamento, governana e gesto voltados para resultados,
visando transcender o mero controle de insumos.
Atualmente, um dos principais problemas do processo
oramentrio, no que respeita sua contribuio para o
desenvolvimento humano e social no Brasil, reside no descasamento
entre o processo de elaborao e a execuo do oramento, de um
lado, e o processo de elaborao e a execuo das polticas pblicas,
de outro. Veja, a seguir, o exemplo desse descasamento.

Para saber mais sobre

esta declarao, acesse:


<http://www.unric.org/

html/portuguese/uninfo/
DecdMil.pdf>.

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Em setembro de 2000, por ocasio da Cpula do Milnio,


191 pases assinaram a Declarao do Milnio. Com base nessa
declarao, a Organizao das Naes Unidas (ONU) elaborou a
estratgia de desenvolvimento humano consolidada nos oito
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.

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Objetivo 1: erradicar a pobreza extrema e a fome.


Objetivo 2: alcanar o ensino primrio universal.
Objetivo 3: promover a igualdade entre os sexos e a
autonomia da mulher.

Objetivo 4: reduzir a mortalidade infantil.


Objetivo 5: melhorar a sade materna.
Objetivo 6: combater a aids e outras enfermidades.
Objetivo 7: garantir a sustentabilidade do meio ambiente.

Objetivo 8: fomentar uma associao mundial para o


desenvolvimento.
Como signatrio da Declarao do Milnio, o governo
brasileiro instituiu grupos de trabalho com cerca de 200 especialistas
de 17 ministrios e de 14 agncias do Sistema Naes Unidas, para
tratar dos diversos temas da declarao. Deliberou-se, por exemplo,
que o governo brasileiro iria perseguir as seguintes metas:

Reduzir a 25%, entre 1990 e 2015, a proporo da


populao com renda inferior a 1 US$ per capita por dia.

Erradicar a fome at 2015.


Garantir que, at 2015, todas as crianas do Pas
concluam o Ensino Fundamental.

Promover, na Rede do Sistema nico de Sade,


cobertura universal por aes de sade sexual e
reprodutiva at 2015.

At 2015, ter detido o crescimento da mortalidade por


cncer de mama e de colo de tero, invertendo a
tendncia atual.

At 2015, ter reduzido a incidncia da malria e da


tuberculose.

At 2010, ter eliminado a hansenase.

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Para acessar os

Relatrios Nacionais de
Acompanhamento dos
Objetivos de

Desenvolvimento do

Milnio, acesse o link


Assessoria Direta ao

Governo Objetivos do
Milnio, no stio:
<www.ipea.gov.br>.

O governo federal publicou trs Relatrios Nacionais de


Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio,
em 2004, 2005 e 2007. Ocorre que a estrutura atual do PPA no
permite identificar, nem quantificar, os gastos do governo federal
alocados para a consecuo desses objetivos. No constou dos
relatrios nacionais qualquer referncia aos recursos investidos pelo
governo federal para atingir as metas por ele mesmo institudas. Assim,
um desafio que se apresenta para o Pas refletir nos planos de governo
o esforo oramentrio para alcanar os Objetivos do Milnio.
Com base nessa explanao, podemos observar que a
manifestao mais clara do descasamento entre oramento e
polticas pblicas o fato de que, na maior parte dos rgos
pblicos, esses dois processos so tratados por unidades
administrativas separadas, havendo uma unidade de planejamento,
uma unidade de oramento e unidades que tratam da execuo
finalstica das polticas com pouca integrao entre eles.

Desafio da integrao: integrar planejamento,


oramento e execuo das aes governamentais.

Quando o foco da ao governamental a resoluo de um


problema e a produo de impactos sobre determinada situao,
necessrio que o governo adote estratgias que, via de regra, abarcam
aes que esto sob a alada de rgos distintos. Por exemplo, a
melhoria do desempenho escolar de estudantes carentes requer aes
no apenas de educao e cultura, mas tambm de sade e assistncia
social. A dificuldade da Administrao Pblica de promover trabalho
cooperativo eficiente entre diferentes rgos e unidades administrativas
o que conhecemos hoje como problema da transversalidade.

Desafio da transversalidade: garantir trabalho


cooperativo eficiente entre diferentes unidades
administrativas.

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Outra questo reside na superposio de responsabilidades e


aes entre os trs nveis de governo, em alguns casos, e na falta de
definio sobre os responsveis pelo tratamento de determinados
problemas, em outros casos. Mesmo quando as responsabilidades esto
definidas, seria desejvel o estabelecimento de sinergias entre esferas
de governo, de modo a maximizar a troca de conhecimentos, tecnologias
e outros recursos. Um dos mecanismos recentemente adotados para
tratar essa questo a celebrao de consrcios pblicos. Os consrcios
pblicos, regulamentados pela Lei n 11.107/05, so parcerias formadas
por dois ou mais entes da federao para a realizao de objetivos
de interesse comum, em qualquer rea (tratamento de lixo,
saneamento bsico, sade, abastecimento, projetos urbanos etc.).
J h inmeros consrcios em funcionamento, principalmente entre
municpios, cujo andamento e resultados precisam ser
acompanhados e estudados.

Desafio da cooperao: integrar esforos de alocao


de recursos nos trs nveis de governo: Unio, Estados
e municpios.

As inovaes tecnolgicas, organizacionais e normativas,


contudo, pouco fazem por si mesmas. No adianta o governo inovar
se as pessoas que vo operar essas inovaes no estiverem
preparadas para isso. Ao contrrio, quando as pessoas esto
motivadas e capacitadas a atender aos desafios, os resultados so
surpreendentes mesmo sem alteraes estruturais importantes. Para
tanto, necessrio Administrao Pblica empreender aes para
profissionalizar e capacitar continuamente a fora de trabalho,
promover a criao e o gerenciamento de carreiras pensadas em
perspectiva estratgica, introduzir e difundir a lgica de gesto
por competncias para melhor alocao e uso dos talentos e
implementar sistemticas de incentivo e responsabilizao.

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Desafio da gesto: investir em pessoas e capacidade


de gesto.

Chegamos ao final de nossa discusso, importante que voc


atente para dois aspectos fundamentais. O primeiro que as
instituies e as organizaes oramentrias que vigoram hoje
como a legislao de finanas pblicas, os sistemas de informaes,
as prticas de planejamento, as comisses de oramento do
legislativo, os instrumentos de avaliao e controle, entre outros
so inovaes muito recentes no contexto institucional brasileiro,
a maior parte destas datam da dcada de 1960 ou posterior. Isso
quer dizer que os governos ainda tm muito a fazer no que diz
respeito compreenso e ao aperfeioamento dessas instituies
e organizaes, sobretudo no nvel dos municpios.
O segundo aspecto que os gestores pblicos tm um papel
ativo fundamental a desempenhar no processo de aperfeioamento
de nosso modelo oramentrio, particularmente no tocante
ampliao da transparncia e pesquisa e desenvolvimento de
novas prticas de planejamento, gesto e avaliao oramentria.

Complementando......
Para ampliar seus conhecimentos, acesse os stios indicados a seguir:

Glossrio

do Por tal da Fazenda, disponvel em: <http://

w w w 9 . s e n a d o. g o v. b r / p o r t a l / p a g e / p o r t a l / o rc a m e n t o _ s e n a d o /
_Glossario?letra=R>.

Glossrio

do Por tal do Senado, disponvel em: <http://

www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_a.asp>.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 4 O Oramento como Processo Evolutivo

Resumindo
Nesta Unidade, vimos que o oramento pblico uma
instituio que surgiu na Inglaterra, h muitos sculos, com
o objetivo de controlar o poder fiscal do rei, e evoluiu lentamente medida que novos problemas iam surgindo, principalmente o aumento da demanda por gastos pblicos e a
necessidade de melhorar a qualidade e a efetividade das
aes governamentais. Vimos que esse mesmo processo foi
desenhado no Brasil, mais tardiamente e condicionado por
fatores prprios a nossa realidade histrica, como a
hipertrofia do Poder Executivo sobre o Poder Legislativo e a
nfase no controle legalstico.
O processo evolutivo do oramento nos coloca, hoje,
o desafio de contemplarmos diversos valores amadurecidos ao longo de nossa histria, como a qualidade do planejamento, a eficcia do controle e a efetividade dos resultados obtidos. Como realizar a integrao entre planejamento, oramento e gesto das aes? Como fomentar o trabalho cooperativo entre os rgos pblicos? Como promover a
integrao de esforos entre a Unio, os Estados e os municpios? Como melhorar a capacidade de gesto da Administrao Pblica? Essas so questes que afetam diretamente
a qualidade do processo oramentrio e os resultados que
este produz. Configuram, tambm, um fantstico caminho
convidando a futuros trabalhos de pesquisa.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

143

Plano Plurianual e Oramento Pblico

Atividades de aprendizagem
Chegamos ao final desta Unidade. Agora vamos verificar
como est o seu entendimento sobre os temas abordados,
para tanto voc deve realizar as atividades a seguir. Caso
precise de auxlio, no hesite em entrar em contato com o
seu tutor atravs do Ambiente V irtual de EnsinoAprendizagem.

1. Observando a tabela a seguir, voc percebe que a participao do


governo nas contas nacionais aumentou ou diminuiu ao longo do
tempo? Por qu?

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 4 O Oramento como Processo Evolutivo

2. Em 2000, o governo federal adotou nova metodologia de elaborao e gesto do PPA. Pesquise que inovaes foram introduzidas e
elabore um breve ensaio sobre a relao entre essas inovaes e o
objetivo de instituir uma gesto oramentria por resultados.
3. Escolha um dos desafios discutidos nesta Unidade e mostre como
ele aplicado ao processo oramentrio. A superao desse desafio favoreceria a qualidade do gasto pblico em qu?

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Plano Plurianual e Oramento Pblico

CONSIDERAES FINAIS
Caro estudante, chegamos ao final dessa disciplina.
Como voc pode observar, abordamos uma das tarefas mais
importantes de um gerenciamento operacional alinhado s
orientaes polticas de governo, que cuidar do financiamento do
plano estratgico de aes, considerando um conjunto de
instrumentos definidos em arcabouo legal normativo integrado.
Um dos instrumentos um plano operacional, derivado do plano
estratgico, com abrangncia para o mandato do gestor do executivo.
O controle desse plano no deve somente retroalimentar o plano
estratgico, mas tambm embasar a definio dos recursos
oramentrios necessrios ao mbito pblico.
Vimos ainda que o oramento pblico, sua elaborao,
aprovao e gesto exigem conhecimentos bastante aprofundados
do ciclo oramentrio e tambm a implementao de um sistema
de informaes que o integre s etapas financeira e contbil do
ciclo de gesto das receitas e despesas. Por estar sustentado em
arcabouo legal formado pelas leis oramentrias, esse instrumento
est sujeito gesto compartilhada de poderes distintos Legislativo
e Executivo o que faz do oramento um instrumento de sinalizao
concreta da capacidade governativa dos rgos pblicos.
Por fim, vimos que o embate poltico mencionado
anteriormente deve ser acompanhado, se necessrio, por reviso
das polticas pblicas vigentes e ampla disseminao de informaes
aos demais atores, em particular, sociedade, para que o controle
a ser exercido por ela esteja sustentado em definies atualizadas
das prioridades do governo.

146

Especializao em Gesto Pblica

Consideraes Finais

Mas no finalize seus estudos por aqui. Continue pesquisando


para construir o seu conhecimento. Foi um prazer enorme trabalhar
com voc ao longo desta disciplina!
Sucesso,
Professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Plano Plurianual e Oramento Pblico

Referncias
ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS, Marcio; FEIJ, Paulo
Henrique. Gesto de Finanas Pblicas: Fundamentos e Prticas de
Planejamento, Oramento e Administrao Financeira com
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Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/ibgeteen/atlasescolar/mapas_pdf/
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gesto do plano Plurianual 2008-2011 e de seus programas. Disponvel
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codificao das normas financeiras para os Estados e Municpios.
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Direito Financeiro para elaborao e contrle dos oramentos e balanos
da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>. Acesso em:
20 maio 2010.

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Especializao em Gesto Pblica

Referncias Bibliogrficas

______. Lei n. 9.452, de 20 de maro de 1997. Determina que as


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fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 2009. Disponvel
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______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Oramento Federal. Manual tcnico de Oramento MTO. Verso 2010.
Braslia: MP, 2009a. Disponvel em: <https://
www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/MTO_2010_VF6_5.pdf>.
Acesso em: 20 maio 2010.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Plano Plurianual e Oramento Pblico

______. Portaria Interministerial n. 163, de 4 de maio de 2001. Dispe


sobre normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da
Unio, estados, Distrito Federal e municpios, e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/
contabilidade/portarias325e519.PDF>. Acesso em: 20 maio 2010.
______. Portaria Interministerial n. 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a
discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I do 1 do
art. 2 e 2 do art. 8, ambos da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964,
estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto,
atividade, operaes especiais, e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/
portaria42.pdf>. Acesso em: 20 maio 2010.
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Especializao em Gesto Pblica

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maio 2010.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Plano Plurianual e Oramento Pblico

M INICURRCULO
Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
Doutora em Polticas Pblicas e Gesto para
o Desenvolvimento pela Universidade de
Manchester (2005) e mestre em Economia pela
Universidade de Braslia (1996). Atualmente Consultora de Oramentos, Fiscalizao e Controle do
Senado Federal, professora da Escola Nacional de
Administrao Pblica ENAP e da Fundao Getlio Vargas FGV e exerce o cargo de Secretria Adjunta de Planejamento do Estado do Maranho. Tem experincia na rea de economia,
planejamento, Administrao Pblica e governana eletrnica, atuando principalmente nos seguintes temas: planejamento e gesto de
polticas pblicas, transparncia e controle social dos gastos pblicos,
solues de Tecnologia da Informao para o setor pblico e avaliao
de impacto de polticas sociais.

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Especializao em Gesto Pblica