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PREVIDENCIRIO

CONTITUCIONAL.
REGIME

ART.

40

ESPECIAL

PARA

4O

CF.
OS

SERVIDORES PBLICOS EM ATIVIDADE


DE RISCO. SOBREPOSIAO AO REGIME
GERAL.

DELEGAO

COMPLEMENTAR.

LC

LEI
51/85.

IMPLEMENTAAO DOS PRINCPIOS DA


IGUALDADE, DA PROPORCIONALIDADE
E DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA.
OPINIO LEGAL.

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,


Professor Emrito das Universidade Mackenzie, em cuja
Faculdade de Direito foi titular de Direito
Constitucional.

CLUDIA FONSECA MORATO PAVAN


Mestre em Direito PUC/SP
Professora do Centro de Extenso Universitria

Este documento foi assinado digitalmente por ARTHUR JORGE SANTOS.


Se impresso, para conferncia acesse o site https://esaj.tjsp.jus.br/esaj, informe o processo 1025428-17.2014.8.26.0053 e o cdigo 94AD74.

DIREITO

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Advogados

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS


CLUDIA FONSECA MORATO PAVAN

Honra-nos o Delegado Luiz Pontel com consulta


encaminhada pelo Deputado Federal Dr. Marcelo
Itagiba, assim formulada:
Trata-se da questo

da

paridade

entre

vencimentos e proventos dos policiais federais


aposentados na forma da LC n 51, bem como
a respeito da integralidade do valor dessas
aposentadorias, em face do que dispe o
inciso I do art. 1 do referido diploma legal
(LC n 51: Art. 1 - O funcionrio policial ser
aposentado:

voluntariamente,

com

proveitos integrais, aps 30 (trinta) anos de


servio, desde que conte, pelo menos 20
(vinte) anos de exerccio em cargo de natureza
estritamente policial).

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CONSULTA

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Ou seja, vencida a questo da recepo da


mencionada Lei pela Carta Maior, a questo

orientao jurdica contida no item 9.1.3 do


Acrdo
sentido

n
de

Complementar

582/2009-TCU-Plenrio,
que
n

aplicao

51/1985

no

no

da

Lei

fasta

incidncia da regra geral relativa aos clculos


dos proventos insculpida no 3 do art. 40 da
Constituio Federal (mdia de contribuies),
salvo para os policiais que implementarem os
requisitos legais da inativao at 19.2.2004,
vspera da publicao da Medida Provisria n
167/2004, convertida na lei n 10.887/2004.

1. O clculo pela mdia de contribuies ( 3


do

art.

40,

incompatvel

CF)

no

com

parece

ser

integralidade

regra
dos

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que agora se pe, saber se possvel a

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proventos dos policiais aposentados pela LC


n 51 (bem como com a paridade que resulta

2. As regras do art. 40, 4, da CF,


contemplam a existncia de aposentadoria
especial?

3.

Em

caso

de

resposta

positiva,

essa

aposentadoria especial autoriza a adoo de


requisitos e critrios diferenciados?

4. Esses requisitos e critrios diferenciados


devem estar dispostos em lei ordinria ou em
lei complementar?

5. Os requisitos previstos no 4, do art. 40,


da

CF, necessariamente

so os mesmos

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dessa imposio)?

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requisitos previstos no 1, do mesmo artigo,

6. Os critrios previstos no 4, do art. 40, da


CF, necessariamente so os mesmos critrios
previstos no 3, do mesmo artigo, ou podem
ser distintos?

7. Os critrios estabelecidos no 4, do art.


40,

da

CF,

complementar,

conforme
so

definidos

em

necessariamente

lei
os

mesmos critrios definidos no 8, do artigo


40, da CF?

8. Os clculos do 17, do art. 40, da CF,


previstos em lei ordinria, se referem tambm
ao 4, do art. 40, da CF?

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ou podem ser distintos?

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9. Os requisitos e critrios do 4, do art. 40,


da CF, podem ser regulamentados pela lei n

Passamos a enfrentar as questes, a partir das


premissas abaixo aduzidas.
Parece-nos realmente superada, no s pelo TCU,
bem

como

pelo

Judicirio,

divergncia

inaugurada pelo Superior Tribunal de Justia1


acerca da recepo, pela CF/88, da LC 51/85
matria objeto de parecer anterior proferido pelo
primeiro subscritor do presente2 -, a partir do
1

Precedentes em sentido contrrio do STJ: RMS 21.176/PR,


Rel. Min. Arnaldo Esteves de Lima, Quinta Turma, DJ
01/10/2007; RMS 19.186-RS, Rel. Min. Arnaldo Esteves de
Lima, Quinta Turma, DJ 09/10/2006; ROMS 15.527/SC,
Rel. Min. Jorge Scartezzini, Quinta Turma, DJ 01/03/2004;
Rel. Min. Vicente Leal, ROMS 14.979/SC, Sexta Turma, DJ
22/04/2003.
2

O parecer assim intitulado Recepo da Lei


Complementar n. 51/85 pela Emenda Constitucional

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10.887/2004?

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julgamento pelo Supremo Tribunal Federal da

EMENTA:

AO

DIRETA

DE

INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3 DA LEI


DISTRITAL

N.

3.556/2005.

SERVIDORES

DAS CARREIRAS POLICIAIS CIVIS CEDIDOS

ADMINISTRAO

INDIRETA

DA

FEDERAL:

UNIO
TEMPO

CONSIDERADO
QUESTIONADA

PBLICA
E

DO
DE

PELA
COMO

DIRETA

DISTRITO
SERVIO
NORMA

DE

EFETIVO

n. 20/98 - Compatibilidade do 4 do Artigo 40, na


redao daquela Emenda e da Emenda n. 47/05, com
os termos da referida Lei Complementar - Precedente
da Lei Complementar n. 35/79 recepcionada pela
Emenda Constitucional n. 45/04 encontra-se publicado
na Revista Juris Plenum - Trabalhista e Previdenciria, n.
23, abril 2009, p. 103-114.
3

Rel. Min. Crmen Lcia, DJ-e 64, divulgao em


02/04/2009, publicao em 03/04/2009.

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ADI 3.817/DF3, em acrdo assim ementado:

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EXERCCIO
AMPLIAO

DE

ATIVIDADE

DO

POLICIAL.

BENEFCIO

DE

CIVIS ESTABELECIDO NO ARTIGO 1 DA LEI


COMPLEMENTAR

FEDERAL

51,

DE

20.12.1985. AO JULGADA PROCEDENTE.


1. Inexistncia de afronta ao art. art. 40, 4,
da Constituio da Repblica, por restringirse

exigncia

complementar

constitucional
matria

de

lei

relativa

aposentadoria especial do servidor pblico, o


que no foi tratado no dispositivo impugnado.
2. ...
3. O art. 1 da Lei Complementar Federal n.
51/1985 que dispe que o policial ser
aposentado

voluntariamente,

com

proventos integrais, aps 30 (trinta) anos


de servio, desde que conte pelo menos 20
anos de exerccio em cargo de natureza
estritamente policial foi recepcionado pela

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APOSENTADORIA ESPECIAL DOS POLICIAIS

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Constituio

da

Repblica

de

1988. A

combinao desse dispositivo com o art. 3 da


Distrital

n.

3.556/2005

autoriza

contagem do perodo de vinte anos previsto na


Lei Complementar n. 51/1985 sem que o
servidor

pblico

tenha,

necessariamente,

exercido atividades de natureza estritamente


policial, expondo sua integridade fsica a
risco, pressuposto para o reconhecimento da
aposentadoria especial do art. 40, 4, da
Constituio

da

Repblica:

inconstitucionalidade configurada.
4.

Ao

direta

de

inconstitucionalidade

julgada procedente. (grifamos)


Dada a eficcia vinculante, os efeitos ex nunc e o
alcance erga-omnes dessa deciso, parece-nos
impertinente

manuteno

de

posio

que

procure sustentar que o art. 40 4 CF ainda


carece de regulamentao em virtude de suposta

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Lei

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no recepo da LC 51/85. Para que no se


venha aventar que o Supremo Tribunal Federal
que se trataria de obter dictum4, confiram-se os
trechos pertinentes do acrdo:
4

Essa objeo seria inadmissvel, uma vez que em sede de


controle concentrado de constitucionalidade a coisa julgada
no se restringe ao dispositivo, como tem entendido o STF:
RECLAMAO. 2. Sequestro de recursos do Municpio de
Capito Poo. .... 7. Alcance do efeito vinculante que no
limite parte dispositiva da deciso. 8. Aplicao das
razes determinantes da deciso proferida na ADI 1662.
Reclamao que se julga procedente. (Rcl 2363-0/PA, Rel.
Min. Gilmar Mendes, DJ 01.04.2005). .....Problema de
inegvel relevo diz respeito aos limites objetivos do efeito
vinculante, isto , parte da deciso que tem efeito
vinculante para os rgos constitucionais, tribunais e
autoridades administrativas. Em suma, indaga-se, tal como
em relao coisa julgada e fora de lei, se o efeito
vinculante est adstrito parte dispositiva da deciso ou se
ele se estende tambm aos chamados fundamentos
determinantes, ou, ainda, se o efeito vinculante abrange
tambm as consideraes marginais, as coisas ditas de
passagem, isto , os chamados obter dicta (...). Enquanto em
relao coisa julgada e fora de lei comina a idia de
que elas ho de se limitar parte dispositiva da deciso,
sustenta o Tribunal Constitucional alemo que o efeito
vinculante se estende, igualmente, aos fundamentos

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no teria enfrentando diretamente a questo, mas

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...
de ser examinado apenas porque foi erigido
como igualmente comprometido pela norma
impugnada.
determinantes da deciso (...). Segundo esse entendimento,
a eficcia da deciso do tribunal transcende o caso singular,
de modo que os princpios dimanados da parte dispositiva e
dos fundamentos determinantes sobre a interpretao da
Constituio devem ser observados por todos os tribunais e
autoridades nos casos futuros (...). Outras correntes
doutrinrias sustentam que, tal como a coisa julgada, o
efeito vinculantes limita-se parte dispositiva da deciso,
de modo que, do prisma objetivo, no haveria distino entre
a coisa julgada e o efeito vinculante (...).. ..., a limitao do
efeito vinculante parte dispositiva da deciso tornaria de
todos despiciendo esse instituto, uma vez que ele pouco
acrescentaria aos institutos da coisa julgada e da fora de
lei. Ademais tal reduo diminuiria significativamente a
contribuio do Tribunal para a preservao e
desenvolvimento da ordem constitucional (...). Assinale-se
que a aplicao dos fundamentos determinantes de um
leading case em hipteses semelhantes tem-se verificado,
entre ns, at mesmo no controle de constitucionalidade das
leis municipais. ...

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5. Haveria, ainda, o aspecto material, que h

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certo que o art. 3, da Lei distrital n.


3556/2005,

no

define,

expressamente,

especial aos policiais civis do Distrito Federal,


no desobedeceria, por si s, o art. 40, 4 da
Constituio da Repblica.
Todavia, a inconstitucionalidade emergiria da
anlise, interpretao e aplicao combinadas
do dispositivo em causa com o art. 1 da Lei
Complementar
dispe

que

Federal
o

voluntariamente,

n.

policial
com

51/1985,

ser

que

aposentado

proventos

integrais,

aps 30 (trinta) anos de servio, desde que


conte, pelo menos 20 anos de exerccio em
cargo de natureza estritamente policial.
...
Como se manifesta a Procuradoria Geral da
Repblica pela no recepo daquela norma
complementar pela Constituio de 1988, no

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critrios para a concesso de aposentadoria

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haveria

que

se

concluir

pela

inconstitucionalidade alegada.
nobre Procuradoria Geral da Repblica.
A Lei Complementar n. 51, de 20.12.1985, foi
editada com fundamento no art. 103 da
Emenda n. 1, de 1969, que estabelecia:
Art. 103 Lei complementar de iniciativa
exclusiva

do

Presidente

indicar

quais

as

da

excees

Repblica,
s

regras

estabelecidas, quanto ao tempo e natureza


de servio, para aposentadoria, reforma,
transferncia

para

inatividade

disponibilidade.
O texto deixou ao legislador complementar, a
partir de iniciativa exclusiva do Presidente da
Repblica, a escolha das atividades que se
submeteriam

regras

outras

de

aposentadoria que no aquelas previstas no


art. 102 daquele documento.

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6. No partilho, entretanto, da concluso da

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Assim se estabeleceu, quanto atividade


que

voluntria

direito

seria

obtido

aposentadoria
mediante

comprovao de trinta (30) anos de servio,


dos quais pelo menos vinte (20) desses em
cargos de natureza estritamente policial (art.
1, inc. I, da Lei Complementar n. 51/85).
A Constituio de 1988 definiu novo regime
constitucional para os servidores pblicos,
fixando alguns parmetros para a exceo
regra geral de aposentadoria, o que tambm
haveria de ser pormenorizado pelo legislador
complementar.
A norma originria do texto constitucional
estabelecia:
o

Lei

Complementar

poder

estabelecer excees ao disposto no inciso


III, a e c, no caso de exerccio de atividades
consideradas
perigosas.

penosas,

insalubres

ou

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policial,

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As normas dos dispositivos mencionados no


pargrafo

mencionado

cuidavam

dos

voluntria.
O Projeto de Lei que se veio a converter na Lei
Complementar

n.

51/1985

emanou

do

Presidente da Repblica, reconhecendo-se,


desde

ento,

direito

aposentadoria

especial daqueles que desempenha atividade


estritamente policial, como bem demonstrado
em memorial apresentado pela Associao
Nacional dos Delegados de Polcia Federal.
Este policial expe-se a permanente risco em
sua integridade fsica e psicolgico, a perigos
permanentes

em

benefcios

de

todos

os

cidados, o que justifica o cuidado legal, na


esteira da previso constitucional. Ora, no
houve alterao quanto s exigncias com o
advento da nova Constituio.

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requisitos para a concesso de aposentadoria

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E, conforme realado pelo Procurador-Geral


da Repblica em seu parecer (fls. 69), as
procedidas

pelas

emendas

constitucionais posteriores promulgao a


Constituio
47/2005)

de

no

1988

(ns.

subtraram

20/1998
a

distino

conferida atividade considerada perigosa ou


de risco.
A propsito pode-se verificar na norma agora
em vigor sobre a matria:
Art. 40 (...)
4 vedada a adoo de requisitos e
critrios diferenciados para a concesso de
aposentadoria aos abrangidos pelo regime
de que trata este artigo, ressalvados, nos
termos definidos em leis complementares,
os casos de servidores:
I portadores de deficincia;
II que exeram atividades de risco;

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alteraes

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III cujas atividades sejam exercidas sob


condies especiais que prejudiquem a
Enquadrada a natureza especial da atividade
policial no critrio de perigo ou risco, e, ainda,
considerando ter sido a matria objeto da
mesma

espcie

normativa

exigida

pela

Constituio atual (lei complementar), tenho


como recepcionada a Lei Complementar n.
51/85 pela Constituio de 1988.
7. E assim que, ao cuidar de estender a
definio

legal

de

efetivo

exerccio

de

atividade policial o tempo de servio prestado


pelo servidor das carreiras policiais civis da
Polcia Civil do Distrito Federal, cedido
Administrao Pblica Direta e Indireta de
qualquer dos Poderes da Unio e do Distrito
Federal, at a data da publicao desta Lei, a
norma questionada inovou a) em primeiro
lugar, a matria no que concerne restrio

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sade ou a integridade fsica.

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dos

titulares

do

direito

aposentadoria

especial aos que estivessem no desempenho


observou o critrio que poderia ensejar o
cuidado legislativo da matria que se tem no
inc. IIII do 4 do art. 40 da Constituio
(norma atual), pois a cesso pode significar e
em geral ou, pelo menos, na maioria dos
casos, significa o afastamento do policial
significa exatamente das condies de risco
ou prejuzo sua integridade fsica; c) alterou
por lei distrital matria adstrita lei nacional
ou federal.
8. Por todas as razes assim expostas,
considerando

recepcionada

Complementar

n.

51/85,

Lei

voto

pela

procedncia da presente ao, declarando


inconstitucional formal e materialmente o art.
3 da Lei Distrital n. 3.5556, de 18 de janeiro
de 2005.

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de atividades estritamente policiais; b) no

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...
Porque o artigo 40 da Constituio Federal
que

possvel

adoo

de

requisitos e critrios diferenciados, desde que


preenchidos um dos trs requisitos que a
prpria Constituio enumera.
....
..., eu verifico que esse dispositivo afronta no
apenas essa necessidade da (sic) matria se
regida por uma lei de mbito nacional, como
exige a Constituio, como tambm ela
materialmente inconstitucional, porque colide
frontalmente com o artigo 40, 4, do Texto
Maior. (grifos no original, negritos nossos)
TCU e autoridades administrativas competentes
para a concesso de atos de aposentadoria5 de
5

Como ensina Hely Lopes Meirelles: A aposentadoria a


garantia de inatividade remunerada, reconhecida aos
servidores que j prestaram longos anos de servios, ou se

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estabelece

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policiais esto, portanto, vinculados a observar a


LC 51/85, que prev, em substituio regra
aquisio do direito aposentadoria voluntria
aps 30 (trinta) anos de servio, desde que conte
com pelo menos 20 (vinte) anos de exerccio de
cargo de natureza estritamente policial e a
percepo de proventos integrais.
Como se v da consulta, novo bice aventado
para

sustentar

inaplicabilidade

da

regra

especial veiculada pela LC 51/85, consistente na


afirmao

de

que

forma

de

clculo

dos

proventos prevista no art. 40 3 CF tambm


subsistiria para as aposentadorias voluntrias ou
no, regidas pelo 40 4 II CF, o que, na verdade,
implica negar, por outras vias, vigncia LC
tornaram incapacitados para as suas funes. (Direito
Administrativo Brasileiro. So Paulo: RT, 1991. pg. 381).

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geral vigente para os funcionrios pblicos, a

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51/85. Isso porque referida lei prev duas formas


de concesso de aposentadoria dos policiais, uma
outra, proporcional, no caso de aposentadoria
compulsria. Aplicar o 3 do art. 40 CF negar,
portanto, vigncia lei recepcionada pelo prprio
dispositivo
decidido

constitucional,
pelo

STF,

que,

segundo

mencionada

lei

complementar no conflita com a Carta Maior.


Vale aqui um pequeno parnteses para ressaltar
que no controle objetivo de constitucionalidade a
causa de pedir aberta e o STF ao declarar a
constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de
uma norma o faz a partir do confronto do texto
legal

com

todo

conjunto

normativo

constitucional e no com um ou outro dispositivo


adotado como parmetro de validao. Da a
afirmao pretoriana de que uma ADI equivale a
uma ADC com sinal trocado e vice-versa, ou seja,

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integral, no caso de aposentadoria voluntria e

fls. 42

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de que a procedncia da ADI o mesmo que a


improcedncia da ADC e a improcedncia da ADI
a prpria jurisprudncia daquela Casa6:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO.
EMBARGOS DE DECLARAO EM AGRAVO
REGIMENTAL
EXTRAORDINRIO.

EM

RECURSO
CPMF.

CONSTITUCIONALIDADE. O Plenrio desta


colenda Corte, ao julgar a ADI 2.031, rejeitou
6

No mesmo sentido: RE 431715 AgR / MG - MINAS


GERAIS, Rel. Min. Carlos Britto, Primeira Turma, DJ 18-112005 PP-00008, EMENT VOL-02214-04 PP-00730, RTJ
VOL-00204-01 PP-00390; RE 343818 / MG, Rel. Min.
Moreira Alves, Primeira Turma, DJ 07-03-2003 PP-00043,
EMENT VOL-02101-04 PP-00674; ADI 1749 / DF, Rel. p/
acrdo Min. Nelson Jobim, Pleno, DJ 15-04-2005 PP00005, EMENT VOL-02187-01 PP-00094; ADI 1756 MC /
MA, Rel. Min. Moreira Alves, Pleno, DJ 06-11-1998 PP00002, EMENT VOL-01930-01 PP-00015; ADI 1606 MC /
SC, Rel. Min. Moreira Alves, Pleno, DJ 31-10-1997 PP55540, EMENT VOL-01889-01, PP-00102.

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equipara-se procedncia da ADC. Nesse sentido

fls. 43

23

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todas as alegaes de inconstitucionalidade


do caput e dos 1 e 2 do art. 75 do ADCT,
pela

Emenda

Constitucional

21/99. Isto porque as aes diretas de


inconstitucionalidade possuem causa de pedir
aberta. dizer: ao julgar improcedentes
aes dessa natureza, o Supremo Tribunal
Federal

afirma

constitucionalidade
questionados

a
dos

(Precedente:

integral
dispositivos
RE

343.818,

Relator Ministro Moreira Alves). Embargos de


declarao rejeitados. (grifamos) (RE 372535
AgR-ED / SP - SO PAULO, Rel. Min. Carlos
Britto, Primeira Turma, DJe-065 DIVULG 1004-2008 PUBLIC 11-04-2008)
EMENTA:

Recurso

extraordinrio.

Contribuio Provisria sobre Movimentao


ou Transmisso de Valores e de Crdito e de
Direito de Natureza Financeira - CPMF (..). -

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introduzidos

fls. 44

24

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Tendo o Pleno desta Corte, ao julgar a ADI


2.031, relatora a eminente Ministra Ellen
quanto ao artigo 75, 1 e 2, introduzido no
ADCT pela Emenda Constitucional n 21/99,
isso implica, em virtude da "causa petendi"
aberta em ao dessa natureza, a integral
constitucionalidade

desses

dispositivos

com eficcia "erga omnes". (...). Recurso


extraordinrio no conhecido. (grifamos) (RE
357576 / SP - SO PAULO, Rel. Min. Moreira
Alves, Primeira Turma, STF, DJ 14-03-2003
PP-00041)
Voltemos,

ento,

Constituio

ao

Federal

mrito

do

outorga,

parecer.
a

servidores

pblicos que, tais como os policiais, exeram


atividades de risco, direito subjetivo obteno
de

aposentadoria,

observados

requisitos

critrios diferenciados. Esses requisitos e critrios

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Gracie, dado pela improcedncia da ao

fls. 45

25

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esto,

de

acordo

com

STF,

validamente

previstos na LC 51/85, que exige tempo de


aqueles vigentes para os demais servidores e
outorga, no caso de aposentadoria voluntria,
proventos

integrais

no,

proporcionais.

Pretender aplicar o 3 do art. 40 CF nas


hipteses reguladas pelo art. 40 4 CF
desproporcional, anti-isonmico, implica negar
vigncia e eficcia ao referido pargrafo 4, fere a
teleologia do prprio art. 40 CF, a deciso
vinculante do STF, proferida nos autos da ADI
3817-6/DF, que reconheceu a recepo da LC
51/85

e,

em

conseqncia,

princpio

da

segurana jurdica.
O art. 40 CF tem, no que pertine ao caso
presente, a seguinte redao:

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trabalho e de contribuio menores do que

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Art. 40. Aos servidores titulares de cargos


efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito
autarquias e fundaes, assegurado regime
de

previdncia

de

carter contributivo

solidrio, mediante contribuio do respectivo


ente pblico, dos servidores ativos e inativos e
dos pensionistas, observados os critrios que
preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o
disposto neste artigo.
1 Os servidores abrangidos pelo regime de
previdncia de que trata este artigo sero
aposentados, calculados os seus proventos a
partir dos valores fixados na forma dos 3 e
17:
I

por invalidez permanente, sendo

proventos

proporcionais

ao

tempo

os
de

contribuio, exceto se decorrente de acidente


em servio, molstia profissional ou doena

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Federal e dos Municpios, includas suas

fls. 47

27

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grave, contagiosa ou incurvel, na forma da


lei;
idade, com proventos proporcionais ao tempo
de contribuio;
III voluntariamente desde que cumprido
tempo mnimo de dez anos de efetivo exerccio
no servio pblico e cinco anos no cargo
efetivo em que se dar a aposentadoria,
observadas as seguintes condies:
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de
contribuio, se homem, e cinqenta e cinco
anos de idade e trinta de contribuio, se
mulher;
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem,
e sessenta anos de idade, se mulher, com
proventos

proporcionais

contribuio.
...

ao

tempo

de

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II compulsoriamente, aos setenta anos de

fls. 48

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3.

Para

clculo

dos

proventos

de

aposentadoria, por ocasio da sua concesso,


consideradas

as

remuneraes

utilizadas como base para as contribuies do


servidor aos regimes de previdncia de que
tratam este artigo e o art. 201, na forma da
lei.
4 vedada a adoo de requisitos e
critrios diferenciados para a concesso de
aposentadoria aos abrangidos pelo regime de
que trata este artigo, ressalvados, nos termos
definidos em leis complementares, os casos de
servidores:
...
II que exeram atividades de risco;
...
17. Todos os valores de remunerao
considerados para o clculo do benefcio
previsto

no

3o

sero

atualizados, na forma da lei.

devidamente

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sero

fls. 49

29

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em

dispositivo

questo

prev,

para

os

daquele

vigente

brasileiros

que

para

os

exercem

demais

suas

cidados

atividades

no

mbito da iniciativa privada, a partir de princpios


e regras prprias. A Constituio Federal outorga,
no entanto, lei complementar a faculdade de
prever requisitos e critrios prprios para a
concesso de aposentadoria aos servidores que
exeram atividades de risco.
Que

policiais

federais

desempenham

funo

arriscada, na qual empenham sua integridade


fsica, seu equilbrio psquico-emocional, sua
segurana e a de seus familiares, parece no
haver dvida, basta ter em conta os inmeros
atentados

de

que

so

vtimas,

amplamente

divulgados pela imprensa. Note-se que nos autos


da ADI 3817/DF, j citada ao longo do presente,

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servidores pblicos, regime previdencirio distinto

fls. 50

30

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o STF reconheceu ser a atividade desempenhada


pelas

polcias

arriscada,

enquadrando-se

no

De fato, servidores pblicos que se dedicam ao


exerccio

de

atividades

fundamentais

manuteno da ordem e da segurana pblicas


esto albergados pela regra do art. 40 4o CF,
que

excepciona

previdencirio

tais

geral

categorias
regulado

do

regime

pelos

demais

pargrafos e incisos do mesmo art. 40 CF,


delegando

legislao

complementar

competncia para fixar critrios e requisitos a


serem observados no ato de apoquentao.

O texto constitucional no passvel de ser


interpretado em fatias7, segregando-se as suas
7

Como expe o Min. Eros Grau em obra doutrinria: ...a


interpretao do direito interpretao do direito, textos

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regime previdencirio disciplinado pela LC 51/85.

fls. 51

31

isolados, desprendidos do direito. No se interpretam textos


de direito, isoladamente, mas sim o direito, no seu todo
marcado, na dico de Ascarelli [1952a:10] pelas suas
premissas implcitas. Santi Romano [1964:211] insiste em
que a interpretao da lei sempre interpretao no de
uma lei ou de uma norma singular, mas de uma lei ou de
uma norma que considerada em relao posio que
ocupa no todo do ordenamento jurdico; o que significa que o
que efetivamente se interpreta esse ordenamento e, como
conseqncia, o texto singular. Hermann Heller [1977:274],
por outro lado, observa que o preceito jurdico particular
somente pode ser fundamentalmente concebido, de modo
pleno, quando se parta da totalidade da Constituio
poltica. A propsito, diz Geraldo Ataliba [1970:373]: (...)
nenhuma norma jurdica paira avulsa, como que no ar.
Nenhum mandamento jurdico existe em si, como que
vagando no espao, sem escoro ou apoio. No h comando
isolado ou ordem avulsa. Porque esses propedutico ou
fazem parte de um sistema, nele encontrando seus
fundamentos, ou no existem juridicamente. No se
interpreta o direito em tiras, aos pedaos. A interpretao de
qualquer texto de direito impe ao intrprete, sempre, em
qualquer circunstncia, o caminhar pelo percurso que se
projeto a partir dele do texto at a Constituio. Por isso
insisto em que o texto de direito isolado, destacado,
desprendido do sistema jurdico, no expressa significado
normativo algum. As normas afirma Bobbio [1960:3] s
tm existncia em um contexto de normas, isto , no sistema
normativo.
(ensaio
e
discurso
sobre
a
Interpretao/Aplicao do Direito. So Paulo: Malheiros,
2005. Pgs. 127/128).

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fls. 52

32

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disposies. Um dos princpios bsicos do direito


constitucional a unidade8 do ordenamento. A

considerada pelo intrprete na arte9 de desvendar


seu texto.

Os caminhos adotados pelo direito para lidar com as


aparentes antinomias so analisados por Inocncio Mrtires
Coelho nos seguintes termos: Como o Direito, pelo menos
enquanto o ordenamento ou sistema, no tolera antinomias,
ao longo dos sculos de interpretao das leis a
jurisprudncia foi elaborando algumas regras, de aceitao
generalizada, para resolver as antinomias, pelo menos as
aparentes, j que as antinomias reais permanecem
insolveis ou tm a sua resoluo confiada liberdade do
aplicador do direito. Fruto desse trabalho jurisprudencial, a
que no faltou suporte doutrinrio, so os chamados
critrios cronolgico, hierrquico e da especialidade,
usualmente enunciados em latim lex posterior derogat
priori; lex superior derogat inferiori; lex specialis derogat
generali - , em verdade simples regras tcnicas que, ao
serem utilizadas, do-nos a ntida sensao de que
resolveram um pseudoproblema, como diriam os doutos...
(Hermenutica Constitucional e Direitos Fundamentais.
Braslia: Braslia Jurdica, IDP, 2000. Pgs. 45/46).
9

A hermenutica como arte objeto das seguintes


ponderaes de Gadamer: A idia do direito contm a idia

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Constituio um todo e como tal deve ser

fls. 53

33

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O que prev o 4o do art. 40 CF? Prev,

critrios e requisitos a serem especificamente


observados na concesso de aposentadoria a
servidores pblicos que desempenham atividades
de risco, diferentes daqueles previstos para a
generalidade dos servidores pblicos. E qual o
regime previdencirio dos servidores pblicos?
aquele definido ao longo do art. 40 CF, que, entre
outros critrios e requisitos, estipula a forma de
clculo do peclio no 3o. No h como concluir
da igualdade jurdica. Se o soberano no est submetido
lei, mas pode decidir livremente acerca da sua aplicao,
fica ento, obviamente, destrudo o fundamento de toda
hermenutica. Aqui tambm se mostra que a interpretao
correta das leis no uma simples teoria da arte, uma
espcie de tcnica lgica da subsuno sob pargrafos, mas
uma concreo prtica da idia do direito. A arte dos juristas
tambm o cultivo do direito. (A razo na poca da cincia.
Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1983. Pgs. 63/64).

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textualmente, que a lei complementar definir

fls. 54

34

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possa o 3o do art. 40 CF prever critrios e


requisitos para a hiptese em que o 4o desse

fixar.

texto

constitucional

outorgou

lei

complementar a competncia para exigir dos


servidores pblicos, que desempenham atividade
de risco, o preenchimento, para a aposentadoria,
de requisitos distintos daqueles exigidos pelo art.
40 3o CF e, ainda, a previso de condies para
fixao

da

aposentadoria

diversas

daquelas

estabelecidas para os servidores pblicos em


geral, inclusive a forma de clculo, cuja regra do
3o do art. 40 CF no vige nessa hiptese, porque
excepcionada pelo 4o do mesmo dispositivo.

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mesmo art. 40 CF delegou lei complementar

fls. 55

35

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Acaso fosse vlido exigir dos servidores pblicos


os mesmos requisitos e adotar os mesmos

haveria razo de ser para a regra do 4o do art.


40 CF. Se o 4o foi introduzido ao art. 40 CF no
h

como

negar

possibilidade

de

lei

complementar fixar aposentadoria com base em


critrios distintos e de prever a fruio desse
direito a partir de requisitos outros do que os
previstos ao longo do art 40 CF. Raciocnio
diverso implicaria negar fora normativa a uma
parte do texto constitucional.

Vale aqui o alerta do festejado constitucionalista


portugus,

J.J.

Gomes

Canotilho10:

interpretao da constituio interpretaoconcretizao de uma hard law e no de uma soft

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critrios para a fixao da aposentadoria no

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36

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law: as regras e princpios constitucionais so


padres de conduta juridicamente vinculantes e

A interpretao de termos constitucionais, quer


quando se refiram a noes tcnicas quer quando
se cuide de termos do linguajar leigo, no pode se
distanciar

do

sentido

expresses

detm

contrrio,

restaria

prprio

que

intrinsecamente,
violentada

essas

pois,

do

conscincia

jurdica nacional.

Nesse sentido, mais uma vez, a doutrina de J.J.


Gomes Canotilho11:

10

Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra:


Livraria Almedina, 2002. 6a Ed. Pg. 1185.
11

Op. Cit. Pg. 1195.

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no simples diretivas prticas.

fls. 57

37

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Os aplicadores da constituio no podem


atribuir um significado (=sentido, contedo)

disposies

constitucionais,

antes

devem

investigar (determinar, densificar) o contedo


semntico, atendo em conta o dito pelo
legislador

constitucional

(=legislador

constituinte e legislador de reviso).

Outro no o posicionamento do Supremo


Tribunal Federal, como a seguir demonstrado:
EMENTA12:
INTERPRETAO CARGA CONSTRUTIVA
EXTENSO.

Se

certo

que

toda

interpretao traz em si carga construtiva,


no menos correta escorai a vinculao
12RE

166772-9/RS, DJ 16.12.94, Rel. E. Min. Marco Aurlio,

Tribunal Pleno.

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arbitrrio aos enunciados lingsticos das

fls. 58

38

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ordem jurdico-constitucional. O fenmeno


ocorre a partir das normas em vigor,
de

acordo

com

conformao

profissional e humanstica do intrprete. No


exerccio gratificante da arte de interpretar
descabe inserir na regra de direito o
prprio juzo por mais sensato que seja
sobre a finalidade que conviria fosse ela
perseguida- Celso Antnio Bandeira de Mello
em parecer indito. Sendo o Direito uma
cincia, o meio justifica o fim, mas no
este quele.
CONSTITUIO
SENTIDO

ALCANCE

DOS

POLTICO

VOCBULOS

INTEPRETAO . O contedo poltico de


uma Constituio no conducente ao
desprezo
palavras,

do
muito

sentido
menos

vernacular
ao

do

das

tcnico,

considerados institutos consagrados pelo


Direito. Toda cincia pressupe a adoo

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variando

fls. 59

39

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Advogados

de

escorreita

linguagem,

possuindo

os

institutos, as expresses e os vocbulos


passagem do tempo, quer por fora de
estudos

acadmicos

Direito,

pela

quer,

atuao

no

dos

caso

do

Pretrios.

(grifamos)
VOTO DO E. MIN. MARCO AURLIO:
... J se disse que as questes de nome so
de grande importncia, porque, elegendo um
nome ao invs de outro, torna-se rigorosa e
no

suscetvel

determinada

de

mal-entendido

uma

linguagem. A purificao da

linguagem uma parte essencial da pesquisa


cientfica

(omissis).

Realmente,

flexibilidade de conceitos, o cmbio do


sentido destes, conforme os interesses em
jogo, implicam insegurana incompatvel
com o objetivo da prpria Carta que,

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que a revelam conceito estabelecido com a

fls. 60

40

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realmente, um corpo poltico, mas o


ante os parmetros que encerra e estes no
especialmente os de contornos jurdicos.
Logo, no merece agasalho o ato de dizer-se
da colocao, em plano secundrio, de
conceitos
homenagear,
sentido

consagrados,
sem

buscando-se

limites

poltico

tcnicos,

das

normas

constitucionais. ......
J disse, linhas atrs, que est em tela uma
cincia. Assim enquadrado o Direito, o
meio justifica o fim, mas no este quele.
Compreendo as grandes dificuldades de
caixa

que

decorrem

do

sistema

de

seguridade social ptrio. Contudo, estas


no podem ser potencializadas, a ponto de
colocar-se

em

plano

secundrio

segurana, que o objetivo maior de uma


Lei

Bsica,

especialmente

no

embate

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so imunes ao real sentido dos vocbulos,

fls. 61

41

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cidado-Estado, quando as foras em jogo


escorcem em descompasso. Atente-se para a
dosar-se a carga construtiva, cuja existncia,
em toda interpretao, no pode ser negada:
Cumpre evitar no s o demasiado apego
letra dos dispositivos, como tambm o excesso
contrrio, o de forar a exegese e deste
modo encaixar na regra escrita, graas
fantasia do hermeneuta, as teses pelas
quais se apaixonou, de sorte que vislumbra
no

texto

idias

apenas

existentes

no

prprio crebro, ou no sentir individual,


desvairado

por

ojerizas

pendores,

entusiasmos e preconceitos Hermenutica


e Aplicao do Direito Ed. Globo, Porto
Alegre segunda edio, 1933 pg. 118.
E realmente assim o . Conforme frisado por
Celso Antnio Bandeira de Melo, no cabe, no
exerccio da arte de interpretar, inserir na

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advertncia de Carlos Maximiliano, isto a

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regra de direito o prprio juzo por mais


sensato que seja sobre a finalidade que
fosse

ela

perseguida-

parecer

indito. (grifamos)
EMENTA13:
... Em Direito, os institutos, as expresses
e

os

vocbulos

tm

sentido

prprio,

descabendo confundir locao de servio com


a de mveis, prticas diversas regidas pelo
Cdigo

Civil,

cujas

definies

so

de

observncia inafastvel artigo 110 do


Cdigo Tributrio Nacional. (grifamos)
VOTO DO E. MIN. MARCO AURLIO:

13

RE 116.121-3/SP, DJ 25.05.2001, Rel. E. Min. Octvio

Gallotti, Tribunal Pleno.

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conviria

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Em face do texto da Constituio Federal e


da legislao complementar de regncia, no
porque falta o ncleo dessa incidncia, que
so os servios. Observem-se os institutos em
vigor tal como se contm na legislao de
regncia. As definies de locao de mveis
vm-nos do Cdigo Civil e, a, o legislador
complementar,

embora

de

forma

desnecessria e que somente pode ser tomada


como

pedaggica, fez constar no

Cdigo

Tributrio Nacional o seguinte preceito:


Art. 110 omissis
O preceito veio ao mundo jurdico como
um verdadeiro alerta ao legislador comum,
sempre a defrontar-se com a premncia do
Estado na busca de acrscimo de receita.
...
Em sntese, h de prevalecer a definio de
cada instituto, e somente a prestao de

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tenho como assentar a incidncia do tributo,

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servios, envolvido na via direta o esforo


humano,

fato

gerador

do

tributo

em

coisas

cuja

fora

surge

insuplantvel;

prevalecem as balizas constitucionais e


legais, a conferirem segurana s relaes
Estado-contribuinte; prevalece, alfim (sic),
a organicidade do prprio Direito, sem a
qual tudo ser possvel no agasalho dos
interesses

do

Estado,

embora

no

enquadrveis como primrios. (grifamos)


O 4o do art. 40 previu que a lei complementar
pode adotar, para a regulamentao do regime
previdencirio

de

servidores

desempenham

atividade

de

pblicos

que

risco, critrios e

requisitos diversos daqueles veiculados pelo texto


constitucional para os demais servidores. Ao
intrprete negado ignorar essa realidade ou

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comento. Prevalece a ordem natural das

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mesmo pretender equiparar os termos critrios


e

requisitos.

Se

tais

signos

lingsticos

traria em duplicidade, pois inexistem na Lei Maior


palavras inteis ou desprovidas de contedo
prprio.

Requisito no o mesmo que critrio. Requisito


uma condio que deve ser preenchida pelo
sujeito

para

se

tornar

apto

usufruir

de

determinado status jurdico. J critrio importa


no estabelecimento de um padro para que
situaes,

sujeitos

fatos

possam

ser

classificados e comparados. Da a concluso de


que o critrio pode tanto ser objetivo quanto
subjetivo.

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possussem o mesmo significado, o texto no os

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O texto constitucional, ao prever a adoo de


requisitos

critrios

distintos,

pela

lei

pblicos, permite que sejam fixados vetores


objetivos e subjetivos diversos daqueles adotados
para os demais servidores e, em conseqncia,
forma de clculo dos proventos e at mesmo de
correo monetria no vigente para aqueles que
no se enquadrem na regra de exceo.

Pretender adotar entre ns o mtodo concretista


da Constituio aberta, teorizado na Alemanha
pelo professor Peter Hrbele, aps tantos anos de
jurisprudncia firmada em apego letra da lei,
para permitir ignorar o texto constitucional,
culminar

no

em

um

considervel

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complementar, para a aposentao de servidores

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afrouxamento da normatividade e juridicidade

14

da Constituio, bem como implica abrir a porta

constitucional, com alto custo para o Estado de


Direito.

ningum

defeso

ignorar

que

texto

constitucional, apesar de no ser capaz de


impedir o ruir dos muros histricos, deve se
adaptar, tanto quanto possvel, realidade social.
Para tanto j que advieram as ECs 41/2003 e
47/2005

prever

que

lei

complementar

estabelecer critrios e requisitos especiais para a


aposentadoria
desenvolvem

de

servidores

atividades

de

pblicos

risco.

No

que
so,

portanto, vlidos esforos hermenuticos que


procurem extrair do texto concluses divergentes

14

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 13

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para ideologias, muitas vezes divorciadas do texto

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com as alteraes constitucionais j promovidas

Quando o constituinte, deixou de fora do regime


previdencirio geral do servidor pblico, no 4o
do art. 40 CF, o servidor que exerce atividade de
risco, o fez consciente de que a penosa realidade
envolvida no desempenho dessa tarefa no s
justifica, como impe, tratamento diferenciado, no
caso, a partir de critrios e requisitos especiais.

de se rememorar a advertncia constante da


jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, de
que

no

componentes

h
da

como
ordem

interpretar
jurdica

normas
de

forma

edio. So Paulo: Malheiros Editores, 2003. Pg. 509.

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no intuito de adapt-lo nova realidade social.

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contrria aos interesses daquele a que visem

Esse exatamente o caso dos autos. O 4O do


art.

40

CF

foi

introduzido

para

assegurar

tratamento previdencirio proporcional ao risco


assumido por servidores pblicos no desempenho
de atividades essenciais segurana e ordem
pblicas, em observncia, alis, aos princpios da
igualdade

(substantiva),

da

proporcionalidade

(material)16 e da dignidade da pessoa humana,

15

16

RE 173.938/AM, DJ 22.08.94.

"A regra da igualdade no consiste seno em aquinhoar


desigualmente aos desiguais, na medida em que se
desigualam. Nesta desigualdade social, proporcionada
desigualdade natural, que se acha a verdadeira lei da
igualdade. O mais so desvarios da inveja, do orgulho, ou
da loucura. Tratar com desigualdade a iguais, ou a
desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, e
no igualdade real". (BARBOSA, Rui. Orao dos Moos.

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proteger15 (RE 173.938/AM, DJ 22.08.94).

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igualmente prestigiados pela Constituio Federal


(art. 1o III e 5o caput e LIV CF). No desempenho

requisitos e os critrios a que aludem o texto


constitucional e, entre tais, est a fixao de
provento17 integral, o que se ope a proporcional.

http://pt.wikipedia.org/wiki/Princ%C3%ADpio_da_igualdad
e).
17

Quanto ao conceito de proventos, socorremo-nos de Jos


Afonso da Silva: A aposentadoria, como a disponibilidade,
em qualquer de suas formas, sempre remunerada, e a
prpria Constituio que estabelece os requisitos dessa
remunerao, que toma o nome de provento, enquanto a
retribuio do servidor em atividade denomina-se
vencimento, vencimentos ou remunerao nos termos que j
examinamos. Verificamos que, h casos a que a
Constituio confere proventos integrais, vale dizer tanto
quanto a remunerao da atividade, em outros, ela s
outorga proventos proporcionais, ou seja, os estipndios da
aposentadoria correspondero a uma proporo da
remunerao da atividade em relao ao tempo de servio
do aposentado. (Curso de Direito Constitucional Positivo. 6
Ed. So Paulo: RT, 2 tiragem, 1990. Pgs. 580/581.

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desse desgnio, a LC 51/85 estabeleceu os

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Integral

no

pode

ser

confundido

com

proporcional, como pretende parte respeitvel da


So

dois

conceitos

totalmente

distintos e, como j demonstrado, ao intrprete


vedado desprezar o contedo prprio dos termos
adotados pela legislao (tanto constitucional
quanto infraconstitucional) para adotar conceito
que lhe parea mais conveniente. Ademais, o
critrio da integralidade do provento veiculado
pela LC 51/85 encontra, como reconhece o STF,
fundamento de validade no 4o do art. 40 CF.

Frise-se que a fixao de provento integral para


os servidores pblicos empenhados em atividades
de risco encontra fundamento no s no art. 40

18

Para aprofundamento sobre o tema, sugerimos a leitura


de MELLO, Celso Antonio Bandeira de Mello. So Paulo:
Malheiros, 2007. Pgs. 279 e seguintes.

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doutrina18.

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4o CF, bem como em princpios constitucionais19,


em que se assentam o Estado de Direito, como o

dignidade da pessoa humana.

Ao interpretar qualquer regra, o hermeneuta deve


buscar

significao

que

concretude

aos

princpios em que se alicera a Lei Maior. A


interpretao do 4o do art. 40 CF que parece
assegurar a maior eficcia possvel dos princpios
da
19

proporcionalidade,

da

igualdade

da

"Princpios so, pois, verdades ou juzos fundamentais,


que servem de alicerce ou de garantia de certeza a um
conjunto de juzos, ordenados em um sistema de conceitos
relativos a dada poro da realidade. s vezes tambm se
denominam princpios certas proposies que, apesar de
no serem evidentes ou resultantes de evidncias, so
assumidas como fundantes da validez de um sistema
particular de conhecimentos, como seus pressupostos
necessrios". (REALE, Miguel. apud. ROTHENBURG, Walter
Claudius. Princpios Constitucionais. Porto Alegre: Safe.
p.14).

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da igualdade, o da proporcionalidade e o da

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dignidade da pessoa humana a que garante


efetividade ao tratamento dispensado pela LC
ou

seja,

condies

critrios

de

aposentao mais benficos queles servidores


pblicos que dedicam suas integridades fsica e
emocional em prol da ordem e segurana de todos
ns.

Consideradas as premissas expostas, passamos a


responder, objetivamente, s questes postas:

1. O clculo pela mdia das contribuies no


compatvel com o regime previdencirio
dos servidores pblicos que se dedicam a
atividades de risco, por negar efetividade ao
art. 40 4o CF e LC 51/85, recepcionada
pelo

texto

constitucional

e,

portanto,

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51/85,

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compatvel com o 3o do art. 40 CF, nos

2. Sim, as regras do 4o do art. 40 CF


contemplam aposentadoria especial a ser
definida a partir de critrios e requisitos
distintos;

3. Sim, o regime previdencirio do servidor


pblicos que atua em atividade de risco h
de

contemplar

requisitos

critrios

diferenciados;

4. O 4o do art. 40 CF confere competncia


exclusiva lei complementar para veicular
requisitos e critrios distintos a serem
observados na aposentao de servidores

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termos do acrdo da ADI 3817/DF;

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pblicos que desempenham atividades de

5. Obviamente que os requisitos a que alude o


4o do art. 40 CF podem ser distintos
daqueles aventados pelo 1o do mesmo
artigo. Se fossem os mesmos no haveria
razo de ser para a previso do 4o;

6. Tal como se d com os requisitos, os


critrios previstos no 4o do art. 40 CF no
so, necessariamente, os mesmos daqueles
veiculados pelo 3o do art. 40 CF. Se
fossem, no haveria justificativa para a
previso

especial

do

4o

restariam

violados os princpios da igualdade, da


dignidade e da proporcionalidade;

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risco;

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7. O art. 40 CF veicula o regime previdencirio


dos servidores pblicos e no 4o excepciona

quais, os que se dedicam a atividades de


risco, que tero os critrios e requisitos
previstos em lei complementar, inclusive, no
que toca ao reajustamento dos benefcios,
que no precisa observar a regra do 8o do
art. 40 CF;

8. Em

decorrncia

lgica

das

premissas

adotadas neste parecer e tambm por for;a


de coerncia, s possvel concluir que 17
do art. 40 CF quando se refere atualizao
dos valores de remunerao considerados
para clculo do benefcio a que alude o 3o
do art. 40 CF no alcana a fixao dos

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desse regime alguns servidores, entre os

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benefcios para os contemplados pela regra

9. No. Os requisitos e critrios do 4 do art.


40 CF s podem ser regulados por lei formal
e materialmente complementar e, ainda, que
observe as especiais circunstncias que
cercam a categoria de servidores pblicos
excepcionados da regra geral, ou seja, que
atente para os princpios da igualdade, da
proporcionalidade e da dignidade da pessoa
humana.
S.M.J.
So Paulo, 06 de setembro de 2010.

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de exceo do 4o do mesmo art. 40 CF;

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