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PROYECTO DE LEY FEDERAL DE

REGULARIZACIÓN DOMINIAL DE LA
VIVIENDA FAMILIAR
PROPUESTAS Y APORTES PARA EL DEBATE
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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 3
PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN DE LA HERRAMIENTA DE REGULARIZACIÓN
DOMINIAL Y DE SU INTEGRACIÓN CON OTRAS DIMENSIONES DESDE UNA
PERSPECTIVA DEL HÁBITAT Y EL DERECHO A LA CIUDAD. ................................... 4
I. EL PROYECTO DE LEY Y UNA VISIÓN MÁS INTEGRAL DEL HÁBITAT ....... 4
I.A. Los paradigmas de urbanización (regularización urbana) en
disputa en los tiempos presentes. Sus críticas. ....................................... 4
I.B. Las consecuencias negativas de la urbanización entendida como
regularización dominial en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. ... 5
I.C. Propuestas para que la regularización dominial promovida por el
proyecto de ley no se transforme en la totalidad de la política hacia
los asentamientos informales. ................................................................... 6
II. PROPUESTAS PARA MEJORAR LOS PROCESOS DE REGULARIZACIÓN
DOMINIAL. .................................................................................................. 12
ALGUNAS CUESTIONES TEÓRICAS SOBRE LOS EFECTOS DE LA REGULARIZACIÓN
DOMINIAL COMO LA CENTRAL POLÍTICA DE URBANIZACIÓN ............................. 25
EL PROYECTO DE LEY FEDERAL DE REGULARIZACIÓN DOMINIAL DE LA VIVIENDA
FAMILIAR .............................................................................................................. 27
I. FUNDAMENTOS DESTACABLES DEL PROYECTO. .................................... 27
II. DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY ........................ 28
CONCLUSIONES .................................................................................................... 36

2

INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN

El día 23 de septiembre de 2015, la presidenta Cristina Fernández de Kirchnner
anunció, en un acto en Misiones, el envío al Congreso Nacional de un proyecto de
" Ley Federal de Regularización Dominial de la Vivienda Familiar" con el propósito
de regularizar " la situación de más de medio millón de familias de la Argentina" .
El Poder Ejecutivo ingresó el proyecto en la Cámara de Diputados de la Nación el
día 25 de septiembre. El día martes 7 de octubre el proyecto de ley obtuvo
dictamen conjunto de las comisiones de Vivienda, Legislación General y
Presupuesto.
El proyecto de ley viene a otorgar herramientas para avanzar en la regularización
de barrios y viviendas en las cuales la relación de las familias con la tierra o la
vivienda no se encuentra regularizada de acuerdos a los actuales parámetros
normativos. En esta dirección, el proyecto de ley resulta esencial para impulsar
procesos de integrales de urbanización y mejorar las condiciones habitacionales
de cientos de miles de familias en el país. Además, la inseguridad en la tenencia
es uno de los principales flagelos que sumergen en la plena incertidumbre a las
familias que tienen como espada de Damocles pesando sobre sus cabezas
diariamente la posibilidad del desalojo.
Por estas razones, desde el Observatorio del Derecho a la Ciudad, cuyos
integrantes forman parte de organizaciones sociales que luchan por la vivienda y
de distintos movimientos villeros que reclaman la urbanización de los
asentamientos informales, BRINDAMOS NUESTRO PLENO APOYO al proyecto de
ley.
A continuación proponemos agregados y modificaciones al proyecto de ley con el
objetivo que su espíritu sea garantizado en el texto de la ley y su operati vidad no
se vea menguada por cláusulas que no otorguen flexibilidad a la complejidad de
las situaciones habitacionales y ambientales con la que se encontrará al
momento de ejecutar cada uno de los mecanismos de regularización dominial
que establece.

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PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN DE LA HERRAMIENTA
PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN DE LA
DE REGULARIZACIÓN DOMINIAL Y DE SU
HERRAMIENTA DE REGULARIZACIÓN DOMINIAL Y
INTEGRACIÓN CON OTRAS DIMENSIONES DESDE UNA
DE SU INTEGRACIÓN CON OTRAS DIMENSIONES
PERSPECTIVA DEL HÁBITAT Y EL DERECHO A LA
DESDE UNA PERSPECTIVA DEL HÁBITAT Y EL
CIUDAD.
DERECHO A LA CIUDAD.

I. EL PROYECTO DE LEY Y UNA VISIÓN MÁS INTEGRAL DEL
HÁBITAT
I.A. LOS

PARADIGMAS DE URBANIZACIÓN (REGULARIZACIÓN URBANA) EN

DISPUTA EN LOS TIEMPOS PRESENTES. SUS CRÍTICAS.

Actualmente en el país y a nivel internacional se encuentra en discusión que
implica " Urbanizar" asentamientos informales, cuáles son los alcances de la
intervención estatal, la distribución de cargas y responsabilidades y las
herramientas más eficientes para su implementación.
En este marco, frente a la regularización urbana necesaria, se encuentra en
disputa dos formas de entender el hábitat y los procesos de urbanización o
reurbanización de éstos asentamientos. Por una parte, la urbanización a través del
eje central de la regularización dominial. Por otra parte, la urbanización entendida
como un proceso de integración socio-urbanística del barrio.
El primero posee criterios y una mirada más economicista del problema de la
informalidad en la tenencia de la vivienda o la tierra. Considera como prioritario
que las familias puedan ingresar al mercado del capital, obtener créditos
bancarios y, de esa forma, poder mejorar su nivel de vida. En esta dirección se
razona que transformar a las familias en propietarias va a permitir que puedan
acceder a créditos bancarios y agilizar el mercado inmobiliario. La centralidad es
garantizar la seguridad de la tenencia a través de la constitución de derechos de
propiedad (especialmente el dominio) sobre las viviendas y terrenos. En este
paradigma de urbanización, la infraestructura de las viviendas, el acceso a los

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servicios públicos y equipamiento comunitario, el empleo y cuestiones sociales
como la consolidación de mercado de alquileres constituyen problemas
secundarios. Al contrario, la prioridad es universalizar la propiedad individual.
Por el contrario, el paradigma de la integración socio-urbanística considera que la
última etapa del proceso de urbanización es la regularización dominial ; que si la
regularización es el primer paso lo que se está haciendo es titularizar la
precariedad. En este paradigma se atiende tanto a las necesidades habitacionales
como a cuestiones ambientales y de hábitat de las familias. De esta forma, lo que
en el paradigma anterior era secundario adquiere una importancia esencial en
éste. Los proyectos de integración socio-urbanística contemplan la adecuación
de la infraestructura de las viviendas a estándares mínimos de habitabilidad y
seguridad, la construcción de la infraestructura para prestación adecuada y
regular de cada uno de los servicios públicos, la construcción de equipamiento
comunitario y acondicionamiento de los espacios públicos, la construcción de
viviendas nuevas para los casos de relocalizaciones por apertura de calles o por
hacinamiento, el otorgamiento de una solución habitacional a cada una de las
familias que viven en el asentamiento incluyendo a los inquilinos, la
recomposición ambiental de los terrenos y aguas en el caso de ser necesario, etc.

I.B. LAS

CONSECUENCIAS NEGATIVAS DE LA URBANIZACIÓN ENTENDIDA

COMO REGULARIZACIÓN DOMINIAL EN LA

AIRES.

CIUDAD AUTÓNOMA

DE

BUENOS

En la Ciudad de Buenos Aires, la actual gestión de gobierno ha decido entender la
urbanización bajo el paradigma de la regularización dominial. Sus resultados
fueron muy negativos y con fuerte oposición de las familias y los referentes que
habitan en las villas de la Ciudad. El caso paradigmático es la " urbanización" que
se está llevando a cabo en el Barrio Los Piletones. Allí se comenzó con el
parcelamiento, registro de planos de las viviendas y la firma de los boletos de
compraventa. Por oposición de muchas familias y organizaciones sociales que no
estaban de acuerdo con el proceder del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
(GCBA) no se finalizó con la regularización dominial de todo el barrio. El programa
del GCBA no contempla la situación de las familias inquilinas ni la adecuación de
la infraestructura de las viviendas. Se hicieron obras de servicios públicos pero
luego de varios meses de finalizadas aún no pueden ser utilizadas por los vecinos,
tampoco se realizaron las conexiones domiciliarias. Muchas casas necesitarán la
readecuación de su infraestructura para poder acceder a estos servicios públicos,

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situación tampoco contemplada 1 . En definitiva, luego del inicio de la
regularización dominial, las familias se encuentran en las mismas condiciones de
habitabilidad.

I.C. PROPUESTAS PARA QUE LA REGULARIZACIÓN DOMINIAL PROMOVIDA POR
EL PROYECTO DE LEY NO SE TRANSFORME EN LA TOTALIDAD DE LA POLÍTICA
HACIA LOS ASENTAMIENTOS INFORMALES.
El proyecto de ley que aquí estamos evaluando no se inclina por ninguno de estos
paradigmas en forma definitoria, lo cual constituye algo negativo en el contexto
de que las jurisdicciones provinciales y la Ciudad de Buenos Aires están
inclinándose por el modelo de regularización dominial.
Si bien consideramos que el proyecto de ley tiene la intención de reglamentar y
volver eficaz una de las herramientas imprescindibles en todo proceso de
urbanización como es la regularización dominial , advertimos que corre el peligro
de que al momento de implementar la ley tanto los ejecutivos nacionales como
provinciales puedan transformar lo que constit uye una de las tantas herramientas
y dimensiones a contemplar en un proceso de regularización urbana en la
totalidad de la política pública hacia los asentamientos informales dejando a las
familias a medio camino para el acceso a una vivienda adecuada.
Es cierto que el proyecto de ley abre las puertas para otras dimensiones más allá
de la regularización dominial. Por ejemplo:

En el art. 5 se dispone que la Autoridad de Aplicación deberá dotar a los
inmuebles de la infraestructura y servicios básicos necesarios para un
hábitat adecuado.

En el art. 13, que establece los mecanismo de intervención, también
expresa que la Autoridad de Aplicación realizará a través de acción directa
o transferencia de recursos obras de infraestructura básica cuando
resulten indispensables para la aprobación de los planos de subdivisión de
los inmuebles.

Por último, en el art. 16 inciso " c" se establece que una vez adquirido el
inmueble las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires adjudicarán un lote generado a partir de la subdivisión de los

1

Un análisis detallado de este proceso de urbanización en el barrio Los Piletones se encuentra en
http:/ / www.observatoriociudad.org/ ?s=noticia&n=25. Allí se puede bajar el informe " Titularizar la
Precariedad no es Integración Urbana" .

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inmuebles a cada núcleo familiar, y sus dimensiones garantizarán las
condiciones mínimas ambientales y de habitabilidad.
Pero esta apertura se refiere a casos concretos y no la complejidad e integralidad
de regularizar urbanamente asentamientos informales. Así, se refiere únicamente
a infraestructura de servicios básicos cuando sea necesaria la aprobación de los
planos de subdivisión o a las condiciones mínimas ambientales y de habitabilidad
en relación a las dimensiones de las parcelas. Es decir, tanto las condiciones de
habitabilidad como el acceso a los servicios públicos se consideran en relación al
eje de la regularización dominial.
Por lo tanto, en la ley no existe ninguna condición, criterios o parámetros para
evitar que la herramienta de regularización dominial sea entendida y ejecutada
como la única y principal forma de intervención del Estado Nacional, las
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Cabe aclarar que este riesgo no
es hipotético sino real. Hemos advertido que, por ejemplo, la Ciudad de Buenos
Aires entiende la urbanización como la mera regularización dominial y no habría
motivos para que no considere este proyecto de ley en esa dirección en ausencia
de previsiones que obliguen a los operadores de la ley, a la Autoridad de
Aplicación y demás jurisdicciones entender la urbanización como un proceso
complejo de integración socio-urbanística.
Además, tal como está constituida la herramienta de regularización dominial en el
proyecto de ley se autoriza que en un mismo barrio se puedan regularizar unas
viviendas y otras no. Esto porque la ley únicamente está destinada a la
regularización de la vivienda única familiar y la realidad de muchos
asentamientos es la existencia de viviendas multifamiliares que funcionan como
inquilinatos, por ejemplo. Es decir, se atiende a la solución individual y no a la
solución integral y colectiva del barrio. También, la lógica de las soluciones
individuales que no atiendan al reordenamiento parcelario de todo el
asentamiento podría habilitar a que se regularice algunos inmuebles pero se
consoliden parcelas irregulares y que no respeten condiciones mínimas de
habitabilidad.

Por estos motivos, PROPONEMOS:

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PROPUESTA A
Que los procesos de regularización dominial para iniciarse exijan por parte de las
provincias, municipios o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la elaboración de
proyectos de integración socio-urbanística para los barrios. De esta forma, que la
regularización dominial se inserte dentro de proyectos de regularización urbana
más amplios y que contemplen cada una de las dimensiones de las necesidades
de las familias.

Proponemos agregar el siguiente artículo:

ARTÍCULO 15 : La Autoridad de Aplicación en forma previa o simultánea a la
ejecución de los mecanismos individualizados con anteriori dad o a las
transferencias de recursos exigirá a las provincias, los municipios y/ o a la
Ciudad de Buenos Aires, según corresponda, la elaboración y presentación
de proyectos de integración socio-urbanísticos del barrio o asentamiento
en cuestión.

PROPUESTA B
Que la Autoridad de Aplicación o el propio proyecto de ley establezcan
parámetros o variables mínimas que dichos proyectos de integración sociourbanística deben contemplar tales como: desarrollo de infraestructura de
servicios públicos, adecuación de las viviendas, construcción de equipamiento
comunitario y social, recomposición ambiental de los terrenos y del hábitat, etc.

Proponemos agregar el siguiente artículo:

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ARTÍCULO 16: El proyecto de integración socio-urbanístico deberá
contemplar
a) un relevamiento integral, físico y poblacional, que describa las
condiciones poblacionales de los barrios afectados;
b) la urbanización integral y la integración de estos barrios al teji do
social, urbano y cultural de la ciudad, mediante la apertura de
calles, el desarrollo de infraestructura de servicios, la creación de
planes de vivienda social,
c) el fortalecimiento de la infraestructura de
recuperación de las áreas urbanas adyacentes;

servicios

y

la

d) el desarrollo de políticas sociales activas e integrales y el
equipamiento social, sanitario, educacional y deportivo;
e) la planificación participativa presupuestaria de los recursos que se
determinen como necesarios para la ejecución del programa; y
f) la incorporación, a través de metodologías autogestionarias, de los
pobladores afectados al proceso de diagramación, administración y
ejecución del programa.
g) la adecuación de la infraestructura de las viviendas a condiciones
de habitabilidad dignas y de seguridad mínimas.
h) construcción de equipamiento social comunitario.

PROPUESTA C
Que se estipule que la regularización dominial no implica la irresponsabilidad de
las provincias, municipio y Ciudad Autónoma de Buenos Aires respecto a
garantizar el cumplimiento de los procesos de integración socio-urbanística y las
condiciones de hábitat adecuadas.

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Proponemos agregar el siguiente artículo:

ARTÍCULO 18: En ningún caso la regularización dominial de los barrios o
asentamientos irresponsabilizará a las provincias, municipios y/ o Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, según corresponda, de elaborar el proyecto
del art. 17 y ejecutar la integración socio-urbanístico.

PROPUESTA D
Que se disponga el empleo de herramientas urbanas e institucionales que eviten
que el mercado inmobiliario especulativo se apropie de las viviendas y terrenos
regularizados dominialmente. De lo contrario, la integración urbana buscada se
desvirtuaría al expulsarse la población por la presión inmobiliaria que finalizaría
adquiriendo las viviendas ingresadas al mercado con la entrega de los títulos de
propiedad, en particular de aquellas que se encuentran asentadas en terrenos
valiosos por su ubicación (Por ejemplo, la Villa 31 -31bis, el asentamiento Rodrigo
Bueno, el asentamiento El Garrote en Tigre, etc.). Si no se establecen mecanismos
para garantizar que la población beneficiada o su equivalente continúe viviendo
en los terrenos regularizados luego de los procesos de regularización dominial, se
produciría una captación de tierras públicas o de inversión estatal por parte de los
grandes desarrolladores inmobiliarios.

Proponemos agregar el siguiente artículo:

ARTÍCULO 19: La Autoridad de Aplicación, en cada caso, establecerá
conjuntamente con las provincias, municipios y/ o Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, según corresponda, mecanismos que eviten que la población
beneficiada por esta ley sea desplazada por presiones inmobiliarias, la
apropiación de las viviendas y terrenos regularizados por parte de
personas o empresas que no posean las mismas condiciones socioeconómicas que la población beneficiada. El objetivo principal será
garantizar la efectiva integración urbana, la no expulsión de la población
beneficiada y la captación de la tierra e inversión pública por parte de los
desarrolladores y operadores inmobiliarios.
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PROPUESTA E
Que el proyecto de ley contemple dentro de los procesos de regularización la
obligatoriedad de brindar respuest as habitacionales definitivas para las familias
inquilinas garantizando su incorporación en los procesos de regularización
dominial. Cabe destacar que las condiciones actuales de quienes alquilan en
asentamientos informales son los que en peor situación y vulnerabilidad se
encuentran.

Proponemos agregar el siguiente artículo:

ARTÍCULO 20: La Autoridad de Aplicación deberá garantizar que en la
ejecución de cada uno de los mecanismos que establece esta ley y en los
proyectos de integración socio-urbanísticos se otorguen soluciones
habitacionales definitivas a las familias inquilinas.

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II. PROPUESTAS PARA MEJORAR
REGULARIZACIÓN DOMINIAL.

LOS

PROCESOS

DE

PROPUESTA A
El proyecto de ley en su art. 16 inciso " c" establece que una vez adquirido el
inmueble las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
adjudicarán un lote generado a partir de la subdivisión de los inmuebles a cada
núcleo familiar, y sus dimensiones garantizarán las condiciones mínimas
ambientales y de habitabilidad.
Debería establecerse que las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, al momento del parcelamiento y registro de planos, deberán
garantizar no sólo las condiciones mínimas ambientales y de habitabilidad en
cuanto a las dimensiones del inmueble sino también las condiciones mínimas de
habitabilidad y seguridad en relación a la construcción de la vivienda, los
servicios públicos y su entorno.
Esto para evitar que las provincias o los municipios dicten normas de excepción
en cuanto al parcelamiento y códigos de edificación y de planeamiento que
permitan que las familias continúen viviendo en condiciones inadecuadas e
inseguras. Nuevamente esto no es un caso hipotético sino que es lo que sucede
por ejemplo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en donde se dictaron normas
de excepción para la regularización dominial que dejaron a las familias viviendo
en las mismas condiciones precarias e inseguras previas al inicio de los procesos
de regularización dominial.

Proponemos modificar el siguiente artículo:

ARTÍCULO ORIGINAL:
ARTÍCULO 16 inciso c: Las provincias, los municipios y/ o la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, según corresponda, adjudicarán un lote
generado a partir de la subdivisión de los inmuebles a cada núcleo
familiar, y sus dimensiones garantizarán las condiciones mínimas
ambientales y de habitabilidad. Cuando se cumplan las condiciones o
cuando los propios beneficiarios así lo acuerden, podrá adjudicarse un lote
a más de un grupo familiar, en carácter intuito personae.
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ARTÍCULO MODIFICADO:
ARTÍCULO 16 inciso c: Las provincias, los municipios y/ o la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, según corresponda, adjudicarán un lote
generado a partir de la subdivisión de los inmuebles a cada núcleo
familiar. En todo caso deberá garantizarse que la vivienda posea
condiciones dignas de habitabilidad y condiciones de seguridad mínimas.
No se avanzará con la ejecución de los mecanismos que establece esta ley
en los casos que los municipios, provincias y/ o la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires a fin de avanzar con la regularización dominial otorguen
excepciones a los Códigos de Edificación y de Planeamiento u
Ordenamiento Territorial que no garanticen las referidas condicione.
Cuando se cumplan las condiciones o cuando los propios beneficiarios así
lo acuerden, podrá adjudicarse un lote a más de un grupo familiar, en
carácter intuito personae.

PROPUESTA B
El proyecto de ley no debería contener la exigencia de la “ buena fe” como
requisito a cumplir por los ocupantes. El nuevo Código Civil y Comercial en su
artículo 1902 que " La buena fe requerida en la relación posesoria consi ste en no
haber conocido ni podido conocer la falta de derecho a ella. Cuando se trata de
cosas registrables, la buena fe requiere el examen previo de la documentación y
constancias registrales, así como el cumplimiento de los actos de verificación
pertinente establecidos en el respectivo régimen especial ." .

En su art. 1918 establece que " El sujeto de la relación de poder es de buena fe si
no conoce, ni puede conocer que carece de derecho, es decir, cuando por un error
de hecho esencial y excusable está persuadido de su legitimidad" . Este requisito
dejará por afuera de los alcances del proyecto de ley y de los procesos de
regularización dominial a gran cantidad de asentamientos y familias por los altos
estándares de buena fe exigidos por el nuevo Código Civil que no podrán ser
alcanzados. Por lo tanto, se propone la eliminación de este requisito del proyecto
de ley.

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Proponemos modificar los siguientes artículos:

ARTÍCULO ORIGINAL:
ARTÍCULO 16 inciso d:
d.
Serán adjudicatarios de los lotes aquellos ocupantes que reúnan los
siguientes requisitos:
1.
Detentar una ocupación pública, de buena fe, permanente y pacífica
del inmueble, con anterioridad al 10 de enero de 2015.
2.
Destinar el inmueble a vivienda familiar y/ o unidad productiva
familiar.
3.
Que ninguno de los miembros del grupo familiar conviviente posea
inmuebles a su nombre, ni sea adjudicatario de otro inmueble bajo
cualquier otro régimen.
4.

Todo otro requisito que disponga la reglamentación pertinente.

ARTÍCULO MODIFICADO:
ARTÍCULO 16 inciso d:
d.
Serán adjudicatarios de los lotes aquellos ocupantes que reúnan los
siguientes requisitos:
1.
Detentar una ocupación pública, permanente y pacífica del
inmueble, con anterioridad al 10 de enero de 2015.
2.
Destinar el inmueble a vivienda familiar y/ o unidad productiva
familiar.
3.
Que ninguno de los miembros del grupo familiar convivi ente posea
inmuebles a su nombre, ni sea adjudicatario de otro inmueble bajo
cualquier otro régimen.
4.

Todo otro requisito que disponga la reglamentación pertinente.

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ARTÍCULO ORIGINAL:
ARTÍCULO 24: Modifícanse los artículos 1o y 8o de la ley N° 24.374, l os que
quedarán redactados de la siguiente manera:
Artículo 1°.- Gozarán de los beneficios de esta ley los ocupantes que', con
buena fe, acrediten la posesión pública, pacífica y continua durante TRES
(3) años con anterioridad al 1o de enero de 2015, respecto de inmuebles
edificados que tengan como destino principal la vivienda única familiar de
habitación permanente y/ o la unidad productiva familiar, y reúnan las
características previstas en la reglamentación.
En las mismas condiciones podrán acceder a est os beneficios los
agricultores familiares respecto del inmueble rural donde residan y
produzcan.

ARTÍCULO MODIFICADO:
ARTÍCULO 24: Modifícanse los artículos 1o y 8o de la ley N° 24.374, los que
quedarán redactados de la siguiente manera:
Artículo 1°.- Gozarán de los beneficios de esta ley los ocupantes que'
acrediten la posesión pública, pacífica y continua durante TRES (3) años
con anterioridad al 1o de enero de 2015, respecto de inmuebles edificados
que tengan como destino principal la vivienda única familiar de habitación
permanente y/ o la unidad productiva familiar, y reúnan las características
previstas en la reglamentación.
En las mismas condiciones podrán acceder a estos beneficios los
agricultores familiares respecto del inmueble rural donde residan y
produzcan.

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PROPUESTA C
El proyecto de ley debería permitir que la transferencia de la propiedad pueda
constituirse a través del empleo de distintos derechos reales y no solamente
transfiriendo el dominio de los inmuebles. Otros derechos reales, como el
derecho real de usufructo o el de superficie pueden servir con mayor eficacia
para evitar procesos de gentrificación o resistir a las presiones del mercado
inmobiliario especulativo para adquirir dichas propiedades recién regularizadas.
Dejar abierta la posibilidad de distintas opciones garantizará que pueda
asegurarse la integración urbana de estas poblaciones y no se transformen en
algunos casos específicos en la mera incorporación de tierras al mercado
inmobiliario.
Asimismo, el proyecto de ley debería prever posibilidades de acceso la propiedad
colectiva.

Proponemos modificar el siguiente artículo:

ARTÍCULO ORIGINAL:
ARTÍCULO 16 inciso b: b. las escrituras traslativas de dominio a favor de
los adjudicatarios serán otorgadas por el organismo competente de las
provincias, los municipios y/ o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según
corresponda, a los NOVENTA (90) días de producida la aprobación e
inscripción de la subdivisión y/ o de producida la adjudicación, libre de
gravamen y exentas del Impuesto al Acto, impulsando el acogimiento de
los adjudicatarios al régimen de protección a la vivienda establecido en el
Libro Primero, Título 111, Capítulo 3 del Código Civil y Comercial de la
Nación.
Las tramitaciones administrativas, mensuras, subdivisiones, escrituración e
implementación del régimen se realizarán en un marco de gratuidad a
favor de los adjudicatarios.

16

ARTÍCULO MODIFICADO:
ARTÍCULO 16 inciso b: b. las escrituras traslativas de los derechos de
propiedad a favor de los adjudicatarios serán otorgadas por el organismo
competente de las provincias, los municipios y/ o la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, según corresponda, a los NOVENTA (90) días de producida la
aprobación e inscripción de la subdivisión y/ o de producida la
adjudicación, libre de gravamen y exentas del Impuesto al Acto,
impulsando el acogimiento de los adjudicatarios al régimen de protección
a la vivienda establecido en el Libro Primero, Título 111, Capítulo 3 del
Código Civil y Comercial de la Nación.
Se admitirá la transferencia de la propiedad haciendo uso de cualquiera
de los derechos reales estipulados por la legisl ación vigente y la
transferencia en propiedad colectiva.
Las tramitaciones administrativas, mensuras, subdivisiones, escrituración e
implementación del régimen se realizarán en un marco de gratuidad a
favor de los adjudicatarios.

PROPUESTA D
El proyecto de ley debe contemplar la facultad de las familias alcanzadas por la
ley para reclamar administrativa y judicialmente por su derecho a la
regularización dominial.

Proponemos incorporar el siguiente artículo:

ARTÍCULO ___: Ante la omisión y demora de los municipios, provincias y/ o la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda, de iniciar los
procesos de regularización dominial o instar el inicio de ejecución de los
mecanismos que esta ley establece, las personas afectadas tendrán el
derecho de peticionar administrativa y judicialmente la efectividad de los
derechos reconocidos en la presente ley.

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PROPUESTA E
Cuando se dispone la modificación de los artículos 1°, 2° Y 4° de la Ley N° 23.967, se
eliminó la posibilidad de transferencia de tierras estatales vacantes. Esta
posibilidad debería reincorporarse en el proyecto de ley.

Proponemos modificar el siguiente artículo:
ARTÍCULO ORIGINAL:
ARTÍCULO 23: Modifícanse los artículos 1°, 2° Y 4° de la ley N° 23.967, los que
quedarán redactados de la siguiente manera:
ARTICULO 1°.- Las tierras ocupadas por viviendas permanentes, que sean
propiedad del Estado Nacional, sus empresas y entes descentralizados o
de otro ente donde el Estado Nacional tenga participación total o
mayoritaria de capital o en la formación de las decisiones societarias
podrán ser transferidas a los Estados provinciales, sus municipios, la
Ciudad de Autónoma de Buenos Aires o las entidades asociativas
legalmente constituidas que representen a la totalidad de los habitantes.
Asimismo, podrán ser transferidas con destino a sus actuales ocupantes.

ARTÍCULO MODIFICADO:
ARTÍCULO 23: Modifícanse los artículos 1°, 2° Y 4° de la ley N° 23.967, los que
quedarán redactados de la siguiente manera:
ARTICULO 1°.- Las tierras ocupadas por viviendas permanentes o vacantes,
que sean propiedad del Estado Nacional, sus empresas y entes
descentralizados o de otro ente donde el Estado Nacional tenga
participación total o mayoritaria de capital o en la formación de las
decisiones societarias podrán ser transferidas a los Estados provinciales,
sus municipios, la Ciudad de Autónoma de Buenos Aires o las entidades
asociativas legalmente constituidas que representen a la totalidad de los
habitantes. Asimismo, podrán ser transferidas con destino a sus actuales
ocupantes.

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PROPUESTA F
En el artículo 16 inciso " a" del proyecto se establece que una vez adquirido el
inmueble y al realizarse las tareas específicas de regularización dominial a favor
de las familias beneficiarias, las jurisdicciones (las provincias, los municipios y/ o
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda), en caso de ser
necesario, garantizarán mecanismos de participación y de acceso a la información
de la población directamente involucrada en el proceso de regularización,
“ incorporando en todo el desarrollo del proceso a las organizaciones sociales
representativas de los beneficiarios, a organizaciones no gubernamentales de
acompañamiento y, a unidades académicas con experiencia en la materia” . Sin
embargo, consideramos que dicha directiva no debería depender de la voluntad
de la administración sino que debería constiuirse como un mecanismo de
cumplimiento obligatorio en cada uno de los procesos.

Proponemos modificar el siguiente artículo:
ARTÍCULO ORIGINAL:
ARTÍCULO 16 inciso a: a. las provincias, los municipios y/ o la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, según corresponda, realizarán las tareas
específicas de regularización dominial a favor de las familias beneficiarias.
En caso de ser necesario, dichas jurisdicciones garantizarán mecanismos
de participación y de acceso a la información de la población directamente
involucrada en el proceso de regularización, incorporando en todo el
desarrollo del proceso a las organizaciones sociales representativas de los
beneficiarios, a organizaciones no gubernamentales de acompañamiento
y, a unidades académicas con experiencia en la materia, todo lo cual
constará en los convenios aludidos.

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ARTÍCULO MODIFICADO:
ARTÍCULO 16 inciso a: a. las provincias, los municipios y/ o la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, según corresponda, realizarán las tareas
específicas de regularización dominial a favor de las familias beneficiarias.
En todos los casos, dichas jurisdicciones garantizarán mecanismos de
participación reales y adecuados respetando la forma de organización y
representación elegida por las familias y de acceso a la información de la
población directamente involucrada en el proceso de regularización,
incorporando en todo el desarrollo del proceso a las organizaciones
sociales representativas de los beneficiarios, a organizaciones no
gubernamentales de acompañamiento y, a unidades académicas con
experiencia en la materia, todo lo cual constará en los convenios aludidos.

PROPUESTA G
Es la oportunidad también ara modificar el instituto de la usucapión adquisitiva.
Las formas de prescripción adquisitiva previstas en el nuevo Código Civil y
Comercial, en lo que se refiere a los requisitos y plazos para la obtención del
dominio, no diferencian entre la posesión para fines de habitación y trabajo y la
posesión general, por ejemplo con fines especulativos. Los plazos previstos (diez
y veinte años) son incompatibles con la dinámica de la sociedad moderna y con el
crecimiento acelerado de la informalidad urbana y rural, representan un sacrificio
muy alto para los más pobres en la seguridad de la tenencia y la exposición al
peligro de desalojo2 .
2

Algunas regulaciones de la prescripción especial con fin habitacional. Análisis comparado
Al observar la actual evolución del marco legislativo de otros países, verificamos la tendencia al
reconocimiento de una forma calificada de prescripción adquisitiva, cuando cumpla con la finalidad
social de garantizar la vivienda o el trabajo.
a) Brasil:
2
2
La Constitución de Brasil de 1988 , su Código Civil del 2002 , y la Ley 10.257/ 2001 (Estatuto da
Cidade), reconocen una prescripción adquisitiva breve de 5 años para fines de vivi enda urbana o
rural. Esa prescripción puede ser requerida de manera individual o colectiva, cuando no fuere
posible.
b) Uruguay
En junio de 2008, se sancionó en Uruguay la Ley de Ordenamiento Territorial de Desarrollo
Sostenible (LOTDS) -Ley N°18.308, la cual, como marco regulador general para el ordenamiento
territorial y el desarrollo sostenible, consiste en un sistema de normas que tiene por objeto definir
las competencias en la materia, orientar el proceso de ordenamiento territorial por objetivos de

20

Desde el Grupo Habitar Argentina se ha propuesto la regulación de una
prescripción adquisitiva especial para fines de vivienda 3:

Proponemos incorporar los siguientes artículos:

ARTÍCULO ___: Prescripción adquisitiva especial para fines de vivienda. La
prescripción adquisitiva de derechos reales especial para fines de vivienda se
produce por la posesión pacífica e ininterrumpida sobre inmuebles durante
TRES (3) años. El título del dominio será registrado preferentemente a nombre
de la mujer. En el juicio de adquisición de dominio de inmuebles previsto por
este artículo no se observarán las normas referidas a la prueba, previstas por
el inc.) b y c) del art. 24 de la ley 14.159. Los requisitos para acceder a este
derecho son:
a)

Acreditar que el destino del inmueble es exclusivo para vivienda.

b)

El adquirente no puede poseer otro.

c)
El inmueble en área urbana no puede superar los 250 metros
cuadrados.
interés nacional y general y diseñar los instrumentos de ejecución de planes de actuación territorial
(Art.1).
Una de las figuras de gran debate fue la creación de una nueva forma del recurso de prescripción
adquisitiva el cual redujo el plazo para efectivizar la prescripción de 30 años (establecido en la
Constitución de Uruguay) a 5 años.
Para que pueda aplicarse este plazo de prescripción se establecen las siguientes condiciones: debe
tratarse de situaciones “ [… ] cuyo núcleo familiar no supere el nivel de pobreza en sus ingresos y que,
no siendo propietarias de inmuebles, sean poseedoras de un predio, no público ni fiscal, con aptitud
de ser urbanizado de acuerdo con el instrumento de ordenamiento territorial aplicable, destinado a
su vivienda y la de su núcleo familiar durante un período de cinco años, podrán solicitar a la Sede
Judicial competente se declare la adquisición del dominio sobre el mismo por el modo prescripción.
La posesión deberá ser ininterrumpida y con ánimo de dueño, pública y no resistida po r el
propietario.” (Art. 65).
c) Colombia
En Colombia, el modo de prescripción adquisitiva se encuentra regulado en el Código Civil de dicho
país (arts. 2.512 artículo 2521, 2518, 2512 y 2532 del Código Civil colombiano). Los requisitos
necesarios para que pueda efectivizarse este instituto son: que recaiga sobre un bien prescriptible y
que quien pretenda la declaración en este sentido, pruebe que lo ha poseído de manera inequívoca,
pacífica, pública e ininterrumpida por un período no inferior a 20 años cua ndo de prescripción
extraordinaria se trata.
Posteriormente, se sancionó nueva normativa sobre prescripción extraordinaria adquisitiva de
dominio sobre viviendas de interés social , contemplada en la Ley 9 de 1989 de Reforma Urbana,
esta normativa estableció algunas particularidades específicas para el trámite de los procesos de
pertenencia relativos a la vivienda de interés social.
En efecto, la Ley 9 de 1989 en su artículo 51 estableció que a partir del primero de enero de 1990, se
redujera a 5 años el tiempo necesario para la prescripción adquisitiva extraordinaria de viviendas de
interés social y a tres años el tiempo necesario para la prescripción adquisitiva ordinaria.
3
Propuestas para la Comisión Bicameral para la Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos
Civil y Comercial elaboradas por Habitar Argentina.

21

ARTÍCULO ____: Prescripción adquisitiva especial para agricultura familiar. La
prescripción adquisitiva de derechos reales especial para fines de
producción agrícola y familiar se produce por la posesión pacífica e
ininterrumpida sobre inmuebles rurales durante TRES (3) años. El título del
dominio será registrado preferentemente a nombre de la mujer. Los
requisitos para acceder a este derecho son:
a) Acreditar que el destino del inmueble es exclusivo para
vivienda y producción agrícola familiar;
b) El adquirente no puede poseer otro inmueble.
c) El inmueble en área rural no deberá superar la superficie
prevista para la unidad económica de acuerdo con lo que
establezcan las reglamentaciones locales

ARTÍCULO ____:- La prescripción especial establecida en los dos artículos
anteriores puede requerirse de forma colectiva. En este caso se
establecerá un condominio especial indivisible, con fracciones ideales
iguales para cada poseedor. En cualquier caso el condominio podrá ser
disuelto posteriormente por el voto favorable de dos tercios de los
condóminos.

PROPUESTA H
También es la oportunidad para la regulación de la extinción del dominio y la
recuperación de inmuebles vacantes.
Desde el grupo Habitar Argentina en el marco del debate del nuevo Código Civil y
Comercial se propuso:
-

" El proyecto establece en el art. 236, inc. a) que son bienes del dominio
privado del Estado los inmuebles que carecen de dueño.

22

-

Sin embargo hemos observado que el proyecto a diferencia del código
vigente ha omitido la regulación de la extinción del dominio y a restringido
los supuestos de extinción de la posesión, por lo tanto frustra la posibilidad
de recuperación de inmuebles abandonados por sus dueños, permitiendo
la subsistencias de centenas de miles de inmuebles desocupados, como
vienen revelando los últimos tres censos nacionales.

-

Así por un lado sugerimos que se elimine el carácter perpetuo del dominio
(Art. 1942) y se elimine la necesidad de manifestación expresa respecto del
abandono del dominio (art. 1931, inc. e). Esta manifestación expresa no
existe en el Código vigente (arts. 2445 y 2454).

-

A su vez, sugerimos que es necesario regular de qué manera se extingue el
dominio por abandono, para no obstaculizar la implementación de políticas
públicas de recuperación de inmuebles para vivienda social.

-

A pesar de que el art. 1907 del Proyecto prevé la extinción de derechos
reales por abandono, no establece ni la modalidad ni el plazo específico al
regular específicamente el derecho de dominio, curiosamente suprimiendo
la regulación del Código actual (arts. 2604 a 2610). Esto dificulta que los
Municipios, Provincias y Estado Nacional puedan recuperar los bienes
inmuebles en esta situación.

-

Para resolver este problema seguimos lo estipulado en el artículo 969
inciso 4 del Código Civil peruano y del art. 1275 del Código Civil brasilero,
estableciendo un plazo intermedio, a los que hemos hecho algunas
modificaciones para adaptarlo a nuestro contexto.

En este sentido, hemos realizado algunas aclaraciones respecto de cómo debe
ser esta declaración, la que sugerimos que sea judicial.

Proponemos incorporar los siguientes artículos:

Artículo _____: Inmueble vacante. “ El inmueble urbano o rural que el
propietario abandone y que otra persona no posea, puede ser declarado
como inmueble vacante y, transcurridos tres años, pasar a la propiedad del
Estado Municipal o provincial de acuerdo a las normas locales respectivas,
mediante sentencia judicial. El abandono del inmueble se produce por la
extinción de la posesión. Se presume de modo absoluto el abandono
cuando el propietario deje de cumplir con las cargas fiscales de ese
inmueble.

23

MODIFICACION PROPUESTA: Eliminar
Civil y Comercial de la Nación

el artículo 1942 1 del Código

MODIFICACION PROPUESTA: Modificar el artículo 1931 1 , inc. e) del Código
Civil y Comercial de la Nación que quedará redactado así:

e) el sujeto hace abandono voluntario de la cosa" .

24

ALGUNASCUESTIONES
CUESTIONESTEÓRICAS
TEÓRICASSOBRE
SOBRELOS
LOS
ALGUNAS
EFECTOSDE
DELA
LAREGULARIZACIÓN
REGULARIZACIÓNDOMINIAL
DOMINIALCOMO
EFECTOS
COMO
LA CENTRAL
POLÍTICA
DE URBANIZACIÓN
LA
CENTRAL
POLÍTICA
DE URBANIZACIÓN

El paradigma de regularización dominial de finales del siglo XX en América latina
ha sido fuertemente influenciado por las ideas del economista peruano Hernando
de Soto. La discusión sobre titulación de barrios informales fue redirigi da, tal
como lo plantea Edesio Fernandes 4, de cuestiones éticas y sociales hacia un
planteo económico, según cuyos razonamientos un buen programa de
regularización tendría un impacto positivo significativo en la economía urbana en
general en la medida en que incorporaría la economía extralegal informal a la
economía formal. A pesar de las expectativas que esto generó, en el contexto
latinoamericano las experiencias recientes no han alcanzado los resultados
esperados, sobre todo comparativamente con programas de urbanización basado
en el mejoramiento socio-espacial.
El principal argumento contra la titulación son urbanización es que en la medida
en que nuevos terrenos entran al mercado inmobiliario, depreciados por la
precariedad de condiciones urbanísticas, se puede provocar el desplazamiento
de las poblaciones originales por otras de mayor renta. Este fenómeno se ve
muchas veces reforzado por las cargas que se impone a las familias a través de
los servicios públicos, que muchas veces no contemplan tarifas sociales, y otros
mecanismos que elevan el costo de vida. En este sentido, no hay evidencia directa
que vincule la entrega de títulos con las mejoras en el hábitat cuando incluso, en
muchos casos, las familias han invertido en sus viviendas y las comunidades han
producido mejoras urbanas previo a la entrega de títulos, es decir, aún en una
situación de supuesta vulnerabilidad en relación a la tenencia de la tierra. En este
sentido, cabe preguntarse si la entrega de título no sucede en mucho casos por la
evidente consolidación material de los barrios. Sin embargo, hay argumentos a
favor de lo que representa simbólicamente para los habitantes de barrios
informales el acceso a un título de propiedad como manifestación de aceptación
social, aunque sobre esto tampoco haya experiencias comprobadas. Los desalojos
4

Fernandes, Edesio “ La influencia de El misterio del capital de Hernando de Soto” (2002) Revista
Land Lines Vol 14, Num 1.

25

de favelas en Rio de Janeiro, con motivo de las obras del Mundial y las
Olimpiadas, han puesto en evidencia que incluso en comunidades que tenían
títulos de propiedad o habían sido regularizadas con otras for mas de tenencia el
poder público ha avanzado por sobre los derechos consagrados bajo el
argumento del desarrollo urbano.
Respecto a los postulados de De Soto en relación a la posibilidad de acceder al
mercado inmobiliario como sujetos de crédito hay vasta experiencia sobre las
dificultades para los grupos de rentas bajas para obtener créditos hipotecarios,
fundamentalmente por las exigencias de las entidades bancarias. Aún
disponiendo de un título de propiedad es frecuente que las familias carezcan de
las condiciones exigidas respecto a ingresos, fundamentalmente por desarrollar
parte o la totalidad de su trabajo en circuitos de economía informal. Esto, por
supuesto, considerando sólo el universo de los casos en los cuales hay grupos
interesados en acceder al crédito hipotecario y asumir una deuda con una entidad
privada, que no necesariamente coincide con la totalidad de la población sujeta a
regularizaciones. En este sentido es más recurrente el vínculo entre la tenencia
segura y la posibilidad de constituir a la vivienda como un resguardo de valor para
las familias y sus generaciones futuras, que entre la posesión de un título de
propiedad y el acceso a préstamos.
Por otro lado, queda pendiente como tema no resuelto la situación de los
inquilinos. Mientras el mercado de alquileres crece en todos los asentamientos
precarios de la región, las políticas de regularización mediante la entrega de
títulos de propiedad aún no ha resuelto la situación que quienes alquilan piezas o
viviendas así como tampoco plantea herramientas para que los actuales
propietarios, una vez regularizada su condición, no amplíen el proceso de
inquilinización, desplazándose hacia otros lugares y poniendo en alquiler sus
viviendas originales, a valores más elevados como producto de las mej oras y que,
consecuentemente, encarecen la vida de aquellos que continúan siendo
inquilinos.

26

EL PROYECTO DE LEY FEDERAL DE REGULARIZACIÓN
EL PROYECTO
LEY FEDERAL
DE
DOMINIAL
DE LADE
VIVIENDA
FAMILIAR
REGULARIZACIÓN NOMINAL DE LA VIVIENDA
FAMILIAR

I. FUNDAMENTOS DESTACABLES DEL PROYECTO.

Según datos del censo INDEC 2010, hay en la Argentina 539.629 hogares de los
cuales la familia construyó su vivienda pero no es dueña del terreno en el que
ésta se emplaza; esto es, 539.629 familias que se hallan en una situación
irregular de tenencia del terreno. De 2001 a 2010, la variación intercensal
muestra que el indicador se mantuvo estable, pasando de un 4,29% a un 4,4%.
(...)Comparado con todos los demás índices sociales (la drástica reducción del
desempleo y de la pobreza, el crecimiento de la matrícula escolar, la
reducción del índice de Gini, que pasó de 0,47 a 0,37, lo que supone una
mejora del 21,27%), el de la tenencia irregular de la tierra se ha mostrado más
inelástico.

El análisis de distintas fuentes y datos arroja como evidencia que el problema
de la tenencia irregular de la tierra es multicausal. Entre los factores que
confluyen se encuentran el aumento de la población urbana, que es un
fenómeno mundial y de especial impacto en América Latina; las migraciones
internas vinculadas al proceso de reindustrialización experimentad o por
nuestro país en los últimos años; la desregulación del mercado inmobiliario
operada a lo largo de las décadas del 70, '8O y '90; la influencia de los códigos
de planeamiento urbano; y los alcances diversos de las políticas de
regularización.

El aumento de la población urbana a nivel internacional y en Latinoamérica en
particular es un hecho reconocido por todos los investigadores. Según datos
de la CEPAL, mientras que el promedio de población urbana regional es del
80% para 2015, en Argentina es del 92% (en 2010 era del 7S% y 91%
respectivamente). En 2015, el único país latinoamericano que supera a la
Argentina en población urbana es Uruguay, con un 94%.

27

Parte de la irregularidad en la tenencia de la tierra se explica por la
desregulación del mercado inmobiliario operada durante tres décadas de
neoliberalismo, y el consecuente aumento del precio de la tierra en las
grandes ciudades. Este paradigma puede resumirse en algunas medidas
claves: la liberalización del precio de los alquileres, el viraje en la política de
transporte, la política de erradicación de villas y una serie de leyes y decretos
producidos por la dictadura, que tuvieron una impronta excluyente en lo que
hace al derecho al espacio urbano. El impacto de este paradigma ha dejado
huellas y se cuenta dentro de la problemática actual de la tenencia irregular.

La Ley N° 24.374, conocida como " Ley Pierri" y sancionada por el Congreso
Nacional en 1994, permite regularizar los terrenos ocupados con causa lícita
de manera pública, pacífica y continua mediante un trámite simplificado, sin
juicio civil y con un costo menor al de otros procedimientos. Pero en la
actualidad sólo se encuentra vigente en 6 provincias (Buenos Aires, Salta,
Córdoba, Tucumán, Mendoza - delegada a sus municipios- y Santa Fe), la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la ciudad rionegrina de Bariloche.

Cabe agregar que los beneficios sociales de la regularización dominial no
atañen únicamente a las familias implicadas. Ser propietario del terreno
genera derechos tan elementales como el de poder salir de garante de un
contrato de alquiler. Además, reporta un beneficio para los Estados locales,
ya que los nuevos propietarios estarán en condiciones de abonar los
impuestos correspondientes. También valoriza los terrenos vecinos y colabora
en la consolidación del tejido urbano, ya que facilita la gestión de las obras de
infraestructura. Finalmente, como lo ha manifestado el Papa Francisco,
" Tierra, Techo y Trabajo son derechos sagrados" de los hombres.

II. DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

Se declara de interés social la regularización dominial de inmuebles cuyo
destino sea principalmente la vivienda única familiar de habitación
permanente y/ o la unidad productiva familiar, ubicados o no en barrios
informales.

Las disposiciones se aplicarán únicamente a inmuebles cuya posesión se haya
iniciado con anterioridad al 1° de enero de 2015.

28

La Autoridad de Aplicación será establecida por el PODER EJECUTIVO
NACIONAL en la reglamentación y deberá dotar a los inmuebles de
infraestructura y servicios básicos necesarios para un hábitat adecuado.

Ley de Adhesión. Invita a las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires a adherir al régimen. Éstas deberán tener en cuenta las
normas de planeamiento urbano correspondientes a cada jurisdicción y
procediendo en su caso a un reordenamiento urbano adecuado a los efectos
de la presente.

Se crea el Registro Nacional de Barrios y Viviendas Informales. La solicitud de
incorporación al Registro podrá ser realizada por las familias ocupantes,
organizaciones representativas y cualquier particular.

Se crea el CONSEJO FEDERAL PARA LA REGULARIZARNN DOMINIAL en el
ámbito de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, integrado por un
representante de la Autoridad de Aplicación y representantes de cada una de
las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sus funciones serán
asesorar a la Autoridad de Aplicación, realizar un seguimiento y evaluar los
resultados logrados con la aplicación de las políticas y acciones propuestas,
promover y convocar la constitución de Consejos Regionales para la
Regularización Dominial, conformados por profesionales, autoridades y
organismos de las provincias que integran cada región del país.

Se instruye a la AGENCIA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES DEL ESTADO, a
establecer el procedimiento de adquisición de inmuebles por parte del
Estado Nacional. Los inmuebles serán adquiridos con presupuesto de la
Autoridad de Aplicación y quedarán afectados a su órbita de gestión.

Se crea el Fondo Permanente para la Regularización Dominial de Barrios y
Viviendas Informales, el que se compondrá del recupero producido por las
ventas de inmuebles en el marco de regularización dominial

Se establecen los siguientes mecanismos de intervención y promoción de la
regularización dominial.
a) La adquisición directa, y/ o la transferencia a las provincias/ los
municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de los recursos
necesarios para la compra, de inmuebles donde se emplacen barrios
informales, que sean o hayan sido alcanzados por leyes de expropiación
con destino a sus actuales habitantes, sancionadas por los poderes
legislativos provinciales, los concejos deliberantes municipales y/ o por
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

29

b) La adquisición directa, y/ o la transferencia de los recursos necesarios
para la compra a las provincias, los municipios y/ o la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, de inmuebles donde se emplacen barrios informales
sujetos a controversias judiciales o extra judiciales entre sus poseedores
y los titulares de dominio, cuando correspondiere, a través del acuerdo
con los propietarios.
c) La adquisición directa, y/ o la transferencia de los recursos necesarios
para la compra a las provincias, los municipios y/ o la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, de aquellos inmuebles que resulten indispensables
para las relocalizaciones necesarias, por motivos de ordenamiento
urbano, a los efectos de implementar los procesos de regularización de
los barrios incluidos en el Registro Nacional de Barrios y Viviendas
Informales.
d) La realización, ya sea mediante su acción directa y/ o la transferencia
de los recursos necesarios para su ejecución a las provincias/ los
municipios y/ o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de obras de
infraestructura básica, cuando resulten indispensables para la
aprobación de los planos de subdivisión de los inmuebles referidos en
los incisos a) y b). Dichas obras podrán asimismo ser realizadas por
cooperativas de trabajo u otras organizaciones de la comunidad
vinculadas a la regularización dominial y el hábitat, mediante la
transferencia por parte de la Autoridad de Aplicación de los
recursos necesarios.
e) La transferencia a las provincias, los municipios y/ o la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires de recursos tendientes a crear, dinamizar y
estimular la implementación de áreas locales específicas con carácter
social y abocadas a la regularización dominial de barrios y viviendas
informales cuyo destino sea principalmente la vivienda única familiar de
habitación permanente y/ o la unidad productiva familiar, en el marco de
la normativa vigente y/ o que se dicte a iguales efectos.
f) La transferencia a las provincias, los municipios y/ o la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires de recursos destinados a abordar las tareas
necesarias e indispensables para alcanzar la regularización dominial, en
favor de sus habitantes, de aquellos inmuebles donde se emplacen
barrios o viviendas informales cuyo destino sea la vivienda familiar y/ o
la unidad productiva familiar. Dichos recursos pueden también
transferirse a instituciones académicas, federaciones y colegios
profesionales, y organizaciones de la comunidad vinculadas a la
regularización dominial.

30

Con carácter previo a las transferencias de recursos, la Autoridad de
Aplicación deberá suscribir con las provincias, los municipios y/ o la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, convenios bilaterales de adhesión al presente
régimen, y convenios específico,

Respecto a las adquisiciones de inmuebles se establece:
a) La tasación será realizada con la presunción de que las mejoras
existentes han sido realizadas por los ocupantes.
b) El precio de compra en ninguna circunstancia superará la tasación
oficial de la jurisdicción correspondiente o la que establezca al
efecto el Tribunal de Tasaciones de la Nación, siempre que la
Autoridad de Aplicación así lo determine.
c) En caso de subasta por quiebra de inmuebles ocupados de
manera irregular, la Autoridad de Aplicación y las provincias, los
municipios y/ o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, quedarán
facultadas a igualar, sin superar la tasación ofici al, el precio de
subasta, debiendo el juez que entiende en el proceso otorgarles
prioridad en la compra.
d) Los procesos de regularización dominial de aquellos inmuebles
donde se desarrollen actividades de agricultura familiar se
implementarán en coordinación con el régimen establecido en el
artículo 18 de la Ley N° 27.118.

Una vez adquirido el inmueble se deberá respetar las siguientes
disposiciones:

a) Se realizarán las tareas específicas de regularización dominial a
favor de las familias beneficiarias. En caso de ser necesario las
jurisdicciones garantizarán mecanismos de participación y de
acceso a la información de la población directamente involucrada
en el proceso de regularización, incorporando en todo el
desarrollo del proceso a las organizaciones soci ales
representativas de los beneficiarios, a organizaciones no
gubernamentales de acompañamiento y, a unidades académicas
con experiencia en la materia, todo lo cual constará en los
convenios aludidos.

31

b) Las escrituras traslativas de dominio a favor de los adjudicatarios
serán otorgadas por el organismo competente de las provincias,
los municipios y/ o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según
corresponda, a los NOVENTA (90) días de producida la aprobación
e inscripción de la subdivisión y/ o de producida la adjudicación,
libre de gravamen y exentas del Impuesto al Acto, impulsando el
acogimiento de los adjudicatarios al régimen de protección a la
vivienda establecido en el Libro Primero, Título 111, Capítulo 3 del
Código Civil y Comercial de la Nación.

Se establece la gratuidad de las tramitaciones administrativas, mensuras,
subdivisiones, escrituración e implementación del régimen.

c) Se adjudicará un lote generado a partir de la subdivisión de los
inmuebles a cada núcleo familiar, y sus dimensiones garantizarán
las condiciones mínimas ambientales y de habitabilidad. Cuando
se cumplan las condiciones o cuando los propios beneficiarios así
lo acuerden, podrá adjudicarse un lote a más de un grupo familiar,
en carácter intuito personae.
d) Serán adjudicatarios de los lotes aquellos ocupantes que reúnan
los siguientes requisitos:
1 . Detentar una ocupación pública, de buena fe 5, permanente y
pacífica del inmueble, con anterioridad al 1° de enero de 2015.
2. Destinar el inmueble a vivienda familiar y/ o unidad productiva
familiar.
3. Que ninguno de los miembros del grupo familiar conviviente
posea inmuebles a su nombre, ni sea adjudicatario de otro
inmueble bajo cualquier otro régimen.
4. Todo otro requisito que disponga la reglamentación pertinente.

e) En caso de que en el inmueble de que se trate existieran espacios
no habitados, éstos podrán ser adjudicados a organizaciones
barriales para asiento de su sede y/ o destinadas a equipamiento
comunitario.
5

ARTÍCULO 1918.- Buena fe. El sujeto de la relación de poder es de buena fe si no conoce, ni puede
conocer que carece de derecho, es decir, cuando por un error de hecho esencial y excusable está
persuadido de su legitimidad.

32

f) El monto total a abonar por parte de cada adjudicatario por la
fracción que ocupa, resultante de la subdivisión, estará
determinado por el valor por metro cuadrado abonado al
momento de la adquisición. En ningún caso el precio total de
venta a los adjudicatarios podrá exceder la suma equivalente a la
de (28) jubilaciones mínimas mensuales, otorgándose planes de
pago de (180) cuotas mensuales consecutivas, con una tasa de
interés compensatorio del (4%) anual. El sistema de amortización
a utilizar será el francés.
La cuota mensual no podrá exceder el (19%) del haber mínimo
jubilatorio, quedando la Autoridad de Aplicación, las provincias,
los municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, facultadas
a otorgar planes de pagos de hasta (240) cuotas cuando por el
cumplimiento de dicho tope resulte necesario o las condiciones
personales, sociales y familiares del adquirente así lo aconsejen.

Se invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adaptar
sus leyes procesales a los siguientes criterios:
a) Con carácter previo a la ejecución de medidas de lanzamiento, el
Juez deberá notificar al área de regularización dominial de los
organismos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y municipales o, ante su inexistencia, al Área de Desarrollo Social
y/ o Humano de la jurisdicción de que se trate, a los efectos de
que indiquen si cuentan con proyectos de intervención tendientes
a solucionar la situación de vulnerabilidad de las familias
involucrada.
b) la Autoridad de Aplicación y las autoridades locales podrán
solicitar la suspensión del lanzamiento por el término de (1 80)
días a fin de proponer fórmulas de solución alternativa al
confitico suscitado.
c) la Autoridad de Aplicación y las autoridades locales podrán
proponer la compra de los inmuebles a desalojar,-en forma
directa o por financiamiento a la autoridad local en el marco de
los programas específicos que se creen en la reglamentación de
la presente.

Se modifica los artículos 1°, 2° Y 4° de la Ley N° 23.967, de transferencia de
tierras fiscales a los estados provinciales y a la Municipalidad de la Ciudad de

33

Buenos Aires, para su posterior venta a los actuales ocupantes o
incorporación a los planes provinciales de vivienda social, para familias de
recursos insuficientes.
o Se elimina el requisito de que las tierras ocupadas no sean
necesarias para el cumplimiento de las funciones del Estado
Nacional o su gestión.
o Se autoriza que la transferencia también puede realizarse a
entidades asociativas legalmente constituidas que representen a
la totalidad de sus habitantes.
o Se elimina la posibilidad de transferir tierras vacant es.
o No queda claro si se autoriza también
directamente a sus actuales ocupantes.

la

transferencia

o Se establece que las ventas tendrán el carácter de intuito
personae, resultando nula las cesiones de las mismas en caso
contrario, excepto en los casos en que la Autoridad de Aplicación
convalide dichas cesiones basándose en la situación de
vulnerabilidad de los adquirentes.
o Se dispone que en ningún caso el precio de venta podrá exceder
la suma equivalente a la de (28) jubilaciones mínimas mensuales,
otorgándose planes de pago de (180) cuotas mensuales
consecutivas, con una tasa de interés compensatorio del (4%)
anual. El sistema de amortización a utilizar será el francés. La
cuota mensual no podrá exceder el (19%) del haber mínimo
jubilatorio, quedando la Autoridad de Aplicación, las provincias,
sus municipios, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, o las
entidades asociativas legalmente establecidas que representen a
la totalidad de los habitantes facultadas a otorgar planes de
pagos de hasta (240) cuotas cuando por el cumplimiento de dicho
tope resulte necesario o las condiciones personales, sociales y
familiares del adquirente así lo aconsejen.
o La tierras incluidas en los listados realizados por las Provincias,
sus Municipios o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, serán
evaluadas por la Autoridad de Aplicación, con intervención
posterior, en un plazo de (90) días, de la AGENCIA DE
ADMINISTRACIÓN DE BIENES DEL ESTADO, en cumplimiento con lo
establecido en los Decretos N° 1382/ 12 y N° 1416/ 13. La
denegatoria de la afectación de los inmuebles contenidos en los
listados propuestos por la Autoridad de Aplicación solo podrá

34

fundarse en el uso efectivo del organismo donde reviste y/ o en
un proyecto de utilización de interés general, pudiendo en su caso
ofrecer otro inmueble de libre disponibilidad en la jurisdicción.

Se modifica los artículos 1° y 8° de la Ley N° 24.374 Ley Pierri:
o Entre las condiciones de los ocupantes para acceder a los
beneficios de la ley se reemplaza causa lícita por buena fe.
o Se extiende el plazo de aplicación de la ley a los ocupantes con
anterioridad al 1° de enero de 2015.
o Se extiende los beneficios a los agricultores familiares.
o Se reduce a 5 años el plazo para que la inscripción registral se
convierta en dominio perfecto.

35

CONCLUSIONES

CONCLUSIÓN

El proyecto de ley reconoce que la irregularidad en la tenencia no responde a un
principio único, sino que es un problema multicausal. De las cuatro causas
principales que se enumeran, entendemos que los procesos de migración interna
(y también de países vecinos) y el aumento de población urbana son fenómenos
generalizados y masivos en el mundo, que sin duda tienen impactos en el
problema de que trata la ley. Sin embargo, nos parece importante enfatizar que el
rol de los códigos y otras normativas urbanas, así como la desregulación del
mercado de suelo, son dos componentes determinantes en el patrón de acceso a
la tierra y a la vivienda. Mientras que las dos primeras causas responden a
dinámicas amplias, complejas y que superan muchas veces las posibilidades de
acción al interior de las naciones, las dos últimas ponen de manifiesto una postura
política explícita respecto a cómo se organiza el territorio.
El reconocimiento al funcionamiento neoliberal de mercado inmobiliario es, por lo
tanto, muy importante pero no es suficiente. Poder poner es perspectiva histórica
el devenir del acceso al suelo para dar cuenta de las condiciones actuales de
irregularidad dominial es un primer paso, fundamental, para contribuir a
recomponer el cuadro vigente de déficit habitacional pero que demanda avanzar
en la transformación de ese modelo para evitar que las mismas condiciones
contra las cuales se pretende operar continúen reproduciéndose. En este sentido,
siendo el alcance de la ley las ocupaciones hasta el 1/ 1/ 2015, queda abierta la
pregunta sobre cómo se aborda el crecimiento que sigue en desarrollo de villas,
asentamientos y otras formas de ocupación irregular.
Por este motivo, esperamos que luego de la discusión abierta por este proyecto
de ley se avance con la discusión de leyes que regulen el mercado inmobiliario y
de suelos, y que establezcan lineamientos generales y necesarios de
ordenamiento territorial y ambiental del país.

36