You are on page 1of 23

ENTRE COOPERAO E CENTRALIZAO

Federalismo e polticas sociais no Brasil ps-1988


Jos Angelo Machado
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte MG, Brasil. E-mail: joseangelo@fafich.ufmg.br

Pedro Lucas de Moura Palotti

Universidade de Braslia (UnB), Braslia DF, Brasil. E-mail: pedro.palotti@enap.gov.br


DOI: http//dx.doi.org/10.17666/308861-82/2015

Introduo
Passadas duas dcadas e meia da promulgao
da Constituio federal de 1988, anuncia-se promissor o intento de revisitar problemas que pautaram as primeiras e fundadoras abordagens que
caracterizaram o federalismo brasileiro no perodo
ps-redemocratizao. Partindo do debate sobre a
pertinncia e as caractersticas da descentralizao
(Arretche, 199b), passando pela anlise do federalismo cooperativo como chave para interpretar a
distribuio de competncias nas polticas sociais
(Almeida, 2000), chegando at a discusso sobre os
mecanismos de coordenao federativa (Arretche,
2004; Abrucio, 2005) e a recentralizao da federao, notadamente a partir de meados dos anos
de 1990 (Almeida, 2005; Arretche, 2009 e 2010),
alm de outros pontos igualmente relevantes.
Artigo recebido em 01/07/2013
Aprovado em 28/11/2014

Neste trabalho nos propomos a analisar evidncias empricas relativas s relaes intergovernamentais nas principais reas de polticas
sociais sade, educao e assistncia social a fim
de discutir em que medida elas seriam consistentes
com parmetros tpicos de um federalismo descentralizado e cooperativo (Almeida, 2000 e 2005).
Partindo dos constrangimentos constitucionais e
legais mais relevantes para atuao dos governos
subnacionais, as referidas evidncias incluem os sistemas de transferncia financeira intergovernamentais, o funcionamento das comisses intergovernamentais de carter federativo no mbito da gesto
setorial e, por fim, a evoluo de parcerias intergovernamentais por meio de consrcios pblicos.
Ao final conclumos que, a despeito de o compartilhamento de competncias entre esferas de governo apontar para o federalismo cooperativo, no se
pode afirmar que seus atributos sejam dominantes
na produo de coordenao intergovernamental nas
RBCS Vol. 30 n 88 junho/2015

62

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 30 N 88

reas estudadas. A despeito de avanos relevantes na


concretizao de instrumentos de cooperao, como
os consrcios pblicos, as evidncias apresentadas
endossam a proposio de que so as polticas e os
programas sociais formulados a partir da Unio, e
implementados pelos governos subnacionais sob a
sua regulao (Arretche, 2009 e 2010), que organizam e do consistncia s aes governamentais nessas reas. Concentrando receitas e recursos institucionais para o exerccio da coordenao federativa, a
Unio ocupou o espao aberto a partir do pargrafo
nico do artigo 23 da Constituio federal de 1988,
que previa Leis complementares para fixar normas
de cooperao entre as trs esferas de governo. Seno
por meio de Leis complementares genricas,1 aconteceu por meio de leis ordinrias ou normas infralegais
nos marcos de cada politica setorial, opo que pode,
inclusive, ter conferido maior funcionalidade e adaptabilidade a condies especficas.
O trabalho est organizado da seguinte forma:
na prxima seo discutimos problemas conceituais
que poderiam levar a uma falsa correspondncia entre compartilhamento de responsabilidades e cooperao intergovernamental. Em seguida, identificamos
caractersticas do modo como tal compartilhamento
se configurou no caso brasileiro, especificamente nas
trs reas de polticas pblicas sociais a serem tratadas: sade, educao e assistncia social. Na seo
seguinte apresentamos um balano dirigido a quatro
mecanismos de coordenao federativa que afetam
estes setores: garantias e constrangimentos do sistema
constitucional e legal; incentivos proporcionados pelas transferncias condicionadas; compartilhamento
de decises operacionais nas comisses intergovernamentais de carter federativo; e parcerias voluntrias
abordadas em consrcios intergovernamentais. Por
fim, considerando a configurao geral dos elementos apresentados, retomamos o problema inicial para
construir conjecturas e consideraes finais.

Compartilhamento de responsabilidades
e cooperao
Em sentido geral, polticas sociais trazem luz
os problemas da coordenao federativa. Eles se
originam, em grande parte, da tenso constitutiva

entre o carter uniforme das garantias sociais nacionais e a preservao das diversidades regionais
(Obinger et al., 2005). Na medida da variao do
grau de interdependncia entre escolhas dos entes
governamentais, nas diferentes polticas pblicas,
coloca-se a necessidade de coordenao entre suas
aes, a fim de assegurar resultados coletivos minimamente consistentes. Tal coordenao pode resultar de constrangimentos legais, incentivos financeiros ou parcerias que produzam convergncia na
direo de tais escolhas, seja no sentido de realizar
objetivos fixados no plano nacional, seja de eliminar irracionalidades decorrentes da superposio ou
da inexistncia de iniciativas.
Uma das condies que afeta a capacidade de
coordenao federativa diz respeito ao modo como
so distribudas as responsabilidades por polticas
pblicas entre esferas de governo. Neste ponto existem focos de convergncia salientes na propositura
de critrios de classificao ou tipologias. Em uma
delas, a Advisory Commission on Intergovernmental
Relations - ACIR2 (1981) contrape, como formas
ideais, os federalismos dual, cooperativo e centralizado. No federalismo dual, os poderes do governo
nacional e dos estados, embora incidindo sobre o
mesmo territrio, atuam separada e independentemente dentro das respectivas jurisdies ou setores
de polticas pblicas sob sua responsabilidade. No federalismo cooperativo, haveria um compartilhamento
intergovernamental destas mesmas jurisdies, quebrando o ntido padro de separao de autoridade
e responsabilidade exclusiva entre governo nacional
e dos estados.3 J no federalismo centralizado, estes
ltimos se tornariam meros agentes administrativos
do governo nacional, detentor de poder regulamentador e de recursos para atuao daqueles. Por outro
lado, Scharpf (1988) se vale da contraposio entre
o modelo norte-americano e o alemo quanto forma
de alocar autoridade sobre as reas da ao governamental: no primeiro, as diferentes esferas de governo
detm autoridade independente sobre polticas pblicas4, sendo possvel caracteriz-lo a partir do peso
relativo de cada rea; no segundo, a autoridade sobre
uma mesma rea compartilhada entre diferentes esferas. Obinger et al. (2005) e Broschek (2007), por
sua vez, se valem da distino entre federalismo inter
e intraestado. No primeiro, h uma diviso vertical

63

Entre cooperao e centralizao


de poder bem estabelecida, sendo as competncias
sobre diferentes polticas pblicas distribudas entre
as esferas de governo. No segundo, essas competncias so compartilhadas, havendo uma diviso apenas funcional de tarefas entre tais esferas, geralmente
cabendo Unio a formulao e a coordenao; s
unidades subnacionais, a implementao.
Nessas tipologias, o critrio que permite identificar as variaes a atribuio de jurisdio sobre
reas de governo, sendo relevante seu carter exclusivo ou compartilhado. Desse ponto de vista, h similaridade entre as categorias federalismo dual, modelo norte-americano e o federalismo interestado, que
remetem s situaes em que a cada esfera de governo corresponde a responsabilidade por uma determinada rea de governo. De sua parte, as categorias
federalismo alemo e o intraestado apontam em direo aos casos em que uma mesma rea de governo
est sob responsabilidade compartilhada entre diferentes esferas, dependendo portanto da articulao
entre suas aes. De sua parte, tanto o federalismo
cooperativo quanto o centralizado poderiam ser aqui
encaixados, embora ofeream solues distintas
para a produo da referida articulao: no caso do
primeiro, a partir de uma ao conjunta e previamente concertada entre os envolvidos, detendo os
governos subnacionais autonomia e capacidade financeira; no caso do ltimo, a partir de iniciativas
do governo nacional, dotado de recursos de induo de comportamentos dos governos subnacionais
(Machado, 2008). O Quadro 1 ilustra os pontos
equivalentes entre as classificaes sobre federalismo citadas anteriormente.

Se estivermos corretos quanto a isso, no faria


sentido a presuno de identidade entre compartilhamento de responsabilidades e cooperao,5 presente na prpria definio apresentada pela ACIR.
Na mesma direo, encontramos elementos na literatura que reforam essa disjuno. Souza (2005),
ao analisar as competncias concorrentes no desenho federativo brasileiro, distingue a cooperao,
de um lado, como pressuposto de uma norma constitucional, na qual se prev o compartilhamento
de responsabilidades, e, de outro, como elemento
factual. A despeito do compartilhamento constitucionalizado em diversas polticas pblicas, a autora
sugere que a cooperao poderia no se estabelecer
como padro dominante, dadas as profundas diferenas de capacidade entre governos subnacionais
e a ausncia de incentivos institucionais, do que
resulta a emergncia de comportamentos competitivos. Francese (2010) tambm sinaliza nesta direo ao caracterizar a Constituio de 1988 como
padro institucional hbrido, que combina compartilhamento de responsabilidades em diversas reas
governamentais com dispositivos que estimulam a
competio. Por sua vez, Scharpf (1988), ao tratar
do federalismo alemo aps a reforma constitucional
dos anos de 1960, identificou e descreveu comportamentos no cooperativos e solidrios nas polticas compartilhadas. Fracassos na implementao
de acordos entre governo federal e os lnder para
colaborao na educao primria e secundria ou
a incapacidade de gerar programas nacionais conjuntos para apoiarem os lnder afetados por crises
econmicas externas esto entre esses casos.

Quadro 1
Correspondncias entre Tipologias de Classificao sobre Federalismo
Jurisdio sobre reas
governamentais

Tipologia Scharpf (1988)

Tipologia Obinger et al.


(2005) e Broschek (2007)

Tipologia ACIR (1981)

Responsabilidade de uma
nica esfera de governo

Federalismo
norte-americano

Federalismo interestado

Federalismo Dual

Compartilhada entre
diferentes esferas de governo

Federalismo alemo

Federalismo intraestado

Fonte: Elaborao prpria.

Federalismo cooperativo
Federalismo centralizado

64

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 30 N 88

Assim, sendo o compartilhamento constitucional de responsabilidades um atributo compatvel, ao


mesmo tempo, com um padro cooperativo ou com
um padro centralizado, parece-nos relevante analisar em que medida o federalismo brasileiro estaria
avanando em uma ou outra direo, em especial
em reas governamentais em que tal compartilhamento se apresenta. Seria seu padro dominante
mais prximo dos traos tpicos do federalismo cooperativo em que se observa uma ao conjunta entre instncias de governo, nas quais as unidades subnacionais guardam significativa autonomia decisria
e capacidade prpria de financiamento (Almeida,
2000, pp. 13-14)? Ou poderamos afirmar com alguma segurana que nosso federalismo centralizado? H um forte movimento, na literatura poltica
que analisa o federalismo brasileiro, que reivindica
sua recentralizao desde meados dos anos de 1990
e que, a despeito da preservao de espaos de autonomia para governos subnacionais, a coloca como
ponto chave para explicar o sucesso na coordenao
federativa das polticas pblicas desde ento (Arretche, 2004, 2009 e 2010; Melo, 2005). O presente
trabalho prope-se a examinar a prevalncia ou no
deste padro centralizado, ainda que de forma restrita a trs das principais polticas sociais sade,
educao e assistncia social para as quais descrevemos, na prxima seo, os respectivos sistemas de
compartilhamento de responsabilidades.

Polticas sociais e compartilhamento de


responsabilidades
A Constituio de 1988 assegurou Unio o
maior e mais importante leque de competncias exclusivas (Souza, 2005, p. 111), incluindo a defesa
nacional, a poltica macroeconmica no interior
da qual se incluem a emisso de moeda e administrao de reservas cambiais , bem como o controle da explorao dos servios de telecomunicao
e navegao area, entre outros (Brasil, 2012). As
polticas sociais, de modo geral, foram estabelecidas como competncias comuns Unio, estados
e municpios, sendo definidas no campo legislativo como concorrentes a estas trs esferas de governo (Almeida, 2000 e 2005; Souza, 2005; Arretche,

2004). Porm h especificidades nos esquemas de


compartilhamento das competncias comuns para
as trs reas aqui tratadas, mesmo que sejam notveis
as aproximaes, em especial entre as reas da sade
e da assistncia social. Em ambas, inclusive, foram
as respectivas leis orgnicas (Leis n. 8080/1990 e
8142/1990, no caso da sade, e 8742/1998, posteriormente modificada pela Lei n. 12435/2011, no
da assistncia social) que tornaram mais precisas as
funes especficas dos entes vinculados a cada esfera
no contexto dos respectivos sistemas.
No setor da sade no h, em geral salvo
algumas excees definidas, sobretudo, na Lei n.
8080/1990 , exclusividade ou jurisdio prpria
de alguma esfera de governo sobre determinada
rea de atuao ou nvel de ateno sade. O
sistema constitucional e legal define uma estreita
articulao entre Unio, estados e municpios, conformando um sistema com direo nica em cada
esfera de governo (artigo 198, inciso I da Constituio federal). As especificidades da atuao de
cada uma delas so, claramente, mais funcionais
que jurisdicionais, cabendo Unio a coordenao,
a normatizao e a definio de padres nacionais
para a ao governamental no setor da sade. Aos
estados foram reservadas funes de coordenao
e normatizao complementar na sua esfera, alm
de acompanhamento, avaliao e controle das redes
regionalizadas do Sistema nico de Sade (SUS),
bem como apoio tcnico e financeiro, enquanto
aos municpios foram reservadas as de planejar,
organizar, controlar e avaliar as aes e os servios
de sade e gerir e executar os servios pblicos de
sade (artigo 18, inciso I da Lei n. 8080/90). Neste arranjo setorial o Executivo federal foi o agente
investido de autoridade para tomar as decises mais
importantes da poltica pblica (Arretche, 2004),
no obstante a dependncia da cooperao de governos subnacionais para sua materializao, uma
vez que eram responsveis diretos pela gesto das
unidades e dos servios de sade. Merece especial
ateno o fato de que o Executivo federal tenha optado por compartilhar a construo das regras para
descentralizao de responsabilidades e recursos
com as representaes nacionais de estados e municpios por meio da Comisso Intergestores Tripartite (CIT). Esta estratgia conferiu flexibilidade

Entre cooperao e centralizao


para ajustes conjunturais aos desafios colocados em
diferentes momentos da implementao do SUS.
Inicialmente, descentralizar a gesto das unidades
e dos servios de sade para os municpios (Norma
Operacional Bsica NOB 01/1993); em seguida,
estruturar a ateno bsica e os nveis de ateno
sade subsequentes (NOB 01/1996); adiante, regionalizar as redes de ateno sade como estratgia para garantir integralidade e equidade no acesso
(NOB 01/2002), e assim por diante.
No caso da educao, diversamente, a Constituio estabeleceu um desenho mais complexo para
a distribuio de responsabilidades entre esferas de
governo. Foram atribudas competncias comuns,
a serem desempenhadas em regime de colaborao
entre tais esferas, ao lado de competncias a serem
desempenhadas prioritariamente por estados e municpios, e competncias privativas da Unio. No artigo 211 da Constituio federal ficou definido que
Unio, estados e municpios, em regime de colaborao, organizariam os seus sistemas de ensino,
produzindo um desenho distinto daquele da sade
e, como veremos adiante, da assistncia social, nos
quais as trs esferas de governo se articulam em sistemas de abrangncia nacional. No primeiro pargrafo
vinculado a este artigo foram descritas as competncias privativas da Unio: organizar o sistema federal
de ensino e financiar as instituies pblicas federais;
exercer funes redistributivas e supletivas, a fim de
assegurar equidade das oportunidades educacionais
e um padro mnimo de qualidade do ensino, prestando assistncia aos estados e municpios. A estes
ltimos, nos pargrafos seguintes, foram atribudas
competncias prioritrias: aos primeiros, o ensino
fundamental e mdio; aos ltimos, o ensino fundamental e infantil. Para ambos, a organizao dos
respectivos sistemas educacionais se daria mediante
formas de colaborao que assegurassem a universalizao do ensino obrigatrio, ou seja, o fundamental.
Posteriormente, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao (n. 9394/1996) reafirmou a autonomia dos
estados e municpios na organizao dos respectivos
sistemas educacionais, bem como o papel regulador
da Unio. No mesmo ano, a Lei 9424 criou um mecanismo de compartilhamento de receitas financeiras
para financiamento do ensino fundamental baseado
no nmero de matrculas em estabelecimentos de

65

ensino dos entes federados (Fundef ). Mais frente,


a Lei n. 11494/2007 regulamentou o artigo 60 das
Disposies Transitrias da Constituio Federal,
instituindo o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) e criando comisso
intergovernamental com atribuies vinculadas ao
regime de colaborao entre as trs esferas de governo na sua operacionalizao. Vale notar que tambm
na educao, a despeito das mencionadas diferenas,
a premissa da cooperao tambm subjaz distribuio das responsabilidades entre as esferas de governo.
Por fim, o desenho da distribuio de responsabilidades entre esferas de governo na assistncia
social se assemelha ao adotado na sade. Trata-se,
como vimos, de um sistema nico que articula os
papis desempenhados pelas trs esferas de governo. Neste caso, a Constituio federal definiu como
diretriz, em seu artigo 204, inciso I, a descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao
e a normatizao geral esfera federal, enquanto a
coordenao e a execuo dos respectivos programas ficaria a cargo das esferas estadual e municipal.
Anos depois a Lei Orgnica de Assistncia Social
(n. 8742/1993), reafirmou que:
Art. 11. As aes das trs esferas de governo na
rea de assistncia social realizam-se de forma
articulada, cabendo a coordenao e as normas
gerais esfera federal e a coordenao e execuo
dos programas, em suas respectivas esferas, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.
Esta definio genrica foi detalhada pela Lei
n. 12435/2011, em seu artigo 24, pargrafo 3,
onde se definiu que operacionalizao, prestao,
aprimoramento e viabilizao dos servios, programas, projetos e benefcios da poltica de assistncia social seriam cofinanciados pelas trs esferas de
governo. Cada esfera tambm ficou responsvel,
em seu escopo de atuao, pelo monitoramento e
avaliao da poltica de assistncia social. J a assessoria tcnica deveria ser desenvolvida, no mbito da
Unio, em estados e municpios e, no mbito dos
estados, em municpios. Outro aspecto importante
seria a obrigatoriedade da declarao de recebimento de recursos federais por parte dos estados e dos

66

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 30 N 88

municpios, que prestam contas anualmente em relatrio de gesto, os quais tambm devem comprovar a execuo das aes correspondentes. Assim,
tambm neste setor, o sistema constitucional e legal
estabeleceu responsabilidades compartilhadas com
funes especficas, porm articuladas de modo a
conformar um nico sistema nacional.
Desse modo, o compartilhamento de responsabilidades nas polticas sociais criou espaos potenciais de articulao e complementariedade das
aes governamentais, porm ao preo de tornar o
sucesso na implementao vulnervel ao comportamento dos governos subnacionais. Estes, dotados
de autonomia poltico-administrativa, estariam
habilitados, em ltima instncia, a fazer escolhas
e dar encaminhamentos prprios a essas polticas
sob vrios aspectos, nem sempre convergindo para
direo das polticas nacionais. Se o compartilhamento constitucional de responsabilidades supe
a cooperao na realizao dos objetivos nacionais
das polticas sociais, no existem garantias, a priori,
de que os entes governamentais ajustem suas aes
nessa direo. Na prxima seo analisaremos mecanismos destinados a promover tais ajustamentos.

A presena do componente cooperativo


Considerado o compartilhamento de responsabilidades nas polticas sociais e as precrias garantias para que governos subnacionais atuem na
direo e na intensidade requerida pelos programas formulados pela Unio, dada sua autonomia,
o alinhamento entre as trs esferas dependeria de
que estados e municpios assumissem a gesto das
polticas pblicas por iniciativa prpria, por adeso
s iniciativas nacionais ou por expressa imposio
constitucional (Arretche, 1999a). Nesta seo examinaremos estes trs caminhos, porm em ordem
inversa: primeiramente, os dispositivos que impem obrigaes constitucionais e legais; em seguida, as transferncias financeiras condicionadas, que
se apresentam no sentido de buscar a adeso aos
programas federais e, por fim, uma das estratgias
de iniciativa prpria dos governos subnacionais,
qual seja, os consrcios pblicos. Entre o segundo e
o terceiro caminho, inclumos a anlise daquilo que

poderia constituir uma quarta via: a constituio de


arenas federativas de pactuao entre representaes
das esferas de governo, firmando acordos a serem
encaminhados conjuntamente por todos, materializadas nas comisses intergovernamentais de polticas pblicas.6 Nossa anlise ser direcionada para,
ao final, avaliar o nvel de insero do componente
cooperativo na coordenao federativa das polticas
sociais, assumindo como parmetro deste os pressupostos explicitados por Almeida (2000) para o federalismo cooperativo definido pela ACIR (1981):
ao conjunta entre instncias de governo com significativa autonomia decisria e capacidade prpria
de financiamento.

Constrangimentos constitucionais e legais


A Constituio federal de 1988 e o arcabouo legal que dela se originou, alm de estabelecer
o compartilhamento de responsabilidades nas polticas sociais, introduziu limites e parmetros de
atuao para estados e municpios na sua implementao ou, ainda, autorizou a Unio a faz-lo
unilateralmente por meio de instrumentos normativos infralegais. Para efeitos deste trabalho, trataremos essas duas hipteses, respectivamente, como
constrangimentos diretos e indiretos.
Nos constrangimentos diretos o prprio texto
constitucional ou leis regulamentares ou complementares definem limites ou obrigaes que diminuem a margem de escolha de estados e municpios
ao atuarem nas polticas sociais. Estes incluem a
vinculao do gasto de receitas oramentrias prprias a determinada rea de governo, como ocorre
na educao e na sade (Arretche, 2004); critrios
para uso desses recursos vinculados ou, mesmo, restries para gastos com pessoal e endividamento,
entre outros.
Considerando as trs reas governamentais analisadas neste trabalho, nota-se que a vinculao do
gasto de receitas oramentrias prprias foi estabelecida para os setores de educao e sade, deixando
de fora a assistncia social. No setor educacional, o
artigo 212 da Constituio federal definiu um patamar mnimo de aplicao correspondente: 18% destas para a Unio e 25% para estados e municpios.
No setor da sade, por meio da Emenda constitu-

Entre cooperao e centralizao


cional 29/2000, o artigo 77 estabeleceu que estados
arcassem com 12% e municpios, com 15%, ficando
a Unio de corrigir anualmente o gasto realizado a
partir de 20007 pela variao nominal do Produto
Interno Bruto (PIB). A vinculao do gasto de receitas prprias compromete os entes governamentais
com um piso mnimo de aplicao nas duas reas de
polticas sociais, executada sob a vigilncia dos rgos de controle externo como o Tribunal de Contas
da Unio e os dos estados. A eficcia dessa determinao, entretanto, depende do estabelecimento de
critrios para classificar as despesas como prprias a
cada setor, evitando manobras contbeis que facilitem o cumprimento dos limites para cada esfera
de governo. Nas despesas com educao, segundo o
artigo 213 da Constituio, recursos pblicos sero
destinados s escolas pblicas, podendo ser dirigidos
a escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, definidas em lei, desde que no lucrativas e
assegurando a destinao pblica de seu patrimnio
em caso de encerramento de suas atividades. No
caso da sade, somente com a Lei complementar n.
141/20128 que as despesas foram definidas como
aquelas voltadas para promoo, proteo e recuperao da sade, desde que cumprindo simultaneamente trs condies: destinadas a aes e servios
de acesso universal, igualitrio e gratuito; previstas
nos planos de sade de cada ente federado; e de responsabilidade especfica do setor da sade. Em que
pese o carter geral da parametrizao dos gastos
com educao e sade, o fato de estados e municpios serem majoritariamente responsveis pela implementao dessas polticas os tornam os principais
destinatrios desses constrangimentos. Sem entrar
aqui em uma anlise de mrito quanto sua pertinncia para o desenvolvimento social e equidade no
plano nacional, o arranjo federativo brasileiro obriga
estados a gastar pelo menos 37% (12% com sade
e 25% com educao) e municpios a gastar pelo
menos 40% (respectivamente, 15% e 25%) das suas
receitas prprias, estando estabelecido previamente
qual o tipo de despesa seria executada em cada setor.
Outro nvel de restrio direta diz respeito
quelas determinaes constitucionais e legais que
impactam capacidades dos governos subnacionais
na implementao de polticas sociais, limitando
gastos com pessoal ou endividamento, por exem-

67

plo. Neste particular, destacamos aqui as implicaes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) sobre
o gasto com pessoal, em vista de seus efeitos diferenciados dado o papel que estados e municpios
assumem nas polticas sociais. A princpio, nota-se
que LRF foi uma resposta para coordenar o comportamento fiscal dos governos no sistema federativo brasileiro (Almeida, 2005), porm seus efeitos
foram muito alm, ampliando o controle da Unio
sobre o modo como estados e municpios executam
suas polticas (Arretche, 2009). No caso dos gastos com pessoal, definiu que a Unio no poderia
ultrapassar mais que 50% das receitas correntes lquidas; no caso dos estados e municpios, no mais
que 60%. Mas as trajetrias das diferentes esferas
de governo neste ponto so bem distintas. Quanto
Unio, nos primeiros anos da dcada 2000 seu
gasto com pessoal caiu, como proporo da despesa
lquida, de 31,88%, em 2002, para 30,25%, em
2004 (Nesp/Ceam/UnB, 2006), tendo chegado ao
terceiro trimestre de 2012, ltimo dado disponvel,
a 21,67% (Brasil/Tesouro Nacional, 2012), portanto muito distante do limite. Quanto aos estados, a situao, na mdia, no desconfortvel: a
despesa com pessoal tem cado como proporo da
receita lquida, passando de 47,85% para 41,93%
entre 2000 e 2004, tambm afastando-se do limite.
J quanto aos municpios, a situao , na mdia,
inversa das demais esferas, passando de 43,52%
para 47,41%, j entre 2000 e 2003. Ora, sendo as
polticas sociais reas governamentais que mais absorvem fora de trabalho nos municpios e tendo,
estes ltimos, assumido a maior parte das funes
de implementao, so eles o principal alvo desse constrangimento constitucional e legal. Nem a
Unio e nem os estados,9 dado seu papel coordenador e formulador, estaro pressionados a absorver
grandes contingentes de fora de trabalho nestas
reas governamentais e, por consequncia, no deveriam ter problemas com os limites com gastos de
pessoal fixados pela LRF. Os efeitos distributivos da
norma geral so assimtricos; a Unio, inclusive,
foi bem-sucedida ao relaxar outras restries diretas
sobre si, como na desvinculao de suas receitas,10
que lhe permitem excluir 20% de toda a arrecadao tributria das vinculaes constitucionais que a
obrigam a alocar ou transferir recursos.

68

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 30 N 88

Por outro lado, existem constrangimentos indiretos, decorrentes de poderes conferidos Unio
por meio de dispositivos constitucionais ou legais,
autorizando-a a exercer um papel de formulao,
coordenao ou superviso nas polticas sociais. No
caso da sade, a Lei n. 8080/1990, em seu artigo
16, reservou Unio funes de formulao, coordenao (redes de assistncia de alta complexidade,
vigilncia sanitria, vigilncia epidemiolgica, entre
outros) e estabelecimento de normas e parmetros
nacionais (controle sanitrio, relaes entre o poder pblico e setor privado contratado, sangue e
hemoderivados, entre outros). No que diz respeito s transferncias financeiras para cobertura das
aes e servios de sade a serem implementados
pelos municpios, estados e Distrito Federal, a
Lei n. 8142/1990 autorizou o Ministrio da Sade, em seu artigo 5, a estabelecer as condies para
sua aplicao, o que passou a ser feito por via das
portarias ministeriais, dando sua burocracia especializada um recurso institucional notvel. Na assistncia social, o artigo 11 da Lei Orgnica (Lei n.
8742/1993 consolidada com a Lei n. 12101/2009)
atribuiu explicitamente a coordenao e as normas
gerais esfera federal, embora atribua ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), rgo
deliberativo colegiado ligado administrao pblica federal, a coordenao da poltica nacional de
assistncia social. Se a representao neste conselho
paritria entre governo e sociedade civil, a Unio
detm sete das nove vagas da representao governamental, o que tambm lhe d uma influncia diferenciada para aprovar critrios de transferncia
de recursos para os estados, municpios e Distrito
Federal (artigo 18, inciso IX). Cabe ainda Unio
a coordenao das aes nacionais na assistncia social e a proposio da poltica nacional de assistncia social e dos critrios de transferncias de recursos ao CNAS, a expedio de atos normativos para
gesto do Fundo Nacional de Assistncia Social,
entre outras funes que lhe do poder diferenciado diante dos governos subnacionais. J na educao, embora haja particularidades, a Unio tambm
detm o papel de normatizar; formular planos nacionais; coletar, analisar e disseminar informaes;
bem como prestar assessoria tcnica para estados e
municpios, exercendo funo redistributiva e su-

pletiva (artigo 211 da Constituio federal e artigo


8 da Lei n. 9394/1996). Estados e municpios poderiam baixar normas complementares para seus
sistemas de ensino (artigos 10 e 11 da mesma lei).
Alm disso, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, autarquia vinculada Unio, detm fortes poderes normativos e de controle sobre
governos subnacionais no que se refere s condies
para repasse e execuo de recursos. Desse modo,
em grande parte em decorrncia de sua funo coordenadora e formuladora, a Unio concentrou,
nas trs reas de polticas pblicas, recursos institucionais importantes para constrangerem governos
subnacionais a adotarem comportamentos compatveis com suas iniciativas.
O sistema constitucional e legal foi estabelecido de modo a gerar constrangimentos gerais sobre
todas as esferas de governo quanto ao nvel de gasto
nos setores de sade e educao, bem como quanto
ao gasto com pessoal, mas seus efeitos distributivos foram assimtricos, pesando bem menos sobre
a Unio e bem mais sobre os municpios. Por outro
lado, tal sistema conferiu Unio recursos institucionais que, embora compatveis com o federalismo
cooperativo, lhe oferecem possibilidades estratgicas
para convert-lo em um federalismo centralizado,
uma vez que induz governos subnacionais a se comportarem como meros agentes administrativos.
Este tema ser retomado no prximo segmento.

Transferncias financeiras condicionadas


A segunda metade dos anos de 1990 marcou
uma virada em termos de recuperao da capacidade de coordenao federativa por parte da Unio. A
conquista da estabilidade macroeconmica e a adoo de medidas progressivas de controle fiscal, com
fortes restries ao comportamento dos governos
subnacionais, abriu um novo captulo nas relaes
intergovernamentais. Acrescente-se aqui, ainda, o
movimento do Executivo federal para recompor
sua participao nas receitas pblicas, vis--vis a dos
estados e municpios, por meio das contribuies
sociais e de domnio econmico, no compartilhadas obrigatoriamente com eles (Almeida, 2007;
Resende e Afonso, 2004). Essas novas condies
alteraram a balana de poder federativa, dando

69

Entre cooperao e centralizao


novos recursos de barganha para a Unio diante de
estados e municpios, crescentemente dependentes.
Tais recursos, somados s prerrogativas para exercer o papel coordenador e supervisor nos diferentes
setores, descritas na seo anterior, deram Unio
condies para se valer de transferncias financeiras
condicionadas como instrumento de induo do
comportamento dos governos subnacionais.
Diferentemente das transferncias intergovernamentais livres, em que governos subnacionais
alocam livremente os recursos recebidos, as transferncias condicionadas favorecem o alinhamento
das prioridades dos governos subnacionais quelas
eleitas pelo Executivo federal. A concretizao das
transferncias dependeria, obviamente, da adeso dos ltimos a programas federais, adeso esta
condicionada por um clculo que considera custos
e benefcios fiscais e polticos, bem como dos recursos administrativos prprios, sendo todos esses
fatores relevantes na escolha de assumir ou no a
gesto de aes e servios desenhados em mbito
federal (Arretche, 1999a). Em grande medida, as

referncias na literatura apontam para o sucesso da


Unio em obter a adeso para seus programas federais, especialmente a partir da segunda metade
dos anos de 1990, em diferentes reas de polticas
pblicas (Arretche, 1999a, 2004; Abrucio, 2005;
Almeida, 2000 e 2005), o que sugere a percepo,
pelos governos subnacionais, de maiores custos e
riscos ao construir e implementar uma agenda social desconectada do Executivo federal. A adeso
permite contar com novas e regulares fontes de recursos, com reduzidos riscos de implementao em
vista do apoio e da cooperao tcnica da Unio e,
em certos casos, dos estados. O Executivo federal
reuniu, assim, condies para estruturar a agenda
social dos governos subnacionais sem necessidade
de medidas exclusivamente coercitivas, tendo as
transferncias condicionadas se disseminado nas
polticas sociais de uma forma geral. Uma boa indicao disso a evoluo histrica das transferncias
de recursos federais para estados e municpios no conjunto das despesas discricionrias da Unio11 entre
1995 e 2008. Estas saltaram de 18,3% para 57,7%,

Grfico 1
Participao das Modalidades Execuo de Despesas Federais com Polticas Sociais entre 1995 e 2008
90
80
70
60
50

Executivo Federal

40

Privada e outras
entidades
governamentais

30
20

Subnacionais
2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

10

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados disponibilizados pela SOF/Ministrio do Planejamento. Disponvel em
https://orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/pasta-estatisticas-fiscais/10.-despesas-discricionarias-por-areaorgao-e-modalidade-de-aplicacao.

70

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 30 N 88

enquanto a execuo prpria das despesas pela


Unio ou por meio de entidades privadas e outras
entidades governamentais caram, respectivamente,
de 79,2% para 40,0% e de 2,5% para 2,4%. O
Grfico 1 refere-se s despesas gerais com polticas
sociais, incluindo, ao lado daquelas como sade,
educao e assistncia social, as despesas com esporte e lazer, cultura e trabalho e emprego.
No mesmo perodo, enquanto as transferncias obrigatrias de receitas arrecadadas pela Unio,
para estados e municpios, cresceram 7,09 vezes em
termos nominais, transferncias discricionrias para
estados e municpios executarem polticas sociais
cresceram 15,47 vezes.12 Como percentual da receita corrente lquida da Unio, as transferncias
obrigatrias passaram de 16,2% para 19,2% e as
discricionrias subiram mais, proporcionalmente,
passando de 2% para 6%, conforme Grfico 2.
Transferncias discricionrias da Unio so
formalizadas por meio de instrumentos distintos,
incluindo transferncias fundo a fundo de carter
universal,13 regular e com durao indefinida, alm
de convnios14 e contratos de repasse.15 Entre essas modalidades, chama ateno o crescimento das

transferncias regulares fundo a fundo, com poder


estruturante diferenciado sobre a agenda social dos
governos subnacionais, uma vez que configura uma
fonte estvel de recursos para programas sociais em
um contexto de conteno fiscal (Machado, 2011).
Entre 2005 e 2008, esse mecanismo abarcou, em
mdia, 95% das transferncias discricionrias no setor da sade, 52% na educao e 71% na assistncia
social. Outra questo apontada foi a constatao de
que as transferncias fundo a fundo regulares estruturam as relaes intergovernamentais de maneira
semelhante a uma relao de agncia16 concepo
e desenho do programa pela Unio, mecanismos de
controle e punio dos governos subnacionais, entre outros , embora tambm subsistam elementos
de compartilhamento de gesto entre as trs esferas,
com intensidades distintas entre as diferentes reas
de governo.
De qualquer forma, as transferncias intergovernamentais condicionadas agregam novos elementos discusso sobre o carter do federalismo
brasileiro. Detentora de recursos financeiros e poder normativo, alm de burocracia especializada e
recursos informacionais diferenciados, o Executivo

Grfico 2
Transferncias Federais para Esferas Subnacionais Visando Polticas Sociais Perante Transferncias
Discricionrias e Obrigatrias entre 1995 e 2008 em R$ milhes
25
20
15

Transferncias obrigatrias

10

Transferncias discricionrias para


polticas sociais

96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08

19

19

95

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados disponibilizados pela SOF/Ministrio do Planejamento.

Entre cooperao e centralizao


federal as adotou como estratgia privilegiada para
induo da agenda social dos governos subnacionais, que sob significativas restries fiscais tm
aderido aos programas federais. Tal cenrio converge para o federalismo centralizado, nos termos
definidos pela ACIR (1981), em que governos
subnacionais se comportam como agents da Unio;
mas tambm, supostamente, contempla atributos
do federalismo cooperativo: a configurao de arenas
intergovernamentais de carter federativo para pactuao em torno de programas, projetos e distribuio de responsabilidades e recursos entre as trs
esferas de governo. Nestas, para alm do mero compartilhamento jurisdicional no sistema constitucional e legal, o carter cooperativo incluiria a ao
conjunta entre entes governamentais de esferas de
governo distintas, porm preservadas a autonomia
decisria e de financiamento de cada parte (Almeida, 2000). A seguir, analisamos seu funcionamento
nas trs reas governamentais a fim de verificar a
pertinncia desta suposio.

Comisses intergovernamentais nas polticas sociais


Criadas aps a Constituio federal de 1988,
em decorrncia do novo arranjo federativo que atribua a estados e municpios papis substantivos na
implementao das polticas sociais,17 as comisses
intergovernamentais renem representantes das
trs esferas de governo para deliberao de aspectos
operacionais da implementao de aes e programas governamentais, na sade e assistncia social.
Para a educao, a deliberao restringe-se definio de pesos financeiros para alocao de recursos
do Fundeb.
Essa estratgia de articulao federativa foi utilizada na sade, em 1991, por recomendao do
Conselho Nacional de Sade, quando foi atribuda
Comisso Intergestores Tripartite (CIT) a funo
de assessorar o ministro da Sade em questes relativas gesto e ao financiamento do SUS (Lucchese et al., 2003). Nas duas dcadas posteriores, nos
estados, constituram-se fruns para expresso das
preferncias e da deliberao dos governos estaduais
e municipais quanto s polticas federais: as chamadas Comisses Intergestores Bipartites (CIB).
A Lei n. 12466 de 2011 ratificou a organizao

71

dessas comisses e o Decreto n. 7508, do mesmo


ano, previu ainda a organizao de Comisses Intergestores Regionais (CIR) para coordenao das
regies de sade no interior dos estados. A assistncia social, seguindo por mimetismo muitas das
escolhas institucionais da sade, criou, em 1997,
figura semelhante de articulao intergovernamental em mbito federal, com carter consultivo. No
ano seguinte, outra normativa instituiu comisses
tambm nos estados, remodelando o carter destas para atribuir-lhes carter deliberativo. Diferentemente da trajetria da sade, a assistncia social
organizou, mesmo que formalmente, as comisses
intergovernamentais antes mesmo da institucionalizao de um sistema nico, cujas diretrizes e
operacionalizao inicial seriam definidas a partir
de 2004. J na educao a comisso intergovernamental emergiu em 2007, quando foi instituda
com representao dos trs nveis de governo para
discutir trs aspectos da implementao do Fundeb: (i) ponderaes aplicveis na distribuio dos
recursos; (ii) limites proporcionais de apropriao
dos recursos por cada modalidade de ensino; e (iii)
parcela de complementao da Unio. A poltica
pblica de educao inovou em sua prpria trajetria ao organizar essa instncia de pactuao intergovernamental obrigatria, com previso na Lei
n. 11494 de 2007, uma vez que sua organizao
no previa um sistema nico, como na sade e na
assistncia social.
O desenho institucional das comisses inclui
elementos congruentes com o federalismo cooperativo, como a composio paritria e a regra do
consenso para tomada de deciso, na presuno de
relaes simtricas entre entes autnomos. Nas trs
comisses, h uma equivalncia entre representantes dos governos federal, estadual e municipal.18 Os
dois ltimos, em razo do grande nmero de entes
federados, renem-se por associaes de secretrios
municipais e estaduais dos respectivos setores de
polticas pblicas para escolha dos representantes.
Essa dificuldade no se apresenta para o governo
federal, j que todos falam em nome do mesmo ministrio e se posicionam como ator unitrio.
As comisses produzem basicamente trs tipos
de deliberao: apresentaes stricto sensu, quando
so discutidas temticas importantes sem criao de

72

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 30 N 88

obrigaes ou responsabilidades especficas de implementao; apresentaes para pactuao posterior, quando temas so introduzidos para subsidiar
decises sobre novos programas ou aes governamentais; e as pactuaes, que so decises da comisso que normatizam aspectos das polticas setoriais,
sejam novas aes governamentais, financiamento
federal, regras de organizao intergovernamental ou ferramentas de monitoramento e avaliao
(Palotti, 2012). Uma vez que as decises nacionais
requerem concordncia dos governos subnacionais,
via representaes, e estas so tomadas por consenso, conferindo poder de veto a cada membro,
estes estariam habilitados a barrar mudanas no
status quo para pontos distantes de suas preferncias, o que inviabilizaria um conjunto de propostas de polticas pblicas, podendo configurar uma
armadilha da deciso conjunta (Scharpf, 1988).
Porm a anlise do funcionamento das comisses
entre 2000 a 201119 contraria a expectativa de dificuldades insuperveis para obteno de consenso
na aprovao de pactuaes. Pelo contrrio, o Grfico 3 aponta um elevado nmero de deliberaes
durante o perodo analisado, sendo a maior parte
relacionada com pactuaes ou decises polticas

em que claramente poderia ter havido impedimento por parte de atores insatisfeitos.
As pactuaes envolveram aspectos relevantes
na organizao dos trs setores de polticas pblicas. Na sade, destacam-se diversos programas governamentais e de articulao federativa (ateno
bsica e especializada, assistncia farmacutica e
gesto em sade, alm das normas operacionais e
o Pacto pela Sade). Na assistncia social, houve
estruturao do prprio Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) por normativas infralegais
discutidas e negociadas na CIT e no CNAS, o que
envolveu a definio dos novos servios socioassistenciais, de sistemas de monitoramento e avaliao de programas e de normativas de coordenao
intergovernamental. A educao distingue-se por
ter havido somente seis pactuaes direcionadas a
aspectos operacionais especficos do Fundeb, conforme determina a lei de criao da comisso. As
comisses tambm foram espaos privilegiados de
discusso das transferncias financeiras condicionadas, tratadas na seo anterior. Quase metade
das pactuaes na sade e cerca de um tero das
pactuaes na assistncia social, alm de todas as
seis na educao, envolveram destinao, aplica-

Grfico 3
Tipo de Deliberaes nas Comisses de Assistncia Social, Sade e Educao 2000 a 2011
Sade (2000 a 2011) - Assistncia Social (2005 a 2011) - Educao (2008 a 2011)

500
450
400
350

Pactuao

300
250

Apresentao stricto sensu

200
Apresentao para introduzir
uma agenda de pactuao

150
100
50
0

Sade

Assistncia Social

Fonte: Elaborao prpria com base em Palotti, 2012.

Educao

Entre cooperao e centralizao


o ou modificao das regras de utilizao de recursos financeiros federais.
De especial interesse para este trabalho, observamos que aproximadamente 85% das proposies
se originaram da Unio, o que sugere elevado poder de agenda deste ator se comparado a estados
e municpios. Alm disso, conforme podemos antever pelo quantitativo expressivo de pactuaes
observadas no perodo analisado, a taxa de sucesso foi tambm em torno de 85% das proposies
apresentadas, o que mostra eficcia da ao do
maior proponente das comisses (Palotti, 2012).
Os dados tambm apontaram para um baixo nvel
de rejeio das propostas por parte dos atores com
poder de veto afetados pelas medidas (em regra,
estados e municpios). Porm registros elaborados
nas reunies em plenrio permite-nos dizer que as
proposies muitas vezes sofreram modificaes
pelos participantes ou foram rediscutidas em reunies posteriores (Idem). Nesses casos, o veto foi
preterido em favor de modificaes e qualificaes
que posicionaram decises finais mais para perto
das preferncias dos no proponentes supondo-se
que j estariam adequadas para os agenda settlers.
Desse modo, a despeito da composio paritria e da adoo da regra de consenso, parece-nos
problemtico identificar as arenas deliberao intergestores, ao menos para assistncia social e sade,20 como operando tipicamente sob parmetros
do federalismo cooperativo. perceptvel, principalmente no resultado do jogo de foras no interior da
comisso, a presena de elementos do federalismo
centralizado. Entre as possveis explicaes para esses achados, o poder de agenda assimtrico, com
ntido predomnio do Executivo federal, pode ser
interpretado como sintoma de problemas de ao
coletiva de estados e municpios, muito mais numerosos e heterogneos.21 O gestor federal mantm
relativa discricionariedade para alocao de recursos financeiros, eventualmente mobilizados para
induo da aprovao de programas governamentais, tornando a no cooperao custosa para os governos subnacionais, ao adiar ou cancelar o acesso
a recursos financeiros e a implementao de novos
servios que poderiam rendar dividendos eleitorais
aos polticos locais,22 o que sugere nveis relevantes
de dependncia financeira por parte daqueles go-

73

vernos. Os resultados predominantes, no fim, convergem para a aprovao das proposies da Unio,
ainda que com alteraes de forma ou de escopo
para sua melhor execuo, distanciando-se dos parmetros definidos anteriormente para o federalismo
cooperativo.
Na prxima seo ser abordado um ltimo
mecanismo possvel para produo de coordenao
federativa: as parcerias para gesto compartilhada
de polticas pblicas.

Consrcios pblicos
A disseminao de associaes voluntrias para
produo e distribuio de valores entre entes governamentais poderia conferir ao sistema federativo
brasileiro um carter, de fato, cooperativo, em contraste com a prpria definio proposta pela ACIR,
pautada pelo compartilhamento formal de responsabilidades por uma rea de governo. Assim, em que
pesem os componentes j apresentados de verticalizao do arranjo federativo brasileiro, a presena
ampla e autossustentada de consrcios pblicos poderia sugerir sua complementao por um componente horizontal. Mas ainda impreciso constatar
se as evidncias disponveis sobre consrcios intergovernamentais fornecem indicaes nesta direo
ou se, ao contrrio, sugerem uma propagao ainda
instvel e dependente de iniciativas de induo por
agentes externos ou, ainda, de contextos setoriais
especficos.
Admitido em constituies estaduais23 no final
do sculo XIX, com a instaurao da Repblica, foi
na dcada de 1930 que, em dimenso nacional, o
agrupamento de municpios para realizao de servios pblicos comuns foi inserido definitivamente
no ordenamento jurdico brasileiro. As primeiras
experincias bem-sucedidas com consrcios pblicos remontam ao interior do estado de So Paulo
nos anos de 1960, especialmente em atividades ligadas s reas de promoo social e desenvolvimento.
Mas foi na dcada de 1980, ainda antes da Constituio federal de 1988, que os consrcios comearam a se disseminar no setor da sade, onde expandiram-se de maneira intensa nos anos de 1990,
chegando a abranger 141 associaes distribudas
por treze estados da federao e englobando 1.618

74

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 30 N 88

municpios e 25.376.829 milhes de cidados


(Lima e Pastrana, 2000). Os consrcios tambm
se disseminaram para outras reas governamentais
nos anos de 1990 e 2000, produzindo experincias que ganharam notoriedade como a do Consrcio de Penpolis (Ribeiro e Costa, 2000), pelo
pioneirismo no setor da sade, e a do Consrcio
da Regio do ABC (Cunha, 2004) sob vrios aspectos, como, por exemplo, pela amplitude da sua
atuao polticas sociais, de infraestrutura e de
desenvolvimento regional , mas, principalmente,
por ter envolvido uma ampla rede federativa no
sentido vertical, incluindo o governo do estado de
So Paulo, e horizontal, incluindo tambm setores
da sociedade civil organizada.
Mais recentemente, com a promulgao da
Lei n. 11107/2005, tambm denominada Lei dos
Consrcios Pblicos, regulamentada por meio do
Decreto presidencial n. 6017/2007, houve importante avano em termos da fixao do marco
jurdico para sua constituio. Os consrcios poderiam se constituir como associao pblica ou
como pessoa jurdica de direito privado, em ambos
os casos por meio de contrato e integrando a ad-

ministrao indireta dos entes consorciados. A Lei


previu ainda um protocolo de intenes entre os
entes governamentais participantes, estabelecendo
condies para autorizar o consrcio a represent-los, bem como regras para votao nas assembleias
gerais. Os consrcios pblicos passaram a ter que
observar estritamente as normas de direito pblico
nos processos de compra, contratao, prestao de
contas, admisso de pessoal e em processos afins.
O contrato de rateio tornou-se o mecanismo bsico pelo qual os entes consorciados repartiriam os
custos da associao para cada exerccio financeiro.
Decorrido pouco mais de meia dcada de sua
regulamentao, os efeitos da Lei dos Consrcios se
fizeram sentir rapidamente. Publicao recente do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
analisando informaes prestadas pelos municpios
ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE em inquritos realizados em 2005 e 2009
constatou um avano expressivo na quantidade de
consrcios pblicos (Ipea, 2010, p. 556), expanso
esta percebida em todas as reas de atuao, exceto
na de transporte (Idem, p. 563). Tais efeitos foram
explicitamente creditados Lei dos Consrcios:

Grfico 4
Participaes de Municpios em Consrcios Intermunicipais no Brasil entre 2002 e 2011
9000
8000
7000
6000
5000

Participaes em consrcios
intermunicipais

4000
3000
2000
1000
0
2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Fonte: IBGE, disponvel em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/.

003

75

Entre cooperao e centralizao


Todavia, em que pese o histrico de experincias cooperativas entre entes federados, o arranjo institucional disponvel at 2005 tornava frgil qualquer ao, pela precariedade dos
mecanismos de enforcement do compromisso
assumido pelas partes. Nesse ano, o pas passou a ser dotado de uma nova norma legal, que
instituiu a figura do consrcio pblico, para o
qual instrumentos mais poderosos de comprometimento dos entes consorciados foram estabelecidos (Idem, p. 563).
Entretanto, a introduo de outros dois levantamentos feitos pelo IBGE, um anterior para o

ano de 2002 e outro posterior ao perodo descrito para 2011 , levanta dvidas sobre pelo menos dois aspectos: a continuidade do movimento
de expanso e sua presena nas diversas reas governamentais. O Grfico 4 apresenta o nmero de
participaes em consrcios intermunicipais agregado para nove, entre onze setores pesquisados pelo
IBGE,24 para os quais o inqurito foi realizado nos
quatro anos. Entre 2002 e 2005, em um intervalo de trs anos que antecede a Lei dos Consrcios,
houve uma reduo de 16,2% nas participaes.
Entre 2005 e 2009, intervalo de quatro anos, o aumento das participaes foi de 53,4% mas, entre
2009 e 2011, em um intervalo de dois anos, o au-

Grfico 5
Participaes de Municpios em Consrcios Intermunicipais no Brasil
por Setor Governamental entre 2002 e 2011
3000

2500

Sade

Meio ambie

2000

Desenvolvim
Turismo

1500

Educao
Cultura

1000

Transporte

Sade

Habitao

Meio ambiente

500

Emprego e/o

Desenvolvimento urbano

0
2001

Sade
2002

2003

2004

Meio
2005 ambiente
2006

Turismo
2007

2008

Educao
2009
2010

2011

Desenvolvimento urbano

Cultura

Sade

Turismo

Transporte

Meio ambiente

Educao

Habitao

Desenvolvimento urbano

Cultura

Emprego e/ou trabalho

Transporte
Turismo
Fonte: IBGE,
disponvel em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/.
Habitao
Educao
2004
2005 Cultura
2006
2007
2008
2009Emprego
2010e/ou 2011
trabalho 2012

2012

76

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 30 N 88

mento das participaes foi de apenas 2,0%. O significado desta evoluo ainda incerto e somente
inquritos futuros revelaro se o ciclo de expanso
ser retomado, se houve uma estagnao no crescimento das participaes de municpios ou se elas
teriam entrado em um novo ciclo de declnio.
J o Grfico 5 sugere que o comportamento
dos nove setores ao longo dos quatro inquritos
bastante variado. Considerando os trs intervalos
2002-2005, 2005-2009, 2009-2011 , em quatro
dos nove setores h movimentos de retrao/expanso/expanso (e aqui se inclui os setores de sade e
educao25); em dois h movimentos de expanso/
expanso/retrao; em outro h retrao/expanso/
retrao; em outro, expanso nos trs perodos e,
em um ltimo setor, retrao/retrao/expanso.
Tal variedade sugere dinmicas prprias, a despeito
do efeito emulador produzido pela Lei dos Consrcios nos primeiros anos de vigncia, o que poderia
ser explicado pelos efeitos de variveis endgenas a
cada setor.
Pistas importantes sobre fatores endgenos
remetem a trabalhos referentes ao setor da sade,
que constataram a forte presena da ao indutora
dos governos estaduais, por meio de apoio tcnico,
jurdico ou, em alguns casos, at mesmo financeiro
(Ribeiro e Costa, 2000; Lima e Pastrana, 2000). Se
por um lado o setor da sade responde por mais de
40% das participaes municipais em consrcios
em todos os inquritos realizados pelo IBGE, notria a intensa concentrao de consrcios de sade
entre as unidades federadas: apenas trs estados
Minas Gerais, Paran e Mato Grosso renem cerca de 60% de todos eles, conforme levantamento
realizado pelo Ministrio da Sade para 2008.26
Nos trs estados, os consrcios de sade foram tomados pelos respectivos governos estaduais como
prioridade de ao.
Em 2000, Minas Gerais concentrava setenta
dos 141 consrcios de sade do pas, posio explicada pelo apoio logstico, jurdico e poltico disponibilizado pela Secretaria de Estado da Sade (Minas Gerais/SES, 1996, 1997). Em 2006, foi criado
o Programa de Fortalecimento dos Consrcios Intermunicipais de Sade, financiando diretamente
investimentos de capital, e, em 2009, o Programa
Estadual de Cooperao Intermunicipal em Sade,

com financiamento para obras e investimentos, mas


tambm para custeio.27 No Paran, a estratgia para
formao da rede regionalizada de ateno a sade
do governo estadual incluiu a estruturao do marco legal para atuao dos consrcios no estado culminando na Lei complementar n. 82/1998, regulamentada pelo Decreto estadual n. 4514/1998 ,
bem como a cooperao tcnica para organizao
dos consrcios. Nos ltimos anos o apoio foi ainda
mais ostensivo, com a criao do Programa Estadual
de Apoio aos Consrcios Intermunicipais de Sade que, a exemplo do caso mineiro, incluiu incentivos financeiros para investimento e custeio, alm
de cursos nas reas de gesto e planejamento para
dirigentes de consrcios. Neste caso, a Secretaria de
Estado da Sade, ao reconhecer os consrcios como
parte da rede regionalizada de ateno sade, induziu sua presena em todas as regies de sade do
estado.28 Iniciativas semelhantes foram identificadas
em Mato Grosso, onde o governo do estado apostou
em convnios com os consrcios para cogesto de
hospitais estaduais de referncia.29
Embora no se possa generalizar a presena da
induo estadual para outras unidades da federao
o que demandaria um estudo sistemtico neste sentido ou, mesmo, para outros setores governamentais, deve-se realar que os elementos preliminares
aqui indicados sugerem esta presena em 60% dos
consrcios no setor governamental que concentra
43% das participaes em consrcios intermunicipais. Alm disso, h relatos de experincias recentes
de consorciamento induzidas por outros agentes
externos aos participantes, como federaes ou associaes de municpios, que, no caso da Federao
Catarinense de Municpios (Fecam), patrocinou a
formao do Consrcio de Informtica na Gesto
Pblica Municipal (Ciga), reunindo mais de 160
municpios (Abrucio et al., 2013).
Desse modo, as evidncias aqui apresentadas
sugerem uma presena significativa de arranjos
cooperativos entre governos locais no federalismo
brasileiro, mas no um carter autossustentado na
estabilizao de suas formas institucionais. Pelo
contrrio, a dependncia do Executivo federal em
relao iniciativa de regulamentao gerou dinmicas setoriais distintas que envolvem movimentos
de expanso e retrao, bem como a subordinao a

Entre cooperao e centralizao


agentes externos governos estaduais; federaes
e associaes de municpios para sua sustentao.
Portanto, assim como no caso das transferncias financeiras condicionadas, a dinmica das parcerias
entre municpios, como os consrcios, terminam
por revelar fortes traos de dependncia de iniciativas de outras esferas de governo.

Consideraes finais
Neste trabalho enfatizamos que o compartilhamento de responsabilidades sobre uma rea
governamental em uma constituio federativa
no garantia de que ali se configure um padro
dominante de cooperao intergovernamental. Da
argumentarmos em favor da distino entre a cooperao como pressuposto adotado em uma norma
constitucional e a cooperao de fato, como padro
vigente no campo das relaes intergovernamentais. Os problemas de coordenao federativa sob
o compartilhamento de responsabilidades tambm poderiam ser resolvidos a partir do federalismo centralizado, em que governos subnacionais se
comportassem como agents da Unio. Mas como
enquadrar a experincia do federalismo brasileiro
nessa perspectiva?.
As trs polticas sociais aqui abordadas sade,
educao e assistncia social apresentaram tanto
caractersticas comuns, quanto aspectos especficos.
Na sade e na assistncia social, o compartilhamento de responsabilidades abrange sistemas nacionais
que unificam ou integram as aes do poder pblico, enquanto na educao o chamado regime de
colaborao restrito educao bsica, convivendo com competncias prioritrias a serem exercidas
por cada esfera de governo e competncias privativas em relao Unio. Na sade e na assistncia
social optou-se por constituir arenas de pactuao
federativa, com pesos de representao iguais para
cada esfera de governo e regras decisrias consensuais; na educao, por sua vez, a arena de composio semelhante tem funes bem mais restritas
quanto s atribuies e ao alcance das decises. Nas
trs reas, entretanto, o desempenho das polticas
sociais depende da articulao das aes emanadas
das trs esferas de governo.

77

Se esses elementos, no seu conjunto, apontam


em direo ao federalismo cooperativo, h definies
constitucionais e legais que operam em outra direo, constrangendo, de um lado, o leque de escolhas dos governos subnacionais encarregados pela
implementao das polticas sociais e ampliando,
de outro lado, o leque de escolhas da Unio, dotada
de prerrogativas e recursos institucionais especiais
para a formulao e a coordenao do processo,
assim como para a produo normativa complementar, o controle e, em muitos casos, at mesmo
a aplicao de sanes. Estados e municpios so
constrangidos a gastarem determinados patamares
de seus oramentos com polticas de sade e educao e esto sujeitos a critrios uniformes sobre
como gast-los. Alm disso, h restries gerais
para gastos com pessoal e endividamento, o que no
caso dos governos locais imbudos da funo de
implementao e, diga-se de passagem, absorvedores cruciais da fora de trabalho traz repercusses
significativas em relao s demais esferas de governo. A Unio, com seu destacado papel de formuladora, coordenadora e supervisora do processo das
polticas sociais, concentrando, ademais, as receitas
pblicas nesse sentido, tem poderes normativos diferenciados que afetam a transferncia de recursos
e responsabilidades entre as esferas de governo, o
que lhe permite controlar, auditar e, em muitos casos, punir os desvios do padro estabelecido nacionalmente ou o uso inadequado de recursos. Esses
elementos at podem existir no federalismo cooperativo, mas certamente indicam sua converso ao
federalismo centralizado, uma vez que o poder regulador da Unio utilizado para induzir governos subnacionais a se comportarem como agentes
administrativos.
A anlise das transferncias financeiras condicionadas, largamente utilizadas nas polticas sociais,
mostra a aproximao com o modelo de federalismo centralizado ao estruturar a agenda social dos
governos subnacionais que, sob restries do ponto
de vista fiscal, aderem aos programas federais no
sentido de ampliar a disponibilidade de receitas regulares para fazer face s suas obrigaes, mesmo
que o condicionamento inclua a convergncia sobre o que e como fazer a parmetros fixados pela
burocracia do Executivo federal.

78

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 30 N 88

As arenas de pactuao intergovernamental estruturadas para a gesto compartilhada das polticas sociais, mediante composio paritria e regras
decisrias consensuais, tambm sugerem a convergncia para o federalismo cooperativo. Mas, tambm
aqui, a anlise das caractersticas do processo decisrio nessas arenas sugeriu uma ntida diferenciao
dos poderes da Unio no s na sua capacidade de
controle da agenda, mas tambm de induzir apoio
a programas federais que sinalizam com novos recursos financeiros, alm de outros aspectos, inclusive problemas de ao coletiva a que esto sujeitas
as representaes de estados e, principalmente, de
municpios. Estes, longe de exercerem o poder de
veto, preferem nitidamente propor incrementos ou
qualificaes s propostas da Unio.
Por fim, a respeito dos consrcios pblicos,
constatamos significativo crescimento nos primeiros anos aps sua regulamentao legal. Entretanto,
pelo menos trs aspectos chamam ateno: o arrefecimento do ciclo de crescimento nos dados disponveis mais recentes, a percepo de dinmicas setoriais
bastante distintas em termos de expanso e retrao
da participao de municpios em consrcios e a forte dependncia, sobretudo no caso da sade, da induo por agentes externos aos participantes.
Desse modo, os achados parciais mobilizados neste trabalho, restritos s polticas sociais de
sade, educao e assistncia social, sugerem que
o regime de compartilhamento de responsabilidades incorpora elementos do federalismo cooperativo como arenas de pactuao ou parcerias para
cooperao , mas estrutura um amplo espectro de
restries constitucionais e legais que amarram a
autonomia dos governos subnacionais, bem como
recursos institucionais que permitem Unio o
fortalecimento do seu papel indutor e regulador
dos padres de implementao das referidas polticas, levando os governos subnacionais a assumirem
um comportamento prximo ao de agentes administrativos, como ocorre no modelo de federalismo
centralizado. As posies assimtricas entre os entes federados parecem afetar os prprios dispositivos do federalismo cooperativo, como, por exemplo,
processos decisrios em arenas de pactuao intergovernamental ou as condies para expanso ou
manuteno dos consrcios intermunicipais.

Neste trabalho, por uma reduo necessria


do seu escopo, a anlise sobre o carter assumido pelo federalismo brasileiro nas polticas sociais
no incorreu na direo da discusso da sua pertinncia. Isto , no discutimos aqui se a centralizao seria justificvel ou, mesmo, uma necessidade
histrica, j que estamos diante de um pas em
desenvolvimento, que atravessou um processo de
estabilizao fiscal recente e que tem buscado alterar o status quo no que se refere s profundas
desigualdades sociais e regionais. Isto no significa, a nosso ver, uma desvalorizao desta questo,
mas apenas o entendimento de que no est ainda
vencido o debate acerca do carter de nosso federalismo ps-1988.
Por fim, a percepo do peso diferenciado
dos traos centralizadores no exerccio das funes
compartilhadas entre esferas de governo em polticas sociais no constitui novidade na literatura
poltica, tendo apoio em trabalhos como os empreendidos por Almeida (2005), Souza (2005) e,
particularmente, no trabalho de Arretche (2012).
Tambm termina por convergir para estudos polticos mais abrangentes que como no caso dos
estudos legislativos realam os efeitos produzidos
pelas capacidades e recursos institucionais concentrados no Executivo federal (Figueiredo e Limongi,
1999; Santos, 2003). No obstante, o que aqui se
buscou foi explorar o argumento de que a presena
de tais capacidades e recursos centralizadores tambm atravessa o conjunto de mecanismos de coordenao federativa.

Notas
1

Exemplos neste sentido so a Lei complementar n.


140 de 2011, referente rea ambiental; a Lei de
Responsabilidade Fiscal, que restringiu a gesto fiscal
dos entes federados, e a regulamentao da Emenda
constitucional n. 29, pela Lei complementar n. 141
de 2012, para o financiamento da sade.

Advisory Commission on Intergovernmental Relations, agncia independente e bipartidria que foi


instituda pelo Congresso Norte-Americano em 1959
para estudar e propor recomendaes envolvendo as
relaes intergovernamentais nos Estados Unidos,
tendo sido extinta em 1996.

79

Entre cooperao e centralizao


3

No original, most importantly, cooperative federalism lacked the prescriptive power of dual federalism.
It offered no rationale for assigning of intergovernmental functions or for directing governmental growth. Cooperative federalism prescribes only intergovernmental sharing [...] (p. 4).

Scharpf faz as devidas ressalvas s mudanas em curso em termos de intensificao de superposies de


atuao entre governos de diferentes esferas no caso
norte-americano, o que remete, por sua vez, aos anos
de 1930, notadamente a ajustes operados a partir do
New Deal (Wright, 1974).

Consideramos aqui a definio de cooperao proposta


por Axelrod e Keohane no trato das relaes intergovernamentais no plano internacional cooperatiion is not
equivalente to harmony. Harmony requires complete
identity of interests, but cooperation can only take place in situations that contain a mixture of confliting and
complementary interests. In such situations, cooperation
occurs when actors adjust their behavior to the actual or
anticipated preferences or others (1985, p. 226).

10 A desvinculao das receitas da Unio foi implantada


em 1994, por meio do Fundo Social de Emergncia
(FSE), criado por ocasio do Plano Real, tendo sofrido alteraes em 1996, inclusive na denominao
para Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), e posteriormente, em 2000, quando assumiu o nome Desvinculao de Receitas da Unio (DRU).

A literatura em cincia poltica aponta ainda um


conjunto de aes interconectadas, mas no necessariamente coordenadas (Simmons e Elkins, 2005),
de difuso de inovaes governamentais entre pases
ou unidades subnacionais. Segundo Rogers, difuso
pode ser caracterizada como o processo pelo qual (1)
uma inovao (2) comunicada por certos canais (3)
ao longo do tempo (4) entre os membros de um sistema social (2003, p. 11, traduo nossa). No Brasil, estudos recentes tm apontado a importncia de
tais mecanismos de aprendizagem e emulao entre
os entes federados para adoo de novos programas
governamentais (Coelho, 2012; Coelho et al., 2012).
Como estamos tratando de mecanismos de coordenao intergovernamental, essas pesquisas no sero
observadas neste momento, no obstante, em futuros
trabalhos, seus achados possam ser combinados s evidncias indicadas aqui.

Este, por sua vez, corresponderia ao nvel de gasto realizado em 1999 acrescido de 5%. Esse critrio
deveria vigorar at 2004, tendo sido mantido posteriormente e perpetuado com a Lei complementar n.
141/2012, que regulamentou a Emenda constitucional n. 29/2000.

O Conselho Nacional de Sade havia fixado parmetros para caracterizar os gastos com rea desde 2003,
por meio da Resoluo 322, mas esta constituiu apenas uma referncia para apurao de gastos, ainda sem
efeito legal.

Dados do Sistema de Informaes sobre Oramentos


Pblicos em Sade (Siops), para 2012, do conta que
45,57% das despesas com sade se destinavam a gasto
com pessoal no conjunto dos municpios brasileiros,
enquanto no conjunto dos estados estes percentual era
de 27,04%.

11 Diferentemente das obrigatrias, transferncias discricionrias so repassadas a estados e municpios sem


vinculao a nenhum dispositivo legal que determine
rigidamente o montante, bem como o momento da
realizao do dispndio (Brasil/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2010, p. 53).
12 As obrigatrias passaram de R$ 19.372,20 para R$
137.350,2 milhes enquanto as discricionrias para polticas sociais passaram de R$ 2.767,48 para R$ 42.839,92
milhes, segundo dados da Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (Machado, 2011).
13 Tomamos esta definio emprestada de Marta Arretche (2009), que a utiliza para se referir ao fato de que
todos governos subnacionais que cumpram os requisitos gerais estabelecidos em norma federal estariam
habilitados a receb-las.
14 Estes disciplinam a transferncia e a utilizao de recursos pblicos da Unio por um governo subnacional, visando realizao de programas, projetos e atividades de
interesse recproco, com durao definida e em regime
de cooperao mtua (Brasil/Senado federal, 2005).
15 Instrumentos para transferir recursos da Unio para
governos subnacionais por intermdio de instituies
ou agncias financeiras federais para execuo de programas governamentais (Brasil/Senado federal, 2005).
16 No campo das relaes intergovernamentais, tais relaes conferem Unio o papel de principal e aos
governos subnacionais o de agent. Assumem, assim,
formato similar a um contrato em que a primeira define metas e remunera os ltimos para execut-las.
17 Notadamente a partir do governo Lula, houve um
movimento de redefinio dos canais de interlocuo
federativa, marcado pela ascenso da esfera municipal.
A criao do Ministrio das Cidades, do Comit de
Articulao Federativa, com representao da Unio e
associaes e federaes que representam municpios,

80

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 30 N 88


parte deste movimento que, em grande medida, converge para a intensificao do padro centralizado no
federalismo brasileiro ps-1988. Entretanto, a opo
por nos restringir setorialmente a trs reas governamentais deixou este importante componente ao largo
de nossa anlise, embora reconheamos que eventuais
comprometimentos analticos possam decorrer da.

25 Na assistncia social no h dados para 2009. Houve


retrao entre 2002 e 2005 e expanso entre este ltimo ano e 2011.

18 Nas comisses da sade e da assistncia social, a representao das esferas federal, estadual e municipal
de sete e cinco membros, respectivamente, para cada
esfera de governo. Na educao, esto previstos cinco
representantes para estados e municpios e somente
um representante para o governo federal, o que no
prejudica seu poder de veto.

27 Editais da Secretaria de Estado foram lanados nos anos


de 2008, 2009 e 2010, oferecendo a oportunidade para
que os consrcios elaborassem projetos para concorrer
aos recursos. Editais e informaes adicionais esto disponveis em http://www.saude.mg.gov.br/.

19 Somente os dados da CIT-Sade estavam disponveis


para todo o perodo. A CIT-Assistncia Social possua dados somente entre 2005 e 2011 e a Comisso
do Fundeb possua dados somente a partir de 2008,
quando foi iniciado seu funcionamento.
20 A Comisso do Fundeb mais restritiva em seu escopo, principalmente em razo dos mandamentos legais
para sua organizao e funcionamento, que limitam
seu escopo de atuao.
21 Segundo Palotti e Machado (2014), alm das vantagens usufrudas pela Unio na interao com estados
e municpios no mbito das comisses, outras hipteses explicativas poderiam ser apontadas: a organizao
institucional das comisses (como a existncia de cmaras de pr-processamento dos acordos); o formato
da produo normativa (portarias ministeriais de carter menos vinculatrio que normas legais e constitucionais) e a convergncia para um mesmo conjunto
de preferncias, valores ou concepes, no sentido de
identidades comuns entre os gestores das polticas sociais estudadas, perpassando inclusive, mas no unicamente, pelo alinhamento poltico-partidrio.
22 Embora relevante, o papel das transferncias financeiras no deve ser superestimado, tendo Palotti (2012)
identificado pactuaes deste tipo que foram modificadas ou rejeitadas, principalmente quando envolveram outros aspectos conflituosos.
23 Cunha (2004) lembra que o artigo 56 da Constituio paulista de 1891 j previa a associao de municipalidades para realizao de melhoramentos de interesse comum, porm condicionada aprovao do
Legislativo estadual.
24 Ficaram de fora, portanto, o setor de assistncia e
desenvolvimentos social, que no participou do inqurito de 2009, e o de saneamento bsico, que no
participou dos de 2002 e 2009.

26 Levantamento realizado pelo Departamento de Apoio


Descentralizao (DAD) para a Comisso Intergestores Tripartite (CIT), referente situao de junho
de 2008.

28 Informaes sobre o programa esto disponveis em


http://www.sesa.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=2890.
29 Disciplinado pela Instruo normativa 01/2010
editada conjuntamente pela Secretaria de Planejamento, Secretaria de Fazenda, Secretaria de Sade e
Advocacia Geral do Estado do Mato Grosso, disponvel em http://www.seplan.mt.gov.br/sigcon/index_.
php?operacao=Exibir&serv=legis/legislacao&grupo=i
n&lei=IN_01_10.

BIBLIOGRAFIA
ABRUCIO, F. L. (2005), A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e
os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Poltica, 24: 31-67.
ABRUCIO, F. L.; FILIPPIM, E. S. & DIEGUEZ,
R. C. (2013), Inovao na cooperao intermunicipal no Brasil: a experincia da Federao Catarinense de Municpios (Fecam) na
construo de consrcios pblicos. Revista de
Administrao Pblica, 47 (6): 1543-1568.
ACIR Advisory Commission on Intergovernmental Relations. (1981), The condition of
contemporary federalism: conflicting theories and collapsing constraints. Washington,
UNT. Disponvel em http://digital.library.unt.
edu/ark:/67531/metadc1339/, consultado em
14/12/2012.
ALMEIDA, M. H. T. (2000), Federalismo e proteo social: a experincia brasileira em perspectiva comparada. Trabalho apresentado no
Seminrio Pacto Federativo e Guerra Fiscal no
Brasil. So Paulo, FGV.

Entre cooperao e centralizao


_______. (2005), Recentralizando a federao?.
Revista de Sociologia e Poltica, 24: 29-40.
_______. (2007), O Estado no Brasil contemporneo: um passeio pela histria, in, C. R.
Melo e M. A. Sez (orgs.), A democracia brasileira: balano e perspectivas para o sculo 21,
Belo Horizonte, Editora UFMG, pp. 17-37.
ARRETCHE, M. (1999a), Polticas sociais no
Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, 14
(40): 111-141.
_______. (1999b), Mitos da descentralizao:
mais democracia e eficincia nas polticas pblicas?. Revista Brasileira de Cincias Sociais,
11 (31): 44-66.
_______. (2004), Federalismo e polticas sociais
no Brasil: problemas de coordenao e autonomia. So Paulo em Perspectiva, 18 (2): 1726.
_______. (2009), Continuidades e descontinuidades da federao brasileira: de como 1988
facilitou 1995. Dados, 52 (2): 377-423.
_______. (2010), Federalismo e igualdade territorial: uma contradio em termos?. Dados, 52
(3): 587-620.
_______. (2012), Democracia, federalismo e centralizao no Brasil. Rio de Janeiro, FGV/Fiocruz.
AXELROD, R. & KEOHANE, R. O. (1985),
Achieving cooperation under anarchy: strategies and institutions. World Politics, 38 (1):
226-254.
BRASIL. (1988), Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituicao.htm, consultado em 17/12/2012.
_______. (1990), Lei n. 8080, 19 set. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e
recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias. Disponvel em http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/LEI8080.
pdf, consultado em 12/7/2006.
_______. (2005), Lei n 11107, 6 abr. Dispe sobre normas gerais da contratao de consrcios
pblicos e d outras providncias. Disponvel
em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm, consultado em 12/7/2006.

81

_______. (2010), Ministrio do Planejamento,


oramento e gesto. Sries Histricas de Dados
e Indicadores Fiscais. Braslia, MPOG.
BRASIL/Senado Federal. (2005), Manual para
obteno de recursos federais para municpios
sem intermediao de terceiros: orientao aos
prefeitos. 5 ed. Braslia, Senado federal. Disponvel em http://www.senado.gov.br/sf/senado/ilb/asp/PR_Consulte_ConsulteManual.
asp, consultado em 9/9/2011.
BRASIL / Tesouro Nacional. (2012), Relatrio de
gesto fiscal do poder Executivo federal 3
Quadrimestre de 2012. Disponvel em http://
www3.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/
lei_responsabilidade/RGF2Q2012.pdf, consultado em 26/12/2013.
BROSCHEK, J. (2007), Federalism and political
change: Germany and Canada in historical-institutionalist perspective. Trabalho apresentado em Annual Meeting of the Canadian
Political Science Association, University of
Saskatchewan, Saskatoon. Disponvel em
http://www.uni-augsburg.de/institute/kanada/
pdf-files/Saskatoon_Federalism_Final_Mai07.
pdf, consultado em 16/12/2012.
COELHO, D. B. (2012), Political competition
and the diffusion of conditional cash transfers
in Brazil. Brazilian Political Science Review, 6:
56-87.
COELHO, D. B.; TURGEON, M. & CAVALCANTE, P. (2012), Mecanismos de difuso
de polticas sociais no Brasil: uma anlise do
Programa de Sade da Famlia. Anais do VIII
Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica. Gramado.
CUNHA, R. E. (2004), Federalismo e relaes
intergovernamentais: os consrcios pblicos
como instrumento de cooperao federativa.
Revista do Servio Pblico, 55 (3): 5-34, Escola
Nacional de Administrao Pblica.
FRANZESE, C. (2010), Federalismo cooperativo no
Brasil: da Constituio de 1988 aos sistemas de polticas pblicas. So Paulo, tese de doutorado, Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.
FIGUEIREDO, A. & LIMONGI, F. (1999), Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro, FGV.

82

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 30 N 88

IPEA. (2010), Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia,


Ipea.
LIMA, A. P. G. & PASTRANA, R. (2000), Relatrio de pesquisa: diagnstico da situao atual de consrcios intermunicipais de sade no
Brasil. Braslia, Opas.
LUCCHESE, P. T. R.; NASCIMENTO, A; COHEN, M. M.; VASCONCELOS, M. M. &
GARCIA, M. (2003), A gesto compartilhada
do Sistema nico de Sade no Brasil: o dilogo
na comisso intergestores tripartite. Rio de Janeiro, Fundao Oswaldo Cruz.
LFLER, E. (2000), A gesto da responsabilizao nas parcerias intergovernamentais. Revista
do Servio Pblico, 51 (2): 5-33, Escola Nacional de Administrao Pblica
MACHADO, J. A. (2008), Gesto de polticas
pblicas no Estado federativo: apostas e armadilhas. Dados, 51 (2): 433-457.
_______. (2011), Relatrio de pesquisa: relaes
intergovernamentais e coordenao de polticas sociais: eficcia e conteno do poder no
desenho dos incentivos financeiros federais.
Belo Horizonte, UFMG/CNPq/Fapemig.
MELO, M. A. (2005), O sucesso inesperado das
reformas de segunda gerao: federalismo, reformas constitucionais e poltica social. Dados, 48 (4): 845-889.
MINAS GERAIS/Secretaria de Estado da Sade.
(1996), Componente desenvolvimento de
consrcios intermunicipais de sade. Belo
Horizonte, SES/MG.
_______. (1997), Consrcio intermunicipal de
sade. Belo Horizonte, SES/MG.
NESP/CEAM/UnB. (2006), Despesa com pessoal e lei de responsabilidade fiscal: uma anlise
da situao na Unio, nas unidades federadas
e nos municpios. Braslia. Disponvel em
http://www.observarh.org.br/nesp, consultado
em 25/2/2013.
OATES, W. E. (1999), An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, 37 (3):
1120-1149.
OBINGER, H. et al.. (2005), Federalism and the
Welfare State: new world and European experiences. Nova York, Cambridge University.

PALOTTI, P. (2012), Coordenao federativa e a


armadilha da deciso conjunta: as comisses de
articulao intergovernamental das polticas sociais no Brasil. Belo Horizonte, dissertao de
mestrado, UFMG.
PALOTTI, P. & MACHADO, J. A. (2014), Coordenao federativa e a armadilhada deciso
conjunta: as comisses de articulao intergovernamental das polticas sociais no Brasil.
Dados, 57 (2): 399-441.
REZENDE, F. & AFONSO, J. R. R. (2004), A
federao brasileira: fatos, desafios e perspectivas, in F. Rezende e F. A. Oliveira (orgs.),
Federalismo e integrao econmica regional: desafios para o Mercosul, Rio de Janeiro, Konrad
Adenauer, pp. 301-362.
RIBEIRO, J. M. & COSTA, N. R. (2000), Regionalizao da assistncia Sade no Brasil:
os consrcios municipais no Sistema nico de
Sade. Planejamento e Polticas Pblicas, 22:
173-220.
ROGERS, Everett M. (2003), Diffusion of innovations. 5 ed. Nova York, Free Press.
SANTOS, F. (2003), O poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte/Rio de
Janeiro, Editora UFMG/Iuperj.
SCHARPF, F. W. (1988), The joint-decision trap:
lessons from German federalism and European integration. Public Administration, 66 (3):
239-278.
SIMMONS, B. A. & ELKINS, Z. (2005), On
waves, clusters and diffusion: a conceptual framework. Annals of the American Academy of
Political and Social Science, 598: 33-51.
SOUZA, C. (2005), Federalismo, desenho constitucional e instituies federativas no Brasil
ps-1988. Revista de Sociologia e Poltica, 24:
105-121.
WRIGHT, D. S. (1974), Intergovernmental relations: an analytical overview. Annals of the
American Academy of Political and Social Science, 1 (416): 1-16.

RESUMOS / ABSTRACTS / RESUMS


ENTRE COOPERAO
E CENTRALIZAO:
FEDERALISMO E POLTICAS
SOCIAIS NO BRASIL PS-1988

BETWEEN COOPERATION
AND CENTRALIZATION:
FEDERALISM AND SOCIAL
POLICIES IN POST-1988 BRAZIL

ENTRE COOPRATION
ET CENTRALISATION:
LE FDRALISME ET LES
POLITIQUES SOCIALES AU
BRSIL POST-88

Jos Angelo Machado e


Pedro Lucas de Moura Palotti

Jos Angelo Machado e


Pedro Lucas de Moura Palotti

Jos Angelo Machado e


Pedro Lucas de Moura Palotti

Palavras-chave: Federalismo, cooperao,


federalismo, relaes intergovernamentais, polticas sociais

Keywords: Federalism; Cooperation; Intergovernmental relations; Social policies

Mots-cls: Fdralisme; Coopration;


Relations intergouvernementales; Politiques sociales

Neste trabalho analisamos evidncias empricas relativas s relaes intergovernamentais nas principais reas de polticas
sociais sade, educao e assistncia
social com propsito de avaliar em que
medida elas seriam ou no consistentes
com parmetros tpicos de um federalismo descentralizado e cooperativo. Ao final
conclumos que, a despeito do compartilhamento de competncias entre esferas de
governo no plano jurdico-legal, o padro
de relaes intergovernamentais consolidado duas dcadas e meia aps a Constituio Federal de 1988 marcado fundamentalmente pela verticalizao, atuando
a Unio como formuladora e indutora das
polticas e programas sociais implementados pelos governos subnacionais, do que
resultam caractersticas bem mais prximas do federalismo centralizado.

The article analyzes empirical evidence


concerning intergovernmental relations
in key areas of social policy health,
education and social care with the
purpose of assessing whether or nor they
would be consistent with typical parameters of a decentralized and cooperative
federalism. The analysis concludes that,
despite the sharing of powers between
levels of government in juridical and
legal terms, the pattern of intergovernmental relations consolidated two and a
half decades after the 1988 Constitution
is primarily marked by vertical integration, the Union acting as formulator and
inductor of social policies and programs
implemented by subnational governments, resulting in characteristics much
closes to a centralized federalism.

Dans ce travail, nous analysons les donnes empiriques concernant les relations
intergouvernementales dans des domaines cls de la politique sociale - sant,
ducation et protection sociale - dans le
but de dterminer si elles seraient compatibles avec des paramtres typiques dun
fdralisme dcentralis et coopratif.
Nous concluons que, malgr le partage
des pouvoirs entre les niveaux de gouvernement sur les plans juridique et lgal, le
modle de relations intergouvernementales consolid 25 ans aprs lentre en
vigueur de la Constitution de 1988 est
principalement marqu par lintgration
verticale, lUnion europenne agissant
en tant que formulatrice et inductrice de
politiques et de programmes sociaux mis
en uvre par les gouvernements infranationaux. Cela rsulte en des caractristiques beaucoup plus proches du fdralisme centralis.