CONSORCIO DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

CONCURSO DE INVESTIGACIÓN ACDI – IDRC 2005

PROYECTO BREVE ABIERTO (PBA) Propuesta de investigación: “Estimando la regalía óptima: El caso de la minería metálica peruana”

Carlos Orihuela Romero Universidad Nacional Agraria La Molina - UNALM

Julio 2005

1. Título: “Estimando la regalía óptima: El caso de la minería metálica peruana” 2. Objetivo Un tema de reciente discusión en Perú y otros países es la aplicación de regalías a los sectores extractivos de recursos naturales, principalmente a la minería, cuya controversia abarca desde la idoneidad de su aplicación y cálculo hasta el destino de los eventuales ingresos a obtener. En el Perú, a partir de la década pasada, el Estado aplicó una regalía al sector minero a fin de revertir parte de las utilidades generadas por el sector minero hacia la inversión en el desarrollo local. Conforme al Decreto Supremo Nº 88-95-EF, esta regalía fue equivalente al 20% del impuesto a la renta de las actividades extractivas metálicas. Puesto que el Estado fue quien pagó la regalía como parte de los impuestos, esta regalía no tuvo mayor relevancia en el desempeño del sector minero. Es a partir del año 2004 que aparece la Ley 28258 en donde la regalía minera equivale una tasa (de 1 a 3%) de los ingresos por ventas del sector minero. Bajo esta modalidad, el sector minero es quien debería pagar la regalía independientemente de los impuestos normalmente aplicados, lo cual ha conllevado a la fecha a un largo debate del tema. No esta en discusión el derecho de aplicar una regalía puesto que el Estado al ser dueño de los recursos naturales tiene el derecho legítimo de cobrar una renta sobre el uso o explotación de estos recursos. La discusión se centra en dos interrogantes: ¿esta regalía esta siendo adecuadamente redistribuida? ¿esa tasa asegurará una regalía óptima al Estado?. La actual coyuntura de precios de los metales favorece al sector minero peruano, cuyos ingresos han superado las expectativas. Sin embargo, a raíz de los enfrentamientos entre algunas mineras y los poblados donde se extrae los minerales es de suponer que esta bonanza no está necesariamente repercutiendo sobre la sociedad directamente involucrada. En la actualidad es evidente que la explotación minera, lejos de contribuir a un desarrollo de los pueblos, a veces conlleva a pasivos ambientales que las empresas mineras generalmente no están dispuestas a asumir. Más aún, las recientes manifestaciones ocurridas en diversas zonas del país hace evidente que la actual regalía minera esta lejos de ser un retribución razonable para la sociedad y con ello no garantizaría en parte la sostenibilidad del sector minero. La pregunta clave entonces sería ¿cuál es la magnitud de una regalía minera óptima?. En relación a esta interrogante, existe evidencia que la actual regalía no es la óptima. Mientras los ingresos del sector minero son largamente superiores en relación a otros sectores extractivos - el petrolero por ejemplo -, la regalía

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minera resulta muy inferior a la regalía petrolera (canon petrolero); a pesar que los ingresos generados por la extracción de petróleo son sustancialmente inferiores respecto a los ingresos mineros. Esto sugiere que la actual regalía minera esta subestimada (Barrantes, 2002; López et al, 2002) y por lo tanto no es óptima.

Objetivo General Por lo mencionado, el objetivo general del presente estudio consiste en evaluar la sostenibilidad del sector minero peruano mediante el cálculo de una regalía óptima. Objetivos Específicos Los objetivos específicos del estudio estarán destinados a identificar y evaluar lo concerniente al desempeño del sector minero de la siguiente forma: Determinar los ingresos y excedentes del sector minero. Evaluar los diferentes métodos de recursos naturales para calcular la una regalía para el sector minero. Evaluar una regalía óptima para el sector minero. Elaborar una propuesta para apoyar la sostenibilidad del sector minero peruano.

3. Justificación del proyecto El tema de calcular una regalía óptima del sector minero es necesario por las siguientes razones: Primero. De acuerdo a Orihuela (2004), la actual regalía minera podría equivaler hasta un 20% del valor de la regalía óptima, lo cual sugiere que el Estado estaría dejando de percibir anualmente varias centenas de millones de dólares. Por ello, dada la magnitud de los ingresos a percibir por el Estado, calcular la regalía óptima del sector minero tiene mayor importancia en relación a las regalías de otros sectores de recursos naturales. Segundo. El sector minero concentra cerca del 50% del valor de las exportaciones totales, por ello su relevancia en la economía nacional. Para un país como el Perú, típico exportador de materias primas y principalmente de minerales es conveniente asignar al Estado una óptima fracción de los ingresos1 del sector minero a fin de asegurar la sostenibilidad de este sector, y eventualmente de la economía peruana como un todo. Tercero. En parte, es posible que los enfrentamientos sociales tengan como origen la insuficiencia e inadecuada manejo de la actual regalía minera como retribución económica a la sociedad. En tal sentido, la estimación de una
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Asumiendo que son reinvertidos adecuadamente.

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regalía óptima no solo contribuiría al bienestar social mediante el incremento de inversiones en infraestructura social, y en consecuencia al proceso de pacificación nacional. Cuarto. Asumiendo una correcta inversión de los ingresos a obtener, una regalía optima permitiría obtener mayores recursos para la adecuada inversión en ciencia y tecnología, y educación en general, requisito para que la actividad minera sea sostenible. Quinto. Conforme a Hartwick and Hageman (1993), la renta o excedente generado por el sector minero es igual al valor de la depreciación natural minera. A su vez, -bajo el esquema de Hartwick (1977)- esta depreciación es equivalente a la regalía minera. En consecuencia, calculando la regalía minera es posible incorporar la depreciación natural minera al PBI o PNN Minero, obteniendo una medida más precisa de ingreso sostenible del sector, lo cual a su vez constituye una herramienta para la adecuada gestión de recursos naturales. Sexto. De igual forma, una vez calculada la regalía minera es posible aplicar la metodología para otros recursos no renovables como el petróleo y el gas. Asimismo, esta trabajo puede ser usado como modelo para otros estudios relacionados a la gestión de recursos no renovables no solo en Perú sino en la región y en mundo.

Índice Tentativo del documento final 1) Introducción: Diagnostico minero, Situación y perspectivas de la minería 2) Marco teórico - Renta - Depreciación natural - Sostenibilidad en el sector minero: Regla de Hartwick - Regalías mineras y canon minero 3) Métodos para estimar las regalías: Valor Presente Neto, Costo del Usuario, Precio Neto, Costo de Reemplazo, Costo de Transacción, Valor del stock, Valor de la producción, Volumen de producción, Otros. 4) Estimando la regalía minera para la minería peruana - Aplicación del precio neto para obtener la regalía minera - Análisis y Discusión de resultados - Regalías en otros países 5) Conclusiones y Recomendaciones 6) Bibliografía

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4. Marco Teórico Los recursos minerales son recursos agotables y por ende deberían ser sustituidos paulatinamente por otras formas de capital (humano, artificial, natural) a fin de mantener el stock de capital constante. De ser así, es factible que se generen otras actividades que puedan sostener un nivel similar de ingreso y empleo en el futuro. De esta forma, las futuras generaciones podrían gozar de alguna manera, el agotamiento de los recursos minerales. Esta es la definición de sostenibilidad según Hartwick (1977). Hicks (1946) definió ingreso como el nivel de consumo que puede ser mantenido indefinidamente sin reducir el stock de capital per-cápita. Esto es relevante para el caso de los recursos minerales, los cuales constituyen un tipo de capital natural agotable. Esto implica que los ingresos provenientes de la venta de recursos naturales (en este caso, minerales) contienen un elemento del consumo de capital que debe ser reinvertido para compensar la reducción del stock de capital natural. La porción del ingreso proveniente de los recursos minerales que debiera ser reinvertida para compensar el agotamiento del stock de capital natural es denominada renta Hotelling total2, la cual equivale a la diferencia del precio del recurso (P) menos su costo marginal de extracción (C)3 multiplicado por el nivel de extracción del recurso, E (Hartwick and Hageman, 1993). Así, para un periodo dado t:

[Pt

− C t ]E t

(1)

Este popular principio de reinvertir las rentas (o parte de ellas) para mantener el stock de capital constante es denominado Regla de Hartwick (Hartwick, 1977). Si éste se cumple, se garantizaría la sostenibilidad del sector minero4. En consecuencia, una adecuada regalía minera debería ser equivalente a esa fracción de los ingresos. Existen dos enfoques para determinar los ingresos que deben ser reinvertidos. El primero sugiere que la regalía deba ser equivalente a la totalidad de la renta generada por la extracción del recurso agotable (Hotelling, 1931; Repetto, 1989; Hartwick and Hageman, 1993) mientras que El Serafy (1989) argumenta que sólo una fracción de esa renta es necesaria para asegurar la sostenibilidad. De otro lado, en el mundo existen diversas formas de gravar la extracción de los recursos naturales, ya sea mediante impuestos y/o regalías, cuyas formas de cálculo varían conforme al país (Figueroa, 1999). En Perú, Pasco-Font (1996) estimó el valor de la depreciación natural del sector minero peruano para el periodo 1979-1993 utilizando los métodos

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También es llamado precio neto o excedente Incluye un retorno al capital Asumiendo que las rentas son invertidas adecuadamente.

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precio neto y costo del usuario. Orihuela (2004)5 encontró el valor de esa depreciación para el periodo 1994-2001 mediante una variante del método precio neto. Aunque ambos autores usaron la depreciación natural para corregir las medidas de ingreso sostenible del sector minero peruano (Producto Nacional Neto -PNN y Producto Nacional Bruto -PNB), esta depreciación no necesariamente equivale a una regalía minera óptima. En realidad, el problema no solo consiste en calcular la regalía sino además, analizar si este resultado es realmente aplicable al sector. La regalía obtenida debería ser de tal magnitud que la sociedad pueda maximizar el bienestar de sus ciudadanos sobre la extracción de estos recursos y al mismo tiempo lograr la maximización de beneficios económicos por parte de la empresa que explota el recurso. Si ambas premisas se cumplen, entonces la regalía será razonable tanto para el dueño del recurso (Estado) como para la firma que hace uso él. Esta es la definición de regalía óptima. Dada la evidente subestimación de la regalía minera, Barrantes (2002) sugirió que la regalía minera óptima6 deba calcularse utilizando el criterio de producción fiscalizada del recurso, tal como se aplica para la extracción de petróleo. En contraste, Tilton (2003) analiza algunas formas para calcular la regalía óptima para la minería chilena. El autor concluye que para tal efecto es fundamental obtener información de costos de producción. En ausencia de éstos, no es posible obtener una regalía óptima. Afortunadamente, en el Perú existe cierta información de costos7 de producción que pueden apoyar la estimación de una regalía óptima.

Hipótesis Las principales preguntas que el presente estudio pretende responder serán las siguientes: ¿La actual regalía minera subestima la regalía minera óptima? ¿Cual debería ser el valor de la regalía minera óptima?. ¿Cuan fiables son los métodos de recursos naturales para el cálculo de la regalía minera? ¿No sería mejor aplicar los métodos prácticos que usan otros países? ¿Esta regalía minera es “sostenible” u óptima? ¿Este valor es factible de aplicarlo para la minería peruana? ¿Qué es necesario para aplicarlo en la minería peruana de manera razonable? Será posible aplicar la metodología a otros recursos naturales no renovables, como el petróleo y el gas?

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A pesar que utilizaron una metodología y tamaño de muestra diferente para estimar la depreciación natural minera (regalía minera), ambos autores obtuvieron resultados similares. Ante las evidencias de una subestimación de la regalía minera, es de suponer que la autora implícitamente hace referencia a una regalía minera óptima. IDEM (1991), Otto (2002) y memorias de las principales mineras

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5. Metodología La metodología planteada para el presente proyecto constará de los siguientes pasos: Paso 1, se realizará una breve revisión bibliográfica puesto que ya se dispone del material bibliográfico relevante; sin embargo, será necesario adquirir algunas publicaciones nacionales e internacionales, principalmente. Paso 2, se analizarán las evidencias que sugieren que las regalías mineras estuvieron y están subestimando su valor óptimo. Para ello se revisará y se sintetizarán principalmente los estudios existentes: Propuesta Ciudadana (2005), Orihuela (2004), López et al. (2002), Barrantes (2002), y Manco (2002). Adicionalmente se realizará una breve discusión sobre el derecho y necesidad del Estado peruano de obtener regalías sobre los recursos naturales, con énfasis en los no-renovables. Paso 3, se procederá analizar los diferentes métodos de recursos naturales útiles para la estimación de regalías, como son: Costo del Usuario (El Serafy, 1981; 1989), Precio Neto (Repetto, 1989), Costo de Reemplazo (Adelman, 1990), Valor del Stock (Miller and Upton, 1985). En esta etapa se discutirán sus ventajas y desventajas, y se elegirá el método más adecuado para el caso peruano. Paso 4, se estimará la regalía minera, para lo cual se usará el método “precio neto”, el cual es el más apropiado para el caso específico peruano. Como se comentó, la renta Hotelling total de un recurso agotable comprende la expresión [P − C]E que resulta ser igual al valor de la depreciación natural y que a su vez, equivale a la regalía del recurso natural. Sin embargo, teniendo en cuenta el carácter polimetálico de la minera peruana, su estimación por recurso sería tediosa puesto que implicaría obtener de las numerosas firmas mineras no solo los costos marginales de extracción (o en su defecto, los costos medios) de los minerales más relevantes (oro, plata, cobre, plomo, zinc, estaño y hierro) sino también ponderarlos correctamente. Una forma alternativa de estimación es mediante la definición de renta Hotelling del Handbook of National Accounting: el valor de todos los ingresos menos todos los costos de producción, incluyendo un retorno normal al capital fijo empleado (United Nations, 2000). Así, la renta del sector minero en su conjunto equivale al valor de la regalía minera. Esta forma de obtención tendrá la ventaja de utilizar la información macroeconómica del sector minero que por lo general es disponible. Aplicando esto, al caso minero metálico peruano se tiene formalmente para un periodo t:

∑ [P − c ]E
it it i =1

7

it

= VA t − REMt − CKFt − rtK t

(2)

7

donde i=1...7, siendo 1=oro, 2=plata, 3=cobre, 4=plomo, 5=hierro, 6=zinc, 7=estaño. Así, el lado derecho de la ecuación (2) representa la forma de obtener la renta Hotelling total (regalía) para la minería metálica peruana en su conjunto. Usando (2), Orihuela (2004) obtuvo la renta del sector minero metálico peruano para el periodo 1994-2001. Lógicamente, será necesario incorporar el periodo 2002-2004. El valor agregado (VA), remuneraciones del sector minero (REM), y costo de capital fijo (CKF) está disponible en INEI para el año 2002 y posiblemente para los años 2003 y 2004. De todas formas, estos valores pueden ser estimados conforme a la tendencia de la serie. Cabe mencionar que los impuestos indirectos no son descontados del valor agregado ya que deben ser considerados solo como una transferencia de renta entre los agentes institucionales (empresas y gobierno). Los subsidios del valor agregado tampoco son considerados, puesto que no forman parte del valor generado por la producción de los recursos minerales (Figueroa y Calfucura, 2002; United Nations, 2000). Para estimar el retorno del capital se aplicará una tasa de retorno (r) sobre el Activo Fijo Neto Minero Agregado (K). Para estimar el componente r, se usará una tasa promedio anual conforme al desempeño del sector minero en el periodo de estudio. Asimismo, la información sobre tasas de retorno para la inversión en oro y cobre (Otto, 2002) serán tomadas como referencia. La información de K estará conformada por una muestra representativa de empresas mineras, incluyendo a las dedicadas a la fundición y/o refinación de los minerales “i”, los cuales representan prácticamente la integridad del valor de la producción minera peruana. Esta información esta disponible principalmente en bibliotecas de las universidades Pacifico, Católica, y Lima; empresas mineras; anuarios; memorias en internet; INEI; y CONASEV. Puesto que en (2) se usa implícitamente el costo medio en lugar del costo marginal8 será necesario corregir el resultado mediante un parámetro. Para ello se utilizará el parámetro propuesto por Davis and More (2000) el cual ya ha sido usado para el caso de la minería del cobre chileno (Figueroa et al., 2002). Paso 5. Se realizará un análisis sobre la conveniencia de calcular la regalía minera bajo éstos métodos. Para ello se confrontará con los métodos “prácticos” usados en otros países. Mayormente, estos métodos consisten en calcular la regalía (minera o petrolera) en función a una tasa de la producción o volumen de ventas, dada la dificultad de obtener la información de costos de producción.
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Asumiendo que las firmas mineras son maximizadoras de beneficios, el costo marginal de extracción del recurso debería ser mayor que su costo medio. En consecuencia, al utilizar el costo medio en lugar del costo marginal, la renta Hotelling sería sobrestimada.

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Para el caso peruano, existe la información necesaria para obtener la renta o regalía del sector minero. Asimismo, se dispone de información relevante (utilidades, activos, costos) para testear la factibilidad de aplicar esta regalía a la minería, lo cual conllevará a la estimación de la regalía óptima para el sector minero. Paso 6, se analizará la actual política de regalías mineras y canon minero, evaluándose y proponiéndose eventuales mejoras. Paso 7, se procederá a un minucioso análisis de las limitaciones de los resultados al obtenerlos mediante el método del precio neto (Repetto, 1989; Young and da Motta, 1995; Santopietro, 1998; Vincent 1997). Paso 8, se procederán a las conclusiones y recomendaciones del estudio. Finalmente, como es usual, una vez concluido el estudio se realizará un control de calidad, depurando y mejorando la redacción, presentación, y corrigiendo posibles errores.

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