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Lo contencioso-administrativo: control jurdico


de las actuaciones y omisiones administrativas
El ordenamiento jurdico administrativo se forma a
travs de relaciones jurdicas entre empresas, trabajadores y entidades pblicas. Las entidades pblicas,
manifestaciones visibles del Estado, se interrelacionan con trabajadores y empresarios. Cualquier abuso
o desvo de poder por parte de las entidades estatales
requiere de un control jurdico por parte de otros poderes del Estado.
El Poder Judicial, a travs de los jueces, es el llamado para ejercer este control a travs de lo contencioso administrativo. Este rgano del Estado es el
encargado de administrar justicia en nombre del pueblo y controla las actuaciones u omisiones de las entidades estatales a travs de un proceso y jurisdiccin
especial denominado contencioso-administrativo.
DENOMINACIN DE LO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Lo contencioso administrativo es conocido como recurso,
accin, procedimiento, proceso o jurisdiccin. En el inicio, el contencioso administrativo era solo una revisin
por parte del Poder Judicial de la resolucin administrativa que emita una entidad estatal, por eso se indicaba
que el contencioso administrativo era un recurso, una
impugnacin de las resoluciones administrativas.
Posteriormente, se nota que no solo las resoluciones administrativas deban ser revisadas, sino que
tambin otras actuaciones administrativas. La resolucin administrativa pasa por un proceso de abstraccin y pasa a ser denominada acto administrativo, lo
mismo que se empieza a hablar de Administraciones
Pblicas en vez de entidades estatales.
Del recurso contencioso-administrativo se habla
de accin, en tanto derecho de los ciudadanos de recurrir al Poder Judicial en busca de tutela, lo contencioso-administrativo no es un recurso, es una accin que
corresponde a los ciudadanos.
Pero la accin, como derecho, se torna en un concepto limitado para comprender el contencioso administrativo, es solo el inicio, se necesita regular lo que
sigue al ejercicio del derecho de accin, es importante
ver el procedimiento, las etapas y formalidades que se
sigue para la obtencin de una decisin del Poder Judicial, esto nos lleva al procedimiento contencioso administrativo como una continuacin del procedimiento
administrativo.
La observancia de formalidades nos hace perder de
vista la finalidad del contencioso-administrativo que es
la solucin de un conflicto de intereses entre los administrados y la Administracin o Administraciones P-

FOTO: DERECHOCONTENCIOSOADMINISTRATIVOUNIVIA.WORDPRESS.COM

Jos Mara Pacori Cari*

blicas en bsqueda de la paz social, esto genera que se


hable del proceso contencioso administrativo.
Por ltimo, se nota que no solo se busca la nulidad
de actos administrativos, sino que se pide que los rganos del Poder Judicial reconozcan y declaren derechos; se nota la necesidad de una plena jurisdiccin a
cargo de los rganos con jurisdiccin; se nota que al
ser la jurisdiccin la facultad que confiere la ley de administrar justicia a nombre de la nacin, se constituye
en una necesidad de administrar justicia en contra y a
favor de la Administracin Pblica, dando lugar a la
denominada jurisdiccin contencioso-administrativa.
La jurisdiccin contencioso administrativa es la
justicia que imparten los rganos jurisdiccionales a
travs del control jurdico de las actuaciones y omisiones de las administraciones pblicas en defensa de
los derechos fundamentales de los administrados.

Sin embargo, las entidades del Estado tambin requieren que se garantice este principio, v. g., el primer considerando del Decreto Ley 6623/1944 por el
que reglamenta las demandas contra el Estado de
Paraguay indica:
Que se ha observado en la prctica que se promueven contra el Estado demandas hbilmente preparadas, sin antes haber hecho el interesado gestin
alguna administrativa, para demostrar la realidad
de sus derechos o la justicia de su reclamo, generalmente con el deliberado propsito de colocarse
en una situacin de ventaja en el litigio con respecto
al fisco, gracias a las circunstancias de que el representante del Estado, en la mayor parte de los casos, se halla en inferioridad de condiciones, tanto
para conocer con antelacin los hechos alegados,
como para acumular datos y pruebas con que repeler la accin incoada.
Principio de favorecimiento
Por este principio el juez debe favorecer la procedencia de la demanda aun cuando tenga dudas sobre el
agotamiento de la va administrativa. El inciso 3, del
artculo 2 del TO de la Ley 27584 de Per establece
que el Juez no podr rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la va previa. Asimismo, en caso de
que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deber preferir
darle trmite a la misma.

PRINCIPIOS DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


Lo contencioso administrativo debe de observar los
siguientes tres principios:

Principio de preferencia
de los derechos fundamentales
Por este principio el juez no se limita al control jurdico de las actuaciones y omisiones de las entidades del
Estado, sino que debe velar por el respeto a los derechos fundamentales de los administrados, debe buscar
soluciones de consenso entre el inters pblico y los
derechos fundamentales.
Estos principios son observados por los rganos
jurisdiccionales con la finalidad de garantizar un contencioso administrativo justo para ambas partes.

Principio de igualdad
Por el cual en el proceso contencioso administrativo
debe garantizarse la igualdad entre los administrados
y las Administraciones Pblicas. Frente a los recursos humanos y materiales con los que cuenta una entidad del Estado, el juez debe garantizar a los
administrados la igualdad procesal.

ACTUACIONES U OMISIONES IMPUGNABLES


El contencioso administrativo se formula en contra de
las siguientes actuaciones u omisiones de la administracin pblica:
1. Las declaraciones administrativas, en las cuales
encontramos los actos administrativos, los actos de
administracin y los contratos administrativos; estas

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actuaciones son declaraciones de voluntad que emiten las entidades estatales.


2. Las actuaciones materiales no sustentadas en
actos administrativos y de haber sido sustentadas en
actos administrativos son ilegales por afectar derechos fundamentales de los administrados. Estas actuaciones materiales tambin son denominadas vas
de hecho y son los actos de ejecucin de actos administrativos, v. g., el descerraje en un proceso de ejecucin coactiva.
3. El silencio administrativo, omisin de la administracin pblica en la resolucin de los pedidos de
los administrados, puede ser negativo o positivo, ser
negativo cuando se presume que desestima el pedido y
positivo s se estima el pedido.
4. La inercia de la administracin pblica, que se produce cuando la Administracin Pblica no cumple, no ejecuta una norma jurdica o un acto administrativo firme.
Todas estas actuaciones y omisiones de las administraciones pblicas son impugnadas a travs del
contencioso administrativo.
PRETENSIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS
Las pretensiones contencioso administrativas contienen la impugnacin a las actuaciones y omisiones de
la administracin pblica.
Las pretensiones que se pueden plantear en lo contencioso administrativo son:
1. La pretensin de nulidad. Es la pretensin tpica
del proceso contencioso administrativo, consiste en el
pedido de nulidad (total o parcial) de un acto administrativo o de cualquier otra declaracin administrativa
bajo el pedido Solicito, seor juez, declare la nulidad
de la Resolucin Administrativa por contravenir la ley
o la Constitucin.
Esta pretensin de nulidad se extiende al pedido
de ineficacia del acto administrativo, por el cual se pide al juez declare que un acto administrativo es ineficaz, esto es, que carece de efectos jurdicos.
Dentro de esta pretensin podemos incluir la de
conocer y resolver causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del
Gobierno central y dems instituciones pblicas o privadas que cumplan roles de administracin pblica a
nivel nacional (Cfr. art. 2 y 3 de la Ley 620, Ley de 29
de diciembre de 2014, Bolivia).
Como se puede observar, es posible impugnar a
travs de lo contencioso administrativo declaraciones
administrativas como contratos, negociaciones y concesiones del Estado.
Esta pretensin de nulidad tambin es denominada de anulacin, objetivo o por exceso de poder y tutela el cumplimiento de la norma jurdica objetiva,
de carcter administrativo, y puede proponerse por
quien tenga inters directo para deducir la accin,
solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado
por adolecer de un vicio legal. (Cfr. art. 3 de la Ley
35, Ecuador)
2. La pretensin de plena jurisdiccin, ampara un
derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente
por el acto administrativo de que se trata (Cfr. art. 3 de
la Ley 35, Ecuador). En esta pretensin podemos encontrar otras pretensiones claramente distinguibles:
2.1. La pretensin de reconocimiento o restablecimiento de derechos e intereses legtimos de los administrados, esta pretensin implica no solo la
proteccin por parte del Juez de los derechos de los
administrados, sino tambin de sus intereses legtimos que, sin ser derechos subjetivos, requieren proteccin; v. g. el ser declarado apto para un concurso

pblico de ingreso a la carrera administrativa. Dentro


de este supuesto podemos incluir las demandas sobre
la oposicin entre el inters pblico y privado (Cfr. art.
2 y 3 de la Ley 620, Bolivia)
2.2. La pretensin de declaracin de contraria a derecho de las actuaciones materiales no sustentadas en
actos administrativos o que, por desvo de poder, afectan los derechos e intereses de los administrados. Esta
pretensin implica la adopcin de las medidas necesarias para la proteccin del administrado afectado.
2.3. La pretensin para que se ordene a la administracin la realizacin de una actuacin administrativa a
la que se encuentra obligada por mandato de la ley o de
un acto administrativo firme. Esto es, que se pide al juez
que obligue a la Administracin Pblica el cumplimiento
de una norma jurdica o de un acto administrativo firme.
2.4. La pretensin de indemnizacin por daos y
perjuicios. Esta pretensin se deriva de la responsabilidad patrimonial del Estado. Si se ocasiona daos a
los administrados con la actividad u omisin administrativa es justo que se indemnice dichos daos.
Hemos indicado los principios, las actuaciones u
omisiones y las pretensiones de lo contencioso administrativo, ahora es importante ver las condiciones de
la accin necesarias para acceder al rgano jurisdiccional en busca de tutela jurdica:
CONDICIONES DE LA ACCIN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
1. El inters para obrar, es el estado de necesidad
existente para recurrir a los rganos jurisdiccionales;
solo si existe inters para obrar, la demanda contenciosa administrativa ser procedente, por lo que este
inters estara relacionado con lo siguiente:
1.1. Agotamiento de la va administrativa. La falta
del agotamiento de la va administrativa es una falta
de inters para obrar. A la solicitud del administrado y
la respuesta negativa por parte de la administracin
pblica, el administrado debe interponer los recursos
administrativos necesarios para revertir la respuesta
negativa en la misma va administrativa y evitar la congestin procesal del Poder Judicial.
1.2. Caducidad. Las legislaciones establecen un
plazo para interponer la demanda contenciosa administrativa, este plazo puede ser en das o en meses, y
tiene por objeto limitar el derecho de accin a fin de
cautelar la seguridad jurdica. El artculo 780 del Cdigo de Procedimiento Civil establece que la demanda
deber interponerse dentro del plazo fatal de noventa
das a contar de la fecha en que se notificare la resolucin denegatoria de las reclamaciones hechas ante el
Poder Ejecutivo.
1.3. Conclusin del proceso por conciliacin o
transaccin. Cuando en la va administrativa se logre
un acuerdo por conciliacin o transaccin, no se podr
recurrir luego a un proceso judicial.
2. La legitimidad para obrar. sta puede ser activa
o pasiva, consiste en la afirmacin que realiza el administrado de ser titular de derechos e intereses legtimos. La legitimidad para obrar activa puede ser
ejercida tanto por el administrado como por el Estado.
En este ltimo caso nos referimos al denominado proceso contencioso administrativo de lesividad en el cual
el Estado demanda la nulidad de los actos administrativos que ha emitido.
La legitimidad para obrar pasiva, generalmente,
corresponder a la entidad del Estado y puede extenderse a las entidades privadas que prestan un servicio
pblico o realizan una funcin pblica, en el caso del
proceso de lesividad ser el administrado quien tendr
la legitimidad pasiva. Tambin pueden ser demanda-

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dos por el Estado, una entidad pblica de menor jerarqua y un administrado o administrados.
El artculo 776 del Cdigo de Procedimiento Civil
de Bolivia (vigente mientras no se expida la ley de jurisdiccin especializada) indica que representarn al
Poder Ejecutivo, como demandante o demandado, el
Ministro de Estado cuyo despacho hubiere intervenido
en el contrato, negociacin o concesin, y el Fiscal General de la Repblica.
Si la demanda cumple con las condiciones de la accin en observancia de los principios del contencioso
administrativo, se debe pasar a revisar los presupuestos procesales:
PRESUPUESTOS PROCESALES
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1. La competencia del rgano jurisdiccional. La jurisdiccin es la facultad que se otorga a los jueces de administrar justicia, la competencia es la facultad de un
juez que tiene jurisdiccin para resolver casos especficos. La competencia puede ser por razn de la materia,
por la cual se otorgara competencia en lo contencioso
administrativo en oposicin a lo civil, penal, laboral o
comercial; por razn de territorio, dependiendo del lugar donde se ubica la administracin pblica a demandarse y el domicilio del administrado; por razn de
grado, sustentado en el principio de pluralidad de instancias; por razn de la funcin, en la cual la ley indica
la funcin que debe cumplir un rgano judicial contencioso administrativo; por razn de la cuanta, se puede
establecer montos de petitorio que pueden ser conocidos por rganos jurisdiccionales especficos.
2. La capacidad procesal. Esta es la capacidad para ser parte en lo contencioso administrativo, este presupuesto tambin est referido a la representacin.
En lo contencioso administrativo tiene relevancia la
representacin de las entidades del Estado a travs de
abogados del Estado especializados en lo contencioso
administrativo, que en algunos casos reciben el nombre de procuradores del Estado. El Estado cuenta con
un sistema de defensa jurdica que cautela los intereses del Estado para la proteccin del inters pblico.
3. La demanda en forma. Comprende el cumplimiento de garantas mnimas que debe de observar la
demanda, como una debida acumulacin de pretensiones, una congruencia entre los hechos que se exponen y lo pedido.
SANEAMIENTO DEL PROCESO
Cumplido con las condiciones de la accin y los presupuestos procesales se proceda a la admisin de la demanda, con lo cual se notifica al demandado o
demandados para que ejerzan su derecho de contradiccin a travs de la contestacin de la demanda. La
accin y contradiccin ante la competencia del juez genera el proceso contencioso administrativo, que es un
tringulo equiltero que garantiza el debido proceso.
Formada la relacin jurdica procesal es necesario sanearla por lo que el juez tiene la oportunidad de
verificar la existencia de condiciones de la accin y
presupuestos procesales a travs del saneamiento del
proceso, saneado el proceso se pasa a la etapa de actuacin de medios probatorios.
ACTUACIN PROBATORIA
La actuacin de los medios de prueba resulta interesante en lo contencioso administrativo:
1. Generalmente, lo contencioso administrativo se
inicia por cuestiones de puro derecho, esto es, que se
discute la aplicacin o interpretacin de normas jurdicas o administrativas, por lo que la prueba se limita

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a lo documental, sin embargo, debe entenderse que el
administrado tiene la facultad de ofrecer los medios
de prueba que considere necesarios como la declaracin de parte, la declaracin de testigos, las pericias o
las inspecciones judiciales.
Es importante tener en cuenta lo indicado en el art.
777 del Cdigo de Procedimiento Civil de Bolivia que indica que el trmite y resolucin de la causa se sujetar a
lo previsto para el proceso ordinario de hecho o de puro
derecho, segn la naturaleza del asunto; si el contencioso administrativo es de hecho la actuacin de medios
de prueba ser plena, si es de puro derecho es posible
que la actuacin probatoria se limite a la documental.
2. Lo contencioso administrativo no se limita a la revisin de lo actuado en el procedimiento administrativo,
por su plena jurisdiccin se puede solicitar la actuacin
de medios de prueba no actuados en la va administrativa. Pensar lo contrario sera considerar que el contencioso administrativo es un mero recurso al Juez.
3. Un dato importante est en la necesidad de una
opinin tcnica que emite el representante de la sociedad, como indicamos, la defensa de los intereses
del Estado est a cargo del Abogado del Estado, sin
embargo, la defensa de los intereses de la sociedad
puede estar a cargo de otra entidad del Estado, por lo
que sera necesario antes de emitir sentencia pedir la
participacin de este ente.
SENTENCIA
Con la demanda del administrado, la contestacin de
la entidad estatal, la actuacin de medios probatorios

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y la opinin del representante de la sociedad se est


listo para emitir sentencia. La emisin de la sentencia
se sujeta al principio de integracin por el cual el rgano jurisdiccional no puede dejar de administrar justicia en caso de vaco o deficiencia de la ley. Esto
significa la necesidad de obtener una sentencia que
declare fundada o infundada la demanda, ms ya no
se podr declarar improcedente.
La sentencia como acto procesal del juez que pone
fin al proceso contencioso administrativo es la culminacin de todos los actos procesales realizados por
las partes del proceso y es la manifestacin de la justicia administrativa.
Recordemos que la finalidad de lo contencioso administrativo es el control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administracin pblica
sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de
los derechos e intereses de los administrados (Cfr.
art. 1 del TUO de la Ley 27584, Per).
CONCLUSIN
De esta manera, lo contencioso administrativo se convierte en un mecanismo especial de proteccin de los
derechos subjetivos e intereses legtimos de los administrados en bsqueda de la paz y justicia social.
Cuenta con principios procesales propios que garantizan la igualdad de las partes, el favorecimiento del
proceso y la tutela de los derechos fundamentales.
Requiere el establecimiento de las actuaciones impugnables y pretensiones contencioso administrativas
que muestren a los administrados las posibilidades de

proteccin de sus derechos. La utilizacin de condiciones de la accin y presupuestos procesales ayuda a


la construccin de un proceso contencioso administrativo tcnico y sustentado en preceptos doctrinarios
que mejoran la administracin de justicia en el Estado.
REFERENCIAS
Decreto Ley 12760 (1975), Cdigo de Procedimiento
Civil, 6 de agosto de 1975, Bolivia: Presidente de la
Repblica.
Decreto Ley 6623/1944 (1944) que reglament las
demandas contra el Estado, 31 de diciembre de 1944,
Paraguay: Presidente de la Repblica.
Decreto Supremo 013-2008-JUS (2008), aprueba el
Texto nico Ordenado de la Ley 27584, ley que regula el
Proceso Contencioso Administrativo, modificado por el
D. Leg. 1067, promulgado el 28 de agosto del 2008, Per: Presidente Constitucional de la Repblica.
Ley 35 (1968), Ley de la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa, 18 de marzo de 1968, Ecuador: Comisin Legislativa Permanente.
Ley 620 (2014), Ley transitoria para la tramitacin de los procesos contencioso y contencioso administrativo, promulgada el 29 de diciembre del 2014,
Bolivia: Asamblea Legislativa Plurinacional.
Per, 4 de septiembre de 2015
*

Es abogado y profesor de Derecho Administrativo de la


Universidad Jos Carlos Maritegui de Per. Artculo enviado
para La Gaceta Jurdica.