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Poder Judicial de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

Expediente N EXP A38300-2015/0:


VILERIO,
CONTRA

MARA
GCBA

ROSA
SOBRE

AMPARO
VISTOS Y CONSIDERANDO:
I. Mediante el escrito de fojas 1/36 se presentaron los Sres. Mara Rosa
Vilerio, Hermelinda Dora Prado, Arturo Osvaldo Titaferrante, Sara Ins Garca y
Domingo de Jess Hoyos, por derecho propio y en representacin de todos los
habitantes de los Edificios 07, 12, 13 y 17 Nudo 09 del Complejo Habitacional Villa
Soldati con el patrocinio de la Defensora Oficial e interpusieron accin de amparo
contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y el Instituto de la Vivienda de la
Ciudad (IVC), solicitando que se ordenara a la demandada que cesara en su omisin de
dar cumplimiento con las obras de recuperacin del Complejo Habitacional del Barrio
Soldati previstas en el marco de las Leyes N 623/01 y 831/02, que declararon su
emergencia edilicia y ambiental.
En especial, requirieron la realizacin de las tareas descriptas por la
Comisin Tcnica en la Propuesta de Solucin para el Conjunto Urbano Soldati, de
acuerdo con lo ordenado en las precitadas leyes.
A su vez, destacaron el incumplimiento por parte de las demandadas del
Programa de Rehabilitacin y Mantenimiento de Conjuntos y Barrios Construidos
creados por la ex Comisin Municipal de la Vivienda, a fin de lograr la recuperacin de
los inmuebles en l identificados, entre los que se incluyen los edificios objeto de este
amparo.
Destacaron que la omisin ilegtima y arbitrara del Gobierno y del IVC,
al incumplir expresas obligaciones legales, colocaba a los habitantes de los Edificios 07,
12, 13 y 17 del Nudo 09 en una situacin de riesgo, precariedad y vulnerabilidad
habitacional; afectando su derecho a la vivienda, a la salud y a la dignidad.
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Manifestaron que el Complejo Habitacional Villa Soldati ubicado entre


las calles Mariano Acosta, Av. Roca, Av. Lacarra y Rodrigo Triana haba sido
construido en diferentes etapas entre los aos 1978 y 1981, en el marco del Plan de
Erradicacin de Villas de Emergencia (PEVE), plasmado en el Decreto-Ley N
17.605/67.
Sealaron que el afn de las autoridades de turno de erradicar las villas
de emergencia en el menor tiempo posible y al menor costo marca[dos] de por vida a
estos complejos, en tanto ello deriv en la existencia de vicios de construccin, toda
vez que fueron, edificados con materiales de baja calidad. Dicho proceder afirmaron
contribuiy significativamente a generar las deficiencias estructurales de la construccin
destacados en la demanda, al actual estado de deterioro de los edificios.
Por tal motivo, solicitaron que se proveyeran las medidas necesarias y se
realizaran todas las obras indispensables para que, en un plazo razonable, el Complejo
Habitacional tuviera las condiciones indispensables de habitabilidad para las personas y,
por lo tanto, se encontraran garantizadas plenamente las condiciones elementales de
dignidad, seguridad y habitabilidad.
Asimismo, de conformidad con los informes profesionales que se
acompaaron y con lo indicado por la Superintendencia de Bomberos de la Polica
Federal, requirieron la realizacin de las obras necesarias en las escaleras del Nudo 09,
de modo de dar cumplimiento con la Ordenanza N45425 (BM 19/05/92).
Como medida cautelar peticionaron que: (1) a los efectos de conjurar el
riesgo elctrico o de incendio, (1.i) se efectuara un relevamiento poblacional del Nudo
09 a fin de determinar especficamente las personas en situacin de vulnerabilidad por
su condicin etaria y (1.ii) se realizaran los trabajos necesarios para reparar las
anomalas que surgen del informe elaborado por la Divisin Siniestros de la
Superintendencia Federal de Bomberos de la Polica Federal; (2) se llevaran adelante las
medidas de mantenimiento y limpieza de los tanques de agua; (3) se garantizara el
correcto funcionamiento de los ascensores del Nudo 09, proporcionando las condiciones
de seguridad acorde a las necesidad de los adultos mayores y personas con discapacidad
que all residieran; (4) se efectuara un informe a travs de la Direccin General de
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Guardia y Auxilio de Emergencia del Ministerio de Justicia y Seguridad especificando
si en los Edificios 07, 12, 13 y 17 del Nudo 09 existe riesgo elctrico, de incendio, de
derrumbe o desprendimientos o alguna otra situacin que representara un peligro para la
salud e integridad de las personas que lo habitaban, as como cualquier otro dato de
inters.
Fundaron el pedido de la medida en la necesidad de garantizar el derecho
a la vivienda, salud, integridad fsica y dignidad de los habitantes del Nudo 09.
En sustento de la verosimilitud del derecho invocado, la parte actora
acompa en autos dos informes uno elaborado por un ingeniero especialista en
Seguridad e Higiene y el otro por un arquitecto en los que se expusieron las fallas
estructurales y el estado de habitabilidad de los edificios involucrados en la demanda
(fs. 65/100 vta.). Asimismo, adjunt las conclusiones realizadas por la Superintendencia
Federal de Bomberos de la Polica Federal luego de una inspeccin integral del Nudo 09
(fs. 120/136 y 149/152).
En cuanto al peligro en la demora, destacaron los actores que se
sustentaba en la situacin de emergencia edilicia y ambiental en la que se encuentran los
edificios que habitaban. Adems, sostuvieron que la medida peticionada no afectaba el
inters pblico, y ofrecieron caucin juratoria como contracautela.
Por ltimo, adjuntaron prueba documental, ofrecieron prueba informativa
y de reconocimiento judicial y medidas probatorias en subsidio; formularon reserva del
caso federal y plantearon la cuestin constitucional; a la vez que solicitaron que se
hiciera lugar a la demanda en su totalidad.

II. A fojas 172/4 obra el dictamen del Sr. Fiscal y a fojas 180/1130/144
tom intervencin en autos el Ministerio Pblico Tutelar en representacin de los nios,
nias y adolescentes que pudieran resultar afectados a partir del marco fctico y jurdico
denunciado en el escrito de inicio.
A fojas 191 pasaron las actuaciones a resolver la medida cautelar
peticionada.
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III. En funcin de estas consideraciones, en primer lugar corresponde


analizar si en el sub lite se ha acreditado suficientemente la presencia de los requisitos
que condicionan la procedencia de la medida solicitada.
De acuerdo con lo establecido en el artculo 15 de la Ley N 2145
norma que regula el trmite de la accin de amparo en el mbito de la Ciudad de
Buenos Aires, en este tipo de acciones son admisibles, con criterio excepcional, las
medidas cautelares que resulten necesarias para asegurar los efectos prcticos de la
sentencia definitiva. Para su otorgamiento, el citado precepto legal exige la acreditacin
de los siguientes presupuestos: verosimilitud del derecho, peligro en la demora, no
frustracin del inters pblico y contracautela.
Al respecto, es relevante recordar que tal como ha sealado en
innumerables oportunidades la Cmara del fuero la verosimilitud en el derecho y el
peligro en la demora se encuentran de tal modo relacionados que, a mayor verosimilitud
del derecho, es menor la exigencia del peligro del dao e inversamente cuando existe
el riesgo de un dao extremo e irreparable el rigor del fumus se debe atemperar (ver al
respecto los leading cases Ticketec Argentina S.A. c/ GCBA, Sala I, resolucin del
17/07/01; Tecno Sudamericana S.A. c/ GCBA s/ Impugnacin de actos
administrativos, Sala II, resolucin del 23/05/01).
En concordancia con lo que se ha explicado supra, la presente accin
procura la tutela de diversos derechos constitucionales cuya titularidad corresponde a
los actores, frente a la situacin de extrema vulnerabilidad y riesgo edilicio y ambiental
en que se encuentran. Estas circunstancias obligan, entonces, a emplear cierta
flexibilidad en el examen de la concurrencia de los presupuestos de la tutela urgente
requerida, que tienda a evitar que se produzca un dao luego irreparable.

III.1. En lo que respecta al primero los recaudos de procedencia de la


medida cautelar, la doctrina y la jurisprudencia coinciden en sostener que el
peticionante debe acreditar la presencia del fumus bonis iuris, para lo cual deber
producir conviccin en el tribunal sobre la probabilidad de existencia del derecho en
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que basa su pretensin. Es decir, para que el derecho invocado resulte verosmil, no es
necesario probar con certeza su existencia, sino tan slo su apariencia.
As, se ha afirmado que las medidas cautelares no exigen un examen de
certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino slo en grado de aceptable
verosimilitud como probabilidad de que ste exista y no como una incuestionable
realidad que slo se lograr al agotarse el trmite, si bien aquella debe resultar de los
elementos incorporados al proceso que objetiva y prima facie lo demuestren
(KIELMANOVICH, JORGE L., Medidas Cautelares, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2000,
pg. 51).
A su vez, nuestro Mximo Tribunal ha destacado reiteradamente que
como resulta de la naturaleza de las medidas cautelares, ellas no exigen de los
magistrados el examen de la certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino
slo de su verosimilitud. Es ms, el juicio de verdad en esta materia se encuentra en
oposicin a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra que atender a aquello que
no exceda del marco de lo hipottico, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad
(CSJN, Fallos, 306:2060; 330:2610, entre muchos otros).
En la misma lnea, la Corte ha sostenido que exigir un juicio de certeza
contradice la propia naturaleza del instituto cautelar, que se desenvuelve en el plano de
lo hipottico o aparente (CSJN, Fallos, 330:5226, entre muchos otros).
Por su parte, la Cmara del fuero ha reconocido expresamente que, para
comprobar la verosimilitud del derecho, es suficiente con efectuar un juicio hipottico
sobre la posible existencia del derecho invocado. En tal sentido, la Sala I tiene dicho
que a los efectos de determinar la procedencia de una medida cautelar, debe
comprobarse la apariencia o verosimilitud del derecho invocado por la actora, de
modo tal que, de conformidad con un clculo de probabilidades, sea factible prever que
en el proceso principal pueda declararse la certeza de ese derecho (in re Slipak
Edgardo Daniel c/GCBA s/otros procesos incidentales, EXP. 19920/1, sentencia del
30/09/06).
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En sentido concordante, la Sala II ha sealado refirindose a las


medidas cautelares que la fundabilidad de la pretensin que constituye su objeto no
depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida, sino de
un anlisis de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido, y ello es
lo que permite que el juzgador se expida sin necesidad de efectuar un estudio acabado
de las distintas circunstancias que rodean toda relacin jurdica (in re Gamondes
Mara Rosa c/GCBA s/otros procesos incidentales, EXP. 28840/1, sentencia del
13/06/08); y que no exigen de los magistrados el examen de la certeza sobre la
existencia del derecho pretendido, sino slo de verosimilitud, desde que el juicio de
verdad en esta materia se encuentra en oposicin a la finalidad del instituto cautelar,
que no es otro que atender a aquello que no excede del marco de lo hipottico (in re
Instituto Privado 9 de Julio Cooperativa de Enseanza y Trabajo Limitada c/G.C.B.A.
s/otros procesos cautelares, EXP. 316, sentencia 523 del 13/6/2001).
III.2. En el sub examine en sustento de la verosimilitud del derecho los
actores han invocado diversos derechos de raigambre constitucional (vgr. derecho a la
vivienda, a la salud, y a su dignidad).

III.3. En particular, en relacin con el derecho a la vivienda, cabe sealar


que nuestra Carta Magna dispone en su artculo 14 bis que [e]l Estado otorgar los
beneficios de la seguridad social, que tendr carcter integral e irrenunciable. En
especial, la ley establecer: [...] el acceso a una vivienda digna (tercer prrafo).
Por su parte, este derecho ha recibido expresa consagracin por parte de
tratados internacionales que en virtud de lo dispuesto en el artculo 75 inc. 22 CN gozan
de jerarqua constitucional. En efecto, la Declaracin Universal de Derechos Humanos
afirma que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as
como a su familia, la salud, el bienestar, y en especial [...] la vivienda... (artculo
25.1); mientras que de la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre
expresa que toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas
sanitarias y sociales, relativas a [...] la vivienda... (artculo XI).
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El PIDESC, en sentido concordante, obliga en su artculo 11 a los
Estados Parte a reconocer y garantizar el derecho de toda persona a un nivel de vida
adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados....
Previsiones anlogas contemplan otros instrumentos internacionales,
como la Convencin sobre los Derechos del Nio, la Convencin sobre la Eliminacin
de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer y la Convencin Internacional
sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial.
El constituyente local, al tiempo de reglamentar el derecho a la vivienda,
ha establecido que [l]a Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un
hbitat adecuado. Para ello: 1) Resuelve progresivamente el dficit habitacional, de
infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza
crtica y con necesidades especiales de escasos recursos; 2) Auspicia la incorporacin
de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integracin
urbanstica y social de los pobladores marginados, la recuperacin de las viviendas
precarias y la regularizacin dominial y catastral, con criterios de radicacin
definitiva; 3) Regula los establecimientos que brindan alojamiento temporario,
cuidando excluir los que encubran locaciones(art. 31 CCABA).
Complementariamente en lo que hace al desarrollo digno del ser humano,
la norma fundacional del Estado local garantiza el derecho a la salud integral que est
directamente vinculada con la satisfaccin de necesidades de alimentacin, vivienda,
trabajo, educacin, vestido, cultura y ambiente (art. 20 CCABA).
Finalmente, a fin de completar el cuadro constitucional en el que se
inscribe la cuestin, resta recordar que la CCABA ha establecido en su artculo 10 que
rigen en el mbito local todos los derechos, declaraciones y garantas de la
Constitucin Nacional, las leyes de la Nacin y los tratados internacionales ratificados
y que se ratifiquen. stos y la presente Constitucin se interpretan de buena fe. Los
derechos y garantas no pueden ser negados ni limitados por la omisin o insuficiencia
de su reglamentacin y sta no puede cercenarlos.
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III.4. Ms all de su tutela constitucional, el derecho a la vivienda digna


tambin ha sido objeto de proteccin en diversas leyes de la Ciudad.
As, la Ley N 341 establece que el Poder Ejecutivo debe instrumentar
polticas de acceso a vivienda para uso exclusivo y permanente de hogares de escasos
recursos en situacin crtica habitacional, [a]sumidos como destinatarios individuales
o incorporadas en procesos de organizacin colectiva verificables, a travs de
cooperativas, mutuales o asociaciones civiles sin fines de lucro, mediante subsidios o
crditos con garanta hipotecaria (art. 1).
Por otro lado, la Ley N 1251 cre el Instituto de Vivienda de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires (IVC), con el objeto de ejecutar polticas de vivienda
orientadas a cumplir con las obligaciones impuestas en el art. 31 de la Constitucin
local (art. 3). De acuerdo con lo establecido en la mencionada ley, el IVC posee
autarqua administrativa y financiera, es continuador jurdico de la Comisin Municipal
de la Vivienda y ha sido definido como el rgano de aplicacin de las polticas de
vivienda del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Entre los principios rectores que rigen el accionar del ente, se encuentra
el de [c]ontribuir al acceso a la vivienda digna a todos los habitantes de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, imposibilitados por razones econmicas y sociales de
acceder a la misma por cualquiera de los medios regidos por el sector privado y que
requieran de la participacin del sector pblico para lograrlo, priorizando lo
enmarcado en el inc. 1 del art. 31 de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires y el de [p]romover el efectivo ejercicio del derecho al hbitat y a la vivienda de
todos los habitantes de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (conf. art. 4, incs. a y
c).
Ms recientemente, la Legislatura de la Ciudad sancion la Ley N 3706
de Proteccin y Garanta Integral de los Derechos de las Personas en Situacin de Calle
que, segn se expresa en su artculo 3, [s]e sustenta en el reconocimiento integral de
los derechos y garantas consagrados en la Constitucin Nacional, Tratados
Internacionales y Constitucin de la Ciudad.
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El objeto de la norma consiste en [p]roteger integralmente y
operativizar los derechos de las personas en situacin de calle y en riesgo a la
situacin de calle (conf. art. 1), sealando que corresponde al Estado remover los
obstculos impidan a esos individuos la plena garanta y proteccin de sus derechos y el
acceso igualitario a las oportunidades de desarrollo personal y comunitario;
determinando tambin la orientacin de la poltica pblica hacia la promocin de la
formacin y el fortalecimiento de esos grupos vulnerables (conf. art. 4).
Para poder cumplir con esos objetivos, se reconoce el [d]erecho al
acceso pleno a los servicios socioasistenciales que sean brindados por el Estado y por
entidades privadas conveniadas con Estado [] y que [l]a articulacin de los
servicios y de sus funciones tanto en la centralizacin, coordinacin y derivacin as
como en la red socioasistencial de alojamiento nocturno y de la asistencia econmica,
tienen como objetivo la superacin de la situacin definida en el art. 2 de la presente
Ley (arts. 6 y 8).
Tampoco puede dejar de mencionarse la Ley N 4036 para la Proteccin
de los Derechos Sociales, que tiene por objeto [l]a proteccin integral de los Derechos
Sociales para los ciudadanos de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, priorizando el
acceso de aquellos en estado de vulnerabilidad social y/o emergencia a las prestaciones
de las polticas sociales que brinde el Gobierno de la Ciudad de acuerdo con los
principios establecidos en los artculos 17 y 18 de la Constitucin Nacional.
La norma define a la vulnerabilidad social como la condicin social de
riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfaccin de las necesidades
bsicas de los ciudadanos. Al propio tiempo, considera personas en situacin de
vulnerabilidad social a aquellas que por razn de edad, gnero, estado fsico o mental,
o por circunstancias sociales, econmicas, tnicas y/o culturales, encuentran dificultades
para ejercer sus derechos (conf. art. 6). Como puede apreciarse, esta caracterizacin es
concordante con la definicin de condicin de vulnerabilidad establecida en la Regla
N 3 de las 100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de personas en condicin
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de Vulnerabilidad redactadas en el marco de la XVI Cumbre Judicial Iberoamericana,


celebrada en Brasilia, en el ao 2008.
Asimismo, la ley dispone que la implementacin de polticas sociales
requiere de prestaciones que implican la aplicacin de recursos de carcter econmico,
tcnico y material. Entonces, define como prestaciones econmicas a aquellas entregas
dinerarias de carcter no retributivo, intransferible e inembargable destinadas a los
ciudadanos a fin de paliar situaciones transitorias de necesidad o garantizar el acceso a
condiciones dignas de vida. A su vez, entiende por prestaciones tcnicas a los actos
profesionales de asesoramiento, acompaamiento y evaluacin tcnica destinados a
atender las necesidades de los ciudadanos; y por prestaciones materiales a aquellas en
las que se otorguen servicios en especies para paliar las situaciones de emergencia de
los sectores de poblacin afectados (conf. art. 5).

III.5. En cuanto a la normativa especfica aplicable al sub examine,


resulta, relevante considerar las previsiones de la Ley N 623 (BOCBA del 7/9/01),
cuyo artculo 1 declar en emergencia edilicia y ambiental al complejo habitacional
Soldati por el plazo de trescientos sesenta y cinco (365) das a partir de la
promulgacin de la [] ley. A continuacin previ que el Poder Ejecutivo deb[a]
constituir dentro de los ciento veinte (120) das de promulgada la [ley] una Comisin
Tcnica destinada a formular una propuesta para la realizacin y conclusin del
proceso de escrituracin de las unidades habitacionales del complejo habitacional
Soldati, ubicado entre las calles Mariano Acosta, Lacarra, Av. Roca y vas del ex
FF.CC Belgrano (art. 2).
A su vez, la norma estableci que [e]l Poder Ejecutivo dispon[dra]
durante el plazo de actuacin de la Comisin creada en el Artculo 2 las medidas
necesarias para la solucin de las fallas estructurales, vicios de construccin, mejoras
en infraestructura y saneamiento ambiental del Complejo Habitacional Soldati
(artculo 9).

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Finalmente, en su artculo 11, la ley determin que [l]a propuesta
elaborada y aprobada por la Comisin Tcnica comenzar[a] a ser implementada en un
plazo no mayor a los treinta (30) das de su promulgacin por el Poder Ejecutivo.
Por su parte, la Ley N831 (BOCBA del 21/8/02) prorrog por el plazo
de un ao dicha declaracin de emergencia edilicia y ambiental.

III.6. En este aspecto tambin es necesario tener en cuenta que la


incorporacin del Estado Argentino (y, consecuentemente, de sus diferentes
descentralizaciones federales, entre ellas, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires) a los
distintos sistemas internacionales de proteccin de los derechos humanos tiene por
directa consecuencia asumir el compromiso de respetar y hacer cumplir una extensa
nmina de obligaciones vinculadas con los derechos que esos sistemas reconocen y
protegen, y cuya eventual inobservancia tiene por efecto comprometer su
responsabilidad internacional.
Consecuentemente, las obligaciones que estn previstas en la esfera
internacional para asegurar la tutela especfica del derecho a la vivienda resultan de
cumplimiento obligatorio para todas las autoridades pblicas, ya sean nacionales o
locales.
Por su parte, cuando se trata de aplicar en el mbito domstico las
previsiones contenidas en los tratados sobre derechos humanos, la Corte Suprema ha
sealado expresamente que la regla hermenutica central a partir de la cual debe
realizarse su exgesis es, precisamente, la consideracin de la propia interpretacin que
emana de la jurisprudencia de los rganos supranacionales. Esta pauta, establecida por
el Mximo Tribunal incluso con anterioridad a la reforma constitucional de 1994
(CSJN, Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros, sentencia del 7 de julio
de 1992, Fallos 315:1492, cons. 21) ha sido tambin receptada por el legislador
constituyente, al establecer que los instrumentos internacionales de derechos humanos
a los que se reconoce jerarqua constitucional en el artculo 75 inc. 22 deben ser
interpretados y aplicados en las condiciones de su vigencia, es decir, tal como
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[e]fectivamente rige[n] en el mbito internacional y considerando particularmente su


efectiva aplicacin jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para
su interpretacin y aplicacin. (CSJN, Giroldi, Horacio D. y otro, Fallos 318:554).
Este criterio interpretativo se ha consolidado en la jurisprudencia del
Mximo Tribunal, que ha reiterado su aplicacin en diversos precedentes (vgr. las
causas Simn Fallos 328: 2056, Casal Fallos 328:3399, Mazzeo Fallos
330:3248 y, ms recientemente, Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires s/ amparo sentencia del 24 de abril de 2012, Fallos 335:452, entre otros).

III.7. Asimismo, es relevante puntualizar que, tal como lo ha dejado


sentado este tribunal in extenso en los autos Corzo Viviana del Valle contra GCBA
sobre Amparo (Art. 14 CCABA), EXP 18710/0 y Romero Graciela del Carmen y
otros contra GCBA sobre Amparo (Art. 14 CCABA), EXP 43633/0 ambas sentencias
del 16 de diciembre de 2013, pesa sobre las autoridades la obligacin de garantizar
cuanto menos un nivel mnimo de efectiva vigencia del derecho a la vivienda.
En efecto, el plano supranacional, esta obligacin encuentra sustento en
los arts. 2.1 del PIDESC, 26 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
(CADH) y 1 del Protocolo Adicional a la CADH en materia de derechos econmicos,
sociales y culturales (Protocolo de San Salvador). A su vez, en el plano local este
deber est consagrado con claridad en los artculos 11 y 17 de la CCABA, antes
referidos.
En este sentido, al interpretar el mencionado artculo 2 del Pacto, el
Comit DESC ha dicho que [c]orresponde a cada Estado Parte una obligacin
mnima de asegurar la satisfaccin de por lo menos niveles esenciales de cada uno de
los derechos. As, por ejemplo, un Estado Parte en el que un nmero importante de
individuos est privado de alimentos esenciales, de atencin primaria de salud esencial,
de abrigo y vivienda bsicos o de las formas ms bsicas de enseanza, prima facie no
est cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el Pacto se ha de interpretar
de tal manera que no establezca una obligacin mnima, carecera en gran medida de
su razn de ser. (Observacin General 3, punto 10; nfasis agregado).
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Asimismo, el Comit tambin expres que, entre las obligaciones bsicas
vinculadas con la satisfaccin de niveles esenciales de cada uno de los derechos
enunciados en el Pacto, se encuentra la de [g]arantizar el acceso a un hogar, una
vivienda y unas condiciones sanitarias bsicas (Observacin General N 14, prr. 43).
A su vez, en la mencionada Observacin General se expres que el deber
de cumplimiento de estas obligaciones bsicas es inderogable, de manera que un
Estado [n]o puede nunca ni en ninguna circunstancia justificar su incumplimiento
(Observacin General N 14, prr. 47).
Tambin la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha reconocido la
necesidad de reconocer un contenido esencial al derecho a la vivienda. As, en la ya
citada causa Ercolano, el Tribunal acu una de sus ms conocidas frases: [n]o hay
posibilidad de habitar parcialmente. Se tiene o no se tiene habitacin. Exigencias
materiales y consideraciones de decoro y moral, todo contribuye a hacer de la
habitacin la necesidad ms premiosa y a convertirla, por lo tanto, en el instrumento
ms formidable para la opresin.
Casi noventa aos despus, esta lnea argumental fue retomada por el
Mximo Tribunal en su reciente pronunciamiento en la causa Q.S. (tambin ya
citada), cuando sostuvo que [h]ay una garanta mnima del derecho fundamental que
constituye una frontera a la discrecionalidad de los poderes pblicos.
Por su parte, un aspecto esencial para el cumplimiento de esta obligacin
de garantizar un umbral mnimo de efectividad es, precisamente, reconocer debida
prioridad [a] los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables,
concedindoles una atencin especial. Consecuentemente, [l]as polticas y la
legislacin, en consecuencia, no deben ser destinadas a beneficiar a los grupos sociales
ya aventajados a expensas de los dems (Observacin General N 4, prrafo 11). Este
deber es concordante con el establecido en el artculo 31 de la CCABA, en cuanto
establece que, al resolver el dficit habitacional, las autoridades pblicas deben dar
prioridad [a] las personas de los sectores de pobreza crtica y con necesidades
especiales de escasos recursos.
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III.8. Habiendo quedado prima facie acreditado, a la luz del plexo


normativo y jurisprudencial descripto, que los actores son titulares del derecho de
acceso a una vivienda en condiciones de salubridad y dignidad; los restantes elementos
de juicio reunidos hasta el momento en autos tambin permiten establecer con carcter
provisional la existencia de una situacin de emergencia habitacional que, por sus
carctersticas, los colocara en una grave situacin de riesgo y vulnerabilidad.
Al respecto, es necesario tener en cuenta que tal como surge de las
constancias acompaadas al sub lite la Comisin Tcnica creada por la Ley N623
elabor una Propuesta de Solucin para el Conjunto Urbano Soldati, en cuyo Anexo I se
detallan las obras que la ex Comisin Municipal de la Vivienda se comprometi a
realizar. Ellas son:
i)

Generales: instalacin de gas hasta regularizar la totalidad del


conjunto; humedad ascendente de cimientos por modificacin de
las napas de agua; cambio de las colectoras de los 10 tanques
restantes; cambio de subcolectoras; cambio de columnas de
bajada general de agua.

ii)

Reparacin de las siguientes fallas: llaves esclusas; aislamiento


de fachadas; desprendimiento de recubrimiento y armaduras a la
vista en elementos estructurales; fisuras longitudinales; rotura y
disgregacin del material de sellado en la junta de dilatacin entre
los edificios; hidrolavado; sellado de juntas y carpinteras; pintura
impermeable exterior; pintura antioxidante en vigas y columnas
de hierro y carpintera metlicas; colocacin de membranas;
conexiones de agua entre cisternas; veredas; puesta en uso de
tomas de agua para bomberos; escaleras bajas; escaleras de los
nudos; habilitacin de ascensores, 4 mnimos por nudo,
aprobados por la Direccin General de Obras y Catastro, slo en
el caso en que los recibieran y se hicieran responsables los
administradores de cada nudo; escaleras de acceso a tanques; reja
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y proteccin definitiva de cisternas y solucin de zonas
inundables. A su vez, la ex CMV se comprometi a estudiar la
posibilidad de agregar vlvulas esclusas por nudo y sector.
Sin embargo, en el documento que recoge el relevamiento general del
Nudo 09 practicado por el arquitecto Jorge Lucas Rossini (Mat. CPAU 28169) se
inform que [a] pesar de los trabajos que se realizaron, que sin duda significaron
despliegue y un esfuerzo muy importante, [a la fecha del informe] no se p[oda] decir
que estos edificios se enc[ontraran] en buen estado de conservacin, sin riesgo alguno
para los propietarios que habitan sus unidades. En muchos sectores, se p[oda]
observar que fueron muchos los aos de abandono. Esta situacin se refleja[ba] sobre
todo en el inexistente mantenimiento de las reas comunes (escaleras, ascensores, redes
troncales de instalaciones en general) (fs. 66).
Las diversas fotografas que complementaron el informe dan cuenta del
estado de deterioro de los edificios en particular mientras que el relevamiento individual
de las construcciones arroj en todos los casos que los edificios involucrados no
contaban con instalaciones contra incendio, acusaban una importante falta de
mantenimiento en el interior del ncleo central de ascensores y los puentes de conexin
(no slo en sus elementos estructurales, sino tambin en el funcionamiento del
ascensor y su aparente falta de control) y en los ingresos de agua y humedades que
imponan un intenso deterioro del edificio y perjudicaban las condiciones de
habitabilidad del mismo (fs. 70/71, 78/79, 87/88 y 95).
A su vez, en el Edificio 13 el experto advirti sobre el mal estado de las
escaleras y barandas que representa[ban] un riesgo muy grande para todas las
personas que transitan la escalera diariamente. Agreg que los escalones que
originariamente haba sido de hormign prefabricado haban sido reemplazados por
distintos elementos como maderas, metales desplegados, etc. en forma muy precaria
(fs. 84).
Por su parte, el informe de riesgo y peligrosidad efectuado por el
Ingeniero DElia especialista en Seguridad e Higiene (Mat. Prof. 2835) destac los
15

siguientes problemas comunes de los edificios objeto de autos: ascensores que no


funcionaban, escaleras rotas y en malas condiciones, instalaciones elctricas en malas
condiciones (peligros de electrocuciones); instalaciones de gas obsoletas y fuera de
normativa (peligro de incendio y explosiones); rajaduras y desprendimientos de
revestimientos exteriores de las fachadas (peligro de cada de materiales a la planta
baja); y salas de tableros elctricos en malas condiciones con cables y accesorios
obsoletos y fuera de normativa (peligro de electrocucin).
De tal modo, el informe concluy sealando que los edificios relevados
presenta[ban] serios problemas que afect[aban] notablemente a las personas que los
habit[aban] haciendo peligrar la integridad fsica de los mismos por las situaciones ya
mencionadas (fs. 98/100 vta.).
Finalmente, es necesario conderar el informe elaborado por la Divisin
Siniestros de la Superintendencia Federal de Bomberos de la Polica Federal, que
agreg informacin adicional sobre los riesgos elctricos descriptos precedentemente.
Entre las deficiencias apuntadas por esa autoridad, se seal que la sala de luz era
inaccesible por inundarse con fluidos provenientes de los desages de instalaciones
sanitarias de pisos superiores, que las luminarias presentaban sujeciones deficientes con
riesgo de cada; falta de tapas, cerraduras y sealizacin de peligro en los tableros
elctricos; falta de disyuntores y puesta a tierra.
Asimismo, la referida Divisin Siniestros advirti sobre la falta de remate
a cuatro vientos de los conductos de evacuacin de la combustin de las instalaciones de
gas natural (fs. 120/136).
A su turno, la Divisin Inspecciones de la misma Superintendencia
Federal elabor un listado de las medidas de seguridad contra siniestros que
correspondera adoptar (fs. 136 y 152). Entre las medidas se encuentran la necesidad de
certificacin del proyecto de servicio contra incendio y del certificado de aprobacin de
instalacin otorgados por rgano competente; completar la totalidad de los hidrantes
con sus elementos complementarios (mangas, lanzas, robinete, etc.); instalar extintores
porttiles (uno cada 200 m2 por nivel, ubicados a una distancia no superior a 20 metros
lineales, balizados y con sus cargas al da); y habilitar la totalidad de los medios de
16

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salida, de manera que en caso de siniestro resulte posible una ptima y correcta
evacuacin hacia la planta baja.

III.9. Entonces, de acuerdo con el contexto descripto, considero que


habra quedado liminarmente acreditada la existencia de una omisin manifiestamente
ilegtima, atribuible tanto al GCBA como al IVC, en el cumplimiento de sus
obligaciones legales y contractuales vinculadas mantenimiento integral de los edificios
correspondiente al Nudo N 09 del Complejo Habitacional del Barrio Soldati, de modo
que stos no presenten riesgos para la vida y la integridad fsica de sus habitantes.
Acreditados estos extremos, adquiere especial entidad la reiterada
doctrina que afirma que no corresponde extremar el rigor de los razonamientos al
apreciar los recaudos que habilitaran la concesin de la tutela anticipada, cuando se
encuentra en juego la subsistencia misma de las personas. En efecto, resulta una
conclusin evidente que todas las deficiencias edilicias destacadas en los considerandos
precedentes, que resultaran ser una consecuencia directa de la omisin en que habran
incurrido el GCBA y el IVC en el cumplimiento de sus obligaciones de mantenimiento
del referido complejo habitacional (conf. arts. 1, 2 y 9 de la Ley N 623 y la Propuesta
de Solucin elaborada por la Comisin Tcnica creada por dicha ley), adems de afectar
el derecho a una vivienda digna de sus habitantes, tambin comprometen su derecho a la
integridad fsica, a la salud y -en definitiva- su dignidad como personas.

IV. Por otro lado, la normativa antes reseada tambin exige la presencia
del requisito del peligro en la demora, cuya comprobacin requiere evaluar el riesgo de
que, sin el dictado de la medida solicitada, la tutela jurdica definitiva que se espera de
la sentencia no logre, en los hechos, su cometido.
En consecuencia, este presupuesto se configura cuando existe urgencia
en evitar que la demora en la resolucin del pleito principal pueda causar perjuicios
apreciables al solicitante, de modo que el eventual reconocimiento del derecho invocado
como fundamento de la pretensin resulte tardo (GARCA
17

DE

ENTERRA, EDUARDO

FERNNDEZ TOMS R., Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, Civitas,
1998, p. 628).
Al analizar el mencionado recaudo, la Corte Suprema ha afirmado que
el examen de la concurrencia del recaudo aludido pide una apreciacin atenta de la
realidad comprometida con el objeto de establecer cabalmente si las secuelas que
lleguen a producir los hechos que se pretenden evitar pueden restar eficacia al
reconocimiento del derecho en juego, operado por una posterior sentencia (CSJN,
Fallos 306:2060 y 319:1277, entre otros). En anlogo sentido se ha pronunciado la Sala
II del fuero en autos Gamondes, Mara Rosa c/GCBA s/otros procesos incidentales,
ya citado.
Por su parte, la Sala I ha reiterado que identifica el peligro en la demora
con el riesgo probable de que la tutela jurdica efectiva que el actor aguarda de la
sentencia a pronunciarse en el proceso principal no pueda, en los hechos, realizarse, es
decir que, a raz del transcurso del tiempo, los efectos del fallo final resulten
prcticamente inoperantes (Palacio, Lino E. Derecho Procesal Civil, AbeledoPerrot,
Buenos Aires, 1992, t. VIII, pgs. 32 y 34; esta Sala in re Ortiz Clica y otros c/ GCBA
s/ Amparo s/ Incidente de Apelacin, expte n 2779) (in re Basta de demoler y otros
c/ GCBA s/ otros procesos incidentales, Expte. 43943/1, sentencia del 2/11/2012).
A su vez nuestro Mximo Tribunal ha sealado el peligro en la demora
debe resultar en forma objetiva del examen sobre los distintos efectos que podra
provocar la aplicacin de las diversas disposiciones impugnadas (Fallos: 318:30;
325:388).
Pues bien, una vez aplicadas estas nociones al caso de autos es posible
concluir que tambin el presupuesto en anlisis se encuentra presente en el sub lite.
En efecto, de la documentacin e informe antes citados surge claramente
que los habitantes del Complejo Urbano Soldati (Nudo N09) se encuentran expuestos a
riesgos elctricos, de incendio y de accidentes (en razn del deterioro a priori
constatado de los ascensores y escaleras y barandas); circunstancias que suponen un
evidente y agravado peligro para su salud, su integridad fsica, y hasta su vida.
18

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En funcin de estas consideraciones, entiendo que se presenta en autos
un temor fundado de que, en caso de no otorgarse la tutela requerida, el estado de cosas
actual derive en un dao irreparable para los residentes del complejo habitacional objeto
del sub lite.
Ello permite concluir, entonces, que el requisito de peligro en la demora
se encuentra claramente configurado.

V. En tercer lugar, la normativa aplicable exige, como presupuesto para


la viabilidad del tipo de tutela solicitada, a la contracautela.
Se trata, de acuerdo con lo que seala la doctrina, de un medio
legalmente implementado para garantizar al sujeto pasivo de la medida cautelar
cualquier posible resarcimiento de los daos que pudiera acarrear la tutela preventiva
concedida, si se verifica que el solicitante abus o se excedi en el derecho que la ley le
otorga para obtenerla (SABA PAULA A. y BARBARN JOSEFINA, Cdigo Contencioso
Administrativo y Tributario, comentado y anotado, (Dir.) CARLOS F. BALBN, Ed.
AbeledoPerrot, Tercera Edicin actualizada y ampliada, Tomo I, p. 587).
Originalmente, al sancionar el CCAyT, la Legislatura de la Ciudad no
haba previsto este requisito para ninguna de las medidas cautelares all previstas
captulos I y II del Ttulo V. Sin embargo, la Cmara entendi ya en sus primeras
decisiones que se trataba de un recaudo implcito, que poda derivarse de lo previsto en
el artculo 6 de la Ley N 7, en cuanto establece que no pueden exigirse fianzas,
cauciones o contracautelas que tornen ilusorio el derecho que se pretende hacer valer
(Sala I, in re Casa Abe S.A. c/GCBA s/accin meramente declarativa art. 277
CCAyT, Expte. 271, sentencia del 23/02/01).
Con posterioridad, y en sentido concordante con el desarrollo
jurisprudencial efectuado por la Cmara, la Ley N 2145 de Amparo incorpor
expresamente a la contracautela como uno de los presupuestos exigibles frente al pedido
de dictado de una medida cautelar en este tipo de procesos (conf. artculo 15).
19

La norma ha establecido expresamente que [e]l/la Juez/a interviniente


debe determinar la ndole de la contracautela para cubrir los daos y perjuicios que
pudieran derivarse de su otorgamiento, sin que esto pueda implicar un menoscabo a la
tutela cautelar.
De acuerdo con las pautas normativas antes referidas y en el marco de las
circunstancias antes analizadas, queda claro que la contracautela exigible en autos a la
actora no puede derivar en un menoscabo a la tutela cautelar.
En similar orden de ideas, al momento de establecer el tipo de
contracautela exigible en cada caso concreto, en diversas decisiones judiciales se
advierte que se ha relacionado directamente a este recaudo con el del fumus bonis iuris,
de modo que ante una mayor verosimilitud en el derecho, menor es la exigencia en
cuanto a la clase y caudal de la caucin (C. Nac. Civ., Sala M, Ballare Claudia
c/Romero Mara Lidia, sentencia del 13/09/07).
Con igual criterio, la Sala II del fuero seal que [e]l monto de la
caucin se halla librada en primer lugar al criterio del juez de grado y, en el caso, a
la luz de la verosimilitud del derecho invocado por la parte actora (Viajes Apolo
S.R.L. c/G.C.B.A. s/Accin Meramente Declarativa (art. 277 CCAyT), EXP 98.0,
sentencia N 487 del 30 de mayo de 2001).
Entonces, en razn de los intereses comprometidos, la fuerte
verosimilitud alcanzada por el planteo cautelar efectuado por la amparista y la adecuada
acreditacin del peligro en la demora, corresponde concluir que, en el sub lite, resulta
suficiente la caucin juratoria ofrecida a fojas 32 de estos autos (en sentido concordante,
ver el precedente de Sala I, in re Pusso, Santiago contra GCBA sobre otros procesos
incidentales, EXP 26089/1, sentencia del 26/09/07).

VI. Finalmente, la normativa ya reseada exige, para la procedencia de


una medida como la aqu solicitada, la no frustracin del inters pblico (conf.
artculo 15 de la Ley N 2145).
A efectos de delinear los caracteres que definen a este presupuesto, se ha
afirmado que su comprobacin requiere ponderar si el perjuicio al inters general que
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supondra dictar una determinada medida cautelar es mayor o menor al derivado de no
dictarla, de manera que a esos fines es necesario indagar, en cada caso, la efectiva
presencia de las razones de inters general que imponen la ejecucin inmediata del
acto administrativo. Y ello es as, pues como hemos sealado, no cualquier inters
invocado por la Administracin Pblica ser suficiente para concluir

en que la

suspensin compromete, por s misma y apriorsticamente, el cumplimiento de fines


generales impostergables (SIMN PADRS, RAMIRO, La tutela cautelar en la
jurisdiccin contenciosa administrativa, Buenos Aires, LexisNexis, 2005, p. 292).
En trminos anlogos se sostiene que el inters pblico que podra obstar
al reconocimiento de la tutela cautelar solicitada no puede ser aquel perseguido por una
administracin en particular, sino el de toda la comunidad (ESCOLA HCTOR J., El
inters pblico, Buenos Aires, Depalma, 1989, p. 240 y ss.).
A su vez, la Sala II del fuero ha precisado que debe tratarse no del inters
pblico genrico que obviamente debe perseguir toda la actuacin de la Administracin,
sino de un inters pblico especfico, de singular trascendencia, cuya prevalencia exija
la ejecucin inmediata del acto cuestionado (in re Boscolo Elsa c/ GCBA sobre empleo
pblico, sentencia del 16/08/01, LL 2001 F-859).
Por su parte, en lo que respecta a la vinculacin de este recaudo con la
verosimilitud del derecho y el peligro en la demora se ha afirmado, con agudeza, que
el juez debe valorar el derecho individual y el peligro con sus correspondencias con el
inters pblico y hacerlo segn las circunstancias del caso. As, si el peligro es cierto y
grave y el derecho claro, entonces, el inters colectivo el derecho de los otros es
necesariamente menor (BALBN, CARLOS F., Curso de Derecho Administrativo,
Editorial La Ley, 2007, Tomo II, p. 778).
En el mismo sentido, se ha dicho que no existe razn de inters pblico
que justifique apartarse de nuestra Ley Fundamental, pues el primer inters pblico es
asegurar el imperio del derecho (LUQUI, ROBERTO ENRIQUE, Las facultades de los
organismos recaudadores en nuestro ordenamiento jurdico, LA LEY, 1/9/2009, p. 5
y sigs.).
21

Pues bien, de acuerdo con estas pautas, no se advierte que la concesin


de la tutela cautelar pretendida pudiera ocasionar una frustracin del inters pblico, ni
que resulte idnea para afectar la prestacin de un servicio pblico o perjudicar una
funcin esencial de la Administracin.
Al mismo tiempo, ya he explicado que existe un riesgo concreto de que,
en caso de persistir el estado de cosas actual, se afecten los valores ms esenciales del
ser humano, por caso, el derecho de los actores a subsistir dignamente, en condiciones
que no pongan en riesgo su seguridad, su salud y que resulten mnimamente adecuadas
para desarrollar su proyecto de vida.

VII. Cabe concluir entonces que, ante el proceder prima facie omisivo del
GCBA y del IVC, en uso facultades previstas por el artculo 184 CAYT (aplicable
supletoriamente por imperio de lo normado en el art. 28 de la Ley N 2145) a fin de
garantizar los efectos del proceso y hasta tanto se resuelva la cuestin de fondo, es
necesario recurrir al instituto cautelar y asegurar, por ese medio, la tutela preventiva de
los derechos invocados por los actores frente a los evidentes riesgos del acaecimiento de
un perjuicio irreparable.

Por lo expuesto,
RESUELVO:
1)

HACER LUGAR a la medida cautelar solicitada, y, en

cosecuencia, ordenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y al IVC, que en el


trmino de cinco (5) das de notificada la presente decisin, acrediten en autos: (i) haber
realizado por intermedio de la Direccin General de Guardia y Auxilio de Emergencia
del Ministerio de Justicia y Seguridad un informe sobre los riesgos de derrumbe que
presentan los Edificios 07, 12, 13 y 17 del Nudo 09 bajo apercibimiento de aplicar
astreintes de cinco mil pesos ($5.000) por cada da de retardo; (ii) haber adoptado las
medidas de seguridad suficientes respecto de la instalacin elctrica de los Edificios 07,
12, 13 y 17 del Nudo 09 de modo de garantizar la seguridad de los residentes, bajo
apercibimiento de aplicar astreintes de cinco mil pesos ($5.000) por cada da de retardo;
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(iii) haber verificado el correcto funcionamiento de los ascensores del Nudo 09, bajo
apercibimiento de aplicar astreintes de cinco mil pesos ($5.000) por cada da de retardo;
(iv) haber adecuado las instalaciones contra incendios, de modo de garantizar la
seguridad de los habitantes, bajo apercibimiento de aplicar astreintes de cinco mil pesos
($5.000) por cada da de retardo; (v) haber puesto en condiciones las escaleras y
barandas de los Edificios 07, 12, 13 y 17 del Nudo 09 bajo apercibimiento de aplicar
astreintes de cinco mil pesos ($5.000) por cada da de retardo; (v) haber tomado las
medidas de seguridad pertinentes a efectos de evitar riesgos derivados de la instalacin
del servicio de gas natural; y (vi) haber adoptado los recaudos a efectos de despejar la
totalidad de los medios de salida de los Edificios 07, 12, 13 y 17 del Nudo 09, de
manera que en caso de siniestros resulte posible una adecuada evacuacin; bajo
apercibimiento de aplicar astreintes de cinco mil ($5.000) por cada da de retardo.

2) TENER por prestada la caucin juratoria con la suscripcin del escrito


de demanda.
Regstrese

notifquese

con

carcter

URGENTE

CON

HABILITACIN DE DAS Y HORAS a los Ministerios Pblicos intervinientes,


mediante la remisin del expediente (art. 119 in fine del CCAyT); y al GCBA y al IVC
en la sede de la Procuracin General, conjuntamente con el traslado de demanda
ordenado a fojas 191 notificacin que se encuentra a cargo de la interesada-.

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