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ieVerso de 12.09.

2013
INTEGRAR PARA CRESCER: O BRASIL NA ECONOMIA MUNDIAL
Edmar Bacha1

Introduo2
A economia brasileira est enferma. isso que nos dizem os pibinhos, a inflao
alta e a desindustrializao. So sintomas da baixa produtividade do pas que tem a
ver, entre outros fatores, com o atraso tecnolgico, a escala reduzida e a falta de
especializao que caracterizam nossas empresas de um modo geral. Essas
caractersticas so o resultado do isolamento econmico a que o pas se imps em
relao ao comrcio internacional com exportaes de apenas 12,5% do PIB que
representam menos do que 1,3% do total mundial em 2012. Medido pelo PIB o
Brasil responde por 3,3% do total do mundo um nmero 2,5 vezes maior do que
sua participao nas exportaes mundiais3. Agora que um brasileiro vai dirigir a
Organizao Mundial do Comrcio, boa hora de reavaliar essa poltica de
isolamento e promover uma maior integrao do pas ao comrcio internacional.
No final da dcada passada o Brasil parecia haver entrado numa fase de crescimento
sustentado com inflao sob controle. Era o que sugeria tanto a trajetria favorvel
da economia desde 2004 como sua rpida superao da crise mundial de 2008-09.
Entretanto, os pibinhos e a alta inflao a partir de 2011 nos indicam que a euforia
econmica do perodo 2004-2010 teve carter temporrio, sendo explicada por
fatores de natureza cclica que se teriam esgotado em 2011.
De fato, entre 2004 e 2011 o pas foi beneficiado por uma bonana externa de
dimenses talvez nicas em nossa experincia histrica. Essa bonana, de quase
10% do PIB, foi gerada por uma exploso dos preos das commodities que
exportamos e por um extraordinrio influxo de capitais estrangeiros4. Ela no
1

Edmar Bacha fundador e diretor do Instituto de Estudos de Poltica Econmica/Casa das Garas.
Preparado para o Frum Nacional (Sesso Especial), Brasil: Estratgia de Desenvolvimento Industrial
com Maior Insero Internacional e Fortalecimento da Competitividade. Rio de Janeiro: BNDES, 18-19 de
setembro de 2013. Sem responsabiliz-los pelos resultados, agradeo os comentrios de Albert Fishlow,
Alkimar Moura, Andr Lara Resende, Jos Tavares, Pedro Mota Veiga, Regis Bonelli, Renato Bauman,
Roberto Zagha, Ricardo Bielschowsky, Samuel Pessoa, Sandra Rios, Yoshiaki Nakano e participantes em
seminrios na Rede Gazeta/Instituto Brasileiro de Executivos de Finanas do Esprito Santo, Instituto
Brasileiro de Economia da Fundao Getlio Vargas, Sindicato dos Metalrgicos de Santo Andr e Mau,
Diretoria da Votorantim S.A., Fundao Joo Pinheiro, Instituto Rio Branco e FIESP.
3
Exportaes de bens e servios e PIB em dlares correntes. Os dados para o Brasil so das contas
trimestrais do IBGE. Os dados para o mundo so do FMI, disponveis em:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/download.aspx.
2

somente gestou mas tambm financiou um enorme aumento da demanda interna,


incluindo uma maior taxa de investimento, que gerou maior crescimento do PIB.
Esse crescimento pde se manifestar sem presses inflacionrias devido
apreciao do cmbio e macia incorporao de mo de obra ao processo
produtivo.
Desde 2011 houve um arrefecimento do impulso externo: os preos das commodities
no s pararam de crescer como comearam a cair; o influxo de capital externo
reduziu-se em funo do maior risco do cenrio internacional. A disponibilidade de
mo de obra diminuiu e o cmbio se depreciou. Voltaram, ento, os pibinhos e a
alta inflao.
A prxima seo prope um diagnstico da doena brasileira que d nfase falta
de integrao do pas ao comrcio internacional. A terceira seo argui que a
experincia internacional do ps-guerra sugere que o sucesso de um pas na
passagem da renda mdia para a renda elevada est associado a uma crescente
integrao com o comrcio internacional. A quarta seo delineia um programa de
integrao para o Brasil, cuja implantao depende de amplo apoio poltico e social
interno. A quinta seo conclui. O apndice discute mecanismos alternativos para a
troca das tarifas por um cmbio mais desvalorizado proposta no texto.
Diagnstico da doena brasileira
Os diagnsticos correntes sobre a doena brasileira de elevada inflao combinada
com reduzido crescimento enfatizam o baixo investimento e a alta carga tributria,
alm da educao precria. De fato, o investimento total situou-se em apenas 18%
do PIB em 20125, enquanto que o investimento em infraestrutura atingiu apenas
2,3% do PIB6. Ambos so muito baixos em comparao seja com os BRICS, seja
com nossos vizinhos latino-americanos. Ao mesmo tempo, uma carga tributria de
36,3% do PIB7, que supera at mesmo as dos EUA e do Japo, sufoca os
investimentos privados e no promove o investimento pblico, por causa do peso
elevado dos gastos correntes no oramento do governo. A baixa qualificao da
mo de obra notria, assim como a precariedade do ensino no pas, conforme
revelada pelos resultados dos exames PISA da OECD, nos quais nossos estudantes
sempre aparecem entre os ltimos colocados no mundo8.
Menor presena no debate sobre a doena brasileira tem tido um fator de igual ou
maior importncia do que os anteriores, a saber, a reduzidssima participao do
4

Para uma anlise desse fenmeno, ver E. Bacha (2013).


Fonte: IBGE, Contas Nacionais Trimestrais, Tabela 8.
6
Cf. C. Fritschtak (2013).
7
Cf. G. L. Amaral et al. (2013).
8
Ver OECD Programme for International Student Assessment (PISA). PISA 2009 Rankings. Em:
http://www.oecd.org/pisa/46643496.pdf.
5

comrcio exterior na atividade econmica do pas. Trata-se, como veremos abaixo,


de uma questo de natureza quantitativa, pois nesse quesito o Brasil um ponto
fora da curva em relao aos demais pases do mundo tanto quanto ou mais do que
na taxa de investimento, na carga tributria ou na qualificao da mo de obra.
Mas trata-se tambm de uma questo de natureza qualitativa, da estratgia de
desenvolvimento. Tentar atacar simultaneamente todas as mazelas que emperram o
crescimento do pas uma receita certa para o fracasso, pois no h governo que
ter foras para tanto. Melhor concentrar esforos em ns grdios crticos que, uma
vez desatados, tenham o condo de forar o alinhamento dos demais requisitos para
o crescimento. Apela razo e conforme a experincia internacional que uma
maior integrao do pas ao comrcio internacional seria um forte indutor para a
reduo da carga tributria, aumento da taxa de investimento e melhoria da
infraestrutura e da qualidade do ensino. Trata-se de uma aplicao do princpio do
desenvolvimento desequilibrado sugerido por Albert Hirschman: em lugar de
buscar um impossvel crescimento simultneo de todos setores, a melhor estratgia
para o desenvolvimento provocar um desequilbrio regenerador, forando os
demais requisitos para o desenvolvimento a se alinharem com uma nova realidade9.
Nesse contexto, Hirschman cunhou o termo exportabilidade para caracterizar
como um processo de industrializao poderia levar um pas subdesenvolvido para
um estgio mais alto de crescimento. Nada de errado com substituir importaes,
props ele, desde que atravs dessa substituio o pas consiga desenvolver novas
fontes de exportao. O Brasil deu o primeiro passo, e constituiu uma forte
indstria de transformao a partir da substituio de importaes. Mas no deu o
segundo passo, pois a indstria brasileira produz apenas para o mercado interno e
no se integrou s cadeias internacionais de valor.
De acordo com o World FactBook do CIA10, em termos do valor das exportaes de
mercadorias em 2012 o Brasil ocupou apenas a 25 posio no mundo, apesar de o
PIB brasileiro ter sido o 7. maior do mundo. Trata-se de uma anomalia, pois a
Comunidade Europeia ocupou o 1. lugar no mundo tanto em termos de PIB como
de exportaes. Os EUA ocuparam o 2. lugar em termos de PIB e o 3. em
exportaes. A China ocupou o 3. lugar em termos de PIB e o 2. em exportaes.
O Japo obteve o 5. lugar tanto em termos de PIB como em exportaes. A
Alemanha se posicionou como a 6. maior economia do mundo e a 4. maior
exportadora em 2012.

Cf. A. O. Hirschman (1958).


Cf. Central Intelligence Agency, The World FactBook. PIB em dlares correntes. Disponvel em:
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/br.html. Nos dados da Organizao
Mundial do Comrcio, que excluem a Comunidade Europeia, Hong Kong e Taiwan, em 2011 o Brasil
ocupava a 22. posio na exportao de mercadorias e a 31. posio na exportao de servios. Cf.:
http://stat.wto.org/CountryProfile/WSDBCountryPFView.aspx?Language=E&Country=BR.
10

O 7. maior exportador do mundo foi a Coreia do Sul, cujo PIB ocupou a 13.
posio no ranking mundial. Ou seja, pases ricos ou bem-sucedidos na transio
para o primeiro mundo so simultaneamente grandes exportadores. O que no
acontece com o Brasil. Semelhante ao Brasil, com um PIB grande mas exportaes
pequenas, somente est a ndia (11. maior PIB do mundo e 21. maior exportador)
-- um pas pobre que est a duras penas tentando transitar para a classe mdia. A
objeo poderia ser feita que, apesar de os EUA serem um grande exportador, suas
exportaes de bens e servios respondem por apenas 13,6% do PIB americano, um
nmero pouco maior do que o do Brasil11. Mas o PIB dos EUA representa
praticamente do PIB mundial e quase sete vezes maior do que o do Brasil.
Alm disso, os EUA operam na fronteira da tecnologia mundial, o que est longe de
acontecer com o Brasil.
Quadro igualmente desalentador do ponto de vista da integrao brasileira no
comrcio mundial se revela quando olhamos os valores das importaes. Nos dados
do Banco Mundial para 2012, a parcela das importaes de bens e servios no PIB
do Brasil de apenas 13%, o menor valor entre todos 176 pases para os quais o
banco tem dados12. Na Coreia do Sul, a parcela das importaes no PIB 54%. Na
Alemanha, 45%. Na China, 27%. Mesmo os EUA com sua economia gigantesca
importa 18% do PIB, quase 40% a mais do que o Brasil.
A concluso que vivemos num dos pases mais fechados ao comrcio exterior no
mundo. algo paradoxal, pois, ao mesmo tempo, somos um mercado muito
atraente para o investimento direto das multinacionais. Conforme o World Investment
Report de 2013 da UNCTAD13, o Brasil ocupa a quarta posio no ranking de
destinos preferenciais do investimento estrangeiro direto, ficando atrs apenas dos
Estados Unidos, China e Hong Kong. A explicao que as multinacionais vm
aqui para explorar o mercado interno protegido e no para integrar o pas s suas
cadeias produtivas mundiais, como ocorre com suas subsidirias nos pases asiticos.
O paradoxo ocorre porque temos uma conta de capital aberta ao fluxo de
investimento, mas uma conta corrente fechada ao fluxo de comrcio. Como Harry
Johnson nos alertou h tempos, essa uma receita certa para o que Jagdish
Bhagwati denominou de crescimento empobrecedor14. As multinacionais lucram
ao investir no pas, mas o resto da economia definha, ao deslocar para a substituio
protegida de importaes recursos locais que poderiam ser empregados com maior
eficincia em atividades exportadoras.

11

Dados para 2012. Cf.: http://www.bea.gov/national/index.htm#gdp.


Cf. The World Bank, Data/Imports of Goods and Services (%GDP). Disponvel em:
http://data.worldbank.org/indicator/NE.IMP.GNFS.ZS.
13
Disponvel em: http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2013_en.pdf. Cf. Figure 2, p. xiv.
14
Para um modelo-sntese dessa literatura, ver R. Brecher e C. F. Diaz-Alejandro (1977).
12

Imperativo da integrao
O isolamento do pas em relao ao comrcio internacional preocupante porque a
evidncia do ps-guerra sugere no haver caminho para o pleno desenvolvimento
fora da integrao com o resto da comunidade internacional. So poucos os pases
que conseguiram superar a chamada armadilha da renda mdia e chegar ao primeiro
mundo nos ltimos sessenta anos. Alguns, como Israel e os pases do sudeste
asitico Coreia do Sul, Hong Kong, Singapura e Taiwan --- o fizeram apoiados nas
exportaes industriais. Outros, como os da periferia europeia Espanha, Grcia,
Irlanda e Portugal nas exportaes de servios, inclusive de mo de obra. Outros
ainda, com abundantes recursos naturais e escassa populao, como a Austrlia, a
Nova Zelndia e a Noruega, nas exportaes de commodities15. Cada pas sua
maneira, explorando suas respectivas dotaes de recursos, mas todos eles com uma
caracterstica em comum: uma crescente integrao com o comrcio internacional.
A explicao para essa associao entre comrcio e riqueza est em que, para passar
da condio de pas pobre para a renda mdia, no h necessidade de muito
comrcio, desde que o mercado interno tenha uma dimenso relativamente grande,
como o caso do Brasil. Atravs da substituio de importaes, possvel atrair do
campo para a cidade a populao predominantemente subempregada na
agropecuria. O crescimento da produtividade agregada que esse deslocamento
populacional propicia suficiente para elevar a renda nos estgios iniciais do
desenvolvimento, conforme diagnosticado na anlise clssica de Arthur Lewis sobre
o crescimento com oferta ilimitada de mo de obra. A partir do esgotamento desse
manancial de mo de obra, entretanto, ganhos adicionais de produtividade, que
levem da renda mdia para a renda elevada, dependem de empresas com escala,
especializao e tecnologia que somente podem ser obtidos atravs da integrao do
pas ao comrcio internacional. Embora o Brasil seja um pas relativamente grande,
ele representa apenas 3,3% do PIB mundial e est longe da fronteira tecnolgica
mundial.
Na dcada de 1960, a renda per capita da Coreia do Sul era inferior do Brasil. Sua
estratgia de industrializao, entretanto, baseou-se na promoo de exportaes,
enquanto que o Brasil persistiu na substituio de importaes. Em 1970, as
exportaes de bens e servios da Coreia do Sul representavam 15% do PIB,
enquanto que no Brasil essa relao era pouco menos da metade disso, ou 7% do
PIB. Cinquenta anos depois, em 2012, o coeficiente de exportaes da Coreia do Sul
havia se tornado 3,9 vezes maior do que em 1970, situando-se em 58,5% do PIB.
Enquanto isso, o coeficiente de exportaes do Brasil foi de 12,5% do PIB em
2012, apenas 1,8 vez maior do que em 1970. Visto de outro modo, a Coreia do Sul
15

Poderia objetar-se que a Noruega j era um pas relativamente desenvolvido no final da dcada de
1960, mas foi a descoberta do petrleo nas costas norueguesas em 1969 que fez com que ela deixasse
de ser o mais pobre dos pases nrdicos para se tornar um dos pases mais ricos do mundo hoje em dia.

hoje um pas desenvolvido, com um PIB per capita de US$32.800 e uma corrente de
comrcio (exportaes mais importaes de bens e servios) superior ao valor de
seu PIB, enquanto que o Brasil continua sendo um pas de renda mdia, com um
PIB per capita de US$12.100 e uma corrente de comrcio inferior a de seu PIB16.
No h dvida de que o extraordinrio potencial exportador da Coreia do Sul est
associado sua excelente infraestrutura, ao avano tecnolgico de suas empresas
lderes e qualidade de sua educao. Mas tudo isso teria sido difcil seno
impossvel de colocar em p no fora a deciso do governo coreano, j na dcada de
1960, mas especialmente aps o primeiro choque do petrleo em 1973, de dar
exportabilidade a seu processo de industrializao.
Esse o desafio que o Brasil enfrenta. Para ultrapassar a armadilha da renda mdia
imperativo que deixe de ser um dos pases mais fechados do mundo ao comrcio
internacional. Urge definir uma estratgia de integrao competitiva das empresas
aqui localizadas s cadeias mundiais de valor. Essa estratgia no objetiva que o pas
passe a ser uma plataforma exportadora, pois o Brasil muito grande para isso.
Mesmo no caso de sucesso extraordinrio de um programa de integrao, em que a
participao das exportaes no PIB dobre de seu valor atual, atingindo 25% do
PIB, ainda assim as exportaes representariam apenas 1/5 da demanda agregada no
pas e os outros 4/5 continuariam a provir da demanda interna17.
Ademais, o aumento da parcela das exportaes no PIB no se far a custa de uma
conteno da demanda interna. Isso porque no se objetiva um maior supervit
comercial, ao contrrio, s exportaes acrescidas correspondero maiores
importaes em igual magnitude. Para um dado PIB, a demanda interna ser a
mesma que antes, com a diferena que uma parcela maior dela ser atendida por
importaes j que uma parcela maior do PIB se destinar s exportaes. A
proposta de integrao aqui veiculada, portanto, mesmo no curto prazo,
plenamente consistente com uma melhoria das condies de vida da populao. De
fato, o que se antecipa com a integrao uma maior demanda por mo de obra e
um aumento do salrio real dos trabalhadores.
Somente aumentando significativamente a participao das exportaes no PIB
que deixaremos de ser apenas um exportador de commodities e conseguiremos
desenvolver uma indstria e um setor de servios internacionalmente competitivos.
O exemplo da Embraer, que importa 70% do que exporta, indica o caminho para o
futuro. O fato de praticamente todas as multinacionais relevantes j terem
16

Os dados das relaes de comrcio do Brasil so do IBGE, Sistema de Contas Nacionais e Contas
Nacionais Trimestrais. Os dados das relaes de comrcio da Coria do Sul so do Bank of
Korea/Economic Statistics System: http://www.bok.or.kr/eng/engMain.action. Os dados de PIB per
capita (em PPP) so da Word FactBook da CIA.
17
A partir da identidade contbil entre oferta e demanda agregadas: Y + M = A + X (onde Y o PIB, M as
importaes, A a demanda interna e X as exportaes), se X=0,25*Y e M=X, ento X/(A+X) = 0,20.

instalaes no pas facilita essa transio. Embora as multinacionais tenham vindo


para aqui para explorar o mercado interno, no vo abandonar o pas, desde que
lhes sejam oferecidas alternativas atraentes para, a partir de sua posio privilegiada
no mercado interno, desenvolverem uma atividade exportadora complementar s de
suas associadas nos demais pases do mundo. A presena macia das multinacionais
um ativo importante para o pas poder integrar-se s cadeias mundiais de valor.
Elementos de um programa de integrao
A sugesto para a alternativa integradora um programa pr-anunciado a ser
implantado gradualmente, ao longo de um nmero de anos. Por ser um programa
gradualista, e no um tratamento de choque, haver que se construir previamente
um consenso poltico e social para sua sustentao. Esse consenso poder
possivelmente ser alcanado a partir de duas constataes.
A primeira que, se seguirmos no atual curso de isolamento econmico
continuaremos a gerar pibinho atrs de pibinho, sem conseguirmos sair da renda
mdia. A evidncia do letrgico comportamento econmico do pas nos ltimos
trinta anos, reiterada no atual mandato presidencial, nos sugere isso fortemente. H,
sem dvida, um enorme potencial de crescimento do pas frente, a partir da
expanso do mercado interno propiciada pela emergncia da chamada nova classe
mdia. tambm ampla a possibilidade de melhoria da infraestrutura e dos servios
pblicos atravs de concesses e parcerias pblico-privadas. E o petrleo do pr-sal
pode em breve unir-se explorao dos minrios e expanso da agricultura para
tornar o pas uma potncia na rea das commodities18. Mas todas essas oportunidades
podero ser desperdiadas se prevalecer uma mentalidade anticompetitiva, de
preservao do mercado interno contra uma suposta invaso dos importados, de
desenhos inadequados das concesses e parcerias pblico-privadas, e de
encarecimento da explorao do pr-sal com requisitos excessivos de interveno
estatal e de contedo nacional. Para que as oportunidades de investimentos abertas
pela expanso do mercado interno, da infraestrutura e do pr-sal se traduzam em
aumentos sustentados da produtividade elas precisam estar informadas pelo
princpio da exportabilidade e no pelo da substituio protegida de
importaes19.
A segunda constatao que os acordos de preferncia comercial (APCs) se
tornaram nos ltimos anos um importante mecanismo de poltica comercial dos
18

Sobre essas trs frentes de crescimento, veja-se Ricardo Bielschowsky (2012).


A indstria do cinema nacional est entre as frentes abertas pela emergncia da nova classe mdia.
Para sua expanso, Luiz Carlos Barreto em entrevista a O Globo abraa o conceito da exportabilidade:
O aprisionamento dos filmes brasileiros ao mercado interno uma armadilha para nossa indstria.
Temos, apesar de toda a burocracia no setor audiovisual, potencial para exportar nossos filmes, diante
da forte demanda estrangeira acerca da cultura brasileira.. Cf. Modelo de exportao: Flores no
exterior, O Globo, 30.8.2013, Segundo Caderno, p. 2.
19

pases e, hoje, podem ser considerados uma caracterstica irreversvel da regulao


do comrcio internacional. No incio dos anos 1990, havia 70 APCs em vigor. A
proliferao de acordos se intensificou nos anos seguintes. Em 2013, 546 APCs
haviam sido notificados ao GATT/OMC, contra apenas 123 notificaes durante
toda a era GATT. Desses 546, 356 esto em vigor. Nesse contexto, parte acordos
de cooperao econmica assinados com pases vizinhos, o Brasil, em conjunto com
o Mercosul, signatrio de apenas cinco APCs, dos quais apenas dois de limitado
alcance esto em vigor, com ndia e Israel20. Mais recentemente, comunidades com
mercados internos muito maiores do que o nosso e na fronteira da tecnologia
mundial, como os EUA e a Unio Europeia, reconhecendo que, no mundo
globalizado em que vivemos, precisam unir foras para acelerar seu crescimento,
propuseram negociar uma profunda rea de livre comrcio entre si, a chamada
Transatlantic Trade and Investment Partnership21. A impertinncia da postura comercial
do Brasil fica assim mais flagrante do que nunca, clamando por um programa de
integrao que nos libere da atual posio de isolamento.
O programa de integrao aqui sugerido tem trs pilares: reforma fiscal, substituio
de tarifas por cmbio e acordos comerciais, a serem implantados de forma
progressiva ao longo de alguns anos.
Reforma fiscal. O objetivo da reforma fiscal, o primeiro pilar do programa, seria
permitir uma simplificao e reduo da carga tributria sobre as empresas, sem que
isso implique um aumento da dvida pblica. Parece atrativa uma frmula adotada
por Israel em 2010: fixar um limite superior para o crescimento dos gastos pblicos
igual metade do crescimento potencial do PIB, estimado como sendo aquele
observado nos ltimos dez anos22. No caso brasileiro, isso quer dizer um
crescimento dos gastos pblicos em termos reais de 1,5 por cento ao ano. Para
reduzir o espao de manobra para contabilidades criativas que subestimem os
aumentos dos gastos (atravs de oramentos paralelos, por exemplo), essa meta seria
suplementada por limites tambm para o crescimento da dvida pblica bruta. O
detalhamento desse pilar seria feito a partir de um estudo sobre os diversos
componentes do gasto pblico e sobre as reformas necessrias para manter sua
expanso sob controle.
O primeiro pilar contribuiria para diminuir o custo Brasil, que o principal
problema com que se defrontam as empresas brasileiras para enfrentar a
concorrncia internacional. O segundo maior problema o cmbio.

20

As informaes sobre os APCs foram retiradas de IEDI (2013).


Para uma apresentao, ver: OECD, The Transatlantic Trade And Investment Partnership:
Why Does It Matter? Em: http://www.oecd.org/regreform/facilitation/TTIP.pdf.
22
Cf.: http://www.financeisrael.mof.gov.il/financeisrael/Docs/En/publications/fiscalRule.pdf
21

Troca da tarifa por cmbio. Esse o tema do segundo pilar da proposta, a saber, a
substituio da proteo tarifria contra as importaes por uma proteo
cambial. Trata-se de anunciar uma reduo substancial, a ser implantada de forma
progressiva, das tarifas s importaes, dos requisitos de contedo nacional, das
preferncias para compras governamentais, das amarras aduaneiras e porturias, e
das especificaes tcnicas de produtos distintas daquelas adotadas
internacionalmente. Entre as medidas facilitadoras do comrcio, est a autorizao
para
que todos interessados possam utilizar o Despacho Aduaneiro
Expresso/Linha Azul, adotado pela Receita Federal para agilizar os trmites
relacionados s operaes de comrcio exterior. Trata-se de um procedimento
especial que atualmente beneficia apenas algumas grandes empresas. Como os
impostos importao estaro, com a implantao do programa, deixando de ser
importantes na arrecadao federal, de esperar que a Receita concorde em reduzir
substancialmente as exigncias que ela hoje impe para habilitar empresas a usar a
Linha Azul23.
Ainda na categoria das medidas facilitadoras do comrcio deve incluir-se uma
substancial melhoria da infraestrutura porturia e de transportes, atravs de
concesses e parcerias pblico-privadas. Como demonstram estudos recentes do
Banco Interamericano de Desenvolvimento, redues plausveis nos custos dos
transportes podem trazer aumentos expressivos da exportao do pas24.
O anncio dessas medidas antiprotecionistas presumivelmente ser feito por um/a
Presidente convicto/a de sua necessidade e com apoio no Congresso para sua
implantao, ou seja, ser um anncio crvel. Nesse caso, sob um regime de cmbio
flutuante esse anncio ter o efeito de desvalorizar o cmbio, pois os agentes
financeiros passaro a comprar dlares e a vender reais, para lucrar com o aumento
da demanda de dlares que ocorrer para efetuar as importaes adicionais que
sero facilitadas.
Esse o pilar central do plano, pois ele que, dando acesso a insumos modernos,
possibilitar a integrao da indstria brasileira ao comrcio internacional,
semelhana do que hoje ocorre com a Embraer. Haver ganhos tecnolgicos, de
escala e de especializao. Certamente haver perdedores, assim como ganhadores.
O Brasil (como os EUA ainda hoje) continuar a ser um grande exportador de
commodities, mas dificilmente macrossetores inteiros se beneficiaro ou se vero
prejudicados pela abertura. certo que os instrumentos de proteo que sero
diminudos ou eliminados parecem ser hoje mais importantes para a indstria de
transformao do que para a agricultura ou a minerao. Entretanto, a indstria ser
a principal beneficiada da reduo de impostos, j que a atividade primria
23

Kume et al. (2011) documentam a forte relao da evaso de impostos de importao com os nveis
tarifrios.
24
Ver: Moreira Mesquita, M. et al. (2008) e (2013).

relativamente menos taxada. Alm disso, na margem da expanso do comrcio, a


indstria de transformao se beneficiar de economias de escala e de especializao
que no esto presentes na agricultura, pois essa opera sob um regime de custos
crescentes, ao ocupar terras menos produtivas ou mais distantes. Tambm, embora
de forma seletiva, a indstria ser a maior beneficiada do acesso a insumos
importados mais baratos e de melhor qualidade.
relevante neste contexto notar que o comrcio internacional de hoje em dia,
especialmente para pases grandes e diversificados como o Brasil, no se baseia em
especializaes macrossetoriais como no famoso exemplo de David Ricardo, em
que Portugal se especializava em vinhos e a Inglaterra em tecidos. O comrcio
moderno das cadeias mundiais de valor predominantemente intrassetorial e no
entre setores; proeminentemente intrafirmas e no entre firmas; e
majoritariamente intraprodutos (em insumos ou componentes) e no entre produtos
(em bens finais)25. O princpio das vantagens comparativas continua vlido nas
cadeias mundiais de valor, mas necessita ser interpretado em termos de estgios,
atividades e tarefas e no de produtos ou de indstrias26. por isso tambm que se
pode antecipar que a abertura comercial dever resultar em pouca mudana do
ponto de vista dos bens finais produzidos ou do tamanho relativo dos grandes
setores de atividade. A importncia desse ponto genrico deriva do fato de ele
implicar que no dever haver grandes deslocamentos na estrutura produtiva do
pas, ou seja, de que pequena a distncia, em termos geogrficos, de produtos e de
processos, que empresas e trabalhadores devero percorrer para adaptar-se a uma
maior integrao ao comrcio internacional.
O sequenciamento da abertura sempre uma questo complexa. Por um lado,
aparentemente facilitaria a aceitao do programa por parte da indstria caso o
rebaixamento das tarifas comeasse pelos insumos para somente mais frente
chegar aos produtos finais. Mas isso poderia significar, por exemplo, que a tarifa
efetiva da produo de automveis ficaria ainda maior do que j atualmente.
Melhor pensar num programa que, ao cabo de um nmero de anos, objetive a
uniformizao da tarifa efetiva para todos produtos, exceto possivelmente aqueles
produzidos por indstrias nascentes. A partir desse princpio, o sequenciamento da
abertura poderia ser determinado por consideraes de economia poltica,
relacionadas obteno de apoio de empresrios, trabalhadores e consumidores ao
programa.
Uma ideia da relao entre a reduo das tarifas e a desvalorizao requerida do
cmbio pode ser obtida a partir da aplicao de uma frmula desenvolvida em
Bacha e Taylor (1971). Considere-se a balana comercial de um pas pequeno, em
25

Para uma anlise econmica magistral dos novos padres de comrcio, ver Helpman (2011).
Para uma anlise recente do impacto das cadeias globais de valor no comrcio internacional, ver
OECD (2013).
26

10

que os valores absolutos das elasticidades-preo da oferta das exportaes e da


demanda das importaes so iguais. Nesse caso, a partir de uma posio inicial de
equilbrio, fcil mostrar que uma reduo da tarifa em x% precisaria ser
compensada por uma desvalorizao do cmbio de (x/2)% para manter o equilbrio
da balana comercial, ou seja, a desvalorizao requerida igual metade da reduo
da tarifa. A razo que a reduo da tarifa aumenta apenas as importaes,
enquanto que a desvalorizao do cmbio reduz as importaes mas tambm
aumenta as exportaes. O exerccio de equilbrio parcial, e supe que tudo mais
permanea constante, inclusive a conta de capital do balano de pagamentos,
portanto, no substitui a aplicao de um modelo mais complexo para a economia
como um todo, do tipo que o Banco Central usa em suas simulaes de poltica.
No simples o desenho de um mecanismo para a troca proposta das tarifas por
cmbio, especialmente por causa da volatilidade da conta de capital e de sua
importncia na determinao da taxa de cmbio. possvel imaginar solues para
esse dilema, conforme se discute no apndice, mas por hora cabe apenas ressaltar a
importncia da troca das tarifas pelo cmbio. Quando o programa for implantado se
far a escolha entre as alternativas possveis, pois ela depender de uma srie de
fatores conjunturais, tais como a situao da conta corrente, o ponto de partida da
taxa de cmbio, a distncia entre a taxa de inflao e o centro da meta, e as
perspectivas sobre os fluxos de capital.
Acordos comerciais. O terceiro pilar do programa so os acordos comerciais
internacionais. Dado o amplo mercado interno que abrir s exportaes dos demais
pases do mundo, o Brasil estar em condies de fazer negociaes vantajosas para
a abertura compensatria dos mercados de seus parceiros comerciais. O leque de
possibilidades amplo, envolvendo acordos multilaterais, regionais e bilaterais. O
certo que o pas necessitar de liberdade de movimentos e, portanto, de flexibilizar
as regras de lista comum para a negociao com terceiros pases que tm sido
observadas no Mercosul.
importante ter em conta que o programa de integrao aqui sugerido unilateral,
portanto, no est condicionado realizao de acordos comerciais. Entretanto, na
definio do sequenciamento da abertura, certamente haver espao para faz-la em
primeiro lugar em relao aos pases que se proponham a assinar acordos comerciais
com o Brasil. A abertura em relao aos demais pases ficaria mais para o fim do
processo. Isso dever ser estmulo suficiente para induzir nossos parceiros
comerciais a logo firmarem esses acordos, para terem acesso mais rpido ao
mercado interno brasileiro. No se pode perder de vista que a troca das tarifas pelo
cmbio uma vantagem em si para o Brasil. Os ganhos comerciais que vierem dos
acordos sero adicionais queles propiciados por essa poltica de dinamizao do
crescimento econmico brasileiro.
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Concluses
Este texto desenvolveu quatro pontos em defesa de uma maior integrao do Brasil
ao comrcio internacional. O primeiro que o Brasil encontra-se h mais de trinta
anos preso na armadilha da renda mdia, incapaz de desenvolver um modelo de
crescimento baseado na produtividade e no apenas na transferncia de mo de obra
de atividades menos produtivas para atividades mais produtivas. O segundo ponto
que, entre os fatores responsveis por esse mau desempenho, sobressai o
isolamento do pas em relao ao comrcio internacional, com exportaes de
apenas 12,5% do PIB, que no representam mais do que 1,3% do comrcio
mundial. O terceiro ponto que os pases que conseguiram no ps-guerra superar a
armadilha de renda mdia e se tornaram plenamente desenvolvidos so poucos, mas
todos o fizeram com uma forte integrao com a economia internacional, atravs de
exportaes industriais, de servios ou de commodities. Graas a sua economia grande
e diversificada, o Brasil tem a possibilidade de desenvolver um processo de
integrao incorporando esses trs setores de atividade. O quarto ponto consiste
dos elementos de um programa de integrao, o qual deve ser gradativo e pranunciado. Ele precisa contar com amplo apoio poltico e social para sua
implantao. Esse apoio poderia ser obtido a partir da evidncia que o
protecionismo claramente no vem conseguindo desenvolver o pas e que mesmo as
maiores e mais avanadas comunidades no mundo, como a Unio Europeia e os
EUA, esto buscando uma maior integrao entre suas respectivas economias. O
programa proposto teria trs pilares: reforma fiscal para simplificar e reduzir os
impostos s atividades produtivas; reduo progressiva das tarifas e outras medidas
protecionistas tendo como contrapartida um cmbio mais desvalorizado; e
realizao de acordos comerciais bilaterais, regionais e multilaterais.

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APNDICE
ALTERNATIVAS PARA A TROCA DAS TARIFAS PELO CMBIO
No h um consenso sobre o mecanismo ideal para a troca proposta no texto das
tarifas por cmbio. De um lado, esto economistas, mais confiantes na racionalidade
dos mercados e descrentes da eficcia de controles de capitais, para quem, desde que
haja flutuao livre, o cmbio saber encontrar seu nvel de equilbrio. Bastaria,
portanto, reduzir a proteo tarifria que o cmbio se ajustaria automaticamente. De
outro lado, esto economistas descrentes da racionalidade dos mercados financeiros
e mais preocupados com os efeitos nocivos de uma flutuao excessiva do cmbio
sobre as decises empresariais quanto a investimentos de longo prazo. Esses
economistas defenderiam a adoo de uma taxa de cmbio fixa mais desvalorizada,
associada a controles severos sobre os movimentos de capitais.
Minha preferncia por um meio termo entre essas duas posies, envolvendo, em
primeiro lugar, uma anlise, com os modelos disponveis no Banco Central, sobre
qual seria a taxa de cmbio que equilibraria a balana de pagamentos em conta
corrente na ausncia das medidas protecionistas que vo ser eliminadas. Essa seria a
taxa de cmbio de referncia para a definio de uma banda implcita de variao
cambial por parte do Banco Central. Nos anos iniciais, a banda seria mais estreita,
mas ela seria progressivamente ampliada ao longo do tempo, retornando-se plena
flutuao nos anos finais do programa. Os limites da banda orientariam o Banco
Central em suas intervenes no mercado, comprando ou vendendo reservas
internacionais. Tais intervenes seriam acompanhadas pelas medidas
macroprudenciais que parecerem pertinentes ao Banco Central, para compensar os
exageros, seja de otimismo, seja de pessimismo, por parte dos agentes financeiros no
mercado de cmbio. Dadas as incertezas envolvidas numa mudana estrutural da
magnitude daquela aqui proposta, tanto a taxa de referncia como a banda em torno
dela seriam informao privilegiada do Banco Central que delas daria notcia
somente pelo padro de suas intervenes no mercado de cmbio.
Uma alternativa a ser considerada a adoo, durante a transio, de um regime
cambial assimtrico27, tal que, se as condies internacionais induzirem uma sada
excessiva de capitais, o Banco Central deixaria o cmbio se desvalorizar acima da
taxa de referncia, intervindo somente para suavizar a trajetria do cmbio. Nesse
caso, entretanto, o programa de desgravao tarifria seria acelerado para evitar que
a taxa de inflao saia da meta. Quando, entretanto, as condies internacionais (ou
as expectativas favorveis dos investidores externos sobre as condies econmicas
do pas) induzissem uma excessiva entrada de capitais, o Banco Central no s
interviria no mercado como adotaria outras medidas administrativas que julgasse
27

Na linha do regime cambial proposto por Yoshiaki Nakano (2009).

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adequadas para manter o cmbio prximo taxa de referncia (como, por exemplo,
liberalizando a sada de capitais). Nesse caso, no haveria retardamento no programa
de liberao comercial. A proposta de tornar assimtrica a ao do Banco Central no
mercado cambial parte da constatao que melhor usar o cmbio do que controles
para lidar com fugas de capitais. Controles temporrios, por outro lado, podem
ajudar a deter influxos excessivos de capital. A vantagem da proposta alternativa
apressar o processo de liberalizao comercial. Sua desvantagem complicar talvez
em demasia as regras do jogo, tornando as interaes entre as autoridades do
governo e os agentes econmicos mais complexas e sujeitas a manipulao.

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