INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

CURSO EN LINEA

PRESUPUESTO BASE CERO

EN MXICO

I.

I.1
I.2
I.3

INDICE
Introduccin
ENTORNO ECONMICO- PRESUPUESTARIO DE LAS
FINANZAS PBLICAS MEXICANAS, EN EL QUE SE
INSTRUMENTA EL PbC
Petrolizacin de los ingresos pblicos
La cada en el precio del petrleo
Perspectivas del precio del petrleo en el corto plazo

Pag.
3
4

4
4
8

I.4

Reduccin en la plataforma de produccin de petrleo, con

relacin a lo programado en el ao 2015

II.

MARCO TERICO Y CONCEPTUAL DEL

PRESUPUESTO BASE CERO
Introduccin
Antecedentes del Presupuesto Base Cero
Definiciones
Objetivos Del PbC
Caractersticas
Metodologa
Etapas del Presupuesto Base Cero

10

MARCO JURIDICO QUE NORMA LA AUSTERIDAD Y

DISCIPLINA PRESUPUESTARIA EN LA
ADMINISTRACIN PUBLICA FEDERAL.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
LFPRH
Criterios generales para promover uso eficiente del Presupuesto
Programa de Austeridad y Disciplina Presupuestaria.
Mecanismos a realizar en caso de disminucin de ingresos
previstos en la ley de ingresos de la Federacin.
Integracin y forma de operacin de los fondos de estabilizacin
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin PEF

21

LA INSTRUMENTACIN DEL PBC EN LA

ELABORACIN DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE
LA FEDERACIN PEF.
Introduccin
El proceso de planeacin y presupuestacin base cero, para la
elaboracin del PEF 2016
Paso 1. Establecer Presunciones de Planeacin
Paso 2. Identificar Unidades de Decisin
Paso 3. Analizar cada unidad de Decisin
Paso 4. Revisar y Reasignar Recursos: Jerarquizacin
Paso 5 Preparar Presupuestos Detallados
Paso. 6. Evaluar el Desempeo
Fortalezas y debilidades de la instrumentacin del PbC para el
caso mexicano.
Bibliografa

31

II.1
II.2
II.3
II.4
II.5
II.6
III

III.1
III.1.1
III.1.2
III.1.3
III.1.4
III.2
IV.

IV.1
IV.2
IV.3
IV.4
IV.5
IV.6
IV.7
V.

10
10
13
15
15
16
20

21
21
22
24
26
28

31
32
33
35
42
49
51
54
68
71
2

Ninguna corriente de opinin significativa, ninguna fuerza poltica de importancia,

considera seriamente regresar a un mundo en el que la tasa de recaudacin volviera
a bajar a 10% o 20% del ingreso nacional y en el que el poder pblico se limitara a
las funciones mnimas de soberana Thomas Pikety 1
INSTRUMENTACIN DEL PRESUPUESTO BASE CERO EN MXICO
2016
INTRODUCCIN
El presente documento ser la base del curso en Lnea del Presupuesto Base Cero PbC
que imparte el INAP.
Para tal efecto la estructura del curso se dividir en IV unidades, mismas que a
continuacin se detallan:
I. Entorno econmico- presupuestario de las finanzas pblicas mexicanas, en
el que se instrumenta el PbC
II. Marco terico y conceptual del presupuesto Base Cero
III. Marco jurdico que norma la austeridad y disciplina presupuestaria en la
administracin pblica federal.
IV. La instrumentacin del PbC en la elaboracin del presupuesto de egresos de
la federacin PEF.
En la primera Unidad se analiza el entorno presupuestario mexicano en el que se
instrumenta el PBC, se examina las principales variables que inciden en la disminucin
coyuntural de los ingresos.
En la segunda Unidad del Mdulo se examina al PBC de manera conceptual, se analizan
sus definiciones, caractersticas, metodologa y etapas; as como los obstculos para su
incorporacin y las fortalezas de su implantacin.
En la tercera Unidad se examinan los elementos sustantivos de la metodologa para la
instrumentacin del PbC en la elaboracin del presupuesto de egresos de la federacin
PEF.
En la Cuarta Unidad se examinan las fortalezas y debilidades de la instrumentacin del
PbC para el caso mexicano. Se analizaran los resultados esperados de la
implementacin del PbC para el ao 2016, con relacin a los Ingresos, al gasto y al
balance presupuestarios. Asimismo se analizan los requerimientos financieros del sector
pblico
UNIDAD I
EL ENTORNO PRESUPUESTARIO MEXICANO EN EL QUE SE
INSTRUMENTA EL PRESUPUESTO BASE CERO (PbC)
El entorno econmico y presupuestario interno y externo que se ha gestado en la
economa mexicana, desde los inicios del siglo XXI y que a partir de la actual
administracin se ha complicado, lo que ha obligado a ajustar el gasto pblico, el cual
se buscaba incrementar a principios de la administracin del Lic. Enrique Pea Nieto,
de acuerdo con la visin econmica y social del PND 2013-2018.
La poltica de contraccin del gasto se enmarca en la nueva realidad presupuestal,
originada bsicamente por la petrolizacin de las finanzas pblicas mexicanas, la cada
1

Thomas Pikety, El Capital en el siglo XXI. Fondo De Cultura Econmica. 2013

del precio del petrleo a nivel internacional, las perspectivas de crecimiento del mismo
en el corto plazo, as como la reduccin en la plataforma de produccin del petrleo
I. 1. Petrolizacin de los ingresos pblicos.
Los ingresos del sector pblico significaron en promedio el 21.44% del PIB, durante los
primeros 12 aos del siglo XXILos ingresos fiscales del sector pblico presupuestario
se fueron petrolizando de manera paulatina, as tenemos que en 1980 representaban el
18.4% del total y para 1986 este tipo de ingresos casi haban duplicado su importancia
llegando a representar el 35%, cifra que se ha mantenido con altibajos hasta el momento
actual.
En el ao 2012, del total de los ingresos presupuestarios el 35.4% correspondi a
ingresos petroleros, que PEMEX ingres a las arcas nacionales como derechos (23.2%)
y como empresa el 12.2%. Esta situacin hizo muy dependiente de los ingresos
petroleros, las finanzas pblicas mexicanas.
I. 2. La cada en el precio del petrleo
Los precios internacionales del petrleo han registrado importantes altibajos en sus
precios desde los aos ochenta, lo cual ha influenciado de manera importante la
estimacin de los ingresos del gobierno, dada la importante y creciente dependencia
histrica que muestran las finanzas pblicas mexicanas de este tipo de ingresos.
Los incrementos y decrementos en los precios del petrleo han sido coyunturales y
normalmente se han debido por un lado a un aumento de su oferta por parte los pases
productores de crudo, miembros de la OPEP y productores independientes como
Mxico, la cual ha coincidido con una baja de la demanda por parte de los pases
desarrollados, generada por una contraccin de su crecimiento.
Si tomamos el precio del petrleo durante los sexenios de Carlos Salinas de Gortari, al
de Enrique Pea Nieto, para verificar la variabilidad al alza o a la baja de los precios de
la mezcla mexicana de petrleo crudo de exportacin, podramos llegar a las siguientes
conclusiones:
En la economa mexicana, ha existido una tendencia general a la disminucin
del gasto pblico, independientemente del incremento o la disminucin del
precio del petrleo.

En los sexenios de Salinas, Zedillo, Caldern y Pea Nieto, el precio del

petrleo tuvo altibajos, destacando el sexenio de Fox, por el crecimiento
permanente del precio del petrleo durante todo su sexenio; en contrapartida en
los tres aos del gobierno del presidente Enrique Pea Nieto, ha existido una
disminucin constante.

El crecimiento ms acelerado de los precios de venta del petrleo, gracias a un

entorno internacional favorable para este comodity, se gener durante las
administraciones de Fox, Caldern y Zedillo, incrementndose el precio de
venta de la mezcla mexicana del petrleo durante sus gestiones en un 106, 91.2
y 85.9%, respectivamente.

En contrapartida durante el sexenio de Salinas apenas creci un 1.13% a lo largo de su

administracin y en el de Pea Nieto ha tenido descensos sustantivos de casi el 50%, en
menos de tres aos, lo cual indudablemente que ha impactado la poltica de gasto de
esta administracin.
Ante las cadas generales de los precios, los principales pases exportadores
convinieron la limitacin de la oferta global de crudo con la finalidad de revertir
4

esa tendencia, como sucedi en 1998 y en los aos en que esta situacin se ha
presentado en la economa mundial. durante los meses de febrero y marzo de
1999 se gener el consenso para ampliar los recortes a la produccin de crudo.
En la Declaracin de msterdam, del 12 de marzo de 1999, un grupo de pases
productores de crudo, miembros de la OPEP y productores independientes como
Mxico, dieron a conocer el acuerdo a favor de retirar del mercado un volumen total de
2 millones de barriles diarios de petrleo adicionales a los convenidos durante 1998, los
cuales se repartiran en cuotas que seran confirmadas en la Reunin Ministerial de la
OPEP del 23 de marzo del mismo ao; de esta forma se inici la recuperacin de los
precios, misma que se mantuvo casi de forma sostenida / El riesgo de las finanzas
pblicas con motivo de la inestabilidad de los precios del petrleo es latente y muestra
de ello fue lo sucedido durante 1998 con la baja en los precios del energtico,
provocando secuelas recesivas e inestabilidad en las finanzas pblicas, lo que oblig a
tomar medidas correctivas con la intencin de salvaguardar el buen curso de la
economa nacional y de los organismos pblicos. 2
a) A lo largo del sexenio de Fox, los precios en el mercado internacional del
petrleo permitieron la creacin del Fondo de estabilizacin de los ingresos
petroleros, ya que se presentaron precios superiores a los estimados por esta
administracin. A finales de su sexenio en el ao 2006, se promulg la Ley
federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria LFPRH, que cre el
concepto de excedentes petroleros y norm su utilizacin y la creacin de los
fondos de estabilizacin.
b) Durante la administracin de Felipe Caldern el ao 2008 fue atpico en el
comportamiento de los precios del petrleo de la mezcla mexicana de
exportacin, ya que las variaciones de su precio durante los primeros siete meses
de su gestin, registraron una escalada creciente, llegando a precios histricos de
132.71 dlares al 14 de julio de ese ao. A partir de esta fecha, se observ un
desplome de su precio en ese ao, pasando del mximo histrico comentado, a
un precio de 26 dlares por barril en diciembre.
En ese ao con base en la frmula establecida por la LFPRH, se estim un
precio del petrleo de 46.6 dlares por barril, mismo que qued por debajo de
los niveles observados y que fue rebasado en ms de 49.5 dlares por el precio
contemplado.
Durante 2008 se observ el mayor crecimiento al venderse a un precio promedio
anual de 96.5 dlares.3
Dados los altos precios del petrleo prevalecientes en el mbito internacional,
durante la administracin de Felipe Caldern y atendiendo a lo dispuesto en la
LFPRH, se generaron ingresos excedentes importantes, que permitieron ampliar
el gasto no programable e incrementar los ingresos de los fondos de
Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF); del Fondo
2

Centro de Estudios de Finanzas Pblicas. Precios del petrleo mexicano. Expectativas y volatilidad
CEFP/116/2009. Palacio Legislativo de San Lzaro, diciembre 2009.
3
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Articulo 31

para la Inversin en Infraestructura PEMEX; del Fondo para la Estabilizacin de

Ingresos Petroleros (FEIP) y el gasto Programas y proyectos de inversin en
infraestructura y equipamiento de las entidades
Federativas.4
El comportamiento a la alza de los precios del petrleo del ao 1980 al 2012, gener en
las finanzas pblicas una dependencia estructural de los ingresos petroleros, cuyos
precios no son determinados por la economa mexicana, sino por el mercado
internacional, situacin que hace vulnerable a nuestras finanzas pblicas, sino se
incrementan los ingresos tributarios, los que generan las empresas de control
presupuestal directo y los de las empresas productivas.
Sin embargo a partir esta tendencia, no continu durante la administracin de Enrique
Pea, durante el mes de marzo del 2015 la SHCP coment que desde finales de
junio de 2014 hasta la fecha, los precios internacionales del petrleo han observado una
disminucin de poco ms del 50%.

SALINAS

CUADRO 1.1
PRECIOS DE LA MEZCLA MEXICANA DEL PETRLEO CRUDO DE EXPORTACIN
(DOLARES POR BARRIL)
PERODOS
AOS
PERODO
1988-1990
12.22
18.77
2
+

% de
+o-

1990-1994

18.77

13.88

1994-1996

13.88

18.91

1996-1998

18.91

10.18

1998-2000

10.20

25.8

+ 85.9

FOX

2000-2006

25.8

53.2

+ 106.2

CALDERN

2006-2008

53.2

96.5

2008-2009

96.5

51.0

2009-2010

51.0

65.0

2010-2012

65.0

101.7

2012-2015

101.7

45.15*

2015-2016

45.15*

55.0

ZEDILLO

PEA

+ 1.1

+ 91.2

-46.0

Elaboracin propia con base en CGPE de los aos 1988-2015 y Pre criterios de poltica econmica para 2016.*Marzo de
2015
** Calculado para el 2016

Esto se debe, por una parte a una mayor oferta de Estados Unidos, Libia e Irak; al
mantenimiento de la cuota de produccin por parte de la Organizacin de Pases
Exportadores de Petrleo (OPEP); as como a una menor demanda, consecuencia de un
crecimiento econmico mundial menor a lo esperado, aunado a la previsin de una lenta
recuperacin internacional.
4

Ibid, articulo 19.

As, en lo que va del ao, el precio de la mezcla mexicana de exportacin presenta un

precio promedio de 44 dlares por barril (dpb), 35 dpb por debajo del precio establecido
en la Ley de ingresos de la federacin 2015. 5

Comportamiento del precio de la mezcla mexicana del petrleo crudo de exportacin

(1997-2009)

I. 3. Perspectivas del precio del petrleo en el corto plazo

El precio del petrleo para el ao 2016, de acuerdo con los Pre criterios de poltica
econmica para el ao 2016, ser de 55 dpb, es decir 24 dlares menor al precio
utilizado en la LIF 2015. Se espera una recuperacin moderada del precio para el ao
analizado.
En el ao 2016, esta diferencia aunque podr ser cubierta con coberturas financieras, no
compensar el nivel de ingresos requerido por el gobierno federal. Con el
comportamiento de esta variable, se estiman ingresos presupuestarios para 2016, por
4,074 (mmp), 2.1% menores a los aprobados para 2015. Asimismo, se espera un gasto
neto por 4,660 mph, lo que implica una reduccin de 3.5% respecto al aprobado para
este ao.
Precio del petrleo
(WTI, Brent y de la Mezcla Mexicana)

SHCP, Informe semanal del vocero. 30 de marzo-3 de abril 2015.

I. 4. Reduccin en la plataforma de produccin de petrleo, con relacin a lo

programado en el ao 2015La plataforma de exportacin petrolera, tambin ha cado
desde el ao 2000, hasta el momento actual en un 46.4%. Del ao 2000 al 2016, la
plataforma de exportacin ha disminuido en 613 mil millones de barriles diarios.

Ao
2000
2006
2012
2014
2015
2016

CUADRO 1.2
PLATAFORMA DE EXPORTACIN
Promedio diario
(barriles diarios )
1678000
1810000
1247000
1115000
1014000
1065000

+0-

7.9
-31.2
-10.4
-9.1
5.0

Elaboracin propia con base en CGPE de los aos 1988-2015 y Pre criterios de poltica
econmica para 2016.

La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) inform en el mes de marzo del

2015 que al 22 de marzo de este ao, la produccin de petrleo se ubica 101 mil
barriles diarios (mbd) por debajo de la programada. De acuerdo con la Comisin
Nacional de Hidrocarburos, para 2015 se estima una produccin de 2,288 mbd, cifra
inferior a la estimada a inicios de ao (2,400 mbd). 6
La plataforma de exportacin promedio durante el ao 2015, se calcul en 1,014 mbd y
en el 2016 de 1,065 md, lo que significara un reducido incremento de 51 mdb, lo cual
no compensar el nivel tan bajo del precio del petrleo con relacin a su
comportamiento en los ltimos aos.

Idem.

UNIDAD II
MARCO TERICO Y CONCEPTUAL DEL PRESUPUESTO BASE CERO
El concepto de base cero est de moda. En diversos campos se le presenta como si
fuera un proceso milagroso que puede transformar por completo a una organizacin
de la noche a la maana, como por arte de magia. Eso, desde luego, no es cierto.
Se trata de un til mtodo gerencial que se aplica a las operaciones y programas
sobre los que la gerencia tiene cierta capacidad de discrecin; pero su puesta en
prctica constituye un proceso intrincado y laborioso. Se requiere la voluntad, la
comprensin y el trabajo arduo de todos los niveles de la gerencia.
Stonich 7
Introduccin
El anlisis de la metodologa del presupuesto base cero en el momento actual en
Mxico, se ha puesto de moda como dijo Paul J. Stonich en 1977, cuando public su
libro sobre Base cero. Planeacin y presupuesto8, que conjuntamente con la obra de
Peter A. Pyrr el Presupuesto Base Cero. Mtodo practico para evaluar gastos9,
sentaron las bases de esta novedosa metodologa presupuestaria, basada en la
interrelacin de la planeacin y la presupuestacin sin tomar en cuenta lo realizado por
la empresa privada o la administracin pblica en el ao anterior.
Su punto de partida es la evaluacin de los gastos, a partir de cero, como lo identifican
los subttulos de sus obras.
En esta unidad del mdulo, se analizan los conceptos y la metodologa del Presupuesto
Base Cero PbC propuesta por diversos autores que han escrito sobre la materia.
II.1 Antecedentes del presupuesto base cero
El sistema de Planeacin, Programacin y Presupuestacin, se inici en los Estados
Unidos en el departamento de la Defensa en 1961, con el objeto de tener un sistema
para determinar las compensaciones entre programas que tuvieran objetivos
similares, analizar el desarrollo y el impacto de los programas y unir estos objetivos con
el presupuesto del ao en curso 10
En Mxico el origen del sistema presupuestario moderno se remonta a 1976, con la
adopcin del Presupuesto por programa PPP para apoyar la planeacin nacional. A
partir del PPSP se definan funciones y subfunciones gubernamentales que se alineaban
con la misin de las dependencias y entidades y se diseaban programas a los que se
fijaban metas y costos.
La Reforma al Sistema Presupuestario (RSP) y la aparicin de la Nueva Estructura
Programtica (NEP), surgieron en ao de 1996, en el que se dio un cambio de
enfoque que busc la adopcin de un presupuesto orientado a resultados a partir de la
incorporacin en el proceso presupuestario de un conjunto de tcnicas modernas de
gestin: planeacin estratgica, orientacin al cliente, indicadores de desempeo y
administracin por objetivos. el Proceso Integral de Programacin y Presupuesto
PIPP, surgi a partir de 2003, en el que se inici un proceso de sistematizacin y
modernizacin del proceso presupuestario, el cual buscaba la adopcin de un nuevo
7

STONICH, Paul J. Colaboradores: John C. Kirby, Jr., Howard P. Weil, Kent A. Thompson, Eric E. von
Bauer. Base cero. Planeacin y presupuesto. Editorial Trillas, Mxico, 1981.
8
ibidem
9
PYHRR, Peter A., Presupuesto Base cero. Mtodo prctico para evaluar gastos. Editorial Limusa,
Mxico, Novena impresin. 1990.
10
Ibid, p.167

sistema informtico en lnea, que abarcara de manera integral las etapas del ciclo
presupuestario, as como la reduccin y simplificacin de trmites administrativos.
Adicionalmente, con el fin de fortalecer la contribucin de la Estructura Programtica
como plataforma para las actividades de asignacin, seguimiento, control y evaluacin
del gasto pblico federal, se realizaron esfuerzos orientados al fortalecimiento de las
categoras programticas, as como del proceso de seleccin de metas e indicadores (el
nmero de indicadores del presupuesto se redujo en ms del 40% entre 2000 y 2005).
El Presupuesto basado en Resultados PbR/Sistema de Evaluacin del Desempeo SED,
surgi a partir de la publicacin de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria LFPRH en el ao de 2006, se fortalecen las bases para el funcionamiento
del SED y la adopcin del enfoque de PbR, ya que se incorporaron a nivel de ley
principios especficos que rigen la planeacin, programacin y evaluacin del gasto
pblico federal.
Para la correcta adopcin del PbR y del SED, se busc la adopcin de mejoras
cualitativas en la Estructura Programtica, destacando a partir del ejercicio fiscal 2008
la incorporacin del Programa presupuestario Pps, como la categora programtica, que
permite agrupar las asignaciones presupuestarias en conjuntos de acciones homogneas
y vincularlas al logro de resultados, a travs de los objetivos y metas definidos con base
en la Matriz de Indicadores para Resultados MIR. Con lo anterior, se busc articular las
etapas del proceso presupuestario a partir de los Pps, centrando el anlisis y las
decisiones prevalecientes en las etapas de proceso presupuestario en esta categora de la
Estructura Programtica. 11
El presupuesto base cero PbC, es retomado por la administracin pblica federal
mexicana, despus de ms 40 aos de su nacimiento en el sector privado
estadounidense, como una necesidad de eficientar en 1968 el gasto de la empresa Texas
instruments cuando fue necesario hacer una reduccin del presupuesto. Cuando
desebamos una reduccin de 5% pedamos a los gerentes que especificaran lo que se
eliminara si redujramos sus presupuestos un 10% y despus seleccionbamos un 5%
del 10 % ya indicado.
Posteriormente en 1970 la metodologa del PbC, fue implantada por Pyhrr en el estado
de Georgia, cuando el gobernador era Jimmy Carter, inicindose su adopcin por otras
empresas pblicas o privadas.
Pyhrr, plantea que la filosofa y los procedimientos que se utilizan para implantar el
PbC en la industria y el gobierno (as como los beneficios que se obtienen del mismo y
los problemas generales que ste implica) son casi idnticos, lo nico que difiere es la
forma de implantarlo en cada caso, que debe ajustarse a las necesidades de cada usuario.
El proceso requiere que cada gerente justifique el presupuesto solicitado completo y en
detalle, adems de tener que comprobar por que debe gastar tanto dinero.
Cada gerente debe preparar un paquete de decisin de cada actividad u operacin,
el cual debe incluir un anlisis de costos, propsitos, alternativas, evaluacin de
resultados consecuencias de la no adopcin del paquete y beneficios obtenidos.
El Proceso de Planeacin y Presupuestacin Base Cero que se propone utilizar la
Administracin Pblica federal APF en el 2016 , ha tomado en cuenta en trminos
generales los elementos que Pyhrr y Stonich, plantean para cumplir con los objetivos
de disminuir y eficientar el gasto pblico.

11

SHCP, Esquema Integral de la Estructura Programtica. Junio 2015

10

Stonich, plantea que la instrumentacin del PbC deber partir de un esquema general,
pero a su vez disear a la medida de las necesidades individuales de la organizacin en
donde se quiera implantar, tomando en cuenta los siguientes elementos:
a) los factores ambientales;
b) la cultura de la organizacin,
c) los objetivos de la organizacin; y
d) El proceso se deber desenvolver entre los diferentes niveles gerenciales, de
arriba abajo como de abajo arriba.
La aplicacin del PbC aunque con una metodologa general, deber ser diferenciada
tratndose de la Administracin Pblica Centralizada como sera la Oficina de la
Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, la Consejera Jurdica del
Ejecutivo Federal y los rganos Reguladores Coordinados; o al aplicarse a la
administracin pblica paraestatal, integrada por los organismos descentralizados, las
empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros
y de fianzas y los fideicomisos.
Lo anterior debido a que las dependencias de la Administracin Pblica Centralizada,
dependen totalmente de las disposiciones normativas que en materia presupuestaria
emiten las Secretarias de Hacienda y Crdito Pblico y la Funcin Pblica, mientras
que las entidades de la administracin pblica paraestatal cuentan con diversas formas
de organizacin, niveles de autonoma de gestin y presupuestaria.
La utilizacin del PbC, como metodologa de planeacin, programacin y presupuesto,
conjuntamente con el Presupuesto basado en resultados PBR , permiten elaborar un
presupuesto ajustado, que garantice con racionalidad econmica y social el nuevo
equilibrio presupuestario, que armonice los objetivos de estabilizacin, con los de
crecimiento econmico y de distribucin del ingreso.
II.2 Definiciones
Peter A. Pyhrr lo define como un proceso de carcter administrativo, un proceso de
planeacin, y en tercer lugar un proceso presupuestario. / es un proceso de planeacin
porque requiere de fijar metas y objetivos por las que se deben tomar decisiones de
acuerdo con la poltica de organizacin de la institucin con la finalidad de seleccionar
las mejores opciones respecto a la relacin costo-beneficio.
La aportacin ms importante de Pyhrr a este sistema de presupuesto, es la aplicacin
del Paquete de decisin, el cual es un documento que identifica y describe una actividad
especfica, para que la administracin pueda analizar y jerarquizar las actividades por
orden de mayor a menor beneficio a las que se aplicarn los recursos disponibles, y as
tomar una decisin de aprobacin.
El CEFP plantea que el PbC, es un proceso requiere que cada gerente justifique el
presupuesto solicitado completo y en detalle. Cada gerente debe preparar un paquete de
decisin de cada actividad u operacin el cual debe incluir un anlisis de costos,
propsitos, alternativas y evaluacin de resultados. 12
Asimismo define que este tipo de presupuesto nos obligara a identificar y analizar
lo que queramos hacer en conjunto, a fijar objetivos y metas, a tomar decisiones
necesarias y a evaluar los cambios de responsabilidad y cargas de trabajo, pero no
12

Centro de Estudios de Finanzas Pblicas. El presupuesto base cero (compilacin de notas

seleccionadas). CEFP/023/2005.

11

despus de elaborar el presupuesto, sino durante su elaboracin como parte integral del
proceso el PbC trata de reevaluar cada ao todos los programas y gastos 13
El proceso de elaboracin del presupuesto base cero consiste en identificar paquetes
de decisin y en clasificarlos segn su orden de importancia, mediante el anlisis del
costo beneficio. Por lo tanto, este proceso de elaboracin de presupuestos puede
aplicarse a toda actividad, funcin u operacin donde sea posible identificar una
relacin de costo/beneficio, aunque la evaluacin sea muy subjetiva 14
Por su parte Peter Sarant, precisa que es un mtodo que completa y enlaza los
procesos de planeacin, presupuestacin y revisin. Identifica mtodos alternativos y
eficientes de empleo de los recursos limitados en la consecucin efectiva de los
objetivos seleccionados.
Es un enfoque flexible de la gestin que suministra una base fiable para reasignar los
recursos, mediante la revisin y justificacin sistemtica de los niveles de financiacin y
ejecucin de los programas corrientes. 15
Jos Barea y Jos Antonio Martnez, lo identifica como un mtodo presupuestario
que requiere que cada unidad decisoria justifique con detalle la totalidad de sus
necesidades presupuestarias desde su primera erogacin, debiendo demostrar el Por
qu debe establecerse su presupuesto y si es verdaderamente rentable? 16
De las definiciones anteriores podramos concluir que el Presupuesto Base Cero se
constituye en:

Un proceso administrativo de planeacin, programacin y presupuestacin que

busca evaluar anualmente desde cero, todos los programas y gastos de un
gobierno, empresa u organizacin de acuerdo con una lnea ejecutiva o a una
perspectiva de gobierno
Una serie de actividades consistentes en identificar rubros de gasto, clasificarlos
segn su orden de prioridad, mediante un anlisis costo-beneficio, conforme a
los objetivos deseados.
Un sistema que evala programas, fija metas y objetivos y permite tomar
decisiones relativas a las polticas bsicas.

II.3 Objetivos del PBC

De acuerdo con el anlisis que realizaron los investigadores de la UNAM y de la SHCP,
plantean que los objetivos del PbC, se podran sintetizar en los siguientes 5 puntos, en
los que se sintetizan el ajuste presupuestal, la supresin de actividades, la evaluacin de
las mismas y la elaboracin de los paquetes de decisin.

13

Ibidem
Pyhrr, op.cit.p. 21
15
Indetec. Presupuesto base cero. 2015.
16
Idem.
14

12

II.4 Caractersticas

Es una herramienta flexible y poderosa para el gobierno u organizacin, ya que

puede simplificar los procedimientos presupuestales, ayuda a evaluar y asignar
los recursos de manera ms eficiente.

Para tal efecto propone las siguientes actividades:

Reevaluar en forma peridica los programas individuales o en conjunto,
partiendo de cero y sin considerar las variaciones del ejercicio anterior.
Identificar, describir, justificar y jerarquizar actividades especficas a travs de
un paquete de decisiones que incluye costos, propsitos, alternativas y
evaluacin de resultados.
Justificar el presupuesto solicitado en detalle, comprobar por qu se debe gastar
y en qu? y tomar decisiones conforme al objetivo y a la asignacin de recursos.
Preparar un programa bsico de cada actividad u operacin, el cual debe incluir
un anlisis de costos, propsitos, alternativas, evaluacin de resultados,
consecuencias de la no adopcin y beneficios a obtener.
Realizar un estudio comparativo del costo-beneficio entre las diferentes
alternativas existentes para cumplir con las metas y los objetivos planteados.

13

Las caractersticas del PbC de acuerdo a los investigadores de la SHCP y la UNAM,

son las que a continuacin se detallan:17

II.5 Metodologa
Mediante el PbC es posible, en un contexto de restriccin de recursos, fijar prioridades
en funcin de objetivos sobre la base de un clculo costo-beneficio, de modo tal que sea
posible reducir el presupuesto sin afectar las actividades prioritarias, reducir costos sin
afectar operaciones, o reasignar recursos a aquellas actividades consideradas ms
rentables.
Para ello es necesario identificar al interior de los organismos las reas responsables de
ejecucin de actividades que por su naturaleza e importancia contribuyen en forma
significativa al logro de objetivos.
Estas reas se constituirn en reas de asignacin de recursos que recibirn el nombre de
unidades de decisin. Estas unidades de decisin son las que formularn los paquetes
de decisin para las actividades de las cuales son responsables.
El Presupuesto base cero se centra en el anlisis de los programas presupuestarios, para
evaluar su eficiencia, eficacia y sus resultados, con el fin de determinar su eliminacin,
fusin, re sectorizacin y en su caso promover su fortalecimiento.
Los dos pasos siguientes y esenciales del PbC son la creacin de los paquetes de
decisin y la calificacin de los mismos en un orden de prioridad.
Un paquete de decisin es un documento que identifica y describe una funcin o
una actividad especfica en tal forma que la direccin pueda evaluarlo y
clasificarlo en comparacin con otras actividades que compitan por los mismos

17

UNAM-SHCP. Material Diplomado Presupuesto basado en Resultados. Mdulo 4 Experiencias y

aspectos tcnicos del PBR. p. 19

14

recursos y decidir aprobarlo o no, incluyendo las consecuencias de no ejecutar

esa funcin (Pyhrr, 1977, pp. 6-7).
Los paquetes de decisin se pueden clasificar en los siguientes grupos:
1. Eliminacin mutua.
Presentan diversas alternativas para realizar la misma actividad, eligindose la mejor,
excluyendo los paquetes restantes.
2. Incremento.
Muestran diferentes niveles de actividad o costo.
3. Finalidad.
Identifican y presentan los paquetes de decisin en orden de importancia y beneficios
para ayudar en la evaluacin y determinacin de los niveles presupuestales.
Los paquetes de decisin se evaluarn y clasificarn en orden de importancia mediante
un anlisis sistemtico con el apoyo de un formato para su estructuracin que puede
incluir la siguiente informacin:
Nombre o ttulo del paquete:
Nombre descriptivo de la funcin o actividad, la cual es tema de dicho paquete.
Si hay varios niveles de esfuerzo se recomienda que aparezcan (1 de n) (2 de n)
para identificar el nivel de esfuerzo.
Divisin, departamento:
Nombre de la divisin y/o departamento.
Clasificacin del paquete:
Es la clasificacin inicial que hace el responsable de preparar los paquetes de
decisin en orden descendente de importancia.
Propsito:
Describir la finalidad de este paquete de decisin con respecto al problema que
se quiere prestar con el mismo (metas, objetivos).
Descripcin de actividades:
Describir los mtodos, acciones u operaciones necesarios para elaborar el
paquete (qu se har y cmo se har).
Logros y beneficios:
Identificar los resultados tangibles que se lograrn mediante la elaboracin del
paquete, haciendo nfasis en los resultados cuantitativos. En los logros debe
determinarse la forma en que se cumplen parcial o totalmente las finalidades o
se resuelve al problema y debe destacar cualquier aumento en la eficacia o la
efectividad.
Medicin del programa (evaluacin cuantitativa del paquete):
Proporcionar medidas cuantitativas significativas para ayudar a los gerentes a
evaluar el paquete y la efectividad de su desarrollo. Incluir efectividad de costos,
razones, costo unitario, tendencias en los problemas, medidas de la carga de
trabajo que conforme a su diseo el paquete ayudar a lograr o efectuar.
Recursos requeridos:
15

Definir los gastos o inversin; los gastos netos; el personal requerido y los
gastos y personal.

Alternativas y consecuencias de no aprobarse.

Adems de que no se consiguen los logros y beneficios hay que sealar qu
impacto tendr esto en otras funciones, actividades u operaciones? Es decir,
identificar cualquier procedimiento que tenga que hacerse si no se aprobara el
paquete.

De acuerdo con Pyhrr en el PBC hay tres procesos:

1. De carcter administrativo.
Los 4 componentes bsicos de este proceso son: planeacin, presupuestacin,
implantacin (organizacin y coordinacin, contratacin de personal y direccin y
motivacin) y control (elaboracin de informes, revisin administrativa, auditora de
rendimiento y auditora de operaciones.
2. De Planeacin.
Fijar objetivos y metas por las que se deben tomar decisiones de acuerdo a la poltica de
organizacin de la institucin con la finalidad de seleccionar las mejores opciones
respecto a la relacin beneficio-costo.
3. Presupuestario.
Aplicar el paquete de decisin para que la administracin pueda analizar y jerarquizar
las actividades por orden de mayor a menor beneficio a las que se aplicarn los recursos
disponibles y as tomar una decisin de aprobacin o no.
Dentro de esta serie de procesos se requiere:
Que el presupuesto solicitado est completo y en detalle.

Que se prepare un paquete de decisin de cada actividad u operacin, el cual

debe incluir un anlisis de costos, propsitos, alternativas y evaluacin de
resultados.

Ya que se han realizado los puntos mencionados, el anlisis se apoya en un

esquema coordinado y sistemtico, el cual comprende las siguientes etapas

El Presupuesto Base Cero se centra en el anlisis de los programas presupuestarios, para

evaluar su eficiencia, eficacia y sus resultados, con el fin de determinar su
eliminacin, fusin, resectorizacin y fortalecimiento.
II.6 Etapas del Presupuesto Base Cero
Establecer los objetivos de cada unidad de decisin o programa
presupuestario
El responsable de cada institucin u organismo debe determinar los objetivos de
cada unidad de decisin, para el caso del Gobierno Federal, se entender como
unidad de decisin a la dependencia o entidad correspondiente.

Definir la unidad de decisin

16

Nivel institucional responsable de la ejecucin de una o un grupo de

actividades o funciones, que puede por s evaluar la marcha de stas, su costobeneficio, y someter a consideracin superior la necesidad de iniciar nuevos
programas o acciones.

Formular los paquetes de decisin. Elemento fundamental del Presupuesto

base cero
Consiste en identificar un programa, evaluar el costo-beneficio, evaluar formas
alternativas de cumplir con el mismo objetivo, y especificar Por qu no son
utilizados? As como considerar las consecuencias de no realizarlos.

Ordenacin de paquetes de decisin

Establecer un orden de prioridades, en el cual las unidades inferiores ordenan o
clasifican los paquetes y las unidades superiores deciden su jerarquizacin y en
su caso un reordenamiento.
Conducir un adecuado control de gestin de la ejecucin presupuestaria
Una vez que las actividades han sido incluidas en el presupuesto, se debe llevar
un control de gestin estricto sobre la ejecucin de las mismas.

17

III.

MARCO JURIDICO QUE NORMA LA AUSTERIDAD Y DISCIPLINA

PRESUPUESTARIA EN
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL.

III.1 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria 18

Los responsables de la administracin en los ejecutores de gasto sern responsables de
la administracin por resultados, para ello debern cumplir con oportunidad y
eficiencia las metas y objetivos previstos en sus respectivos programas, conforme a lo
dispuesto en esta Ley y las dems disposiciones generales aplicables.
Con base en lo anterior, la Secretara y la Funcin Pblica podrn suscribir con las
dependencias y entidades, convenios o bases de desempeo, cuya vigencia podr
exceder el ejercicio fiscal correspondiente, a fin de establecer compromisos de
resultados y medidas presupuestarias que promuevan un ejercicio ms eficiente y eficaz
del gasto pblico, as como una efectiva rendicin de cuentas. Las dependencias y
entidades que suscriban dichos convenios o bases se sujetarn a los controles
presupuestarios establecidos en dichos instrumentos, conforme al marco jurdico
aplicable, a sus presupuestos autorizados y a las medidas que determine la
Secretara19
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en el captulo IV,
establece los lineamientos de la Austeridad y Disciplina Presupuestaria.
En el Artculo 61 se establece que los ejecutores de gasto, en el ejercicio de sus
respectivos presupuestos, debern tomar medidas para racionalizar el gasto destinado a
las actividades administrativas y de apoyo, sin afectar el cumplimiento de las metas de
los programas aprobados en el Presupuesto de Egresos.
Los ahorros generados como resultado de la aplicacin de dichas medidas debern
destinarse, en los trminos de las disposiciones generales aplicables, a los programas
prioritarios del ejecutor de gasto que los genere.
III.1.1 Criterios generales para promover uso eficiente del Presupuesto
El Ejecutivo Federal, por conducto de las dependencias competentes, establecer los
criterios generales para promover el uso eficiente de los recursos humanos y materiales
de la Administracin Pblica Federal a fin de reorientarlos:
Al logro de objetivos
Evitar la duplicidad de funciones
Promover la eficiencia y eficacia en la gestin pblica
Modernizar y mejorar la prestacin de los servicios pblicos
Promover la productividad en el desempeo de las funciones de las
dependencias y entidades; y
Reducir gastos de operacin.
Dichas acciones debern orientarse a lograr mejoras continuas de mediano plazo que
permitan, como mnimo, medir con base anual su progreso.
18

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Nueva Ley publicada en el Diario Oficial
de la Federacin el 30 de marzo de 2006 .ltima reforma publicada DOF 11-08-2014
19

Ibid, Artculo 45.

18

III.1.2 Programa de Austeridad y Disciplina Presupuestaria.

El Ejecutivo Federal deber emitir un programa, en concordancia con el Plan Nacional
de Desarrollo, el cual deber publicarse en el Diario Oficial de la Federacin, a ms
tardar el 30 de agosto del primer ao de gobierno de la administracin del Ejecutivo
Federal.
Las dependencias y entidades debern cumplir con los compromisos e indicadores del
desempeo de las medidas que se establezcan en el programa.
Dichos compromisos debern formalizarse por los titulares de las dependencias y
entidades, y el avance en su cumplimiento se reportar en los informes trimestrales.
Dicho programa ser de observancia obligatoria para todas las dependencias y
entidades, incluyendo aqullas a que cuenten con autonoma presupuestaria y deber
considerar al menos, los siguientes aspectos:
Establecer mecanismos para monitorear anualmente la evolucin de los recursos
destinados a gasto corriente estructural ejercido;
Promover el uso intensivo de las tecnologas de la informacin y
comunicaciones a fin de reducir el costo de los recursos materiales y servicios
generales del gobierno;
Simplificar los procesos internos y eliminar aquellos que no estn relacionados
con las actividades sustantivas del ente pblico contribuyendo a la transparencia
y a la rendicin de cuentas;
Establecer los lineamientos para reorientar los recursos de la Administracin
Pblica Federal, en caso de que se realicen reestructuras a las dependencias y
entidades;
Establecer las medidas para lograr una distribucin de los recursos humanos al
servicio de la Administracin Pblica Federal que permita hacer ms eficiente la
actuacin del gobierno;
Estrategias para modernizar la estructura de la Administracin Pblica Federal a
fin de contar con recursos para ofrecer mejores bienes y servicios pblicos;
Estrategias para enajenar aquellos bienes improductivos u obsoletos, ociosos o
innecesarios, y
Establecer esquemas para que la Secretara brinde apoyo tcnico a las
dependencias y entidades en la elaboracin de sus programas de aseguramiento
y manuales de procedimientos sobre la contratacin de seguros y soporte de
siniestros, en la determinacin de sus niveles de retencin mximos y en la
prevencin y disminucin de los riesgos inherentes a los bienes con que cuenten,
as como en el proceso de siniestros reportados a las compaas de seguros con
las que mantengan celebrados contratos de seguros sobre bienes.
Lineamientos en materia de Contratacin de Consultoras 20
Los ejecutores de gasto podrn realizar contrataciones de prestacin de servicios de
asesora, consultora, estudios e investigaciones, siempre y cuando:
Cuenten con recursos para dichos fines en el Presupuesto de Egresos;
Las personas fsicas y morales que presten los servicios no desempeen
funciones iguales o equivalentes a las del personal de plaza presupuestaria;
Las contrataciones de servicios profesionales sean indispensables para el
cumplimiento de los programas autorizados;
20

Artculo 62.-

19

Se especifiquen los servicios profesionales a contratar, y

Se apeguen a lo establecido en el Presupuesto de Egresos y las dems
disposiciones generales aplicables.

Lineamientos en materia de Contratacin de Gastos de orden social 21

Los titulares de los ejecutores de gasto autorizarn las erogaciones por concepto
de gastos de orden social, congresos, convenciones, exposiciones, seminarios,
espectculos culturales o cualquier otro tipo de foro o evento anlogo, en los
trminos de las disposiciones generales aplicables.
Los ejecutores de gasto debern integrar expedientes que incluyan, entre otros,
los documentos con los que se acredite la contratacin u organizacin requerida,
la justificacin del gasto, los beneficiarios, los objetivos y programas a los que
se dar cumplimiento.
En materia de gastos de vehculos, viajes oficiales, bienes y servicios, los ejecutores
de gasto debern observar lo siguiente:
Vehculos
Slo podrn adquirirse las unidades nuevas que resulten indispensables para destinarse
en forma exclusiva al uso oficial, aqullos que presten directamente servicios pblicos a
la poblacin, los necesarios para actividades de seguridad pblica y nacional, o para las
actividades productivas.

Bienes y Servicios

Los ejecutores de gasto debern racionalizar el gasto de los servicios de telefona,

combustibles, arrendamientos, viticos, alimentacin, mobiliario, remodelacin de
oficinas, equipo de telecomunicaciones, bienes informticos, y pasajes a lo
estrictamente indispensable, y
Se promover la contratacin consolidada de materiales, suministros, mobiliario y
dems bienes, as como de los servicios cuya naturaleza lo permita, en trminos de la
normatividad aplicable.
Bienes inmuebles
Las dependencias y entidades se abstendrn de realizar adquisiciones de inmuebles sin
la previa justificacin costo-beneficio y autorizacin en los trminos de las
disposiciones aplicables.
III.1.3 Mecanismos a realizar en caso de disminucin de ingresos previstos en la ley
de ingresos de la Federacin. 22
En la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria as como se establecen las
acciones que la APF deber realizar cuando obtenga en su gestin obtenga excedentes
econmicos, tambin norma el caso en el que durante el ejercicio fiscal disminuyan los
ingresos previstos en la Ley de Ingresos.
Establece que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara, podr aplicar las
siguientes normas de disciplina presupuestaria:
21
22

Artculo 63.Articulo 21

20

I. La disminucin de alguno de los rubros de ingresos aprobados en la Ley de

Ingresos, podr compensarse con el incremento que, en su caso, observen otros rubros
de ingresos aprobados en dicha Ley, salvo en el caso en que estos ltimos tengan un
destino especfico por disposicin expresa de leyes de carcter fiscal o conforme a stas
se cuente con autorizacin de la Secretara para utilizarse en un fin especfico, as como
tratndose de ingresos propios de las entidades de control directo.
En caso de que no pueda realizarse la compensacin para mantener la relacin de
ingresos y gastos aprobados o sta resulte insuficiente, se proceder en los trminos de
las siguientes fracciones;
II. La disminucin de los ingresos del Gobierno Federal, asociada a menores
ingresos petroleros, as como a una menor recaudacin de impuestos, derechos,
productos y aprovechamientos que no tengan fin especfico, por debajo de los
estimados para la Ley de Ingresos, se podr compensar con los recursos del Fondo de
Estabilizacin de los Ingresos Presupuestarios en los trminos de las reglas de operacin
que emita la Secretara.
En caso de que, conforme a lo previsto en dichas reglas, se llegue al lmite de recursos
del Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Presupuestarios sin poder compensar dicha
disminucin, se proceder a compensar con los recursos de la Reserva del Fondo y a
reasignar el gasto correspondiente a la fraccin III, inciso a), subincisos 1) a 3), a gasto
de inversin en infraestructura, programas de empleo temporal y programas de estmulo
que determine el Ejecutivo Federal, el cual deber reportar en el informe trimestral
correspondiente las reasignaciones de gasto realizadas.
En caso de que el uso de la Reserva del Fondo no sea suficiente, se proceder con los
ajustes a que se refiere la fraccin III del presente artculo.
La disminucin en la Recaudacin Federal Participable con respecto a lo estimado
en la Ley de Ingresos, se podr compensar con los recursos del Fondo de Estabilizacin
de los Ingresos de las Entidades Federativas de acuerdo con sus respectivas reglas de
operacin.
III. La disminucin de los ingresos distintos a los que se refiere la fraccin II de
este artculo se compensar, una vez efectuada en su caso la compensacin a que se
refiere la fraccin I, con la reduccin de los montos aprobados en los presupuestos
de las dependencias, entidades, fondos y programas, conforme a lo siguiente:
a)
Los ajustes debern realizarse en el siguiente orden:
1. Los gastos de comunicacin social;
2. El gasto administrativo no vinculado directamente a la atencin de la
poblacin;
3. El gasto en servicios personales, prioritariamente las erogaciones por
concepto de percepciones extraordinarias, y
4. Los ahorros y economas presupuestarios que se determinen con base en
los calendarios de presupuesto autorizados a las dependencias y
entidades.
En caso de que los ajustes anteriores no sean factibles o suficientes para compensar la
disminucin de ingresos, podrn realizarse ajustes en otros conceptos de gasto siempre
y cuando se procure no afectar los programas sociales;
b)
En el caso de que la contingencia represente una reduccin equivalente de
hasta el 3 por ciento de los ingresos por impuestos a que se refiera el calendario de
la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal enviar a la Cmara de Diputados en los
siguientes 15 das hbiles a que se haya determinado la disminucin de ingresos, un
21

informe que contenga el monto de gasto programable a reducir y la composicin de

dicha reduccin por dependencia y entidad;
c)
En el caso de que la contingencia sea de tal magnitud que represente una
reduccin equivalente a un monto superior al 3 por ciento de los ingresos por
impuestos a que se refiera el calendario de la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal
enviar a dicha Cmara en los siguientes 15 das hbiles a que se haya determinado la
disminucin de ingresos, el monto de gasto a reducir y una propuesta de composicin de
dicha reduccin por dependencia y entidad.
La Cmara de Diputados, por conducto de la Comisin de Presupuesto y Cuenta
Pblica, en un plazo de 15 das hbiles a partir de la recepcin de la propuesta, analizar
la composicin de sta, con el fin de proponer, en su caso, modificaciones a la
composicin de la misma, en el marco de las disposiciones generales aplicables.
El Ejecutivo Federal, con base en la opinin de la Cmara, resolver lo conducente de
acuerdo a las prioridades aprobadas en el presupuesto informando de ello a la misma.
En caso de que la Cmara no emita opinin dentro de dicho plazo, proceder la
propuesta enviada por el Ejecutivo Federal.
Por su parte los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autnomos debern
coadyuvar al cumplimiento de las normas de disciplina presupuestaria a que se refiere el
presente artculo, a travs de ajustes a sus respectivos presupuestos, observando en lo
conducente lo dispuesto en la fraccin III. Asimismo, debern reportar los ajustes
realizados en los informes trimestrales y la Cuenta Pblica.
III.1.4 Integracin y forma de operacin de los fondos de estabilizacin 23
La LFPRH establece la conformacin de dos tipos de fondos:
1. El Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas FEIEF
;y
2. El Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Presupuestarios FEIP.
Estos fondos se integraran de los ingresos excedentes a que se refiere el ltimo prrafo
de la fraccin I del artculo 19 de la ley analizada y se destinarn:
a)
En un 25% al FEIEF;
c)
En un 65% al FEIP, y
Los ingresos excedentes se destinarn a los Fondos a que se refieren los incisos FEIEF
y FEIP de esta fraccin, hasta alcanzar una reserva adecuada para afrontar,
respectivamente, una cada de la Recaudacin Federal Participable o de los ingresos del
Gobierno Federal.
El monto de dichas reservas, en pesos, ser igual al monto que resulte de multiplicar un
factor de 0.04 para el FEIEF y de 0.08 para el caso del FEIP por la suma de las
cantidades estimadas en el artculo 1 de la Ley de Ingresos en los conceptos
correspondientes a impuestos totales y a las transferencias del Fondo Mexicano del
Petrleo.
En el caso del FEIEF, los recursos sern administrados por el Banco Nacional de Obras
y Servicios Pblicos, S.N.C., en calidad de fiduciario del fideicomiso pblico sin
estructura orgnica establecido para tal efecto. Dicho fideicomiso contar con un
Comit Tcnico conformado por tres representantes de las entidades federativas y tres
representantes del Gobierno Federal; la Presidencia de dicho Comit corresponder a
uno de los representantes de las entidades federativas.
Caractersticas de los Fondos de Estabilizacin

23

Artculo 21 Bis.-

22

La finalidad del Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Presupuestarios es aminorar el

efecto sobre las finanzas pblicas y la economa nacional cuando ocurran disminuciones
de los ingresos del Gobierno Federal, con respecto a los estimados en la Ley de
Ingresos, para propiciar condiciones que permitan cubrir el gasto previsto en el
Presupuesto de Egresos;
Los Fondos se constituirn como fideicomisos pblicos sin estructura orgnica, en
trminos de la LFPRH y dems disposiciones aplicables;
El monto de recursos que se destinen a los fondos de estabilizacin referidos, se deber
calcular y depositar, conforme a los plazos determinados en dichos ordenamientos.
Los recursos de los Fondos, en tanto no sean utilizados, debern permanecer
depositados en cuentas y, en su caso, subcuentas establecidas por la institucin
fiduciaria, de acuerdo con las instrucciones que para tal efecto realice la Secretara y lo
estipulado en el fideicomiso, segn corresponda;
La poltica de inversin de los recursos que integran los fondos y, en su caso, los
medios para la proteccin de los mismos, incluyendo la adquisicin de coberturas,
debern determinarse por la Secretara, de acuerdo con las reglas de operacin
correspondientes;
La SHCP, conforme a las disposiciones aplicables, reportar al Congreso de la Unin
acerca de los ingresos, egresos y reservas de los fondos, en los Informes Trimestrales, y
Las reglas de operacin del FEIEF debern prever, al menos, lo siguiente:
a)
Se podrn realizar compensaciones provisionales durante el ejercicio fiscal
correspondiente, con base en una proyeccin de las finanzas pblicas que elabore la
Secretara, en la que se determine la disminucin de las participaciones a las entidades
federativas, y
b)
En el supuesto de que las cantidades entregadas mediante dichas
compensaciones sean superiores a la disminucin de las participaciones a las entidades
federativas observada al cierre del ejercicio fiscal, las Entidades Federativas debern
realizar el reintegro de recursos que corresponda al Fondo dentro de los 10 das
siguientes a que se les comunique el monto respectivo de dicho reintegro.
Las entidades debern comprometer ante la Secretara sus respectivas metas de balance
de operacin, primario y financiero, en el primer bimestre de cada ejercicio fiscal.

III.2 Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin PEF

En el captulo II del PEF, se establecen acorde a lo establecido en el Captulo IV la
LFPRH, las disposiciones de austeridad, ajuste del gasto corriente, mejora
y
modernizacin de la gestin pblica.
Las medidas especficas que se establecen en el PEF para el ao 2015, son las
siguientes:
No crear plazas, salvo que los ramos y entidades cuenten expresamente con
recursos aprobados para tal fin en este Presupuesto de Egresos, as coma
aquellas que sean resultado de reformas jurdicas.
Los incrementos que, en su caso, se otorguen a los servidores pblicos, se
sujetaran a los recursos aprobados y tendrn como objetivo exclusivamente
mantener el poder adquisitivo respecto del aria 2014;
La adquisicin y los arrendamientos de inmuebles procedern exclusivamente
cuando no se cuente con bienes nacionales aptos para cubrir las necesidades
correspondientes y previo anlisis costo beneficio;
23

La remodelaci6n de oficinas se limitara, de acuerdo al presupuesto aprobado

para tal efecto, a aquellas que sean estructurales y no puedan postergarse, las
que impliquen una ocupaci6n ms eficiente de los espacios en los inmuebles y
generen ahorros en el mediano plaza, las que se destinen a reparar
daos provenientes de casos fortuitos, as coma las que tengan par objeto
mejorar y hacer ms eficiente la atenci6n al pblico;
No proceder la adquisicin de vehculos, salvo aquellos que resulten
indispensables para destinarse en forma exclusiva al uso oficial, prestar
directamente servicios pblicos a la poblacin, las necesarios para actividades de
seguridad pblica y nacional, o para las actividades productivas, en trminos
de las disposiciones aplicables;
Se realizara la contratacin consolidada de materiales y suministros; servicios,
incluyendo telefona, mantenimiento de bienes muebles e inmuebles,
fotocopiado, vigilancia, boletos de avin, vales de despensa, medicamentos,
seguros sobre personas y bienes, entre otros, siempre y cuando se asegure la
obtenci6n de ahorros y de las mejores condiciones para el Estado en cuanto a
calidad, precio y oportunidad disponibles.
Adicionalmente, se utilizara la modalidad de ofertas subsecuentes de descuentos
en las licitaciones pblicas que se realicen cuando las bienes a adquirir o
servicios para contratar satisfagan las requisitos y condiciones que establece la
normatividad en la materia y se asegure con ello la obtenci6n de las mejores
condiciones para el Estado, y
Las dependencias y entidades que tengan contratadas plizas de seguros sobre
personas y bienes debern llevar a cabo las acciones necesarias para
incorporarse a las plizas institucionales coordinadas par la SHCP, siempre y
cuando dicha incorporaci6n represente una reduccin en el gasto global y que se
mantengan o mejoren las condiciones contratadas en la pliza.
La secretaria podr determinar las modalidades especficas de aplicaci6n de las
medidas de austeridad, disciplina presupuestaria y modernizaci6n en casos
excepcionales, previa justificaci6n de la dependencia o entidad correspondiente,
as coma para las dependencias y entidades que sean objeto de reformas jurdicas
o de nueva creacin.

Los Poderes Legislativo y Judicial, as coma las entes autnomos, debern implantar
medidas equivalentes a las aplicables en las dependencias y entidades, respecto a la
reduccin del gasto destinado a las actividades administrativas y de apoyo y del
presupuesto regularizarle de servicios personales, para lo cual publicaran en el Diario
Oficial de la Federacin y en sus respectivas pginas de Internet, a ms tardar el ltimo
da hbil del mes de febrero, sus respectivos lineamientos y el monto correspondiente a
la meta de ahorro.
Asimismo, reportaran en los informes Trimestrales las medidas que hayan adoptado y
las mantas de ahorros obtenidos. Dichos reportes sern considerados par la Comisin de
Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados en el proceso de anlisis y
aprobacin de las erogaciones correspondientes al Presupuesto de Egresos para el
siguiente ejercicio fiscal.
Los Poderes Legislativo y Judicial, las entes autnomos, as como las dependencias y
entidades debern observar lo dispuesto en las artculos 41, fraccin Ill, Apartado
24

C, segundo prrafo y 134, octavo prrafo, de la Constitucin Poltica de las Estados

Unidos Mexicanos y 209, numeral 1, de la Ley General de instituciones y
Procedimientos Electorales, en cuanto a la limitacin para difundir en las medias de
comunicacin social toda propaganda gubernamental durante el tiempo que
comprendan las campaas electorales y hasta la conclusin de la respectiva
jornada comicial.
Los Poderes Legislativo y Judicial, las entes autnomos, as coma las dependencias y
entidades, respetando lo previsto en el prrafo precedente, podrn destinar recursos
presupuestarios para actividades de comunicacin social a travs de la radio y la
televisin, siempre y cuando hayan solicitado en primera instancia las tiempos que par
ley deben poner a disposicin del Estado las empresas de comunicacin que operan al
amparo de concesiones federales para el uso, aprovechamiento o explotacin de bienes
del dominio directo de la Nacin y dichos tiempos no estuvieran disponibles en las
espacios y tiempos solicitados.
En virtud de lo expuesto en los prrafos precedentes, no podrn realizarse erogaciones
en comunicacin social en las entidades federativas en donde se lleven a cabo
elecciones, durante el tiempo que comprendan las campaas electorales y hasta la
conclusin de la jornada comicial. Solo podrn realizarse erogaciones en los tiempos a
que se refiere el prrafo anterior, en los casos de excepcin previstos en la Constitucin
Poltica de las Estados Unidos Mexicanos y en la legislacin en la materia.
El Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de Gobernacin, supervisara la
administracin y distribucin de los tiempos fiscales cubiertos por las empresas de
comunicacin que operan mediante concesin federal.
Dicha distribucin se realizar en la proporcin siguiente: 40 por ciento al Poder
Ejecutivo Federal; 30 por ciento al Poder Legislativo, tiempos que se distribuirn en
partes iguales a la Cmara de Diputados y a la Cmara de Senadores; 10 por ciento al
Poder Judicial, y 20 por ciento a los entes autnomos.
La Secretara de Gobernacin dar seguimiento a la utilizacin de los tiempos fiscales.
Asimismo, estar facultada para reasignar estos tiempos cuando no hubieren sido
utilizados con oportunidad o se encuentren subutilizados, de conformidad con las
disposiciones generales que al efecto emita. Las reasignaciones se ajustaran a la
proporci6n prevista en este artculo.
Con base en lo anterior, la Secretaria de Gobernaci6n informara bimestralmente a la
Cmara de Diputados sobre la utilizaci6n de los tiempos fiscales, as como sobre las
reasignaciones que, en su caso, realice.
En el Poder Legislativo tambin se incorporan medidas tendientes a la reduccin del
gasto pblico, sobre todo aquellas destinadas a las actividades administrativas, por lo
que se establecieron disposiciones y medidas administrativas dictadas por los rganos
de gobierno, con el objeto de racionalizar mayormente el gasto destinado a las
actividades administrativas y de apoyo de la Cmara de Senadores, elevando la
productividad sin afectar el cumplimiento de las metas de carcter legislativo y, en su
caso, a la conservacin y adaptacin de las instalaciones del Senado de la Repblica, as
como a cubrir los compromisos propios del desarrollo del trabajo legislativo.
Los lineamientos de racionalidad y austeridad presupuestaria que estableci el poder
legislativo, debern garantizar que los recursos se privilegien para cubrir los servicios
de apoyo para el trabajo legislativo y de gestin de los Senadores y las Comisiones; los
gastos de operacin; la capacitacin del cuerpo tcnico profesional; el cumplimiento de
las obligaciones fiscales del rgano legislativo; as como para la actualizacin
tecnolgica.
25

Conforme lo establece la ley, en el ejercicio del presupuesto y la administracin de los

recursos humanos, tcnicos, materiales y de servicios, los servidores pblicos de las
reas parlamentarias, administrativas y tcnicas de la Cmara, se abstendrn de destinar
fondos, bienes o servicios pblicos, tales como: vehculos, papelera, inmuebles y otros
equipos, en favor de partidos polticos o candidatos.
Los recursos slo podrn aplicarse en apoyo al trabajo legislativo.
Este marco normativo, se constituye en antecedente de los paquetes de decisin del
PbC analizados en la Unidad II de este mdulo y para la elaboracin del PEF 2016, que
se analizar en el captulo IV.

26

IV. LA INSTRUMENTACIN DEL PBC EN LA ELABORACIN DEL

PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN PEF.
Introduccin
El sistema de Planeacin, Programacin y Presupuestacin, se inici en los Estados
Unidos en el departamento de la Defensa en 1961, con el objeto de tener un sistema
para determinar las compensaciones entre programas que tuvieran objetivos
similares, analizar el desarrollo y el impacto de los programas y unir estos objetivos con
el presupuesto del ao en curso 24
En Mxico el origen del sistema presupuestario moderno se remonta a 1976, con la
adopcin del Presupuesto por programa PPP para apoyar la planeacin nacional.
En este tipo de presupuesto, se definan funciones y subfunciones gubernamentales que
se alineaban con la misin de las dependencias y entidades y se diseaban programas a
los que se fijaban metas y costos.
La Reforma al Sistema Presupuestario (RSP) y la aparicin de la Nueva Estructura
Programtica (NEP), surgieron en ao de 1996, en el que se dio un cambio de
enfoque que busc la adopcin de un presupuesto orientado a resultados a partir de la
incorporacin en el proceso presupuestario de un conjunto de tcnicas modernas de
gestin: planeacin estratgica, orientacin al cliente, indicadores de desempeo y
administracin por objetivos. el Proceso Integral de Programacin y Presupuesto
PIPP, surgi a partir de 2003, en el que se inici un proceso de sistematizacin y
modernizacin del proceso presupuestario, el cual buscaba la adopcin de un nuevo
sistema informtico en lnea, que abarcara de manera integral las etapas del ciclo
presupuestario, as como la reduccin y simplificacin de trmites administrativos.
Adicionalmente, con el fin de fortalecer la contribucin de la Estructura Programtica
como plataforma para las actividades de asignacin, seguimiento, control y evaluacin
del gasto pblico federal, se realizaron esfuerzos orientados al fortalecimiento de las
categoras programticas, as como del proceso de seleccin de metas e indicadores (el
nmero de indicadores del presupuesto se redujo en ms del 40% entre 2000 y 2005).
El Presupuesto basado en Resultados PbR/Sistema de Evaluacin del Desempeo SED,
surgi a partir de la publicacin de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria LFPRH en el ao de 2006, se fortalecen las bases para el funcionamiento
del SED y la adopcin del enfoque de PbR, ya que se incorporaron a nivel de ley
principios especficos que rigen la planeacin, programacin y evaluacin del gasto
pblico federal.
Para la correcta adopcin del PbR y del SED, se busc la adopcin de mejoras
cualitativas en la Estructura Programtica, destacando a partir del ejercicio fiscal 2008
la incorporacin del Programa presupuestario Pps, como la categora programtica, que
permite agrupar las asignaciones presupuestarias en conjuntos de acciones homogneas
y vincularlas al logro de resultados, a travs de los objetivos y metas definidos con base
en la Matriz de Indicadores para Resultados MIR. Con lo anterior, se busc articular las
etapas del proceso presupuestario a partir de los Pps, centrando el anlisis y las
decisiones prevalecientes en las etapas de proceso presupuestario en esta categora de la
Estructura Programtica. 25
El Proceso de Planeacin y Presupuestacin Base Cero que se propone utilizar la
Administracin Pblica federal APF en el 2016 , ha tomado en cuenta en trminos
24
25

Ibid, p.167
SHCP, Esquema Integral de la Estructura Programtica. Junio 2015

27

generales los elementos que Pyhrr y Stonich, plantean para cumplir con los objetivos
de disminuir y eficientar el gasto pblico.
Stonich, plantea que la instrumentacin del PbC deber partir de un esquema general,
pero a su vez disear a la medida de las necesidades individuales de la organizacin en
donde se quiera implantar, tomando en cuenta los siguientes elementos:
a) los factores ambientales;
b) la cultura de la organizacin,
c) los objetivos de la organizacin; y
d) El proceso se deber desenvolver entre los diferentes niveles gerenciales, de
arriba abajo como de abajo arriba.
IV.1 El proceso de planeacin y presupuestacin base cero, para la elaboracin del
PEF 2016
La aplicacin del PbC aunque con una metodologa general, deber ser diferenciada
tratndose de la Administracin Pblica Centralizada como sera la Oficina de la
Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, la Consejera Jurdica del
Ejecutivo Federal y los rganos Reguladores Coordinados; o al aplicarse a la
administracin pblica paraestatal, integrada por los organismos descentralizados, las
empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros
y de fianzas y los fideicomisos.
Lo anterior debido a que las dependencias de la Administracin Pblica Centralizada,
dependen totalmente de las disposiciones normativas que en materia presupuestaria
emiten las Secretarias de Hacienda y Crdito Pblico y la Funcin Pblica, mientras
que las entidades de la administracin pblica paraestatal cuentan con diversas formas
de organizacin, niveles de autonoma de gestin y presupuestaria.

A continuacin se detallan los 6 pasos que plantea Stonich, para la instrumentacin del
PbC y su vinculacin con que se est realizando la Administracin Pblica Federal:

IV.2 Paso 1.
28

Establecer Presunciones de Planeacin

El proceso de base cero se inicia con el establecimiento de presunciones de planeacin
para el ao siguiente, las cuales sirven como aportacin a los diversos departamentos
operativos en sus esfuerzos de preparacin de presupuesto.
Para analizar con eficiencia la operacin, el gerente de nivel inferior necesita contar con
presunciones de planeacin referente a tasas de inflacin e incrementos salariales, al
igual que ocurre con el gerente que prepara un presupuesto a la usanza tradicional.
Adems de estas presunciones econmicas y de planeacin, el gerente de nivel inferior
necesita informacin acerca de los requerimientos de nivel de servicio en los
departamentos similares al suyo.
Mientras ms completos sean los planes y presunciones, ms fcil ser para el gerente
preparar su presupuesto. 26
En la APF, se cuenta con el PND 2013-2018 y con los programas institucionales,
sectoriales, regionales y especiales que se derivan del Plan, mismos que debern
ajustarse a la nueva realidad presupuestaria.
En el PND se determina como objetivo general llevar a Mxico a su mximo potencial,
lo cual se lograr cumpliendo las 5 metas nacionales establecidas en este documento
rector:
Cuadro 4.1
OBJETIVO GENERAL:
LLEVAR A MXICO A SU MXIMO POTENCIAL,
Metas Nacionales
Diagnstico
Plan de accin
I. Mxico en Paz
Mxico demanda un pacto Fortalecer al Estado y
social ms fuerte y con plena garantizar la paz.
vigencia.
II.
Mxico Persisten altos niveles de Integrar una sociedad con
Incluyente
exclusin,
privacin
de equidad, cohesin social e
derechos sociales y desigualdad igualdad de oportunidades.
entre personas y regiones de
nuestro pas.
III. Mxico con Es indispensable aprovechar Articular la educacin, la
Educacin
de nuestra capacidad intelectual.
ciencia y el desarrollo
Calidad
tecnolgico para lograr una
sociedad
ms
justa
y
prspera.
IV.
Mxico Existe la oportunidad para que Eliminar las trabas que limitan
Prspero
seamos ms productivos.
el potencial productivo del
pas.
V. Mxico con Mxico puede consolidarse Consolidar
el
papel
Responsabilidad
como una potencia emergente. constructivo de Mxico en el
Global
mundo.
Estrategias
26

1. Democratizar la productividad

Stonich, Paul. J, op. Cit. P,33

29

Transversales

2. Gobierno cercano y moderno

3. Perspectiva de Genero

Fuente: Elaboracin propia con base en el PND 2013-2018. Elaborado por el Poder Ejecutivo Federal

De acuerdo con lo anterior, el sistema de Planeacin Programacin y Presupuesto

mexicano, cuenta con un sistema denominado de Planeacin Democrtica, en el que
para el cumplimiento de los objetivos y metas de la planeacin de largo y de mediano
plazo, el proceso de programacin y presupuesto anual, vincula los resultados anuales
con la elaboracin de diversos tipos de Pps elaborados con base en la metodologa del
PbR.
Esta metodologa continuara siendo la base para la elaboracin del PEF mexicano, y
servir para la evaluacin del desempeo de los programas que realizan las
dependencias y entidades de la APF, como lo plantea la metodologa del PbC.

IV.3 Paso 2.
Identificar Unidades De Decisin
La unidad de decisin es la agrupacin separada de actividades en torno a las cuales
se centra el anlisis. Dicha unidad puede ser el centro de costos o unidad presupuestal,
segn la denominacin tradicional, o abarcar un grupo de actividades.
Entre las unidades de decisin pueden figurar tambin: proyectos o programas
especiales; actividades que se aplican en toda la organizacin, mercadotecnia o
capacitacin; objeto de gasto, o servicios prestados.
Las unidades de decisin son, como su nombre lo indica, unidades de actividades que
son susceptible de analizarse para tomar decisiones discrecionales.
Es el nivel institucional responsable de la ejecucin de una o un grupo de actividades o
funciones, que puede por s evaluar la marcha de aqullas, su costo y beneficio, y/o
someter a consideracin superior la necesidad de iniciar nuevos programas de accin.
Por tanto, las actividades fijas que estn limitadas por la ley, por la prctica industrial o
por otras restricciones se separan de esas actividades, sobre las cuales s es posible
actuar. Por lo general se excluyen tambin los gastos involuntarios que forman parte de
un presupuesto de operacin.
Las unidades de decisin deben establecerse en un nivel organizacional que sea lo
bastante alto para que la persona responsable de la operacin de la unidad (el gerente de
la unidad de decisin) tenga control efectivo sobre los recursos monetarios que le asigna
el presupuesto. La ventaja, tanto para la alta gerencia como para el gerente de la unidad
de decisin, es que el plan a seguir por ste se presenta no slo en trminos de los
recursos monetarios que se van a gastar, sino tambin de las actividades que han de
efectuarse.
Es deseable que las unidades decisin sean ms o menos similares en tamao, por lo
que toca a personal y a recursos monetarios.
No es posible, realizar un anlisis apropiado de unidades de decisin muy grandes,
puesto que tienden a comprender multiplicidad de actividades, con lo que se complica el
anlisis incremental que se realiza posteriormente.

30

El responsable de cada jurisdiccin u organismo deber determinar cules son los

objetivos de la unidad de decisin. 27
Por su parte Pyrr plantea, que al implantar el sistema del PbC el primer paso es
determinar en dnde hay que elaborar el paquete de decisin de la empresa.
Este primer paso identificar a los gerentes que debern participar en la preparacin
de los paquetes de decisin y determinar los niveles a los cuales se realizar el
proceso de clasificacin. Cada organizacin debe decidir por s misma lo que es
conveniente y factible. 28
De acuerdo con Pyrr, los conceptos que debe contener un paquete de decisin para
tomar la decisin del ajuste del presupuesto de una dependencia y entidad son:
1. Nombre del paquete
2. Postulado del propsito
3. Descripcin de las actividades (operaciones, logros de estas actividades)
4. Consecuencias de la no aprobacin del paquete,
5. Medidas cuantitativas del paquete,
6. Recursos Requeridos ($ en miles),
7. Alternativas (diversos niveles de esfuerzos, costos y Alternativas)
Para el caso de un programa presupuestario el paquete de decisin deber contener:
1. Nombre del paquete, Postulado del propsito,
2. Definicin del programa y metas,
3. Mejoras que se incluyen, Beneficios, Alternativas y consecuencias, Medidas
cuantitativas del paquete,
4. Recursos Requeridos ($ en miles) ,
5. Alternativas (diversos niveles de esfuerzos y costos)
6. Alternativas
De acuerdo con Pyhrr, los temas generales que podra contener un paquete de
decisin son los que a continuacin se detallan, mismos que a manera de ejemplo
correlaciono con los aspectos del clasificador por objeto del gasto, por funciones y los
aspectos que incorpora el PEF.
CUADRO 4.2
TEMAS ESPECFICOS DE LOS PAQUETES DE DESICIN Y SU RELACIN CON LOS
ELEMENTOS DEL PEF
CONCEPTOS
Personal29

CONCEPTOS A AANALIZAR DE EELEMENTOS DEL PEF

ACUERDO CON EL PbC
Los costos estn bsicamente Anlisis del Captulo 1000
relacionados con el personal
Servicios personales

27

Stonich, Paul. J, op. Cit. P,33

Pyhrr, op.cit.p. 43
29
Ibid.p.60
28

31

Proyectos
programas 30

La gente realiza diversas tareas

o funciones
Las funciones que realicen
ciertos individuos y que se
puedan financiar o eliminarse.
o Los
proyectos
o
programas
constituyen temas comunes en los
paquetes de decisin, en los cuales los
costos son el resultado de personal,
capital y otras ateas sujetas a
erogaciones.

Examen de la Estructura
Programtica
de
las
Dependencias y entidades
de la APF.

Servicio recibido El servicio recibido puede constituir un Empresas

pblicas
o
31
tema adecuado para los paquetes privadas que otorgan
cuando por concepto de costos se servicios al sector pblico
pague a fuentes ajenas al rea de
actividad del gerente, dichos servicios
pueden provenir de una entidad
interna de la organizacin o de un
proveedor de fuera.
Servicio
proporcionado32

Rengln
Gastos 33

Es la identificacin para sus clientes de Entidades o dependencias

aquellos costos y alternativas que se que ofrecen bienes y
refieren directamente a los servicios, servicios a la poblacin.
as como las funciones generales y
discrecionales que deben sujetarse a
la revisin de los clientes y de la
gerencia.

de Los renglones de gastos se definen en Anlisis del Clasificador

los catlogos de cuentas o en las por objeto del gasto.
clases de objetos. Al identificar los
paquetes de decisin es necesario
revisar los renglones de gastos e
identificar algunos de ellos en ciertos
paquetes individuales. Este tipo de
renglones pueden incluir publicidad,
viajes,
mudanzas,
libros,
suscripciones, donativos, honorarios
de
asesoramiento,
renta
de

30

Ibid.p.65
Pyhrr. Op.cit.p.66
32
ibid.p.67
33
Ibid.p.69
31

32

computadoras,
arrendamientos,
honorarios legales, etc.
Reduccin
costos 34

de Es posible preparar paquetes de

decisin para actividades de cualquier
rea en los cuales los costos erogados
no se recuperan durante el mismo
perodo presupuestado, o sea, que el
costo es superior a los beneficios a
menos que se tome en cuenta un
perodo posterior al del presupuesto.

Evaluar las estructuras

administrativas,
los
programas
presupuestarios y los
programas y proyectos de
inversin
bajo
las
vertientes que establecen
los lineamientos que
elaboro la SHCP.

Erogaciones
capital35

de

Evaluar los programas y

proyectos de inversin
bajo las vertientes que
establecen
los
lineamientos que elabor
la SHCP.

Forma y contenido de los paquetes de decisin

Las diferentes formas y contenidos de los paquetes de decisin son lo que a
continuacin se detallan:
CUADRO 4.3
TEMAS ESPECFICOS DE LOS PAQUETES DE DESICIN PARA ANALIZAR PROGRAMAS
PRESUPUESTARIOS
Informacin
General

Nombre o ttulo del paquete

Clasificacin del paquete
Fecha de preparacin
Identificacin dentro de la organizacin

Descripcin del Indica cul es la relacin que cada actividad tiene con respecto a
propsito
y toda la organizacin en general (o bien, divisin, agencia, programa
programa
o centro productivo). La descripcin del programa debe detallar los
mtodos, actividades, operaciones o tipo de personal y equipo que
se recomienda para llevarlo a cabo.
Costos

34
35

La evaluacin y clasificacin de cada paquete de decisin, en

comparacin con los otros paquetes que compiten por obtener la
asignacin de los recursos, se basan en un anlisis de costos y

ibidem
Ibid.p.70

33

beneficios y la necesidad de conseguir informacin de costos al

evaluar cada paquete parece ser la parte ms variable dentro de
toda la forma, segn las necesidades de cada organizacin.
Beneficios

Los beneficios parecen ser el rengln ms difcil de los paquetes,

debido a las evaluaciones de tipo subjetivo que se requieren.

Alternativas

Las alternativas que se pueden identificar en el paquete de decisin

son:
Diferentes formas de realizar la actividad
Diferentes niveles de esfuerzo
Consecuencias de la desaprobacin del paquete.

En el proceso de programacin y presupuestacin para el ejercicio fiscal 2016, se

plantean como paquete de decisin revisar la estructura del gasto pblico federal con
el fin de ajustar el PPEF 2016 que ser remitido a la H. Cmara de Diputados, bajo la
visin de incrementar la eficiencia del gasto pblico, priorizar los apoyos a programas
sociales y productivos, continuar con el impulso a la inversin, y cumplir con los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo PND 2013-2018 y de los programas que
derivan del mismo.36
En el PEF se encuentran ubicadas las unidades de decisin o paquetes de decisin
del Sector Pblico Federal, que tendrn que alinearse a la metodologa del PbC,
impulsado por el ejecutivo federal, en el mbito de sus competencias y al marco
normativo que los rigen.
La aplicacin de la metodologa del PbC en el momento actual, ser obligatoria para los
ramos administrativos, ramos generales programables, entidades de control
presupuestario directo y para las empresas productivas del estado recin creadas.
CUADRO 4.4
I. PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION PARA EL EJERCICIO
FISCAL 2015
RAMOS
ENTES MONTO EN
%
MILLONES
DE $
A: RAMOS AUTNOMOS
11
89,597.3
1.9
Poderes
2
Institutos
5
Comisiones
2
Consejo *
1
Tribunal
1
B: RAMOS ADMINISTRATIVOS
24
1,184,295.0
25.2
Oficina de la presidencia
1
Secretarias de estado
18
36

Lineamientos para el proceso...op, cit. p.3

34

Tribunales
1
Consejera
1
Consejo
1
Comisiones
2
C: RAMOS GENERALES
Gasto Programable
Gasto No Programable
D: ENTIDADES SUJETAS A CONTROL
2
PRESUPUESTARIO DIRECTO
E: EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL
2
ESTADO
Neteo: Resta de: a) aportaciones ISSSTE del
Gobierno Federal y de los Poderes y Ramos
Autnomos; b) subsidios y transferencias a las
entidades de control directo en la Administracin
Pblica Federal
GASTO NETO TOTAL

2,223,544.7

47.4

706,453.9

15.0

923,525.2

19.7

(443,764.4)

(9.5)

4,694,677.4

100

Fuente: Elaboracin propia, con base en los datos del Presupuesto de Egresos de la
Federacin para el ejercicio 2015. SHCP. Publicado en el Diario Oficial el 15 de agosto de
2014

Asimismo, las entidades paraestatales de la Administracin Pblica Federal, se

constituirn en unidades de decisin, que de acuerdo a su situacin jurdica y a las
instrucciones de la SHCP, debern impulsar el PbC en sus reas de competencia.
CUADRO 4.5
II. ENTIDADES PARAESTATALES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
SUJETAS A LA LEY FEDERAL DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES Y SU REGLAMENTO.
Organismos Descentralizados
87
Organismos Descentralizados No Sectorizados
8
Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria
75
Fideicomisos Pblicos
13
Fideicomisos Pblicos que forman parte del Sistema Financiero Mexicano
6
TOTAL
189
Fuente: Elaboracin propia, con base en la Relacin de entidades paraestatales de la Administracin
Pblica Federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento. SHCP.
Publicado en el Diario Oficial el 15 de agosto de 2014

Los poderes Legislativo y Judicial, los entes autnomos, las empresas productivas del
Estado, el Tribunal Federal de Justifica Fiscal y Administrativa y el Instituto
Nacional de Estadstica y Geografa, tambin en su caso debern, constituirse en
unidades de decisin y se sujetarn en lo conducente lo establecido por la SHCP, en
los Lineamientos para el proceso de Programacin y Presupuestacin para el
ejercicio fiscal 2016 a fin de lograr la congruencia requerida en cumplimiento a lo
dispuesto en la LFPRH y dems disposiciones aplicables. 37
37

SHCP. Lineamientos para el proceso de Programacin y Presupuestacin para el ejercicio fiscal

2016. 22 de junio 2015. p.1
35

Stonich, plantea que entre las unidades de decisin pueden figurar tambin:
proyectos o programas especiales; actividades que se aplican en toda la
organizacin, mercadotecnia o capacitacin; objeto de gasto, o servicios prestados. 38
Es por ello que en el tercer eje para la estructuracin del PPEF 2016 se plantea
realizar un anlisis y revisin de los Pps, con el fin de identificar las
complementariedades, similitudes y/o duplicidades en los objetivos y alcances que
permitan proponer fusiones, re-sectorizaciones y en su caso eliminaciones de Pps que
se vean reflejadas en la estructura programtica 39
Las unidades de decisin son, como su nombre lo indica, unidades de actividades que
son susceptible de analizarse para tomar decisiones discrecionales.
Por tanto, en su anlisis es importante analizar las actividades fijas que estn limitadas
por la ley, por la prctica institucional o por otras restricciones se separan de esas
actividades, sobre las cuales s es posible actuar.
Por lo general se excluyen tambin los gastos involuntarios que forman parte de un
presupuesto de operacin.
Las unidades de decisin deben establecerse en un nivel organizacional que sea lo
bastante alto para que la persona responsable de la operacin de la unidad (el gerente de
la unidad de decisin) tenga control efectivo sobre los recursos monetarios que le asigna
el presupuesto. La ventaja, tanto para la alta gerencia como para el gerente de la unidad
de decisin, es que el plan a seguir por ste se presenta no slo en trminos de los
recursos monetarios que se van a gastar, sino tambin de las actividades que han de
efectuarse.
Es deseable que las unidades decisin sean ms o menos similares en tamao, por lo
que toca a personal y a recursos monetarios. No es posible, realizar un anlisis
apropiado de unidades de decisin muy grandes, puesto que tienden a comprender
multiplicidad de actividades, con lo que se complica el anlisis incremental que se
realiza posteriormente. 40
En el caso de la APF, la unidad de alto nivel de decisin ser la SHCP y las entidades y
dependencias sern las unidades ejecutoras de los paquetes de decisin que emita la
secretaria de Hacienda.

IV.4 Paso 3.
Analizar cada unidad de decisin
La planeacin y presupuestacin base cero est diseada para hacer que todos los
niveles gerenciales participen en el anlisis.
El anlisis en el nivel de unidad de decisin es el corazn del proceso; es la etapa que
ms tiempo requiere y la zona ms vulnerable. Si los datos que se obtienen son
insuficientes o inexactos, ello se reflejar en todo el proceso de planeacin y
presupuestacin. 41
1. Objetivos de las unidades de decisin
La formulacin de los paquetes de decisin es el elemento fundamental de la tcnica del
PbC, y consiste en identificar una actividad, evaluar los costos y beneficios de llevarla
38

Stonich, Paul.J, op. Cit. P,33

Lineamientos para el proceso de Programacin y Presupuestacin para el ejercicio fiscal 2016.op,
cit. p.4
40
Stonich, Paul.J, op. Cit. P,34
41
Ibid, p.35
39

36

adelante en distintos niveles (el actual, uno mnimo y uno ptimo), evaluar formas
alternativas de cumplir el mismo objetivo, especificar por qu no son utilizados y
considerar cules seran las consecuencias de no realizar esta actividad. Vale decir que
lo que se persigue es presentar todos los elementos necesarios para tomar una decisin
con respecto a la conveniencia de incluir una determinada actividad en el presupuesto.
2. Descripcin de la operacin actual
Una vez que ha consignado sus objetivos, el gerente de la unidad de decisin describe:
La manera en que efecta sus operaciones, y seala
Los recursos, tanto monetarios como humanos, que utiliza.
La relacin de equipo ordinario de oficina escritorios, lpices, sujetapapeles
definitivamente no es lo que se pretende en esta etapa del proceso.
Ms bien, la descripcin debe referirse a aquellos elementos de los recursos que son
nicos en la operacin, adems de la cantidad y tipo de empleados que aportan sus
esfuerzos a la unidad de decisin.
Siempre que sea posible, las operaciones deben describirse en orden de flujo de trabajo

3. Mediciones de desempeo y carga de trabajo

Se establecen mediciones de desempeo y carga de trabajo, con objeto de examinar los
puntos dbiles y fuertes del mtodo que aplica el gerente, as como para describir con
mayor detalle su objetivo.
Algunas mediciones de desempeo relativas al ejemplo objetivo que se dio lneas arriba
seran:
Control de produccin: desempeo en la entrega a tiempo.
Gerentes de ventas regionales: nmero de cancelaciones y/o reprogramaciones
solicitadas por los clientes.
Auditora interna: ciclo de auditora de las unidades informantes.
Ingeniera y tecnologa: nmero de anlisis de errores practicados.
4. Alternativas
A continuacin, el gerente pone a consideracin mtodos alternativos de operacin.
Ejemplos de modos diversos de operacin son:
centralizar las funciones;
descentralizar las funciones;
asignar las funciones a un contratista;
combinar la funcin con otras actividades; o
eliminar la funcin.
Despus de analizar tanto el mtodo de operacin en uso como las posibles alternativas,
el gerente, en consulta con su superior, escoge el mejor mtodo, sobre la base de un
anlisis que muestre las ventajas y desventajas de cada alternativa, segn su evaluacin
en las mediciones de desempeo.
La proposicin de alternativas constituye una innovacin respecto del pensamiento
normal, que por lo general no se concentra en encontrar diferentes maneras de hacer
el trabajo en cuestin, sino en encontrar formas de mejorar el proceso que se practica.
Para llevar a cabo esta parte del proceso, se requiere el concurso de la imaginacin, y se
anima a los gerentes de las unidades de decisin a realizar un verdadero esfuerzo para
37

apoyar la nueva alternativa con un clculo de los beneficios y riesgos que pueden
desprenderse de ella.
La proposicin de alternativas constituye una innovacin respecto del pensamiento
normal, que por lo general no se concentra en encontrar diferentes maneras de hacer
el trabajo en cuestin, sino en encontrar formas de mejorar el proceso que se practica.
Para llevar a cabo esta parte del proceso, se requiere el concurso de la imaginacin, y se
anima a los gerentes de las unidades de decisin a realizar un verdadero esfuerzo para
apoyar la nueva alternativa con un clculo de los beneficios y riesgos que pueden
desprenderse de ella.
5. Anlisis incremental en el otorgamiento de servicios
Una vez que se ha seleccionado la alternativa apropiada se inicia el anlisis incremental,
en el que el gerente de la unidad de decisin determina cul es la necesidad ms
importante de servicio a la que atiende su unidad.
Las necesidades de ms alta prioridad contienen el primer incremento de servicio; es
decir, el mnimo.
En teora, el incremento mnimo se determina mediante la seleccin de la cantidad de
servicio que es imprescindible que realice la organizacin; la cantidad debajo de la cual
ser imposible proporcionar cualquier servicio significativo.
A menudo se especifica que el mnimo no exceda del nivel actual ms all de cierto
porcentaje.
El problema prctico de lograr que los gerentes ofrezcan mnimos razonables se
resuelve mediante la especificacin de mnimos mximos por debajo del actual.
Por tanto, el primer nivel incremento ofrece una gama ms estrecha de servicios de la
que se proporciona en el momento, o menor calidad o cantidad de servicio.
Al identificar el nivel mnimo de servicio, se obliga al gerente a concentrarse en las
funciones que realiza su unidad.
Quiz se requieran mltiples incrementos antes de que el total acumulativo siquiera se
aproxime o exceda los niveles actuales de servicio.
Se realizan incrementos adicionales de servicio con cada incremento sucesivo que
contenga los servicios que siguen en orden de prioridad.
El incremento nmero dos consiste en el servicio o funcin que es segundo en prioridad.
El anlisis comprende:
El objetivo de la unidad de decisin.
El mtodo de operacin en prctica, y los recursos que requiere.
Las alternativas que se consideraron y la razn para rechazar las que no se
emplearon.
El incremento mnimo de servicio, su costo y su beneficio en trminos de carga
de trabajo y desempeo. Incrementos adicionales de servicio, costo y beneficios
conexos.
En el sistema de programacin-presupuestacin mexicano, la SHCP norma el proceso
de integracin presupuestario, y participan de manera activa las entidades y
dependencias, as como los poderes legislativo, judicial y entes autnomos en el mbito
de su responsabilidad.

En este proceso existen diversas fechas crticas, que de acuerdo, con los arts. 42 Y 43 de
la LFPRH, se establecen para la aprobacin de la Ley de Ingresos de la Federacin y
38

del Decreto del Presupuesto de Egresos , los cuales se pueden interrelacionar con los
pasos que plantea Metodologa Base Cero de Stonich, en su metodologa de
presupuesto base cero.
CUADRO 4.6
EL PROCESO DE PROGRAMACIN-PRESUPUESTACIN DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA FEDERAL Y SU
INTERRELACIN CON EL PbC
FECHA
ACCIN
MEDOLOGA BASE CERO
1 de abril.
El Ejecutivo enva escenarios para Paso 1. Establecer presunciones de Planeacin
el siguiente ao, los principales Paso 2. Identificar unidades de decisin
objetivos y programas prioritarios y
sus montos.
30 de junio.
La
SHCP
enva
estructura Paso 3. Analizar cada unidad de decisin.
programtica e informa sobre los Paso 4. Revisar y reasignar recursos:
avances fsico y financiero de los jerarquizacin
programas y proyectos.
Paso 5. Preparar presupuestos detallados
8
de El ejecutivo presenta los proyectos Paso 3. Analizar cada unidad de decisin del
septiembre.
de LIF y PEF, as como los Criterios 30 de junio a esta fecha las entidades y
Generales de Poltica Econmica, al dependencias con base en los lineamientos
Congreso y a la Cmara de programticos emitidos por la SHCP, revisan su
diputados respectivamente.
estructura administrativa, programtica y los
proyectos de inversin a realizar el ao
siguiente.
20 de octubre.
La Cmara de Diputados aprueba la Paso 3. Analizar cada unidad de decisin. La
LIF.
Cmara de Diputados, analiza, revisa, y
aprueba la LIF.
31 de octubre.
La Cmara de Senadores aprueba Paso 3. Analizar cada unidad de decisin. La
la LIF.
Cmara de Senadores analiza, revisa, y
aprueba la LIF.
15
de La Cmara de Diputados aprueba el Paso 3. La Cmara de Diputados, analiza y
noviembre
PEF.
revisa la propuesta de Gasto de los poderes
ejecutivo, legislativo, judicial y los entes
autnomos, y en su caso la modifica y procede
a su autorizacin.
Paso 4. Revisar y reasignar recursos:
jerarquizacin
Paso 5. Preparar presupuestos detallados
20
das El Ejecutivo deber publicar en el Paso 4. Revisar y reasignar recursos:
naturales
DOF la LIF y el PEF.
jerarquizacin
despus
de
Paso 5. Preparar presupuestos detallados
aprobados.
20
das Ejecutivo enva a la Cmara de
naturales
Diputados los tomos y anexos del
despus
de PEF
publicado
el
PEF.
Fuente: Elaboracin propia, con base en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y
el Captulo 2 de la obra citada de Stonich.

6. Objetivos de las unidades de decisin

Stonich, plantea que el gerente de la unidad de decisin inicia el anlisis al
especificar su objetivo y el propsito de la unidad. Una vez que ha consignado sus
39

objetivos, el gerente de la unidad de decisin describe la manera en que efecta sus

operaciones, y seala los recursos, tanto monetarios como humanos, que utiliza.
Obviamente, esta labor puede resultar demasiado pesada si el gerente se pone a describir
sus operaciones con gran detalle. La relacin de equipo ordinario de oficina
escritorios, lpices, sujetapapeles definitivamente no es lo que se pretende en esta
etapa del proceso.
Ms bien, la descripcin debe referirse a aquellos elementos de los recursos que son
nicos en la operacin, adems de la cantidad y tipo de empleados que aportan sus
esfuerzos a la unidad de decisin. Siempre que sea posible, las operaciones deben
describirse en orden de flujo de trabajo. 42
Esas instrucciones generales estn dadas por la SHCP, a travs de los lineamientos de
Programacin-Presupuestacin que emite anualmente.
De acuerdo con lo anterior, el enfoque del PbC en la integracin del presupuesto de la
APF, se manifiesta en las acciones realizadas durante el proceso de programacin y
presupuestacin para el ao 2016.
La revisin de la estructura del gasto pblico federal, que las Unidades de decisin
enunciadas anteriormente debern realizar, se realizaran bajo los siguientes paquetes
de decisin, establecidos por la SHCP bajo las siguientes las premisas:
CUADRO 4.7
REVISIN DE LA ESTRUCTURA DEL GASTO PBLICO FEDERAL
2016
Para el proceso de programacin y presupuestacin del ejercicio fiscal 2016, se llevar a
cabo una revisin de la estructura del gasto pblico federal con el fin de que el PPSEF 2016
que ser remitido a la H. Cmara de Diputados sea elaborado con la visin de incrementar
la eficiencia del gasto pblico, priorizar los apoyos a programas sociales y productivos,
continuar con el impulso a la inversin, y cumplir con los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 2013-2018 y de los programas que derivan del mismo. Para estos efectos,
la estructuracin propuesta del PPSEF 2016 se cimentar en los cuatro ejes:
EJES
VERTIENTES
I. REVISAR LAS ESTRUCTURAS a). Se valorar la viabilidad de centralizar diversas
ORGNICAS DE LA APF.
reas
transversales
en
las
dependencias
I.1 Personal
coordinadoras de sector, como es el caso de las
reas de administracin de recursos humanos,
materiales y financieros, de planeacin, evaluacin y
vinculacin, de comunicac1on social, de relaciones
internacionales, as como los rganos internos de
control, entre otras.
b). Se identificarn las reas o estructuras que
presenten duplicidades o similitudes en sus
actividades al interior de las dependencias y
entidades de la APF, con el fin de valorar las
fusiones y/o eliminaciones respectivas.
c). Se identificarn las similitudes entre las
funciones de entidades paraestatales a fin de
proponer,
en
su
caso,
las
fusiones,
42

Stonich,op. cit. p. 35

40

I.2. Gastos De Operacin

Realizar un anlisis de la informacin
relativa a los gastos de operacin
con el fin de optimizar la asignacin
de recursos destinados a este rubro
que permita su reduccin de manera
consistente y sostenida, sin afectar
los niveles de operacin de los
programas a cargo de las
dependencias y entidades.
II. PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS
Realizar un anlisis y revisin de los
Programas presupuestarios Pps,

III. PROGRAMAS Y PROYECTOS DE

INVERSIN (PPIs)
Analizar y revisar los Programas
presupuestarios PPIs, con el fin de
identificar las complementariedades,
similitudes y/o duplicidades en los
objetivos y alcances que permitan
proponer
fusiones,
resectorizaciones y en su caso
eliminaciones de PPIs que se vean
reflejadas
en
la
estructura
programtica.

desincorporaciones y/ o eliminaciones respectivas.

Los conceptos sujetos a dicho anlisis son los
relativos a los gastos en alimentacin, telefona,
comunicacin social, asesoras y consultoras,
viticos, pasajes, materiales y suministros,
impresiones y fotocopiado, as como congresos y
convenciones, entre otros.

Identificar las complementariedades, similitudes y/o

duplicidades en los objetivos y alcances que
permitan proponer fusiones, re-sectorizaciones y en
su caso eliminaciones de Pps que se vean reflejadas
en la estructura programtica
Llevar a cabo un anlisis a travs de los
Documentos de Planeacin enviados por las
dependencias y entidades que permita priorizar
los Programas y proyectos de inversin PPIs, con
el fin de canalizar los recursos disponibles a
aquellos PPIs que muestren mejores indicadores
de rentabilidad social, mayor impacto en el
desarrollo regional, que presenten un mayor
avance en las factibilidades tcnicas, legales y
ambientales y contribuyan al cumplimiento de _
estrategias planteadas en el PND 2013-2018 y en
los programas especiales que de l emanan, tales
como el Programa Nacional de infraestructura PNI.
2014

Fuente: Elaboracin propia, con base en los Lineamientos para el proceso de Programacin
y Presupuestacin para el ejercicio fiscal 2016. Elaborados por la SHCP. p.4
7. Mediciones de desempeo y carga de trabajo
se establecen mediciones de desempeo y carga de trabajo, con objeto de examinar
los puntos dbiles y fuertes del mtodo que aplica el gerente, as como para describir
con mayor detalle su objetivo
El gerente pone a consideracin mtodos alternativos de operacin, tales como la de
Centralizar las funciones; Descentralizar las funciones; Asignar las funciones a un
contratista; Combinar la funcin con otras actividades; o Eliminar la funcin.
Despus de analizar tanto el mtodo de operacin en uso como las posibles alternativas,
el gerente, en consulta con su superior, escoge el mejor mtodo, sobre la base de un
anlisis que muestre las ventajas y desventajas de cada alternativa, segn su evaluacin
en las mediciones de desempeo.

41

La proposicin de alternativas constituye una innovacin respecto del pensamiento

normal, que por lo general no se concentra en encontrar diferentes maneras de hacer
el trabajo en cuestin, sino en encontrar formas de mejorar el proceso que se practica.
Para llevar a cabo esta parte del proceso, se requiere el concurso de la imaginacin, y se
anima a los gerentes de las unidades de decisin a realizar un verdadero esfuerzo para
apoyar la nueva alternativa con un clculo de los beneficios y riesgos que pueden
desprenderse de ella.43
Una vez que se ha seleccionado la alternativa apropiada se inicia el anlisis incremental,
en el que el gerente de la unidad de decisin determina cul es la necesidad ms
importante de servicio a la que atiende su unidad, en la que se basar la nueva
perspectiva de planeacin de la Unidad de decisin.
Las necesidades de ms alta prioridad con el criterio anterior contienen el primer
incremento de servicio; es decir, el mnimo para cumplir las funciones de la unidad de
decisin, el cual ser compensado con los ajustes a otras necesidades.
En teora, el incremento mnimo se determina mediante la seleccin de la cantidad de
servicio; es decir el mnimo. En teora, el incremento mnimo se determina mediante la
seleccin del servicio que es imprescindible que realice la organizacin; la cantidad
debajo de la cual ser imposible proporcionar cualquier servicio significativo.
A menudo se especifica que el mnimo no exceda del nivel actual ms all de cierto
porcentaje.
El problema prctico de lograr que los gerentes ofrezcan mnimos razonables se
resuelve mediante la especificacin de mnimos mximos por debajo del actual.
Por tanto, el primer nivel incremento ofrece una gama ms estrecha de servicios de la
que se proporciona en el momento, o menor calidad o cantidad de servicio, pero bajando
los costos.
Al identificar el nivel mnimo de servicio, se obliga al gerente a concentrarse en las
funciones que realiza su unidad.
El anlisis comprende:
1. El objetivo de la unidad de decisin.
2. El mtodo de operacin en prctica, y los recursos que requiere.
3. Las alternativas que se consideraron y la razn para rechazar las que no se
emplearon.
4. El incremento mnimo de servicio, su costo y su beneficio en trminos de carga
de trabajo y desempeo. Incrementos adicionales de servicio, costo y beneficios
conexos.
IV.5 Paso 4.
Revisar y Reasignar Recursos: Jerarquizacin
Los incrementos formulados por los gerentes de unidad de decisin proporcionan a los
gerentes de alto nivel la informacin bsica para la asignacin crtica de recursos. El
corazn de este proceso es la jerarquizacin, o establecimiento de prioridades.
La primera jerarquizacin ocurre de hecho en el nivel de unidad de decisin, cuando el
gerente recomienda la provisin de fondos para una funcin particular antes que para
otra. En muchos casos, sin embargo, el gerente de la unidad de decisin no hace sino
identificar niveles cada vez mayores del mismo servicio, como parte de su anlisis.
La jerarquizacin se basa en el anlisis escrito y en las charlas que sostienen los
gerentes de unidad de decisin con el gerente encargado de establecer prioridades. Los
43

Stonich, op.cit.pp. 36-37

42

costos y beneficios escritos de cada incremento son los criterios formales para la
jerarquizacin; sin embargo, el intercambio de ideas en las reuniones es tambin de vital
importancia en la determinacin de prioridades.
El proceso de jerarquizacin requiere por lo general de reuniones de grupo que
establezcan las prioridades apropiadas.
Se enlistan en ella los costos de cada decremento o incremento y se someten a discusin
los beneficios; una vez que se revisa y se conceden fondos para cada incremento de una
unidad de decisin, se pone al siguiente en competencia con los dems incrementos
situados a la izquierda de las lneas gruesas de la figura, el cuarto incremento de ventas
corporativas compite con el tercero de publicidad y el segundo de administracin de
mercadotecnia.
En el siguiente nivel de jerarquizacin, el proceso se vuelve ms complejo, pues el
gerente encargado de llevarlo a cabo debe basar su anlisis en las tablas de
jerarquizacin ya preparadas en el anlisis previo.
Resulta obvio que el establecimiento de prioridades en los niveles siguientes puede ser
una tarea formidable si no se acomete con cuidado. Para ayudar en el proceso y eliminar
un papeleo innecesario se siguen diversos procedimientos. Se lleva un archivo de
registros sumarios, de una pgina, el cual se utiliza si surgen preguntas especficas. La
zona gris de las tablas de jerarquizacin es el punto en que debe concentrarse
principalmente la toma de decisiones. 44
El gerente traza la pauta de asignacin sobre la base de su requerimiento propuesto para
la donacin de recursos en el ao siguiente. El gerente fundamenta su requerimiento
sobre el beneficio/costo de los incrementos que le competen y sobre su conviccin de la
racionalidad de su requerimiento. Obviamente si el requerimiento est allende dicha
pauta de asignacin, el gerente de jerarquizacin habr de determinar una nueva pauta
de asignacin y de revisar las zonas grises ubicadas por debajo y por encima de la pauta
nueva.
En caso extremo el gerente de jerarquizacin puede verse forzado a revisar todos los
incrementos.
Ello ocurre en raras ocasiones, y se produce debido a gerentes incompetentes a los que
tratan de subvertir el sistema.
Con frecuencia, el personal prepara anlisis separados en los que se resumen los puntos
importantes.
Se trata de identificar si la organizacin tiene un potencial alto, medio o bajo de
reduccin de costos, y de recomendar una gama de asignacin de recursos para cada
organizacin. Una vez que se han trazado las pautas de asignacin, el producto final de
estas reuniones y anlisis es una tabla de jerarquizacin para toda la organizacin,
constituye un registro de todas las decisiones que se han tomado en el proceso de
planeacin y presupuestacin base cero.
No slo muestra a qu renglones se asignarn o no se asignarn fondos en el prximo
ejercicio, sino clasifica actividades en orden de prioridad, as ser ms fcil efectuar
ajustes en el ejercicio.
44

El gerente traza la pauta de asignacin sobre la base de su requerimiento propuesto para la donacin de
recursos en el ao siguiente. El gerente fundamenta su requerimiento sobre el beneficio/costo de los
incrementos que le competen y sobre su conviccin de la racionalidad de su requerimiento. Obviamente
si el requerimiento est allende dicha pauta de asignacin, el gerente de jerarquizacin habr de
determinar una nueva pauta de asignacin y de revisar las zonas grises ubicadas por debajo y por encima
de la pauta nueva.

43

Es conveniente sealar que el proceso de jerarquizacin sirve de dos propsitos

distintos.
a) El propsito obvio es hacer selecciones de asignacin de recursos.
b) El proceso de jerarquizacin proporciona un foro para la comunicacin: las
reuniones que se realizan, si se desenvuelven como es debido, permiten que
todos los participantes aprendan juntos lo que es su organizacin y cules son
sus necesidades.
La SHCP integr para la elaboracin del presupuesto del ao 2016, el documento
Estructura Programtica a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016,
en donde se plantea el Esquema Integral de la Estructura Programtica, las Categoras
Programticas (Base 2016), los Elementos Programticos (Base 2016) as como las
acciones que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres, la erradicacin de la
violencia de gnero y cualquier forma de discriminacin de gnero.
En este documento se establece el esquema previsto para cada proceso presupuestario, y
se incluye el anlisis de los siguientes insumos fundamentales:
Catlogos y relaciones, administrativos, funcionales, programticos y
econmicos.
Cartera de Programas presupuestarios.
Matrices de indicadores para resultados bajo la metodologa de marco lgico
(MIR).
Analticos por clave presupuestaria.
Analticos de clave de entidades paraestatales.
Anexos Transversales.
Estrategia programtica.
Misin.
Compromisos Plurianuales.
Programas y Proyectos de la Cartera de Inversiones
El anlisis de estos elementos servir de base para que las dependencias y entidades
prepararen sus presupuestos en forma detallada.
IV.6 Paso 5.
Preparar Presupuestos Detallados
Una vez que se han tomado las decisiones de asignacin de recursos, se preparan los
presupuestos detallados.
La tabla de jerarquizacin formulada por la gerencia, y los formularios de las unidades
de decisin que muestran todos los incrementos y decrementos al presupuesto,
constituyen la base para esta funcin mecnica.
El presupuesto final contiene las prioridades aprobadas. Este presupuesto, si bien se
prepara de manera muy diferente de los presupuestos tradicionales, similar imprevistos
(como salarios, premios, viticos) pasan directamente al presupuesto y al sistema de
control existente. 45
El Presupuesto de Egresos de la Federacin, permite realizar esta actividad sin
problema, ya que se presenta en tres clasificaciones bsicas los gastos del sector
pblico: la administrativa, funcional y la econmica.

45

Stonich, op.cit.p.45

44

a) La clasificacin administrativa tiene como finalidad establecer un sistema de

control administrativo de los gastos pblicos, as como facilitar las necesidades
de contabilidad gubernamental. Define al ejecutor o administrador directo del
gasto y los organiza en ramos presupuestales. Identifica a todos los ejecutores
de gasto y facilita la ubicacin de los responsables del gasto pblico, ya que
muestra cunto se asigna a las diferentes instituciones, organismos y empresas
que forman parte del aparato estatal. (ver cuadros 1 y 2)
b) La clasificacin funcional agrupa al gasto pblico de acuerdo con el destino de
los recursos en tres apartados bsicos: las de gestin gubernamental, las de
desarrollo social y las de Desarrollo econmico y en otras que clasifican las
funciones no incluidas en la clasificacin anterior, bsicamente las relacionadas
con la el pago de la deuda, las ADEFAS (Adeudos de Ejercicios Fiscales
Anteriores) y las Transferencias, participaciones y aportaciones entre diferentes
niveles y rdenes de gobierno
Esta clasificacin formula las funciones o actividades fundamentales del
gobierno federal, y comprende las erogaciones que tienden a lograr un mismo
fin o sufragar el costo de una actividad concreta y especfica; es decir, se basa en
los actos realizados por las autoridades pblicas y en qu y quines reciben el
beneficio del gasto.
Asimismo permite evaluar en qu medida las instituciones de la administracin pblica
cumplen con las funciones econmicas o sociales asignadas e identifica las tendencias
del gasto pblico segn la finalidad y funcin.
Esta clasificacin identifica al gasto segn el fin para el que se realiz el gasto concreto,
identificando la funcin y sub funcin que cada ente debe cumplir.
c) La clasificacin econmica, se basa en la clasificacin por objeto del gasto, la cual
ordena las erogaciones pblicas en un listado ordenado, homogneo y coherente que
permite identificar los bienes y servicios que el Gobierno Federal demanda para
desarrollar sus acciones.
La estructura del clasificador se integra por captulos, conceptos y partidas genricas y
especficas.
De acuerdo con la Secretara de Hacienda, los captulos constituyen un conjunto
homogneo y ordenado de bienes y servicios requeridos por el gobierno federal, para la
consecucin de sus objetivos y metas. Este nivel de agregacin es el ms genrico y
permite realizar el anlisis de la planeacin nacional.
La estructura del clasificador por objeto del gasto est agrupada en nueve captulos y la
SHCP, como unidad de decisin de alto nivel establecer en que captulos de gasto se
realizara el ajuste.
La clasificacin por objeto de gasto, se estructura en captulos, conceptos y partidas, que
permiten elaborar con facilidad la propuesta de ajuste a los gastos de operacin, que el
45

paquete de decisin propuesto por la SHCP, traz a las entidades y dependencias de la

APF con el fin de optimizar la asignacin de recursos destinados a este rubro y que
permita su reduccin de manera consistente y sostenida, sin afectar los niveles de
operacin de los programas a cargo de las dependencias y entidades.

Los conceptos sujetos a dicho anlisis, con el objeto de reducirlos sern bsicamente a
los siguientes captulos de gasto:
En el Captulo 1000 servicios personales, que agrupa las remuneraciones
del personal al servicio de los entes pblicos, tales como: sueldos, salarios,
dietas, honorarios asimilables al salario, prestaciones y gastos de seguridad
social, obligaciones laborales y otras prestaciones derivadas de una relacin
laboral, no se plante ningn ajuste importante no obstante que este captulo
de gasto es el ms importante del gasto pblico.
El Captulo 2000 Materiales y suministros, que Agrupa las asignaciones
destinadas a la adquisicin de toda clase de insumos y suministros requeridos
para la prestacin de bienes y servicios y para el desempeo de las actividades
administrativas, ser ajustado.
El Captulo 3000 Servicios Generales, que integra las asignaciones destinadas
a cubrir el costo de todo tipo de servicios que se contraten con particulares o
instituciones del propio sector pblico; as como los servicios oficiales
requeridos para el desempeo de actividades vinculadas con la funcin pblica,
en especfico las partidas relativas a los gastos en alimentacin, telefona,
comunicacin social, asesoras y consultoras, viticos, pasajes impresiones y
fotocopiado, as como congresos y convenciones;

El captulo de gasto 4000 Transferencias, asignaciones, subsidios y otras

ayudas, que incluye las asignaciones destinadas en forma directa o indirecta a
los sectores pblico, privado y externo, organismos y empresas paraestatales y
apoyos como parte de su poltica econmica y social, de acuerdo con las
estrategias y prioridades de desarrollo para el sostenimiento y desempeo de
sus actividades, se ajustara con la reduccin de 246 programas presupuestarios,
con relacin a los existentes en el ao 2015.

El Captulo 5000 Bienes Muebles, Inmuebles e Intangibles agrupa las

asignaciones destinadas a la adquisicin de toda clase de bienes muebles,
inmuebles e intangibles, requeridos en el desempeo de las actividades de los
entes pblicos. Incluye los pagos por adjudicacin, expropiacin e
indemnizacin de bienes muebles e inmuebles a favor del Gobierno y el
captulo 6000 Inversin pblica, que integra las asignaciones destinadas a
obras por contrato y proyectos productivos y acciones de fomento. Incluye los
gastos en estudios de pre-inversin y preparacin del proyecto sern reducidos
46

por el ajuste a los Programas y Proyectos de Inversin, planteados al inicio de

la administracin.

En los siguientes captulos de gasto no se anunci algn paquete de decisin

de ajuste especfico:
Para los Captulos 7000 Inversiones financieras y otras provisiones, que
integran las Erogaciones que realiza la administracin pblica en la adquisicin
de acciones, bonos y otros ttulos y valores; as como en prstamos otorgados a
diversos agentes econmicos. Se incluyen las aportaciones de capital a las
entidades pblicas; as como las erogaciones contingentes e imprevistas para el
cumplimiento de obligaciones del gobierno;
En el captulo 8000 Participaciones y aportaciones, que contiene las
asignaciones destinadas a cubrir las participaciones y aportaciones para las
entidades federativas y los municipios. Incluye las asignaciones destinadas a la
ejecucin de programas federales a travs de las entidades federativas, mediante
la reasignacin de responsabilidades y recursos presupuestarios, en los trminos
de los convenios que celebre el Gobierno Federal con stas.
Y en el captulo 9000 Deuda pblica, que integra las asignaciones destinadas a
cubrir obligaciones del Gobierno por concepto de deuda pblica interna y
externa derivada de la contratacin de emprstitos; incluye la amortizacin, los
intereses, gastos y comisiones de la deuda pblica, as como las erogaciones
relacionadas con la emisin y/o contratacin de deuda. Asimismo, incluye los
adeudos de ejercicios fiscales anteriores ADEFAS, tampoco se plantean ajustes
importantes.
Esta clasificacin del gasto permitir identificar y analizar por capitulo, concepto
y partida especfica en forma detallada los gastos que se debern ajustar, de
acuerdo a los criterios establecidos por la SHCP.
La informacin proporcionada por la clasificacin administrativa, la funcional,
la econmica y la programtica, que ya se aplica en el esquema presupuestal
mexicano, permitir a la administracin pblica, preparar los presupuestos en
forma detallada para evaluar sus montos y el desempeo de los Pps, como lo
marca la metodologa del PbC.
IV.7 Paso. 6.
Evaluar el Desempeo
La planeacin y presupuestacin base cero proporciona dos tipos de datos para
revisin por parte de la gerencia los datos financieros y mediciones de
desempeo y carga de trabajo, que pueden someterse a examen peridico.
De esta manera, es posible atribuir responsabilidad a los gerentes de unidad de
decisin tanto por los costos como por el desempeo.
Para que rinda dividendos, la planeacin y presupuestacin base cero requiere
que se le refuerce con mediciones y controles.

47

Existen diversos mtodos de evaluacin:

Revisin financiera mensual de cada unidad de decisin y de
jerarquizacin.
Se trata de una revisin financiera a la usanza tradicional, basada en la
comparacin del presupuesto con los datos reales. Se refiere nicamente a gastos
ya efectuados.
Revisin trimestral de produccin de cada unidad de decisin y de
jerarquizacin. Esta revisin de la produccin planeada dentro de la
organizacin es la clave para la utilizacin exitosa del sistema.

Para hacer esta evaluacin se emplean las mediciones de desempeo.

Revisiones trimestrales (o con la periodicidad necesaria) del plan y el
presupuesto tanto de la compaa como de las unidades de decisin.
Es esencial un proceso en el que puedan efectuarse revisiones ordenadas a los
planes, y la que aqu se recomienda est basada en a) desempeo hasta la fecha,
y b) factores ambientales que confronta la compaa, como las presiones de
utilidades. 46

El Gobierno federal realiza esta revisin de manera permanente, a travs de los informes
trimestrales de evaluacin de los ingresos, el gasto y la deuda pblica; as como del
anlisis de los estados contables, financiera y presupuestaria que elaboran los entes de la
administracin pblica.
Para la evaluacin del desempeo se realiz un anlisis del comportamiento de los tipos
y programas presupuestarios que desde el ao del 2008 han operado en la
administracin pblica, as como la evaluacin del desempeo de los mismos, con el
objeto de identificar las complementariedades, similitudes y/o duplicidades en los
objetivos y alcances que permitan proponer fusiones, re-sectorizaciones y en su caso
eliminaciones de Pps que se vean reflejadas en la estructura programtica
La propuesta de la Estructura Programtica para el 2016, indudablemente que debi de
haber tomado estos elementos, que aunados a la evaluacin de los programas
presupuestarios, sirvieron de base para determinar la estructura programtica a analizar
el 2016.
1. Anlisis de la Estructura Programtica 2008-2015
El gasto de la Administracin Pblica Federal, para el cumplimiento de su misin,
tambin se puede evaluar a travs de los programas presupuestarios, De acuerdo con lo
dispuesto en el artculo 2, fraccin XXII, de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria LFPRH, se definen como el conjunto de categoras y
elementos programticos ordenados en forma coherente, el cual define las acciones que
efectan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas de acuerdo con las
polticas definidas en el PND y en los programas y presupuestos, as como ordena y
clasifica las acciones de los ejecutores de gasto para delimitar la aplicacin del gasto y
permite conocer el rendimiento esperado de la utilizacin de los recursos pblicos.47
46
47

Stonich, op.cit.p. 46-47

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)

48

En el presupuesto del ao 2008 existan 1,574 Pps; para el ao 2015 disminuyeron

hasta llegar a 974 en el ejercicio fiscal 2015, lo que represento una cada de 600 Pps, lo
que sin duda, cualesquiera que sean los argumentos para su eliminacin, ha disminuido
la participacin del Estado en la actividad econmica, social y poltica de la sociedad,
afectando los niveles de crecimiento del PIB, la creacin de empleos y la distribucin de
la riqueza. Aunque por otro lado permiti estabilizar la economa, reducir la inflacin y
los dficits presupuestales.
La evolucin del nmero de Pps en la Estructura Programtica de cada ejercicio
fiscal, refleja las fusiones, eliminaciones, re-sectorizaciones de Pps, as como la fusin
de dependencias, la desaparicin y creacin de ramos autnomos y administrativos, as
como de Entidades de Control Directo ECD y de empresas productivas del Estado;
como resultado de lo anterior, en el periodo 2008 a 2015, el nmero de Pps disminuy
en 38.1%.los Pps se clasifican en grupos, finalidades y modalidades, a efecto de
identificar con toda claridad las asignaciones y destino final del gasto pblico federal.
En lo que respecta a las modalidades, la clasificacin vigente considera un total de 23
tipos de programas. 48

Fuente: SHCP. Estructura Programtica a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016.

Presentacin a la H. Cmara de Diputados En cumplimiento al artculo 42, fraccin II de la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Junio 2015

De estos 23 tipos de Pps, para el 2015 el 25.6% corresponda a los Programas tipo E
Prestacin de Servicios Pblicos; el 10% a los tipo K Proyectos de Inversin; el 9.8% a
los programas S Sujetos a Reglas de Operacin; el 9.1% a los programas U Otros
Subsidios, sin reglas de operacin, el 8.6% a los programas P Planeacin, seguimiento y
evaluacin de polticas pblicas y el 8.4% a los programas R Especficos.
Es decir el 71.5 % de los tipos de programas se concentran en 6 de los 23 tipos de PPs;
de estos los que ms disminuyeron del 2008 al 2005, son los programas S Sujetos a
48

SHCP. Estructura Programtica a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016.

Presentacin a la H. Cmara de Diputados En cumplimiento al artculo 42, fraccin II de la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Junio 2015
49

reglas de operacin en un 63.5%, R Especficos 79.9% y U otros subsidios 27%; y el

que ha incrementado son los programas tipo P de Planeacin, seguimiento y evaluacin
de polticas pblicas en un 3.7%.
En el cuadro 4.8 , se definen los Pps, el comportamiento y la modalidad de los
programas presupuestarios de la APF dl 2008 al 2015.
CUADRO 4.8
DEFINICIN Y COMPORTAMIENTO DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS
PRESUPUESTARIOS POR MODALIDAD
Programas presupuestarios
2008 2013 2015
%
(3)/
(1)
(2)
(3)
Total
E Prestacin de Servicios Pblicos
295 257 249 25.6
Actividades del sector pblico, que realiza en
forma directa, regular y continua, para
satisfacer demandas de la sociedad, de inters
general, atendiendo a las personas en sus
diferentes esferas jurdicas, a travs de las
siguientes finalidades:
i) Funciones de gobierno; ii) Funciones de
desarrollo social y las iii) Funciones de
desarrollo econmico.
K Proyectos de Inversin
104
99
98
10.0
Proyectos de inversin sujetos a registro en la
Cartera que integra y administra el rea
competente en la materia.
S Sujetos a Reglas de Operacin
260 100
95
9.8
Definidos en el Presupuesto de Egresos y los
que se incorporen en el ejercicio.
U Otros Subsidios
122 105
89
9.1
Para otorgar subsidios no sujetos a reglas de
operacin, en su caso, se otorgan mediante
convenios.
P Planeacin, seguimiento y evaluacin de 81
79
84
8.6
polticas pblicas.
Actividades destinadas al desarrollo de
programas y formulacin, diseo, ejecucin y
evaluacin de las polticas pblicas y sus
estrategias, as como para disear la
implantacin y operacin de los programas y
dar seguimiento a su cumplimiento.
R Especficos
408
80
82
8.4
Solamente actividades especficas, distintas a las
dems modalidades.
Otros (1)
304 268 277 28.5

% inc
o dec
3/1
(15.6)

(5.8)

(63.5)

(27.0)

3.7%

(79.9)

8.8
50

Total

1574 988

974

100

(38.1)

(1) Otros incluye: G Regulacin y supervisin, M Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la
eficiencia institucional, O Apoyo a la funcin pblica y al mejoramiento de la gestin, F Promocin y
fomento, J Pensiones y jubilaciones, A Funciones de las Fuerzas Armadas, D Costo financiero, deuda o
apoyos a deudores y ahorradores de la banca, I Gasto Federalizado, B Provisin de Bienes Pblicos, T
Aportaciones a la seguridad social, W Operaciones ajenas, C Participaciones a entidades federativas y
municipio, N Desastres Naturales, L Obligaciones de cumplimiento de resolucin jurisdiccional, H
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS y Aportaciones a fondos de estabilizacin)
Fuente: Elaboracin propia, con base a la Estructura Programtica a emplear en el proyecto de
Presupuesto de Egresos 2016. SHCP. .Junio 2015

El cuadro 4.9, se muestra la evolucin de la Estructura Programtica por tipo de

Ramo del ejercicio fiscal 2008 al 2015.
CUADRO 4.9
ESTRUCTURA PROGRAMTICA POR TIPO DE RAMO DEL EJERCICIO FISCAL 2008 AL
EJERCICIO FISCAL 2015.
PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS POR
2008
2013 2015 3/1
MODALIDAD
(1)
(2)
(3)
%+oRamos Administrativos
1,278 730
680
(46.8)
Ramos Generales

94

69

81

(13.8)

Ramos Generales (Gasto No Programable)

55

24

24

(43.6)

Entidades de Control directo Empresas Productivas

del Estado
Entidades de Control directo Empresas Productivas
del Estado
Otros
Total

107

109

62

(42.0)

48

100.0

1574

988

974

(38.1)

Fuente: Elaboracin propia, con base a la Estructura Programtica a emplear en el proyecto de

Presupuesto de Egresos 2016. SHCP. .Junio 2015

Las causas de las modificaciones en el nmero de Pps de 2008 a 2015, se

debieron a diversas causas que modificaron la participacin del Estado en la
economa, lo que genero ampliaciones o deducciones de programas.
a) Causas que generaron decrementos de Pps en la APF en el periodo
analizado:

La baja de una gran cantidad de Pps en los Ramos de Educacin

Pblica, Salud, Comunicaciones y Transportes; Medio Ambiente y
Recursos Naturales; as como en Gobernacin
51

Eliminacin de varios Pps por la extincin de la Compaa de Luz y

Fuerza del Centro.

b) Causas que generaron aumentos de Pps en la APF en el periodo

analizado:

Incremento de Pps. en el Ramo de Hacienda y Crdito Pblico y en el

Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
SAGARPA.
La ampliacin de campos en la clave presupuestaria para identificar las ampliaciones
determinadas por la Cmara de Diputados, por incrementos de los Ramos
Generales en el nmero de Pps, principalmente en el Ramo 23 Provisiones
Salariales y Econmicas. Increment los programas dirigidos a Zonas
Metropolitanas, y debido a que los recursos destinados a este Ramo se ubicaron en el
presupuesto, crendose un Pps por cada Ramo Administrativo. El ramo 33
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios,
tambin incremento sus Pps.
La creacin del Ramo 40 INEGI Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica como rgano desconcentrado, gener aumentos
de programas presupuestarios.
Los incrementos en el nmero de Pps en Petrleos Mexicanos y en la
Comisin Federal de Electricidad.

2. Estructura Programtica 2016

Evaluacin de la Estructura programtica vigente en 2015

Como se seal en el cuadro 4.10, en el ejercicio fiscal 2015 la Estructura

Programtica consider 974 Pps con asignacin de recursos fiscales y propios;
sin embargo, al considerar los Pps de la Estructura Programtica que no cuentan
con recursos aprobados en el PEF, el nmero de Pps se incrementa a 1,097, como
se muestra a continuacin:
CUADRO 4.10
Pps en Estructura Programtica 2015
Tipo de Ramo
Con recursos
Sin recursos
aprobados en
PEF
Ramos
742
76
Administrativos y ECD
Empresas de Control
62
4
Directo (ECD)
Ramos
680
72
Administrativos
Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y

Total

818
66
752

4
52

Administrativa
Ramos Generales
Empresas Productivas
del Estado
Ramos Autnomos
INEG
Ramos Generales
(Gasto No
Programable)
Total general

81
48

40
4

121
52

69
6
24

2
1
-

71
7
24

974

123

1,097

Fuente: Elaboracin propia, con base a la Estructura Programtica a emplear en

el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. SHCP. .Junio 2015

Estructura programtica a emplear en el PPEF 2016

La propuesta de la Estructura Programtica a emplear en el proyecto de Presupuesto de

Egresos para el ao 2016, con base en el PbC considera un reduccin del 22.4% al
nmero de los Pps presupuestarios que operan en el 2015.
Para la conformacin del PEF 2016, se contemplan 851 Pps, lo que signific que con
relacin a los programas que operaban en el ao 2015, se fusionaran, re-sectorizaran, o
eliminaran 246 programas; mientras que en promedio del 2008 al 2015, la disminucin
de los Pps medidos en trminos anuales fue del orden de 86 programas.
En un solo ao se eliminaran tres veces ms Pps, que el promedio anual de programas
eliminados en los ltimos 7 aos.
CUADRO 4.11
Pps EN ESTRUCTURA PROGRAMTICA 2015 2016
POR TIPO DE RAMO
Tipo de Ramo
2015
2016
Variacin
Abs.
%
Ramos
818
605
-213
-26.0
Administrativos y
ECD
Empresas de Control 66
40
-26
-39.4
Directo (ECD)
Ramos
752
565
-187
-24.9
Administrativos
Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y
Administrativa
Ramos Generales
Empresas
Productivas del
Estado
Ramos Autnomos
INEG

-1

-25.0

121
52

96
46

-25
-6

-20.7
-11.5

71
7

70
7

-1
0

-1.4
0.0
53

Ramos Generales
(Gasto No
Programable)
TOTAL

24

24

0.0

1,097

851

-246

-22.4

Para la definicin de los programas presupuestarios a emplear en el PEF 2016 por

parte de los Ramos Administrativos y de las Empresas de Control Directo ECD, se
realiz un anlisis de los mismos con el fin de identificar complementariedades,
similitudes y/o duplicidades en sus objetivos y alcances, con base en lo cual se
realizaron fusiones, re-sectorizaciones y eliminaciones de Pps, observando la
vinculacin a las Metas Nacionales que establece el PND 2013 2018; sus objetivos,
as como los objetivos de los programas derivados de ste.
el nmero de programas presupuestarios en la Estructura Programtica a emplear en
el PEF 2016 Empresas de Control Directo, asciende a 605 Pps, lo que representa una
disminucin de 26% respecto a los Pps contenidos en la Estructura Programtica
vigente; dicha disminucin deriv de los siguientes resultados:
Se fusionaron 261 Pps en 99
Se re-sectorizaron 7 Pps.
Se eliminaron 56 Pps, y
Se crearon 4 Pps. 49
Los programas de los Ramos Generales medidos en el mismo periodo, disminuyeron en
25 Pps, lo que significara una reduccin del 20.7% en este tipo de programas.
3. Evaluacin de los programas y proyectos de inversin 2016
En lo que se refiere a la Cartera de programas y proyectos de inversin, se
realizarn evaluaciones socio-econmicas de los mismos, con la finalidad de
jerarquizarlos, depurarlos y en su caso promover esquemas de participacin privada a
travs de PPIs para complementar la inversin pblica, en los sectores energticos y de
infraestructura con ahorro privado.
El criterio de prelacin y depuracin en este rubro debera ser reevaluar el impacto de
los Programas y proyectos de inversin que se tienen contemplados realizar durante el
ao 2016, con el fin de evaluar su costo-beneficio y minimizar los proyectos a depurar.
50

CUADRO 4.12
CRITERIOS PARA APLICAR EL PRESUPUESTO BASE CERO
EN LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIN
2016
Prelacin de PPIs
Criterios adicionales para la prelacin de PPIs
por ramo.
Depuracin de PPIs
Revisin de PPIs por ramos basados en la
eficiencia y ejercicio del presupuesto.
Diversidad en distribucin de
Mayor participacin privada.
49

Estructura Programtica a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016.

Flores Ramos Jos Manuel, Instrumentacin del Presupuesto Base Cero en Mxico 2016. Revista
Examen, Nmero 241/ Ao XXIV/Abril 2015.p. 43
50

54

esquemas de financiamiento
Con la finalidad de que las entidades y dependencias de la APF evalen el grado de
avance y la situacin jurdica que guardan los PPIs y puedan establecer la
jerarquizacin de los mismos, la SHCP elaboro el documento denominado Avance
Fsico y Financiero de los Programas y Proyectos de Inversin. Enero-Mayo 2015.
Este documento contiene por Ramo presupuestario, la Clave de los Programas y
Proyectos De Inversin que desarrollar, el Nombre Entidad federativa en donde se
ejecuta el proyecto; el Tipo de programa o proyecto de que se trata; la etapa en que se
encuentra; el monto total de la Inversin requerida; El Presupuesto original, el
modificado, el Monto programado y ejercido en el ao, el Monto ejercido acumulado;
las fuentes de financiamiento; el Avance fsico porcentual.
Esta informacin se integra con datos a mayo de 2015 y servir como base a las
unidades de decisin de la APF, para jerarquizar sus PPIs con base en los Criterios
para aplicar el Presupuesto Base Cero en los Programas y Proyectos de Inversin,
enunciados anteriormente.

4. Ejes del ajuste presupuestal del PEF con base en la aplicacin del PbC 2016
La estructuracin del ajuste propuesto para la elaboracin del PPEF 2016 se cimentar
en los siguientes cuatro ejes, que se constituyen en paquetes de decisin especficos.
Los cuales se describen a continuacin:

Primer Eje
Servicios Personales51
El primer eje para la estructuracin del PPEF 2016 consiste en realizar una revisin de
las estructuras orgnicas de la APF, a travs de las siguientes vertientes:
51

Lineamientos para el proceso...op, cit. p.4

55

a)
Se valorar la viabilidad de centralizar diversas reas transversales en las
dependencias coordinadoras de sector, como es el caso de las reas de administracin de
recursos humanos, materiales y financieros, de planeacin, evaluacin y vinculacin, de
comunicacin social, de relaciones internacionales, as como los rganos internos de
control, entre otras.
b)
Se identificarn las reas o estructuras que presenten duplicidades o similitudes
en sus actividades al interior de las dependencias y entidades de la APF, con el fin de
valorar las fusiones y/o eliminaciones respectivas.
c)
Se identificarn las similitudes entre las funciones de entidades paraestatales a
fin de proponer, en su caso, las fusiones, desincorporaciones y/ o eliminaciones
respectivas.

Segundo Eje
Gastos de Operacin.52
Para la estructuracin del PPEF 2016, se realizar un anlisis de la informacin
relativa a los gastos de operacin con el fin de optimizar la asignacin de recursos
destinados a este rubro que permita su reduccin de manera consistente y sostenida sin
afectar los niveles de operacin de los programas a cargo de las dependencias y
entidades.
Los conceptos sujetos a dicho anlisis son los relativos a los gastos en alimentacin,
telefona, comunicacin social, asesoras y consultoras, viticos, pasajes, materiales y
suministros, impresiones y fotocopiado, as como congresos y convenciones, entre
otros.
Para poder cumplir con el primer y segundo eje de los paquetes de decisin, Las
dependencias y entidades debern reflejar en sus programas y previsiones de gasto para
el PPEF 2016 el impacto de la aplicacin de las acciones en cumplimiento a las
medidas, criterios y procedimientos contenidos en el "Decreto que establece las
medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos pblicos, y las
acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto pblico, as como para
la modernizacin de la Administracin Pblica Federal" as como en los
"Lineamientos para la aplicacin y seguimiento de las medidas para el uso eficiente,
transparente y eficaz de los recursos pblicos, y las acciones de disciplina
presupuestaria en el ejercicio del gasto pblico, as como para la modernizacin de la
Administracin Pblica Federal", publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 10
de diciembre de 2012 y el 30 de enero de 2013, respectivamente, incluyendo los
compromisos contrados en las Bases de Colaboracin a que se refiere el artculo
sexto del Decreto de Austeridad y sus respectivos anexos, conforme a lo establecido en
el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013 - 2018, particularmente lo
relativo a erogaciones en servicios personales, as como los recursos para actividades
de operacin y administrativas.
Asimismo, las asignaciones de los anteproyectos de presupuesto de las dependencias y
entidades debern considerar los resultados de la revisin de la estructura del gasto
pblico realizada a partir de los cuatro ejes descritos.
Finalmente, las asignaciones de gasto corriente que incluyan las dependencias y
entidades en sus anteproyectos de presupuesto debern ser consistentes con el lmite
mximo del gasto corriente estructural aplicable a la APF en la integracin del PPEF
52

Lineamientos para el proceso...op, cit. p.4

56

2016, lo anterior con el fin de dar cumplimiento al artculo 17 de la LFPRH as como al

artculo Tercero Transitorio del "Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria" publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de enero de 2014.
El Gasto corriente estructural es definido como el monto correspondiente al gasto
neto total, excluyendo los gastos por concepto de costo financiero, participaciones a las
entidades federativas, a los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito
Federal, adeudos de ejercicios fiscales anteriores, combustibles utilizados para la
generacin de electricidad, pago de pensiones y jubilaciones del sector pblico, y la
inversin fsica y financiera directa de la Administracin Pblica Federal 53
Tercer Eje
Programas Presupuestarios54
Este eje consiste en realizar un anlisis y revisin de los Programas presupuestarios
Pp's, con el fin de identificar las complementariedades, similitudes y/o duplicidades en
los objetivos y alcances que permitan proponer fusiones, re-sectorizaciones y en su caso
eliminaciones de Pp's que se vean reflejadas en la estructura programtica que se
remiti a la Cmara de Diputados durante el mes de junio del 2015.
Para tal efecto se Revisaron y actualizaron las estructuras programticas del 2015.
Del anlisis de las estructuras
programticas que realizaron las dependencias y
entidades se disminuyeron 246 Pps, lo que signific una disminucin para el 2016, del
22.4% de los programas que haban operado en el 2015. En un solo ao se cancelaron
casi la mitad del nmero de programas, que fueron disminuidos en siete aos del 2008
al 2015.
En los ramos en donde se eliminaron una mayor cantidad de programas fueron los que
administran la Entidades de Control directo (IMSS e ISSSTE) con un 39.4% menos; los
programas de Ramos administrativos disminuyeron el 24.9%; los que administra el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y administrativa el 25%, los que conducen los
Ramos Generales el 20.7% y los que manejan las Empresas productivas del estado
disminuyeron en un 11.5%.
CUADRO 4.13
PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS DE LA ESTRUCTURA PROGRAMTICA
2016
Tipo de Ramo
2015
2016
Variacin
Variacin
absoluta
%
Ramos Administrativos y Entidades de Control Directo
818
605
-213
-26.0
Ramos Administrativos
752
565
-187
-24.9
Entidades de Control Directo
66
40
-26
-39.4
Ramos Generales
121
96
-25
-20.7
Ramos Autnomos
71
70
-1
-1.4
Empresas Productivas del Estado
52
46
-6
-11.5
Ramos Generales (Gasto no Programable)
24
24
0
0.0
INEGI
7
7
0
0.0
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
4
3
-1
-25.0
Total
1,097
851
-246
-22.4
Fuente : SHCP. Estructura Programtica a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016.
Junio 2015

53
54

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, art. 2 XXIV Bis.

ibidem

57

En el caso de los Ramos Administrativos y las Entidades de Control Directo se

revisaron 818 programas presupuestarios contenidos en la Estructura Programtica
vigente en 2015; y luego de identificar, similitudes y/o duplicidades en los objetivos y
alcances de los mismos, el nmero de programas presupuestarios que se emplearan para
el PPEF 2016 se redujeron en 605 programas.
En particular, este ajuste en los programas presupuestarios del Gobierno Federal deriv
en lo siguiente:

De acuerdo a los datos anteriores, el ajuste programtico fue muy importante, la nueva
estructura programtica ajustada fue entregada a la Cmara de Diputados en trminos
de lo previsto en la fraccin II del artculo 42 de la LFPRH.
Derivado del anlisis y la revisin sealados en el punto anterior, se propuso la creacin
de nuevos Pp's o cambios sustanciales a stos, las dependencias y entidades a su cargo
debern entregar su propuesta en tiempo y forma de acuerdo a lo establecido en los
lineamientos, antes de que concluya el plazo para el Registro, Revisin y Actualizacin
de la Matriz de Indicadores para Resultados MIR.
A continuacin se detallan los cambios realizados a los programas ms importantes:
a) Se fusion el Programa de Apoyo Alimentario, que contribuye a mejorar el
acceso a la alimentacin de las familias en condicin de pobreza, con
PROSPERA Programa de Inclusin Social.
b) Se propondr re-sectorizar el Instituto Nacional de la Economa Social
(INAES) a la Secretara de Desarrollo Social fusionndole el Programa de
Opciones Productivas de dicha Secretara, con el fin de articular y promover
que las personas en situacin de pobreza cuenten con una sola instancia, con
acceso a recursos que les permitan desarrollar proyectos sustentables y
productivos que mejoren su calidad de vida.
c) En materia de Desarrollo Territorial y Urbano se cre un Programa de
Infraestructura, que engloba diversos programas (Hbitat, Fomento a la
Urbanizacin Rural, Rescate de Espacios Pblicos y Reordenamiento y
Rescate de Unidades Habitacionales) que proveen obras de mejoramiento del
entorno urbano, vivienda y acciones sociales que atienden el desarrollo
comunitario.
d) A dicha fusin, se incluye el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias
(actualmente a cargo de SEDESOL), el cual se enfoca en localidades en
situacin de pobreza con atencin en mejoramiento de la vivienda e
infraestructura social.
e) En materia Educativa se cre el Programa Nacional de Ingls y el Programa
Nacional de Convivencia Escolar con el objeto de prevenir la violencia dentro
de las escuelas del pas.
58

f) Adems, se consolid el Programa de la Reforma Educativa con todos los

programas de infraestructura que maneja la Secretara de Educacin Pblica.
g) Se cre el Programa de Apoyo a Pequeos Productores que estar orientado a
atender el desequilibrio regional, disparidades de niveles de produccin y
bienestar de la poblacin rural, focalizando recursos a la productividad de
pequeas unidades de produccin, de subsistencia o autoconsumo para que en el
mediano plazo puedan migrar a una agricultura que genere excedentes
comercializables de pequea escala.
h) Con el propsito de agilizar la transferencia de apoyos a las Entidades
Federativas y Municipios, para hacer ms eficiente el uso de los recursos
pblicos y evitar duplicidades en la implementacin de las acciones en materia
de seguridad pblica, se estableci el Programa de Subsidios en materia de
seguridad pblica a partir de la fusin de los programas Otorgamiento de
subsidios en materia de seguridad pblica a entidades federativas, municipios y
el Distrito Federal y Otorgamiento de subsidios para las Entidades Federativas
para el fortalecimiento de las instituciones de seguridad pblica en materia de
mando policial.
Cuarto Eje 55
Programas Y Proyectos De Inversin
Para el cumplimiento de este eje se llevar a cabo un anlisis a travs de los
Documentos de Planeacin enviados por las dependencias y entidades que permita
priorizar los Programas y proyectos de inversin PPl's, con el fin de canalizar los
recursos disponibles a aquellos PPI's que muestren mejores indicadores de
rentabilidad social, mayor impacto en el desarrollo regional, que presenten un mayor
avance en las factibilidades tcnicas, legales y ambientales y contribuyan al
Cumplimiento de estrategias planteadas en el PND 2013-2018 y en los programas
especiales que de l emanan, tales como el Programa Nacional de Infraestructura (PNI).
El mdulo de Cartera de Inversin es la herramienta a travs de la cual los ejecutores de
gasto solicitan el registro en la Cartera de los nuevos PPl's, as como de las
modificaciones de los ya registrados.
De conformidad con la normatividad aplicable, las dependencias y entidades debern
realizar la solicitud de nuevos registros o la actualizacin de los mismos en Cartera, en
los tiempos establecidos a fin de incorporarlos en el PPEF 2016, considerando que el
calendario propuesto debe ser congruente con los dems instrumentos presupuestarios,
como los montos indicados en las plurianualidades, en los plurianuales constitucionales,
entre otros.
Asimismo, debern relacionarse con sus respectivos Pp's, conforme a la funcionalidad
disponible en el mdulo de Cartera de Inversin para estos efectos. En el Tomo VIII del
PPEF 2016, es donde se integran los proyectos y programas de inversin autorizados en
la cartera de inversin.
Este tomo se integrar nicamente con aquellos PPl's que cuenten con clave de registro
en la Cartera del mdulo antes citado, el cual administra la Unidad de Inversiones de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico UI; para tal efecto dichos PPl's debern
contar con calendario fiscal 2016 actualizado.
55

Lineamientos para el proceso...op, cit. p.5

59

El Tomo VIII del PPEF 2016 se integrar por dos partes:

a) PPl's con asignacin presupuestaria.
Las dependencias y entidades debern asignar los recursos a cada PPIs, Las
asignaciones que se realicen debern ser iguales o menores a los montos registrados
para 2016 en el calendario de inversin de la Cartera. En ningn caso las asignaciones
referidas podrn ser mayores a los montos registrados para 2016.
b) PPl's sin asignacin presupuestaria.
Este apartado se integrar con los PPl's a los que no se les asignaron recursos en el
PPEF 2016, pero que, de acuerdo con su registro vigente en la Cartera, tengan recursos
calendarizados en el ejercicio fiscal 2016 y aos posteriores.
Ser responsabilidad de las dependencias y entidades que la informacin contenida en
los PPl's de la Cartera se encuentre actualizada, para su respectiva integracin en el
Tomo VIII Programas y Proyectos de Inversin.
Los PPl's propuestos para el PPEF 2016 debern haber sido incluidos en los
Documentos de Planeacin correspondientes y haber sido autorizados por la Comisin
intersecretarial de Gasto Pblico, Financiamiento y Desincorporacin.
IV.8 Debilidades y Fortalezas de la instrumentacin del PBC para el caso
mexicano.
La literatura terica internacional, que ha analizado el uso del Presupuesto base cero,
sobre todo cuando se ha utilizado en pequeas ciudades de los Estados Unidos de
Norteamrica, ha concluido que su utilizacin no garantiza un cambio radical en las
asignaciones presupuestarias, dados los obstculos jurdicos, econmicos y sociales que
se presentan al utilizar esta metodologa en la elaboracin de los presupuestos
La aplicacin de la metodologa del PBC en Mxico, tambin enfrenta obstculos
legales, econmicos, polticos y sociales que habra que superar para su correcta
aplicacin por parte del Gobierno Federal.
Dentro de los que se consideran los ms importantes seran las de:

Incorporar en el marco jurdico que norma el proceso presupuestario, sobre todo

en la Ley Federal De Presupuesto Y Responsabilidad Hacendaria, la utilizacin
del PBC como metodologa obligatoria para la elaboracin del Presupuesto de
Egresos de la Federacin Anual. (PEF)
Contar con una la cantidad de informacin suficiente para establecer la prioridad
de los diferentes programas presupuestarios y niveles de servicio que el
Gobierno Federal ajustar, consolidar, fusionar o eliminar.
Sensibilizar y capacitar a las unidades de decisin, sobre la importancia de
revisar el presupuesto anualmente bajo criterios de racionalidad econmica.
Elaborar paquetes de decisin que promuevan la eficiencia y la eficacia de los
programas presupuestarios, en virtud de que existe la tendencia a su incremento,
sin justificacin tcnica y no a su ajuste.
Modificar las prcticas incrementalistas en el comportamiento de los actores
que elaboran los programas presupuestarios.

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Revisar y modificar en su caso los gastos pblicos, que por mandato

constitucional o legal el Estado tiene que realizar y que a este tipo de gasto le
dan un carcter de irreductibilidad.
Revisar los programas presupuestarios especficos, que su existencia ha
obedecido a grupos de presin y no a un anlisis de racionalidad econmica.
Evitar que los responsables de la unidades de decisin o servidores pblicos de
los programas presupuestarios manipulen el ordenamiento de programas o
servicios populares evalundolos de forma discrecional, para otorgarles o no un
mayor presupuesto.
El elevado nmero de paquetes de decisin o de programas presupuestarios
implican una gran cantidad de tiempo para poder ser analizados y comparados;
pero el anlisis de pocos tampoco permite tomar una decisin basada en
evidencia, lo que complica las decisiones finales.
Los tiempos de programacin y presupuestacin anual para el 2016 fueron
reducidos para instrumentar este sistema: los Pre criterios generales de poltica
econmica para el 2016, se presentaron por ley el 1 de abril del 2015 ; la
Estructura Programtica del PPEF el 30 de junio del mismo ao; y el Paquete
Econmico en el que se integran los documentos de: Criterios generales de
poltica econmica y los proyectos de la Ley de ingresos de la federacin y del
Decreto de presupuesto de egresos, debern ser presentados respectivamente, a
ms tardar a la Cmara de senadores y de diputados el 8 de septiembre del ao
2015. 56

Fortalezas de la implantacin del PbC

La implantacin del PBC como metodologa para elaborar el presupuesto pblico, sera
positivo para las finanzas pblicas federales porque permitira:

56

Elaborar, Recortar y en su caso en algunas dependencias y entidades ampliar el

presupuesto de una manera racional, cuando existe insuficiencia en los ingresos
para financiar el gasto sin deuda.
Reasignar recursos de reas y programas de menor prioridad a mayor prioridad,
con la finalidad de eliminar, fusionar o reorientar aquellos programas que no
tienen el impacto social y econmico que la visin del gobierno requiere.
Proporcionar a los servidores pblicos de alto nivel, la informacin detallada de
las actividades y funciones que desarrollan bajo su competencia, con el fin de
reorientar los recursos a las ms eficientes y eficaces, en funcin de los objetivos
que determine la visin del gobierno.
Suministrar mayor informacin sobre la eficacia y eficiencia de las actividades y
los programas bajo su responsabilidad, con el fin de aumentarla.
Incorporar de manera permanente la discusin sobre los montos, la eficiencia y
eficacia del tema del presupuesto en su rea de competencia.
Enviar un mensaje a los servidores pblicos, concientizndolos y hacerlos
pensar en el presupuesto y cmo se estn haciendo las cosas al interior de los
gobiernos.

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Art. 42, fraccin I, II y III.

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