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PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO: POSSIBILIDADES E LIMITAÇÕES1.

DAISY MACEDO DE BARCELLOS 2
DÉCIO RIGATTI3
HÉLIOS PUIG 4

Estudos desde 1979 já demonstravam que o Orçamento Participativo é um instrumento
de manipulação de uma suposta democracia.
Bastante atual o texto, os técnicos já alertavam que o processo participativo de cunho
“democrático” onde todos deveriam ou tomam decisões para “manipulação” de recursos para
tomadas de decisão do Estado, suas decisões finais são na verdade da burocracia
governamental, uma vez que as reuniões são sutilmente orientadas para decisões já prontas.
O planejamento participativo significaria então a “construção” do consenso o que, em
termos do capitalismo, não passa da busca de reforço para os interesses da classe dominante,
colocado como interesse geral.

APRESENTAÇÃO

O presente trabalho se constitui numa discussão crítica à proposta de Planejamento
Participativo apresentada por Seno Cornely na Revista Brasileira de Planejamento nº 7, editada
em 1978.
Tem por objetivo situar a referida proposta, em relação a um marco teórico de análise
que permitiu inferir um grande número de limitações além das apresentadas pelo autor,
deixando em aberto a possibilidade do processo de planejamento participativo a outro tipo de
organização social, que não apresente obstáculos da ordem daqueles oferecidos pelo sistema
capitalista, considerando suas relações estruturais, bem como as formas de organização de sua
superestrutura no plano dos aparelhos de Estado de que dispõe.

1. INTRODUÇÃO

Analisar uma proposta alternativa de planejamento, que implique em participação de
amplas camadas da população dentro da Sociedade Capitalista, implica em considerar desde um
primeiro momento, certos elementos de ordem globais, certos pressupostos teóricos de que
partimos para empreender a avaliação crítica do mesmo.
Aceitamos a premissa de que, uma dada infra-estrutura condiciona e articula dentro de
condições sociais historicamente dadas uma superestrutura (o fato econômico se dá no marco de
1

Trabalho apresentado, em 1978, no PROPUR - Programa de Pós-Graduação em Planejamento
Urbano e Regional da UFRGS na disciplina Teoria do Planejamento ministrada pelo professor
Jorge Lengler.
2
Socióloga, Professora da UFRGS e Mestre em Planejamento Urbano e Regional.
3
Arquiteto, Professor da UFRGS e Mestre em Planejamento Urbano e Regional.
4
Economista da FEE e Mestre em Planejamento Urbano e Regional.

uma estrutura de poder que lhe corresponde); nessa medida sua função é a de gerar elementos
que permitam a reprodução das relações básicas da estrutura global. Consideramos então que as
relações de produção de um Modo de Produção específico, já levam em si relações sociais uma estrutura de dominação. Toda uma ideologia ‚ engendrada, e todo um equipamento
organizacional ‚ montado no sentido de permitir e garantir sua realização.
Nas sociedades de classes, caso da Sociedade Capitalista, o Estado aparece como fator
que tem o papel de coesão social, tem sobre si o encargo da manutenção da unidade do sistema
como um todo, bem como de promover as condições necessárias à reprodução do mesmo,
atuando no sentido dos interesses das classes dominantes.
Atualmente, o Estado tem assumido um crescente papel de agente planificador, papel
esse que emerge em função da incapacidade das "forças de mercado" ou da "mão invisível" de
conduzir o desenvolvimento das sociedades capitalistas, devido à instabilidade de seu "sistema
econômico em função das crises cíclicas" que o caracterizam e que se refletem "em desemprego
periódico", "subemprego", bem como a necessidade de "combater a miséria". Acrescentam-se
ainda fatores como a "mobilização das economias para a guerra", e o "esforço do
desenvolvimento econômico", favorecidos pelo "desenvolvimento técnico e a secularização do
pensamento" (avanço das Ciências Sociais em geral) que permitiram conhecimentos mais amplo
e racional dos "processos gerais" que "regulam o desenvolvimento da sociedade", "cujas crises
periódicas geram além dos elementos anteriormente enfocados, crises políticas e movimentos
sociais, que efetivamente colocam em risco a continuidade do sistema" (PEREIRA, 1978) ou
seja tudo é decorrência dos conflitos de interesses que se verifica, nas sociedades.
Desse modo o planejamento se insere na esfera do político (Estado). Insere-se como
instrumento de controle do processo de mudança social, atuando sempre como meio de
desenvolver um determinado sistema social, não lhe cabendo nem lhe sendo possível, assumir a
função de transformar a estrutura social, tarefa esta que se refere à esfera política, ou seja, à
própria luta dos indivíduos na sociedade (luta de classes, práxis política).
O planejamento, afirma Bety Medlin (LAFER, 1975 p.7) "nada mais é do que um
modelo teórico para a ação". Desse modo, constitui-se componente superestrutural, e conforme
já se afirmou sobre as relações entre infra e superestrutura, pode-se dizer do planejamento, que
é produto de necessidades econômicas e políticas, que surgem como uma forma de solucionar
problemas sociais, e econômicos (em geral a ênfase é dada a este aspecto) enquanto obstáculos
à realização dos objetivos gerais de um determinado sistema numa dada formação econômico
social, a partir dos componentes definidos pela classe dominante.
Afirma Pradilla Cobos (PRADILLA, 1974.) que os "profundos problemas sociais em
permanente processo de agudização, vão além do campo do "econômico" para localizar-se na
esfera do "político" e da "política". Acrescenta ainda que "a prática social tira toda validade dos
estudos técnicos ou "Científico-acadêmicos" ideologicamente qualificados de apolíticos" e
demonstra que "toda análise de uma realidade concreta que reivindique um caráter científico é
necessariamente uma análise política".
Dentro desse enfoque cumpre analisar o papel do técnico, no caso o planejador. Não
sendo nem a técnica nem a ciência neutra não pode o técnico como elemento encarregado de
manipular os conhecimentos, ser um elemento neutro. E, como diz ainda Pradilla (1974) o
técnico "oferece aos políticos e ao Estado a argumentação técnica necessária para cumprir o
duplo propósito de informar a política e, simultaneamente encobrir seu caráter político sob a
envoltura técnica", já que ele mesmo ‚ resultado de uma divisão social do Trabalho.
Sob esse aspecto, então, todo enfoque que considera a técnica e o técnico como neutro,
é‚ falsa e corresponde em termos de ideologia a um "discurso" que justifica o ato político
visando encobrir seu eventual caráter de arbitrariedade e de controle.

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Dessa forma, o processo de planejamento assume o caráter de uma ação política,
voltado, conforme as afirmações anteriormente desenvolvidas, à manutenção de um dado
sistema, mediante a definição de metas e objetivos em cuja realização está a minimização dos
problemas gerados pela própria configuração estrutural da sociedade, representada que é pelas
relações sociais de produção - relações de classe - nas quais o Estado intervêm assumindo,
ideologicamente, o papel de mediador, e de executor embora a sua composição de Poder
denuncie seu caráter real ou seja, de classe. A função de mediador, ou de elemento que se
coloca acima do jogo de forças na sociedade, está comprometida por sua composição de Poder.
Dentro deste sucinto marco teórico é que pretendemos avaliar criticamente a proposta de
planejamento participativo.

2. CARACTERÍSTICAS DO PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO

Partindo das colocações de Seno Cornely, (1978.) o Planejamento Participativo é visto
como uma forma de mobilização, organização e pressão das bases sociais, mediatizada por uma
assessoria técnica delegada pelo Poder Público visando obter através da comunidade, definição
de metas e elaboração de um plano de ação para a solução dos problemas mais pertinentes do
ponto de vista da própria comunidade.
Dentro desta ótica o Poder Público é visto como fator a serviço da maioria da população,
o que pressupõe o Estado comprometido com a maioria.
Em termos gerais, o planejamento ‚ visto pelo autor, como um conjunto de instrumentos
técnicos a serviço de uma causa política. O planejamento tradicional, enquanto atribuição do
Estado‚ visto como comprometido com a classe dominante. O autor pretende que sua proposta
seja válida, aceitando a possibilidade de um Estado comprometido com a sociedade como um
todo, respeitando os interesses e necessidades da maioria.
A proposta de planejamento oferecida, aproxima-se das teorias: a) de liberação humana
de Ivan Illitch; b) planejamento humanista de Erich Fromm e c) pedagogia da libertação de
Paulo Freire, onde o homem ‚ o sujeito da história, é ator e não espectador. Daí que o
desenvolvimento passa a ser encarado como um processo através do qual a população tem
maior domínio sobre seu destino.
A proposta é positiva porém idealista, porque restringida pela realidade, permeada que é
de relações de dominação, de poder, de exploração do homem pelo homem.
As vantagens apresentadas pelo Planejamento Participativo, sob o enfoque de eficácia
operacional seriam:
a) credibilidade e legitimidade.
b) ampliação do conhecimento qualitativo da realidade.
c) Conscientização da comunidade de seus problemas e busca de soluções. Seria
um processo pedagógico.
d) Obtenção de um plano mais adaptado à realidade, do ponto de vista do modelo
a atingir e aos meios disponíveis na comunidade.
e) fortalecimento de forças favoráveis à mudança (agregação de novas vontades).
f) fortalecimento e ampliação do foco decisório pela incorporação de novos
contingentes populacionais.
g) canalização dos conflitos de interesse através da ação dialógica: negociação,
debate, barganha, pacto, coalizão, etc.

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h) Diminuição dos riscos de descontinuidade pela pressão popular como controle
da efetivação do plano.
i) Comprometimento, por parte da população com a execução do plano como
decorrência da própria participação na sua elaboração além de levar a população à "enfrentar os
sacrifícios que qualquer plano exige".
j) Permite o acompanhamento e fiscalização, pela comunidade, da ação do
administrador e do legislador, possibilitando exigência de ação, caracterizando o que poderia ser
chamado de processo democrático de governo.
É acrescentado ao planejamento participativo um valor ético, pois o planejamento
tradicional, sob sua pretensão de neutralidade, afastaria o povo das decisões que seriam
assumidas pelo técnico.
Nesse sentido os homens passam a ser vistos não como sujeitos mas como objetos do
planejamento o que significaria uma forma de opressão que é vista como imoral.
Para o autor, a neutralidade, tanto do planejamento quanto do técnico, não existe. O
planejamento é um instrumento intimamente relacionado com a distribuição dos recursos na
sociedade: ou favorece as maiorias ou as minorias.
O texto acrescenta ainda que o planejamento tradicional afirma a técnica como única
forma de solucionar os problemas. Cita Marcuse para quem o alijamento do povo na ação
planejadora completaria o ciclo repressivo.
Considerando que não existe um interesse geral mas interesses de muitos grupos em
conflito, significa que as decisões se dão ao nível de contendas na área política. A participação
pressupõe, então, acesso a todos os grupos, de ampla e completa informação, que instrumentaria
a defesa dos seus interesses.
O autor apresenta, entretanto, alguns riscos que o planejamento participativo poderia
apresentar, entre os quais a manipulação da comunidade - um dos mais significativos - a posição
do planejador envolvido tanto com a obrigação contratual de "contribuir" para a administração
racional e a consciência moral de conceder mais participação ao povo. Acrescenta, ainda o risco
de canalizar a participação do povo para os problemas locais ou secundários, mantendo intocado
o sistema global, escamoteando os fatores estruturais, nos quais estariam as raízes dos
problemas.
De outro lado, essa "participação concedida, vigiada, limitada e tutelada pode
corresponder ao interesse dos centros hegemônicos" e teria o efeito de "aliviar tensões e
pressões" o que ajudaria a manter o "status-quo", obtendo legitimação através da cooptação.
Decorrente da manipulação existe o risco da busca de uma "adesão acrítica a programas
oficiais e a se manifestar como um ativismo irreflexo". Nesse momento acrescenta a crítica feita
por Quijano referente a este tipo de atuação em locais carentes de serviços públicos a qual é
mobilizada para executar as obras, liberando o Estado das mesmas.
O que Seno sugere não é que esses "trabalhos não sejam realizados". O que considera
possível é que esses trabalhos de comunidade "sirvam de instrumentos de conscientização e não
de alienação da comunidade".
Quanto aos aspectos metodológicos o autor prevê a "presença ativa, consciente,
deliberada e decisiva da comunidade, através dos lideres mais autênticos das diversas categorias
que a compõem".
O autor estabelece os passos que caracterizam o planejamento participativo, incluindo as
esferas de decisão, de acordo com o momento do processo sugerindo a composição e as formas
de articulação dos membros da comunidade bem como o papel do técnico:

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1 - A fase de análise corresponde ao conhecimento co-participado da realidade. Aqui
seriam buscados os aspectos "qualitativos, de percepções subjetivas da vida comunitária". Desta
fase participariam os "técnicos e líderes da própria comunidade" com poder de decisão.
2 - No diagnóstico participariam os líderes da comunidade "em Seminários, fóruns e
reuniões públicas em que qualquer pessoa tenha acesso e possa ajudar a radiografar a
realidade".
3 - A fase de prognóstico consiste no exame do que a comunidade deseja ser. Aqui se
realiza o desenvolvimento dos modelos "em mente", através de reuniões de grupo onde são
verbalizados as expectativas, os temores e a idealização de modelos a serem concretizados.
Essas sessões seriam observadas pelos técnicos e lideres da comunidade.
4 - A etapa de elaboração do plano, dar-se-ia em intima colaboração entre a equipe
técnica e os membros da comunidade. Nesse sentido, é enfatizado o caráter pedagógico que
assume o planejamento participativo, que desse modo, "demanda insumos em forma de
educação": a comunidade apreenderia a planejar à medida que realiza o planejamento.
Observa, Cornely que "ao ver do técnico, a comunidade pode cometer erros na escolha
das alternativas". Atribui a ele - como elemento não neutro - "a responsabilidade de argumentar
e defender seus pontos de vista", embora a decisão de qualquer forma, fique a cargo da
comunidade.
5 - No momento da execução do plano a participação comunitária se dará a nível não só
das idéias como também no trabalho e no aspecto material.
Nessa, fase a organização da comunidade se dá de modo diferente da realizada na
elaboração do plano. "Surgirão novos grupos-tarefa, comissões de trabalho, grupos ad-hoc ou
outras formas de organização" capazes de engajar as pessoas para o trabalho executivo.
A organização da comunidade no processo de execução do plano se dá mediante a
formação de:
a) Comissão Coordenadora - caráter permanente, bem estruturada, com um programa de
trabalho em longo prazo e constituída de, além dos técnicos, elementos portadores de
respeitabilidade e credibilidade entre os comuns.
b) Conselho Comunitário - simples, sem burocracia, sem esquemas sofisticados de
organização, portadora de flexibilidade e atua como fator de coesão social e de motivação para
tarefas específicas.
c) Grupos-Tarefa - são sub-grupos de execução. São menos duradouros e mais ou menos
provisórios. Ocorrem para realização de tarefas específicas.

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ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA COMUNIDADE
NA FASE DE EXECUÇÃO DO PLANO

ESTADO
(APARELHO)
!
!
COMISSÃO
COORDENADORA
!
---------------------------------------------------------------!
!
!
CONSELHO
CONSELHO
CONSELHO
COMUNITÁRIO
COMUNITÁRIO
COMUNITÁRIO
----------------------------------------------------------------------!
!
!
----------------------------------------------------!
!
!
!
!
!
GRUPO
..GRUPO
GRUPO
GRUPO
GRUPO
GRUPO
TAREFA
TAREFA
TAREFA
TAREFA
TAREFA
TAREFA
O autor afirma como ideal a progressiva passagem do comando para a comunidade.
Diz Cornely que, "à medida que se executarem os projetos e se transformarem de idéias
e papéis em obras serviços e bem-estar da comunidade, a avaliação dos mesmos é mais
importante".
Os elementos fundamentais que atuam no processo de planejamento seriam, segundo o
autor, a sensibilização, a conscientização e a motivação. A sensibilização se dá através da
aproximação técnico-comunidade, mediante um contato informal, onde o assunto em si é o
agente sensibilizador. Nesse momento, os canais de comunicação de massa são vistos como
contribuição importante, apesar dos riscos de massificação e manipulação das necessidades da
população.
6 - O momento da avaliação - embora seja permanente - formalmente incide mais nas
fases de execução e realimentação. O planejamento "não se esgota nesse primeiro ciclo" - da
análise à avaliação - porque "novos problemas e necessidades surgem".
Se a comunidade se esvazia por ter atingido determinados fins, cabe ao técnico
realimentar o processo, chamando a atenção para os novos problemas que estabelecem a
retomada do ciclo.
A conscientização - vista como tomada de consciência crítica da realidade, no sentido de
sua melhoria - seria atingida "através do diálogo, de grupos de debate, de sessões de discussão,
de seminários e mesas redondas e de atividades informais de grupos".
A consciência desmistificada da realidade gera "um mecanismo psicossocial" como
"impulso para a mudança", que constitui o que o autor chama de motivação que se manifestaria
através de mobilização mediante engajamento em organizações existentes ou criando outras
organizações visando melhorar sua condição de vida.
Afirma o autor, finalmente, que o planejamento participativo "carece de um arcabouço
teórico sólido que lhes permita utilizar categorias de trabalho científico", bem como

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"experimentos empíricos devidamente analisados e criticados que permitam inferir uma
metodologia de ação de características universais".
Seno, diz ainda, que o Planejamento Participativo requer determinados insumos como:
educação social, colaboração financeira do poder público, apoio político, estímulo ao
sentimento de estima social dos membros da comunidade e expectativa de melhores condições
de vida.
Por último, Seno coloca alguns papéis que a assessoria técnica assume, a saber:
ativadora, planejadora, orientadora, habilitadora, consultora, re-alimentadora, catalisadora e
terapeuta social.

3. AVALIAÇÃO CRÍTICA.

Conforme os pressupostos teóricos apresentados, onde estabelecemos um marco
referencial para a análise da proposta do Planejamento participativo, cabe em primeiro lugar
discutir a questão referente ao papel do Estado já que este é o ponto básico em que se apóia
Seno Cornely para definir como possível a ação planejadora, dirigida aos interesses da maioria
da população.
Nesse sentido levanta-se a questão: como seria possível o Estado assumir os interesses
da maioria da população no momento em que se considera a própria composição de poder desse
Estado?
No capitalismo, o Estado pode ser considerado como "fator de coesão da formação
social, sob cuja responsabilidade está a manutenção das relações de dominação de umas classes
sobre outras e a produção, das condições necessárias para a reprodução do sistema em seu
conjunto" (POULANTZAS, 1971 p.42).
O Estado no Modo de Produção Capitalista, com seu papel de coesão da unidade social
como um todo, atua fundamentalmente no sentido de promover a reprodução do sistema o que
implica, além do controle da reprodução material do capital, na reprodução nas relações de
poder, ou seja, promove dentro de sua esfera de ação, as condições para a dominação de classe
ter continuidade. Nesse sentido, ele age também promovendo as condições necessárias à
reprodução da força de trabalho, bem como aplicando instrumentos de controle ao conflito de
classes implícito no próprio sistema.
Desse modo, vê-se como improvável, qualquer possibilidade de comprometimento, por
parte do Estado, com a maior parte da população, embora conjunturalmente sejam adotadas
medidas que possam vir em benefícios da classe trabalhadora, posto que a promoção de certos
benefícios tem também o significado de amenização de conflitos e garantia de sobrevivência,
dessa classe, imprescindível para a própria continuidade do processo de reprodução do capital.
Seno Cornely, no desenvolvimento do seu trabalho, apresenta, como forma de
justificativa de sua contribuição, uma série de vantagens que o planejamento participativo teria
do ponto de vista de sua eficácia operacional.
No que diz respeito a questão da legitimidade como vantagem propiciada pela
participação no processo de planejamento, argumentamos que esse fator pode ser obtido mesmo
que a participação não seja tão concreta como a que o autor imagina, posto que o Estado como
agente de planejamento dispõe de instrumentos capazes de gerar legitimação de ações e
realizações mediante agilização de mecanismos como por exemplo uma política populista,
mobilização da população no sentido dos objetivos do Estado como representante dos
“interesses gerais da nação”, etc.

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Quanto ao maior conhecimento da realidade que a participação da população ofereceria
tanto pode favorecer a tomada de decisões como também pode ter o significado de estabelecer
melhores condições para a elaboração de instrumentos de controle sobre essa população. Este
tipo de "vantagem" constituir-se-á, como tal, dependendo da proposta política existente por trás
de decisão de planejar.
A tomada de consciência por parte da população é uma das vantagens que a proposta
oferece. Porém para que o processo de conscientização se efetue consideramos essencial que, de
um lado, verifique-se uma descentralização do processo decisório e, de outro, liberdade de
organização suficiente para que a conscientização em si torne-se real e não um processo de
aprendizado em que a comunidade absorveria como sua a proposta ou o estímulo desencadeado
pelo técnico, pelo planejador.
Consideramos que a colocação a respeito da questão relativa ao comprometimento da
população com a execução do plano possui um conteúdo ideológico onde, mais uma vez, a
participação legitimaria o processo de planejamento, desta vez, agindo sobre o ônus
conseqüente da decisão do planejamento sobre a população, diminuindo, nesse sentido, riscos
de possíveis conflitos.
Em relação a possibilidade de a comunidade acompanhar e fiscalizar a ação do
administrador e do legislador que democratizaria a forma de governo, consideramos que isso
exigiria por parte da comunidade, grande capacidade de organização além, é claro, de permissão
para sua realização.
O autor concorda com a não neutralidade tanto do planejamento quanto do técnico.
Porém considera que esse comprometimento implícito na postura técnica pode estar voltado
para os interesses da maioria da população. Nesse ponto é que centramos algumas restrições à
sua posição:
No capitalismo, consideramos impossível ver a ação do planejamento, quer tecnocrático
ou não, conseguir um comprometimento com as maiorias ou com a classe dominada. O Estado,
no capitalismo, é um estado de classes, onde a dominante imprime seus interesses como
universais e gerais. O planejamento participativo seria uma busca do consenso o que, em termos
do capitalismo, seria a busca de reforço para os interesses da classe dominante, colocado como
interesse geral.
Cornely considera fundamental para realização do planejamento democrático, o acesso
às informações necessárias à participação de amplas camadas da população, como único modo
de impedir o caráter repressivo que para ele tem o planejamento tecnocrático.
Aqui é fundamental levar em conta quem manipula a informação porque aí estaria o
cerne da questão.
Esse tipo de crítica que Seno faz ao planejamento tecnocrático em parte pode ser
aplicado ao participativo proposto.
Também esse implica em fidedignidade da informação, além de ampla e completa. No
participativo é julgado possível porque é imaginado um Estado de "consenso" de jogo de forças
equilibrado, pela luta que seria em igualdade de condições porque regulado pelo Estado, que
estaria comprometido com a maioria.
Aí se vê como "relativo" esse conceito de maioria, já que está propondo uma forma de
planejamento alternativo para o regime capitalista.
O autor reconhece certos riscos que o planejamento participativo apresenta, onde são
salientadas a questão da manipulação da população e sua mobilização para problemas
secundários e locais, deixando de lado os mais amplos, estruturais, além do papel de
minimizador de tensões o que se faria através do que ele chama de "ativismo irreflexo", onde a
população inclusive substituiria o Estado em diversos aspectos, como execução de obras, etc.

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Porém Seno não nega a validade do envolvimento da população em obras porém acredita que
isso possa servir para a sua conscientização.
Verificamos que a mobilização da comunidade para execução de obras produz reflexos
positivos para o Capital. Se a reprodução da força de trabalho, através do consumo de bens
coletivos, é um encargo do Estado, que tomou a si a tarefa do Capital, o que ocorreria seria,
nada mais, nada menos, que a promoção de uma auto-reprodução coletiva da força de trabalho,
mediante a geração de bens de consumo coletivo pela própria comunidade, associada à gestão
do Estado.
Acrescentamos ainda que dito trabalho de comunidade associado à conscientização sem
intenções manipulativas significa um trabalho político impossível de omitir ou escamotear a
relação de exploração verificada em tal tarefa. Questiona-se, então, qual a possibilidade
concreta desse tipo de trabalho, uma vez que, pela forma como o autor coloca, configura-se
extremamente contraditória. Consideramos importante salientar que a proposta integra as
populações de baixa renda na produção de obras, enquanto que as populações privilegiadas as
obtêm através do Estado, configurando-se mais uma vez a real posição desse Estado, em
oposição a idéia de Seno de um Estado de consenso e comprometido com a maioria.
A metodologia de planejamento prevista, envolve um sistema de representação e de
liderança, tanto do Estado quanto da comunidade onde o autor explicita uma postura teórica em
cuja raiz podemos identificar a origem de suas falhas.
Nos chamou atenção o fato do autor utilizar o conceito de categorias sociais ao invés de
se referir a classe. Talvez isso explique o fato do autor incorrer em certas falhas, posto que
deixa de abordar as contradições fundamentais da sociedade capitalista, para a qual encaminha a
sua proposta.
Observa-se, ainda, que a sua formulação de planejamento implica num esquema de
representação podendo isso significar um princípio de intermediação que poderia comprometer
a própria participação, abrindo caminho à manipulação.
Outra questão que parece pouco clara é no que diz respeito ao que Seno considera líder
autêntico de uma comunidade, reforçando, aqui, o risco da manipulação.
Por outro lado o processo de planejamento participativo instrumentaliza técnicos e
líderes que poderão utilizar as informações a favor ou contra a comunidade. Pode redundar em
novas formas de controle, pois que se tornam conhecidas às debilidades da comunidade, bem
como suas aspirações mais amplas o que indicaria possivelmente uma estratégia de condução da
população para realizar ações que operam como paliativos de soluções mais amplas e de
repercussão mais intensas no sentido dos interesses reais da comunidade.
Quando o autor afirma que nesse processo a comunidade apreende a planejar à medida
que realiza conjuntamente como os técnicos (Estado) o planejamento, cabe objetar. Sem deixar
de referir novamente o aspecto referente à substituição dos agentes na realização de ações que
são de fato incumbência do Estado, enquanto instância encarregada da coesão social e
promoção das condições de realização e reprodução do sistema que a comunidade aplicaria seu
trabalho, cabendo indagar então, em que medida esse procedimento não significaria uma
diminuição dos custos do processo de planejamento. E questionar ainda que vantagens haveria e
para quem se dirigiam estas vantagens. Em termos de risco isso representa a utilização da força
de trabalho da comunidade em substituição de pesquisadores atendendo ao objetivo de redução
dos gastos públicos no atendimento dos interesses das classes menos favorecidas.
Outro tipo de crítica que podemos desenvolver é quanto à posição do técnico nesse tipo
de situação. Devemos lembrar que essa posição é relativa, de um lado à sua posição de classes,
ao seu compromisso frente à organização na qual está inserido, e de outro, à sua ideologia, ao
seu comprometimento em maior ou menor grau ou com o sistema ou com o anti-sistema -

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oposição ao sistema dominante - o que, de ambos os lados significa uma ampla contradição que
dificultaria de modo decisivo sua atuação.
Salientamos, ainda, o papel do técnico na relação de poder dentro da própria
comunidade. Ele vai ser visto por ela como um representante de uma instância de poder que o
situará em posição de superioridade, não só pelo que representa, quanto pelo conhecimento que
monopoliza, ao mesmo tempo em que possui sua autonomia restrita pela sua posição de
subordinado, em relação à estrutura organizacional mais ampla da qual participa como agente
técnico; isso porque, a decisão política ‚ determinada em níveis hierárquicos de poder superiores
a sua posição.
Conforme o quadro apresentado anteriormente pode-se verificar uma organização
hierárquica no processo de execução do plano segundo a proposta do autor onde se identifica,
uma relativa unidade de comando. No caso da comissão coordenadora, o técnico representaria a
unidade de comando e nos demais departamentos - Conselhos Comunitários e Grupos-Tarefa o esquema de liderança reproduziria a hierarquia geral da organização. Embora o processo de
articulação dessa forma organizacional seja gerado mediante um trabalho de base, o produto
obtido não deixa de apresentar resquícios de um esquema administrativo de caráter fayolista
(Taylor e Fayol, 1973).
Nos parece que as comissões imaginadas pelo autor terminam por constituir-se em
equipes de execução de tarefas. A participação se dá ao nível do engajamento no processo como
força de trabalho orientada pelo técnico, apesar de devidamente "motivada" e "conscientizada".
Outro aspecto salientado pelo autor é o motivacional e o fato de levar em consideração
as relações concretas e as condições objetivas da comunidade. Percebe-se, então, na proposta
organizativa do processo de planejamento de Cornely, influência da Teoria das Relações
Humanas, onde o aspecto motivacional e de liderança associada à chefia, são os elementos
fundamentais para a realização dos objetivos mediante a possibilidade de, através desses
elementos básicos, uma maior aproximação das metas da empresa - no caso, aquela
representada pelo técnico - com as dos indivíduos - no caso, a comunidade. Ou seja, são levadas
em consideração, as relações informais como ponto de apoio para a montagem da organização
que atuará na efetivação do plano.
Observa-se, ainda, que a proposta é sistêmica, uma vez que prevê, além da visualização
do planejamento como um processo, um circuito onde o técnico assume o papel de realimentador do processo - "feedback" - onde, com o tempo se daria a passagem do comando,
paulatinamente, para a própria comunidade.
O autor, no nosso entender, manifesta sua preocupação com respeito à reprodução da
força de trabalho a partir da direção que dá ao planejamento no sentido de fornecimento de bens
de consumo coletivo para a comunidade.
É sabido do custo que esses bens de consumo coletivo representa para o Estado. O
planejamento participativo seria, então, uma estratégia econômica eficaz para, em longo prazo,
transferir esses custos para a comunidade.
Ora, a reprodução da força de trabalho é tarefa do Capital e é transferida por ela ao
Estado que atua sob a forma de fornecimento de bens e serviços em função da necessidade de
rebaixar o custo de reprodução dessa força de trabalho. Dessa forma o Estado denuncia seu
comprometimento com a classe capitalista, uma vez que assume um encargo de competência
dessa classe, tornando-a beneficiária no processo de distribuição da riqueza social. Isso vai
contra a afirmação do autor, feita anteriormente, de que o Estado estaria comprometido com as
maiorias.
É sabida a incapacidade da comunidade de remunerar esses bens e serviços, devido aos
baixos salários da maior parte da população. Dessa maneira, a co-participação no planejamento

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para a provisão desses bens - pois o autor não se refere a outras esferas além de obras, serviços e
bem-estar - representa menor custo de sua realização e satisfação de certas necessidades
fundamentais - historicamente determinadas - para a reprodução da força de trabalho, com
custos menores, significando, portanto, de um lado melhoria das condições de vida dessa força
de trabalho como componente do Capital, e de outro a continuação do processo de
rebaixamento de seu custo que redunda em maiores lucros para o Capital. O Planejamento
Participativo é portanto, instrumento valioso para a reprodução ampliada do Capital.
Consideramos ainda, que a pretensão de generalização ou de universalidade de uma
metodologia para a ação em planejamento participativo que Seno Cornely apresenta é do nosso
ponto de vista inadequada a tudo o que é proposto como planejamento, onde as especificidades
da realidade, suas peculiaridades, são fundamentais para a sua realização, desde o momento de
aproximação da comunidade até a própria dinâmica do local, cujo processo é que deveria definir
a estratégia de ação adequada.
A realização do Planejamento Participativo, envolve o que Seno chama de "insumos", ou
seja pré-requisitos no plano educacional, financeiro, pol¡tico, etc.
Consideramos que a possibilidade desses "insumos" é relativa ao tipo de organização
político-administrativa da sociedade, ao grau de centralização do poder, capacidade de
informação e sistema político.
No caso brasileiro, observa-se diversos obstáculos à obtenção desses insumos. A
distribuição do ICM e a centralização ao nível da União, das diretrizes do planejamento instituições e organismos federais de direcionamento do desenvolvimento, prioridades e poder
sobre dotação de recursos. As necessidades da população são limitadas pelo que é considerado
fundamental ao nível da política global, limitação essa que se reflete tanto nos recursos para
áreas prioritárias quanto aos modelos de organização que são previstos em função dos objetivos
globais. Aqui cabe mencionar os planos gerais - como os PNDs - que prevêem, inclusive, os
órgãos encarregados da implementação das políticas, urbana, regional e setoriais, onde o
privilegiamento de espaços e setores são dados em função de articulação política mais ampla.
Desse modo, a realidade brasileira, segundo a ótica do planejamento global em si,
obstaculiza qualquer dinâmica participativa do planejamento. Mesmo que a população tivesse
acesso à montagem de um plano, ele tenderia a ficar como aspiração a não ser que atenda as
necessidades e metas fixadas a nível central, o que, em princípio, parece difícil de ocorrer.
Sendo o Brasil constituído de regiões nitidamente diferenciadas, com peculiaridades
referentes a distintas formações econômicas-sociais, embora permeado dominante, pelo modo
de produção capitalista com um todo, verifica-se diferentes necessidades, problemas específicos
e metas adequadas a essa realidade que poderá, muito provavelmente, entrar em choque com os
interesses centrais homogeneizadores do espaço na sociedade que significam integração no
processo geral de expansão do capitalismo, não só a nível nacional como internacional.
Todos os mecanismos fiscais e político-administrativos, no Brasil, apresentam caráter
nitidamente centralizador. Conforme se considerou anteriormente, a realização do tipo de
planejamento proposto por Seno Cornely requer um poder de decisão menos concentrado, não
só do ponto de vista técnico quanto do político, o que implica em reformas descentralizadoras
nos campos administrativos, político e, especialmente financeiro.

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4. CONSIDERAÇÕES FINAIS:

O texto como um todo, não leva em conta a possibilidade ou não do planejamento
participativo ao nível da organização da produção, sua distribuição, seu conteúdo e destino.
Parece ser esta uma falha importante de ser discutida, pois da maneira com que é colocado,
parece corresponder a uma das afirmações postas no texto como risco de deixar de lado o
sistema global, envolvendo a população nos problemas materiais imediatos e locais,
canalizando seu potencial de mobilização para os problemas mais vinculados ao consumo de
bens e serviços (bens de consumo coletivo).
Existe por trás da proposta, como ideologia, a preocupação com a reprodução da força
de trabalho em melhores condições, o que significa o favorecimento da reprodução ampliada do
capital.
Portanto, não foge, em termos gerais, ao esquema básico (linhas mestras) do
planejamento tradicional, ou seja, em última instância, atender aos interesses das classes
dominantes, só que acrescenta a possibilidade da auto-reprodução da força de trabalho através
dos trabalhos comunitários.
De qualquer maneira, o planejamento participativo, tende no atual sistema, a significar a
canalização da mobilização popular para a luta econômica auto-sustentada, onde a comunidade
se organiza, e define o modo de obtenção dos meios para atingir certos interesses que, mesmo
podendo redundar em benefícios relativos para si, significam, principalmente, o favorecimento
do Capital e do controle político, bem como maior qualidade de informação sobre a população,
o que representa maior poder de manipulação sobre ela por parte do Estado, através de seus
agentes, no caso o planejador e os políticos.
De outro lado, considerando o papel do Estado no modo de produção capitalista,
imagina-se que, mecanismos de controle seriam aplicados no sentido de impedir que a
mobilização para o planejamento não seja extrapolada ao nível de questionar o poder.
Se o Estado tem seu papel definido no modo de produção capitalista, não é seu interesse
promover sua própria destruição. A centralização do poder de decisão tem sido um mecanismo
eficaz de controle, porém ela é por nós entendida como o maior obstáculo à realização do
planejamento participativo que precisa assentar-se em unidades de base, mais restritas, para que
seja eficiente e realizável. Pensamos estar aí uma das grandes contradições da proposta
associada à idéia inicial que aponta no sentido da possibilidade de um Estado comprometido
com a classe dominada dentro de uma sociedade de classes.
Com essa difusão do poder que o planejamento participativo exige, é de se pensar como
o processo dessa forma de planejamento pode ser adequado à organização administrativa, tanto
do setor público como do privado. Esse aspecto atua como fator cerceador do técnico na sua
atividade tradicional e, mais intensamente ainda, numa forma inovadora como no caso do
planejamento realizado conjuntamente com a coletividade, onde a prioridade é dada para seus
interesses majoritários.
Vê-se como viável e até desejável, quem sabe, uma ação de elementos portadores do
conhecimento técnico junto à comunidade no sentido de realizar, através de mecanismos
participativos, uma tentativa de planejamento comunitário, mas como praxis, como ação social
e política desvinculada de organismos patrocinadores, quer públicos quer privados. Existiria a
possibilidade deste tipo de trabalho, apenas se os elementos técnicos não estiverem atrelados a
nenhum compromisso contratual e sim a compromissos com os interesses das comunidades para
as quais dirige sua atenção. Nesse sentido é que se considera válido a proposta que poderia
resultar em motivação para a ação organizada e dirigida para a busca e reivindicação dos

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interesses e necessidades da população. Teria, então, dois sentidos bem definidos: de um lado, a
organização para a realização conjunta de obras que venham em benefício da própria
comunidade mediante estratégias próprias de obtenção dos recursos necessários para tal. De
outro lado, do ponto de vista da ação política, da pressão que a comunidade pode exercer, uma
vez que através dos técnicos poderia dispor de informações que de outra maneira talvez não
tivessem acesso.
Seria então, o técnico, o planejador atuando conscientemente, dotando a população de
seus instrumentos e conhecimentos no sentido da luta e controle da ação do Estado, como grupo
de pressão. Repete-se aqui que esses tipos de ação não podem ser vinculados ao planejamento
enquanto controle de mudança a encargo do Estado, e sim como meio de ação do planejador
enquanto elemento comprometido com a mudança em função dos interesses objetivos e
concretos dos setores dominados da sociedade.
Outrossim, considerando que o planejamento, em geral, é visto como um mecanismo de
controle social inovador, no sentido do desenvolvimento de um tipo histórico específico e não
lhe cabendo a tarefa de transformar, a qual é tarefa da praxis política dos indivíduos na
sociedade é de se invalidar qualquer pretensão desse tipo a partir do planejamento em si. Ele é
nada mais que instrumento de organização e controle do desenvolvimento de um determinado
sistema. Quando o que caracteriza um tipo histórico é a dominação de classe, não se pode
imaginar como possível uma ação do Estado, enquanto coligação das forças dominantes da
sociedade que coloque em risco sua própria sobrevivência, seu próprio poder.
Qualquer modelo de planejamento é adequado aos fins gerais definidos pela sociedade
cujas necessidades são função ou generalização dos fins da classe dominante nessa sociedade.
Uma formulação metodológica do planejamento necessita estar adequada à proposta política, à
decisão política que orienta sua elaboração. Dessa forma não se pode afirmar que o
Planejamento Participativo seja um instrumento de libertação como sugeriu Seno Cornely em
sua proposta.

BIBLIOGRAFIA:

1 CASTELLS, Manuel (1977). La Question Urbana, México, Siglo XXI.
2 CORNELY, Seno (1978) Subsídios sobre Planejamento Participativo, Revista Brasileira de
Planejamento nº 7.
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4 MEDINA, José Echevarria (1972) Discurso sobre Política y Planeación, México, Siglo
XXI.
5 PEREIRA, Luiz (1978) Ensaios de Sociologia do Desenvolvimento,3º ed., São Paulo,
Pioneira, 1978.
6 POULANTZAS, Nico (1971) Poder Político e Classes Sociais no Estado Capitalista, Porto,
Portucalense Ed.
7 PRADILLA COBOS, Emilio (1974) La Política Urbana del Estado Colombiano en
Política Urbana y Estrutura de Classes en América Latina, Manuel Castells compilador,
Buenos Aires, SIAP.
8 TAYLOR, F. W. e FAYOL, Henry (1973) Princípios de la Administración Científica,
Administración Industrial y General, Buenos Aires, El Ateneo.

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