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Tabla de contenido

INTRODUCCIN..........................................................................................2-1

REVISIN DE ANTECEDENTES EXTRANJEROS................................................2-1


2.1
2.2

INTRODUCCIN............................................................................................................ 2-1
SELECCIN DE CASOS A REVISAR....................................................................................2-1

2.3

REVISIN

2.4

CONCLUSIONES

2.2.1
2.2.2
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.3.4
2.3.5

OBTENIDAS.......................................................................................... 2-57

3.1

REVISIN

3.2
3.3

ENTREVISTAS A ACTORES RELEVANTES DEL SISTEMA..........................................................3-37


CONCLUSIONES OBTENIDAS.......................................................................................... 3-41

DE ESTUDIOS................................................................................................. 3-1

Transporte vial.................................................................................................................. 3-1


Transporte ferroviario....................................................................................................... 3-6
Transporte martimo-portuario........................................................................................ 3-18
Transporte internacional................................................................................................. 3-25
Eficiencia energtica en el transporte por camiones.......................................................3-26
Transporte en zonas aisladas.......................................................................................... 3-29
Otros............................................................................................................................... 3-32

DESCRIPCIN GENERAL DEL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO..........4-1


4.1
4.2
4.3

VARIABLES ECONMICAS Y DEMOGRFICAS.......................................................................4-1


IMPORTANCIA ECONMICA Y SOCIAL DEL SISTEMA DE TRANSPORTE DEL PAS...........................4-6
SISTEMA VIAL.............................................................................................................. 4-8

4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
4.9

SISTEMA FERROVIARIO................................................................................................4-21
SISTEMA MARTIMO - PORTUARIO..................................................................................4-23
SISTEMA AREO......................................................................................................... 4-28
LINEAMIENTOS DE POLTICAS APLICADAS AL SECTOR TRANSPORTE EN EL PAS.........................4-31
CONSUMO ENERGTICO EN TRANSPORTE........................................................................4-32
CONCEPCIN LOGSTICA DEL TRANSPORTE INTERURBANO..................................................4-33

4.3.1
4.3.2

4.9.1
4.9.2

DE CASOS SELECCIONADOS...............................................................................2-7

Estados Unidos................................................................................................................. 2-8


Reino Unido.................................................................................................................... 2-17
Nueva Zelanda................................................................................................................ 2-27
Espaa............................................................................................................................ 2-38
Australia......................................................................................................................... 2-48

RECOPILACIN DE ANTECEDENTES NACIONALES..........................................3-1


3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.1.4
3.1.5
3.1.6
3.1.7

Revisin general de casos................................................................................................. 2-1


Seleccin de casos y conclusiones preliminares................................................................2-6

Infraestructura vial........................................................................................................... 4-8


Informacin de oferta y demanda................................................................................... 4-10

Definiciones.................................................................................................................... 4-33
Campos de accin de las polticas pblicas..................................................................... 4-37

ANLISIS DEL PLAN DE TRANSPORTE INTERURBANO 2002...........................5-1

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

5.1

DESCRIPCIN

5.2

ANLISIS

5.3

CONCLUSIONES......................................................................................................... 5-33

5.1.1
5.1.2
5.1.3
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.2.4
5.2.5

GENERAL DEL

PTI 2002.............................................................................5-1

Objetivos estratgicos y visin del sistema....................................................................... 5-1


Diagnstico....................................................................................................................... 5-3
Programas y acciones....................................................................................................... 5-3

CRTICO........................................................................................................ 5-4

Modos viales..................................................................................................................... 5-4


Modo ferroviario.............................................................................................................. 5-19
Modo martimo................................................................................................................ 5-25
Modo areo..................................................................................................................... 5-30
Aspectos econmicos...................................................................................................... 5-32

6
TALLER DE VALIDACIN DEL PREDIAGNSTICO DEL SISTEMA DE TRANSPORTE
INTERURBANO................................................................................................. 6-1
6.1
6.2
6.3
7

INTRODUCCIN............................................................................................................ 6-1
PREDIAGNSTICO DEL STI............................................................................................. 6-1
TALLER DE VALIDACIN................................................................................................. 6-1

DIAGNSTICO DEL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO........................7-1


7.1
7.2

PRESENTACIN............................................................................................................ 7-1
ALCANCE GENERAL Y METODOLOGA DEL DIAGNSTICO........................................................7-2

7.3

EFICIENCIA ECONMICA

7.4

EQUIDAD

7.5

SEGURIDAD

7.6
7.7
7.8

DESARROLLO SUSTENTABLE EN EL STI.........................................................................7-122


TRANSPORTE INTERNACIONAL.....................................................................................7-126
TEMAS TRANSVERSALES............................................................................................ 7-129

7.9

RESUMEN

7.2.1
7.2.2
7.2.3
7.3.1
7.3.2
7.3.3
7.3.4
7.4.1
7.4.2
7.4.3
7.5.1
7.5.2
7.5.3
7.5.4

7.8.1
7.8.2
7.8.3
7.8.4
7.9.1
7.9.2
7.9.3
7.9.4
7.9.5
7.9.6

Rol del Estado en la economa.......................................................................................... 7-3


Objetivos estratgicos del sistema de transporte.............................................................7-6
Estructuracin del diagnstico en temas y reas de anlisis.............................................7-7

EN EL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO...................................7-9

Introduccin...................................................................................................................... 7-9
Operacin de los mercados de transporte interurbano...................................................7-10
Diagnstico de infraestructura en el STI......................................................................... 7-67
Integracin en el STI....................................................................................................... 7-93

SOCIAL..................................................................................................... 7-103

Visin general............................................................................................................... 7-103


Infraestructura para la integracin social y territorial...................................................7-103
Operacin de servicios de carcter social.....................................................................7-105

DE TRNSITO Y CALIDAD EN EL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO..............7-108

Seguridad vial............................................................................................................... 7-108


Educacin y Comunicaciones........................................................................................ 7-113
Seguridad ferroviaria.................................................................................................... 7-114
Calidad.......................................................................................................................... 7-118

Institucionalidad............................................................................................................ 7-129
Leyes generales............................................................................................................ 7-133
Informacin................................................................................................................... 7-135
Fiscalizacin.................................................................................................................. 7-137

DEL DIAGNSTICO......................................................................................7-139

Objetivo de eficiencia econmica.................................................................................. 7-139


Objetivo de equidad social............................................................................................ 7-150
Objetivo de seguridad y calidad.................................................................................... 7-150
Objetivo de desarrollo sustentable................................................................................ 7-151
Transporte Internacional............................................................................................... 7-152
Temas transversales..................................................................................................... 7-152

IDENTIFICACIN Y VALIDACIN DE LNEAS DE ACCIN.................................8-1


8.1
8.2
8.3

PRE-DEFINICIN DE LNEAS DE ACCIN.............................................................................8-1


TALLER DE VALIDACIN CON EXPERTOS Y AUTORIDADES.......................................................8-2
DEFINICIN DE LNEAS DE ACCIN...................................................................................8-6

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

9
DELINEAMIENTO Y MECANISMOS DE IMPLEMENTACIN DE LNEAS DE ACCIN
DE LOS SUBSISTEMAS MODALES.......................................................................9-1
9.1
9.2
9.3

DELINEAMIENTO PRELIMINAR DE LAS LNEAS DE ACCIN DE LOS SUBSISTEMAS MODALES.............9-1


TALLER DE VALIDACIN CON EXPERTOS Y AUTORIDADES.......................................................9-5
DELINEAMIENTO FINAL DE LAS LNEAS DE ACCIN DE LOS SUBSISTEMAS MODALES.....................9-8

10 MARCO DE POLTICA Y LNEAS DE ACCIN.................................................10-1


10.1
10.2

PRESENTACIN.......................................................................................................... 10-1
DIAGNSTICO........................................................................................................... 10-3

10.3
10.4
10.5

ENFOQUE METODOLGICO PARA LA DEFINICIN DE LA POLTICA DE TRANSPORTE INTERURBANO 10-12


MARCO PARA LA POLTICA DE TRANSPORTE INTERURBANO.................................................10-14
VISIN Y OBJETIVOS GLOBALES DE LA POLTICA DE TRANSPORTE INTERURBANA.....................10-16

10.6

PROPOSICIN

10.2.1
10.2.2
10.2.3

10.5.1
10.5.2

Polticas de transporte interurbano en Chile................................................................10-3


Diagnstico del sector de transporte interurbano.......................................................10-5
Desafos para una nueva poltica: necesidad de un cambio de paradigma................10-11

Visin del sistema de transporte interurbano............................................................10-16


Objetivos globales y estratgicos.............................................................................. 10-17

DE LNEAS DE ACCIN............................................................................10-18

ANEXO DIGITAL
ANEXO 1 - DOCUMENTOS
ANEXO 2 - ACTAS

EXTRANJEROS REVISADOS

Y MATERIAL DE ENTREVISTAS A ACTORES DEL SECTOR

ANEXO 3 - PRESENTACIONES

Y ACTAS TALLER

ANEXO 4 - PRESENTACIONES

Y ACTAS TALLER

ANEXO 5 - PRESENTACIONES
ANEXO 6 -

Y ACTAS TALLER

ESTRUCTURA Y FORMULARIOS DE LNEAS DE ACCIN

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

INTRODUCCIN
El presente documento corresponde al Informe Final del estudio
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de
Transporte Interurbano" contratado a Cima Ingeniera E.I.R.L.
por el Ministerio de Planificacin, a travs de SECTRA.
De acuerdo con los trminos de referencia, el estudio tiene
como objetivo principal apoyar la generacin de una poltica
nacional de transporte interurbano cuya elaboracin sea
producto de un completo diagnstico del sistema de transporte
interurbano y del sistema de actividades con el cual se
relaciona, as como de un amplio trabajo participativo que
considere profesionales de las diversas instituciones pblicas y
privadas que tienen injerencia y opinin en la proposicin de
polticas pblicas en este sector. Especial importancia se otorga
en las bases del estudio a la validacin en el mbito de
autoridades polticas de la propuesta, de tal manera que sus
resultados puedan apoyar de manera directa la construccin de
una poltica oficial que sirva de marco general de accin y sea
asumida por las instituciones pblicas relacionadas.
La construccin de una poltica de transporte interurbano
bsicamente busca definir el rol del Estado en este sector. Este
rol se puede expresar a travs de mltiples instrumentos, tales
como la inversin y gestin en infraestructura pblica, la
generacin de leyes, normas o regulaciones tcnicas y/o
econmicas que enmarquen el accionar de los mercados de
transporte, el otorgamiento de subsidios a la operacin de
mercados o a la inversin en infraestructura, tarificacin de
infraestructura y/o servicios pblicos, la realizacin de
convenios internacionales que abran y/o restrinjan mercados,
organizacin institucional y diversos otros mecanismos. La
forma que adopte la poltica de transporte y sus diversos
instrumentos, adems de definir las acciones que el Estado se
encargue de su ejecucin de manera directa, sirve para
enmarcar el rol y acciones bajo las cuales se desenvuelve el
sector privado y el mercado.
Se busca entonces con el presente estudio proporcionar
antecedentes actualizados complementados con las visiones de
desarrollo de los actores del sistema de transporte, que
contribuyan al diseo de una propuesta de Poltica de
Transporte Interurbano. Se estim necesario para el logro de los
objetivos del estudio comprometer dentro del equipo de trabajo
a un grupo de especialistas del sector transporte nacional del
ms alto nivel y con experiencia especfica en cada uno de los
temas que aborden; un trabajo de recopilacin y
sistematizacin de informacin disponible a la fecha; la
realizacin de un diagnstico, la definicin de una estructura

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

conceptual de apoyo a la construccin de la poltica y cerrando


con la proposicin de lneas de accin.
Consecuentemente, las bases
siguientes objetivos especficos:
a

b
c
d

f
g

del

estudio

distinguen

los

Revisin de antecedentes internacionales de poltica de


transporte interurbano, para identificar objetivos y
prioridades, as como tambin para revisar la estructura y
consistencia de la poltica global con las
polticas
sectoriales, y desde estrategias generales de accin a
lneas particulares de accin.
Anlisis crtico del Plan de Transporte Interurbano (PTI)
desarrollado en el ao 2002.
Actualizacin de la informacin para la construccin del
diagnstico.
Diagnstico del sistema de transporte interurbano, que
considere
aspectos
operacionales,
institucionales,
identificacin de principales debilidades y problemas del
sector, as como de fortalezas y oportunidades de
desarrollo.
Proposicin de lneas de accin en materia de transporte
interurbano, identificando estrategias para la solucin de
problemas y para alcanzar las oportunidades de
desarrollo, e incorporando el diseo institucional, la
definicin de estrategias de financiamiento y los
requerimientos normativos, entre otros.
Definicin de mecanismos de implementacin de las
lneas de accin, a travs de los instrumentos normativos
ms adecuados.
Anlisis y revisin de las lneas de accin y mecanismos
de implementacin, incorporando a las principales
autoridades a presentaciones, talleres y reuniones de
trabajo para incorporar sus visiones.
Difusin de los resultados del estudio

El estudio busca dar cuenta de todos los objetivos sealados,


para lo cual se ha estructurado la presentacin de su contenido
en los siguientes captulos:
En el captulo 2 Revisin de Antecedentes Extranjeros se
entregan antecedentes de polticas de transporte interurbano
desarrolladas en otros pases. En particular, se revisan las
polticas del Reino Unido, de Estados Unidos de Norteamrica,
de Nueva Zelanda, de Australia y de Espaa, las cuales
representan una buena base de apoyo para el planteamiento de
una estructura y contenido de una poltica nacional.
En el captulo 3 Recopilacin de Antecedentes Nacionales, se
presentan y resumen los principales estudios realizados en los

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

ltimos aos en el pas que se relacionan con los objetivos y


contenidos de este estudio.
En el captulo 4 Descripcin General del Sistema de Transporte
Interurbano, se hace un resumen de las principales
caractersticas del STI, con informacin de oferta y demanda
por modo de acuerdo a las fuentes disponibles ms
actualizadas.
En el captulo 5 Anlisis del Plan de Transporte Interurbano
2002, se hace un anlisis crtico de ese estudio orientado a
destacar los aspectos metodolgicos o de contenido que deben
ser superados en el planteamiento de la poltica del presente
estudio, ms all de los cambios ocurridos en los ltimos aos
en el STI.
En el captulo 6 Taller de Validacin del Diagnstico del Sistema
de Transporte Interurbano, se describe el taller realizado el da
21 de enero de 2010 donde se present los resultados del
prediagnstico y se recogi las opiniones de un nmero superior
a 35 profesionales del sector pblico.
En el captulo 7 Diagnstico del Sistema de Transporte
Interurbano se presenta el diagnstico del STI, el cual se realiza
para cada modalidad de transporte y para el sistema en su
conjunto, examinando en cada caso el mayor o menor grado de
cumplimiento de los objetivos estratgicos sectoriales, que se
definen en este mismo captulo.
En el captulo 8 se desarrolla la formulacin previa de un marco
conceptual para la proposicin de las lneas de accin de la
Poltica de Transporte Interurbano, el que pretende brindar
estructura y consistencia a la poltica, as como posibilitar y
facilitar su ejecucin. Las definiciones entregadas y la
estructura basada en objetivos globales, objetivos estratgicos,
productos, metas, estrategias y lneas de accin constituyen un
subproducto del estudio de valor para futuras actualizaciones.
Este subproducto fue validado con autoridades y especialistas
en un taller desarrollado el 20 de enero de 2011.
El captulo 9 Predefinicin y validacin de la identificacin de
lneas de accin, contiene el reporte de la etapa de
delineamiento y validacin de las lneas de accin, que consisti
en la proposicin su contenido y su posterior validacin con
representantes del sector pblico en un taller desarrollado el 15
de junio de 2011.
Por ltimo, en el captulo 10, se presenta un captulo que
constituye el producto principal de este informe y en l se
presentan los aspectos conceptuales de la organizacin, as
como la proposicin misma de lneas de accin. Este captulo ha

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

sido tomado como base para la elaboracin del informe


ejecutivo.
En Anexo Digital que acompaa el presente informe, se entrega
copia de los documentos extranjeros revisados, de las actas y
material de entrevistas a representantes de los sectores pblico
y privado vinculados al sistema de transporte interurbano que
sirvieron de apoyo al diagnstico y las exposiciones y actas
hechas por los expertos sectoriales en los diversos talleres
desarrollados.
Se
adjuntan
adems
documentos
complementarios, como un resumen de la proposicin de lneas
de accin, la definicin detallada de las ms de 150 de lneas de
accin identificadas en sendos formularios, un informe ejecutivo
y una presentacin final del estudio.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

REVISIN DE ANTECEDENTES EXTRANJEROS

1.1 Introduccin
Sin duda, la revisin de experiencias extranjeras en la definicin
de polticas de transporte, particularmente en lo relativo al
transporte interurbano, es una tarea de gran valor, pues
permite identificar tanto los mtodos empleados como los
resultados obtenidos.
En este contexto, el informe incluye la revisin de cinco casos
extranjeros: tres de ellos definidos a priori (Estados Unidos,
Reino Unido, y Nueva Zelanda) y dos adicionales definidos en el
marco del estudio (Espaa y Australia).
El captulo que se presenta a continuacin se estructura en tres
partes, adems de esta introduccin. En la primera de ellas se
presenta el mtodo y resultados de la seleccin de casos
adicionales a revisar, en que se plantea una revisin de carcter
ms general para varios pases y se concluye una seleccin de
pases a estudiar en detalle. Posteriormente, se presenta la
revisin de casos seleccionados, incluyendo los seleccionados
previamente y los seleccionados mediante el mtodo descrito
en el punto anterior. Finalmente, se presentan las principales
conclusiones obtenidas de este proceso.

1.2 Seleccin de casos a revisar


Para la seleccin de los dos casos adicionales a analizar se llev
a cabo, en primer lugar, una revisin de carcter general de
una serie de casos y, posteriormente, se seleccion dos en
virtud de diversos criterios. Ambos procesos se presentan en los
dos puntos siguientes.

1.2.1 Revisin general de casos


Para identificar casos a revisar de manera general, se llev a
cabo una serie de bsquedas en los sitios web institucionales de
las autoridades de transporte en distintos pases. De los pases
revisados, surgi como de posible inters los siguientes casos:

Plan Estratgico de Infraestructura y Transportes


2005 2010 (PEIT), Espaa
National Transport Policy Framework: A new
beginning, Australia (en proceso)
Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT),
Brasil

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Programa Nacional de Infraestructura 2007 2012,


Mxico
National Transport Strategy Scotland
National Transport Plan 2006 2015, Noruega

Cada uno de ellos se muestra de forma general en los


siguientes puntos.
a)

Plan Estratgico de Infraestructura y Transportes 2005 2010 (PEIT), Espaa

mbito sectorial, temporal y espacial


El PEIT corresponde a un plan de alcance nacional, con escala
internacional, nacional y urbana y que considera transporte vial,
ferroviario, martimo y areo.
Su horizonte es 2005 a 2010, pero reconoce tres perodos:
2005-2008, 2008 2009 y 2009 en adelante.

Objetivos
El Plan reconoce los siguientes objetivos:

b)

Mejorar la eficiencia del sistema de transporte


Fortalecer la cohesin social y territorial
Contribuir a la sostenibilidad
Impulsar
el
desarrollo
econmico
y
competitividad

la

Historia, nivel de desarrollo y material disponible


A la fecha, se cuenta con el documento del plan (PEIT 2005
2010, Ministerio de Fomento, 2005) y con un balance
desarrollado en 2006. En forma complementaria, existe un
documento llamado Estrategia espaola de movilidad
sostenible, la cual est desarrollada al alero del PEIT.

Otros elementos
El documento hace nfasis en el carcter participativo con que
se construy el PEIT. Adicionalmente, el documento reconoce
que constituye una fuerte apuesta por el modo ferroviario, el
cul concentra una parte importante de las inversiones
planificadas.

National Transport Policy Framework: A new beginning, Australia (en


proceso)

mbito sectorial, temporal y espacial


El marco poltico en desarrollo es de alcance nacional y
comprende transporte urbano e interurbano en todos los
modos.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

An no se ha definido los horizontes temporales.

Objetivos
El nuevo marco de poltica de transporte australiana define los
siguientes objetivos:

Promover el movimiento eficiente de personas y


bienes
Entregar un sistema de transporte que cumpla con
los objetivos sociales, econmicos y de movilidad
sin provocar muertes ni daos a sus usuarios
Promover la inclusin social
Proteger el medioambiente y mejorar la salud
Promover un vnculo eficiente y efectivo entre los
sistemas internacional, interurbano y urbano
Transparencia en el financiamiento y cobros

Historia, nivel de desarrollo y material disponible


A nivel de historia, el caso australiano reviste particular inters,
porque involucra un importante vuelco en la forma de
aproximarse al problema. En aos recientes, se haba venido
desarrollando en Australia un enfoque, cuya expresin est en
el Auslink greenpaper (2002), Auslink whitepaper (2005),
annual reports (2005-2006, 2006-2007) y National Guidelines
for Transport System Management in Australia. En trminos
generales, dicho enfoque intentaba mirar la infraestructura vial
y ferroviaria de forma integrada, para conformar una gran red
de transporte nacional.
Sin embargo, de forma ms reciente, se ha publicado un nuevo
documento: National Transport Policy Framework: A new
beginning (National Transport Commission, 2008), en el cual se
plantea la necesidad de desarrollar un nuevo enfoque, ms
integral, que contemple todos los modos de transporte (no slo
vial y ferroviario) y que considere tanto el desarrollo de
infraestructura como el de los servicios.

c)

Otros elementos
El cambio de enfoque presenta un aspecto interesante en si
mismo, sin perjuicio de que el desarrollo actual no est
completo.

Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), Brasil

mbito sectorial, temporal y espacial


Se trata de un plan de transporte de alcance nacional y federal
e incluye a todos los modos de transporte (vial, ferroviario,
portuario, aeroportuario e hidrovial). El horizonte del plan es
2008 2023.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Objetivos
El PNLT reconoce los siguientes objetivos:

o
o
o
o

Retomar el proceso de planificacin del sector


transportes
Incorporar los costos de toda la cadena logstica
Cambiar la matriz de carga nacional, haciendo uso
ms intensivo de los modos ms eficientes
Preservacin ambiental
Enmarcar los proyectos en una de las siguientes
categoras
Aumento de la eficiencia productiva en reas consolidadas
Induccin del desarrollo de reas de expansin de frontera
agrcola y minera
Reduccin de desigualdades regionales en reas
deprimidas
Integracin sudamericana

Historia, nivel de desarrollo y material disponible


Salvo el documento de 2007, no se ha encontrado otras
referencias.

Otros elementos
El nfasis del plan est en lo que se identifica como retomar el
rol planificador de largo plazo del Estado. Se ha escogido un
enfoque cientfico de la planificacin, lo que se traduce en
que se busca basar el anlisis del plan en modelacin del
sistema de transporte.
El plan fue desarrollado en conjunto por los ministerios de
transporte y defensa.

d)

Programa Nacional de Infraestructura 2007 2012, Mxico

mbito sectorial, temporal y espacial


El Programa Nacional de Infraestructura de Mxico es un plan
ms amplio que los otros revisados, en el sentido de que
comprende a la infraestructura de todos los sectores de la
actividad. Sin embargo, no contempla a los servicios de
transporte.
El horizonte temporal es 2007 2012 y es de alcance regional y
nacional.

Objetivos
Ms que identificar un conjunto de objetivos, el Programa
Nacional de Infraestructura presenta un nico gran objetivo
para el sector transportes y telecomunicaciones: Garantizar el
acceso y ampliar la cobertura de infraestructura y servicios de

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

transporte y comunicaciones, tanto a nivel nacional como


regional, a fin de que los mexicanos puedan comunicarse y
trasladarse de manera gil y oportuna en todo el pas y con el
mundo, as como hacer ms eficiente el transporte de
mercancas y las telecomunicaciones hacia el interior y el
exterior del pas, de manera que estos sectores contribuyan a
aprovechar las ventajas comparativas con las que cuenta
Mxico.

Historia, nivel de desarrollo y material disponible


El Programa Nacional de Infraestructura responde a un plan de
ms amplio espectro: Plan Nacional de Desarrollo. Dicho plan se
plantea a partir de una visin del pas en su totalidad al ao
2030 y de l se derivan diversos programas, entre ellos el de
infraestructura.
A la fecha, el Programa Nacional de Infraestructura muestra dos
evaluaciones de avance.

e)

Otros elementos
El nfasis del programa est dado por la identificacin de
proyectos que permitan alcanzar determinadas metas de
desarrollo de infraestructura, construidos en base a las brechas
de infraestructura detectadas en base a benchmarking con
otros pases.

National Transport Strategy Scotland (2006)

mbito sectorial, temporal y espacial


La National Transport Strategy de Escocia es una iniciativa de
alcance nacional, que aborda los temas de transporte urbano e
interurbano al 2025.

Objetivos
Se identifica los siguientes objetivos

Promover el crecimiento econmico


Promover la inclusin social
Proteger el medioambiente y mejorar la salud
Mejorar la seguridad de los viajes
Mejorar la integracin
Productos
Mejorar los tiempos de viaje y conexiones
Reducir las emisiones
Mejorar la calidad y accesibilidad

Adicionalmente, el documento identifica tres aspectos clave, en


torno a los cuales se estructura:

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Mejoramiento de tiempo de viaje y conexiones,


hacindolos ms rpido, fcil y confiable para los
pasajeros que viajan entre las ciudades y a travs
de los mercados globales.
Reduccin de las emisiones, garantizando que
Escocia tome un rol de liderazgo en el futuro del
transporte sustentable.
Mejoramiento de la calidad y accesibilidad fsica y
econmica, asegurando que todas las personas en
Escocia dispone de alternativas de transporte de
alta calidad.

Historia, nivel de desarrollo y material disponible


La National Transport Strategy se encuentra en el marco de una
iniciativa de carcter general en lo relativo a la planificacin
nacional, el National Planning Framework for Scotland.
Adicionalmente, en el caso escocs se puede encontrar el
Scotlands Transport Future Whitepaper (2004)

f)

Nasjonal transportplan 2006 2015, Noruega

mbito sectorial, temporal y espacial


Corresponde a un plan de transporte que abarca los modos vial,
ferroviario, martimo y areo. Aborda el transporte urbano e
interurbano y contempla el perodo 2006-2015.

Objetivos
El plan contempla los siguientes objetivos:

Menos fatalidades y lesiones graves en


caminos
Transporte urbano ambientalmente ms sano
Flujos mejorados en y entre regiones
Un sistema de transporte ms eficiente
Un sistema de transporte accesible

los

Historia, nivel de desarrollo y material disponible


El plan de transporte analizado corresponde a la versin vigente
de un proceso iniciado en los aos 70 y mediante el cual se
producen planes de transporte de largo plazo y se actualizan
cada cuatro aos. La versin actual (2006 2015) supera a la
anterior (2002 2011). La versin siguiente (2010-2019) se
encuentra actualmente en debate en el parlamento).
Lamentablemente, dada la procedencia de los documentos,
existe poco material disponible en ingls, habindose logrado
acceso slo a documentos de tipo resumen.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Otros
El plan es desarrollado en conjunto por el Ministerio de
Transportes y el Ministerio de Pesca y Asuntos Costeros. Para
cada versin del plan se convoca un grupo de trabajo ad-hoc.

1.2.2 Seleccin de casos y conclusiones preliminares


Una primera apreciacin que surge en virtud de esta revisin de
carcter general conducida es la verificacin de la existencia de
una gran variedad de casos, en su mayora con versiones
recientes. Una cantidad importante de pases de distinto nivel
de desarrollo cuenta con planes o polticas de transporte de
largo plazo.
En mayor o menor medida, todos los casos revisados de forma
preliminar presentan aspectos de inters, tanto por sus
diferentes formas de enfoque como por las diferencias en la
estructuracin de la poltica.
Sin perjuicio de lo anterior, es necesario escoger slo dos casos
para su revisin en mayor profundidad. Como una forma de
orientacin, se estableci criterios de seleccin que buscan
favorecer el anlisis de:

enfoques diferentes a los otros casos en estudio,


es decir, que no repitan la mirada de otros pases
y que permiten obtener elementos de contraste.
enfoques centrados en el transporte, es decir, que
consideren a los servicio de transporte y no slo a
la infraestructura.
casos que muestren historia, es decir, que formen
parte de un proceso de planificacin con
mejoras/cambios sucesivos en el tiempo.
casos que cuenten con material, es decir, que sea
posible la obtencin y revisin de documentos
relacionados.

En consecuencia con ello, se ha escogido el anlisis de los


siguientes dos casos: PEIT de Espaa y National Transport
Policy Framework de Australia. En ambos casos se aprecian
enfoques novedosos, particularmente en lo relativo a Australia,
en que el nuevo plan hace una fuerte crtica a la poltica
anterior. En ambos casos se considera de manera integrada a la
infraestructura de transporte y a los servicios que operan sobre
ella. Si bien en Espaa el PEIT no se ha identificado con
predecesores de importancia, existen documentos que
muestran un proceso activo de seguimiento. En el caso de
Australia, su historia de planes y programas de transporte es
nutrida y su reciente vuelco en la forma de mirar las
planificacin es posiblemente la mayor razn para in

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

incorporarlo al anlisis. Finalmente, en ambos casos se cuenta


con material suficiente que permite llevar a cabo la revisin.

1.3 Revisin de casos seleccionados


En los puntos siguientes se muestra el anlisis detallado de los
cinco casos seleccionados, introduciendo cada uno con una
breve descripcin del pas en anlisis en funcin de algunas
variables globales, para entregar mayor contexto en la
comparacin.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

1.3.1 Estados Unidos


Cuadro 2-1 Antecedentes generales del pas (EE.UU.)
Pas

Estados Unidos de Norteamrica

Tipo de
Gobierno

Repblica Federal Constitucional

Poblacin 308,6 millones

(*)

Superfici
e

9.800.000 km2(+)

PIB per
cpita

47,400 US$/ao (ppp)

IDH1

0,956 (13 en el ranking mundial, dato 2007)

(**)

(++)

Strategic Plan: New Ideas for a Nation on the


Move
Department of Transportation (2006)

Documen
to de
poltica

ndice de Desarrollo Humano: medicin elaborada por el


Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que
se basa en un indicador social estadstico compuesto por tres
parmetros: Vida larga y saludable (medida segn la esperanza
de vida al nacer), Educacin (medida por la tasa de
alfabetizacin de adultos y la tasa bruta combinada de
matriculacin en educacin primaria, secundaria y superior, as
como los aos de duracin de la educacin obligatoria) y Nivel
de vida digno (medido por el PIB per cpita PPA en dlares).
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Fuente:(*) U.S. POPClock Projection (U.S. Census Bureau), consultado en lnea el 25/01/2010
(+) The World Factbook (U.S. Central Intelligence Agency), consultado en lnea el 25/01/2010
(**) World Economic Outlook Database (International Monetary Fund, october 2009)
(++) Human Development Report 2009 (UNDP, 2009)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

10

a)

Visin estratgica de la autoridad


Este documento corresponde a la poltica de transporte de los
Estados Unidos y se denomina Plan Estratgico de Transporte
del Departamento de Transporte para los aos fiscales 2006
2011. De acuerdo con el prlogo del documento firmado por la
Secretaria de Transportes (equivalente a Ministro de
Transportes), expresa que este plan estratgico constituye la
base de nuestro progreso en los mejoramientos del transporte
en los Estados Unidos y muestra como trabajaremos juntos para
establecer la base de un nuevo modelo de transporte que
necesitamos para apoyar la economa americana en el futuro.
En otras partes del mismo prlogo se seala entendemos el
nexo entre la inversin continua en infraestructura y la
prosperidad de nuestra nacin. Pero hoy da esta conexin est
comprometida por los desafos que enfrenta nuestro sistema de
transporte, y hay un gap entre la demanda por servicios de
transporte y las inversiones para satisfacer esta demanda.
Aunque la economa est robusta y se estn creando trabajos,
este crecimiento no puede ser sostenido sin un sistema de
transporte seguro, confiable y eficiente.
Al inicio de la construccin de este plan, se ha reafirmado
nuestro compromiso de un sistema de transporte ms seguro,
nuestro primer objetivo.
Por primera vez en nuestra historia, hemos establecido la
reduccin de la congestin como un objetivo estratgico.
Nosotros lanzamos la Estrategia Nacional para Reducir la
Congestin en la red de Transporte para sealar una nueva era
del liderazgo Federal en el sector transporte. Se integra la
congestin como un tema prioritario y se aplicar nuestra
experiencia y recursos para ayudar a nuestros socios de todas
partes del sector a utilizar mejor sus redes existentes y agregar
capacidad cuando esta puede reducir la congestin.
Este plan estratgico se orienta a lograr la conectividad global
(como otro objetivo estratgico) donde el transporte juega un
rol central. Liberarizaremos los mercados de transporte,
ampliaremos la capacidad de los sistemas de transporte de
carga y de pasajeros y practicaremos acuerdos positivos con
socios extranjeros para mejorar las cadenas de transporte
internas y externas.
Trabajaremos en alcanzar un balance entre los desafos
ambientales y un sistema de transporte seguro y eficiente. Los
datos disponibles muestran como el sistema de transporte est
ejerciendo presin sobre el medioambiente en todo el mundo,
as como el transporte comercial y de personas se proyecta con
un nivel de crecimiento en el futuro. Este Plan Estratgico

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

11

describe como nosotros reduciremos la contaminacin y otros


efectos
negativos
del
transporte
para
proteger
el
medioambiente.
Se introduce una nueva rea como objetivo estratgico, la
seguridad (security), preparacin y respuesta (post 11/9 y
Katrina).
Al finalizar este prlogo, seala, no podremos alcanzar
nuestros objetivos estratgicos sin una visin, liderazgo, foco en
los clientes y una cultura que valorice el trabajo en equipo, la
innovacin y las mejoras continuas. Esta es una era en que se
requiere una colaboracin entre el gobierno y la industria para
alcanzar los objetivos.
b)

Introduccin
Este Plan Estratgico describe las nuevas ideas del
Departamento de Transporte a travs de objetivos, estrategias
y los resultados que se propone alcanzar para mejorar el
sistema de transporte de USA.
La Misin que se describe para el Plan Estratgico plantea que
los objetivos nacionales de bienestar, crecimiento econmico y
estabilidad, as como la seguridad de los Estados Unidos
requiere el desarrollo de polticas y programas que contribuyan
a proveer un transporte rpido, seguro, eficiente y conveniente,
al menor costo, consistente con estos y otros objetivos
nacionales, incluyendo el uso eficiente y conservacin de los
recursos de los Estados Unidos.
Se proponen objetivos de poltica en cinco reas estratgicas:
i.

Seguridad

ii. Reduccin de congestin


iii. Conectividad Global
iv. Medioambiente, y
v. Seguridad (security), Preparacin y Respuesta (a
incidentes).
A continuacin se presenta un pequeo resumen del alcance de
la poltica en cada objetivo estratgico. Para cada uno de ellos
se abordan los siguientes aspectos:
1. Estrategias a seguir y recursos, para cada modo y para
todos en conjunto
2. Indicadores de performance y metas

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

12

3. Factores externos; tendencias demogrficas, industria del


transporte, conductores, ciclos econmicos, tecnologa
4. Estrategias de investigacin
5. Estrategias de Capacidad de Gestin (y capacitacin)
c)

Objetivo Estratgico de Seguridad


Se define como aumentar la salud pblica y la seguridad
trabajando hacia la eliminacin de las muertes y heridos
provocados por el transporte. Los resultados esperados
(outcomes) son:

reduccin de las muertes relacionadas con el


transporte
reduccin de los heridos relacionados con el
transporte.

Ejemplos de indicadores para medir estos logros o resultados


esperados son:

Muertes en carreteras por 100 millones de millas


viajadas. La meta para el ao 2011 es de 1.0
muerte por 100 millones de VMT
Muertes en carreteras que involucran camiones
pesados por 100 millones de camiones millas
viajadas (TVMT). La meta para el ao 2011 es de
1.65 muertes por 100 millones de TVMT.
Se definen otros indicadores vinculados a la
aviacin, ferrocarril, transporte pblico, cargas
peligrosas

Como ejemplos de estrategias para mejorar la seguridad en


carreteras, se menciona la capacidad de trabajar con los
estados
para
desarrollar
e
implementar
programas
autosostenibles de seguridad, como un aspecto clave para
alcanzar una reduccin en reduccin de muertes por
accidentes. Para alcanzar estas reducciones el DOT provee
financiamiento a los Estados y comunidades locales, y apoya
investigaciones, demostraciones y programas de contramedidas
diseadas para prevenir accidentes y reducir costos. A los
Estados se les pide recoger los datos, analizar los problemas de
seguridad vial y producir una lista de proyectos para ser
financiados.
Tambin se consideran actividades que incluyen el
financiamiento de mejoras a la infraestructura nacional y
promueve un mejor diseo geomtrico, utilizar sealizacin
horizontal ms durable, seales verticales ms visibles y
aumentar las superficies de pavimentos resistentes al
deslizamiento para mejorar la seguridad.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

13

Se menciona como parte de las estrategias, la utilizacin de


auditoras
de
seguridad,
medidas
que
mejoren
el
comportamiento de conductores, actividades y material
orientado a la educacin e informacin pblica, tambin
medidas que mejoren la seguridad y la informacin al pblico
relacionado con las caractersticas de los vehculos.
Relacionado con los accidentes en que se involucran camiones,
se reconoce que alrededor del 12% de las muertes ocurridas
por accidentes de trnsito provienen de accidentes en que
participan camiones. Estas cifras plantean un desafo ya que se
espera que los viajes de este tipo de vehculos aumenten ms
rpido que otros vehculos.
Investigaciones respecto de este tema, muestran que se
pueden lograr impactos mayores en reduccin de accidentes
enfocando las medidas hacia los conductores.
d)

Objetivo estratgico de reduccin de congestin


Los resultados esperados son:

Reduccin de la congestin urbana


Aumento en la capacidad de transporte como
resultado de una asociacin pblico-privada.
Aumento en el uso de redes integradas de ITS y
nuevos enfoques de gestin de incidentes
Reducir los impedimentos para el movimiento
eficiente de la carga sobre la red de transporte,
especialmente en los accesos de carga
Responder a la nueva y creciente demanda de
servicios de transporte areo hacia 2011 y ms
all
Mejoras en la accesibilidad para todos los
americanos
Larga duracin y alto rendimiento de la
infraestructura de transporte

Las principales estrategias nacionales del DOT para reducir la


congestin son:

Hacer convenios con las ciudades mayores para


aliviar la congestin urbana implementando un
esquema de tarificacin por congestin con peajes
variables que permitan distribuir el trfico horario,
con un mejor uso de la capacidad vial existente.
Crear o expandir servicios de buses; lograr
acuerdos con empleadores para establecer o
expandir telecommuting y programas con horario
flexible

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

14

Alentar a los Estados a atraer recursos de


inversin del sector privado, lo cual requiere la
promulgacin de un marco legal que permita
entrar en acuerdos con el sector privado
Avanzar en mejoras tecnolgicas y operacionales
de bajo costo operacional que aumenten la
difusin de informacin y de capacidad de
respuesta a incidentes a travs de: alentar a los
Estados a utilizar los fondos de ayuda Federal,
para mejorar los rendimientos operacionales,
incluyendo mejor informacin en tiempo real;
enfatizar el uso de tecnologas de reduccin de
congestin, como son los ITS; promocin de una
mejor gestin de incidentes y de intersecciones
Acelerar el desarrollo de corredores multi-Estados,
corredores de transporte multi-uso, generando una
competencia por tres a cinco corredores mayores
Enfocarse en los principales cuellos de botella en
el transporte de carga y expandir el alcance de la
poltica de carga
Mejorar y proveer una futura estructura de
financiamiento para el diseo y desarrollo de un
Sistema de Transporte Areo de Nueva Generacin
un sistema de aviacin modernizado con una
mayor capacidad y menor congestin.

Algunos de los indicadores elegidos para mostrar los resultados


de la aplicacin de este objetivo estratgico son, por ejemplo:

e)

El resultado de aumentar el uso de redes ITS y


nuevos enfoques de gestin de incidentes, se
mide con el porcentaje de la poblacin con acceso
al N511. La meta es alcanzar al ao 2011 un
95%.
Aumentar la accesibilidad para todos los
americanos; porcentaje de la flota de buses que
cumplan con el ADA (American Dissabilities Act).
Al ao 2011 debiera ser del 100%; porcentaje de
las estaciones claves de ferrocarril que cumplan
con ADA. Al 2011 debiera ser el 100%; tiempo de
respuesta
a
los
consumidores
de
sus
requerimientos de envo de bienes de consumo a
sus casas. Al ao 2011 debiera ser inferior a 24
horas.

Objetivo estratgico de conectividad global


Este objetivo busca facilitar un sistema de transporte
internacional que promueva el crecimiento econmico y el
desarrollo del pas. Los resultados que se buscan son:

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

15

Reducir las barreras al comercio en el transporte


de bienes y servicios
Transporte de pasajeros y carga ms seguro, ms
eficiente y costo-efectivo, a travs de los sistemas
de transporte internacionales y domsticos,
incluyendo los puertos de entrada y las cadenas
de oferta modal e intermodal
Aumentar la competitividad de los proveedores de
transporte y de la industria americana en el
mercado global
Armonizar y estandarizar los requerimientos
regulatorios y de facilitacin en el mbito
internacional
Expandir las oportunidades para todos los
negocios en el sector transporte, especialmente
pequeos, de propiedad de mujeres y de negocios
pequeos en situacin desventajosa

Algunos ejemplos de los indicadores que expresan los logros de


los resultados esperados son:

Reduccin de las barreras al comercio; nmero de


negociaciones
internacionales
conducidas
anualmente
para
remover
barreras
que
distorsionan el comercio en transporte areo. La
meta es de 10/ao o 50 al ao 2011; nmero de
acuerdos de aviacin bilaterales y multilaterales
completados. La meta es de tres/ao o 15 al ao
2011
Expandir oportunidades para los negocios en el
sector transporte; porcentaje del total de los
fondos asignados por el DOT a contratos directos
con negocios de propiedad de mujeres. En el ao
2011 la meta es de un 5.1 % del total del DOT.

La globalizacin se refiere generalmente a la expansin de las


conexiones globales, la organizacin de la vida social a escala
global y al crecimiento de la conciencia global. La gente
alrededor del mundo est ms conectada entre si como nunca
antes. Los viajes internacionales son cada vez ms frecuentes y
la comunicacin internacional es un lugar comn. Los bienes y
servicios producidos en una parte del mundo estn
crecientemente disponibles en todas partes del mundo.
El crecimiento econmico ha cambiado la estructura de la
demanda por viajar. Las estadsticas de viajes observadas en
los ltimos aos son una muestra del aumento de la
conectividad global o transporte internacional en relacin al
transporte domstico. En los ltimos 20 aos, el ingreso real per
cpita ha aumentado en alrededor de un 100 %, los pasajeros-

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

16

millas en transporte areo han crecido en un 146 %, los


pasajeros en caminos han aumentado en un 49% y la poblacin
ha crecido en un 28%.
Se reconoce la mayor presin sobre movimientos de vehculos,
personas y mercaderas en los puertos, aeropuertos y fronteras,
que combinado con el crecimiento de los flujos internos
generan congestin, demoras y mayores costos.
Se emprendern iniciativas para mejorar la seguridad y la
eficiencia en los sistemas de transporte internacional y en los
pasos fronterizos. Se liberarizarn los mercados de transporte
internacional y se aumentar la capacidad de los sistemas de
carga y pasajeros, se mejorar las conexiones intermodales y se
asegurar la adopcin de nuevas tecnologas y mejoras de
infraestructura.
Las estrategias para enfrentar las componentes y redes
vinculadas al transporte internacional tienen dos elementos.
Uno se dirige hacia la apertura de los mercados internacionales
y la otra se dirige hacia mejorar las conexiones internacionales
intermodales. Ambas son necesarias para alcanzar las metas de
conectividad global.
f)

Meta estratgica de Administracin del Medioambiente


Esta meta busca promover las soluciones de transporte que
mejoran a las comunidades y protegen el medioambiente
natural y construido.
Los resultados esperados son:

Reduccin de la polucin y de otros efectos


adversos sobre el medioambiente, provenientes
del transporte y de la infraestructura de transporte
Revisin de la trayectoria medioambiental de los
proyectos de infraestructura de transporte

Los datos actuales revelan que el transporte est ejerciendo


una presin significativa sobre el medioambiente a nivel
mundial. A pesar de los progresos en reducir las emisiones de
las fuentes mviles, lo cual se espera se mantenga hasta el ao
2030 como resultado de motores y combustibles ms limpios,
se necesita ms esfuerzo en mejorar la calidad del aire. A la
actual tasa de crecimiento, las emisiones de gases con efecto
invernadero en USA provocadas, tanto por el transporte como
proveniente de otras fuentes, se proyecta con un crecimiento
de un 28% en la actualidad y un 36% al 2020.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

17

El documento menciona un gran nmero de estrategias para


reducir los impactos ambientales negativos. A ttulo de ejemplo:

Proveer financiamiento, gua e informacin a los


Estados y agencias locales de transporte y otros
actores sobre tpicos tales como; tecnologas para
reducir emisiones en motores diesel, proyectos de
mitigacin de congestin y otras medidas costoefectivas para reducir emisiones
Crear incentivos para evitar, reducir o mitigar los
efectos adversos sobre el medioambiente que
pueden acompaar a los servicios de transporte e
infraestructura
Publicar informacin oportuna sobre las mejores
prcticas en mitigar los impactos del transporte
sobre las comunidades y el medioambiente
usando tecnologas seguras basadas en sitios
Web.
Colaborar con los Estados y equipos de
emergencia para simular ejercicios de planes de
respuesta a emergencias relacionados con
incidentes ambientales relacionados con el
transporte.

Algunos ejemplos de los indicadores que expresan los logros de


los resultados esperados son:

g)

Reduccin de la polucin y otros efectos adversos


sobre el medioambiente; porcentaje de reduccin
del nmero de personas en USA que estn
expuestas a niveles de ruido significativos de
aeronaves. La meta al ao 2011 es de -9%.
N de derrames de lquidos peligrosos originados
en ductos en reas con alto impacto. La meta para
el ao 2011 es 46.

Objetivo estratgico de preparacin y respuesta a la seguridad de las


personas
Se define como balance entre los requerimientos de seguridad
de las personas (security), con la seguridad en el trnsito,
movilidad y necesidades econmicas del pas y estar
preparados para responder a las emergencias que afectan la
viabilidad del sector transporte.
Los resultados esperados son:

Inteligencia experta en el sector transporte


Preparacin para las emergencias que afecten al
sector transporte

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

18

Respuesta efectiva a las emergencias que afecten


al sector transporte

Se ha definido este objetivo estratgico para enfrentar los


desafos que se ven como los ms grandes que nunca se han
enfrentado en nuestra historia desafos provenientes del
terrorismo y de la naturaleza.
Ejemplo de indicador que expresa logro de resultados es:

h)

Indicador de respuesta a emergencias por


materiales peligrosos; N de Libros de Gua de
Respuestas a Emergencias distribuidos. La meta
para cuatro aos es de 2.4 millones; N de
empleados
entrenados
en
respuestas
a
emergencias por materiales peligrosos; la meta
anual es de 100.000.

Objetivo de Excelencia Organizacional


Aumentar la capacidad del Departamento para administrar los
resultados y alcanzar las metas de la Agenda del Presidente de
la Repblica.
Los resultados esperados son:

Alcanzar el objetivo estratgico de gestin de


capital humano
Alcanzar los objetivos de rendimiento financiero
Otros

Se menciona que no es posible alcanzar los objetivos


estratgicos sin una visin, liderazgo y una cultura de trabajo
en equipo, colaboracin y mejoramiento continuo. Se debe ser
lder en perseguir las mejores prcticas y alcanzar resultados
que beneficien a los contribuyentes y a la Nacin.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

19

1.3.2 Reino Unido


Cuadro 2-2 Antecedentes generales del pas (Reino
Unido)
Pas

Reino Unido

Tipo de
Gobierno

Democracia Parlamentaria y Monarqua


Constitucional

Poblacin 62,0 millones (*)


Superfici
e

243.600 km2 (+)

PIB per
cpita

35.900 US$/ao (ppp) (**)

IDH

0,947 (21 en el ranking mundial) (++)


Towards a Sustainable Transport System:
Supporting Economic Growth in a Low Carbon
World
Department for Transport (2007)

Documen
to de
poltica

Fuente: (*) Eurostat, consultado en lnea el 25/01/2010


(+) The World Factbook (U.S. Central Intelligence Agency), consultado en lnea el 25/01/2010
(**) World Economic Outlook Database (International Monetary Fund, october 2009)
(++) Human Development Report 2009 (UNDP, 2009)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

20

a)

Prlogo
El transporte juega un rol vital en apoyar el crecimiento
econmico sustentable, pero tambin es claro que debe jugar
una parte muy activa en la reduccin global en UK de las
emisiones de carbono.
Una reciente revisin del gasto pblico ha reafirmado la poltica
de Gobierno de proveer una estabilidad de largo plazo en el
financiamiento para el transporte extendiendo la Gua de
Financiamiento del Departamento de Transporte hasta los aos
2018-19. El financiamiento pblico en transporte se doblar en
trminos reales en los veinte aos, a partir de 1998-99.
Debemos asegurar que este financiamiento continuo en la red
de transporte del pas, junto con nuestras otras polticas
sostendr al sistema de transporte nacional para que siga
apoyando la prosperidad econmica de UK.
Existe una experiencia en UK acerca de la evidencia de los
costos y beneficios de nuestras polticas.
Una meta fundamental de la poltica de transporte ser
asegurar que el sector transporte juegue su propio rol en
nuestra lucha para frenar el cambio climtico, sin afectar el
crecimiento econmico.
El Profesor Nick Stern argumenta que no es un tema de elegir
uno o lo otro. Una estrategia bien diseada puede apoyar el
crecimiento econmico y frenar las emisiones de carbono.
Fundamentalmente, necesitamos obtener los precios correctos
para cubrir los costos de congestin y ambientales generados
por el transporte, estimular la innovacin tecnolgica, promover
cambios de conducta y ser inteligente con nuestras decisiones
de inversin.
Debemos adoptar en nuestras polticas una mirada decidida
hacia los pasajeros y usuarios del sistema de transporte.
Debemos aumentar nuestra comprensin de las necesidades de
los peatones, de los ciclistas y de los usuarios viales, tambin
de los pasajeros del ferrocarril, del bus y de la aviacin, as
como de los transportadores de carga internos e
internacionales. Nuestras polticas deben mejorar cada una de
las etapas de su experiencia de viaje, desde el origen hasta la
llegada segura al destino.
Este documento responde a los reportes de Eddington y Stern e
intenta traducir sus recomendaciones en acciones de poltica en
el corto, mediano y largo plazo.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

21

b)

Historia y Contexto
Las aspiraciones de las personas estn cambiando y nuestra
planificacin de transporte tiene que adecuarse. Las personas
estn interesadas en su movilidad personal y demandan un
amplio
rango
de
productos.
El
trfico
vial
creci
inexorablemente y tambin ha habido un crecimiento rpido del
transporte areo. El uso de formas de transporte verdes,
como bus, bicicleta y caminata han declinado. Ms
recientemente sin embargo, mientras las personas continan
valorando una alta movilidad, han llegado tambin a
preocuparse de los impactos adversos del transporte sobre el
clima, salud y calidad de vida, as como de su propia
experiencia de viaje con un nivel de congestin creciente.
Pareciera darse una eleccin entre dos alternativas; ser rico y
sucio o pobre y verde. Sin embargo, dos recientes
comisiones de gobierno reportan que esta es una falsa
dicotoma.
La Comisin Stern (2006) demuestra que la opcin de ser rico
y sucio no existe, dado que cambios catastrficos en el clima
tendran un costo econmico gigantesco, as como daos a la
vida de las personas en el planeta. Tambin la Comisin Stern
dice que los pases desarrollados deben reducir las emisiones
de CO2 al menos en un 60% al ao 2050, y que esta meta
puede ser manejada a un costo global del 1% del Producto
Interno Bruto, aplicando las polticas correctas, an cuando para
pases como UK este costo puede ser mayor. El costo es
significativo, pero es muy inferior al costo de la inaccin.
El estudio de Eddington confirma que el transporte es vital para
la economa. Pero no ve la necesidad de atravesar el pas con
nuevas conexiones. Aboga por un enfoque innovativo que
resuelva los problemas ms serios de congestin en las redes
existentes con buena regulacin y que enve las seales
correctas de precios a los usuarios y proveedores de transporte,
lo cual estima tan importante como ms inversin en nueva
infraestructura.
Dada esta consistencia entre reduccin del CO2 y crecimiento
econmico, se proponen metas explcitas para ambas.
Se ha tenido algunos logros en la dcada pasada para lograr un
sistema de transporte que apoye una economa que crece
mientras nos ayuda a vivir con lmites en las emisiones de
carbono. La disminucin del uso del ferrocarril se ha revertido.
La eficiencia energtica en los automviles ha mejorado. Ha
habido demostraciones exitosas en transporte pblico y Londres
ha mostrado lo que se puede hacer para promover el uso del
bus y de la bicicleta, como parte de un paquete coordinado de
tarificacin por congestin e inversin.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

22

No se trata de un desafo slo para el gobierno. El sector


privado de proveedores tiene ms responsabilidad y los
usuarios de transporte individuales tienen ms opciones.
Se necesita un nuevo enfoque para la planificacin estratgica
de transporte que refleje los grandes desafos del transporte,
as como el rol del gobierno y de otros actores. Los pasos claves
son; a) claridad acerca de nuestras metas de poltica, b)
identificar los desafos del transporte: los impactos o resultados
medibles que sustentan los objetivos y los anlisis geogrficos
detallados que identifican presiones especficas, c) generar
opciones para enfrentarlos y, d) seleccionar las opciones que
logren el mejor valor por dinero asignado en el contexto de un
desarrollo sustentable.
c)

Nuestros objetivos principales y el desafo para el transporte


Las personas quieren un sistema que les permita viajar desde A
hasta B seguras y sin daos al medioambiente. Si hay
problemas en su viaje, quieren recibir informacin sobre ellos.
Quieren tiempos de viaje predecibles y esperan viajar con un
confort razonable y tener un buen nivel de servicio. En el rea
comercial asegurar que los bienes puedan ser transportados
con rapidez y a bajo precio. Estas y otras aspiraciones muestran
que el transporte es necesariamente complejo, pero la agenda
del gobierno puede ser resumida en cinco objetivos generales.
El objetivo N 1 es maximizar la competitividad y la
productividad de la economa. Los antecedentes confirman que,
en trminos generales, el sistema de transporte de UK provee
las conexiones en los lugares correctos para los viajes que
tienen que ver con el rea econmica, pero las demoras y la
baja confiabilidad aumenta los costos de los negocios,
afectando la productividad e inhibiendo la innovacin. El desafo
es mejorar la performance de la red existente, enfocado a las
partes menos confiables, congestionadas y atochadas, en orden
a mejorar la predictibilidad del tiempo de viaje entre origen y
destino final para los viajes al trabajo y para los viajes de
negocios nacionales e internacionales y movimientos de bienes.
Esto es especialmente crtico con el plan del gobierno de
cambio en la oferta de viviendas de largo plazo, el cual lleva
asociado un plan de infraestructura.
El informe Eddington propone una sofisticada poltica mixta
para alcanzar esta meta:
a.

Hacer el mejor uso de las


redes existentes (tales como gestin de trfico vial y
opciones de bajo consumo de carbono) as como asignar los
precios correctos, asegurando que la planificacin de
transporte en todos los niveles traiga consigo una

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

23

evaluacin comprensiva de todos los impactos de las


polticas de transporte econmicos, ambientales y
sociales.
b.

Nueva
inversin
en
infraestructura (aeropuertos, puertos, ferrocarriles y
caminos) con un enfoque hacia pequeos proyectos que
desbloqueen puntos especficos ofreciendo potencialmente
altos retornos de la inversin.

c.

Adaptar
la
cadena
de
distribucin para ajustarse a demandas cambiantes: esto
incluye priorizar rigurosamente aquellas polticas que
ofrecen el ms alto retorno por unidad de gasto, reformas a
la institucionalidad de gobierno a los niveles locales y subregionales, revisar las facultades para ayudar a las
autoridades locales y operadores de buses a ofrecer
mejores servicios de buses y reforzar el proceso de
planificacin para los proyectos de infraestructura principal.

El objetivo N2 se relaciona con el cambio climtico, cortando


las emisiones de dixido de carbono (CO2) y otros gases con
efecto invernadero. El informe Stern identific tres elementos
esenciales de poltica para minimizar los costos para moverse a
una economa de baja emisin de carbono y de emisiones
reducidas de una manera alcanzable, abordable y consistente
con un desarrollo econmico alto y sustentable. Estos
elementos son: establecer un precio al carbono asociado con las
emisiones de gases con efecto invernadero; impulsar
innovacin en tecnologas de bajas emisiones de carbono: y,
remover las barreras para la accin. Para el transporte esto
significa:

Poner un precio al carbono, lo cual puede ser


logrado a travs de impuestos o a travs de
mecanismos de compensacin o intercambio y
que asegure que las personas estn enfrentadas
con el costo social total de sus acciones.
El desarrollo y uso de un amplio rango de
tecnologas de bajo carbono es esencial y urgente.
El sector privado juega un rol principal en R&D y
en difusin de tecnologas, pero se necesita una
colaboracin estrecha entre el gobierno y la
industria. La regulacin es necesaria para fijar el
ritmo del cambio.
Las barreras que impiden a las personas el tomar
decisiones informadas deben ser removidas.
Alternativas verdes deben ser provistas y su uso
activamente impulsado. As como un buen
transporte pblico y un mejor diseo urbano, se
necesita tener informacin confiable, etiquetado y

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

24

compartir las mejores prcticas para ayudar a las


personas y a los negocios a tomar las mejores
decisiones y estimular a los mercados para el
logro de bajas emisiones de carbono y alta
eficiencia en bienes y servicios.
El objetivo N 3 es proteger la seguridad y salud de las
personas. La seguridad de los usuarios y trabajadores de
transporte es crtica y se continuar intentando mejorar.
Adems de la seguridad de trnsito, los usuarios y trabajadores
del transporte estn preocupados con el crimen y terrorismo.
Necesitamos atender los impactos negativos del transporte
sobre la salud de las personas (p. ej. de la polucin de aire y de
agua), pero tambin promover los efectos saludables de
caminar y usar bicicleta.
El objetivo N 4 es mejorar la calidad de vida, incluyendo un
medioambiente natural sano. Los impactos negativos del
transporte sobre la calidad de vida son obvios en emisin de
ruido y vibraciones, en biodiversidad y paisaje, entre otros. Pero
el transporte tiene tambin beneficios altamente valuables por
las personas, la posibilidad de visitar amigos y familiares,
recorrer el pas, ver el mundo, disfrutar de amplias opciones de
bienes y compras. Por ltimo, las expectativas de confort,
conveniencia, calidad de servicio, as como la velocidad y
precisin con que se espera llegue informacin. Se debe estar
preparados para responder a todo ello.
El objetivo N 5 es promover una mayor igualdad de
oportunidades. Asegurar que el sistema de transporte provea
acceso efectivo para todos - incluyendo grupos en desventaja y
discapacitados - a redes sociales, de servicios y laborales, es
un objetivo central de la poltica de transporte. Las
oportunidades en la vida de las personas pueden variar
ampliamente dependiendo de su condiciones de nacimiento y
localizacin geogrfica: el ingreso promedio por hogar vara
ampliamente entre regiones y hay sectores de privacin an en
las zonas ms ricas. Debemos considerar donde las mejoras en
transporte pueden ayudar a corregir estas inequidades y
necesitamos destinar esfuerzos para mejorar la accesibilidad en
lugares especficos y reducir la exclusin social.
d)

Nuestros planes para el 2014


Los planes de inversin al 2014 se enfocarn hacia las rutas
ms congestionadas, as como dar nfasis al transporte pblico.
En relacin a las emisiones de carbono, el documento Climate
Change Bill define una meta de largo plazo para reducir las
emisiones de CO2 entre un 26 y 32% para el ao 2020 y en un
60% para el ao 2050. Se requieren para ello contribuciones de
todos los sectores de la economa.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

25

Se debe investigar un amplio rango de opciones para poner al


transporte en un camino menos intensivo en carbono y
examinar por primera vez potenciales alternativas costoefectivas que reduzcan las emisiones para diferentes tipos de
viajes y diferentes modos de transporte.
Se est estructurando una poltica de emisiones transables que
significa que por cada tonelada extra de carbono de crecimiento
de la aviacin sobre los niveles del ao 2005 tiene que ser
compensada por una tonelada ahorrada en alguna otra parte,
un ahorro por encima de las metas ya establecidas.
e)

Redes locales, urbanas y regionales


Sin perjuicio de que las inversiones definidas benefician a las
redes urbanas, regionales y locales, siguiendo el informe
Eddington, se prestar especial atencin a proyectos de
pequeo monto de inversin que representan una excelente
rentabilidad por unidad de gasto. Esto cubre medidas locales
para mejorar el trnsito, incentivar el uso de buses, bicicleta y
caminata, mantencin efectiva de las vas y mejorar las redes
locales.
Se est tambin generando financiamiento para paquetes que
combinan medidas de gestin de la demanda, tales como
tarificacin vial, con transporte pblico y con acciones que
apoyan el desarrollo de transporte de bajo carbono. El
Departamento ha estado trabajando estrechamente con diez
reas locales que han estudiado sus problemas y ofrecen
soluciones para sus reas. Algunas han enviado al
Departamento sus propuestas para enfrentar la congestin.
En relacin a las redes ferroviarias urbanas se estn asignando
fondos importantes para reducir la congestin alrededor de las
ciudades principales, destinados a equipos y a nueva
infraestructura.
Se estima insuficiente el camino de las inversiones para
enfrentar la congestin en reas urbanas. Se est promoviendo
mejoras en la generacin de capacidad de gobierno local y dar
poderes a las autoridades para mejorar los servicios urbanos
locales y facilitar la introduccin de esquemas de tarificacin
vial, en conjunto con las mejoras en el transporte pblico y en
consulta con las personas.
Las reas urbanas tienen un rol en la reduccin de las
emisiones de CO2. Medidas que cambien el comportamiento de
los viajes y reduzcan la necesidad de viajar en reas urbanas
traern beneficios significativos.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

26

f)

Redes nacionales
Existe la meta de largo plazo de doblar el nivel de demanda de
viajes que puede recibir el ferrocarril. Una nueva generacin de
trenes expreso interciudades entrarn en servicio en 2016.
Tambin se apoyar una red estratgica de transporte de carga
que mejorar las conexiones entre las regiones y los puertos. Se
espera lograr un 3% de reduccin en el riesgo de accidentes y
un 92.6 % como meta de confiabilidad en el ferrocarril.
Mejorar la confiabilidad y frenar las restricciones de capacidad
en la red nacional de caminos y otras vas estratgicas impone
un desafo
especial contra las alzas de costos y las
preocupaciones ambientales. No se requiere un programa tan
ambicioso como algunos anteriores con el acento en grandes
inversiones en vialidad, pero se requieren aumentos de
capacidad. Se estn gastando 1,3 billones de libras por ao, con
23 programas en construccin y otros 6 programas destinados a
grandes rutas como la M1, M25 y M62 que partirn pronto.
Continuaremos con el desarrollo de maneras de hacer un mejor
uso de la red existente. Junto con las inversiones en
infraestructura, la introduccin de directores de trfico,
apoyados por una red de Centros de Control Regionales, han
logrado rpidas mejoras en la rapidez con que se resuelven los
incidentes en nuestras vas estratgicas. Habr algunos
caminos donde solo la ampliacin de capacidad es la solucin,
pero otros en que la gestin de trfico avanzada (ATM) puede
ser capaz de aumentar la capacidad a un bajo costo, con
menores emisiones de CO2 y contaminantes de aire, con
tiempos de viaje ms predecibles y beneficios de seguridad.
Los esquemas de tarificacin vial urbanos pueden ser
extendidos a los caminos interurbanos, lo cual queda como una
decisin para el futuro.
Es en las redes interurbanas en que medidas como vehculos y
combustibles eficientes deben tener el mayor impacto. Los
impuestos al combustible entregan una seal de precio de cerca
del 93% de las emisiones internas de CO2 provenientes de los
vehculos camineros. El Compromiso de Combustibles
Renovables en Transporte requerir que un 5% de los
combustibles vendidos en los puestos de venta provengan de
biocombustibles el ao 2010, provocando una reduccin
estimada en de milln de toneladas//ao, apoyada por un
sistema sofisticado que asegure que la produccin de biodiesel
sea en si misma sustentable.
Se espera, a partir de una revisin de automviles de bajo
carbono, que las emisiones medias de CO2 por kilmetro de los
nuevos automviles sean un 30% menores que en el ao 2000.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

27

Hacia el 2030, combinado con un mayor uso de biocombustibles


y cambios en las elecciones de los consumidores, se podr
lograr un 50% de reduccin en las emisiones de carbono. En el
largo plazo, los vehculos elctricos debern permitir eliminar
las emisiones de carbono en un 90%. Se est trabajando mucho
y se continuar en investigaciones de mejores tecnologas en
vehculos que reduzcan las emisiones de contaminantes.
g)

Redes internacionales
A nivel internacional, el gran desafo en emisiones de CO2 es el
crecimiento en los viajes de negocios por avin (vital para
nuestra competitividad) y viajes de turismo (importante para la
calidad de vida de las personas). Se ha promovido un esquema
de compensaciones, en el sentido de que aumentos en el trfico
areo que aumentan las emisiones deben ser compensados con
reducciones en otros mbitos. Esto significa crear un precio
para el carbono, lo cual definir la disposicin a pagar por la
utilizacin del transporte areo.
Se contempla en paralelo aumentar la capacidad de los
aeropuertos internacionales.
En el sector martimo, las recientes decisiones de planificacin
tomadas por el gobierno continan la gran expansin en la
capacidad portuaria, con tres grandes proyectos que
aumentarn
la
capacidad
para
recibir
barcos
portacontenedores. Se reconoce que las emisiones de los
barcos son un aspecto creciente e importante, tanto en gases
efecto invernadero como calidad del aire local.
El Gobierno ha publicado el White Paper, Planning for a
Sustainable Future, con proposiciones para hacer ms rpido,
eficiente y predecible el proceso de planificacin de transporte
y de proyectos mayores de infraestructura, as como mejorar la
responsabilidad y transparencia del sistema. El nuevo rgimen
propuesto coloca la principal responsabilidad por las decisiones
sobre proyectos individuales en las manos de una nueva
Comisin de Planificacin de Infraestructura, con el rol clave del
Ministerio de desarrollar una poltica nacional al respecto.
El transporte de pasajeros internacional particularmente en
aviacin es tambin una preocupacin principal en relacin al
terrorismo. La preocupacin se extiende a otros modos como
fue el caso del atentado en Londres el ao 2005.
Se seguirn las recomendaciones del informe de Eddington, en
relacin a aplicar el principio de dar prioridad a las
intervenciones que sean ms costo-efectivas en alcanzar
nuestras metas.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

28

h)

Un nuevo enfoque para la planificacin estratgica de transporte


Las inversiones hechas y las polticas definidas al 2014 harn
una contribucin sustancial para alcanzar nuestros objetivos de
poltica. Pero es claro que algunos desafos permanecern y que
los cambios econmicos, tecnolgicos y sociales de largo plazo
crearn nuevos desafos a los cuales necesitamos responder.
Necesitamos comenzar a planificar para el futuro ahora y
necesitamos identificar las intervenciones y polticas correctas
para responder a los desafos futuros usando las
aproximaciones antes mencionadas. Planificar y construir nueva
infraestructura de transporte puede tomar ms de una dcada
y hacer los cambios en transporte no es rpido. La introduccin
de una gua de financiamiento a 10 aos, le da al Departamento
la capacidad de planificar hacia delante con confianza. La
proyeccin es aumentar en un 2, 25 % al ao en trminos
reales, lo cual significa que se doblar el presupuesto de
2018/2019 con relacin a 1997/1998.
Se enfrentar presiones considerables. Nuestro plan al 2014
apunta a algunos de los problemas ms acuciantes de
congestin, pero deja sin resolver a varias ciudades claves y
redes interurbanas. Las 240.000 nuevas casas al ao
anunciadas en el Green Paper, impondrn demandas por redes
locales y regionales de transporte, lo cual requerir asegurar
que los impactos de transporte se gestionen para minimizar las
emisiones y mejorar la calidad de vida.
Se debe asegurar alcanzar los mayores beneficios posibles del
financiamiento pblico que est disponible. Para hacer esto,
habiendo definido nuestros objetivos, necesitamos contactarnos
con los actores del sistema de transporte a una etapa ms
temprana que nunca antes, para ayudar a identificar los
desafos claves del transporte en las redes locales, nacionales e
internacionales e identificar el rango ms amplio de opciones
para enfrentarlos. Dos elementos claves en el proceso de
identificar los desafos son, en primer lugar, tener claro acerca
de los indicadores de transporte necesarios para reflejar
nuestros objetivos de poltica y como se miden, y, en segundo
lugar, completar un detallado anlisis geogrfico de las
presiones sobre el sistema de transporte.
Para hacer lo anterior se requiere utilizar la experiencia de los
usuarios en sus viajes origen-destino, y enfocar nuestros
esfuerzos en generar las mejoras que preocupan a la mayora
de las personas. Se debe entender mejor como tomar en cuenta
no slo las necesidades de los usuarios de transporte, sino
tambin a las localidades afectadas por el transporte o que
tienen baja conectividad.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

29

Habiendo entendido lo que le afecta a las personas y reflejado


en nuestros desafos, debemos escuchar a los nmeros. Las
mejores soluciones de transporte sern aquellas que hagan la
mayor contribucin a los cinco objetivos por unidad monetaria
(de impuestos). Se est poniendo al da nuestra herramienta de
evaluacin para asegurar que captura los principales impactos
positivos y negativos posibles del transporte, dando a cada cual
su debido valor. El informe Eddington fue claro en decir que se
puede alcanzar mejoras a travs de tarificacin, de regulacin y
de hacer un mejor uso de la capacidad existente que la
inversin en infraestructura ser necesaria algunas veces pero
slo si otras opciones no pueden resolver el problema. Tambin
se menciona la importancia de considerar soluciones que
consideren a todos los modos de transporte.
Para alcanzar este enfoque de maximizar el tipo y calidad de las
propuestas obteniendo el mejor resultado por unidad de gasto,
se debe mejorar el proceso de toma de decisiones, examinando
en conjunto ,tanto como sea posible, opciones que consideren
redes y modos.
i)

Escuchando a las personas


Se realizarn procesos formales de consulta acerca de los
objetivos y desafos para el 2014-19 el prximo verano y se
publicar los resultados en un White Paper, en conjunto con una
gua para generar opciones.
Las consultas formales son slo una forma de asegurar que se
entiende las prioridades y necesidades del conjunto ms amplio
de participantes, incluyendo no slo a la industria del
transporte, sino a los pasajeros y otros usuarios del transporte.
Se consultar a las partes interesadas para afinar los objetivos
y desafos. Ms adelante se sostendr eventos regionales con
participantes para explicarles como ellos pueden contribuir a la
planificacin de transporte. Esta participacin ser introducida
en una etapa ms temprana que nunca antes.
La mejor forma de resolver los conflictos entre las personas,
como usuarios de transporte o consumidores de bienes, a las
comunidades afectadas, a los preocupados de la justicia social o
el futuro del planeta y encontrar un balance correcto es partir
por escuchar cuidadosamente lo que la gente tiene que decir.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

30

1.3.3 Nueva Zelanda


Cuadro 2-3 Antecedentes generales del pas (Nueva
Zelanda)
Pas

Nueva Zelanda

Tipo de
Gobierno

Democracia Parlamentaria y Monarqua


Constitucional

Poblacin 4,4 millones(*)


Superfici
e

267.700 km2(+)

PIB per
cpita

27,300 US$/ao (ppp) (**)

IDH

0,950 (20 en el ranking mundial) (++)


The New Zealand Transport Strategy
Ministry of Transport (2008)

Documen
to de
poltica

Fuente: (*) Population Clock (Statistics New Zealand), consultado en lnea el 25/01/2010

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

31

(+) The World Factbook (U.S. Central Intelligence Agency), consultado en lnea el 25/01/2010
(**) World Economic Outlook Database (International Monetary Fund, october 2009)
(++) Human Development Report 2009 (UNDP, 2009)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

32

a)

Prlogo

Todos usamos el transporte en nuestras vidas diarias, eso es


una realidad. El desafo que enfrentamos consiste en mejorar la
manera en que viajamos, esto es causar el menor dao posible
al medioambiente y minimizar los efectos dainos sobre los
otros. Al mismo tiempo, necesitamos un sistema de transporte
que apoye el desarrollo econmico, que sea ms accesible fsica
y econmicamente a todos los ciudadanos
Esta versin corresponde a una revisin de la primera
estrategia de transporte publicada en el ao 2002 y representa
un progreso hacia la visin de tener un sistema de transporte
abordable, integrado, seguro, adaptable y sostenible.
Esta versin revisada entrega directivas para el sector
transporte en los prximos 30 aos en lnea con las agendas de
energa, cambio climtico y desarrollo sustentable del gobierno.
Se continuar trabajando con los actores del sector para
redefinir las acciones y metas que se plantean en los prximos
dos aos, nuevos desarrollos sern incluidos en futuras
revisiones de la estrategia.
En un futuro, alcanzar las metas resultar en una reduccin de
las emisiones dado el aumento de vehculos hbridos y
elctricos en nuestras vas; ms personas usando transporte
pblico, caminando y en bicicleta; ms transporte de carga por
ferrocarril y mar. Habr tambin aumentado el uso de
combustibles renovables, tecnologas ms eficientes en el uso
de combustible y prcticas operacionales mejoradas. Todo esto
en conjunto ayudar a alcanzar la meta principal vinculada al
cambio climtico; reducir a la mitad per cpita la generacin de
gases con efecto invernadero provenientes del sector
transporte.
Otra meta es mejorar la seguridad sobre nuestros caminos a
travs de mejoras en las flotas de vehculos y en las redes
viales, educacin en seguridad vial y el control de las
reglamentaciones de seguridad vial. La meta es no tener ms
de 200 muertes por ao y no ms de 1500 lesionados graves
hacia el ao 2040. La seguridad es tambin vital en los sectores
martimos, areos y ferroviarios.
Mejores redes de transporte apoyarn el crecimiento
econmico de largo plazo. Un aspecto clave para mantener la
prosperidad econmica ser mantener la conectividad
internacional, por ejemplo, continuando las negociaciones y
acuerdos de cielos abiertos.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

33

En lo interno, el foco estar en las inversiones


infraestructura que mejoren los tiempos de viaje y
confiabilidad sobre rutas crticas (particularmente para
carga). La congestin se continuar enfrentando a travs
gestin de la demanda de viajes, proveer mejores sistemas
transporte pblico, incentivar los viajes a pie y en bicicleta.

en
su
la
de
de

Se vienen tiempos con grandes desafos por delante. Alcanzar


las necesidades de diferentes industrias y de personas en las
diferentes comunidades es una tarea difcil. Comprender estos
desafos, junto a la colaboracin e integracin de los procesos
de planificacin ser la clave del xito.
b)

Visin del transporte y objetivos


Figura 2-1 Visin del transporte y objetivos

Fuente: The New Zealand Transport Strategy (2008)

La visin del gobierno para el transporte en el ao 2040 es que:


Las personas y la carga en NZ tengan acceso a un sistema de
transporte abordable, integrado, seguro, adaptable y
sustentable
Esta visin es apoyada por cinco objetivos del transporte:

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

34

c)

Asegurar sustentabilidad ambiental


Apoyar el desarrollo econmico
Apoyar la seguridad en el transporte y seguridad
personal
Mejorar la accesibilidad y movilidad
Proteger y promover la salud pblica

Metas del transporte


El gobierno ha establecido metas que apoyan el alcance de los
objetivos del transporte y proveen una direccin para muchas
de las acciones del gobierno durante la vigencia de la
estrategia. Las metas tambin dan una base para medir los
progresos y las contribuciones de estas acciones a ms de un
objetivo.

Algunas metas de transporte


1. Asegurar sustentabilidad ambiental
a. Reducir las emisiones del transporte interno al ao 2040
a la mitad per cpita
b. Aumentar la participacin modal del cabotaje en carga
interregional hasta el 30% de las toneladas kilmetro al
ao 2040
c. Aumentar la participacin modal del ferrocarril a un 25%
de la carga al ao 2040
d. Llegar a ser uno de los primeros pases en el mundo con
un uso amplio de vehculos elctricos
e. Reducir los kilmetros viajados por vehculos con una
persona en las reas urbanas principales, en das de
semana, en un 10% per cpita al ao 2015 comparado
con 2007
f.

Reducir la tasa de emisiones de dixido de carbono


(CO2) por kilmetro combinando vehculos nuevos y
usados, alcanzando la flota de vehculos livianos un valor
de 170 gramos de CO2 por kilmetro al ao 2015, con
una reduccin correspondiente en el promedio de
combustible utilizado por kilmetro.

2. Apoyo al desarrollo econmico


El desarrollo econmico es una prioridad para el gobierno y
el transporte se reconoce generalmente como uno de los
principales factores que apoya el crecimiento econmico y
la productividad. Se reconoce que esta relacin entre el
transporte y la economa es complejo y se est realizando

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

35

un estudio nacional de transporte de carga para mejorar


esta comprensin, y desarrollar una estrategia multimodal
para la carga, as como tomar decisiones ms informadas
de donde y como invertir en el sistema de transporte.
Las iniciativas siguientes se abordarn para contribuir a
este objetivo:
Mejorar la eficiencia en las cadenas de oferta y asegurar
que en los corredores crticos de transporte e
infraestructura exista capacidad y apoyo al movimiento
de bienes, servicios y personas.
Atraer y retener una capacidad profesional de alta
especializacin en transporte
Apoyar el turismo y a las industrias exportadoras
Alcanzar un nivel de infraestructura y servicios de
transporte que transforme a Auckland en una ciudad de
clase mundial
Un sistema de transporte de carga eficiente es
particularmente importante para NZ por ser una economa
pequea, abierta y distante de los mercados mundiales y
con una produccin agrcola y forestal que contribuye con
ms del 65% del total de las exportaciones.
Mejorar la eficiencia en las cadenas logsticas y
competitividad de la oferta es una componente clave para
apoyar el desarrollo econmico, particularmente para los
negocios que compiten con los mercados internacionales.
Esto se lograr con una combinacin de los siguientes
objetivos especficos:
Mejorar la confiabilidad de los tiempos de viaje - donde
los tiempos estn afectados por congestin vial, se
consideran medidas de gestin de la demanda, de
gestin de trfico, sistemas de informacin al viajero (que
entregue informacin en tiempo real sobre congestin,
incidentes y trabajos viales). Se reconoce que la
congestin se presenta con mayor nfasis en las
cercanas a los puertos y aeropuertos.
Reduccin de los tiempos medios de viaje a travs de
medidas que reduzcan la congestin como las ya
mencionadas
Promover los aumentos de productividad en el sector de
transporte de carga a travs de un apoyo a esta
industria con iniciativas que introduzcan sistemas de
gestin de flotas y logstica, as como consideracin de
posibles cambios en los lmites de pesos en sectores
viales especficos.
3. Asistir a la seguridad vial y personal

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

36

Las metas fijadas que representan un desafo mayor y


alcanzan tasas similares a la de los pases desarrollados de
ms alta seguridad en el transporte son:
Reducir las muertes en caminos a no ms de 200 por ao
al ao 2040
Reducir los lesionados graves en caminos a no ms de
1500 por ao
Estas metas se busca lograr a travs de cuatro reas de
trabajo: caminos ms seguros (considerando las reas
laterales), velocidades ms seguras, vehculos ms seguros
y usuarios ms seguros.
4. Mejorar la accesibilidad y movilidad
Las metas principales fijadas son:
Aumentar el uso del transporte pblico a un 7% de todos
los viajes al ao 2040 (desde 111 millones en 2006/7 a
ms de 525 millones al ao 2040)
Aumentar los viajes caminando, en bicicleta y otros
modos activos a un 30% del total de viajes en reas
urbanas al ao 2040
5. Proteger la salud pblica
Las metas principales fijadas son:
Reducir el N de personas expuestas a daos a su salud
causados por niveles de ruido generados por el
transporte
Reducir el N de personas expuestas a daos a su salud
debidos a concentraciones de polucin de aire en
localizaciones donde el impacto de las emisiones de
transporte son significativas.

Desafos claves
Se reconocen siete desafos claves necesarios para alcanzar la
visin definida para el transporte el ao 2040. Estos son:
1. Responder al cambio climtico
El transporte es responsable de 1/5 de las emisiones con
efecto invernadero y estas emisiones estn creciendo. El
desafo es moverse hacia sistemas de transporte de bajo
carbono y, al mismo tiempo, que permanezca abordable y
no afecte adversamente el crecimiento econmico. El
sistema de transporte tambin debe prepararse para los
efectos del cambio climtico la frecuencia y la severidad
de las tormentas, las inundaciones y las alzas en el nivel del
mar en el largo plazo.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

37

2. Seguridad en la energa y costo


Con seguridad en el futuro la demanda de combustibles
convencionales (y baratos) como el petrleo exceder la
oferta y el precio subir. Ambos, la seguridad de oferta de
combustible y el precio son desafos claves para el sector
transporte en NZ que es muy dependiente de combustibles
fsiles.
3. Financiamiento de las inversiones en infraestructura y
servicios, manteniendo el transporte abordable
La demanda por transporte est creciendo y, a las tasas
actuales, se espera que el N total de vehculos kilmetro
aumentar alrededor de un 40% al ao 2040. La cantidad
de carga se espera se duplique. El desafo ser invertir para
aumentar la capacidad de transporte y apoyar la
competitividad global de NZ, asegurando que el transporte
se mantenga abordable a sus usuarios.
4. Aumentos en los impactos ambientales y sociales del
transporte
El crecimiento en la demanda de viajes en los aos
recientes ha resultado en efectos ambientales y sociales no
deseables, incluyendo congestin, polucin de aire,
emisiones de carbono y ruido. El desafo ser entender
mejor los impactos locales y sobre la salud pblica del
transporte y desarrollar soluciones justas y costo efectivas
5. Cambios en la demanda provenientes de la edad de la
poblacin
En el futuro, debido a cambios demogrficos, habr un
nmero ms grande de poblacin de edad mayor en la
poblacin. El desafo ser asegurar que la movilidad y
necesidades de acceso de estas personas (as como
personas con problemas de discapacidad) pueda ser
satisfecho, particularmente en zonas rurales.
6. Desarrollo de uso del suelo y su impacto sobre la demanda
de transporte
Uno de los mensajes ms fuertes en la interaccin con los
actores en el desarrollo de esta estrategia fue la necesidad
de una mejor integracin entre el uso de suelo y la
planificacin de transporte. Las caractersticas de NZ en
cuanto a densidad y localizacin de la poblacin generan
muchos viajes y una dependencia hacia el automvil. Es
esencial que el crecimiento urbano futuro no cause
aumentos innecesarios en la demanda de viajes o genere
costos excesivos al sector transporte.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

38

7. Terrorismo Global
El terrorismo global y la seguridad en las conexiones
internacionales son un desafo de creciente importancia en
el transporte. Las medidas adoptadas despus del 11/09
representan un costo elevado para el sector transporte,
sobre los usuarios del sistema de transporte y los gobiernos.
d)

Componentes claves de la Estrategia de Transporte de NZ

Enfoque estratgico
Un rango de acciones del gobierno, incluyendo regulacin y
control, incentivos econmicos, inversiones en infraestructura y
servicios y educacin pueden ser usados para guiar el
desarrollo del sistema de transporte y conducirlo hacia la visin
y las metas. El gobierno podr usar este completo rango de
medidas en diferentes momentos, con diferentes grados,
dependiendo de cmo se estn logrando los objetivos y metas,
as como sean los efectos sobre los costos y tarifas de las
soluciones.
Las intervenciones del gobierno
grficamente de la siguiente manera:

se

pueden

expresar

Figura 2-2 mbitos de intervenciones estatales

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

39

Fuente: The New Zealand Transport Strategy (2008)

En la actualidad los niveles de trfico, congestin y emisiones


con efecto invernadero estn aumentando y el sistema de
transporte se mantiene altamente dependiente de los
combustibles fsiles. Se requiere necesariamente actuar sobre
la gestin de la demanda de viajes, lo cual significa:

Reducir la necesidad de viajar


Reducir la distancia de los viajes
Incentivar viajes ms eficientes
Cambiar los horarios de viaje de las personas

Componentes claves
1. Planificacin integrada
Esto incluye promover una integracin ms efectiva entre
uso de suelo y transporte y mejor diseo urbano. Tambin
involucra mejor integracin entre diferentes formas de
transporte para proveer un sistema de transporte ms
eficiente.
2. Hacer un mejor uso de las redes y de la infraestructura
Esta componente busca asegurar que medidas de costo
efectividad sean aplicadas para alcanzar la mxima
eficiencia de la red existente, antes de invertir en expandir
la capacidad. El mejor uso tambin incluye introducir
medidas fuertes de seguridad, tales como control y
educacin que apliquen igualmente en el transporte
terrestre, martimo y areo.
3. Inversin en infraestructura crtica y en capacitacin laboral
Inversin sostenida en infraestructura de transporte
vialidad, ferrocarril, mar y aire es un aspecto vital de la
estrategia. Se plantea priorizar las mejoras en rutas de
importancia econmica que soportan el turismo y ayudan a
los productores e industriales a llevar sus productos a los
mercados. El gobierno dar prioridad a rutas claves de
transporte pblico y a capacitar profesionalmente a
personal del sector.
4. Aumentar la disponibilidad y uso del transporte pblico,
bicicleta, caminata y otros modos compartidos y activos
Esta componente es importante en reducir la congestin, el
consumo de combustibles fsiles y emisiones de gases
invernadero provenientes del transporte.
5. Considerar opciones para cobrar por las inversiones en
infraestructura de transporte y en servicios

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

40

Los ingresos para proveer y mantener la infraestructura de


transportes y los servicios se incrementarn principalmente
a travs de cargos a los usuarios de las vas. El cambio en
las formas en que se cobre proveer una mejor direccin
hacia los objetivos y metas y una manera ms eficiente y
equitativa para reflejar los costos actuales para la sociedad
del uso de los vehculos. Las opciones de cobro incluyen
sistemas basados en distancia, tiempo y localizacin del
viaje, as como en el tipo y peso del vehculo. Se recibirn
beneficios en reduccin de congestin y en emisiones de
carbono e incentivos a los usuarios de vehculos menos
contaminantes. El gobierno considerar opciones para
generar ingresos para invertir en infraestructura y servicios
mejorando la estructura de cobros en el mediano plazo.
6. Usando nuevas tecnologas y combustibles
Tecnologas y nuevos combustibles jugarn un rol principal
en mejorar la eficiencia en el consumo de combustible del
sistema de transporte, as como reducir la dependencia de
combustibles fsiles y emisiones nocivas. Tambin nuevas
tecnologas en vehculos debern jugar un rol de primera
importancia en aspectos como seguridad en el trnsito.
7. Mantener y mejorar las conexiones internacionales
Es esencial para NZ mantener y mejorar las conexiones
areas y martimas (cielos y mares abiertos). Tambin NZ
debe cumplir las normativas internacionales de estndares
de seguridad y de medioambiente, participando en los foros
que definen los acuerdos internacionales correspondientes.

Transformando la estrategia en accin


Estas componentes claves en conjunto con otras reas de la
actividad del transporte de los gobiernos centrales y locales
contribuirn a alcanzar la visin y metas definidas al ao 2040.
Sin embargo, las necesidades de transporte de diferentes
partes de NZ varan y se requieren diferentes soluciones para
reflejar
las
condiciones
locales.
Polticas
detalladas,
proposiciones de accin y fuentes de financiamiento se
determinarn con las siguientes consideraciones:

En lo que se refiere a transporte terrestre una Poltica de


Gobierno sobre Financiamiento del Transporte Terrestre ser
producida cada tres aos, la cual definir los niveles de
financiamiento y su destino en las diferentes reas del
sistema de transporte.
El Gobierno desarrollar estrategias ms detalladas que
definan acciones especficas para los modos particulares o
aspectos del sistema de transporte.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

41

En el nivel regional, muchas de las acciones especficas que


se sealen en relacin al transporte terrestre sern
definidas en Estrategias Regionales de Transporte Terrestre
y Programas Regionales de Transporte Terrestre, que
incluirn metas regionales. Una tarea clave para el gobierno
y autoridades locales en las regiones ser trabajar juntos y
asegurar
que
las
metas
regionales
reflejen
las
circunstancias y prioridades locales, pero que al mismo
tiempo sean consistentes con las metas nacionales
definidas en esta Estrategia y con la Poltica de
Financiamiento del Transporte Terrestre.
Un nmero de acciones de corto plazo se han identificado
para apoyar el logro de las metas y desarrollo de mejoras a
diferentes aspectos del transporte. Estas acciones sern
adoptadas dentro de los prximos tres aos. Este trabajo
ser conducido por el gobierno pero deber involucrar
autoridades locales y otros actores cuando sea necesario.
Se define una fecha lmite para construir este plan de corto
plazo (inferior a un ao)

Monitoreo y revisin
Esta estrategia define por primera vez un conjunto de metas
especficas a ser logradas para alcanzar la visin del transporte
en el pas. Estas metas no estn completas debido a la falta de
informacin especfica que impide una definicin cuantitativa
en otros casos. El gobierno ser responsable de revisar las
metas y actualizarlas en la prxima revisin de la Estrategia al
ao 2010.
El monitoreo de los resultados obtenidos en relacin a las metas
definidas es una parte importante de esta Estrategia. Este
monitoreo ser capaz de identificar las reas donde el progreso
est en lnea con lo proyectado y otras donde se requiere
progreso ms rpido. Un Sistema de Indicadores de Monitoreo
de Transporte ha sido desarrollado y se usar para el apoyo de
futuras revisiones de esta Estrategia Los resultados de este
monitoreo sern publicados al menos anualmente en sitio web
del Ministerio de Transporte.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

42

1.3.4 Espaa
Cuadro 2-4 Antecedentes generales del pas (Espaa)
Pas

Espaa

Tipo de
Gobierno

Democracia parlamentaria y Monarqua


constitucional

Poblacin 46,1 millones(*)


Superfici
e

505.400 km2(+)

PIB per
cpita

30.800 US$/ao (ppp) (**)

IDH

0,955 (15 en el ranking mundial) (++)


Plan Estratgico de Infraestructuras y Transporte
(2005-2020)
Ministerio de Fomento (2004)

Documen
to de
poltica

Fuente: (*) Eurostat, consultado en lnea el 25/01/2010


(+) The World Factbook (U.S. Central Intelligence Agency), consultado en lnea el 25/01/2010
(**) World Economic Outlook Database (International Monetary Fund, october 2009)
(++) Human Development Report 2009 (UNDP, 2009)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

43

a)

Visin estratgica de la autoridad


La visin estratgica de la autoridad est, en el caso del PEIT,
contenida en el prembulo del documento. En dicho prembulo,
se establece como primer concepto que el PEIT es la nueva
poltica de infraestructuras y transportes, al servicio de los
grandes objetivos de poltica econmica y social, reconociendo
de esta forma objetivos de mayor jerarqua que enmarcan el
mbito de la poltica sectorial (transporte e infraestructura).
Una primera definicin interesante que hace es la asignar a la
infraestructura un rol como soporte para servicios de transporte
de calidad, seguros y como instrumento para desarrollo
econmico y cohesin social y territorial. De declara que la
poltica contiene las directrices de largo plazo (2005-2010) para
las intervenciones en los dos mbitos (infraestructura y
servicios) que sean de competencia del Estado.
Junto con otorgarle gran importancia al proceso participativo
que llev a la conformacin del plan, se recalca que el PEIT est
imbuido de la preocupacin por el desarrollo sostenible.
Finalmente, se establece que el plan considera inversiones por
250.000 M (15.500 M por ao), equivalentes al 1,5% del PIB
nacional. Cerca de la mitad (48%) de la inversin corresponde al
modo ferroviario, cuyo desarrollo corresponde a una opcin
estratgica incluida en el plan.

b)

Diagnstico
El documento contiene un captulo de diagnstico que inicia con
una descripcin general de las infraestructuras de transporte de
titularidad del Estado (carreteras, ferrocarriles, puertos y
aeropuertos), as como de la demanda y condicionantes de
poltica. Finalmente, el diagnstico identifica los elementos
clave a considerar, entre los cuales destacan:

Evolucin de la movilidad de personas y mercancas.


Respecto de este tema, se muestra que los anlisis
disponibles anticipan importantes crecimientos, tanto en
pasajeros (3% a 6% anual) como en carga (4,5% a 6%
anual). Acoger este crecimiento con el sistema actual
posiblemente es insostenible, por lo que surge la necesidad
de polticas activas en traspaso de demanda hacia los
modos menos de menor impacto y en disociacin del
crecimiento econmico con el crecimiento de la movilidad.
Respecto de esto ltimo, existen datos agregados que
muestran que la realidad actual en Espaa se encuentra
desmejorada en comparacin con otros pases desarrollados
en trminos de intensidad de transporte (t-km/PIB).

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

44

Movilidad urbana. La movilidad urbana motorizada crece a


mayor ritmo que la interurbana, con una particin modal del
transporte pblico que apenas se mantiene y de los
llamados modos saludables (caminata, bicicleta) que
retrocede. Cerca del 40% de las emisiones de CO 2 del
transporte se producen en los mbitos urbano y
metropolitano, siendo adems el sector con mayor aumento.
Si bien las intervenciones en el mbito urbano siguen
centradas en la provisin de infraestructura para transporte
pblico, existen en la actualidad ocho reas metropolitanas
con una estructura que permite la integracin fsica y
tarifaria del transporte pblico.

Desequilibrios en la accesibilidad de sectores no


peninsulares y transfronterizos. En el territorio peninsular,
las redes de transporte de altas prestaciones han
contribuido a la homogeneizacin de la accesibilidad, que
an posee desequilibrios. En los territorios no peninsulares, y
sobre todo en los transfronterizos, la situacin es distinta,
aprecindose grados de accesibilidad notablemente
menores.

Impactos sobre medioambiente y salud. Las emisiones del


sector transporte Las emisiones del sector transporte, en su
mayor parte debidas al transporte vial interurbano y urbano,
representan el 23% de las emisiones de CO 2 y el 37% de las
de xidos de NOx. Si bien se espera que las mejoras
tecnolgicas traigan menores tasas de emisin en
determinados contaminantes, esto no es cierto en el caso
del CO2, las cuales han estado creciendo a tasas muy
superiores a las tasas de crecimiento del PIB. Esta situacin
obliga a otro tipo de estrategias, ligadas a la eficiencia
energtica y a la gestin de la demanda. Se registra,
adems, aumentos en ruido y deterioro del medio por
construccin de infraestructura, as como una seguridad
dispar entre los distintos modos y elevada si se compara
contra estndares europeos.

Competitividad en el contexto internacional. Si bien los


transportistas espaoles mantienen una participacin
mayoritaria en el transporte bilateral con Francia, Alemania
e Italia, en el resto del cabotaje europeo no son un actor
relevante, no pudiendo encontrarse ninguna empresa
espaola entre los 15 mayores operadores logsticos
europeos. Esto ltimo se debe a la falta de incentivos como
los existentes en otros pases, as como al carcter perifrico
de Espaa, que le impide aprovechar las ventajas de ser un
pas de trnsito.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

45

c)

Costos del transporte: tarificacin y fiscalidad. La existencia


de altas externalidades y costos fiscales sugiere la
importancia de contar con un sistema de tarificacin y
fiscalidad del transporte que emita las seales adecuadas a
los objetivos estratgicos del PEIT, pues de lo contrario se
distorsiona el funcionamiento del sistema. La fiscalidad
soportada por el transporte no incentiva en la actualidad
comportamientos compatibles con la poltica de transportes,
ni penaliza las contrarias.

La accin institucional. La cooperacin institucional es


parcial, limitada a objetivos muy concretos, como
inversiones en ciertas infraestructuras, coordinacin en
ciertos aspectos normativos, o financiacin de determinados
servicios. Existe baja coordinacin en lo relativo a
identificacin de objetivos y planificacin con horizonte
temporal mayor.

Objetivos del PEIT


Hecho el diagnstico, el PEIT establece que deben explicitarse
con la mayor precisin posible los objetivos en el ao horizonte,
en trminos no slo de realizacin de infraestructuras, sino
sobre todo de calidad de las condiciones de movilidad puesta al
servicio de un desarrollo sostenible.
Los objetivos del PEIT se estructuran sobre cuatro mbitos, para
cada uno de los cuales se presenta la forma de abordarlo y una
serie de objetivos cuantificados para el ao horizonte del PEIT.
En el cuadro siguiente se presenta las definiciones anteriores,
incluyendo una muestra de objetivos cuantificados, de modo de
ilustrar el concepto.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

46

Cuadro 2-5 Objetivos del PEIT


Objetivo general
A.

B.

Cmo abordarlo

Mejorar
la
a)
eficiencia
del
sistema,
en
trminos de calidad
de
los
servicios
efectivamente
prestados y atender
las necesidades de
movilidad de las
personas y los flujos
de mercancas en
condiciones
de
capacidad, calidad b)
y
seguridad
adecuadas
y
proporcionadas a las
caractersticas
de
esos flujos.
c)

Desarrollar un sistema
integrado de transporte
en
un
marco
de
complementariedad
y
coordinacin entre los
distintos modos y entre
las infraestructuras y
servicios
competencia
de
distintas
Administraciones
y
Organismos.
Optimizar el uso de las
infraestructuras
existentes
mediante
medidas de gestin de
la demanda.
Impulsar una poltica
de
conservacin
y
mantenimiento
del
patrimonio
de
infraestructuras.

Fortalecer
la
a)
cohesin social y
territorial.

Asegurarn
unas
condiciones
de
accesibilidad equitativas
al conjunto del territorio
y en particular a la
Espaa no peninsular.

b)

Identificarn
los
beneficiarios potenciales
de
la
poltica
de
infraestructura
y
transportes,
evitando
transferencias
regresivas de renta.

Objetivos cuantificados (ejemplos)


Conservacin de infraestructuras

Elaboracin y actualizacin de modelos


piloto de conservacin

Aumentar dotacin presupuestaria hasta


2%
del
valor
patrimonial
de
las
infraestructuras

Implantacin de sistemas de auditora


externa y comparacin intermodal (2008).

Gestin de la demanda

Disminuir intensidad del transporte (tonkm/PIB) a valor medio de la UE-15 en 2020

Estabilizar la demanda de transporte per


cpita
(veh-km/hab)
hasta
valores
similares a los de 2005 a partir de 2012

Cohesin social

Garanta de accesibilidad universal mnima


a servicios pblicos de todos los
ciudadanos, prestando especial atencin a
los grupos vulnerables. En 2012 debe
garantizarse el acceso en transporte
pblico a sectores prioritarios y en 2020
en todo el territorio

Elaboracin de un modelo de correccin


de efectos regresivos producto de las
externalidades (2012)

Cohesin territorial

Fortalecer
redes
de
ciudades
con
transporte pblico interurbano. Alcanzar
en 2012 reparto modal cercano urbanos
motorizados.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

47

Objetivo general
C.

Cmo abordarlo

Contribuir
a la
a)
sostenibilidad
general
del
sistema.

mediante
el
cumplimiento
de
los
compromisos
internacionales de la
normativa europea en
materia ambiental, en
particular en cuanto a
las emisiones de Gases
de Efecto Invernadero
(GEI).

Objetivos cuantificados (ejemplos)


Calidad ambiental

Cumplimiento de Directivas Europeas de


calidad del aire para el 90% de la
poblacin (2012), disminuyendo como
mnimo en un 50% las superaciones
actuales de los niveles lmite de calidad
del aire en ciudades, con respecto a los
contaminantes para los que el transporte
constituye la principal fuente

Cumplimiento en el menor plazo posible


de la normativa internacional sobre
calidad ambiental e impulso en el mbito
internacional para su revisin urgente

Efectos de carcter global

D.

Impulsar
el
a)
desarrollo
econmico y la
competitividad.

Potenciar el papel de
las reas urbanas y
metropolitanas
espaolas.

b)

Reforzarn las relaciones


transfronterizas.

c)

Fomentar el desarrollo
de los programas de
I+D+i y los avances
tecnolgicos aplicados a
la gestin y explotacin
de infraestructuras y
servicios de transporte.

Evolucin de acuerdo a Plan Nacional de


Asignacin de Derechos de Emisin.
Estabilizar emisiones en 2005-2007.
Disminuir emisiones en 2012 a niveles de
1998

Innovacin

Incrementar la dotacin presupuestaria de


los Programas de I+D+i y alinear su
contenido con ms decisin en las lneas
prioritarias de investigacin del Programa
Marco de la UE. Dedicar 0,5% de la
inversin del Ministerio de Fomento a
I+D+i (2006) e incrementar esta partida
hasta el 1,5% a partir de 2008

Favorecer rpida incorporacin de los


resultados de la investigacin a la poltica
de transportes

Eficiencia energtica

Mejorar eficiencia del sistema para


disminuir significativamente dependencia
energtica. Disminuir energa por pax-km
y t-km respecto a 1990 (20% al 2012 y
40% al 2020)

Fuente: PEIT (2004)

d)

Alternativas de actuacin y opciones estratgicas


Definidos los objetivos y metas del PEIT, la etapa siguiente que
se abord fue la definicin de dos escenarios de desarrollo: el
escenario tendencial, que supone una continuidad en las

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

48

tendencias de la demanda de transporte y en las polticas


pblicas, y el escenario ambiental, que pretende optimizar el
comportamiento ambiental del sistema, sin comprometer su
eficiencia funcional. A partir de ellos se establece un tercer
escenario: el Escenario PEIT 2020 como un proceso de
aproximacin progresiva y realista hacia el escenario ambiental.
En el cuadro siguiente se presentan ejemplos de las prioridades
asociadas a cada escenario, as como el resultado de su
evaluacin en funcin de su compatibilidad con los objetivos
establecidos para el PEIT.
Cuadro 2-6 Definicin y evaluacin de escenarios
Escenario

Prioridades

Dotacin homognea de infraestructuras de alta


capacidad en todo el territorio

Identificacin de grandes proyectos, de gran efecto


simblico.

Lgica radial en cada modo.

Aumento de la competitividad de las empresas de


transporte (liberalizacin del sector)

Competencia intermodal

Mejoras tecnolgicas en los vehculos

Cumplimiento estricto de las obligaciones


internacionales.

Estimular la competitividad de la economa a travs


bsicamente de los sectores de la construccin y del
transporte.

Evaluacin en
funcin de los
objetivos del
PEIT

Tendencial
Continuidad de
las polticas
vigentes

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Incompatible con
los objetivos del
PEIT, en particular
con los de carcter
ambiental

49

Escenario

Ambiental
Prioridad al
desempeo
ambiental del
sistema

Prioridades

Establecimiento de cuotas de emisiones (fiscalidad, etc)

Internalizacin de todos los costes por el usuario, a corto


plazo.

Actuacin sobre situaciones de congestin, va precios.

Inversiones en infraestructuras exclusivamente en los


modos de mejor comportamiento ambiental

Baja prioridad para los proyectos de infraestructura


frente a alternativas no infraestructurales.

Aumento de la regulacin en el transporte.

Establecimiento de objetivos ambientales nacionales


ms exigentes que las obligaciones internacionales, para
ejercer un efecto de impulso en el mbito
internacional.

Coordinacin entre modos de transporte

Internalizacin a medio y largo plazo de costes

Prioridad en la terminacin de las redes (homogeneidad


y equilibrio)

Compatibilidad entre las infraestructuras convencionales


y de alta capacidad: asignacin segn eficiencia
(demanda).

Apoyo y estmulo a cooperacin entre operadores


Impulso activo de acuerdos internacionales

Coordinacin entre titulares y explotadores de las


diferentes redes de transporte.

Seguimiento continuado del sistema. - Apoyo a la


innovacin en el transporte.

Coordinacin con el planeamiento territorial y


urbanstico y promocin de la autosuficiencia local
para disminuir las necesidades de movilidad

PEIT 2020
Aproximacin
progresiva y
realista al
escenario
ambiental

Evaluacin en
funcin de los
objetivos del
PEIT

Convergencia
acelerada hacia
los objetivos
ambientales, a
costa de introducir
tensiones en el
sistema,
especialmente en
cuanto a eficiencia
a corto plazo y a
las expectativas
de cohesin
territorial.

Facilita la
transicin desde la
poltica de
transporte actual
hacia un escenario
sostenible y
compatible
ambientalmente
en el ao
horizonte.

Fuente: PEIT (2004)

Para el logro del escenario PEIT 2020 se establece una serie de


opciones y criterios de actuacin sobre las grandes
cuestiones abiertas hoy en la poltica de transporte.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

50

El nivel de inversin y su financiacin. El Escenario PEIT


2020 opta por la estabilizacin en los niveles de inversin, el
avance progresivo hacia la autofinanciacin del conjunto del
sistema de transporte y el desarrollo de frmulas de
transferencia de recursos entre modos siempre y cuando
favorezcan la intermodalidad del conjunto del sistema.

Los parmetros de calidad y accesibilidad ofrecidos por el


sistema. Se opta por una accesibilidad basada en la
existencia y calidad de los servicios pblicos y no slo en la
dotacin de infraestructuras.

El papel de Espaa en el transporte internacional y europeo.


Es preciso establecer una opcin realista que posibilite el
desarrollo de Espaa como plataforma logstica de carcter
internacional compatible con el desarrollo de cadenas de
transporte respetuosas con el entorno.

La definicin de los grandes ejes o corredores dentro de un


sistema jerarquizado de transporte intermodal. El Escenario
PEIT 2020 opta por una concepcin intermodal y
jerarquizada del sistema de transporte, que ofrezca una
accesibilidad equilibrada al conjunto del territorio,
resolviendo los estrangulamientos actuales.

La cooperacin con los operadores de transporte. En el


escenario PEIT 2020 los poderes pblicos desarrollan una
poltica activa de impulso de la europeizacin e
intermodalidad de nuestros operadores de transporte,
mediante una estrategia concertada con los operadores
pblicos y un sistema de incentivos y apoyo a todos los
agentes.

Disociacin y gestin de la demanda de transporte. Se


apuesta por explorar activamente las posibilidades de
actuacin e iniciar, en cuanto sea posible y en coordinacin
con otros pases europeos, un proceso ordenado que consiga
una disociacin progresiva primero en trminos relativos y, a
largo plazo, en trminos absolutos entre crecimiento
econmico y de la demanda de transporte.

La intervencin en la movilidad urbana. PEIT 2020


contempla una mejor coordinacin y unos criterios de
actuacin objetivos para las actuaciones en medio urbano
basados en los principios de sostenibilidad.

Definicin del marco institucional de planificacin y


coordinacin. El Escenario PEIT 2020 supone la formalizacin
de la planificacin estratgica en la poltica de transporte,
mediante el establecimiento del marco legislativo adecuado,

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

51

y el impulso de nuevos sistemas de concertacin basados en


la corresponsabilidad para alcanzar los objetivos del Plan.
La consecucin del escenario PEIT-2020 se plantea en tres
fases:

e)

2005-2008: Completar el sistema de infraestructuras para


asegurar la vertebracin del territorio, y establecer
paralelamente las bases del cambio.

2009-2012: Consolidar las tendencias de cambio modal,


profundizar las actuaciones de mejora ambiental, y proseguir
el desarrollo de las redes infraestructurales para asegurar el
mallado del sistema.

2013-2020: Finalizar el proceso de integracin de los


objetivos medioambientales y de desarrollo sostenible en el
sector del transporte, avanzar en la construccin de un
sistema integrado de transporte, y desarrollar las acciones
infraestructurales coherentes con ese modelo.

Directrices de actuacin
Posteriormente, se define una serie de directrices generales y
sectoriales para la definicin detallada del plan. Las directrices
generales se hacen cargo de los siguientes temas:

Visin unitaria
intermodalidad

de

las

infraestructuras

servicios:

Gestin integrada del sistema desde criterios de seguridad,


calidad y eficiencia

Marco normativo y cooperacin con otras administraciones,


instituciones y agentes sociales

Financiamiento del sistema y tarificacin

Equilibrar el territorio y mejorar su accesibilidad

La movilidad urbana

La mejora del sistema de transporte de mercancas y de su


insercin internacional

Un sistema de transporte de viajeros abierto al mundo.

Adicionalmente, se generan directrices sectoriales para:

Carreteras

Ferrocarriles

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

52

f)

Transporte martimo y puertos

Transporte areo

Operadores de transporte

Investigacin desarrollo e innovacin (I+D+i)

Prioridades y mbito de actuacin sectorial y Puesta en marcha


En esta etapa, que comprende la estructuracin del plan
propiamente tal, se definen las acciones a desarrollar durante el
perodo de planificacin, en tres perodos: 2005-2008, con
acciones que ya poseen estudios previos, proyectos elaborados
u obras iniciadas; 2008 2020, con acciones que involucran
estudiar y definir en mayor detalle sus alcances.
Para cada sector comprendido en el PEIT se definen prioridades,
se estructura el plan sectorial y se identifica acciones concretas
(infraestructurales no infraestructurales). Las actuaciones se
agrupan siguiendo la estructura siguiente, que combina las
visiones modales con otros de carcter transversal:

Seguridad en el transporte

Sistema de transporte por carretera

Sistema ferroviario

Transporte martimo y puertos

Transporte areo

Sistema intermodal de mercancas

Sistema intermodal de viajeros

Transporte urbano

Innovacin en el transporte

La puesta en marcha posterior del PEIT se articula mediante


una serie de planes con horizonte de entre 4 y 8 aos y que son
desarrollados por parte de diferentes instituciones, a partir de
los objetivos y directrices establecidos en el PEIT. Estos planes
son:

Plan Sectorial
Carreteras)

de

Carreteras

(Direccin

Plan Sectorial de Transporte por Carretera (Direccin General


de Transportes por Carretera)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

General

de

53

Plan Sectorial de Transporte Ferroviario (Direccin General


de Ferrocarriles, con colaboracin de ADIF2, RENFE3
Operadora y FEVE4)

Plan Sectorial de Transporte Martimo y Puertos (Ente Pblico


Puertos del Estado y la Direccin General de Marina
Mercante)

Plan Sectorial de Transporte Areo (Direccin General de


Aviacin Civil y AENA5)

Plan Intermodal del Sistema de Transporte de Mercancas


(Direccin General de Planificacin y Coordinacin Territorial)

Plan Intermodal del Sistema de Transporte de Viajeros


(Direccin General de Planificacin y Coordinacin Territorial)

Plan Nacional de Despliegue de Sistemas Inteligentes de


Transporte (Divisin de Prospectiva y Estudios de Transporte
de la Secretara General de Transportes)

Estrategia de Promocin de los Modos Saludables (Direccin


General de Planificacin y Coordinacin Territorial)

Programa de Innovacin en el Transporte (Direccin General


de Planificacin y Coordinacin Territorial y el CEDEX 6)

Programa de I+D+i (CEDEX)

Administrador de Infraestructuras Ferroviarias.


3

Red Nacional de los Ferrocarriles Espaoles.


4

Ferrocarriles Espaoles de Va Estrecha.


5

Aeropuertos Espaoles y Navegacin Area.


6

Centro de Estudios y Experimentacin de Obras Pblicas, organismo del Ministerio


deFomento.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

54

g)

Otros elementos
Finalmente, el PEIT se hace cargo de una serie de otros
elementos que se mencionan a continuacin.

Normativa
El PEIT propone la aprobacin de una serie de iniciativas legales
de distinta jerarqua (leyes, reglamentos, normativas).

Directrices para la actuacin en medios urbano y metropolitano


El PEIT propone a las Comunidades Autnomas y Locales la
elaboracin de Planes de Movilidad Sostenible especficos para
cada mbito urbano o metropolitano.

Seguimiento interno del PEIT


Se crea una Comisin de Seguimiento del PEIT cuya finalidad
ser a) Actuar como rgano de coordinacin en el desarrollo y
seguimiento del PEIT, b) Fortalecer la identificacin con los
objetivos del PEIT por parte del personal directivo, c) Adecuar la
documentacin y recomendaciones tcnicas a los objetivos del
PEIT, d) Consolidar un equipo tcnico especializado en las
implicaciones del desarrollo sostenible sobre la poltica de
transporte y criterios de intermodalidad.
Se establece la figura interna del coordinador de proyecto
para aquellas actuaciones singulares o concurrentes que
precisan de una particular coordinacin dentro del Ministerio de
Fomento.

Sistema de informacin para el apoyo a la toma de decisiones


La Direccin General de Planificacin y Coordinacin Territorial
se ir dotando progresivamente de un Sistema de Informacin
Geogrfica, en el que se vaya incorporando la informacin
estadstica bsica georreferenciada para el seguimiento del
PEIT, as como la informacin pertinente para el apoyo a la
toma de decisiones para nuevas actuaciones.

Revisin y adaptacin del PEIT


Se entiende el PEIT como un instrumento de planificacin que
est sujeto a ser modificado durante su ejecucin.
Particularmente, se considera una evaluacin en el perodo
2008-2009 para adecuar sus objetivos, directrices o
actuaciones.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

55

1.3.5 Australia
Cuadro 2-7 Antecedentes generales del pas (Australia)
Pas

Australia

Tipo de
Gobierno

Democracia Parlamentaria Federal y Monarqua


Constitucional

Poblacin 22,1 millones (estimado 2009) (*)


Superfici
e

7.741.200 km2 (+)

PIB per
cpita

36,900 US$/ao (ppp) (**)

IDH

0,970 (2 en el ranking mundial) (++)

Documen
to de
poltica

National Transport Policy Framework: A New


Beginning
National Transport Commission (2008)

Fuente:(*) Population Clock (Australian Bureau of Statistics), consultado en lnea el 25/01/2010


(+) The World Factbook (U.S. Central Intelligence Agency), consultado en lnea el 25/01/2010
(**) World Economic Outlook Database (International Monetary Fund, october 2009)
(++) Human Development Report 2009 (UNDP, 2009)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

56

a)

Visin estratgica
La visin estratgica de la National Transport Commission (NTC)
establece que el transporte es la sala de mquinas de la
economa nacional australiana, en tanto otorga a las familias
mejor acceso a los trabajos, diversin, salud y educacin y
permite que los productos lleguen a los puntos de venta en la
oportunidad requerida y al menor costo posible.
Si bien las reformas recientes han sido tiles, el sistema se
encuentra en riesgo, debido a las altas proyecciones de
aumento de la demanda de transporte de carga y pasajeros.
Los desafos incluyen superar las restricciones de capacidad, la
congestin urbana, los problemas asociados a la emisin de
contaminantes y el bajo progreso en mejoras de seguridad.
El enfoque tradicional, basado en el desarrollo de
infraestructura para alcanzar las necesidades de transporte
parece llegar a su fin, y se requiere nuevas miradas para
superar los problemas actuales y futuros de transporte.
En 2008 los Ministros de Transporte acordaron la necesidad de
una poltica nacional coordinada, para lo cual la NTC desarroll
este marco de poltica basado en consultas con gobiernos,
empresas y personas.
Si bien no todos los actores comparten las mismas visiones, hay
consenso en los problemas y en la necesidad de actuar de
forma coordinada. El mensaje recibido es fuerte y claro: El
momento de hablar debe acabarse, es tiempo de entregar el
sistema integrado de pasajeros y carga que Australia merece.
Australia ve que la planificacin de transporte debe cambiar su
enfoque del viejo mundo al nuevo mundo. Ese cambio de
paradigma se puede apreciar esquemticamente en la siguiente
figura.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

57

Figura 2-3 Cambio de paradigma en la planificacin de transporte

Fuente: National Transport Policy Framework (2008)

El desarrollo del documento que se describe se bas en


consultas dirigidas a personas representantes de diversas
instituciones pblicas y privadas, as como a personas
seleccionadas por su experiencia en el sector.
b)

Desafos de transporte en Australia


El proceso de diagnstico estratgico incluy la identificacin
de diez reas prioritarias y los desafos que en cada una de
ellas se enfrenta, los cuales se resumen a continuacin.

rea prioritaria Marco econmico para un mercado de


transporte eficiente. Desafos enfrentados
o

Seales de mercado ineficientes


elecciones modales incorrectas

Externalidades mal costeadas

Productividad estancada en aos recientes

Administracin de empresas de comercio del


Gobierno conducen a objetivos confusos y a
resultados pobres de transporte pblico

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

llevan

58

rea prioritaria Inversin y planificacin de infraestructura.


Desafos enfrentados:
o

Se requiere mejorar Auslink vinculndolo con un


marco de poltica nacional y orientando medidas
de transporte urbano, de transporte pblico y de
optimizacin del uso de la infraestructura
existente.

Falta de alineacin entre Commonwealth, Estados


y gobiernos locales.

Falta de certidumbre en la cartera de proyectos a


construir, su programacin y sus fuentes de
financiamiento.

Falta de planificacin de uso de suelo de largo


plazo

rea prioritaria Restricciones de capacidad y desempeo de


la cadena logstica. Desafos enfrentados:
o

Construir ms infraestructura es caro: debiera


darse el mismo nfasis en el mejor uso de los
activos

Aumento de la demanda del transporte pblico por


el aumento de poblacin y el alza de los precios de
los combustibles

Fallas en la coordinacin de inversiones en la


cadena logstica y en anticipar las demandas de
transporte

Restriccin de capacidad en cuellos de botella de


carga y aumento de los costos de exportacin

rea prioritaria Congestin urbana. Desafos enfrentados:


o

Inexistencia de un plan coordinado para enfrentar


la creciente congestin urbana

Falta de seales de precio adecuadas para gestin


de la demanda. Algunos impuestos y subsidios
incentivan el uso del automvil

Sistemas de distribucin Just-in-time han


aumentado el uso de vehculos comerciales
livianos.

Concentracin creciente de la poblacin en reas


urbanas.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

59

Particin modal del automvil alcanza al 90% de


los pasajeros urbanos.

rea prioritaria Ambiente y energa . Desafos


enfrentados:

Sector transporte es un gran generador de


emisiones de GEI y crece ms rpido de lo
requerido por el protocolo de Kyoto

Emisiones creciendo al 2% annual

Aumento progresivo de la dependencia energtica

Inexistencia de planes para uso de combustibles


alternativos

Vulnerabilidad de la industria del transporte frente


a las alzas del precio del petrleo

rea prioritaria Seguridad (Safety and Security). Desafos


enfrentados:
o

Sector transporte y logstica es la industria ms


insegura en Australia

Se est fallando en alcanzar la meta de reduccin


del 40% en seguridad de trnsito

Elevados costos sociales por seguridad

Reformas
desalineadas
infraestructura

Transporte
terroristas,
personas.

como blanco
debido a las

con

programas

de

ms comn para
concentraciones de

rea prioritaria Inclusin social. Desafos enfrentados:


o

reas pobremente servidas por transporte, lo que


aumenta el desempleo y las desventajas sociales

Muchos australianos no pueden acceder a empleo,


salud, educacin y otros servicios.

Otras reas prioritarias consideradas


o

Investigacin estratgica y tecnologa

Planificacin y capacitacin de la fuerza de


trabajo

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

60

o
c)

Gobernabilidad

Marco de poltica de transporte nacional


De acuerdo al documento, las polticas de transporte
australianas han sido desarrolladas por los Estados, Territorios y
Commonwealth de forma aislada. Sin embargo, las polticas de
transporte abordan problemas comunes, principal motivo que
sugiere la necesidad de un marco de poltica nacional integrado.
En forma esquemtica, el marco propuesto en el documento es
el que se aprecia en la siguiente figura.
Figura 2-4 Marco de poltica

Fuente: National Transport Policy Framework (2008)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

61

La visin de transporte, de acuerdo al documento, est


supeditada a una visin nacional de gobierno, influida a su vez
por las expectativas de la comunidad y los acuerdos
internacionales. Definida la visin de transporte, cabe
identificar las palancas polticas mediante las cuales el
gobierno puede ejercer su rol para modificar la realidad.
La NTC propone definiciones en todos los niveles para su
ratificacin por parte de las instancias correspondientes (ATC,
Australian Transport Council).

Visin de futuro del transporte: Australia requiere un sistema


nacional de transporte seguro, eficiente, confiable e
integrado que apoye y mejore el desarrollo econmico y
social y el bienestar ambiental

Objetivos

Promover el movimiento eficiente de personas y


bienes

Entregar un sistema de transporte que cumpla con


los objetivos sociales, econmicos y de movilidad
sin matar ni daar a sus usuarios

Promover la inclusin social

Proteger el medioambiente y mejorar la salud

Promover un vnculo eficiente y efectivo entre los


sistemas internacional, interurbano y urbano

Transparencia en el financiamiento y cobros

Rol del Gobierno


o

Correccin de fallas de mercado (externalidades,


monopolios, etc.)

Abordar temas de equidad

Principios orientadores
o

Generar seales correctas en la tarificacin de


infraestructura

Generar, en lo posible, mercados competitivos


para evitar regulacin

Incorporar al sector privado

Adoptar una perspectiva nacional cuando se deba


regular

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

62

d)

Crear mercados nacionales

Enfocarse en el cliente

Prioridades estratgicas: entregando la visin


En torno a las diez reas prioritarias se definen, productos
esperados (desired outcomes) y acciones (posibles actions). En
el cuadro siguiente se desarrollan algunas de ellas a modo de
ejemplo.

Cuadro 2-8
prioritaria

Ejemplos de

rea Prioritaria

productos esperados y

Productos esperados

acciones

por rea

Acciones
Corto plazo

a)

Marco econmico
para un mercado deb)
transporte eficiente

c)

Tarificacin eficiente de
caminos, ferrocarriles y
puertos, considerando
objetivos sociales y
ambientales
Incluir externalidades en
las tarifas donde sea
practicable
Poltica de competencia
efectiva para apoyar
producciones ptimas

Desarrollar un esquema nacional de


aumento de tarifas para vehculos pesados

Desarrollar investigacin para una mejor


comprensin de los costos (incluyendo
externalidades)

Estudio de factibilidad para tarificacin


directa de vehculos pesados y livianos

Mediano plazo

Evaluar e implementar opciones


institucionales para todos los modos de
transporte y puertos

Desarrollar un marco de tarificacin


directa para vehculos pesados y livianos

Largo plazo

Implementar nuevos marcos


institucionales y de tarificacin

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

63

rea Prioritaria

Productos esperados
a)

b)

c)

Inversin y
planificacin de
infraestructura
d)

e)

Proceso de planificacin
mejorado (incluyendo
integracin con
planificacin del uso de
suelo)
Uso mejorado de la
infraestructura
existente
Gastos en
infraestructura
vinculados a los
escenarios y
predicciones de
demanda de pasajeros y
carga
Certeza y transparencia
en el proceso de
inversin para facilitar
la participacin del
sector privado
Estndares de
desempeo y
transparencia
claramente articulados
en todos los niveles de
gobierno

Acciones

Corto plazo

Auditora a la infraestructura mayor de


carga y pasajeros para determinar las
prioridades de trabajo en la cadena
logstica

Revisar la planificacin de aeropuertos, la


planificacin de uso de suelo de
aeropuertos y los procesos de aprobacin,
con nfasis en la interfase entre gobiernos
locales y los Estados.

Revisar la interfase entre los procesos de


aprobacin ambiental del Commonwealth
y los Territorios y Estados.

Marco nacional para el desarrollo de


terminales estratgicos

Mediano plazo

Opciones de infraestructura competitivas


deben ser modeladas y evaluadas
transparentemente, utilizando escenarios
y predicciones acordadas, e incorporando
objetivos sociales de la poltica.

Corto plazo

Restricciones de
capacidad y
desempeo de la
cadena logstica

a)

Marcos que optimizan y


flexibilizan las cadenas
logsticas

Mejor comprensin de las cadenas


logsticas y de los cuellos de botella de
infraestructura entre cadenas logsticas

Facilitar nuevas asociaciones entre el


Commonwealth, los gobiernos estatales y
los privados para mejorar la eficiencia en
la cadena logstica que sirve Port Betany

Mediano plazo

Recomendaciones para mejoramiento de


las cadenas logsticas

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

64

rea Prioritaria

Productos esperados

Acciones
Corto plazo

a)

Congestin urbana

a)
Ambiente y energa

a)

Seguridad

b)

c)

Un conjunto apropiado
de respuestas de
poltica para abordar la
congestin, incluyendo
opciones de tarifacin,
ITS, prioridades de
inversin y transporte
pblico mejorado

Estrategia aprobada de
reduccin de emisiones
de contaminantes
atmosfricos,
consistente con
compromisos
internacionales
Estrategia desarrollada
para mejorar
significativamente la
seguridad (safety and
security) en todos los
modos
Regulacin de seguridad
consistente a travs de
las fronteras
Aplicacin de los
principios de sistema
seguro a todos los
diseos y desarrollos de
vas y uso de suelo

Desarrollar estndares nacionales de


servicio para transporte pblico basados
en indicadores medibles

Desarrollar un plan nacional de accin que


incluya las respuestas de los gobiernos
locales a la congestin, considerando
opciones de tarificacin, ITS e inversin

Revisar impuestos y subsidios que puedan


afectar adversamente a la congestin

Mediano Plazo

Inversin para mejorar la movilidad en


iniciativas ms completas que slo
infraestructura

Inversin para mejorar el transporte


pblico

Corto/Mediano Plazo

Desarrollar palancas de poltica del sector


transporte para reducir emisiones

Corto plazo

Establecer un Consejo Nacional de


Seguridad de Trnsito

Revisar estructuras salariales de


conductores de camin y sus condiciones
laborales y establecer recomendaciones

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

65

rea Prioritaria

Productos esperados
a)

Inclusin social

b)

Desarrollo de la
estrategia de transporte
en curso
Enfoque nacional
consolidado para
obtencin de
informacin e
investigacin de
transporte.

Acciones

Corto/Mediano Plazo

Identificar y establecer criterios de


accesibilidad mnima para reas urbanas,
rurales y remotas.

En marcha

Investigacin
estratgica y
tecnologa

Planificacin y
capacitacin de la
fuerza de trabajo

a)

a)

Establecimiento de un
enfoque nacional de
capacitacin

Todos los australianos


estn provistos con
accesibilidad razonable
a la red transporte

Desarrollar la estrategia de transporte en


curso

Corto/Mediano Plazo

Establecer un panel nacional de


investigacin en transporte

Revisar e implementar un sistema


nacional de datos de transporte

Mediano Plazo

Establecer un instituto nacional de


capacitacin en transporte

Corto Plazo

a)
Gobernabilidad

Reforma institucional
para habilitar un mayor
alineamiento de la
poltica con las
prioridades estratgicas
en todos los niveles de
gobierno

Reformar coordinadamente el transporte


nacional

Considerar las recomendaciones respecto


de establecer marcos autnomos para
tarificacin vial

Revisar las polticas de transporte del


Commonwealth, estados y territorios para
identificar y corregir brechas y/o
inconsistencias

Mediano Plazo

Mejorar sistemas de licencias y registros


para mejorar seguridad y aumentar
eficiencia

Fuente: National Transport Policy Framework (2008)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

66

e)

Pasos siguientes
Como se ha discutido previamente, el caso que se revisa
corresponde a una poltica en elaboracin, que requiere an de
la validacin de las autoridades correspondientes (ATC).
Se han formado grupos de trabajo para la definicin detallada
de la poltica.

1.4 Conclusiones obtenidas


A partir de la revisin de experiencias internacionales sobre
polticas nacionales de transporte, es posible concluir que
prcticamente la totalidad de los pases desarrollados cuentan
con polticas explcitas y documentadas. Es tambin posible
encontrar hoy en da, cosa que no era posible hace algunos
aos, documentos de polticas y planes de transporte en
diversos pases en desarrollo.
En trminos generales, se puede mencionar que las polticas
revisadas definen prioridades y sealan los nfasis otorgados
en cada pas. En trminos de objetivos, aun cuando el orden y
prioridad no sea el mismo, siempre en trminos generales,
prcticamente se repiten los mismos y con una designacin
similar. Objetivos como apoyar el desarrollo y crecimiento
econmico, reducir las emisiones, con mucha fuerza las
emisiones de gases efecto invernadero (GEI), aumentar la
seguridad de las personas, tanto en el trnsito como frente a
eventos, catstrofes, atentados y similares, atacar y reducir
explcitamente la congestin, mejorar la calidad de vida,
integracin social y accesibilidad al sistema de transporte, son
probablemente los sealados como principales.
Predomina la definicin de polticas y la priorizacin de
objetivos acompaada de metas y plazos con indicadores
cuantitativos. Se definen estrategias globales y por modo con
las cuales se espera lograr las metas que se definen. Se
destaca en este sentido la opcin de verificar el cumplimiento
de las metas y plazos y reforzar o enmendar rumbos, en la
medida que no sean alcanzados.
Complementario a lo anterior, si bien en algunos casos se
definen metas y estrategias para el largo plazo (p. ej. 2040), se
acompaan de estrategias y acciones de corto plazo y de
enfoques que permiten adecuar las polticas de largo plazo a los
cambios que puedan ocurrir en aos intermedios.
En trminos de aplicacin de polticas especficas, es posible
destacar:

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

67

Priorizar y mejorar el transporte pblico, como una


medida que apunta simultneamente al logro de
objetivos de descongestin vial, de reduccin de
emisiones, de aumentos en la seguridad, mejora
de calidad de vida y de accesibilidad
Mejorar la gestin de trnsito, como una forma de
reducir la congestin, de manera prioritaria frente
a las inversiones en infraestructura nueva.
Introducir gestin de la demanda, como
instrumento para combatir la congestin: Esto
significa reducir los viajes, el largo de los viajes,
los horarios, cambio modal y otros. Aspectos como
planificacin de uso de suelo, tarificacin vial y
otros se mencionan como polticas que deben ser
aplicadas, de una manera integral con polticas
complementarias.
Inversiones en infraestructura selectivas, dirigidas,
como primera opcin a proyectos menores que
mejoren problemas puntuales de congestin, con
una alta rentabilidad.
Desarrollo integral de los diversos modos de
transporte para disminuir viajes, aprovechando
sus capacidades de transporte. De esta manera se
reducen costos, emisiones, etc.
Desarrollo de la aplicacin de ITS para mejorar la
coordinacin de las actividades y la informacin al
usuario. As es posible prever una disminucin de
viajes, reduccin de emisiones, menores tiempos
de viaje, etc.
Lograr estabilidad en el financiamiento de
mediano y largo plazo para el sector, dirigido tanto
hacia infraestructura como a servicios. Reforzar la
participacin del sector privado en las inversiones
y gestin de infraestructura y servicios, en algunos
casos con leyes y normas que permitan esta
participacin.
Reforzar la institucionalidad y participacin de
autoridades regionales y locales, en coordinacin
con autoridades y polticas nacionales. Se destaca
la mayor capacidad de diagnstico de problemas y
bsqueda de soluciones a nivel local, las cuales
pueden obtener financiamiento central, en la
medida de su consistencia con las polticas
nacionales. En el caso ingls es interesante la
opcin de financiar paquetes que incorporen
conjuntos de medidas coherentes con la poltica.
Considerar al usuario de los sistemas de
transporte como clientes. Se espera una conducta
social apropiada para mejores hbitos de

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

68

conduccin, uso de nuevas tecnologas, etc. Esto


influye en disminuir externalidades medio
ambientales, de seguridad y mejorar la eficiencia
del sistema.
En los casos analizados, incluso en el norteamericano, aunque
con menor fuerza, se plantea un cambio de paradigma, en que
el eje central no est en mayores inversiones en
infraestructura, sino en polticas de regulacin de mercados, de
asignacin de precios que internalicen las externalidades
ambientales y propias del sector, en enfrentar la congestin con
mejor gestin de trnsito, introduccin con mucha fuerza de
tecnologas inteligentes y mejor transporte pblico.
El transporte de carga aparece de manera destacada en las
polticas nacionales, apoyando el desarrollo y crecimiento
econmico y, en particular, vinculado a la globalizacin de los
mercados y su efecto en el comercio exterior en cada pas. Un
pas pequeo, alejado de los grandes centros consumidores y
dependiente de su comercio exterior, como es el caso de Nueva
Zelanda, le otorga una alta prioridad a reducir la congestin que
afecta al transporte de carga en las rutas y accesos a puertos y
aeropuertos, as como facilitar las cadenas de oferta logsticas,
a travs de mejorar la confiabilidad y el valor medio del tiempo
de viaje.
En todos los casos se otorga una muy alta prioridad a la
reduccin de emisiones que generan calentamiento global,
bsicamente CO2, lo cual se pretende lograr de alguna manera
consistente con la aplicacin de las medidas que se ha sealado
con anterioridad, a las cuales se agregan; mejorar la calidad de
los vehculos, apuntando en alguna fecha prxima a aumentar
los vehculos elctricos y mejorar la calidad de los
combustibles, complementarios a la poltica de asignacin de
precios a las emisiones. Esta alta prioridad se manifiesta
adems en la disposicin a asignar recursos entre el 1 y 3% del
PIB, sealando que no hacerlo podra tener consecuencias
nefastas en catstrofes a nivel nacional y mundial mucho ms
caras.
La participacin de actores relevantes del sector y de usuarios,
al menos en los casos de Nueva Zelanda e Inglaterra, se seala
como un aspecto importante para enriquecer los diagnsticos e
identificar soluciones de una manera amplia.
Se reconoce que la aplicacin de polticas especficas y la
incorporacin de tecnologas, en varios casos se encuentra en
un terreno experimental, por lo cual los temas de investigacin,
desarrollo de experiencias piloto y capacitacin se estiman
parte importante de la bsqueda de soluciones y logro de las
metas.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

69

Elementos comunes presentes en la estructuracin de las


polticas son:

Diagnstico y caracterizacin del sistema de


transporte nacional, junto a las tendencias
socioeconmicas nacionales e internacionales,
como antecedente bsico para identificar los
principales desafos y priorizar objetivos.
Definicin de objetivos, como objetivos generales,
objetivos estratgicos
Productos o resultados que se espera lograr en
cada uno de los objetivos
Indicadores, como unidades de medida para
expresar los objetivos
Metas, como niveles que se espera lograr en los
indicadores que expresan los objetivos
Estrategias; forma de lograr las metas definidas
para cada objetivo. Tipos de acciones a emprender
Acciones; buscan expresar ideas o proyectos
especficos en torno a las estrategias definidas
para enfrentar el logro de las metas. Pueden ser
de
distinta
naturaleza,
como
regulacin
econmica,
reglamentacin,
inversiones
en
gestin, inversiones en infraestructura, convenios
o acuerdos internacionales, entre otras. De
acuerdo a su carcter pueden ser tambin de
corto, mediano o largo plazo, as como estar
constituidas por un conjunto de acciones
especficas integradas y/o coordinadas.

Finalmente, a modo de resumen, se presenta un cuadro


comparativo entre los distintos casos revisados, mostrando las
similitudes y diferencias que presentan.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

70

Cuadro 2-9 Cuadro comparativo de los casos revisados


Elemento de
comparacin

Estados Unidos

Reino Unido

Nueva Zelanda

Espaa

Australia

Institucin
responsable

Department of
Transportation

Department for
Transport

Ministry of Transport

Ministerio de Fomento

National Transport
Commission

Nombre del
plan

Strategic Plan: New


Ideas for a Nation on
the Move

Towards a Sustainable
Transport System:
Supporting Economic
Growth in a Low
Carbon World

The New Zealand


Transport Strategy

Plan Estratgico de
Infraestructura y
Transportes

National Transport
Policy Framework: A
new beginning

Fecha de
publicacin

2006

2007

2008

2005

2008

Horizonte de
planificacin

2006 - 2011

2019

2040

2005 2010

Objetivos
estratgicos
que
contempla

Seguridad

Reduccin de la
Congestin
Conectividad global

Medioambiente
Seguridad,
preparacin y
respuesta

Excelencia
organizacional

Maximizar la
competitividad y la
productividad de la
economa
Reducir las
emisiones de CO2 y
otros gases con
efecto invernadero
Contribuir a una
mejor salud y
mayor expectativa
de vida reduciendo
el riesgo de
muerte, lesiones o
enfermedad que
derivan del
transporte y
promover modos
de viaje
beneficiosos para la
salud
Mejorar la calidad

Asegurar
sustentabilidad
ambiental
Apoyar el desarrollo
econmico
Apoyar la
seguridad en el
transporte y
seguridad personal
Mejorar la
accesibilidad y
movilidad
Proteger y
promover la salud
pblica

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Mejorar la
eficiencia del
sistema
Fortalecer la
cohesin social y
territorial
Contribuir a la
sostenibilidad
Impulsar el
desarrollo
econmico y la
competitividad

Promover el
movimiento
eficiente de
personas y bienes
Entregar un
sistema de
transporte que
cumpla con los
objetivos sociales,
econmicos y de
movilidad sin matar
ni daar a sus
usuarios
Promover la
inclusin social
Proteger el
medioambiente y
mejorar la salud
Promover un
vnculo eficiente y
efectivo entre los
sistemas

71

de vida, incluyendo
un medioambiente
natural sano
Promover una
mayor igualdad de
oportunidades

internacional,
interurbano y
urbano
Transparencia en el
financiamiento y
cobros

Fuente: Elaboracin Propia

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

72

RECOPILACIN DE ANTECEDENTES NACIONALES


Una etapa relevante en el desarrollo de este estudio
correspondi a la obtencin de informacin sobre el Sistema de
Transporte Interurbano nacional que permita elaborar sus
posteriores descripcin y diagnstico.
La obtencin de informacin se ha estructurado en actividades
de dos naturalezas: la revisin de estudios desarrollados
recientemente y el desarrollo de entrevistas con actores
relevantes del sector.
En el presente captulo se reporta de manera resumida el
desarrollo de ambas actividades, cuyos resultados se aprecian
ms claramente en los captulos posteriores de este informe.

2.1 Revisin de estudios


La primera tarea desarrollada comprendi la obtencin y
revisin de los informes de una serie de estudios desarrollados
en aos recientes por la autoridad.
La revisin se llev a cabo de manera estructurada, generando
para cada documento una breve ficha resumen que permite
conocer su contenido. A continuacin se presentan dichas
fichas, separando los estudios en distintas categoras segn el
problema abordado.

2.1.1 Transporte vial


Ttulo

"Anlisis Implementacin Programa de Asesoras de Transporte Terrestre, VI Etapa,


Orden de Trabajo N5, Revisin de experiencias internacionales en la regulacin de los
terminales de carga"

Mandante

Sectra

Consultor

Libra

Ao

2004

Contenido

El estudio corresponde a la quinta Orden de Trabajo de una asesora destinada a dar


continuidad al PTI (Sectra, 2002) y su objetivo general fue caracterizar la experiencia
internacional relevante en materia de polticas y acciones relacionadas con los
terminales de transferencia de carga interiores y analizar preliminarmente la factibilidad
de aplicacin en Chile.
En el estudio se hace una revisin de experiencias extranjeras en materia de terminales
de transferencia de carga (Mxico, Brasil, Reino Unido, Alemania) y se revisa la
aplicabilidad de distintas medidas para el caso nacional tales como subsidios a la
inversin en terminales, planificacin de la red de terminales, regulacin de la operacin
de los terminales de carga, otorgamiento de subsidios a la operacin multimodal,
regulacin de los terminales multimodales y desarrollo de la coordinacin entre actores

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

del sistema.

Ttulo

"Anlisis Implementacin Programa de Asesoras de Transporte Terrestre, VI Etapa,


Orden de Trabajo N7. Eficiencia en el Transporte por Camiones"

Mandante

Sectra

Consultor

Libra

Ao

2005

Contenido

El estudio corresponde a la sptima Orden de Trabajo de una asesora destinada a dar


continuidad al PTI (Sectra, 2002) y su objetivo general fue conocer el funcionamiento
de algunos mercados especficos de transporte de carga por camin, de manera que se
pueda proponer acciones concretas que apunten a mejorar su eficiencia, aumentar los
niveles de seguridad y reducir la generacin de externalidades
En el estudio se llev a cabo una revisin de normativas sobre transporte a nivel
nacional e internacional, un catastro de terminales de carga y un anlisis de la
seguridad de trnsito en lo relativo a transporte de carga. Se llev a cabo un detallado
anlisis de siete mercados de transporte de carga, estableciendo formas de operacin y
llegando al nivel de cuantificacin de estructuras de costo. Finalmente, se propuso un
plan de medidas que se estructur en programas de mejoras a la competitividad,
mejoras de la eficiencia, modernizacin del parque vehicular, innovacin tecnolgica y
fortalecimientos institucional.

Ttulo

Anlisis del Beneficio Social de Mantenimiento Vial de Obras Pblicas

Mandante

Dirplan

Consultor

Cis

Ao

2005

Contenido

Objetivo: analizar y evaluar distintas alternativas de gestin y financiamiento de la


conservacin vial, que permita mejorar el estado de las vas existentes y anticipar la
ejecucin de las obras de rehabilitacin y mejoramiento de la red a nivel regional.
Producto: Diseo de una poltica de mantenimiento de la infraestructura vial que
reconozca la disponibilidad de fondos pblicos como tambin considere la participacin
del sector privado en esta actividad, considerando como red piloto la de la IV Regin.
Desarrollo: Se hace una caracterizacin y tramificacin de la red vial nacional y
regional, se analizan los costos unitarios de conservacin y los antecedentes de las
polticas presupuestarias aplicadas en cada regin.
Se definen estndares de conservacin a partir de la modelacin con HDM4 de distintas
polticas de conservacin en un horizonte de 10 y 20 aos de evaluacin.
Finalmente, se modelan y evalan las polticas diseadas.
Resultados: A partir del anlisis realizado, se proponen recomendaciones de polticas
de conservacin por tipo de carpeta, zona geogrfica, nivel de trnsito y clase de ruta.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Se compara el marco presupuestario y se concluye que las polticas recomendadas


(ptimas) superan en un 25% los presupuestos proyectados de conservacin de la
Direccin de Vialidad para el perodo 2004-2013.

Ttulo

Anlisis y Definicin de una Metodologa para la Evaluacin Social de Impactos de


Proyectos sobre la Seguridad Vial en Rutas Interurbanas

Mandante

Sectra

Consultor

Cima

Ao

2007

Contenido

El objetivo general del estudio fue desarrollar una metodologa de estimacin de


impactos y valorizacin social de los accidentes de trnsito en proyectos viales de
transporte interurbano y desarrollar una gua de recomendaciones.
Se realiz un completo anlisis de la situacin histrica de los accidentes en Chile a
travs de las bases de datos de Carabineros, sobre la cuales se hizo tambin un
anlisis crtico y recomendaciones para su mejoramiento. Se determin para distintos
tipos de camino tasas medias de accidentes y una metodologa para su proyeccin. Se
desarroll un mtodo de estimacin de costos sociales de accidentes y un vector de
precios sociales y su mtodo de actualizacin. Tambin se analiz informacin
internacional sobre nivele de impacto de diversas medidas y dispositivos de seguridad
vial, junto con establecer sus costos de implementacin y un mtodo para su
evaluacin.
A partir de este trabajo, se posibilita incluir en la evaluacin social de proyectos por
consumo de recursos, beneficios por accidentes valorizados monetariamente, lo cual es
un aporte importante en la mejora de las decisiones de ejecucin de proyectos viales.

Ttulo

Actualizacin y consolidacin de modelos de Planificacin Vial para la Zona Sur

Mandante

Dirplan

Consultor

Citra

Ao

2008

Contenido

El principal objetivo del estudio fue la Implementacin de un modelo de planificacin


estratgica de transporte interurbano para la MacroZona Sur del pas, regiones VI a X, a
partir de modelos parciales realizados anteriormente, y de un extenso plan de conteos de
flujo y encuestas OD. Fue calibrada una red vial y determinadas matrices origen destino
para tres tipos de pasajeros, segmentados por ingreso, y 4 tipos de carga: agrcola,
forestal, otras, vacos. El modelo se utiliz para evaluar un calendario de inversiones viales
ptimo para la MacroZona.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Ttulo

Actualizacin de la metodologa para la estimacin de los


vehicular

Mandante

Direccin de Vialidad

Consultor

Len Ingenieros y Asociados

Ao

2006

Contenido

Este estudio corresponde al proceso de calibracin de mdulo de costos de operacin


vehicular del modelo HDM4. Como producto de este estudio se gener una planilla
(equivalente a COPER con HDM-III), con las formulaciones y parmetros para la
estimacin de los distintos tems de costo de operacin vial.
Este nuevo modelo, representa un mejoramiento respecto de COPER, tanto por poseer
parmetros y datos actualizados sobre el parque vehicular nacional como por
considerar en sus formulaciones el estado del arte en modelos de costos viales, por lo
que debe ser la herramienta a proponer para estos efectos en la metodologa a
desarrollar.

Ttulo

Anlisis econmico del transporte de carga nacional

Mandante

Subsecretara de Transportes

Consultor

Ciprs

Ao

En desarrollo
Este estudio tiene por objetivo realizar un anlisis detallado de la demanda y oferta del
transporte de carga terrestre a nivel nacional.

Contenido

costos de operacin

La demanda de carga fue analizada a partir de una zonificacin regional incluyendo


tanto carga de distribucin nacional como de comercio exterior. El anlisis se llev a
cabo a partir de la definicin de 22 tipos de productos de todos los sectores econmicos
para los cuales se estim su demanda y distribucin a partir de datos de produccin y
consumo.
Por otra parte, el estudio realiza un amplio anlisis sobre la oferta de transporte de
carga, caracterizando a las empresas que prestan los servicios y la flota disponible,
determinando grados de empresarizacin del sector, anlisis de aspectos laborales y
tributarios.
Posteriormente, a partir de la oferta y la demanda, se determinan unidades de negocios
de transporte de carga a nivel nacional, para las cuales se estiman sus estructuras de
costos de operacin y costos por uso de la infraestructura vial.
Finalmente se hace un anlisis general sobre la competencia entre modos de transporte
de carga.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Ttulo

Anlisis y Estimacin de la Demanda de Carga Interurbana

Mandante

Sectra

Consultor

CIS Asociados Consultores de Transporte

Ao

En desarrollo

Contenido

El alcance del estudio corresponde a la estimacin de la demanda actual por transporte


de carga, como tambin la actualizacin y estimacin de los modelos de demanda por
transporte de carga que permiten proyectar estos flujos en el mediano y largo plazo. El
estudio requiere adaptar el modelo Estrasur de forma tal que sea capaz de representar
el sistema productivo y de transporte que se presenta entre las regiones de Arica y
Parinacota y la regin de Los Lagos.
Con respecto a la metodologa empleada, esta hace referencia a alcanzar los siguientes
objetivos:

Estimar vectores de generacin y atraccin de carga (actual y futura) a nivel


comunal para aquellas cargas de mayor importancia en los flujos de transporte.
Estimar matrices de transporte de carga (actual y futura) a nivel comunal para un
conjunto de productos que permiten explicar los flujos de transporte que se
desarrollan en el territorio bajo anlisis (I a X regin).

El estudio tambin considera la caracterizacin de la oferta de transporte,


particularmente de la infraestructura existente para materializar los flujos sobre el
territorio. Lo anterior determina como objetivo del estudio: Realizar un catastro fsico y
operacional de la red relevante de transporte de carga productiva.
A partir de la estimacin de la demanda por transporte de carga y de las caractersticas
de la oferta o infraestructura de transporte, el estudio considera elaborar un diagnstico
del sistema de transporte de carga.
El estudio se orienta a la construccin de modelos de demanda y a la determinacin de
matrices de transporte de carga, ms que a nivel de matrices modales, aunque para
lograr esto sea necesario recopilar diversos antecedentes a nivel de modos. De esta
manera, este estudio entrega antecedentes que pueden ser relevantes en el anlisis y
proyeccin de la demanda para la Regin de Los Lagos.
El estudio realiza un anlisis a nivel nacional, considerando una zonificacin a nivel
comunal

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Ttulo

Anlisis del Transporte Rural e Interurbano

Mandante

Subsecretara de Transportes

Consultor

Ciprs

Ao

2006

Contenido

Este estudio se orienta a desarrollar una proposicin de regulacin que promueva el


desarrollo de un transporte rural e interurbano de pasajeros sostenible; tanto en los
aspectos econmicos y financieros, como en los aspectos sociales y distributivos, y en
los aspectos ambientales.
El estudio incluye un completo diagnstico operativo, regulatorio, organizacional y de
sostenibilidad.
Luego, sobre la base de la definicin de objetivos de transporte sostenible se
desarrollan diversas propuestas reglamentarias, regulatorias y normativas,
establecimiento de sistemas de informacin, sistemas de seguimiento y fiscalizacin

2.1.2 Transporte ferroviario


Ttulo

Diagnstico del Modo de Transporte Ferroviario

Mandante

Subsecretara de Transportes

Consultor

Libra Ingenieros Consultores

Ao

2007

Contenido

Descripcin general del estudio


El MTT encarg en 2007 la confeccin de un diagnstico del modo ferroviario, como
una parte de un plan de recuperacin de su rol como organismo normativo y supervisor
de la actividad ferroviaria que dispone la Ley General de Ferrocarriles de 1931.
El propsito bsico de este estudio es la ejecucin de un diagnstico que indique la
situacin actual del modo de transporte ferroviario en el pas, proyectando estos
resultados en el mediano plazo.
El diagnstico incluye un catastro global de la totalidad de los ferrocarriles del pas,
tanto pblicos como privados. Este catastro incluye informacin como la siguiente:

Antecedentes generales del ferrocarril

Descripcin fsica de sus vas

Caractersticas de su operacin

Participacin en el mercado

Resultados econmicos

Perspectivas
En el captulo correspondiente al marco legal del modo ferroviario, se analiza la Ley
General de Ferrocarriles, la Ley Orgnica de EFE y otra legislacin de inters.

Finalmente, en el captulo denominado Diagnstico y Marco de Intervencin del Modo


Ferroviario, se entregan los lineamientos conceptuales y bases que justifican el rol del

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Estado en el modo ferroviario; se entrega un diagnstico de los diversos ferrocarriles en


el pas y los lineamientos de una poltica ferroviaria que sea til a la autoridad para
tomar decisiones sobre posibles intervenciones en este modo de transporte.
Se considera que los planeamientos de este estudio, realizado en 2007, mantienen
plena vigencia, por lo que en el captulo correspondiente al diagnstico actualizado del
modo se ha copiado en forma textual extensos prrafos de l.
Resumen del diagnstico
Caracterizacin de los diferentes ferrocarriles: Atendiendo al tipo de servicios prestados,
los ferrocarriles pueden transportar carga, pasajeros o ambos. Pueden ser estatales o
privados, de servicio pblico o de servicio propio. Circulan por vas propias o por vas
de terceros. En los 11 ferrocarriles caracterizados prcticamente no hay dos situaciones
iguales:
Ley General de Ferrocarriles: Como se desprende del anlisis legal contenido en el
estudio, una parte importante de las disposiciones de la Ley General se encuentra
obsoleta. Hay una serie de disposiciones inaplicables y otras que no parecen
convenientes en la actualidad, como las que regulan el establecimiento de nuevos
ferrocarriles, al cierre de ferrocarriles existentes, a la interoperabilidad, al transporte de
pasajeros, al rgimen de expropiaciones y otros aspectos. Por otra parte, hay otros
aspectos, como los medioambientales, los de seguridad, de normalizacin y otros, que
la Ley General no considera y que actualmente tienen gran importancia.
El estudio considera necesario proceder al estudio de las modificaciones necesarias a
esta ley, que debera ser un marco eficaz para regular en mayor o menor medida, toda
la actividad ferroviaria, pblica o privada.
Obsolescencia tecnolgica del sistema ferroviario chileno: El diagnstico menciona una
situacin poco considerada en los anlisis del modo ferroviario, que es la obsolescencia
tecnolgica del sistema, tanto en lo que se refiere a la infraestructura como al material
rodante. Esta obsolescencia se manifiesta an en las inversiones recientes.
Normalizacin tcnica: El estudio hace presente que en los ltimos aos ha ocurrido un
claro deterioro de la homogeneidad tcnica del sistema ferroviario chileno.
Informacin: Hay una evidente falta de informacin sistemtica sobre el sistema
ferroviario nacional, lo cual dificulta los diagnsticos y el anlisis de polticas.
El artculo 101 de la Ley General autoriza al Departamento de Ferrocarriles y por lo
tanto, a su sucesor, el Departamento de Transporte Terrestre de la Subsecretara de
Transportes del MTT, para solicitar la informacin que estime necesaria para sus fines y
las empresas estn obligadas a contestarla. Sin embargo, el MTT no ha cumplido esta
funcin ni tiene los recursos necesarios para mantenerla.
Poltica integrada de transporte: El estudio pone de manifiesto la falta de una poltica
integrada de transportes, situacin que origina ineficiencias en las inversiones y la
operacin del sistema nacional de transportes. Este tema se trata ms adelante en el
presente estudio.
Metodologa de evaluacin de proyectos ferroviarios: Las actuales metodologas de
evaluacin de proyectos de inversin no reflejan adecuadamente las condiciones reales

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

de los proyectos ferroviarios, especialmente en lo que se refiere al tratamiento de las


externalidades.
Si bien este aspecto es relevante principalmente para los proyectos financiados o
patrocinados por el Estado, en el caso de las inversiones privadas, contar con una
metodologa ms completa constituira un eficaz auxiliar para la toma de decisiones.
Tambin se considera necesario revisar el proceso de generacin, evaluacin y toma de
decisiones en el rea estatal, donde EFE aparece generando y evaluando sus propios
proyectos.
Equidad en el tratamiento de los diversos modos: Este tema fue tratado anteriormente
al mencionar el estudio de Actualizacin de la Metodologa de Clculo de la
Compensacin a EFE. Ms adelante se trata
Supervisin de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado: Se hace presente los
problemas que ocasiona la dualidad existente en el control y supervisin de EFE por el
sistema SEP y por el MTT, que en la prctica se traduce en una supervisin
inadecuada, a juzgar por los resultados de la gestin de EFE. Este tema se trata ms
adelante en el presente estudio.
Tratamiento de porteadores en las vas de EFE: El estudio destaca los problemas de
coexistencia de los porteadores de pasajeros y de carga en las vas de EFE,
especialmente en los sectores donde hay trfico de trenes suburbanos: Merval,
Metrotren y Biotren.
Inversiones en el rea de carga: A la fecha del anlisis efectuado por el estudio que se
comenta, las inversiones en infraestructura de EFE estaban concentradas en los
servicios de pasajeros. Estos proyectos no slo postergaron inversiones necesarias
para el rea de carga, sino adems crearon dificultades adicionales, como las
restricciones de movilizacin de trenes de carga en Valparaso y Concepcin.
Visin de largo plazo
Servicios de pasajeros: Si bien el mercado chileno de transporte de pasajeros se
caracteriza por la baja densidad poblacional y bajos ingresos, ambas condiciones
fundamentales para hacer viables los servicios ferroviarios, el estudio plantea las
condiciones que debera tener la infraestructura ferroviaria para permitir la circulacin
de trenes de alta velocidad, que constituyen la nica solucin posible en el largo plazo.
Servicios de carga: Se destaca la necesidad de adaptar la infraestructura a las mayores
solicitaciones de los modernos trenes de carga:
1.
2.
3.

Refuerzo de puentes para mayores cargas por eje y totales


Aumento de las secciones mnimas de riel
Alargamiento de los desvos en estaciones y zonas de maniobras

Estos aspectos deberan ser parte de una poltica de desarrollo de largo plazo.

Transporte multimodal: En el transporte de carga la multimodalidad se presenta slo en

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

casos aislados y con cargas homogneas y de gran volumen. El transporte multimodal


de cargas varias en contenedores presenta volmenes de muy poca importancia,
debido a problemas administrativos, como la gestin aduanera, o por falta de la
infraestructura adecuada y en no menor medida, por el escaso volumen global del
transporte de productos miscelneos.
En el transporte de pasajeros, que es multimodal por su naturaleza, se menciona las
decisiones errneas tomadas en los proyectos Merval y Biotren, donde se establecieron
recorridos de buses paralelos al ferrocarril. Intentos anteriores de EFE para establecer
transportes combinados a Concepcin y Valdivia, fracasaron por la renuencia de los
pasajeros a efectuar transbordos.
Equidad: El estudio plantea los temas ya mencionados en el presente texto, acerca de
la controversia por la compensacin por equidad en el tratamiento del ferrocarril y del
camino; acerca de los servicios de pasajeros en las zonas aisladas, y acerca de la
necesidad de subsidiar los servicios socialmente rentables que no tienen rentabilidad
privada (caso de algunos servicios de pasajeros de EFE).
Seguridad: Se considera necesario disponer de un conjunto de normas que garanticen
la seguridad de las operaciones de los ferrocarriles, sean stos de servicio pblico o de
servicio propio. Las Normas de Seguridad de EFE podran servir de base para la
preparacin de estas normas.
Se hace presente las bajas tasas de accidentes propios del modo ferroviario en
comparacin del modo vial; sin embargo, el estudio no menciona los accidentes
externos (atropellos, colisiones en cruces) que ocasionan elevadas prdidas sociales y
privadas.
El problema de los cruces a nivel se trata en mayor extensin. Se destaca la falta de
una poltica coordinada para su tratamiento, especialmente en lo que se refiere a los
recursos para su desnivelacin, supresin o proteccin. Asimismo, se menciona la
necesidad de modernizar el sistema de evaluacin de los cruces y de establecer una
metodologa para su tratamiento.
Medioambiente: Los temas tratados por este estudio son:

Emisin de gases

Eficiencia energtica

Niveles de ruido

Accidentes con derrames


Calidad: Los conceptos tratados en el estudio son similares a los ya presentados en
este texto.

Lineamientos de una poltica ferroviaria


El marco general de una poltica ferroviaria nacional quedar expresado a travs de
diversos instrumentos que forman parte de las atribuciones del Estado y que se refieren
a instrumentos legales, normativos, econmicos, tcnicos, institucionales, proyectos de
inversin y otros.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

a)
b)
c)

d)

e)

Nueva Ley General de Ferrocarriles.


Perfeccionamiento de la competitividad y eficiencia en el mercado de transporte
ferroviario (aplicando facultades legales hoy disponibles).
Regulaciones tcnicas, de seguridad y ambientales del modo ferroviario
(aplicando facultades legales existentes y otras que debiera entregar una nueva
Ley General de Ferrocarriles)
Aplicacin de la poltica ferroviaria, supervisin y control dirigido hacia la Empresa
de Ferrocarriles del Estado (aplicando facultades legales existentes y otras que
debiera entregar una nueva Ley General de Ferrocarriles).
Creacin de una organizacin institucional capaz de responder a los
requerimientos de la poltica.

Ttulo

Anlisis de la seguridad en el transporte ferroviario

Mandante

Subsecretara de Transportes

Consultor

Libra Ingenieros Consultores

Ao

2008

Contenido

Descripcin general del estudio


El MTT encarg en 2008 la confeccin de un anlisis de la seguridad en el transporte
ferroviario, como una parte de un plan de recuperacin de su rol como organismo
normativo y supervisor de la actividad ferroviaria que dispone la Ley General de
Ferrocarriles de 1931. El propsito bsico de este estudio es la ejecucin de un anlisis
de la situacin actual de la seguridad en el transporte ferroviario en el pas.
Los objetivos especficos del estudio son:
(a) Analizar la experiencia internacional en materias de seguridad ferroviaria y su
aplicabilidad al caso chileno
(b) Realizar un diagnstico de la seguridad del transporte ferroviario en todo el pas, en
sus tres mbitos: vas, material rodante y conductores. El diagnstico incluye el
anlisis de los seguros vigentes en el transporte de pasajeros y carga.
(c) Establecer lineamientos para la generacin de un manual de medidas bsicas de
seguridad en el transporte ferroviario.
(d) Disear y proponer un modelo de institucionalidad que cubra todas las reas de la
seguridad de transporte ferroviario.
(e) Identificar las componentes que se deberan incluir en el posterior establecimiento
de la estructura de costos de los accidentes ferroviarios.
Se seala a continuacin los aspectos principales del estudio relacionados con la
poltica de transportes.

Origen de los accidentes

Informacin nacional disponible

Informacin internacional

Normas de seguridad

El problema de los cruces a nivel

Institucionalidad

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

10

Conclusiones Generales sobre seguridad ferroviaria


Todo el anlisis anterior sobre la seguridad ferroviaria puede sintetizarse en las
siguientes conclusiones:
1. Los accidentes ms frecuentes son los atropellos de peatones y las colisiones en
cruces a nivel. Esto no es slo privativo de los ferrocarriles chilenos, sino es
tambin un problema en todos los ferrocarriles del mundo.
2. Las tasas de accidentabilidad chilenas son considerablemente superiores a las
internacionales (pases desarrollados).
3. La mayor parte de los accidentes ferroviarios se concentran en la red de EFE,
debido a la mucha mayor densidad poblacional, el mayor trfico ferroviario y el
mucho mayor trfico vial.
4. El sistema de informacin de accidentes (base de datos de Carabineros) es
insuficiente y poco adecuado para tomar medidas de prevencin. La base de datos
de EFE, por su parte, es ms completa que la de Carabineros, pero tiene tambin
deficiencias importantes.
5. El tema de los atropellos de peatones es de difcil solucin y debera ser enfrentado
desde varios frentes:
Completar y mantener los cierros de la va, especialmente en los sectores ms
poblados
Aumentar la cantidad y el nivel de seguridad de los cruces peatonales
Realizar campaas educacionales de largo plazo
Controlar en forma permanente y eficaz el ingreso de personas en las fajas de
va, incluyendo la aplicacin de sanciones
6. La mayor parte de los cruces a nivel en las vas de EFE tiene muy elevados ndices
de peligrosidad. Sin embargo, no parece haber una correlacin entre la
peligrosidad de los cruces y la cantidad de accidentes en ellos.
7. La mayor parte si no la totalidad de los accidentes en cruces se produce por la
inobservancia de las normas por parte de los vehculos viales.
8. El ndice de Peligrosidad, indicador legal de la peligrosidad de los cruces, es un
instrumento adecuado para medir la peligrosidad terica de los cruces, lo que tiene
por objeto disear los dispositivos de proteccin. Sin embargo, la clasificacin
vigente de la peligrosidad tiene slo dos categoras, que determinan si el cruce
deber tener sealizacin fija o activa. El tipo de sealizacin activa ordenada por
la ley es independiente de la peligrosidad efectiva del cruce.
9. No existe un criterio ni un procedimiento para la desnivelacin de los cruces, salvo
que se trate de vas frreas o caminos nuevos.
10. Tampoco existe un plan de desnivelacin y/o supresin de cruces a nivel, por lo
que la situacin de peligrosidad slo podr seguir aumentando.
11. Algunos cruces a nivel presentan adems importantes problemas de congestin
vehicular, fenmeno que se agravar en forma independiente de las medidas de
seguridad que se adopte.
12. Con excepcin de las vas de EFE, la informacin sobre cruces a nivel en otros
ferrocarriles es poco fidedigna.
13. En un porcentaje importante de los cruces no se da adecuado cumplimiento a las
medidas de proteccin que seala la ley.
14. Hay una cantidad muy grande de cruces ilegales o clandestinos, que no son
controlados por autoridad alguna.
15. Los cruces particulares, que tambin son fuente de accidentes, especialmente en
la zona norte, raras veces cumplen con las medidas de proteccin que establece la
ley. Adems, con frecuencia se transforman en cruces pblicos y, al ser ilegales, no
tienen una persona o institucin responsable de su uso y proteccin.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

11

16. No hay una nmina actualizada de los cruces pblicos en el pas. El DS 252 en las
lneas de EFE data de 1994 y el DS 405 en las lneas de Ferronor data de 1964.
17. No existe una normativa de vigencia general sobre seguridad ferroviaria. Las
Normas de Seguridad de EFE fueron elaboradas internamente y slo tienen
vigencia en esa empresa. Slo hay algunas normas oficiales sobre transporte de
materiales peligrosos del INN que se refieren al transporte ferroviario.
18. La Ley General de Ferrocarriles fija una serie de atribuciones de supervisin y
control al entonces Departamento de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento, las
que fueron traspasadas legalmente a la Subsecretara de Transportes. Algunas de
estas facultades fueron traspasadas explcita o implcitamente a EFE y otras no
son ejercidas por autoridad alguna.

Ttulo

Actualizacin de la Metodologa de Clculo de la Compensacin de EFE

Mandante

MTT

Consultor

Arze, Recin y Asociados

Ao

2003

Contenido

El estudio establece que la competencia entre EFE y los otros modos se da nicamente
en las Rutas 78 y 5 Sur, debido a que la lnea al norte prcticamente ha desaparecido y
las lneas que unen la lnea central con el litoral tienen un trazado absolutamente no
competitivo, en aparente referencia a la lnea Santiago-Valparaso, concluyendo que no
hay subsidio a los camiones pesados en los tramos considerados.
Por lo tanto, se concluye que, en las condiciones actuales, no procede una
compensacin a EFE, debido a que no existe un subsidio demostrable al transporte vial
de carga como consecuencia del uso de la infraestructura, en aquellas rutas en que
compite con el ferrocarril de carga.
Se plantea adems que, an en el evento en que si procediese una compensacin,
EFE debiera beneficiarse slo en la proporcin en que participa en el negocio de carga
en el sector del estudio, que se estima en 21% aproximadamente.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

12

Ttulo

Reforma al Marco Jurdico de EFE por el DFL 24 de 2003

Mandante

N/A

Consultor

N/A

Ao

2003

Contenido

Basado en la autorizacin legal contenida en el artculo 6 transitorio, inciso primero, de


la Ley N 19.863, el Presidente de la Repblica procedi a la dictacin del DFL 24 de
2003, que modifica el DFL 1 de 1993, ley orgnica de EFE, integrando a la empresa al
Sistema de Empresas Pblicas SEP.
Las principales funciones y facultades del Consejo Directivo del SEP son las siguientes:
A.
Servir de organismo tcnico asesor del Estado con relacin al control de gestin
de las empresas del sector estatal que se relacionen con el Gobierno a travs de
los distintos Ministerios y siempre que sea expresamente requerido para ello.
Esa asesora se presta con el fin de apoyar especficamente a la Direccin de
Presupuestos en el cumplimiento de las funciones relacionadas con las referidas
empresas pblicas y sociedades, y consiste en la ejecucin de las siguientes
actividades:
i.- Validacin de las declaraciones fundamentales de las empresas, relativas a su
misin y rea de negocios.
ii.- Revisin e informe de los planes estratgicos de las empresas, para lo cual
efectuar la validacin de un Plan de Desarrollo acorde con lo anterior y que
considere metas anuales de produccin, costos, rentabilidad e inversiones.
iii.- Revisin e informe de los proyectos de presupuestos anuales y solicitudes de
modificacin presupuestaria de las empresas, previo a su presentacin al
Ministerio de Hacienda. Con tal objeto, entregar una opinin razonada respecto
a la alineacin del proyecto de presupuesto y sus modificaciones con los
compromisos estratgicos y de gestin de cada empresa, como tambin su
opinin tcnica sobre los nuevos proyectos que se propongan.
iv.- Informes trimestrales sobre el avance fsico y financiero de proyectos en
ejecucin de las empresas, en concordancia con el Plan de Desarrollo definido.
v.- Reportes trimestrales del cumplimiento de los indicadores de gestin de las
empresas, segn las metas propuestas e indicadores estndares de la industria.
vi.- Evaluacin econmica de algunos proyectos realizados por las empresas,
elegidos de acuerdo a la magnitud de los recursos involucrados y a su
importancia estratgica.
vii.- Propuesta y evaluacin de los Planes de Gestin anuales de las Empresas
Pblicas Portuarias.

B.

Este Comit SEP debe entregar trimestralmente un informe de gestin y avance


de los Planes de Desarrollo de cada Empresa Pblica y sociedad, donde se
incluir una evaluacin de las metas en cada perodo, descripcin y anlisis del
comportamiento de los indicadores relevantes y del avance de las inversiones
programadas. Esos informes deben ser evacuados dentro del mes siguiente al
trmino del respectivo trimestre y remitidos a la Direccin de Presupuestos, al
Consejo Directivo del SEP y a los Directores que participen en representacin del
Gobierno en dichas empresas, y adems, al Ministerio de Transportes y
Telecomunicaciones.
Confeccionar y presentar al Presidente de la Repblica y a los Presidentes del
Senado y de la Cmara de Diputados, una Memoria Anual acerca de los

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

13

resultados de las empresas en que tenga injerencia.


C.

Designar a los Directores o Consejeros y a los Presidentes y Vicepresidentes,


segn corresponda, y removerlos, en la Empresa de Correos de Chile, en la
Empresa de los Ferrocarriles del Estado, en las diez Empresas Portuarias, y en la
Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas; todo ello, en la forma y
condiciones que establecen, respectivamente, los D.F.L. Ns: 22, 24 y 25 de los
Ministerios de Hacienda y de Transporte y Telecomunicaciones, y 23, de los
Ministerios de Hacienda y de Economa, Fomento y Reconstruccin, publicados
en el Diario Oficial el 2 de septiembre de 2003.

D.

Celebrar Convenios de Programacin con las empresas del Estado, en los que
se especificarn los objetivos y los resultados esperados de su operacin y
programa de inversiones, a fin de que stas puedan obtener la garanta estatal a
que se refiere la Ley N 19.847, de 19 de diciembre de 2002, que autoriza al
Presidente de la Repblica para otorgar la garanta del Estado a los crditos que
contraigan o a los bonos que emitan las empresas del sector pblico, hasta la
cantidad de mil quinientos millones de dlares de los Estados Unidos, o su
equivalente en otras monedas extranjeras o en moneda nacional.

Ttulo

Diagnstico Estratgico de EFE

Mandante

World Bank

Consultor

Varios

Ao

2007

Contenido

General
El Ministerio de Hacienda solicit al Banco Mundial (BIRF) que elaborara un diagnstico
estratgico de EFE, con el propsito de disponer de un anlisis objetivo para enfrentar
sus problemas.
El informe del Banco consta de 6 partes y extensos anexos con material de soporte:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Introduccin
Los ferrocarriles en el mundo y en Chile
La situacin actual del sistema gestionado por EFE
Las causas de los problemas de EFE
Una visin estratgica: qu se espera del ferrocarril en Chile
Opciones de poltica y propuestas

Este estudio fue tomado como referencia por el Panel de Expertos desarrollado por el
SEP en 2009, cuyo informe se resume ms adelante.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

14

Ttulo

Informe del Panel de Expertos

Mandante

SEP

Consultor

N/A (Panel de Expertos)

Ao

2009

Contenido

El Sistema de Empresas Pblicas SEP organiz un Panel de Expertos en el que


participaron connotados expertos en polticas pblicas, incluyendo al Presidente del
Directorio de EFE. Las conclusiones ms importantes de este panel, estn contenidas
en un informe del cual se ha seleccionado las ms importantes.

Se considera que el ferrocarril es una alternativa vlida de transporte para Chile.

El panel es optimista respecto al transporte de carga. el servicio de carga


tiene buenas perspectivas, y debe seguir siendo privado y sujeto a mercado.

La visin del panel es pesimista respecto a transporte ferroviario de pasajeros. En


larga distancia, donde compite con aviones y buses, el ferrocarril no tiene ventajas
competitivas.

En EFE los servicios de carga y pasajeros compiten por el uso de la va, la que
constituye su recurso escaso. La empresa por razones culturales internas y por
consideraciones polticas externas, ha privilegiado en el pasado los servicios de
pasajeros por sobre los de carga. El corregir estos sesgos requerir cambios
importantes en la organizacin y en su entorno.

El panel considera que el desarrollo potencial del transporte ferroviario slo se


podr dar en el contexto de una planificacin integral y multimodal del transporte
Hoy no existe la institucionalidad ni los instrumentos necesarios para llevar a cabo
dicha planificacin.

El panel recomienda mejorar la evaluacin econmica y social del ferrocarril y


hacerla conjuntamente con el transporte en general. Los casos de evaluaciones
desintegradas, realizadas bajo hiptesis demasiado optimistas, generaron en el
pasado reciente proyectos deficientes, que condujeron a sobre-inversin y a bajas
rentabilidades con graves consecuencias financieras para EFE y para el Estado.

El panel piensa que una evaluacin social de las ventajas del ferrocarril, indicara
la conveniencia de incentivar mayor inversin en transporte ferroviario de carga.

En EFE el riel y el transporte de pasajeros estn integrados verticalmente. Las


polticas de la empresa privilegian a pasajeros sobre carga y condicionan el uso de
la va y la inversin en ella. Por otra parte las polticas pblicas privilegian lo vial
por sobre el riel tanto en transporte interurbano como suburbano. Se da as el caso
de polticas aparentemente contradictorias que deben subsanarse a futuro.

Al existir actores en transportes con objetivos e intereses divergentes, se hace


necesario un organismo de caractersticas similares a una superintendencia, que
regule el funcionamiento del modo ferroviario, que dirima conflictos entre los
actores ferroviarios y asegure el cumplimiento de contratos.

El Panel recomienda que todos los casos en que se soliciten subsidios, se lleve a
cabo una re-evaluacin econmica y social, realizada por un agente independiente,
de manera de asegurar que los montos asignados se justifican.

EFE tiene un dficit operacional creciente que no podr revertir durante el


horizonte considerado. Los ingresos proyectados en el negocio pasajeros seguirn
siendo muy inferiores a los contemplados cuando se hicieron las inversiones. Esto
se ha traducido en una deuda que seguir creciendo en los prximos aos. No se
ve como la empresa pueda pagar sus obligaciones en el horizonte considerado. En
consideracin a la situacin y circunstancias descritas, el Panel recomienda
traspasar al Estado toda la deuda de EFE y vender activos para los cuales no se
prev uso ferroviario.

El Panel recomienda devolver todas las funciones normativas y regulatorias [de


EFE] al MTT.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

15

Cualquier aumento en los subsidios tendra que fundamentarse en una cuidadosa


evaluacin econmica y social. Los casos que justifican subsidio son los siguientes:
- Subsidios operacionales a servicios de pasajeros por razones sociales. Sin
embargo all donde hay competencia, hace sentido subsidiar al cliente final - el
pasajero, permitindole optar por el modo ms conveniente. Es probable que
este prefiera el bus en la mayor parte de los casos.
- Subsidiar a servicios de carga all donde la alternativa al riel son carreteras
pblicas o vas urbanas no concesionadas, con alto costo de inversin o de
mantencin de cargo fiscal.
- All donde el ferrocarril permite reducir costos asociados a externalidades
negativas del trfico vial de camiones, buses y automviles como son los de
congestin, contaminacin ambiental, accidentabilidad.
Llama la atencin que las proyecciones futuras de EFE asumen como rgidos los
costos asociados a recursos humanos y gastos generales. El Panel recomienda
desarrollar un programa intensivo de contencin e incluso reduccin de costos.
Se recomienda estructurar una empresa Riel cuyo patrimonio ser la ferrova de
EFE y su infraestructura asociada. Ser una empresa del Estado que garantice un
tratamiento equitativo hacia porteadores de carga o de pasajeros y tambin
asegure que no se sacrificar la seguridad en beneficio de la rentabilidad.
Se recomienda Estructurar empresas de Porteadores de pasajeros o de carga.
Las de pasajeros se modelarn en base a Merval. Inicialmente las de pasajeros
sern filiales de EFE, pero el Panel recomienda que esos servicios sean
concesionados, y que se establezca para ello en un plazo mximo, el que podra
ser de cuatro aos.

Ttulo

Anlisis y Desarrollo Metodologa de Evaluacin de Proyectos Ferroviarios

Mandante

Sectra

Consultor

Consorcio CIMA Ciprs

Ao

En desarrollo

Contenido

El objetivo principal del estudio es entregar una herramienta que permita a los
organismos pblicos la realizacin de los anlisis tcnicos y la evaluacin social de
proyectos ferroviarios interurbanos en sus etapas de perfil y de prefactibilidad,
conducentes a planificar eficientemente las inversiones en proyectos ferroviarios
interurbanos en el pas.
La metodologa de anlisis y evaluacin que entrega el Manual, considera los
siguientes objetivos especficos complementarios:
a)
b)
c)
d)
e)

Identificacin y clasificacin de proyectos ferroviarios


Desarrollo de metodologas de estimacin de la demanda de los distintos tipos de
proyectos.
Definicin de requerimientos de informacin para el anlisis tcnico y evaluacin de
proyectos ferroviarios.
Definicin de metodologas de estimacin de costos, beneficios y evaluacin social
para las distintas etapas (perfil y prefactibilidad) y tipos de proyectos.
Elaboracin de un Manual de Recomendaciones para el anlisis tcnico y
evaluacin de proyectos de transporte ferroviario

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

16

Ttulo

Propuesta de Poltica de Transporte Ferroviario

Mandante

Subtrans (trabajo interno)

Consultor

N/A

Ao

2009

Contenido

La Divisin de Estudios y Desarrollo de la Subsecretaria de Transportes del MTT


produjo a fines de 2009 un documento que plantea los fundamentos de una poltica
ferroviaria para los prximos aos. El documento est basado, entre otros, en el estudio
Diagnstico del Modo Ferroviario del mismo ministerio y propone una serie de acciones
estratgicas destinadas a corregir las distorsiones internas del mercado ferroviario:
1. Modernizacin del marco legal y normativo.
Consiste bsicamente en la actualizacin de la Ley General de Ferrocarriles y la
actualizacin de la normativa relacionada.
2. Modernizacin de la estructura institucional.
Propone la modernizacin del modelo institucional ferroviario; robustecer las funciones
y atribuciones del MTT como organismo normativo; ejercer las funciones de
fiscalizacin correspondientes y supervisar en forma efectiva a la Empresa de los
Ferrocarriles del Estado.
3. Fomento del transporte ferroviario de carga.
El fomento del transporte ferroviario de carga se efectuara mediante el desarrollo de la
infraestructura, el facilitamiento de la inversin privada en infraestructura; la promocin
de la operacin eficiente y sustentable del transporte de carga; el desarrollo de
infraestructura para transferencia intermodal; la coordinacin del uso de la
infraestructura compartida con los servicios de pasajeros, y el fomento al transporte
internacional.
4.

Fomento del transporte ferroviario de pasajeros.

Se efectuara mediante el desarrollo de metodologas de evaluacin de proyectos


ferroviarios, el fomento a los servicios suburbanos y de cercanas que tengan
rentabilidad social; fomentar en el largo plazo el desarrollo de servicios de alta
velocidad, y el establecimiento de subsidios a aquellos proyectos que tengan
rentabilidad social y no privada.
5. Consideraciones de seguridad y medio ambiente.
Las consideraciones de seguridad y medio ambiente incluyen la dictacin de normas de
seguridad ferroviaria; avanzar en la solucin al problema de los cruces a nivel;
implementar un sistema nacional de informacin de accidentes, y otras medidas
relacionadas.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

17

2.1.3 Transporte martimo-portuario


Ttulo

Diagnstico del Modo de Transporte Martimo

Mandante

Subsecretara de Transportes

Consultor

CIMA Ingeniera

Ao

2008
En este estudio se presenta un diagnstico del transporte martimo, especialmente en
aquellas funciones que tienen una relacin directa con el mbito pblico, como son la
Planificacin Territorial, el mbito competitivo tanto dentro del modo mismo como en su
relacin con otros, la incorporacin de tecnologas de informacin, promocin del
modo y su complementariedad con las otras alternativas, relacin ciudad puertos,
medio ambiente, seguridad, relaciones laborales, etc.

Contenido

Para ello se considera la operacin actual del transporte martimo en carga y


pasajeros, tanto del mbito de los puertos pblicos como privados; la infraestructura
martima, tanto en el mbito privado como estatal, adems de establecer la
importancia relativa del transporte martimo en carga y pasajeros en el pas respecto a
los otros modos de transporte.
El estudio presenta una amplia recoleccin de antecedentes de poltica de desarrollo
portuario, desarrollados por organismos estatales, internacionales, profesionales y
gremiales; acerca de la planificacin territorial; de las operaciones portuarias e
inversiones, y de la operacin comercial de los puertos. Adems entrega antecedentes
sobre el transporte martimo y cabotaje, y sobre aspectos legales y reglamentarios.
Tambin se presenta un catastro de infraestructura portuaria, como un primer paso
para implementar un sistema de informacin que permita una mejor administracin del
borde costero.
Se recopila y se sistematiza informacin del sistema martimo portuario nacional
recolectada con encuestas y entrevistas, realizadas a distintas instituciones pblicas y
privadas.
Se presenta un completo anlisis de la legislacin martima portuaria, especialmente
desde la perspectiva institucional del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones,
y sus relaciones intersectoriales. Adems se presenta los diversos instrumentos
legales que regulan y norman al sector.
Por otra parte se realiza un extenso anlisis institucional de la gestin del territorio y
del borde costero. En especial se abordan las normas comunes a la planificacin
territorial relacionada con proyectos portuarios, regulacin de la faja costera de 80
metros, normas relativas a la tuicin del borde costero y su planificacin y el rol de la
Armada de Chile en esta materia, etc.
Enseguida se realiza un anlisis de la relacin ciudad puerto, en especial respecto a
los impactos que genera y generar la actividad portuaria sobre el funcionamiento de
las ciudades, as como tambin los efectos que stas provocarn en la eficiencia del
modo martimo. Junto con ello se analizan diversas estrategias de desarrollo regional y
comunal, as como los avances relevados de la Comisin Nacional de Uso del Borde
Costero para comentar sus alcances especficos en relacin al sector.
Se contina con un detallado anlisis del cabotaje, entregando diversos conceptos que
se tienen sobre esta alternativa. Adems se presentan las debilidades y fortalezas del
modo, su marco jurdico y se realiza un anlisis del mercado del cabotaje en el pas.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

18

Finalmente, se desarrolla un captulo destinado a presentar el diagnstico del modo de


manera integrada y lineamientos de poltica sectorial.
En resumen, el diagnstico seala que el transporte martimo cumple una vital
importancia para nuestro comercio exterior. Cerca del 90% se transporta por este
medio.
El sector, en el mundo, tiende a una mayor concentracin no slo en la prestacin del
transporte; sino que tambin en la integracin de las otras actividades de la cadena.
Se vislumbra un cambio importante en su oferta debido a la incorporacin de naves
con nuevas tecnologas y capacidad de transporte; as tambin por el rol que cumplir
el Canal de Panam y la consolidacin de las rutas Este- Oeste y Norte- Sur.
En nuestro pas, esta tendencia est comenzando a presentarse, aunque sin los
grados de integracin que se conocen en otros pases del mundo.
La carga contenedorizada ha mantenido un crecimiento que ha estado por sobre la
variacin del PIB. Todos los sectores coinciden que esta tendencia se mantendr. La
carga a graneles slidos mantendr un crecimiento relativamente bajo y la de graneles
lquidos debera seguir aumentando, segn los requerimientos desde el rea de la
energa. Otros sectores que muestran ndices de crecimiento relevantes son los
cruceros y el cabotaje de la carga general, especialmente en la zona sur austral.
Otra caracterstica relevante que se plantea en el estudio tiene relacin con la
concentracin espacial de la carga. En las regiones de Valparaso y Bio Bio se realiza
el 75% de la transferencia de contenedores, mientras que en la zona sur austral slo
se realiza el 1%. La carga de graneles slidos se concentra en un 78% en las regiones
de Atacama, Antofagasta, Tarapac y Valparaso; mientras que la de graneles lquidos
lo hace en un 78% en las regiones de Valparaso y Bio Bio.
El cabotaje de carga general, por su parte, se concentra en las regiones ubicadas en la
zona sur austral del pas, con un 77% y la industria de los cruceros en las regiones de
Valparaso y de Los Lagos.
Respecto a la oferta de transporte martimo, el informe seala que en el trfico
internacional existe una amplia oferta, no as en el cabotaje de graneles,
especialmente lquidos, donde la oferta de naves con bandera no alcanza a cubrir la
demanda interna.
Si bien el sistema ha podido responder a las exigencias generadas por un crecimiento
que, en la dcada, ha mostrado cifras del 6% anual, en el estudio se establecen una
serie de falencias que se deberan enfrentar a la brevedad para responder a los
cambios que se visualizan para el sector.
La principal tiene relacin con la ausencia de una visin sistmica del sector que sirva
de orientacin tanto al sector pblico como privado. Especial importancia tiene la
funcin coordinacin entre la planificacin territorial, las inversiones en infraestructura
portuaria, en accesibilidad, gestin operacional, etc. Tambin es relevante contar con
polticas claras respecto a la forma especfica de cmo debera participar el sector
privado en la explotacin portuaria.
Por otra parte se constata la ausencia de una unidad normativa que regule la actividad
sectorial, adems de facilitar los necesarios mecanismos de coordinacin a todo nivel
e instancia.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

19

Tambin se seala que existen una serie de disposiciones legales cuyas aplicaciones
no son permanentes o simplemente no existen como el funcionamiento de la comisin
tcnica de facilitacin y simplificacin del transporte martimo, entre otras.
El estudio recalca la necesidad de enfrentar una nueva fase en el desarrollo de la
poltica sectorial destinada a abordar los cambios que se visualizan para los prximos
aos, especialmente en lo relativo a abrir espacio para el ingreso de nuevos
operadores portuarios al sistema concesionado, la construccin de nuevas
infraestructuras, abordar nuevas realidades como la surgida en la zona sur austral y la
limitacin estratgica que tiene el pas debido a la escasez de bahas apropiadas.
Adems de considerar las nuevas exigencias en los mbitos de la seguridad (safety y
security), medio ambiental, etc.
Finalmente el estudio propone una serie de lneas de accin sobre aspectos como
polticas generales para el sector martimo y portuario, desarrollo territorial, borde
costero, conectividad, infraestructura portuaria, controles e inspecciones, innovacin,
seguridad, medio ambiente, relaciones laborales y sistemas de informacin.

Ttulo

Sustentabilidad estratgica del Puerto de Puerto Montt

Mandante

Empresa Portuaria Puerto Montt

Consultor

Gabriel Aldoney Vargas

Ao

2009
Este estudio presenta un anlisis sobre las restricciones que este puerto tiene para
enfrentar las exigencias que se manifiestan por el hecho de que en su zona de
influencia, el cabotaje, ha alcanzado un crecimiento sostenido de un 11% anual, el que
se encuentra por sobre la tasa nacional (6%).

Contenido

El principal promotor de estos aumentos ha sido la actividad acucola, la que si bien se


encuentra en una situacin crtica, se estima que los prximos aos no slo recuperar
los niveles pre crisis, sino que adems, aumentar su produccin al doble.
Para evitar las causas de carcter sanitario y ambiental que generaron esta crisis, la
autoridad se encuentra implementando una serie de medidas, como la limitacin del
transporte segn su condicin sanitaria (cargas limpias o sucias) y la extensin del
territorio para disminuir la densificacin.
Ambas medidas, junto al aumento proyectado de la produccin, generar una fuerte
presin sobre el sistema logstico, en especial sobre el rol del sistema martimo
portuario.
En el estudio se concluye que el Puerto de Puerto Montt cumple un rol esencial en la
coordinacin del sistema, como un pequeo hub. Sin embargo, no cuenta con las
condiciones de infraestructura para enfrentar estos nuevos desafos ni tampoco con la
disposicin espacial necesaria para poder ampliar su capacidad de transferencia, de
operacin y de conectividad.
Por otra parte se identifica, en especial en el transporte de la Carga General, la
existencia de un alto trfico martimo y de una importante cantidad de pequeas
instalaciones portuarias sin que existan polticas y planes destinados a una explotacin
y mantencin adecuada a un sistema que aporte una mayor eficiencia.
Este Puerto, adems, cumple un rol muy importante en la industria de cruceros y la

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

20

conectividad hacia y desde el sur del pas.


El estudio concluye que el puerto, para poder cumplir con su rol, adems de estar en
condiciones de generar un mayor nivel de competitividad en la regin, tiene serias
restricciones para aumentar su capacidad, ya sea incorporando nuevos equipamientos
o ampliando sus metros lineales o su profundidad.
Cualquier aumento de capacidad que requiera de mayores espacios no es posible
llevarlo a cabo, porque requerira de reas que tienen una alta valorizacin urbana,
adems de contar con serias limitaciones en su accesibilidad.
Por ello es que se propone avanzar en los estudios destinados a
trasladar la actividad de carga a otros sectores de la comuna.

relocalizar o

Ttulo

Determinacin de las potenciales oportunidades de negocio para los Terminales


Talcahuano y San Vicente

Mandante

Empresa Portuaria Talcahuano San Vicente

Consultor

Universidad Catlica de la Santsima Concepcin

Ao

2009

Contenido

Este estudio tuvo como objetivo determinar las potenciales oportunidades de negocio y
desarrollo para la empresa. Para ello realiza un anlisis de las condiciones y
tendencias generales del sector; de la estructura de la industria portuaria de la regin
del Bio Bio y, finalmente, de la posicin competitiva de los terminales que cuenta la
empresa.
Como conclusin, recomienda fortalecer la posicin competitiva del terminal
concesionado mejorando su accesibilidad martima, terrestre e infraestructura y
tecnologa. Adems propone que se proceda a la licitacin del terminal de Talcahuano.

Ttulo

Poltica de Infraestructura Portuaria y Costera al 2020

Mandant
e

Direccin de Obras Portuarias (DOP) Ministerio de Obras Pblicas

Consulto
r

N/A

Ao

2009

Contenid
o

Este estudio, realizado por profesionales de la DOP, cont con la


participacin de otras direcciones del Ministerio de Obras Pblicas como la
Direccin de Planeamiento, Direccin General de Obras Pblicas y de la
Direccin de Vialidad.
En lo principal identifica los siguientes sectores como referenciales para una
poltica de infraestructura portuaria:
Comercio Exterior: se seala que las tendencias de desarrollo de nuestro
comercio exterior, para el ao 2020, generarn el doble de carga que
hoy se transfiere en los puertos del pas. A ello se debe agregar la
integracin vertical entre puertos y lneas navieras, la creciente
utilizacin del contenedor como unidad de carga y el crecimiento del
tamao de los buques porta contenedores.
Estas proyecciones
presionarn por puertos con mayor capacidad en reas de respaldo,
equipamientos, mayor profundidad de aguas y nuevos frentes de

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

21

atraque. A su vez se generarn nuevos requerimientos para mejorar los


accesos a los puertos, viales o ferroviarios, y consolidacin de zonas
extraportuarias.

Cluster pesquero y acucola: presenta desafos importantes en el sentido


de tener que contar con una infraestructura portuaria y martima y
terrestre bsica de manera que se encuentren en condiciones de
responder a las exigencias de los mercados internacionales.

Cluster de Turismo de Intereses Especiales, especialmente en lo referido


al turismo de cruceros y a los deportes naticos, como un sector que
requiere de inversiones en infraestructura para competir segn los
estndares vigentes internacionalmente.

Conectividad martima, fluvial y lacustre, desde la Regin de Los Ros


hasta la Antrtica chilena. Se requiere de terminales portuarios que
garanticen la continuidad del territorio, as como de una modernizacin
de los servicios martimos y

Relacin ciudad puerto, donde se visualizan conflictos entre la existencia


de la actividad portuaria y su relacin con la ciudad, especialmente en el
uso de espacios pblicos que pudieran ser de inters comn. Adems de
la necesidad de abordar el uso del borde costero por parte de la
ciudadana.

Las inversiones proyectadas, para los prximos 10 aos, son cercanas a los
US$ 4.985 millones, de los cules, US$ 3.690 millones (74% del total)
deberan ser destinados a la infraestructura portuaria orientada al comercio
exterior. El cluster pesquero y acucola requerira de una inversin estimada
en US$ 156 millones (3%) y para el de Turismo de Intereses Especiales, US$
360 millones (7%). Para la conectividad martima, fluvial y lacustre se
proyectan inversiones por US$ 430 millones
(9%) y para proyectos
vinculados a la relacin ciudad puerto, US$ 350 millones.
Esta poltica establece, para cada uno de los sectores, los siguientes
objetivos estratgicos:
Comercio exterior: Incrementar la capacidad de transferencia de carga,
mejoramiento de la accesibilidad y de las reas logsticas de los puertos.
Pesca artesanal y acuicultura: Todos los puertos pesqueros regionales,
locales y emergentes concentrados y la gran parte de las caletas
emergentes y otras menores y la red de localidades de embarque y
desembarque acucola contarn con infraestructura portuaria bsica.
Turismo de cruceros y deportes nuticos: Consolidar una red portuaria
nacional de cruceros y de marinas deportivas pblicas.
Conectividad austral e insular: Provisin de terminales portuarios,
modernizacin de trasbordadores y contratos de servicios garantizados
por medio de asociacin pblico privada.
Borde costero: Recuperacin de lo espacios pblicos costeros de las
principales ciudades del pas, diversificando la oferta de bienes y

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

22

servicios tursticos.
Para desarrollar esta poltica, la DOP establece dos lineamientos generales y
un plan de inversiones.

El primer lineamiento se refiere al Modelo Asociacin Pblico Privado y


contiene los siguientes conceptos:
1. El Estado debe estimular la participacin privada en la inversin,
innovacin, gestin y administracin del sistema,
2. Se deben emplear la Ley 19542, la ley de concesiones de obra
pblica, la circular 49 del Servicio de Impuestos Internos y los
Contratos Plurianuales. Los subsidios se deben emplear slo para
garantizar el desarrollo de los proyectos.7
3. Cuando no haya inters privado para abordar proyectos socialmente
rentables, ser el Estado quien construya y los privados quienes lo
gestionen,
4. Se deben complementar las inversiones en capacidad portuaria con
las necesarias inversiones en accesibilidad, zonas logsticas y los
frentes de atraque de Valparaso, San Antonio y San Vicente deben
ser ampliados para atender naves post Panamax,
5. Los puertos estatales deben difundir y promover sus herramientas
de planificacin,
6. En el cabotaje, macrozona austral, se reestudiarn los Planes
Maestros para mejorar la plataforma portuaria. Si no hubiera inters
privado debera invertir el Estado,
7. La provisin de obras de abrigo en los puertos de Valparaso y San
Antonio ser realizada por el Estado,
8. Invertir en infraestructura que potencie los sectores priorizados por
7

Estos instrumentos, en general, permiten al privado participar


en el financiamiento, construccin, conservacin, y gestin de
la infraestructura e incluso en la operacin de los servicios. En
el caso de la Ley 19542 y la Ley sobre concesin de obra
pblica se realiza a travs de una concesin. La circula 49
establece los criterios para participar slo en la inversin,
pudindose declarar parte de ella como gasto deducible en la
determinacin de la Renta Lquida Imponible para efectos del
clculo del impuesto de primera categora. Los contratos
plurianuales, al menos en este caso, implican que el Estado
financia la construccin de infraestructura portuaria y aporta
naves, si as lo define, naves para la realizacin de los servicios.
El privado se obliga a conservar la infraestructura y a ofrecer un
servicio de transporte de acuerdo a los niveles de servicio
preestablecidos y a una determinada tarifa. El Estado puede,
adicionalmente, ofrecer un subsidio.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

23

la estrategia nacional de innovacin,


9. Regular la explotacin, mantencin y conservacin de la
infraestructura de cabotaje, pesca artesanal y acuicultura donde no
exista administracin formal,
10. Estimular planes de conectividad en zonas aisladas,
11. Abrir el borde costero para el uso de la ciudadana y recuperar
espacios portuarios en desuso y
12. Potenciar las actividades nuticas, tursticas y deportivas.
El segundo lineamiento se refiere a una visin sistmica y de largo
plazo, en el que se incluyen los siguientes conceptos:
1. Los puertos deben entenderse como parte de un sistema nacional y
de una cadena logstica, la cual debe ser eficiente en toda su
extensin,
2. El desarrollo portuario nacional debe entenderse bajo una visin
sistmica y de largo plazo que garantice la competitividad de la
cadena logstica,
3. La actividad debe reconocer la vocacin productiva de cada regin y
debe potenciar, adems, los clusters de turismo de intereses
especiales, salmonicultura, pesca, agricultura y forestal,
4. La infraestructura portuaria se debe adaptar a las necesidades de
demanda a mediano y largo plazo,
5. En el desarrollo de la infraestructura se deben incorporar nuevas
tecnologas de informacin y logsticas,
6. Se deben generar los incentivos para la innovacin en el desarrollo
de la infraestructura portuaria,
7. Se debe mejorar la conectividad de los puertos bajo una visin
integrada de los distintos modos,
8. Los cruceros requieren de infraestructura con estndares de
mercado,
9. Se debe fomentar el uso de infraestructura portuaria rehabilitada
para actividades tursticas y recreativas, en coordinacin con
organismos comunales, facilitando la participacin privada y
10. Mejorar la capacidad de transporte de la red ferroviaria chilena.

Ttulo

Informe del Panel de Expertos Portuarios

Mandante

Sistema de Empresas Pblicas SEP

Consultor

Varios

Ao

2008

Contenido

Un grupo de expertos elabor este informe que contempla un anlisis del mercado
martimo portuario nacional, de las relaciones institucionales en el sector pblico y de
diversos problemas actuales y futuros del sector.
La conclusin ms importante que se seala en el informe tiene relacin con que el
sistema deber abordar una creciente demanda por ms y mejores servicios. Para ello
sugieren que el desarrollo sectorial debe ser observado bajo una visin de largo plazo,
que se debe continuar con la alianza pblico privada, en el sentido de proseguir con
las concesiones.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

24

Adems plantean una serie de acciones destinadas a mejorar el nivel de


competitividad del sector y de la funcin pblica.

Ttulo

Plan de Conectividad Austral

Mandante

Ministerio de Obras Pblicas

Consultor

n/a

Ao

2006
Este Plan est destinado a consolidar o abrir nuevas opciones para la integracin
nacional en la zona austral de Chile, colaborando as a objetivos de desarrollo
geopoltico, social y productivo.

Contenido

Este Plan contempla inversiones en Vialidad, Obras Portuarias, Aeropuertos y en obras


concesionadas, por un total de $ 125 mil millones (cerca de US$ 250 millones) y
consiste en una serie de inversiones en infraestructura y servicios en el mbito de
transporte martimo, fluvial y lacustre, tanto de pasajeros como de carga. Se pretende
mejorar la calidad de los servicios, garantizar frecuencias y asegurar la adecuada
mantencin y conservacin de la infraestructura portuaria pblica, as como de las
naves del estado.
Para ello se contempla, adems, utilizar inversin privada, a travs del sistema de
concesionamiento de obra pblica, integrando tanto la explotacin de la infraestructura
y servicios portuarios con la oferta de transporte martimo.
Ttulo

Plan de Desarrollo Integral de Chilo

Mandante

Ministerio de Obras Pblicas

Consultor

n/a

Ao

2006

Contenido
Este Plan contempla inversiones en infraestructura, telecomunicaciones, educacin,
vivienda, salud y electrificacin rural, anunciado en el ao 2006, despus que el
Ministerio procedi a suspender la licitacin del puente sobre el Canal Chacao.
Inicialmente se contemplaba una inversin en Obras Pblicas de US$ 400 millones.
Actualmente la inversin proyectada es cercana a los US$ 650 millones.
Entre los principales proyectos se cuenta la concesin de los servicios portuarios entre
Pargua y Chacao, utilizando la concesin de obra pblica e integrando estos servicios
con la oferta del transporte martimo, y una importante inversin pblica para mejorar
el puerto de Castro.

2.1.4 Transporte internacional


Ttulo

Anlisis del Transporte Internacional

Mandante

Subsecretara de Transportes

Consultor

Fernndez y De Cea

Ao

2006

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

25

Contenido

Este estudio incluy una revisin del marco normativo aplicable al transporte
internacional terrestre rodoviario, la caracterizacin y diagnstico del sector y aspectos
de externalidades y seguridad. Sus principales productos fueron la construccin de
modelos de costos para pasajeros y carga, la identificacin y cuantificacin de asimetras
o inequidades y proposiciones de accin.

Ttulo

Anlisis y Mejoramiento de la Competitividad en el Transporte Internacional de Carga

Mandante

Subsecretara de Transportes

Consultor

Citra

Ao

2009

Contenido

El objetivo principal del estudio fue la proposicin de una estrategia para mejorar la
competitividad de los operadores de transporte terrestre internacional de carga
nacionales. Sus principales productos fueron la proposicin de mecanismos de
compensacin de asimetras con operadores extranjeros, de modalidades de uso de
tecnologas ITS y diversas medidas de mejoramiento de gestin aplicables en los
contextos pblico y privado.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

26

2.1.5 Eficiencia energtica en el transporte por camiones


Ttulo

"Anlisis Implementacin Programa de Asesoras de Transporte Terrestre, VI Etapa,


Orden de Trabajo N9, Anlisis de eficiencia energtica en el transporte de carga"

Mandante

Sectra

Consultor

Libra Ingenieros Consultores Ltda.

Ao

2005

Contenido

El estudio corresponde al primero de una serie de trabajos relacionados con eficiencia


energtica en el transporte. Su objetivo explcito fue: abordar integralmente el tema de la
eficiencia energtica en el transporte de carga terrestre, con especial nfasis en el
transporte de carga por camiones y proponer iniciativas para el sector pblico en la lnea
de generar eficiencias y ahorros en el consumo de energa.
Dentro de las tareas abordadas se encuentran:
o Descripcin general del consumo de energa a nivel nacional
o Descripcin del problema de consumo de energa en el transporte de carga
interurbana
o Revisin de experiencias internacionales en polticas de eficiencia energtica
o Anlisis de mecanismos de actuacin sobre la demanda
o Anlisis detallado del caso nacional
o Identificacin de opciones e instrumentos de poltica pblica de eficiencia energtica
El estudio, adems de fijar algunos primeros antecedentes cuantitativos sobre el
consumo energtico en el transporte y sobre la industria del transporte de carga por
camin, propone una serie de 21 acciones orientadas a disminuir la intensidad
energtica en esta industria, Dichas acciones se renen en 9 programas:
o Reduccin del sobreparque de vehculos y modernizacin del parque camiones
o Mayor eficiencia en el ciclo de transporte de los vehculos
o Mayor eficiencia en la operacin de los vehculos
o Introduccin de nuevas tecnologas de vehculos
o Regulacin econmica
o Empresarizacin y asociatividad
o Control de externalidades
o Mejoramiento de la informacin
o Transferencia de carga al modo ferroviario

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

27

Ttulo

Anlisis de la eficiencia energtica en el transporte interurbano de carga

Mandante

Subsecretara de Transportes

Consultor

CIMA Ingeniera

Ao

2007

Contenido

Este estudio, que de alguna forma corresponde a una continuacin de las proposiciones
del programa 1 del estudio antes citado, tuvo por objetivo disear un programa de retiro
de la circulacin para camiones de acuerdo a la antigedad mxima permitida ptima,
incluyendo el desarrollo de las propuestas normativas necesarias.
El estudio contiene la revisin de antecedentes normativos y bibliogrficos, una detallada
caracterizacin del parque de camiones y establece una serie de relaciones entre
eficiencia y antigedad de los vehculos.
El estudio concluye con la proposicin de una serie de medidas, las cuales se cuentan
medidas de control de las externalidades del transporte de carga (congestin,
contaminacin y accidentes), medidas de modernizacin de la industria (fomento a la
empresarizacin, acceso a la informacin y fomento a la renovacin de flotas). Se
propone que las medidas propuestas no se entiendan como aisladas, sino que se
desarrollen armnicamente en el marco de una poltica de modernizacin.

Ttulo

Diseo, Implementacin y Evaluacin de un Proyecto Piloto de Asistencia Tcnica en


Eficiencia Energtica en el Transporte de Carga

Mandante

Programa Pas de Eficiencia Energtica

Consultor

Cima Ingeniera

Ao

2009

Contenido
Este estudio corresponde a una continuacin de los estudios de eficiencia energtica
descritos en los puntos anteriores, la cual se desarrolla en paralelo con otras iniciativas
del PPEE.
En el caso de este trabajo se dise un programa de asistencia tcnica en eficiencia
energtica a empresas de transporte de carga y se aplic en un grupo de cuatro
empresas.
El programa diseado incluy actividades relacionadas con registro y control de las
operaciones y el consumo, capacitacin de conductores, capacitacin de operadores y
anlisis mecnico/operacional de los vehculos.
En la actualidad se encuentra en curso un programa masivo de asistencia tcnica.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

28

Ttulo

Diseo y ejecucin de un Modelo de Capacitacin Eficiente en el Transporte de Carga

Mandante

Programa Pas de Eficiencia Energtica

Consultor

Deuman

Ao

2009

Contenido
Este estudio corresponde a una continuacin de los estudios de eficiencia energtica
descritos en los puntos anteriores, la cual se desarrolla en paralelo con otras iniciativas
del PPEE.
En el caso de este trabajo se dise un programa de capacitacin a conductores de
camiones en eficiencia energtica y se aplic en un grupo de empresas.
En la actualidad se encuentra en curso un programa masivo de capacitacin.

Ttulo

Diseo Integral de un Programa de Chatarrizacin de Camiones

Mandante

Programa Pas de Eficiencia Energtica

Consultor

Centro Mario Molina

Ao

2009

Contenido
Este estudio corresponde a una continuacin de los estudios de eficiencia energtica
descritos en los puntos anteriores, la cual se desarrolla en paralelo con otras iniciativas
del PPEE.
En el caso de este trabajo se dise un programa de chatarrizacin de camiones de
elevada antigedad.
En la actualidad se encuentra en curso el programa Cambia tu Camin del PPEE, en
cuyo marco se compran camiones antiguos a M$4, M$8 o MM$12 para luego
chatarrizarlos, junto con favorecer crditos blandos para que los empresarios compren
vehculos nuevos.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

29

2.1.6 Transporte en zonas aisladas


Ttulo

Modelo de redes para determinacin de zonas aisladas

Mandante

Dirplan-MTT

Consultor

Departamento de Geografa USACH, Habiterra, Intrat

Ao

2002-2005

Contenido

A partir de 2002 la Direccin de Planeamiento del MOP, en coordinacin con la


Subsecretara de Transporte del MTT, ha liderado la generacin de un Modelo de
Accesibilidad Territorial a Zonas Aisladas, el cual se ha ido desarrollando sucesivamente
en 3 estudios:
Identificacin de requerimientos de accesibilidad para localidades de la zona
austral de Chile: DIRPLAN / Departamento de Geografa USACH, 2002-2003.
"Accesibilidad Territorial Fronteras Interiores: DIRPLAN / Consorcio INTRATHabiterra y Departamento de Geografa USACH, 2003-2004.
"Diagnstico de una Metodologa de identificacin de zonas aisladas para el
otorgamiento de subsidios al transporte": SUBTRANS / Habiterra Ltda. y
Departamento de Geografa USACH, 2004-2005.
El Modelo de Accesibilidad a Zonas Aisladas permite identificar la poblacin,
debidamente georreferenciada, que se localiza a mayor distancia o tiempo de un
determinado destino, de acuerdo a un umbral definido. Para ello calcula los tiempos
mnimos de acceso desde cada localidad poblada hasta 7 tipos de servicios funcionales
de escala regional o subregional.
El modelo genera un indicador que expresa el porcentaje de aislamiento de cada
localidad respecto del total de servicios considerados y que, por lo tanto, permite
jerarquizar las localidades aisladas. Para ello se definieron 5 categoras (Integrado,
Regular, Alto, Crtico y Extremo), en que el aislamiento Extremo significa ausencia de
conectividad a travs de la red formal de transporte.
El modelo est compuesto por un mdulo montado sobre un Sistema de Informacin
Geogrfico (GIS), construido en plataforma ARCGIS 9.0, con informacin de base del
MOP-MTT que involucra, entre otros aspectos, la red multimodal de transporte, todo bajo
parmetros cartogrficos consistentes con el Sistema Nacional de Informacin Territorial
(SNIT).
El mdulo permite, adems, simular posibles efectos de aislamiento temporal, producto
de cortes en la red de transporte, debido a derrumbes, cierre de puertos, anegamientos,
etc.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

30

Ttulo

Anlisis y evaluacin de nuevas estrategias de interconexin fsica entre las regiones X


y XI

Mandante

Dirplan

Consultor

Ghisolfo Ingeniera de Consulta

Ao

2006

Contenido

El objetivo del estudio fue analizar y definir propuestas de tipo estratgico, destinadas a
mejorar la interconexin fsica entre las Regiones X y XI, tanto a nivel estructurante como
de localidades aisladas.
Como parte del estudio se gener una herramienta de apoyo a la planificacin y
sistematizacin de las inversiones en el sector transporte en las regiones X y XI.
La herramienta de transporte desarrollada en el estudio revisado utiliz como base el
modelo de anlisis del aislamiento elaborado por la Dirplan (descrito en el punto
anterior), el cual posee una base de datos georreferenciada que incorpora la
caracterizacin de los arcos de la red de transporte para los distintos modos disponibles.
Finalmente, el estudio propone una serie de proyectos que conforman un Plan de
Conectividad que son la respuesta a los problemas de conectividad, detectados en el
diagnstico, y est enfocada a lograr el mejoramiento del sistema multimodal (martimo terrestre), atendiendo al hecho que el desarrollo productivo, del rea bajo estudio, se
concentrar, en el mediano y largo plazo fundamentalmente, en la industria de la
salmonicultura y la mitilicultura.
Los proyectos se agrupan en dos sectores: norte y sur. En el primer caso se refieren a
soluciones de conectividad multimodal entre la Provincia de Palena, Chilo y la Ruta 5.
En el segundo caso corresponde a soluciones para los centros poblados insulares y
costeros en torno al canal Moraleda, servidos actualmente por la Ruta
Cordillera. Por otro lado, se busc mejorar la conectividad estratgica entre la XI Regin
y Chilo como una puerta de entrada a la X Regin y el norte del pas.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

31

Ttulo

Anlisis de conectividad para el desarrollo productivo de Tierra del Fuego

Mandante

Gobierno Regional de Magallanes, con apoyo tcnico de Dirplan.

Consultor

Lmite Ingeniera S.A.

Ao

2006

Contenido

El objetivo declarado del estudio fue identificar los requerimientos actuales y futuros de
infraestructura de transporte, con el objetivo de potenciar las dinmicas de poblamiento,
el desarrollo econmico- productivo y la soberana en un territorio extremo y con
dificultades de conectividad con el resto del territorio nacional. Dicho objetivo fue
asociado a los siguientes objetivos especficos.
Analizar la conectividad actual de la red de infraestructura de transporte, de carga y de
pasajeros.
Identificar unidades productivas segn el resultado de anlisis de conectividad
territorial.
Determinar la demanda futura para movimiento de carga con fines productivos y de
transporte de pasajeros.
Determinar las limitantes de conectividad para satisfacer la demanda actual y futura
en Tierra del Fuego.
Proponer alternativas de mejoramiento de conectividad, formulando ideas de
proyectos de inversin sectorial
Evaluar social y econmicamente las principales alternativas de mejoramiento de
conectividad propuestas
El producto del estudio es una propuesta de plan de inversin en infraestructura de
conectividad para la provincia de Tierra del Fuego, que recoge la particularidades
actuales y futuras de los sistemas de interaccin social, econmica, productiva y turstica
en el rea, como variables de evaluacin de transporte.
Resulta de particular inters el hecho de que el estudio haya sido encargado por el
Gobierno Regional.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

32

Ttulo

Anlisis de la Calidad de los Servicios que Reciben Subsidio al Transporte en Zonas


Aisladas

Mandante

Subsecretara de Transportes

Consultor

Lmite Ingeniera S.A.

Ao

2009

Contenido

El estudio tuvo como objetivo analizar y diagnosticar cul es el nivel de calidad con que
se prestan los distintos tipos de Servicios que reciben subsidio al transporte en zonas
aisladas, identificando claramente aspectos cualitativos y cuantitativos.
Una de las principales conclusiones extradas del estudio, fue la necesidad de insertar el
otorgamiento de subsidios en un contexto de anlisis ms global.
Esto significa que los subsidios deben concebirse de modo que se ofrezcan servicios
ms integrados de subsidio, enfocados a la cobertura global de las necesidades de
desplazamiento en las zonas aisladas antes que a viajes entre puntos especficos
(respetando siempre la importancia de ciertos pares OD). Esta visin ms amplia debiera
incorporar servicios multimodales, encuestas sectoriales y anlisis econmicos zonales.
Las principales deficiencias detectadas como parte del estudio fueron:
Insuficiencias en la frecuencia, capacidad y comodidad de los servicios
subsidiados.
Falta de infraestructura suficiente para garantizar un servicio adecuado. Esto se
observa en caminos, embarcaderos, estructuras de apoyo como refugios.

2.1.7 Otros
Ttulo

Anlisis Implementacin Programa de Asesoras de Transporte Terrestre, VI Etapa,


Orden de Trabajo N1, Definicin de un plan de medidas inmediatas del PTI".

Mandante

Sectra

Consultor

Libra Ingenieros Consultores

Ao

2005

Contenido

El estudio corresponde a la primera Orden de Trabajo de una asesora destinada a dar


continuidad al PTI (Sectra, 2002) y su objetivo general fue definir un plan de acciones
inmediatas para el PTI.
En ese marco, se revis el PTI, se revis el diagnstico, se recolect informacin y se
realiz algunas entrevistas con actores relevantes.
A partir de lo anterior se identific los temas prioritarios y se defini un conjunto de
acciones inmediatas a desarrollar, entras las que se contaban abordar el tema de la
eficiencia en el transporte de carga por camin, la eficiencia en el transporte ferroviario,
el desarrollo de un sistema integrado de informacin y la revisin de polticas de
terminales de carga.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

33

Ttulo

Anlisis Implementacin Programa de Asesoras de Estudios Estratgicos de Transporte


Interurbano, II Etapa

Mandante

Sectra

Consultor

Ciprs

Ao

2007

Contenido

Sectra ha ejecutado ms de una docena de estudios con el objetivo de construir una


herramienta estratgica de modelacin del sistema de transporte interurbano de la
macrozona sur del pas (VII a X Regin), denominada EstraSur. Esta herramienta se
basa en el modelo clsico de transporte de 4 etapas: generacin-atraccin, distribucin,
particin modal y asignacin. Las primeras 3 etapas fueron implementadas en
aplicaciones computacionales especialmente desarrolladas y la asignacin se
implement sobre un modelo comercial de asignacin multimodo y multiproducto,
denominado STAN (Strategic Transport ANalisys), sobre el cual se implement un
algoritmo de asignacin estocstico.
Uno de sus aspectos interesantes es su condicin multimodal y multiproducto, en donde
se considera la modelacin explcita de los distintos modos de transporte disponibles
(incluido el ferrocarril) y la modelacin de demanda de pasajeros y carga.
A travs de este desarrollo se ha acumulado una experiencia indita en lo relativo a
modelacin de demanda de pasajeros y carga, particin modal interurbana y modelacin
de redes (modos: vial, ferroviario y areo).

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

34

Ttulo

Actualizacin Plan Director de Infraestructura MOP

Mandante

Dirplan

Consultor

Inecon

Ao

En desarrollo

Contenido

El principal objetivo de este estudio es construir un modelo de planificacin estratgica a


nivel nacional que permita relacionar el crecimiento de las actividades con los
requerimientos de infraestructura de transporte en el pas.
El estudio considera diversas etapas, dentro de las que se cuenta las siguientes:
Realizar un Diagnstico Territorial, determinando las principales carencias de
infraestructura estratgica que tendra el pas en el horizonte temporal del Plan
Director de Infraestructura, planteadas de manera coherente con metas de
crecimiento, productividad y sustentabilidad.
Construccin de un Sistema de Informacin Geogrfico (SIG) aplicado a la
implementacin de un Sistema de Planificacin Territorial Nacional
Proyeccin de variables macroeconmicas, demogrfica y de sectores econmicos.
Modelacin: El enfoque adoptado en el estudio considera que pueden ocurrir
variaciones en el sistema de actividades producto de la introduccin de proyectos de
infraestructura nuevos o ampliaciones de las capacidades existentes, y por
consiguiente variaciones en la localizacin de hogares y actividades y variaciones en
el uso del suelo.
Escenarios de desarrollo: Una vez realizado el pronstico de la situacin de
transportes y usos de suelo para el escenario tendencial se disean y modelan
escenarios alternativos de proyeccin de la forma cmo se satisfacen las necesidades
de las distintas macrozonas.
Definicin de Imagen Objetivo: El estudio considera establecer planes y proyectos a
ser programados en el mediano y largo plazo. Esto involucra componer una ImagenObjetivo que permita delinear, producir, o construir una visin de largo plazo, un
estado futuro y deseable y posible de concretar a travs de la propia accin; una visin
que sea coherente, tanto con la misin institucional, como con el proceso de
simulacin que determina los dficit infraestructurales necesarios a superar para
satisfacer las potencialidades de crecimiento del pas y de cada territorio.
Determinacin de Inversiones: Como resultado de esta tarea se identificarn las
necesidades de infraestructura dependiendo de polticas de largo plazo sobre suelos,
precios y ocupacin territorial.
Evaluacin de Planes: La metodologa planteada considera la evaluacin de planes de
infraestructura empleando la metodologa tradicional de evaluacin social de
proyectos, la que consiste en determinar los beneficios sociales del plan de proyectos
frente a una situacin base optimizada, los que son contrastados con la inversin
necesaria para producir dichos ahorros.
Enfoque de Evaluacin Ambiental. El estudio tambin considera un proceso de
evaluacin ambiental con el objeto de asegurar la sustentabilidad de las polticas,
planes y programas.
Participacin ciudadana. Finalmente, el estudio considera la realizacin de talleres de
difusin del estudio.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

35

Ttulo

Anlisis y Evaluacin del Sistema de Transporte de la Macrozona Centro-Sur

Mandante

Dirplan

Consultor

Ghisolfo

Ao

2006

Contenido

El objetivo principal del estudio fue desarrollar e implementar un modelo de planificacin


estratgica de transporte interurbano que considere las modificaciones experimentadas
en la red de transporte de la VI y VII regin. El modelo implementado fue desarrollado en
plataforma EMME/2, con un criterio de asignacin vehicular del tipo multiusuario
estocstico. Adicionalmente se plantea la creacin de una base de datos con la
informacin recogida.
El enfoque metodolgico considera en forma general, lo siguiente:
Revisin de Antecedentes
Definiciones Bsicas y Estudios de Bases
Asignacin
Modelacin y Calibracin
Diagnstico y Anlisis del sistema de Transporte
Proyeccin de Demanda de viajes
Elaboracin de escenarios viales y Evaluacin Social
La red vial considerada en el estudio fue realizada sobre la informacin geogrfica que
dispona DIRPLAN, los antecedentes del Plan Director de Vialidad del MOP y cartas
camineras del ao 2001. En trminos generales la red considera la totalidad de las vas
pavimentadas a esa fecha, de las regiones VI y VII, adicionando algunos arcos no
pavimentados que les permitiera dar conectividad a las distintas zonas consideradas.
Se realiz un diagnstico de tipo territorial en el cual se definen geogrficamente los
centros productivos dentro de la macrozona. Este anlisis se realiz por separado para
las cuatro actividades productivas ms relevantes del territorio estudiado, segn los
indicadores de Producto Interno Bruto: Agrcola, Silvcola, Turismo y Minera.
Complementariamente, se defini otro conjunto de proyectos viales que tienen por objeto
el aseguramiento de la conectividad vial, tanto de carcter local, como regional e
interregional. En esta propuesta se consideran bsicamente los proyectos contemplados
en el Plan Director de Vialidad. Los proyectos viales incluyen mejoramientos,
mantenciones de diversos estndares y nuevos puentes. Por un tema de restriccin
presupuestaria y dado que algunos proyectos cumplen objetivos semejantes, sobre todo
en servicio a viajes de mediana y larga distancia, inicialmente se definieron dos planes
de proyectos. Ambos planes estn conformados por proyectos comunes y proyectos
exclusivos de cada plan.
Adicionalmente se desarroll un anlisis de sensibilidad, orientado principalmente a
calcular el impacto del cobro de peajes en las vas concesionables sobre la rentabilidad
de los proyectos evaluados.
Se defini un calendario de ejecucin de cada plan seleccionado, indicando para cada,
proyecto la intervencin a realizar y el corte temporal en el que se requiere materializar la
obra.
En sntesis, el estudio se orient a construir una herramienta de modelacin y anlisis
que permite evaluar planes de proyecto viales sobre las regiones VI y VII, y como
resultado del estudio se definieron dos planes de proyectos viales que apoyan la
dinmica productiva territorial, orientados a la conservacin y mejoramiento de la
conectividad de la red y a la consolidacin de nuevas rutas para el transporte vial dentro
de la VI y VII regiones.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

36

Ttulo

Diagnstico de Ganancia en la Competitividad por Inversiones en Infraestructura, Etapa


II

Mandante

Dirplan

Consultor

Ciprs

Ao

2004

Contenido

El estudio se orient a construir un modelo de evaluacin estratgica de proyectos de


infraestructura vial para la VIII Regin, orientado exclusivamente a los modos camineros.
El estudio fue concebido en dos etapas, de las cuales la primera fase fue la de construir
una red modelacin estratgica para la Octava Regin en plataforma EMME2, con apoyo
grfico a travs del SIG TRANSCAD. En esta primera fase se recopilaron antecedentes
existentes de trnsito, antecedentes del sistema de actividades y se levantaron estudios
de base de trnsito (encuestas origen-destino, conteos vehiculares y encuestas de
preferencias declaradas para eleccin de ruta). Como resultado de la primera fase se
calibraron matrices de viajes para los modos viales (seis tipos de usuarios de vehculos
livianos y cuatro tipos de usuarios de transporte de carga) y frecuencias de transporte
pblico.
La segunda fase consider la implementacin del modelo estratgico y la evaluacin de
planes de inversin vial en la Octava Regin. Para estos efectos se estimaron modelos
de demanda directa para los usuarios de automvil y transporte de cargas varias y
agrcolas. En el caso del transporte de carga forestal, se emple para fines de prediccin
los antecedentes levantados como parte del estudio ESTRASUR.
Se debe notar que el estudio consider un anlisis exclusivamente de los modos viales,
sin incorporar un anlisis multimodal. Luego, tanto los antecedentes levantados como los
modelos estimados se orientan a la estimacin de matrices de modos camineros.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

37

Ttulo

Desarrollo de un Plan de Transporte Terrestre para las Regiones IX y X

Mandante

Dirplan

Consultor

Cis

Ao

2004

Contenido

El objetivo principal del estudio fue el de construir un modelo de transporte que


permitiera evaluar econmicamente a nivel de perfil alternativas de inversin en
infraestructura de transporte para la IX y X regin. Para estos efectos, adems de
construir el modelo se realiz un extenso trabajo orientado a identificar las alternativas
de proyectos de inversin en infraestructura de transporte existentes en ambas regiones
y jerarquizarlas de manera tal de generar un plan coherente con las necesidades
detectadas y los requerimientos a nivel regional.
El estudio consider un plan de recoleccin de antecedentes para caracterizar tanto la
oferta y demanda por transporte, como tambin describir las actividades productivas que
se localizan en el territorio. Los estudios de base consideran la realizacin de encuestas
origen-destino y de preferencias de eleccin de ruta en diversos sectores de la IX y X
Regin, adems de recopilar encuestas provenientes de otros estudios. Adicionalmente,
se recopil informacin de trnsito en plazas de peaje.
Estos antecedentes sirvieron de base para construir un modelo de planificacin vial para
la IX y X Regin, el cual es desarrollado en plataforma EMME2, lo que considera la
construccin de una red vial de modelacin. El modelo implementa un criterio de
asignacin estocstica multiusuario orientado a modelar matrices de modos viales. No
obstante, se debe notar que la modelacin consider el anlisis del transporte de
vehculos en transbordadores y barcazas como parte de la modelacin vial, incorporando
los tiempos de viaje y tarifas involucradas.
Basados en los escenarios de desarrollo regional a ser materializados sobre el territorio,
se plante un plan de inversiones en infraestructura de transporte para las regiones de la
Araucana y la Regin de Los Lagos. Complementariamente al anlisis de desarrollo
econmico se consider incorporar el conocimiento de la regin de sus necesidades de
inversiones, lo que se materializa a travs de reuniones y una interaccin permanente en
el proceso de construccin de escenarios de desarrollo y planes de inversiones viales,
entre los consultores y las distintas autoridades y profesionales que conforman las
direcciones regionales.
Como resultado del estudio se construy un programa de inversiones de infraestructura
de transporte de corto y largo plazo, que permite jerarquizar la totalidad de los proyectos
identificados.
Sin embargo, la metodologa empleada reconoce que existe una serie de proyectos que
no pueden ser evaluados adecuadamente con el modelo de transporte construido,
debido principalmente a la cobertura espacial del modelo, la que se basa en una
zonificacin a nivel comunal. De esta manera, muchos proyectos viales quedan
incorporados al interior de las zonas, por lo que el modelo es incapaz de reconocer los
beneficios que estos generan.
Por otra parte, existen otros proyectos con carcter estratgico, tales como la
materializacin de la ruta costera o la ruta interlagos, cuyos beneficios principales no
provienen del sector transporte, por lo que en la jerarquizacin de proyectos son
excluidos.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

38

2.2 Entrevistas a actores relevantes del sistema


En el marco de la obtencin de antecedentes sobre el Sistema
de Transporte Interurbano nacional, se contempl el desarrollo
de una serie de entrevistas con actores relevantes
representando a instituciones pblicas y privadas relacionadas
con el sector.
Para el desarrollo de esta tarea se acord con la Contraparte
Tcnica del estudio un listado de personas e instituciones a
entrevistar, las cuales fueron contactadas para este fin
mediante correos electrnicos, cartas y llamados telefnicos. Se
agend y se llev a cabo instituciones en las que participaron,
adems de los invitados, profesionales de Sectra y miembros
del Equipo Consultor.
En el cuadro siguiente se detalla el listado de entrevistas
sostenidas, separadas en diferentes categoras.
Cuadro 3-10 Listado de entrevistas sostenidas
Categora

Instituciones

Entrevistado
principal

1)

Coordinacin General
de Concesiones(11)

Rodrigo Richebagi,
Ingeniero Civil Divisin de
Explotacin de Obras
Concesionadas

2)

Direccin de
Planeamiento(07)

Roberto Riveros, Jefe


Subdireccin de Estudios y
Polticas de Inversin

Direccin de
Vialidad(07)

Walter Bruning, Jefe


Subdireccin de Desarrollo

Empresa de
Ferrocarriles del
Estado(13)

Daro Farren, Subgerente


de Planificacin

Empresa de
Ferrocarriles del
Estado(15)

Jorge Rodrguez, Presidente


del Directorio

Direccin de
Aeropuertos(08)

Jazmn Balboa, Directora

7)

Direccin General de
Aeronutica Civil (14)

Fernanda Gmez

8)

Asociacin de
Concesionarios de
Herman Chadwick P.,
Obras de
Presidente
Infraestructura Pblica
(12)
A.G.

9)

Cmara Chilena de la
Construccin (*)

3)
A.
Infraestructura 4)
de transporte,
incluyendo a
constructores,
5)
operadores y
decisores de
infraestructura de
transporte: vas o 6)
terminales.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Juan Enrique Ossa F.,


Comisin Asesora de
Infraestructura

39

Categora

Instituciones
1)

B. Operadores
de servicios de
carga, de los
distintos modos
de transporte.

2)

Confederacin
Nacional de Dueos
de Camiones(09)
Chile Transporte A.G.

Entrevistado
principal
Juan Araya, Presidente

(10)

Julio Villalobos, Presidente

3)

Ferrocarril del Pacfico


S.A. (05)

Eduardo Gacita, Gerente


de Operaciones

1)

Fenabus(18)

Sergio Muoz, Asesor

C. Operadores
2)
de servicios de
pasajeros, de los
3)
distintos modos
de transporte.
4)

Lan Chile (*)

Ivn Zurita, Gerente de


Desarrollo

Sky Airline (*)

Jurgen Paulman, Presidente


del Directorio

Empresa portuaria
Puerto Montt (*)

Patricio Campaa, Gerente


General

D. Generadores
de carga,
incluyendo a
empresas que
generan cargas
de distinto tipo y
que son
transportadas por
distintos modos.

1)

Asociacin de
Exportadores de
Manufactura (*)

Eduardo Moyano B.,


Presidente

2)

Corporacin Chilena
de la Madera (*)

Roberto Pirazzoli L.,


Presidente Departamento
de Servicios y Transportes

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

40

Categora

E. Regulacin
de transporte,
es decir,
encargados del
diseo de las
polticas,
regulaciones y
reglamentaciones
de los distintos
mercados del
transporte
interurbano.

Instituciones

Entrevistado
principal

1)

Sectra (*)

Eduardo Nez, Secretario


Ejecutivo

2)

Divisin de Estudio,
Subsecretara de
Transportes(04)

lvaro Henrquez, Jefe de


Divisin

3)

Divisin de Normas,
Subsecretara de
Transportes(19)

Paula Flores, Divisin de


Normas
Moiss Alaluf, Jefe de
Transporte terrestre
Pablo Ortiz, Jefe de
Transporte Internacional

4)

Departamento
Ferroviario,
Subsecretara de
Transportes(01)

5)

Divisin de Subsidios,
Subsecretara de
Transportes(20)

Vicente Pardo, Jefe de


Divisin

6)

Junta Aeronutica
Civil(14)

Eduardo Alvarado, Jefe del


Departamento Tcnico

7)

Programa Nacional
Fiscalizacin
Transportes,
Subsecretara de
Transportes(06)

Mario Snchez, Jefe de


Sede rea de
Operaciones

8)

Conaset(02)

Marcela Lobo, Jefe rea de


Gestin de Seguridad en
Transporte Terrestre

9)

Comisin Nacional del


Medioambiente(21)

Camilo Montes

10) Programa Pas de


Eficiencia Energtica
(*)
F. Gestin
territorial,
1)
incluyendo a los
municipios,
intendencias y
otras instituciones
2)
relacionadas con
el desarrollo del
territorio.

Violeta Paredes, Jefe


Departamento Ferroviario

Alexis Michea, rea de


Polticas Pblicas

Subsecretara de
Desarrollo Regional(03)

Luis Hidalgo, Divisin de


Polticas y Estudios

Servicio Nacional de
Turismo(17)

Ricardo Gonzlez, Dpto.


Planificacin

(#)

Nmero de la entrevista (ver Anexo Digital)


(*) Institucin no concedi la entrevista
Fuente: Elaboracin propia

En el Anexo Digital 2 del presente informe se incluye copia


digital del acta levantada en cada una de las reuniones
sostenidas, as como material entregado por los entrevistados.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

41

2.3 Conclusiones obtenidas


Los antecedentes levantados, ya sea mediante revisin de
documentos o va entrevistas directas con los actores del
sistema, sustentan los captulos de descripcin y diagnstico
del STI que se presentan ms adelante en este informe. En ese
sentido, dichos captulos constituyen las conclusiones de este
levantamiento de informacin.
Sin perjuicio de ello, cabe hacer algunas reflexiones sobre el
proceso de obtencin de informacin.
En primer lugar, cabe destacar la diferencia entre la cantidad y
calidad de la informacin disponible para cada modo. Pese a la
mayor importancia relativa de los modos viales de carga y
pasajeros, la informacin de que se dispone es de mucho menor
calidad y precisin que la disponible para transporte areo,
ferroviario y martimo. Esto posiblemente se debe a la mayor
concentracin de estos ltimos mercados, y a la existencia de
una cantidad pequea de lugares fsicos de transferencia de
carga (aeropuertos, estaciones y puertos). Adicionalmente, se
puede apreciar que la atencin que reciben los distintos modos
tampoco es funcin de su importancia relativa, lo cual se
ejemplifica muy bien en el caso del ferrocarril, respecto del cual
hay numerosos estudios, pese a su baja importancia relativa.
En lo relativo a lo que podra llamarse como temas no
convencionales en lo relativo a los anlisis de transporte, es
decir, aquellos que no se relacionan directamente con la
eficiencia econmica de los sistemas, se nota un creciente
inters. Sin embargo, tambin se aprecia una cierta
heterogeneidad en el tratamiento de estos temas. En particular
se puede encontrar varios estudios en transporte internacional,
eficiencia energtica y transporte en zonas aisladas, pero poco
desarrollo en temas ambientales y de seguridad.
Finalmente, cabe destacar que en el marco de varios estudios
recientemente
desarrollados
por
la
Subsecretara
de
Transportes, se han generado diagnsticos modales que estn
plenamente vigentes y que constituyen una buena fuente de
informacin y de elementos de diagnstico, los cuales son
recogidos en los captulos siguientes de este informe.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

42

DESCRIPCIN
INTERURBANO

GENERAL

DEL

SISTEMA

DE

TRANSPORTE

Sobre la base de la informacin recogida en el marco de las


actividades reportadas en el captulo anterior se ha construido
la descripcin del sistema de transporte interurbano que se
presenta a continuacin, y que constituye la base para la
elaboracin del diagnstico del STI.

3.1 Variables econmicas y demogrficas


Sin duda que la evolucin de la poblacin (en cuanto a cantidad
y localizacin) y del ingreso (tanto agregado como per cpita)
constituyen grandes determinantes de las necesidades de
transporte y, a la postre, de infraestructura de obras pblicas
en general. De esta forma, es interesante describir la evolucin
de estos elementos en el pasado reciente del pas.
En 1907, en Chile haba poco ms de 3 millones de habitantes,
en tanto que el 2002 superaba los 15 millones; en otras
palabras, la poblacin aument 4,7 veces en poco menos de un
siglo.
Como se puede apreciar en la Figura 4-5 y en la Figura 4-6, al
analizar en trminos porcentuales el total de la poblacin, se
observa que desde la dcada del 70 la estructura por edad ha
variado significativamente ya que, al mismo tiempo, disminuy
la proporcin de poblacin menor de 15 aos y aument la
adulta mayor (de 60 aos o ms).
Entre 1940 y 1970 los menores de 15 aos aumentaron su
proporcin alcanzando prcticamente el 40% del total, es decir,
Chile se rejuveneci en ese periodo. Sin embargo, desde 1970 y
hasta 2002, a consecuencia de la aceleracin de la baja de la
fecundidad, su representacin porcentual ha disminuido a 26%
a inicios del siglo XXI.
En cambio, los adultos mayores han mostrado primero un lento
aumento hasta 1952, para acelerar su aporte porcentual en la
segunda mitad del siglo XX, y con mayor nfasis despus de
1960 (variaron su representacin porcentual desde el 4% en
1907 a ms del 11% en 2002).
El grupo de 15-59 ha mostrado un gran dinamismo en treinta
aos, pasando de 53% en 1970 a 63% en 2002. Se estima que
en el 2050, este grupo concentrara el 60% de la poblacin,
mientras que los menores de 15 y los adultos mayores en
conjunto, aportaran el 40% restante, considerando que estos
ltimos varan en sentido contrario.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Figura 4-5: Poblacin por grandes grupos Censos 19072002

Fuente: Cuntos somos? (INE 2007)

Figura 4-6: Porcentaje de poblacin por grandes grupos


Censos 1907-2002

Fuente: Cuntos somos? (INE 2007)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

En relacin a la poblacin proyectada urbana-rural, como es


posible observar en el Grfico 4-1, la poblacin urbana presenta
un crecimiento acelerado en el tiempo a diferencia de la rural,
la cual inicia una lenta disminucin. Este cambio responde a dos
razones. Por un lado, la migracin campo-ciudad se orient a
las reas ms urbanizadas. Por otro, en las ltimas dcadas la
mayor parte de las polticas gubernamentales apuntaron a las
grandes ciudades beneficiando a la poblacin urbana, por lo
tanto el proceso de urbanizacin se masific.
Chile sigue la tendencia mundial, en relacin a la urbanizacin
de los pases, ya que la mayor parte de la poblacin vivir en
grandes ciudades.
Grfico 4-1 Proyeccin Poblacin Urbana Rural 1990-2020

Fuente: Chile: estimaciones y proyecciones de poblacin por sexo y edad pas urbano rural 1990-2020 (INE)

Cabe destacar, de todas formas, que este proceso no es


idntico para todas las ciudades del pas, encontrndose casos
particulares de ciudades que pierden poblacin. Por ejemplo, la
conurbacin del Gran Valparaso, formada por Valparaso, Via
del Mar, Concn, Quilpu y Villa Alemana posea 804 mil
habitantes en el censo de 1992 y 751 mil en el censo 2002.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

El nivel educacional ha variado significativamente entre los


censos del ao 1992 y 2002. En la etapa Prebsica la variacin
de un censo a otro es de 97,1% y junto con la educacin
superior (113,1%,) representan la mayor variacin inter censal.
Adems la poblacin que nunca asisti a un establecimiento
educacional, disminuy considerablemente presentando una
variacin de un 39%.
Grfico 4-2 Nivel de Instruccin de la Poblacin Censos
1992 y 2002.

Fuente: Censo Nacional de Poblacin y de Vivienda ao 2002: Sntesis de Resultados (INE 2003)

En relacin a las variables econmicas y de acuerdo a los


antecedentes entregados por el Banco Central, la variacin en
los ltimos 10 aos del PIB presenta un incremento sostenido
en el tiempo, el cual es aproximadamente igual a 2 billones de
pesos de 2003 anual.
Este hecho genera cambios muy importantes no slo en el
mbito de la generacin de mayores demandas por servicios de
transporte o infraestructura, sino que tambin conlleva cambios
en los valores, actitudes y visiones por parte de los ciudadanos,
ms an cuando este cambio va acompaado de mejoras
substantivas en el mbito de la escolaridad.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Grfico 4-3 Variacin PIB Nacional ltimos 10 aos

Fuente: Empalme del PIB y de los Componentes del Gasto: Series Anuales y Triimestrales 1986-2002, Base
2003 (Banco Central, 2007) y Series Indicadores PIB Serie Anual (Banco Central)

A nivel de ingreso per cpita, el grfico siguiente muestra la


evolucin que ha tenido la variable en la ltima dcada.
Grfico 4-4 Variacin Ingreso per Cpita ltimos 10 aos

Fuente: Indicadores Macroeconmicos Banco Central 1998-2009 (Banco Central)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Si bien parte del aumento registrado en los aos recientes se


puede asociar al valor del dlar, es cierto que el ingreso per
cpita ha aumentado notoriamente en los ltimos 5 aos. El
efecto es ms pronunciado si se considera la correccin por
paridad del poder de compra, en cuyo caso Chile se ubica en el
entorno a los 14.500 dlares anuales. Si bien esta variable
muestra un cambio notable respecto de los ltimos aos, an
existe espacio para su crecimiento, si se considera que el
grueso de las economas desarrolladas se mueve entre los 40 y
45 mil dlares.

3.2 Importancia Econmica y Social del Sistema de Transporte del


pas
Hoy da, ms que en muchos otros perodos de la historia del
pas, aparece de manera especialmente destacada la
importancia econmica y social de este sector a nivel nacional.
Ha sido materia en los ltimos veinte aos de profundas
reformas casi en todos sus mbitos, as como motivo de
grandes inversiones.
Es posible destacar los cambios ocurridos con la vigencia de la
ley de concesiones de infraestructura de obras pblicas, al
permitirse grandes inversiones en materia de vialidad
interurbana, urbana, y aeropuertos principalmente con capitales
y gestin privadas. As mismo, los cambios legales en materia
portuaria, principalmente en los recintos de la ex Emporchi, han
permitido la incorporacin de capitales y gestin privadas en los
puertos ms importantes del pas con mejoras muy importantes
en la productividad. En el modo ferroviario, la nueva ley de
administracin de la Empresa de Ferrocarriles del Estado ha
permitido la incorporacin de capital y gestin privadas en el
transporte de carga, sin efectos de gran importancia en la
competitividad y participacin de este modo en el mercado, por
razones que se indican en el diagnstico.
Estas inversiones y nuevas formas de gestin de la
infraestructura han permitido absorber adecuadamente el
crecimiento econmico sostenido en este perodo, con
incrementos importantes en los volmenes de transporte de
carga internos y en especial del comercio exterior, as como en
el transporte de pasajeros y de la tasa de motorizacin.
Los cambios regulatorios del transporte pblico urbano de
pasajeros iniciados en los aos 90 han derivado en licitaciones
de servicios de transporte pblico urbano en varias ciudades del
pas, destacando en particular las reas metropolitanas de
Valparaso, Concepcin y Santiago, con situaciones muy
particulares como es el caso de Transantiago, cuyo impacto,
producto de su implementacin inicial ha tenido enormes
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

impactos econmicos, sociales y polticos. No puede dejar de


destacarse en esta revisin de lo ocurrido en los ltimos aos,
las grandes inversiones en el Metro en la ciudad de Santiago,
con montos que superarn los tres mil millones de dlares en el
perodo 1993-2010. Tambin se puede desatacar una reciente
ley que aprueba el otorgamiento de subsidios al transporte
pblico mayor, cuyos efectos se vern principalmente en el
transporte urbano en la ciudad de Santiago y en los servicios
licitados en otras ciudades. En bastante menor grado en el
transporte rural.
De acuerdo a los antecedentes disponibles en el Banco Central 8,
la industria del transporte representa del orden del 5% del
Producto Interno Bruto, lo cual se puede apreciar en el grfico
siguiente para el perodo 2003-2007.
Grfico 4-5 Crecimiento del PIB v/s crecimiento del PIB Sector Transporte

Fuente:Serie Indicadores PIB Serie Anual 2003-2007 (Banco Central) y PIB Serie Anual por Clase de Actividad Econmica 2003-2007 (Banco
Central)
8

Cuentas Nacionales de Chile, 1996-2005 (Banco Central de


Chile, 2007)
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Una estimacin simplificada de los recursos totales que


consume este sector supera los 25 mil millones de dlares
anuales, considerando recursos en infraestructura y en
servicios, as como recursos con presencia en el mercado y sin
presencia en el mercado, como es el tiempo de viaje de las
personas y carga. Su importancia se ve acrecentada al ser
considerado como un gran generador de externalidades
(contaminacin de aire, ruido y otros) y al destacar su
relevancia social como proporcin del gasto familiar en familias
de escasos recursos as como su efecto en la justificacin de
bolsones de pobreza en zonas geogrficas que sufren
aislamiento.
La necesidad y urgencia de contar con polticas nacionales de
transporte que sean capaces de administrar eficientemente a
este sector e incentiven la participacin del sector privado y
generen mercados eficientes, as como velen por condiciones
equitativas de accesibilidad y corrijan las externalidades
constituye un tema de gran importancia para el pas.

3.3 Sistema vial


3.3.1 Infraestructura vial
De acuerdo a documentos de Sectra9, la infraestructura vial
interurbana en Chile est compuesta por un conjunto de
caminos, cuya longitud es del orden de los 100.000 kilmetros,
con alrededor de un 20% correspondientes a caminos privados.
La infraestructura vial dependiente de la Direccin de Vialidad
alcanzaba, segn el Inventario Vial realizado a Diciembre de
200710, a 80.528 kilmetros. De esta cifra, poco ms del 21% se
encuentra pavimentado, como se observa en el cuadro
siguiente, en que adems se muestra la proporcin de red que
se encuentra operando a travs de 24 contratos de concesin.
Cuadro 4-11 Longitud de la red vial bajo tuicin del
Ministerio de Obras Pblicas, por tipo de camino
Tipo

Pavimentado

Sin Pavimentar

Diagnstico del Sistema de Transporte Interurbano Plan de


Transporte Interurbano Fase I (Sectra, 2001)
10

Red Vial Nacional, dimensionamiento y caractersticas a


diciembre de 2007 (Direccin de Vialidad, 2008)
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

[Km]

[%]

[Km]

[%]

15.015

86,9

63.259

100,0

2.254

13,1

14.955

86,6

C. Doble

2.314

13,4

S. Bsica

6.383

10,1

Ripio,
Tierra

56.876

89,9

Total

17.269

100,0

63.259

100,0

Pblico
Concesin
C. Simple

Fuente: MOP, 2008

En el cuadro siguiente se muestra la red vial segn la


clasificacin de los caminos.
Cuadro 4-12 Longitud de la red vial bajo tuicin del Ministerio de Obras
Pblicas, segn Clase de camino a Diciembre de 2007
Clase

Pavimentado
[Km]

Solucin Bsica

[%]

Ripio, Tierra
[Km]

Total

[%]

KM

6.474

37,5

153

2,4

1.506

2,6

8.133

4.416

25,6

427

6,7

863

1,5

5.706

4.080

23,6

890

13,9

4.226

7,4

9.196

2.012

11,6

3.332

52,2

22.317

39,2

27.660

288

1,7

1.580

24,8

27.966

49,2

29.834

17.269

100,0

6.383

100,0

56.876

100,0

80.528

Total

Fuente: Red Vial Nacional: Dimensionamiento y caractersticas (Direccin de Vialidad, 2008)

Los caminos pavimentados se concentran en las categoras A y


B, correspondientes a vas de importancia nacional y regional
primaria, de las cuales casi el 80% se encuentra pavimentado.
Los caminos clase C (regional secundario) presentan una
proporcin de 44% pavimentado y un 10% con solucin bsica.
Finalmente, los caminos clase D y E (comunal primario y
secundario), corresponden mayoritariamente a vas no
pavimentadas (96%), aunque un 8,5% posee solucin bsica
(4.912 km).

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

En cuanto a la distribucin espacial de la red vial, sta se


relaciona con la localizacin de poblacin y actividades en el
territorio nacional, pero tambin con la extensin de los
territorios. La zona norte (I a IV y XV Regin) posee una red vial
total de 24.153 kms., correspondiente al 30,0%. La zona Central
(V, VI y RM) posee una red vial total de 10.106 kms,
correspondiente al 12,5%. La zona Sur (VII, VIII, IX, X y XIV
regin), es la que concentra la mayor parte de la red vial
interurbana con 39.826 kms, correspondientes al 49,5%.
Finalmente, la zona Austral (XI y XII regin) posee una red vial
de 6.444 kms, correspondiente al 8,0% restante.
Un componente importante de la infraestructura de transportes
corresponde a los terminales, tanto de transporte de pasajeros
como de carga. Respecto de los primeros, y de acuerdo a un
estudio desarrollado por Sectra 11 que reporta los resultados de
una encuesta de 2004 dirigida a todas las autoridades
regionales, existen en Chile 120 terminales interurbanos o
rurales de pasajeros. La encuesta se refiere a terminales con
infraestructura ad-hoc localizados en ciudades de ms de
40.000 habitantes.
En cuanto a terminales de carga, en un estudio de la
Subsecretara de Transportes recientemente concluido 12, se
llev a cabo un catastro de los principales terminales de carga,
identificndose ms de 2,5 millones de metros cuadrados de
bodegas, concentrados en poco ms de 50 empresas, varias de
ellas con ms de 50.000 m2 de bodegas disponibles.
De acuerdo a un documento desarrollado por el Ministerio de
Obras Pblicas en junio de 2003 desde el ao 1999 el monto
de inversin privada ha sido igual o superior que el monto de
inversin pblica, situacin que se ha mantenido hasta la
actualidad, tal como se aprecia en el siguiente grfico.

11

Anlisis Situacin de los Terminales de Servicios de Locomocin


Colectiva Interurbana y/o Rural (Anlisis Implementacin
Programa de Asesoras de Transporte Terrestre, VI Etapa, Orden
de Trabajo N4, Sectra 2006).
12

Anlisis Econmico del Transporte


(Subsecretara de Transportes, 2010).
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

de

Carga

Nacional

10

Grfico 4-6
Inversin en infraestructura
financiamiento (millones de USD)

su

Fuente: Ministerio de Obras Pblicas (2007)

De acuerdo a datos de la Cmara Chilena de la Construccin,


las obras viales interurbanas concesionadas han representado
una inversin de 4.960 millones de dlares entre 1999 y 2008.
A estos se suman nuevos caminos ya licitados en proceso de
licitacin (2009-2010), tales como13:
Iniciativa Pblica

Iniciativa Privada

Ruta 66 Camino de la Fruta

Ruta 160 Tres Pinos Victoria

Ruta 160 Coronel Tres Pinos

Acceso El Tepual

Ruta 5 Vallenar Caldera

Accesos Centros de ski Santiago

Ruta 5 La Serena Vallenar

Autopista Santiago - Lampa

Ruta 5 Puerto Montt Pargua


Ruta G-60 Melipilla Camino de la
Fruta

13

Segn informacin del Ministerio de Obras Pblicas, publicada


en el libro Concesiones: Agenda para el 2020, Libertad y
Desarrollo.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

11

3.3.2 Informacin de oferta y demanda


a)

Transporte de carga vial


La estimacin de la demanda en los modos viales es un
problema de gran complejidad en Chile, pues no existen fuentes
sistemticas que recojan informacin de viajes, como s ocurre
en los modos ferroviario, martimo y areo, en los cuales el
control de la operacin (vehculos y/o terminales) est
concentrado en pocas instituciones.
Respecto de la carga, un estudio reciente de la Subsecretara de
Transportes14, determin que la demanda global de transporte
de carga interurbana en el ao 2007 alcanz las 225 millones
de toneladas, 128 millones que corresponden a carga
domstica (transporte nacional) y 97 millones a carga de
comercio exterior. De este total, el transporte por camin capta
un 85% (190 millones de toneladas). Por otra parte, los
movimientos totales representan unos 60 mil millones de tonkm, en que el camin moviliza un 67% (40 mil millones), siendo
el 33% restante transportado por ferrocarril y cabotaje
martimo.
Se estim, para el ao 2007, un total de 21 millones de viajes
en camin, los que en suma recorrieron 4.100 millones de
kilmetros, representando un costo total del orden de los 4 mil
millones de dlares anuales.
En el cuadro siguiente se presenta la demanda de carga
transportada por camin por sector de la economa, expresada
tanto en toneladas como en toneladas-kilmetro.
Cuadro 4-13 Demanda de carga por camin por Sector
Econmico, Ao 2007
Nacional

Comerci
o
Exterior
Martim
o

Comerci
o
Exterior
Terrestr
e

Total

Participaci
n

Toneladas movilizadas (miles ton)


Agropecuario

13.844

8.699

932

23.475

12%

Minero

12.381

5.162

35

17.577

9%

Forestal

28.918

9.674

489

39.081

20%

14

Anlisis Econmico del Transporte


(Subsecretara de Transportes, 2010)
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

de

Carga

Nacional,

12

Manufacturero

6.573

25.887

5.560

38.020

20%

Combustibles

7.439

7.484

644

15.568

8%

Construccin

50.257

6.177

1.232

57.665

30%

119.411

63.082

8.892

191.386

Total

100%

Toneladas movilizadas (mill ton-km)


Agropecuario

7.085

2.836

474

10.395

Minero

1.611

796

10

2.417

6%

Forestal

3.490

1.699

225

5.414

13%

Manufacturero

1.746

7.430

3.205

12.380

31%

Combustibles

1.263

1.105

314

2.682

7%

Construccin

4.961

1.782

446

7.189

18%

20.156

15.648

4.674

40.478

Total

26%

100%

Fuente: Subsecretara de Transportes (2010)

Respecto del parque de camiones, se puede mencionar que, tal


como muestra el siguiente grfico, existe un aumento en la
venta de camiones nuevos a contar del ao 2002. Esto se
explica principalmente por el impulso de la economa as como
tambin por los tratados de libre comercio que disminuyen
fuertemente los impuestos en la compra de estos vehculos que
demandan una fuerte inversin
Grfico 4-7 Importacin de Camiones ltimos 10 aos

Fuente: http://www.anac.cl (ANAC, 2009)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

13

En cuanto a la flota de camiones nacional, en el cuadro


siguiente se muestra, para cada regin del pas, separada en
camiones simples, tractores y acoplados.
Cuadro 4-14 Parque de vehculos de carga en circulacin
2008
Camin
Simple

Tractor
Camin

2.522

1.270

1.341

II

5.009

2.380

3.120

III

3.237

1.816

2.489

IV

5.042

1.015

1.729

9.921

3.139

4.615

VI

7.907

1.698

3.765

VII

10.953

2.620

6.384

VIII

14.442

3.236

7.451

IX

6.434

592

2.262

7.498

782

2.100

XI

1.155

149

266

XII

1.515

452

701

RM

38.491

7.971

12.501

XIV

2.685

354

1.080

XV

1.334

566

780

118.145

28.040

50.584

Regin

Total

Acoplados

Fuente: Parque de Vehculos en Circulacin, INE 2008

En cuanto al crecimiento del parque de vehculos de carga


viales, en el cuadro siguiente se muestra la estadstica entre
1999 y 2008.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

14

Cuadro 4-15
Remolques

Evolucin

del

Parque

de

Ao

Camin
Simple

Tractor
Camin

Remolques y
semiremolqu
es

1999

103.427

17.412

36.998

2000

98.428

17.153

35.374

2001

96.700

18.384

38.557

2002

99.662

19.152

39.418

2003

97.613

18.487

38.898

2004

101.497

20.561

38.661

2005

103.854

22.040

41.897

2006

108.001

23.307

43.270

2007

113.110

26.101

46.278

2008

118.145

28.040

50.584

1,5%

5,4%

3,5%

Crecimien
to

Camiones

Promedio
Fuente: Parque de Vehculos en Circulacin, INE 1999-2008

En relacin con la antigedad de la flota, la distribucin por


rangos de aos es la que se muestra a continuacin.
Cuadro 4-16 Antigedad de la Flota 2008
0-5

5-10

10-20

Ms de

aos

aos

aos

20 aos

Tipo

Cantida
d
118.14
5

30%

20%

30%

20%

Camin
Tractor

28.040

40%

15%

33%

12%

Fuente: Plantas de revisin tcnica, 2008

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

15

Grfico 4-8 Perfil de Antigedad Flota Nacional Camiones

Fuente: Plantas de revisin tcnica, 2008

Respecto de flujos de vehculos de carga en la red, se puede


apreciar una tendencia clara al crecimiento en los aos
recientes. La tasa de crecimiento promedio anual en el perodo
analizado corresponde a un 2,8% para camiones de dos ejes y
de un 4,6% para los camiones de tres o ms ejes.
Cuadro 4-17 Trnsito de Vehculos Pesados controlados
en plazas de peaje aos 2003 a 2008
Tipo de vehculo (unidades)
Ao

Camiones
de 2 ejes

Camiones
de + de 2
ejes

Total

2003

7.979.382

13.721.869

21.701.251

2004

8.341.198

15.838.324

24.179.522

2005

8.369.334

16.979.558

25.348.892

2006

9.199.567

17.934.929

27.134.496

2007

8.996.695

18.308.151

27.304.846

2008

9.080.408

17.197.174

26.277.582

Crecimient
o

2,8%

4,6%

4,0%

Fuente: Concesiones Viales Interurbanas

En relacin con las empresas de transporte de carga vial, datos


del INE (2006)15 indican un total de 32
mil empresas
registradas en esta actividad econmica, de las cuales unas
catorce mil acumulaban el 95 % de las ventas, estimndose que
15

Encuesta de Transporte de Carga, INE 2006


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

16

son stas las empresas que tienen como actividad primaria la


prestacin de servicios de transporte de carga.
Respecto de las otras 17 mil empresas, que en su conjunto
generaron no ms del 5 % de las ventas del sector, no se
dispone de informacin sobre sus caractersticas, si bien se
podra esperar que muchas de ellas realicen transporte slo
como complemento a otras actividades econmicas tales como
comercio, construccin y agricultura. Esto indica que podra
existir un riesgo que recursos de poltica pblica destinados a
lograr determinados objetivos en el sector transporte en la
prctica se desven a otros sectores. El estudio de la
Subsecretara de Transportes (2010) que analiz esta
informacin, concluy lo siguiente:

b)

Las empresas de transporte de carga son esencialmente


privadas y nacionales. Solo existe un nmero muy reducido
de empresas extranjeras.

Alrededor del 40% de las empresas operan como persona


natural.
Del 60% restante, un 13% son sociedades
annimas y un 47% sociedades de responsabilidad limitada.

En promedio las empresas generan empleo para unas 40


personas y este es de trabajadores habituales. Es decir, en
conjunto las catorce mil empresas de la muestra emplean
del orden de 550 mil personas.

Los principales gastos corrientes de las empresas los


constituyen las remuneraciones de conductores, el
combustible, el mantenimiento de vehculos y otros gastos
de operacin.

Sobre el 80% de los ingresos se generan de clientes que son


propietarios de la carga, de manera que el rol de las
agencias de transporte y organizaciones de logstica es
minoritario.

Las empresas tienen un promedio de 22 vehculos motrices


(camiones y tractores) y poco ms de 20 remolques y
semirremolques.

Transporte de Pasajeros Vial


En cuanto a la informacin de pasajeros, adems de la
informacin correspondiente a EstraSur (VII a X Regin), se
cuenta con la encuesta 16 origen destino para la macrozona
centro norte (I a VI Regin). De acuerdo con estas dos fuentes
de informacin, se estima un total del orden de los 530 millones
16

No considera viajes realizados al interior de las ciudades.


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

17

de viajes anuales (2003), cuya particin modal se aprecia en el


grfico siguiente.
Grfico 4-9 Particin modal pasajeros 2003

Fuente: Estrasur, EOD Macrozona Centro Norte

De este total, se estima que sobre el 70% de los viajes son de


carcter intraregional.
En relacin a caminos interurbanos existe informacin de
trnsito de vehculos controlados en plazas de peajes en rutas
interurbanas para los aos 2003-2008.
Cuadro 4-18 Vehculos de pasajeros controlados en
plazas de peaje interurbanas
Tipo de vehculo (unidades)
Ao

Autos
Camionetas y
motos

Buses

2003

77.912.665

10.111.012

2004

88.427.941

11.626.216

2005

95.391.539

11.612.462

2006

105.476.305

11.931.236

2007

107.964.890

10.847.960

2008

117.864.591

11.937.695

8,6%

3,4%

Crecimient
o
Promedio

Fuente: Coordinacin de Concesiones de Obras Pblicas

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

18

Se puede apreciar un sostenido crecimiento de los flujos


vehiculares de pasajeros en los aos recientes. Su crecimiento
promedio anual de los autos y camionetas, con o sin carro, fue
de un 8,6%, mientras que los buses aumentaron su circulacin
en un 3,4% anual.
Respecto del crecimiento del parque vehicular, el Grfico 4-10
muestra un aumento importante en la cantidad de vehculos
livianos vendidos a partir del ao 2002. Esto se explica por
varias razones:

El buen desempeo de la economa del pas muestra


mejoras en los niveles de ventas de los productos
otorgando eficiencia y competencia; esto favorece
directamente a los consumidores otorgando una mayor
oferta a precios muy competitivo, tanto de vehculos
nuevos como antiguos ;

Los convenios de libre comercio y la estabilidad del peso


frente a otras monedas ha contribuido positivamente el
sector importador;

La creacin de planes y programas de financiamiento


(compra inteligente por ejemplo) para la adquisicin de
vehculos unidos a tasas de inters muy atractivas hace
que el consumidor renueve constantemente su vehculo;

La reduccin progresiva del impuesto al lujo permite


disponer de vehculos ms equipados y seguros a precios
competitivos;

Cambios en la conducta adquisitiva de los consumidores


debido al aumento en el ingreso per cpita, al
mejoramiento en los niveles educacionales y a la
satisfaccin de otras demandas como lnea blanca, etc.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

19

Grfico 4-10 Ventas Anuales de Vehculos Livianos 1994


- 2008

Fuente: http://www.anac.cl (ANAC, 2008)

En el cuadro siguiente se muestra la evolucin de la tasa de


motorizacin a nivel nacional entre los aos 1990 y 2008.
Cuadro 4-19 Parque de vehculos livianos en circulacin,
poblacin y tasa de motorizacin aos 1990 y 2008

Ao

Vehculos
Livianos

Var%

Poblacin
Nacional

Hab/Veh

Tasa de
Motorizaci
n
Veh/1000
hab

13.178.78
2

13,6

73

9,2%

13.422.01
0

12,7

79

1.152.446

9,0%

13.665.24
1

11,9

84

1993

1.255.035

8,9%

13.908.47
3

11,1

90

1994

1.288.971

2,7%

14.151.70
8

11,0

91

1995

1.438.393

11,6%

14.394.94
0

10,0

100

1996

1.575.988

9,6%

14.595.50
4

9,3

108

1990

968.219

1991

1.057.174

1992

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

20

1997

1.660.086

5,3%

14.796.07
6

8,9

112

1998

1.751.243

5,5%

14.996.64
7

8,6

117

1999

1.868.811

6,7%

15.197.21
3

8,1

123

2000

1.886.336

0,9%

15.397.78
4

8,2

123

2001

1.929.020

2,3%

15.571.67
9

8,1

124

2002

1.966.842

2,0%

15.745.58
3

8,0

125

2003

2.001.424

1,8%

15.919.47
9

8,0

126

2004

2.097.816

4,8%

16.093.37
8

7,7

130

2005

2.232.181

6,4%

16.267.27
8

7,3

137

2006

2.368.047

6,1%

16.432.67
4

6,9

144

2007

2.500.046

5,6%

16.598.07
4

6,6

151

2008

2.659.391

6,4%

16.763.47
0

6,3

159

Fuente: Parque de vehculos en circulacin (INE 1990-2008), Proyeccin Poblacin (INE 1990-2008)

Se puede apreciar que la tasa de motorizacin, en los 19 aos


de la serie mostrada se ha ms que duplicado, con un
crecimiento promedio del parque de automviles de ms de 5%
anual.
A nivel de tasa de motorizacin se puede encontrar fuertes
diferencias entre comunas: comunas tpicamente asociadas con
alto ingreso tienen tasas de motorizacin notoriamente
superiores a las comunas asociadas a bajo ingreso. A modo de
ejemplo, se citan algunas comunas de la Regin Metropolitana y
su tasa de motorizacin calculada para el ao 2002: Vitacura
(554), Providencia (467), Lo Barnechea (316), Santiago (300),
Las Condes (267), La Reina (266), Cerro Navia (61), San
Bernardo (62), Peaflor (56), La Pintana (56) y La Granja (50).

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

21

Otra forma de apreciar este mismo fenmeno es a travs de la


relacin entre la tasa de motorizacin a nivel de promedio
nacional con el PIB per cpita, la cual se observa en el siguiente
grfico.
Grfico 4-11 Tasa de motorizacin y PIB per cpita en
Chile (1994-2008)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del INE y Banco Central

En trminos generales, se puede apreciar una relacin creciente


entre ambos elementos.
En cuanto a los servicios de buses rurales e interurbanos, el
estudio Anlisis del Transporte Rual e Interurbano,
subsecretara de Transportes (2006), indica que en 2005
existan a nivel nacional un total de 220 empresas de buses
interurbanos y 2.196 empresas de buses rurales, con flotas de
4.620 y 7.145 buses respectivamente. Tambin se indica la
existencia de una gran cantidad de empresas de taxis
colectivos rurales, con un total de 591 empresas y una flota de
4.857 vehculos. En el Cuadro 4-20 se presenta la informacin
para cada regin.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

22

Cuadro 4-20 Empresas de Transporte Pblico Rural e


Interurbano a Nivel Regional (2005)

Fuente: Anlisis del Transporte Rural e Interurbano, Subsecretara de Transportes (2006)

Las empresas de buses interurbanos poseen una estructura


empresarial ms definida que las de buses rurales y
taxicolectivos, lo que se traduce en el mayor tamao de las
flotas. El servicio rural cubre un nmero importante de destinos
de corta distancia, lo que facilita la operacin de empresas
pequeas o de monopropietarios. En contraste el transporte
interurbano, requiere recorrer grandes distancias con una flota
bastante mayor que la de servicios de corta distancia, lo cual
requiere de inversiones significativas.
En relacin con la edad del parque vehicular que presta
servicios rurales e interurbanos, se puede apreciar una edad
media de 7,1 aos para servicios de buses interurbanos, 9,5
para servicios de buses rurales y 6,7 para servicios de
taxicolectivos. Sin embargo, es importante notar que la
antigedad de los vehculos tambin debe respetar la normativa
asociada, de acuerdo con el siguiente cuadro.
Cuadro 4-21 Edades Mximas Permitidas a los Vehculos
de Transporte Pblico de Pasajeros

Fuente: Anlisis del Transporte Rural e Interurbano, Subsecretara de Transportes (2006)

Ntese que dentro de la flota operativa se encontraron buses


con edades sobre la normativa, superando incluso los 30 aos

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

23

de antigedad. Sin embargo, el estudio


corresponden slo a unos pocos casos aislados.

indica

que

Otro aspecto tratado en el estudio referido es el de terminales,


cuyos antecedentes son complementados en el estudio Anlisis
de Regulaciones de Transportes Sobre Terminales de Pasajeros,
subsecretara de Transportes 2008. El catastro realizado arroj
un total de 177 terminales a nivel nacional 17, con la distribucin
que se muestra en el cuadro siguiente.
Cuadro 4-22 Terminales por tipo y regin
Tipo de Terminal
Regin

Total

Interurban
o

Rural

Mixto

II

III

10

IV

11

17

VI

11

VII

VIII

12

30

IX

16

25

12

26

XI

XII

RM

16

Total

63

30

84

177

Fuente: Anlisis de Regulaciones de Transportes sobre Terminales de Pasajeros, Subsecretara de


Transportes 2008
17

El estudio de 2006 obtuvo un total de 172 terminales en su


catastro.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

24

En cuanto a la caracterizacin de los terminales, ambos


estudios indican la gran variabilidad de tamaos, estndar y
equipamiento. La propiedad de los terminales es municipal o
privada, existiendo slo unos pocos terminales municipales que
operan gestionados por el municipio, ya que la mayor parte de
ellos estn concesionados a privados. En el mbito de los
terminales privados, se observan terminales mono operadores,
es decir en que una nica empresa hace uso del terminal y por
lo general es duea del terminal, y multioperadores, que
pueden
estar
abiertos a
recibir nuevos
operadores
(multioperadores pblicos) y cerrados, en los cuales participa
un grupo de empresarios de transporte en la propiedad y de
manera explcita o a travs de barreras imposibilita el acceso a
nuevos operadores.
En ambos estudios consultados se realiz una caracterizacin
de los servicios en los terminales, en el estudio del 2006, se
caracteriz cada uno de los 172 terminales catastrados y en el
de 2008 slo una muestra de 40 terminales de los 177 del
catastro, aunque en ste los antecedentes son en mayor
profundidad y detalle.

3.4 Sistema ferroviario


La infraestructura ferroviaria nacional est compuesta en parte
importante por vas de propiedad de la Empresa de Ferrocarriles
del Estado (EFE), la cual es utilizada por la misma EFE y sus
filiales, y por operadores privados que pagan derechos por su
uso para el transporte de carga (empresas FEPASA y TRANSAP).
Adicionalmente, existe otra cantidad importante de vas
ferroviarias que son de propiedad privada, concentradas en el
norte del pas (Ferronor, FCAB), predominantemente con carga
minera. Finalmente, en el extremo norte est el Ferrocarril de
Arica a La Paz, FCALP, actualmente fuera de servicio, el que
opera bajo la administracin de EFE y presta servicio
bsicamente a la carga boliviana.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

25

Cuadro 4-23 Descripcin de la Red Ferroviaria Nacional


en Servicio
Ferrocarr Troch
il
a

Va

Desvo
s

princip
al
[m]
EFE

Otros

[Km]

[Km]

1,676

1.430

519

1,000

123

1,435

33

61

1,067

121

18

1,000

3.321

382

Total

5.028

980

Fuente: Anuario de Transportes y Telecomunicaciones 2006 (INE, 2008)

Respecto de la demanda de transporte de carga que enfrenta el


sistema ferroviario del pas, se puede apreciar su evolucin en
el siguiente cuadro, en el cual se incluye la demanda ferroviaria
total, la que transporta FEPASA y la que transporta TRANSAP.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

26

Cuadro 4-24 Demanda agregada de carga en transporte ferroviario


Toneladas

Toneladaskilmetro

Toneladas

Toneladaskilmetro

Ao

Toneladas

Toneladaskilmetro

TRANSAP
TOTAL
NACIONAL
[Mt]

TOTAL
NACIONAL

FEPASA

[Mt-km]

[Mt]

1999

FEPASA

[Mt-km]

TRANSAP

[Mt]

[Mt-km]

4,8

1.031,9

2000

S/I

S/I

5,1

1.190,2

2001

22,5

3.317,7

5,4

1.305,8

0,5

82,6

2002

20,5

3.338,4

5,5

1.383,9

0,8

116,7

2003

22,8

3.575,2

6,4

1.568,6

0,9

139,4

2004

25,3

3.897,6

8,6

1.789,4

0,9

135,3

2005

25,3

3.847,6

8,5

1.634,1

1,4

279,8

2006

25,7

3.659,8

7,8

1.378,5

2,0

292,5

2007

26,6

3.956,6

7,5

*1.510,0

2,6

S/I

2008

27,2

4.292,6

8,0

*1.590,0

2,8

S/I

Fuente:Anuario de Transporte y Telecomunicaciones 2005 (INE, 2006)


Informacin entregada por EFE y Fepasa (2007-2008)
Datos interpretados a partir de grfico disponible en http://www.fepasa.cl/www/asp/empresa/estadisticas.asp
S/I: Sin Informacin

Existe tambin transporte ferroviario internacional, el cual es


efectuado por tres conexiones: por Visviri/Charaa del FCALP;
por Ollage del FCAB y por Socompa, de Ferronor. Un estudio
reciente desarrollado por la Subsecretara de Transportes 18
seala que por Ollage se transfieren unas 290.000 t/ao de
mineral a granel (principalmente Zinc) de Bolivia a Chile y unas
20.000 t/ao de Chile a Bolivia. Respecto del tren Arica La Paz,
el ferrocarril no est operativo desde 2006 primero por los
daos causados por aluviones y posteriormente por la quiebra
del concesionario Administradora del Ferrocarril de Arica a La
18

Estudio Anlisis del Transporte Internacional, Subsecretara de


Transportes (2006)
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

27

Paz. En 2010 se inici la rehabilitacin de este ferrocarril.


Finalmente, debe mencionarse que la conexin por Socompa ha
operado en forma irregular debido a las limitaciones
operacionales en el sector argentino y al bajo volumen de
transporte.
Hay an dos conexiones feroviarias internacionales: la del
Ferrocarril de Arica a Tacna, que no forma parte de este anlisis
por tratarse de un ferrocarril de propiedad del Estado del Per,
que opera en forma independiente de las circunstancias locales,
y el Ferrocarril Transandino Los Andes Mendoza, abandonado
hace ms de 20 aos, que ha sido materia de iniciativas
recurrentes para restablecerlo.
Respecto de la demanda de pasajeros, se puede obtener
algunos datos de la Memoria de EFE y sus filiales, los cuales se
presentan en el cuadro siguiente.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

28

Cuadro 4-25 Transporte de pasajeros en servicios EFE

Ao
2004

Ao
2005

Ao
2006

Ao
2007

Ao
2008

[miles
de

[miles
de

[miles
de

[miles
de

[miles
de

pax/a
o]

pax/a
o]

pax/a
o]

pax/a
o]

pax/a
o]

Merval

3.356

1.715

7.984

11.352

12.586

MetroTren

7.515

7.797

7.464

7.008

7.177

809

361

1.804

1.701

1.334

BioTren
Total
Distancia

Corta

11.680

9.873 17.252 20.061 21.097

Chilln

587

611

514

500

S/I

Temuco

160

162

98

Talca

151

99

54

43

S/I

67

67

60

29

458

379

372

387

388

95

99

84

85

S/I

18

176

154

191

965

957

902

726

S/I

Concepcin
Corto del Laja
Talca Constitucin
Victoria
Montt
Total
Distancia
Total

Puerto
Larga

13.198 11.308 18.610 21.259 22.210

Fuente: Memoria 2007 (EFE, 2008); Memorias de Merval, Trenes Metropolitanos y FESUB, Anuario de
Transporte y Telecomunicaciones (INE, 2008). S/I: Sin informacin.

La estructura origen destino de la demanda presenta como los


mayores focos de atraccin y generacin a las cabeceras ms
relevantes de los servicios, vale decir, Santiago para los
servicios MetroTren y Terrasur Chilln, Via/Valparaso para
Merval y Concepcin para BioTren. En el servicio MetroTren los
principales pares se dan con San Bernardo (20% de la
demanda), Rancagua y Maestranza (10% cada uno). En el
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

29

BioTren los principales mercados son Lomas Coloradas (10%),


Costa Mar, Maquimvida y Hualqui (5% cada uno).
Los servicios interurbanos a Concepcin y Temuco fueron
suprimidos por EFE en 2006/2007. El servicio a Puerto Montt fue
reducido a un corto tramo entre Victoria y Temuco. En la
actualidad, el nico servicio ferroviario interurbano es Terrasur
Santiago Chilln.

3.5 Sistema martimo - Portuario


De acuerdo a informacin disponible en Sectra 19, el ao 2006
existan en Chile 37 puertos, divididos en 10 estatales, 13
privados de uso privado (ligados a proyectos especficos
relacionados con la Minera y la Energa) y 14 privados de uso
pblico (relacionados a la transferencia carga a granel, con la
excepcin de Lirqun y Coronel) 20. En el referido ao, los
puertos privados concentraron ms del sesenta y cinco por
ciento (65%) del total de carga transferidas por los puertos del
pas.
En las figuras siguientes se presentan los puertos de uso
privado y los de uso pblico, respectivamente.

19

Diagnstico Sistema Portuario Chileno (Anlisis Implementacin


Programa de Asesoras de Transporte Terrestre, VI Etapa, Orden
de Trabajo N3, Sectra 2006).
20

Adicionalmente, existe infraestructura portuaria menor


(rampas) ubicada principalmente en la zona sur del pas y
orientada a los flujos de cabotaje. Actualmente se encuentra en
fase de construccin el puerto granelero Las Losas en la Regin
de Atacama.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

30

Figura 4-7 Puertos de uso privado

Fuente: Sectra (2006)

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

31

Figura 4-8 Puertos de uso pblico

Fuente: Sectra (2006)

Adems, segn datos de DIRECTEMAR, en el pas existen una


serie de instalaciones menores que cumplen un importante rol,
especialmente en la Zona Sur Austral, donde si bien los
volmenes de carga transportada son menores, constituyen en
muchos casos la nica posibilidad de transporte.
A continuacin se muestra un cuadro donde se resumen los
datos. Los puertos principales y secundarios incluyen los
terminales martimos, y las instalaciones y facilidades locales
incluyen atracaderos, muelles, malecones y rampas.
Cuadro 4-26 Instalaciones portuarias a lo largo del pas

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

32

Esta distribucin de instalaciones portuarias a lo largo de la


costa del pas, permite deducir la existencia de una gran
concentracin de infraestructura portuaria en la Zona Sur
Austral, donde la regin de Los Lagos concentra cerca del 50%.
De acuerdo a cifras entregadas por Directemar 21, los puertos
chilenos transfirieron en 2008 115,4 Mt de carga, las cuales se
desagregan en 46,4 Mt de exportacin, 40,9 Mt de importacin,
26,0 Mt de cabotaje (embarcados y desembarcados) y 2,1 Mt de
carga en trnsito.
Desde el punto de vista de su volumen de carga, los principales
puertos y sus movimientos son los que se describen en el
cuadro siguiente.
Cuadro 4-27 Tonelaje transferido por puertos chilenos

El transporte de cabotaje alcanza en Chile del orden de 13,0


Mt/ao, de los cuales 2,1 Mt/ao corresponde a carga general,
3,5 Mt/ao a graneles slidos y 7,4 Mt/ao a graneles lquidos.
Sin embargo, es en el transporte internacional donde el
transporte martimo tiene mayor relevancia, ya que moviliza la
gran mayora del transporte internacional. De acuerdo a la
misma fuente citada, el transporte martimo internacional creci
a una tasa promedio de 6% anual en la dcada 1999-2008.
Por otro lado, teniendo en cuenta la creciente importancia del
transporte intermodal, un tema que aparece como relevante es

21

Boletn Estadstico Martimo, Edicin 2006 (Directemar, 2008)


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

33

la evolucin del movimiento de contenedores hacia y desde los


puertos.
La tasa de crecimiento del movimiento de contenedores,
durante el periodo 1999/2008 fue de un 12%
Grfico 4-12 Evolucin de la transferencia de contenedores

Fuente: Directemar (2008)

En un estudio de Sectra22 en que se analiza la problemtica de


acceso a diversos puertos del pas, se presentan algunas cifras
de transporte ferroviario que son de inters para estimar la
particin modal terrestre, particularmente la dominancia del
transporte por camin. En el cuadro siguiente se presenta el
movimiento de carga en ferrocarril en algunos puertos,
comparndolo con el movimiento total de carga.

22

Diagnstico de Accesos Portuarios y Requerimientos de


Inversin (Anlisis Implementacin Programa de Asesoras de
Transporte Terrestre, VI Etapa, Orden de Trabajo N14, Sectra
2006).
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

34

Cuadro 4-28 Evolucin de carga ferroviaria en puertos seleccionados y


comparacin con carga total movilizada
Puerto

Prop
Carga ferroviaria movilizada
2001
[t/ao]

2002

2003

[t/ao]

[t/ao]

2004

Carga
Total
Transferid
a 2004

[t/ao]

[t/ao]

[%]

Valparaso

101.83
1

118.765

124.814

97.506

5.866.148

San Antonio

462.85
6

370.604

420.901

246.32
8

*13.898.71
0

San Vicente

n.d.

n.d.

270.509

257.95
2

3.082.482

Lirqun

607.11
0

744.294

644.166

556.38
8

3.535.939

15,7
%

Coronel

963.50
3

940.753

790.532

563.32
8

2.894.313

19,5
%

1,7%
1,9%
8,4%

*: Cifra 2005
Fuente: Sectra (2006)

Finalmente, y pese a que tiene una importancia relativa


limitada, cabe referirse al transporte martimo de pasajeros. En
general, esta modalidad representa slo una etapa del viaje
interurbano, habitualmente a bordo de un transbordador, por lo
cual tpicamente no ha sido considerado como un modo
independiente. Segn la Direccin de Territorio Martimo
(Directemar) en el ao 2008 se transportaron en Chile 3,9
millones de pasajeros en modo martimo, de los cuales el 72%
corresponden al cruce del Canal de Chacao.

3.6 Sistema areo


De acuerdo a la Direccin General de Aeronutica Civil (DGAC),
la red aeroportuaria nacional est compuesta por 330
aeropuertos y aerdromos distribuidos desde Arica a la
Antrtica, incluyendo el territorio insular.
La red aeroportuaria puede ser dividida en:

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

35

Red Troncal o Principal, la constituyen los principales


aeropuertos comerciales y de mayor envergadura del
pas.

Red Secundaria, corresponde a aquellos aeropuertos de


tamao medio o grande pero de menor estndar y menor
utilizacin.

Red de Pequeos Aerdromos, corresponde a toda pista


de operacin de aviones con peso mximo de 5.700 kgs.

La red troncal y secundaria cuenta con 26 aeropuertos a nivel


nacional.
En las siguientes figuras se aprecia la distribucin geogrfica de
los principales aeropuertos y aerdromos.
Figura 4-9 Localizacin de principales aeropuertos y
aerdromos

Fuente: DGAC (2008)

A la fecha existen 10 Aeropuertos operando bajo el rgimen de


Concesin. Adicionalmente, 5 de ellos sern relicitados en el

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

36

corto plazo y se planea licitar la construccin de 2 nuevos


aeropuertos (IX y IV Regin).
En el caso del transporte areo, se presenta una alta
concentracin, presentando entre 4 y 6 empresas en los ltimos
aos, pero siendo prcticamente una nica empresa (LAN) la
que controla el 75% del mercado nacional y poco ms del 50%
del mercado internacional.
El transporte areo representa una baja proporcin de la
demanda, aunque si se considera que la longitud media de viaje
en transporte areo es notoriamente mayor que en otros
modos, la particin modal en pax-km es notoriamente mayor.
Cabe mencionar que el transporte areo ha experimentado en
los ltimos aos perodos de crecimiento y decrecimiento,
encontrndose en la actualidad en una etapa de crecimiento
iniciada el ao 2002 que, hasta el ao 2007, presentaba una
tasa anual de crecimiento de 21,2%. Dicho ao, la demanda
domstica alcanz los 8,1 millones de pasajeros.
La mayora de los viajes en transporte areo tienen origen o
destino en Santiago y su particin modal es ms alta en el
propsito trabajo. Los principales destinos/orgenes (en su
interaccin con Santiago) son Antofagasta, Concepcin, Puerto
Montt, Iquique, Calama y Punta Arenas. Respecto de este modo,
vale la pena mencionar que segn cifras recientes publicadas
por la JAC, el ao 2007 ha sido escenario de una fuerte
expansin del transporte areo de pasajeros, tanto en trnsitos
internacionales como nacionales.
Cuadro 4-29 Evolucin
internacionales.

Ao

Pax Nac

de

pasajeros

Pax
Internacional

nacionales

Pax Total

1998 3.326.589

1.525.628 4.852.217

1999 3.131.684

1.595.081 4.726.765

2000 3.117.477

1.641.713 4.759.190

2001 3.116.019

1.557.333 4.673.352

2002 2.866.823

1.515.937 4.382.760

2003 2.858.893

1.732.770 4.591.663

2004 2.984.599

1.833.761 4.818.360

2005 3.197.502

2.047.277 5.244.779

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

37

2006 3.379.092

2.144.458 5.523.550

2007 4.096.489

2.500.107 6.596.596

Fuente: Estadsticas Histricas, Junta Nacional de Aeronutica (JAC, 2008)

En comparacin con los otros modos de transporte, el


transporte areo de carga posee una baja importancia,
transportando aproximadamente unas 29 mil toneladas por ao
en carga nacional y 286 mil toneladas por ao en carga
internacional23 al ao 2007.
En el siguiente grfico se puede apreciar la evolucin del
transporte areo de carga y pasajeros. Ambos presentan un
comportamiento de crecimiento en los aos recientes,
fenmeno mucho ms marcado en el caso del transporte de
pasajeros.
Grfico 4-13 Evolucin de la demanda area

Fuente: Estadsticas Histricas, Junta Nacional de Aeronutica (JAC, 2008)

23

Fuente: Anuario de Transporte y Telecomunicaciones 2005, INE


2006
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

38

3.7 Lineamientos de polticas aplicadas al sector transporte en el


pas
Actualmente no existe de manera oficial una poltica de
Infraestructura y de transporte vigentes en el pas, entendida
como un conjunto ordenado y sistemtico de instrumentos que
definan el rol del Estado en el sector y que acte a su vez como
marco general para el desempeo del sector privado.
Slo en el mbito de algunos sectores es posible encontrar
lineamientos parciales o instrumentos que podran ser
considerados como parte de una concepcin general. Es el caso
de los lineamientos e instrumentos que estn vigentes en el
sector portuario (principalmente Ley de Modernizacin de
Emporchi), en el Sistema Nacional de Concesiones de Obras
Pblicas, en la Ley de Navegacin, en la Ley de Trnsito, en la
Ley de Transporte Pblico donde entre otros se faculta la
concesin de recorridos de transporte pblico, en la Ley General
de Ferrocarriles (ya obsoleta) y la Ley de Administracin de EFE,
as como en la Ley de Aeronutica Civil.
Todos estos instrumentos, con la excepcin de este ltimo,
forman parte del marco jurdico de cada sector que, por
excepcin, establecen procedimientos que podran dar cuenta
de la formulacin de un Plan donde se expresen objetivos,
acciones,
proyectos,
financiamiento,
programacin
de
inversiones, etc. Es el caso, por ejemplo, de la Ley que rige el
proceso de inversiones en los puertos estatales, donde se
establecen objetivos de la poltica sectorial y se indican
procedimientos e instrumentos para la realizacin de
inversiones.
En el sector ferroviario y en el transporte pblico de la Regin
Metropolitana existen planes sectoriales de desarrollo, pero sin
que respondan a la estructura de una proposicin integral de
carcter nacional.
En el Ministerio de Obras Pblicas existen planes y programas
de Inversin en el mbito de la infraestructura que son
utilizados para la formulacin de los planes de inversin anuales
o plurianuales; pero que adolecen de la fijacin de objetivos
cuantificables y verificables. Ms bien son instrumentos de
ordenamiento presupuestario o de cumplimiento de objetivos
muy generales, con la excepcin de algunos planes como los de
Agua Potable Rural.
Todas estas iniciativas apuntan, en lo principal, a resolver
problemas estrictamente
sectoriales, sin que se incluyan
elementos intersectoriales muchas veces indispensables para
lograr una adecuada coordinacin entre una inversin y otra.
Por ejemplo, en el mbito portuario, se contemplan inversiones

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

39

viales sin considerar si su capacidad tiene relacin con la que se


requiere para que el puerto maximice su capacidad.
Todo Plan, adems de especificar cules son las inversiones o
los instrumentos que se emplearn para lograr un determinado
objetivo, debe ser explicito respecto al logro de metas
expresamente sealadas. De esta manera es posible,
posteriormente y de acuerdo a lo que en el propio Plan se
establezca, realizar las evaluaciones del caso, con el objeto de
determinar cunto se ha logrado avanzar en la solucin y cules
debieran ser los pasos siguientes.
En general las metas deberan estar vinculadas a costos, a
tiempos de espera, grado de cobertura, tiempos de viaje,
reduccin de externalidades, etc., las que no siempre pueden
dirigirse hacia una funcin de maximizacin o minimizacin. Por
ejemplo, si se requiere disminuir la emisin de gases por
tonelaje transportado, lo ms probable es que los tiempos de
viaje aumenten debido al mayor uso del tren frente al camin.
Esta condicin conduce necesariamente hacia visiones ms
integradas que consideren el proceso en su conjunto, desde el
origen de la demanda por un viaje hasta su destino final. La
organizacin de los diferentes eslabones de esta cadena debe
estar orientada a maximizar los beneficios y a disminuir las
externalidades, lo que no siempre se logra considerando a cada
eslabn por s mismo.

3.8 Consumo Energtico en transporte


Uno de los aspectos estratgicos que involucran al sector
transporte es el relativo al consumo de energa, tanto por el
carcter estratgico nacional que representa el alto porcentaje
de energa no renovable que se utiliza, como por el efecto
directo entre consumo de energa y generacin de emisiones.
En relacin al consumo energtico, la Comisin Nacional
Energa publica anualmente un balance de energa, del cual
puede analizar la evolucin del consumo energtico
transporte, desagregado por modo de transporte, tal como
aprecia en el siguiente grfico.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

de
se
en
se

40

Grfico 4-14 Evolucin del consumo energtico en transporte

Fuente: Balance Energtico 1991-2008 (CNE)

Se puede apreciar que el modo predominante en consumo de


energa es el modo caminero. Sin embargo, el mayor
crecimiento en los ltimos aos es el asociado al transporte
martimo.

3.9 Concepcin Logstica del Transporte Interurbano


3.9.1 Definiciones
El concepto ms primario utilizado en el anlisis de los sistemas
de transporte es la unimodalidad, el cual consiste en considerar
que la funcin objetivo trata del traslado de una entidad
(carga, pasajero, etc.) desde un punto de origen hacia uno de
destino, a travs de un slo medio de transporte, sin
interrupcin de ninguna naturaleza.
La intermodalidad considera que la funcin objetivo se optimiza
si se utilizan dos o ms modos de transporte, sin que exista de
por medio manipulacin de la carga en los nodos de

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

41

intercambio modal. Tambin se utiliza el concepto de transporte


combinado, como sinnimo de este tipo de modalidad.
En la multimodalidad el movimiento de mercancas se realiza
usando dos o ms modos de transporte, cubiertos por un
contrato de transporte multimodal, entre lugares distintos. 24
Adems comprende una nueva funcin que combina el
concepto de inventario con el de distribucin. Es decir, su
funcin objetivo tiende a aumentar los volmenes para utilizar
las economas de escala que se pueden generar segn las
caractersticas de cada modo.
Estas definiciones conducen, fcilmente, a concluir que la forma
ms eficiente de organizar el transporte es a travs de la inter o
multimodalidad. Las razones que inducen a esta conclusin
estn relacionadas con el menor flujo de vehculos con
capacidades menores a otros que se deberan emplear, al uso
de infraestructuras relativamente ms baratas (va martima
versus carreteras), menores externalidades, etc.
Pero, si aceptamos que el sistema est conformado por tres
fases:

La primera que comprende todas aquellas actividades


destinadas a proveer los insumos necesarios para producir,

La segunda conformada por la produccin propiamente tal y

La tercera por la comercializacin,

y
que cada una de ellas tiene capacidades distintas
determinadas por razones tecnolgicas, de distancias o por su
propia naturaleza, se producen desequilibrios de capacidad
entre ellas, los que se traduce en tiempos de espera que se
expresan en la necesidad de contar con inventarios, con
ineficiencias provocadas por baja utilizacin del modo de
transporte, congestin por colas de espera, etc.
En consecuencia el objetivo del sistema ya no es el o los modos
de transporte que se van a utilizar; sino que cmo disponemos
una entidad (carga o pasajero) en el lugar preciso, en el
momento oportuno y en el nivel de calidad esperado, al menor
costo unitario posible.
Este concepto, que constituye la definicin bsica de la
logstica, considera que el transporte es parte de una red y que
sus grados de eficiencia no slo dependen del modo
propiamente tal que se utilice, sino que de las relaciones de
interdependencia que en la red completa se originen. Dicho en
24

.- Ministerio de Fomento de Espaa


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

42

otras palabras, se pueden obtener costos de transportes


menores; pero se pueden obtener costos mayores en el sistema
comprendido en la red completa. Bsicamente esto es as
debido a que, entre otros, la combinacin de los costos de
transportes y de inventarios es lo que determina el costo
unitario final25. A mayor nivel de inventario, los costos unitarios
de transporte tienden a ser menores, como ocurre por ejemplo,
con la carga a graneles. Al revs, cuando los costos de
inventarios tienden a ser bajos, los costos unitarios de
transporte tienden a ser mayores, como ocurre con cargas
perecibles.
El diseo de una red logstica depende de muchos factores que,
de manera aislada o combinada, determinan la eficiencia del
sistema, es decir, la modalidad que se debera emplear para
obtener una mejor funcin objetivo. Estos factores son los
siguientes:

Localizacin de los orgenes y destinos


La ubicacin de los centros generadores de insumos con
respecto a los generadores de productos, as como de stos
respecto a la localizacin de los centros de consumo
constituye un factor relevante a la hora de planificar la red
logstica. La dispersin espacial y la localizacin de los
centros de transferencia (puertos, aeropuertos, centros de
distribucin, etc.) tambin constituyen factores que
condicionan el funcionamiento de la red.

Caractersticas de los procesos operacionales


El equilibrio fsico entre oferta y demanda permitira eliminar
o al menos reducir los inventarios; pero sin embargo es un
objetivo difcil de lograr. Desde el punto de vista de los
procesos, tanto productivos propiamente tal como de los de
distribucin, es complejo lograr una cadena sincrnica desde
el punto de vista de sus rendimientos. Las diferencias se
producen porque los procesos son implementados para
alcanzar objetivos que responden a estrategias de mltiples
actores, a procesos con exigencias tecnolgicas que
requieren de niveles mnimos de rendimiento, a la distancia
entre los procesos, etc.
Esta natural asincrona entre los eslabones de la cadena es
la que genera una de las funciones ms importantes de la
logstica: la coordinacin.

25

.-Ver La logstica de cargas en Amrica Latina y el Caribe: una


agenda para mejorar se desempeo. Jos Barbero BID. 2010
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

43

Caractersticas de la demanda
De alguna manera, en el numeral anterior, se han
considerado algunos factores relativos a la demanda, porque
resulta evidente que los diseos operacionales se realizan
para satisfacer alguna demanda. Sin embargo, dado un
cierto diseo operativo, existen algunas caractersticas de
ella que afectan adicionalmente a los procesos logsticos
como, por ejemplo, la
estacionalidad, los tiempos de
entrega, campaas de comercializacin, cambios en las
expectativas de las personas, etc.

Tipo de entidad (carga o pasajeros) 26


Desde un punto de vista logstico, la carga en si misma
constituye un elemento secundario. No slo interesa el tipo
de carga, su peso o volumen; sino que tambin sus atributos
como calidad, momento de entrega, caractersticas tcnicas,
etc. Estos factores se traducen en los mtodos que se
emplearan en su manipulacin, siendo el tipo de embalaje
donde finalmente se resume el objeto final de inters
logstico. De all la importancia que ha venido alcanzando el
contenedor, en sus diversos tipos.

Tipo de infraestructura disponible


En los sistemas logsticos existen dos tipos de
infraestructura. Uno, el fsico, el que se refiere a la red vial y
ferroviaria que permite interconectar a los centros
productivos y de consumo con los terminales de
transferencia (puertos, aeropuertos y centros de carga
ferroviarias), y terminales de acopio y de distribucin. El
otro se refiere a los sistemas de transmisin de datos, al que
se har referencia en el numeral vi.
La dispersin espacial de las actividades, sus caractersticas
tcnicas, as como las polticas pblicas implementadas
para proveer de la infraestructura necesaria para
interconectarlas, influyen notoriamente sobre la eficiencia
del sistema, particularmente cuando las interfaces
existentes en una cadena, slo se pueden llevar a cabo de
manera limitada por ausencia, precisamente, de la necesaria
infraestructura fsica (estndares de servicio).
Por otra
parte, la inversin en infraestructura afecta directamente el
desarrollo equilibrado de los distintos modos 27.

26

.- Con las necesarias adaptaciones el enfoque logstico es


tambin aplicable al transporte de pasajeros.
27

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

44

Sistemas de Informacin
Desde un punto de vista logstico la entidad no constituye
slo un concepto fsico; sino que tambin es informacin.
De la misma manera ocurre con todas las actividades
necesarias para gestionar operativamente un determinado
sistema.
Lo anterior implica un concepto que es clave bajo este punto
de vista. La infraestructura fsica slo es una aparte del
sistema y su existencia cumple un fin cuando est concebida
para lograr el objetivo final de la logstica, que es alcanzar la
eficiencia de una red completa. Para ello se requiere de un
alto nivel de gestin operativa, lo que implica un grado
creciente de coordinacin entre los eslabones o interfaces de
la cadena, de tal manera de obtener un sistema donde los
desequilibrios entre sus diferentes rendimientos tiendan a
minimizarse.

Regulaciones de los modos


Desde un punto de vista logstico, la uni, inter o la
multimodalidad, no constituyen funciones objetivos por s
misma. Ms bien son maneras (herramientas) de cmo
lograr su objetivo central. Su aplicacin depende de los
factores anteriormente sealados; pero tambin de las
reglas existentes para utilizar de manera flexible cada
alternativa.
Esto
se
traduce
en
crear
mercados
verdaderamente competitivos entre los modos, de manera
que sus respectivas fortalezas se potencien y sus
debilidades se minimicen.
Esto no se logra solamente aplicando polticas destinadas a
transparentar sus costos (incluidas las externalidades); sino
que tambin en el mbito territorial y organizacional del
sistema.28

.- Por ejemplo, la expansin del uso del territorio afecta a la


dispersin de actividades. Si se decide slo construir caminos,
lo ms probable que el tren desaparezca como alternativa o que
en un puerto no exista reas para su operacin.
28

.- Un ejemplo es el cabotaje. Su mayor debilidad competitiva


frente a otros modos es su baja accesibilidad. Si este factor no
se minimiza, las regulaciones por s sola no mejorarn su
posicin respecto a otros modos.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

45

3.9.2 Campos de accin de las polticas pblicas


Si bien los sistemas logsticos son utilizados por el sector
privado, quienes deciden sus propias estrategias de
comercializacin o de cmo gestionar su propia cadena de
abastecimiento (supply chain), la competitividad del pas frente
a mercados externos, as como dentro de su propia economa,
dependen de cmo se disean y aplican polticas pblicas
destinadas a crear un sistema cuyo funcionamiento global de
cuenta de relaciones ms eficientes, entre los factores
indicados anteriormente.
La accin de los gobiernos debe estar destinada a crear o
generar escenarios donde la decisin privada cuente con los
medios necesarios que le permitan ser cada vez ms
competitivos. En este sentido, el Estado tiene un rol muy
relevante no slo en la provisin de los medios materiales para
que ello ocurra, sino que tambin en la promocin de buenas
prcticas.
Las reas ms importantes donde el rol del Estado es relevante
para avanzar hacia esos objetivos, desde un punto de vista
logstico, son las siguientes:

Planificacin territorial
Los instrumentos de planificacin (Planes Reguladores
Intercomunales, Planes Reguladores Comunales, Planes
Regionales de Desarrollo Urbano, Planes de Ordenamiento
Costero, etc.) deberan considerar los efectos que generan la
localizacin de actividades en la eficiencia de la red en su
conjunto, teniendo en cuenta los efectos que sobre el
sistema tienen las decisiones de
especializacin del
territorio y su relacin con los diferentes modos de
transporte. Por otra parte, deben asegurar las reas de
expansin de terminales de transferencia que dependen
fuertemente de las caractersticas del territorio, como son
los puertos, as como su integracin con las otras fases del
sistema (conectividad vial, ferroviaria, area o martima).

Desarrollo institucional
Las decisiones de inversin referidas a la localizacin de
actividades deberan ser tomadas bajo una visin
integradora, de tal manera que las dependencias que
generan minimicen sus costos de funcionamiento. Para ello
se requiere de una institucionalidad que, al menos,
considere la coordinacin intersectorial como una funcin
relevante. Asimismo que releve la importancia de la
planificacin como un instrumento de la Direccin del Estado
destinada a entregar orientaciones intersectoriales y al

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

46

control del comportamiento de los sistemas (seguimiento de


metas).

Regulaciones y reglamentaciones
Las polticas pblicas deben estar orientadas a establecer
las regulaciones y reglamentaciones destinadas a que el
mercado funcione con la mayor eficiencia y sustentabilidad
posible. En este sentido, contar con una estructura
competitiva entre los modos y una arquitectura
reglamentaria que minimice los tiempos y costos de las
transacciones, como son las que surgen desde los procesos
administrativos y de control, deberan ser una preocupacin
permanente del Estado.

Desarrollo de la infraestructura
El concepto logstico lleva implcito tres ideas esenciales en
relacin con la infraestructura: capacidad, oportunidad
(tiempo) y calidad. El estndar de servicio de una carretera,
de un trazado ferroviario, etc. debera ser concebido para
lograr que esas tres ideas fueran una realidad.
La capacidad tiene que ver con los flujos y con los
volmenes, los que por su naturaleza son variados (carga a
granel, general, mayor o menor densidad, etc.); pero
tambin con la disposicin espacial para disponer de ella
para demandas de largo plazo29.
La oportunidad tiene que ver con la posibilidad que entrega
una determinada infraestructura para llegar a destino
puntualmente, cuestin que influye en la eficiencia del
eslabn siguiente y, en consecuencia, con la coordinacin de
las interfaces30.
La calidad tiene que ver con el estado en que se entrega la
carga, especialmente aquella cuyo valor depende
precisamente de este concepto, como son algunos productos
agrcolas que se ven afectados por la mala calidad de la
infraestructura.

29

.- Por ejemplo la ruta 5, eje principal de conectividad de la zona


central con los puertos ms importantes del pas Cuenta con
los espacios necesarios para absorber futuras demandas?
Podra ser el tren una alternativa?
30

.- Las actuales redes Aseguran hoy o en el futuro alcanzar


objetivos razonables de coordinacin logstica?
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

47

Desarrollo tecnolgico
El intercambio de informacin basado en sistemas seguros y
compatibles entre s, constituye una herramienta clave en la
coordinacin de las actividades, especialmente, en la
interface entre los eslabones de la cadena. El Estado debe
promover tecnologas, procedimientos, etc. que permitan a
los distintos actores (pblico o privado) pertenecer a una
misma red, como una forma de estandarizar los protocolos
de accin.

Desarrollo de los recursos humanos


La experiencia muestra que uno de los factores ms
decisivos a la hora de avanzar bajo un concepto de esta
naturaleza, se encuentra en la falta de conocimiento de los
distintos actores. En primer lugar, en el propio sector
pblico, se hace necesario que los distintos organismos
cuenten con especialistas en esta materia, especialmente en
servicios como el SAG, Aduanas, Salud, etc. que cumplen un
rol de fiscalizacin muy importante; pero que influyen en los
costos e ineficiencias del sistema.
Lo mismo ocurre en el sector privado, donde la atomizacin
de los diversos actores, impide ganar eficiencia en la
logstica. Se trata no slo del rea de transporte; sino que
tambin en el sector productivo de la pequea y mediana
empresa, y del comercio.

Fomento e Investigacin
Si bien es cierto que en algunos sectores, como el retail,
existen ciertas estrategias basadas en conceptos de esta
naturaleza, no es menos cierto que en otros, el pas muestra
an debilidades. As se puede deducir al comparar ciertos
ndices logsticos del pas con otros de caractersticas
semejantes31.
Si bien esas referencias son muy tiles, Chile es un territorio
largo y estrecho, lo que genera condiciones geomtricas
(espaciales) distintas a muchos de esos pases. Por ello es
que debera haber una preocupacin permanente por parte
del Estado en promover buenas prcticas en esta rea; pero
a la vez desarrollar investigaciones que no slo nos permitan
conocer el estado del arte sobre esta materia; sino que
tambin nos permita desarrollar nuevos conceptos
estratgicos, nuevas tecnologas y procedimientos para

31

.- Ver Indices de Desempeo Logstico (Logistic Performance


Index). Ao 2010. Banco Mundial
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

48

avanzar en ganancias de competitividad, tanto externa


como interna.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

49

ANLISIS DEL PLAN DE TRANSPORTE INTERURBANO 2002


En el presente captulo se presenta una revisin crtica del Plan
de Transporte Interurbano, PTI (Sectra, 2002), documento que
presenta el antecedente ms directo del presente estudio.
El captulo contempla una descripcin general del PTI, as como
una revisin modo a modo que evala el cumplimiento o no de
las proposiciones que contempla. El captulo finaliza con un
conjunto de conclusiones generales respecto de aspectos
metodolgicos del documento, as como de su aplicacin.

4.1 Descripcin general del PTI 2002


El ao 2002, Sectra y la Direccin de Planeamiento
desarrollaron el Plan de Transporte Interurbano, que
corresponde al primer esfuerzo por formular un plan de accin
coordinado que considera en forma conjunta los distintos
modos de transporte interurbano.
El PTI se define como una herramienta para definir el rol del
Estado en el STI y como una propuesta de cambios en el STI
que se orientan a mejorar las condiciones en que se realiza el
transporte y a aumentar la calidad de vida de las personas.
En trminos generales, la metodologa utilizada para su
construccin contempla las siguientes etapas clave:

Definicin de objetivos estratgicos y visin del STI

Desarrollo de un diagnstico basado en datos y entrevistas a


actores pblicos y privados del STI

Proposicin
medidas
(identificadas
como
agrupadas en programas y subprogramas.

acciones)

En los puntos siguientes se presenta una sntesis de estos


principales elementos, de modo de dar contexto al anlisis
crtico presentado en el punto 4.2.

4.1.1 Objetivos estratgicos y visin del sistema


La formulacin del Plan de Transporte Interurbano dicho plan se
basa en la definicin de seis objetivos de carcter estratgico:

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Eficiencia econmica global, referida a lograr mayor


eficiencia en el uso de los recursos que es posible expresar
en cifras econmicas.

Equidad social, referida a lograr una mejor distribucin del


ingreso.

Seguridad,
referida
a
disminuir
accidentabilidad y sus consecuencias.

Medioambiente, patrimonio y cultura, referido a cuidar y


preservar el medioambiente, los recursos naturales y el
patrimonio nacional y cultural.

Calidad del Sistema de Transporte Interurbano, orientado a


alcanzar estndares mnimos de calidad en los servicios e
infraestructura del STI.

Otros objetivos, tales como objetivos geopolticos, objetivos


regionales, etc.

los

niveles

de

La definicin de estos objetivos enmarca el desarrollo del PTI,


orientando tanto el diagnstico como la proposicin de
medidas.
El PTI fija tambin una imagen objetivo del STI para el ao
2010: El STI en el pas debe estar conformado por una red de
infraestructura y servicios de transporte de calidad, eficiente,
moderna y segura que satisfaga las necesidades de la gente y
ofrezca mayores oportunidades a los individuos, las familias, las
comunidades y a las actividades productivas.
Adicionalmente, detalla algunas caractersticas de esta visin
objetivo, que se reproducen a continuacin:

Un sistema de transporte pblico moderno y de mayor


calidad y oportunidades.

Un sistema ferroviario de
con trenes de calidad,
acorde a la demanda y
seguridad en el servicio,
regiones.

Una red vial bien mantenida y bien gestionada, con


incorporacin de tecnologas de informacin que hagan
eficientes, cmodos y seguros los viajes.

Un sistema de transporte ms seguro y accesible para todos.

pasajeros recuperado para el pas,


con itinerarios y frecuencias de
rentabilidad social, comodidad y
y que aporte al desarrollo de las

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Un sistema de transporte que genere menos impactos


negativos para el medioambiente y contribuya al desarrollo
cultural de los chilenos.

Un sistema de transporte integrado, tanto en pasajeros


como en carga, que permita una cmoda y expedita
transferencia entre las modalidades de transporte, una
adecuada movilidad de las personas y bienes, con medios de
cobro y administracin de los sistemas que incorporen las
tecnologas ms apropiadas para garantizar un sistema
eficiente y accesible para todos.

Un sistema de transporte capacitado para responder a los


requerimientos de la economa nacional, a las necesidades
de produccin, abastecimiento y satisfaccin de los
mercados, tanto internos como vinculados a nuestro
comercio
exterior.
Capaz
de
reconocer
nuestras
particularidades, es decir el tipo y cantidad de productos que
constituyen nuestro comercio internacional, tanto de
exportaciones como importaciones.

Un sistema de transporte plenamente vinculado a los planes


de desarrollo y ocupacin del territorio nacional, tanto en sus
aspectos econmico-productivos como de desarrollo e
integracin social, y que aporte de manera eficiente al
objetivo de igualar oportunidades en nivel y calidad de vida
a todos sus habitantes.

4.1.2 Diagnstico
En base a una metodologa de trabajo que incluy la revisin de
distintos antecedentes, entrevistas personales a ms de 30
actores del STI y encuesta escrita a una gran cantidad de ellas,
se elabor un diagnstico del STI, el cual fue estructurado en
torno a los siguientes temas:

Eficiencia econmica en el STI

Integracin social y territorial

Seguridad de trnsito y calidad en el STI

Desarrollo sustentable

Transporte internacional

Como se puede apreciar, la estructuracin del diagnstico


responde a la definicin inicial de objetivos estratgicos.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

4.1.3 Programas y acciones


El plan identifica ms de 60 acciones o proyectos, cada una de
ellas expresada en una ficha en que se definen sus objetivos
especficos y alcances, agrupadas en 10 programas. Dichos
programas, en algunos casos, se encuentran desagregados en
subprogramas, tal como se muestra en el listado siguiente.

Programa
1:Perfeccionamiento
de
las
condiciones de competencia para un mejor
servicio de pasajeros
o

Subprograma
1.1:
Regulacin de condiciones
de competencia

Subprograma
1.2:
Regulacin
de
externalidades y nivel de
servicio

Subprograma
1.3:
Fiscalizacin y seguimiento
de regulaciones

Programa 2: Perfeccionamiento
de
las
condiciones de competencia para un mejor
servicio de carga
o

Subprograma
2.1:
Regulacin de condiciones
de competencia

Subprograma
2.2:
Regulacin
de
externalidades y nivel de
servicio

Subprograma
2.3:
Fiscalizacin y seguimiento
de regulaciones

Programa 3: Sistema
transporte
o

integrado

Subprograma
Integracin modal

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

de
3.1:

Subprograma
3.2:
Integracin
transporte
interurbano ciudad

Subprograma
3.3:
Integracin ciudad - puerto

Programa 4: Planificacin y gestin de


infraestructura de transporte interurbano
o

Subprograma
Planificacin
infraestructura

Subprograma 4.2: Gestin


de la infraestructura

de

4.1:
la

Programa 5: Integracin social y territorial


o

Subprograma
Integracin Social

5.1

Subprograma
Integracin Territorial

5.2

Programa 6: Seguridad y calidad del STI


para pasajeros, choferes y peatones
o

Subprograma
Seguridad

6.1

Subprograma 6.2

Calidad

Programa 7: Transporte
patrimonio y cultura

Programa 8: Transporte internacional

Programa 9: Capacitacin
y
Desarrollo
Tecnolgico para un mejor servicio

sustentable,

Subprograma
Capacitacin

9.1:

Subprograma
9.2:
Desarrollo tecnolgico

Programa 10: Control y seguimiento del PTI

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

o
o

Subprograma
Gerencia del PTI
Subprograma
Difusin del PTI

10.1:
10.2:

Cada uno de estos programas se desarrolla al nivel de


identificar sus objetivos generales, sus objetivos especficos y
los indicadores (cualitativos o cuantitativos). Finalmente, se
identifican acciones para enfrentar cada objetivo especfico de
cada programa.
El costo de las acciones contenidas en el PTI se estim en poco
menos de 8.500 millones de pesos, siendo la gran mayora de
ellas cambios normativos, desarrollo de estudios y anlisis y
desarrollos metodolgicos. No se consider desarrollo de
proyectos de infraestructura de manera directa.
Finalmente, el PTI contiene una proposicin de temas
prioritarios basada en la opinin de distintos organismos de
Gobierno y en los temas que en esa oportunidad se
encontraban trabajando.

4.2 Anlisis crtico


Para mayor facilidad en el anlisis crtico, se ha estructurado
este punto en funcin de los distintos modos de transporte del
STI, as como en lo relativo a temas especficos.

4.2.1 Modos viales


a)

Visin del Sistema de Transporte Interurbano al ao 2010


El PTI 2002, establece, respecto del transporte vial, una visin
al ao 2010 que se resume en lo siguiente:

Disponer de un sistema de transporte pblico moderno y


de mayor calidad y oportunidades

Disponer de una red vial bien mantenida y bien


gestionada, con incorporacin de tecnologas de
informacin que hagan eficientes, cmodos y seguros los
viajes

Disponer de un sistema de transporte ms seguro y


accesible para todos.

Disponer de un sistema de transporte integrado, tanto en


pasajeros como en carga, con medios de cobro y
administracin de los sistemas que incorporen las
tecnologas ms apropiadas para garantizar un sistema
eficiente y accesible para todos

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Es claro que los objetivos detrs de estas cuatro visiones se han


mantenido en el tiempo y ciertamente, en ninguno de los casos
se puede afirmar que dichas metas se han cumplido y, ni
siquiera, si ha habido avances significativos en cada una de
ellas.
Es evidente que en los aos transcurridos se han producido
avances importantes en diversas materias, pero tambin es
cierto que ao a ao los requerimientos de transporte
aumentan y el desafo es que las mejoras deben producirse con
mayor rapidez, de manera de apreciar realmente avances
significativos.
En este sentido, uno de los problemas principales que puede
observarse es la falta de definicin metas especficas
cuantitativas e indicadores que permitan establecer en forma
efectiva cunto se ha avanzado y cun cerca se est de cumplir
dichas metas. En general, resulta necesario que las metas y
objetivos puedan expresarse en valores especficos, que
permitan evaluar el avance:

Transporte pblico moderno: Qu es un transporte


pblico moderno? qu indicadores establecen el grado
de modernidad?

Red vial bien mantenida: se debe precisar cul es el


estndar que se quiere alcanzar; qu proporcin de la
red debe alcanzar ese estndar en un cierto perodo?

Transporte ms seguro: es indudable que la seguridad


vial en Chile ha mejorado significativamente en los
ltimos 10 o 20 aos, pero an seguimos teniendo tasas
de mortalidad 4 o 5 veces la de pases desarrollados. A
qu nivel de seguridad queremos llegar en tal plazo?
cmo lo vamos a medir?

Accesibilidad al transporte pblico: cmo se mide la


accesibilidad? a qu niveles de accesibilidad se quiere
llegar?

Integracin del sistema de transporte: desde el punto de


vista modal, la integracin debe concebirse como un
medio para alcanzar mayores grados de eficiencia en el
uso de los modos de transporte ya sea de carga o de
pasajeros. Debe procurarse que los costos adicionales
asociados a integrar los modos no sean superiores casos
superiores a los ahorros que dicha integracin espera
producir.

Lo anterior, no son ms que ejemplos que buscan mostrar que


para poder evaluar la efectividad de una poltica, es

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

imprescindible establecer metas cuantitativas (y no conceptos


generales) y establecer los indicadores que permitan medir su
cumplimiento.
Adems de lo anterior, por ahora slo como conceptos
generales, a la visin del PTI 2002 debieran agregarse otros
objetivos, tales como:

b)

Mejorar los niveles de eficiencia energtica en el


transporte vial de pasajeros y carga.
Reducir los niveles de contaminacin y ruido, en especial
en el ingreso a las ciudades en general y a las ciudadespuerto en particular.
Alcanzar mejores estndares de servicio, seguridad y
calidad de las carreteras, en especial, en la red no
concesionada.

Diagnstico del transporte vial


El transporte vial es el principal medio de transporte
interurbano en nuestro pas, captando del orden del 98% de los
viajes de pasajeros y el 85% de la carga a nivel nacional, lo que
representa cientos de millones de viajes de personas y
toneladas de carga anualmente, que se movilizan por la red vial
nacional.
Adems, los servicios de transporte pblico interurbano, de
pasajeros y carga, son ofrecidos por miles de operadores de
caractersticas muy diversas que atienden a cientos de
mercados tambin con caractersticas propias.
Los aspectos sealados hacen de la tarea de anlisis de este
sector un problema de gran complejidad, en donde la falta de
informacin de cierto nivel de detalle es una falencia
permanente. Este aspecto es mencionado en el diagnstico del
PTI 2002 y, si bien, en los aos transcurridos se ha generado un
mayor volumen de informacin, an es insuficiente para un
cabal anlisis de las problemticas de este sector.
Metodolgicamente, el desarrollo del diagnstico del PTI se
fundament, en parte en la escasa informacin existente y muy
fuertemente en entrevistas y talleres de discusin con una gran
cantidad de agentes (pblico y privados), a partir de lo cual se
identificaron los problemas de mayor relevancia.
El diagnstico del PTI, en el rea de transporte vial, se
estructur sobre la base de ejes principales que se describen y
comentan a continuacin:

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Eficiencia econmica: operacin de los mercados de transporte


(servicios) y la provisin y administracin de la infraestructura.
En cuanto a este aspecto se considera que el enfoque seguido
es correcto, centrando el anlisis en la competitividad de los
servicios de transporte entre modos y al interior de cada modo.
En trminos generales, para el caso vial, los problemas
identificados son reales y, de hecho, se mantienen al da de hoy.
La competitividad se analiz sobre la base de la provisin y
mantenimiento de la infraestructura, financiamiento de parte de
los operadores de la misma y de las regulaciones que afectan al
sector. Evidentemente, los pronunciamientos son de carcter
general, siendo imposible identificar problemas en mercados
especficos debido a la falta de informacin de detalle de los
mismos.
Otro aspecto tratado en este punto, es la existencia de
regmenes especiales de tributacin como la renta presunta,
impuesto especial al diesel para el transporte caminero, el no
pago de IVA en el transporte de pasajeros, todos factores que
contribuyen a facilitar la evasin y fomentar la informalidad en
las empresas y que se mantienen hasta el da de hoy.
A lo anterior, se suma un importante nivel de incumplimiento de
las normativas y regulaciones vigentes, y la baja fiscalizacin
existente genera problemas de competitividad en donde el que
incumple posee ventajas competitivas sobre los operadores
formales.
En cuanto al anlisis sobre competitividad entre modos, el
anlisis parece un tanto sesgado en el caso de la carga, ya que
el mbito en que compiten realmente camiones, trenes y
barcos, es bastante limitado, debido a las caractersticas
propias de los modos, lo cual no queda reconocido
explcitamente, ms all de las imperfecciones de mercado que
pudieran haberse identificado, que son reales, pero no
necesariamente son las que impiden la competencia modal.
En cuanto a la baja integracin modal existente, el diagnstico
la analiza como un problema en s, cuando en rigor este es slo
un sntoma que podra dejar entrever que puede existir un
espacio para aumentar la eficiencia a travs de la integracin
modal.
Por otra parte, la desintegracin en la planificacin de la
infraestructura de transporte que se menciona, es una realidad
que muchas veces sesga las decisiones de implementacin de
proyectos sin una debida comparacin con alternativas
modales: sustitutas o complementarias.
En relacin con el diagnstico sobre la infraestructura vial el
anlisis realizado fue adecuado y se muestran los problemas de

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

dficit de infraestructura existente y el insuficiente


mantenimiento de los caminos. Tambin expone los bajos
estndares de nivel de servicio y de gestin de los caminos no
concesionados. Tambin se identifican problemas en las fases
de estudio de los proyectos, asociados a aspectos tcnicos de
diseo y gestin de proyectos, los que redundan posteriormente
en aumentos de los costos de las obras debido a fallas en la
fase de ingeniera y/o nuevos antecedentes que se presentan
en la etapa de construccin y que cambian las condiciones
iniciales del proyecto.

Integracin social y territorial


Se indic que el tema de la integracin social y del territorio
tiene una especial importancia y corresponde a un rol ineludible
del Estado, por lo tanto debe estar presente en el diagnstico
del STI.
En el plano de la accin del Estado, se indic que, para igualar
oportunidades y reducir la pobreza, exista (y sigue existiendo
hasta el da de hoy) un amplio conjunto de medidas que se
aplican principalmente en el mbito municipal y desde el
Estado central, a travs de subsidios a la telefona rural, a la
comercializacin en zonas aisladas, a la inversin en
infraestructura pblica y a servicios de transporte cuando el
mercado no es capaz de generarlos. Quizs lo ms destacable
desde el punto de vista del diagnstico est en la falta de
coordinacin de estas acciones del Estado, que se traduce en
una accin menos eficaz de la que se podra lograr con los
mismos recursos.
En general, la infraestructura es una de las opciones para el
desarrollo de zonas postergadas o de difcil accesibilidad. La
decisin de invertir en infraestructura debe responder por un
lado, a una definicin previa de que una zona requiere de un
esfuerzo del Estado para su mejor incorporacin y desarrollo, y
por otro, que la manera ms eficiente de lograr dicho objetivo,
sea efectivamente a travs de la inversin en infraestructura y
no aplicando los mismos recursos a satisfacer otras
necesidades de mayor prioridad para la comunidad beneficiada.
Dado esto la coordinacin entre instituciones y metodologas
explcitas para evaluar estas intervenciones son una necesidad
primordial para maximizar sus beneficios. Se indicaba la falta
de metodologas para desarrollar la evaluacin de impacto
ambiental y cultural estratgico, que aborde los efectos de
polticas, planes o programas de integracin territorial.
En el caso de los servicios, MINTRATEL aplica una poltica de
subsidios al transporte desde hace ms de 20 aos, con
resultados que, si bien no han sido evaluados, han favorecido a
diversas comunidades en zonas de pobreza y aislamiento. Hace
unos pocos aos el Ministerio desarroll un estudio para definir

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

10

una metodologa de asignacin de subsidios, la cual slo ha


tenido una aplicacin parcial. Una poltica de subsidios debe
tener un seguimiento con el objeto de revisar si los resultados
esperados se estn logrando y revisar las estimaciones de
demanda, la validez de los montos de los subsidios que se
entregan, etc. Una de las ventajas de la aplicacin de una
poltica de mercado es justamente que el mercado reasigna los
recursos de manera automtica y no se requiere de
mecanismos de revisin. No sucede lo mismo con una poltica
de subsidios, requirindose de recursos especiales para su
administracin.
De la misma forma que para el caso de la infraestructura, se
indicaba que cualquier subsidio a una comunidad de escasos
recursos debe otorgarse para obtener los mejores impactos
para dicha comunidad, desde el punto de vista de los
beneficiarios, esto es, cuando existen alternativas no rigidizarlo
hacia destinos predeterminados. Se estima que ste es un
principio con el que se debe seguir trabajando en el desarrollo
de la Poltica de Transporte Interurbano, materia del presente
estudio.

Seguridad de trnsito y calidad en el sistema de transporte


interurbano
El PTI 2002 indicaba que la aplicacin en el pas, desde el ao
1994, de una Poltica Nacional de Seguridad de Trnsito, que
busca abordar el tema en forma integral y sistemtica, ha
contribuido a disminuir sostenidamente la tasa anual de
fallecidos.
A este respecto, el Consultor opina que si bien han existido
algunos esfuerzos por mejorar la seguridad vial, estos han sido
extremadamente tibios y claramente insuficientes. La
mortalidad en accidentes de trnsito se ha reducido a menos de
la mitad en poco menos de 20 aos, sin embargo, sigue siendo
de 4 a 5 veces la de pases desarrollados. No cabe duda que
algunas acciones, como el uso obligatorio del cinturn de
seguridad y campaas educativas, han contribuido mucho a
salvar vidas, pero se estima tambin que mucho de las mejoras
se han debido a causas indirectas no atribuibles a la poltica
mencionada, como son el mejoramiento integral de la ruta 5 a
travs de concesiones, la cual concentraba un porcentaje muy
alto de los accidentes y vctimas, y que se ha visto
drsticamente reducido. Otros aspectos son las mejoras e
innovaciones producidas por la industria automotriz, que atacan
el factor vehculo.
De acuerdo con lo anterior, se estima que la presente poltica
de transporte interurbano, debe hacer un hincapi muy fuerte
en la mejora de los estndares de las vas, aspecto en donde se
estima nuestro pas presenta el mayor dficit.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

11

En el PTI se mencionaba que a travs de una poltica agresiva,


como las seguidas en otros pases, se podra en un mediano
plazo disminuir significativamente la cantidad de heridos y
fallecidos en accidentes en el pas, en particular a nivel
interurbano, en donde si bien se produce un porcentaje
minoritario de accidentes (15%) es responsable de 60% de los
fallecimientos.
c)

Programas del PTI 2002

Programa 1: Perfeccionamiento de las condiciones de


competencia para un mejor servicio de pasajeros
El objetivo de este programa era establecer una estructura de
regulacin para los servicios de transporte interurbano de
pasajeros que neutralice las externalidades negativas, evite la
competencia desleal entre actores de un mismo modo e
imponga niveles de exigencias equivalentes entre modos con el
objeto de no distorsionar la competencia intermodal. Se deber
propender a internalizar los costos externos que produce cada
modo buscando que a travs de un esquema competitivo se
logre el ptimo social. Asimismo, se intenta, a travs de este
programa, asegurar niveles de informacin y de estndares de
seguridad y calidad para los diferentes modos y mercados de
transporte interurbano de pasajeros que generen competencia
leal en el sistema.
Para el caso vial, este programa sigue plenamente vigente,
dado que los problemas que busca corregir perduran al da de
hoy y la separacin de objetivos a travs de los tres
subprogramas que lo componen es adecuada.
Al analizar las fichas de accin asociadas a este programa, se
observa el gran dficit de informacin existente para acometer
anlisis ms detallados sobre los mercados. Muchas de las
acciones propuestas buscan recopilar mayor cantidad de
informacin para identificar los mercados en donde se producen
las distorsiones.
Uno de los grandes problemas en relacin con el transporte vial,
es que el servicio de transporte es entregado por cientos de
operadores diferentes, en mercados con diversas realidades. Si
bien, algunas de las intervenciones posibles de realizar pueden
ser generales y vlidas para todos los operadores, resulta
tambin necesario conocer el sistema a un nivel mayor de
detalle.
Uno de los aspectos propuestos que se estima de la mayor
importancia, es el desarrollar un programa para realizar un
ajuste de las excepciones y condiciones tributarias especiales
que afectan al sector transporte, con el propsito de eliminar
incentivos que favorecen empresas informales y facilitan la

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

12

evasin, cautelando que no se generen efectos negativos en las


tarifas y niveles de servicio. Tambin, resulta oportuna la
propuesta para incentivar un mayor grado de empresarizacin
en el sector transporte interurbano de pasajeros, aunque no se
propone un mecanismo sino que la necesidad de estudiar
mecanismos.
Dentro de otros mbitos de este programa, se proponen
generar un diagnstico y proposicin de instrumentos sobre
impactos ambientales en el transporte de pasajeros. Sin
embargo, lo anterior necesariamente requiere del desarrollo de
metodologas para cuantificar y valorizar socialmente las
externalidades, en especial las ambientales.
En cuanto al objetivo de integracin y apoyo a sectores sociales
de mayor vulnerabilidad, se realiza la proposicin de un estudio
para analizar acciones para acoger a personas mayores,
escolares y discapacitados en los servicios de transporte
interurbano y rural de pasajeros. Si bien este objetivo es
importante, es necesario que se termine con el subsidio cruzado
entre usuarios, en donde la tarifa adulto subsidia a las tarifas
especiales, aspecto que no se manifiesta en la accin. El costo
de produccin de transporte para un escolar, un anciano o un
adulto no es distinto y es el propio usuario adulto el que paga el
diferencial de tarifa. En el caso de los discapacitados, es posible
que el costo de produccin sea mayor que para un usuario
adulto, debido a las caractersticas especiales que los vehculos
deben tener para acoger a estos usuarios, pero nuevamente
sera el usuario adulto el que debe absorber el diferencial de
costo en su tarifa. Parecera muy razonable que los beneficios
asociados a tarifas rebajadas para ciertos usuarios y otros
costos adicionales que pudieran existir debido a la necesidad de
facilidades para discapacitados, dado que estas medidas
buscan aumentar la equidad, accesibilidad y movilidad a todos,
debieran ser financiados por todos los chilenos a travs de
subsidios y no slo por los usuarios de los buses.
Un aspecto que es posible observar en algunos sistemas
rurales, es como la necesidad de financiar tarifas escolares y
tercera edad presionan al alza las tarifas adultas, las cuales
muchas veces no son elevadas debido a la prdida de demanda
que ello conduce, mermando con ello los mrgenes de ganancia
de algunos operadores y generando rentabilidades que
ciertamente no se condicen con el nivel de inversin y riesgo
que la actividad implica, consiguiendo con ello un deterioro del
nivel de servicio.
Otras propuestas se orientan a mejorar el nivel de servicio de
los servicios interurbanos. En este sentido se estima que lo
importante es establecer estndares mnimos de servicio, ya
que es razonable y necesario que existan servicios de distinto

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

13

nivel a distinto precio. El problema es la diferencia que puede


apreciarse entre servicios supuestamente equivalentes. Se hace
necesario definir esos estndares y certificar y fiscalizar su
cumplimiento de parte de los operadores.
Las propuestas en relacin a la fiscalizacin denotan el poco
desarrollo que ha tenido este tema en el pas, ya que se inicia
proponiendo estudios para determinar las necesidades de
fiscalizacin en el rea de regulaciones de mercados en el
transporte de pasajeros interurbanos, proposicin de un sistema
de monitoreo al cumplimiento y fiscalizacin de normas y
finalmente un programa de aplicacin de dicho sistema.

Programa 2: Perfeccionamiento de las condiciones de


competencia para un mejor servicio de carga.
El objetivo de este programa fue establecer una estructura de
regulacin para los servicios de transporte interurbano de carga
que neutralice las externalidades negativas, evite la
competencia desleal entre actores de un mismo modo
imponiendo niveles de exigencias equivalentes entre modos
con el objeto de no distorsionar la competencia intermodal.
Este programa es bsicamente el mismo que el programa 1,
pero orientado al transporte de carga y posee tambin
subprogramas equivalentes: regulacin de condiciones de
competencia; regulacin de externalidades y nivel de servicio;
y, fiscalizacin y seguimiento.
La primera accin propuesta por el PTI busca analizar las
distorsiones a la competencia intermodal en el transporte
interurbano de carga.
El estudio propuesto en esta accin presenta el problema de
que no reconoce que la competencia intermodal no se da a
nivel de modos en general sino que a nivel de mercados de
carga especficos. En trminos rigurosos, cualquier carga puede
ser transportada por camin, por lo que siempre la pregunta
ser qu productos y sobre qu origen destino resultara ms
eficiente desde el punto de vista social transportarla en otro
modo (ferrocarril, cabotaje). El mercado en forma espontnea
ha respondido a esto, pero en este caso slo se busca la
eficiencia econmica privada. Las preguntas son: el transporte
ferroviario y el cabotaje representan realmente opciones ms
eficientes desde el punto de vista social: menores costos y
menores externalidades? para qu otros productos y orgenes
destino podra ser ms eficiente desde el punto de vista social
un cambio en la particin modal actual?.
Lo que resulta claro es que el mercado de carga es privado y,
por ende, se busca minimizar costos privados. El asunto es
generar mecanismos para que el comportamiento natural de los

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

14

privados se alinee con la eficiencia econmica social. Mayores


regulaciones a los modos que internalicen las externalidades
que provocan es un camino, otro, el otorgamiento de subsidios
(a la infraestructura, equipos y/u operacin) para aquellos
proyectos que siendo rentables socialmente no lo son desde el
punto de vista privado.
Es importante tener en cuenta que no basta con mejorar una
va frrea o ampliar un puerto para producir cambios modales.
Los proyectos deben considerar las facilidades y los elementos
necesarios para toda la cadena logstica para producir un
cambio efectivo. Los niveles de servicio ofrecidos por las
empresas operadoras, la infraestructura complementaria
requerida, entre otros, son aspectos que podran ser incluso
ms importantes que disponer, por ejemplo, de una va frrea
de estndar superior.
Se estima que este tipo de accin debe ser orientada hacia
mercados ms especficos. Quiz un anlisis general que
permita identificar esos mercados y luego anlisis especficos
de los mismos.
Estrategias para incentivar un mayor grado de empresarizacin
en el sector transporte vial de carga, tambin es una accin
necesaria. En la generalidad, la situacin de atomizacin del
mercado de transporte de carga no ha cambiado, si bien se ha
dado algn grado de asociatividad para enfrentar grandes
contratos a travs de las gremiales en algunas regiones. La
incapacidad de los empresarios para negociar con los
productores genera la aparicin de intermediarios que no son
dueos de camiones que son los que amarran el negocio y
luego utilizan prestadores de servicio a tarifas bajas.
Una de las principales falencias de las pequeas empresas,
junto con vehculos muchas veces viejos y mal mantenidos, es
su poca capacidad de venta. Ciertamente es poco lo que una
empresa con 1 o 2 camiones puede hacer al respecto, lo cual
normalmente lo lleva a trabajar como prestador de servicios o
lisa y llanamente operar en mercados poco formales con altas
ineficiencias. Por otra parte, dada la importante sobre oferta
existente para ciertos mercados de carga, hace que no exista
preocupacin de los generadores de carga de optimizar los
procesos logsticos. Dado que no hay problemas para conseguir
camioneros, se producen fuertes prdidas de tiempo en esperas
para carga y descarga.
La poltica debe propender no solo a profesionalizar la actividad,
sino que tambin a optimizar la flota (reducir) y modernizar. Del
mismo modo debe buscar mecanismos para incentivar una
mayor eficiencia en los procesos de transferencia de carga, de
manera tal de maximizar el uso de los vehculos.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

15

El segundo subprograma busca mejorar el control de las


externalidades producidas por el transporte de carga, donde el
camin es el principal actor. Se propuso una revisin de las
normativas y cobros asociados a seguridad, medioambiente y
congestin y propuestas de cambios, pero para ello se requiere,
al igual que para el caso de pasajeros, desarrollar metodologas
para la cuantificacin y valorizacin de externalidades, en
especial las ambientales.
Finalmente, se proponen acciones relativas al seguimiento y
fiscalizacin de las normativas. Este aspecto resulta de vital
importancia ya que normas que se cumplen parcialmente
pueden ser peores que el comportamiento que se orientan a
regular, porque generan ventajas competitivas para los
evasores, debilitando las empresas formales con mayor
capacidad para incorporar tecnologa y desarrollar un servicio
socialmente eficiente.
Uno de los problemas importantes destacados en la etapa de
diagnstico del STI fue el bajo nivel de fiscalizacin de las
normativas del sector, adems de la falta de informacin y
seguimiento sobre las polticas de fiscalizacin y sobre la
eficacia de las normativas aplicadas.

Programa 3: Sistema integrado de transporte


Este programa se centra en el objetivo estratgico de lograr un
mayor grado de integracin entre modos de transporte al
interior del STI y entre el STI y los centros urbanos. La
integracin entre modos debe ser tal que mejore la calidad de
transporte entre origen y destino final y la integracin con las
ciudades debe hacerse considerando la actividad urbana al
momento de decidir la localizacin de los terminales.
La principal crtica que puede hacerse a las propuestas de este
programa a este respecto, radica en que el objetivo expuesto se
orienta a integrar los modos y no a buscar mercados donde la
integracin modal puede generar una mayor eficiencia
econmica. A pesar de lo anterior, las acciones se orientan en el
sentido correcto, es decir, buscar productos y mercados para
los cuales la integracin modal podra representar un aumento
de eficiencia y menores externalidades.
Sin embargo, es muy importante establecer correctamente los
costos que implica la intermodalidad: transferencias,
intervencin de ms de un operador, infraestructura especial,
etc. Los costos de transferencias y de infraestructura asociada
pueden llegar a ser muy relevantes y generar mayores
ineficiencias y costos globales. Por esto, la intermodalidad slo
debiera ser analizada para ciertos productos masivos o bien
aquellos que pudiera considerarse la concentracin de cargas

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

16

de muchos productores y/o el uso masivo de contenedores. Lo


anterior requiere de logstica y, seguramente, la intervencin de
agentes externos que coordinen el transporte.
Aspectos puramente normativos seguramente no aumentarn
la intermodalidad en forma significativa, ya que las principales
trabas son las transferencias, almacenajes, varios operadores,
logstica, etc.
Se debe identificar productos de fcil manejo con transporte de
larga distancia que podran ser candidatos al transporte
multimodal. Ejemplos de ello son productos como: la sal, el
hierro, el combustible, todos del tipo granel y que se
transportan a grandes distancias. Existe algn otro ejemplo en
el norte en transporte de cobre (ctodos). Tambin est el caso
del cido sulfrico de Caletones a San Antonio, aunque aqu
tambin intervinieron aspectos de seguridad en la decisin.
Una opcin clara para el desarrollo del transporte intermodal
que no sea granel es la masificacin del uso del contenedor. Sin
embargo, el problema principal es que el tipo de carga
contenedorizable es normalmente fraccionada y de tipo
general, en que tpicamente no existen productores con
grandes embarques, lo cual obliga a la consolidacin y el uso de
agentes de carga, infraestructura para transferencias, etc.
Tendra que demostrarse un alto impacto social como para
intervenir en el mercado para incentivar su uso.
Es necesario impulsar el desarrollo de estudios ms especficos
y de detalle y no tan generales, a fin de dilucidar finalmente si
existen operaciones multimodales nuevas que generen
beneficios sociales.
Tambin se propone en este programa el desarrollo de una
metodologa de evaluacin de proyectos de transporte
interurbano multimodales. En su descripcin dicha metodologa
se enfoca hacia la modelacin tradicional de transporte, que ha
tenido en Chile su principal aplicacin en modelos de pasajeros.
Sin embargo, este enfoque resulta ser inadecuado para el
anlisis de demanda de carga. En particular la particin modal
en muchos mercados difcilmente puede modelarse a partir de
modelos probabilsticos, debido a la gran cantidad de
segmentaciones que pudieran existir, ya que la carga se
compone de miles de productos y productores con
comportamientos dismiles y difciles de predecir. Las ltimas
propuestas se han orientado al anlisis de mercados
especficos, es decir, se busca proveer infraestructura y
servicios a la medida de una demanda especfica, de manera tal
de maximizar las posibilidades de cambio modal 32.
32

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

17

Un segundo problema es que ms que necesitar de una


metodologa de evaluacin y modelacin (las cuales existen), el
problema es qu y cmo disear la infraestructura requerida de
los puntos de transferencia y como estimar sus costos,
especialmente tarifas, y sus operaciones, en especial tiempos
de transferencia y espera.
El segundo subprograma se refiere a la integracin del
transporte interurbano y urbano. Esto ms all de la integracin
modal, tiene su justificacin en las importantes externalidades
que el transporte interurbano de carga, con vehculos cuyas
dimensiones no son acordes a la infraestructura urbana, genera
en su acceso o paso por las ciudades. En el caso de pasajeros,
el asunto se orienta principalmente a la definicin de una
poltica y normativa de terminales as como el desarrollo de
metodologas de evaluacin de terminales interurbanos y
rurales. En el caso de carga, tambin se propone el desarrollo
de una metodologa para la evaluacin y diseo de terminales
de carga y programas regionales de construccin de terminales.
Una alternativa a considerar se refiere al desarrollo de un
sistema de pago por generacin de externalidades, las cuales
son diferentes en las reas urbanas e interurbanas.
El subprograma siguiente se refiere a la integracin ciudad
puerto, por lo que posee races comunes con el anterior. Se
propone la elaboracin de una poltica de acceso a recintos
portuarios y programas de inversin en mejoramiento de
accesos a puerto y recintos extraportuarios y programa de
construccin de recintos extraportuarios.
En ambos subprogramas el objetivo est correctamente
orientado a la reduccin de las externalidades que esta
interaccin, por cierto muy necesaria, produce. Sin embargo, es
importante establecer que deben ser los propios operadores los
que deben internalizar los costos de las externalidades, que en
este caso debiera implicar el financiamiento de la
infraestructura necesaria en cada caso, de manera de no
producir adems distorsiones en la competencia.

Programa 4: Planificacin y Gestin de Infraestructura de


Transporte Interurbano
En cuanto a la planificacin de la infraestructura, el primer
subprograma se orienta a incorporar en las metodologas de
planificacin, evaluacin y seleccin de proyectos, objetivos
regionales y de equidad. Este aspecto se considera de gran
importancia debido a que muchos objetivos, a los que se les da
una gran importancia,, no son posibles de incorporar al proceso
El estudio Anlisis y Desarrollo Metodologa Evaluacin
Ferroviaria, SECTRA (Informe Final entregado), adopta el
enfoque descrito.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

18

de evaluacin a travs de consumo de recursos. Algunos


objetivos que suelen estar presentes son aquellos asociados al
apoyo a sectores sociales vulnerables, apoyo a sectores
productivos, mejoramiento de la conectividad y en general los
relativos al desarrollo humano, productivo y equidad social.
Debido a la gran dificultad que representa valorizar socialmente
estos beneficios, resulta necesario incorporarlos a la evaluacin
de los proyectos a travs de otro tipo de indicadores y
considerarlos en la toma de decisiones.
Tambin se propone establecer un sistema de revisin continua
de estndares de diseo y de construccin de infraestructura.
Junto con ello se debiera tambin implementar otras acciones
destinadas a aumentar la calidad y completitud de los estudios
de ingeniera de proyectos, de manera tal de minimizar las
posteriores diferencias que existen en los costos estimados y
los costos de construccin finales.
Finalmente, una accin que se ha puesto en marcha
recientemente, a travs del estudio Desarrollo de una
metodologa de evaluacin de planes regionales de
infraestructura, es la de definir un mtodo para la construccin
de planes de infraestructura que reconozca la diversidad de
objetivos y proponga mtodos para incluirlos en la evaluacin
social de los proyectos.
El segundo subprograma se refiere a la gestin de la
infraestructura y propone acciones para analizar y proponer una
poltica y niveles ptimos de conservacin de caminos segn su
tipo. Esta accin se materializ en un estudio realizado por
Vialidad en 2004, que estableci dichas polticas ptimas.
Una segunda iniciativa propona el desarrollo de un programa
de concesiones para el mejoramiento de la gestin y
mantenimiento vial, lo que ha tenido desarrollo en los ltimos
aos aunque an no se ha materializado ninguna concesin y
se mantiene en estudio en diversas regiones del pas.
Para la gestin de vas se propona disear sistemas de
informacin a los usuarios de las vas interurbanas, as como
tambin buscar un mayor cumplimiento de las disposiciones del
Manual de Sealizacin de trnsito en las carreteras, incluyendo
el establecimiento de criterios y mecanismos para implementar
en todas las carreteras las nuevas normativas de sealizacin
vial y elaborar un programa de conservacin y mantencin de la
sealizacin. Tambin se proponan estudios a nivel regional
para mejorar la seguridad vial. Estos aspectos no parecen haber
tenido un avance significativo en los ltimos aos. El estndar
de sealizacin en las vas interurbanas sigue percibindose
deficitario y respecto de estudios regionales de seguridad vial,
existen dos en conocimiento del Consultor (II y IV Regin),

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

19

ambos realizados antes del PTI y no se conoce el desarrollo de


otros estudios de este tipo.

Programa 5: Integracin social y territorial


El objetivo de este programa era el de mejorar la accesibilidad
de las localidades ms aisladas a travs de iniciativas
relacionadas con el desarrollo de infraestructura y servicios de
transporte interurbano. Este objetivo se relaciona bastante con
el subprograma de planificacin del programa anterior, en
relacin con incluir en el proceso de evaluacin y seleccin de
proyectos otros indicadores que den cuenta de los objetivos de
integracin, conectividad y equidad social.
Se plantean en este programa diversas acciones de desarrollo
metodolgico y procedimientos para estructurar planes de
inversin. Junto con ello, se expone la necesidad de definir
indicadores y estndares para facilitar la identificacin de
necesidades,
tales
como:
accesibilidad,
aislamiento,
requerimientos de integracin, etc. Se da una especial
importancia a la aplicacin de subsidios al transporte tanto a
travs de infraestructura como de servicios.
Se plantea una accin especfica para el desarrollo vial de reas
costeras, pre-cordillerana y zona austral. Sin embargo,
nuevamente se plantean estos aspectos como un fin y no como
un medio para lograr mayor conectividad e integracin. Es
preferible analizar las mejores medidas que cumplan con el
objetivo estratgico, independientemente del modo que se
trate. Sin perjuicio de ello, estas vialidades pueden tambin
perseguir otros objetivos estratgicos, por ejemplo, que
impulsen un mayor doblamiento de dichas reas y no slo
apoyar a las localidades ya instaladas.

Programa 6: Seguridad y calidad del STI para pasajeros,


choferes y peatones
El objetivo de este programa es doble. Por una parte, mejorar la
seguridad en el STI, de modo de reducir el riesgo a que se ven
expuestas las personas que lo utilizan, los costos involucrados y
el nmero de muertos y lesionados. En segundo lugar, se
pretende otorgar al STI estndares de calidad que permitan una
realizacin de los viajes en condiciones mnimas de confort y de
entrega de informacin a usuarios y al mismo tiempo permitan
generar condiciones de competencia leal entre los operadores
en mercados competitivos.
Se propuso recopilar antecedentes y definir un marco
metodolgico general para el desarrollo de estudios de
infraestructura y seguridad vial en carreteras. Esta accin se

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

20

materializ con un estudio de Sectra33, en el cual se desarroll


una metodologa para incorporar beneficios por seguridad vial
aplicando el tradicional concepto de consumo de recursos,
estableciendo un vector de precios sociales para vctimas y
daos materiales de los accidentes.
Una segunda propuesta consista en desarrollar un estudio a
nivel nacional de la relacin causa efecto en ocurrencia de
atropellamientos en carreteras y vas frreas y diseo de
contramedidas. Esta accin es de mucha importancia por
cuanto ms del 30% de los fallecidos en accidentes de carretera
corresponden a peatones y en el caso ferroviario los atropellos
son un problema permanente debido a la invasin de personas
en la faja de va y el cruce en lugares no habilitados. Sin
embargo, esta accin no se ha llevado a cabo.
Similar a lo anterior, se propuso otro estudio de la relacin
causa efecto en ocurrencia de accidentes que involucran a
camiones y diseo de contramedidas. Esta accin tampoco se
ha llevado a cabo.
Sobre estas propuestas es necesario indicar que muy
posiblemente la ejecucin de estos estudios se encuentre con
graves problemas en cuanto a la informacin. Ya en el PTI se
mencionaba la severa falta de informacin de detalle que
permita realizar estas investigaciones de seguridad en
profundidad. Si bien Carabineros de Chile, recopila la
informacin de accidentes a nivel nacional y vuelca dicha
informacin en bases de datos, reconociendo que stas han
mejorado bastante con el tiempo, an la informacin disponible
posee graves falencias. Este es un aspecto de vital importancia
para poder analizar y proponer polticas pblicas relativas a la
seguridad, que no se ha completado desde la fecha de
ejecucin del PTI.
Otro de los aspectos que no menciona el PTI en este programa,
aunque s se proponen ciertos elementos en otros programas,
es el de elevar el estndar de seguridad de los caminos.
Actualmente se dispone en Chile de completos documentos
tcnicos y de recomendaciones sobre dispositivos y aspectos de
diseo de vas que mejoran la seguridad vial, sin embargo, falta
establecer los estndares mnimos que deberan cumplir los
caminos en funcin de su tipo, jerarqua y nivel y composicin
del flujo vehicular y, posteriormente, establecer los mecanismos
y financiamiento para lograr esos estndares en los caminos
existentes.
33

Anlisis y Definicin de una Metodologa para la Evaluacin


Social de Impactos de Proyectos sobre la Seguridad Vial en
Rutas Interurbanas, Sectra 2007
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

21

Finalmente, otro elemento que ha producido grandes impactos


en la seguridad de los caminos en el mundo desarrollado es la
aplicacin de las llamadas Auditoras de seguridad vial en
todas las etapas del ciclo de vida del proyecto, desde los
estudios de preinversin hasta el inicio de la explotacin. Cabe
mencionar que en Chile existen diseos adecuados de este tipo
de instrumentos, pero su aplicacin ha sido prcticamente nula
(slo para anlisis parciales de caminos existentes).

Programa 7: Transporte sustentable, patrimonio y cultura


El objetivo de este programa es el de apoyar la preservacin y
mejoramiento del medioambiente, los recursos naturales y el
patrimonio nacional y cultural, a travs de acciones
directamente relacionadas con el STI.
Las acciones de este programa son transversales a todo el STI.
Las propuestas se orientan principalmente al desarrollo de
metodologas para la evaluacin ambiental de los proyectos de
transporte interurbano (independiente del modo que se trate),
desarrollar criterios y estndares de sustentabilidad en las
distintas etapas de planificacin y desarrollar guas
metodolgicas para considerar incorporar variables tnicoculturales, paisaje y patrimonio histrico en el diseo y
evaluacin de proyectos de transporte interurbano. Todos estos
aspectos resultan de gran importancia, pero es necesario que
sean establecidos sus alcances para todas las etapas de anlisis
y ejecucin de un proyecto, de manera tal de incorporar estos
elementos desde los estudios de pre-inversin, con alcances
suficientes para que los proyectos no sufran posteriormente de
modificaciones importantes en la etapa de ingeniera o incluso
en la etapa de construccin.

Programa 8: Transporte Internacional


El objetivo del programa era promover condiciones de equidad
y coordinacin con otros pases que fomenten y faciliten el
desarrollo del transporte internacional, y favorecer
la
integracin de Chile al mundo. La generacin de condiciones de
competitividad y libertad de mercado, en un ambiente de
reciprocidad hacia las empresas nacionales respectivas, debiera
ser capaz de favorecer la eficiencia que requiere el transporte
en el comercio internacional
Desde el punto de vista vial, se propuso desarrollar un plan
estratgico de inversiones en infraestructura para la
conformacin de corredores biocenicos. La percepcin que
existe, es que cada regin del pas que dispone de un puerto
aspira a convertirse en corredor biocenico. Es importante
conducir estudios que permitan establecer con la mayor
precisin posible el potencial de demanda existente para estos
corredores, y como se distribuira por los diferentes pasos

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

22

fronterizos, ya que se corre el riesgo de sobre invertir. Las


estrategias regionales de varias regiones del pas tienen como
objetivo consolidar un corredor biocenico, sin embargo, se
estima que este aspecto debiera ser tratado a nivel central y en
acuerdo con los pases vecinos y otros que pudieran ser
usuarios.
Un segundo aspecto fue la proposicin de analizar, con el
propsito de eliminar o compensar a las empresas de
transporte nacional que hacen transporte internacional, las
asimetras en el tratamiento que se les da en el extranjero y
que les hace ms difcil competir. Esta accin se tradujo en dos
estudios. El primero, Anlisis del transporte internacional 34, en
cual se identific y analiz las asimetras existentes y, en el
estudio Anlisis y Mejoramiento de la Competitividad en el
Transporte Internacional de Carga 35, se analizaron las posibles
medidas, compensaciones y/o estrategias que permitan a las
empresas nacionales de carga carretera competir en el entorno
sudamericano.

4.2.2 Modo ferroviario


a)

Conceptos bsicos
El PTI de 2002 consider principalmente al modo vial, con una
preocupacin menor al modo ferroviario. Es as como algunas
de sus orientaciones o polticas son de difcil aplicacin al
ferrocarril.
Respecto de la complementariedad de los modos, se plantea la
necesidad global de disponer de un sistema integrado. En lo
que se refiere al transporte ferroviario, esto se traduce en dos
aspectos principales: (a) La utilizacin de un modo
complementario: camiones en el transporte de carga y buses o
sistemas de metro para el transporte de pasajeros para suplir
las deficiencias de acceso y (b) el mejoramiento de las
interfaces con el transporte martimo: conexiones a los puertos.
Ambos aspectos estn tratados en forma muy somera en el
estudio que se comenta.
El estudio plantea que el Sistema de Transporte Interurbano STI
debera proveer en 2010, entre otros objetivos, un sistema
ferroviario de pasajeros recuperado para el pas, con trenes de
calidad, con itinerarios y frecuencias [de] acorde a la demanda
34

Subsecretara de Transportes, 2006


35

Subsecretara de Transportes, 2009


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

23

y rentabilidad social, comodidad y seguridad en el servicio, y


que aporte al desarrollo de las regiones.
La Empresa de los Ferrocarriles del Estado realiz cuantiosas
inversiones en el mejoramiento de los servicios interurbanos de
pasajeros durante la primera mitad de este decenio. Se mejor
la infraestructura ferroviaria y se adquiri equipos rodantes
para establecer servicios a Chilln, Temuco y Puerto Montt, con
inversiones de varios cientos de millones de dlares.
Lamentablemente, todas estas inversiones se efectuaron sin
una adecuada evaluacin econmica previa y desde el punto de
vista privado (comercial) no fueron exitosas. Evaluaciones expost36 mostraron asimismo que algunas de estas inversiones
tampoco tenan justificacin desde el punto de vista social.
Aparentemente y esta discusin ser materia del presente
estudio el planteamiento conceptual efectuado por los estudios
previos realizados no tuvo en cuenta las condiciones
estructurales del transporte de pasajeros en Chile,
caracterizadas bsicamente por volmenes muy escasos, que
no justifican las elevadas inversiones y costos de operacin del
transporte ferroviarios interurbano de pasajeros. Esta situacin
no es privativa de Chile; los servicios ferroviarios interurbanos
de pasajeros que se justifican socialmente en el resto del
mundo son escasos y su gran mayora suceden en pases de
alta densidad poblacional y elevados ingresos.
b)

Objetivos estratgicos del Sistema de Transporte Interurbano STI

Eficiencia econmica
En lo que se refiere a la eficiencia econmica en el STI, se indica
que se persigue lograr que la produccin de servicios de
transporte, ya sea de carga o pasajeros, se realice con el
mnimo de recursos de la economa, al mismo tiempo que con
los recursos disponibles del STI (vas, terminales, vehculos) se
produzca la mayor cantidad de transporte.
A este objetivo estratgico debe hacerse el alcance que, al
menos en el transporte ferroviario de carga, puede producirse
contradicciones entre la maximizacin de la utilizacin de los
recursos del transporte y la eficiencia global de la cadena
productiva. Dadas las caractersticas especiales del sistema
ferroviario, por razones de modularidad algunas veces los
requerimientos de la produccin conducen a utilizar en forma
ineficiente los medios de transporte, ineficiencias que son
36

Evaluacin ex-post del Servicio Victoria Puerto Montt;


Evaluacin ex-post de la Adquisicin de 5 unidades UT-444; EFE,
2008.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

24

compensadas por otros factores. Esto sucede, por ejemplo,


cuando por necesidades de la produccin los trenes deben ser
despachados sin completar su tonelaje, o los vagones son
cargados a una fraccin de su capacidad.
En este mismo punto se seala que el transporte caminero de
carga se encuentra favorecido en la particin modal, producto
del subsidio (indirecto) por menor pago por uso de
infraestructura.
Al respecto, debe tenerse presente que la controversia sobre los
costos de infraestructura vial, no parece haber sido resuelta en
forma definitiva. En efecto, inicialmente se estableci una
compensacin por inequidad a la Empresa de los Ferrocarriles
del Estado, compensacin que posteriormente se elimin
cuando la autoridad determin que los costos de infraestructura
vial estaban adecuadamente asumidos por los usuarios 37. Los
ferrocarriles no slo EFE sostienen que an en los sectores en
que el transporte vial paga los costos del camino existen
subsidios cruzados que favorecen al transporte caminero de
carga en perjuicio del modo ferroviario. En otros sectores hay
subsidios directos a la infraestructura vial en detrimento del
ferrocarril.
Dentro de la visin del modo ferroviario que planteaba el PTI
2002, se menciona disponer de Un sistema ferroviario de
pasajeros recuperado para el pas, con trenes de calidad, con
itinerarios y frecuencias de acorde a la demanda y rentabilidad
social, comodidad y seguridad en el servicio, y que aporte al
desarrollo de las regiones.
La visin actual del transporte ferroviario de pasajeros es
completamente diferente. La viabilidad de los servicios
ferroviarios se basa en volmenes de transporte elevados, los
que, al menos en Chile, no se producen en el transporte
interurbano de pasajeros.
Los nicos servicios ferroviarios de pasajeros en que estudios
realizados muestran rentabilidad social se dan en algunas reas
densamente pobladas, en la forma de servicios suburbanos y de
cercanas. Con todo, esto no quiere decir que todos los servicios
de esta naturaleza sean socialmente rentables.
En lo que se refiere a los servicios interurbanos de pasajeros,
probablemente en forma consecuente con la visin propuesta
en el PTI 2002, EFE realiz ingentes inversiones en
infraestructura y equipos para mejorar estos servicios, con el
37

Actualizacin de la Metodologa de Clculo de la Compensacin


de EFE; MTT 2003
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

25

solo resultado de aumentar su endeudamiento y sus prdidas


operacionales en forma inusitada. Actualmente los servicios
interurbanos a Concepcin, Temuco y Puerto Montt han sido
suspendidos de manera indefinida y los servicios a Chilln se
mantienen solamente debido a que las inversiones efectuadas
se consideran un costo hundido.
EFE encarg la ejecucin de una evaluacin social ex-post de la
adquisicin de la segunda mitad de la flota que atiende el
servicio a Chilln, que tuvo resultados negativos y
posteriormente una evaluacin social del servicio completo,
cuyos resultados no se conocen.
De igual forma, los planteamientos recientes acerca de la
construccin de trenes rpidos a Valparaso y a Puerto Montt, en
opinin de estos consultores, no tienen asidero econmico..
Chile no tiene una densidad poblacional ni ingresos que
justifiquen este tipo de servicios interurbanos, de altsimos
costos de inversin y operacin, como han demostrado estudios
de diversa profundidad efectuados por variados organismos por
intermedio de consultores especializados.
Por todo lo anterior, la visin del transporte ferroviario de
pasajeros para la formulacin de una poltica de transporte
interurbano deber ser marcadamente diferente a la planteada
en el 2002.
Entre los objetivos estratgicos del PTI en el mbito de la
eficiencia econmica figura en primer lugar alcanzar un sistema
de transporte integrado, buscando las frmulas para incentivar
la integracin modal en el transporte de carga y pasajeros.
Al respecto, es necesario precisar que las condiciones del
mercado de transporte ferroviario de carga y pasajeros son
completamente diferentes.
Es factible y deseable disponer de un sistema de transporte
integrado de pasajeros y la poltica de transporte debera
tender a este propsito.
En materia de transporte de carga, sin embargo, dada la
naturaleza de los productos que se transporta por ferrocarril
bsicamente productos a granel-, la integracin con otros
modos es factible slo en casos limitados. Como se ha sealado
en prrafos anteriores, un mejoramiento de la incidencia del
transporte combinado requerir un importante aumento del uso
interno de contenedores, lo que no ha sucedido por diversas
razones que se tratan en otras secciones del presente estudio.
Es interesante destacar que en muchos proyectos que implican
cuantiosas inversiones en transportes, la falta de una poltica
general de transportes no ha impedido al sector privado

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

26

construir sus propios puertos, caminos y ferrocarriles en


proyectos, especialmente mineros, que lo justifican. En el
transporte de carga, parecera que el rol del Estado debera
centrarse en el apoyo a proyectos que no tienen rentabilidad
privada, pero que podran ser rentables socialmente, para
determinar si se justifica un subsidio.

Aportes a la equidad social


El objetivo estratgico explicitado en el PTI es apoyar a travs
del desarrollo del sistema de transporte el objetivo nacional de
lograr una mejor distribucin del ingreso.
El aporte principal del ferrocarril a estos objetivos se refiere al
establecimiento de servicios de transporte ferroviario que
beneficien a grupos sociales ms dbiles. Este rol slo lo
desempea parcialmente la Empresa de los Ferrocarriles del
Estado en la zona centro sur, con el mantenimiento del servicio
de transporte de pasajeros en el ramal de Talca a Constitucin,
que atiende a una serie de pequeas comunidades
relativamente aisladas en la margen norte del ro Maule.
Estos servicios eran explotados por EFE en carcter marginal de
sus operaciones de carga, hasta que se interrumpi el acceso
ferroviario a la planta de celulosa de Celco en Constitucin.
Como no fue posible restablecer dicho acceso, EFE estableci
un sistema de transporte combinado con camiones para la
celulosa entre Constitucin y San Javier, haciendo inviable el
servicio de pasajeros. Posteriormente el MTT otorg un subsidio
a EFE para mantener el servicio, el que se realiza hasta la
fecha, pero aparentemente el monto del subsidio es insuficiente
para cubrir los costos de infraestructura y material rodante.
Pese al subsidio, este servicio ocasiona importantes prdidas a
EFE y se considera necesario revaluarlo.
Un segundo servicio de similar naturaleza se presta en la
actualidad en el ramal de San Rosendo a Talcahuano con los
trenes denominados Cortos del Laja, que atienden a
pequeas comunidades en la margen norte del ro Bio Bio.
A diferencia del caso del ramal a Constitucin, el ramal de
Talcahuano tiene un intenso trfico de trenes de carga que
permite mantener estos servicios a costos marginales. EFE ha
solicitado establecer un subsidio similar para estos servicios, lo
que est en evaluacin en el MTT.

Seguridad
En lo que se refiere a la seguridad de sus usuarios y sus
productos, el modo ferroviario es sin duda el ms seguro de los
modos de transporte terrestre. Los ndices de accidentabilidad
internos del ferrocarril son considerablemente ms bajos que

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

27

los del camino y esto es especialmente evidente en el


transporte de pasajeros.
Sin embargo, las tasas de accidentabilidad externas son muy
elevadas, y sobrepasan por mucho las de los pases
desarrollados. En el estudio Anlisis de la Seguridad del
Transporte Ferroviario del MTT (2008) se trata este problema
en detalle.

Medioambiente, patrimonio y cultura


El programa propone la preservacin y cuidado del
medioambiente, de los recursos naturales y del patrimonio
nacional y cultural como uno de los objetivos estratgicos. De
este
objetivo,
los
aspectos
medioambientales
estn
relacionados con el transporte ferroviario, que en general tiene
una mayor eficiencia energtica que el transporte vial y por la
misma razn, produce una menor contaminacin atmosfrica.
Sin perjuicio de lo anterior, no hay normas que regulen o limiten
las emisiones de gases de las locomotoras, como las hay para
los vehculos viales.
En lo que se refiere a la contaminacin acstica, si bien existen
normas generales que limitan la emisin de ruidos, ellas raras
veces se aplican al transporte ferroviario. En el proyecto Merval
los automotores Alstom adquiridos en Francia para este servicio
cumplen con la normativa europea de niveles de ruido tanto en
el interior como en el exterior de los trenes.
Sin embargo, los aspectos de contaminacin ambiental gases,
ruidos, vibraciones- corresponden a externalidades que no se
cuantifican y que en todo caso son de muy difcil cuantificacin.
En el estudio Metodologa para la Evaluacin Social de
Proyectos Ferroviarios que efecta Sectra, se propone algunas
formas de considerar estos aspectos, basadas en metodologas
internacionales que debern adaptarse a las condiciones
locales.

Calidad
Dado que los servicios ferroviarios deben competir
principalmente con los viales, los objetivos de calidad son
provistos bsicamente por las condiciones del mercado. En el
caso de objetivos impuestos o estimulados por el Estado, stos
deberan ser materia de norma, pero con excepcin de los
temas relacionados con la seguridad, no hay disposiciones que
regulen la calidad de los servicios ferroviarios de pasajeros o de
carga.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

28

c)

Revisin de los Programas del PTI de 2002


El Programa 1 se refiere al perfeccionamiento de las
condiciones de competencia en el mercado de pasajeros. Este
programa se plante de una forma que parece estar orientado
bsicamente al transporte vial. En la forma en que ha
evolucionado el transporte ferroviario interurbano de pasajeros,
son muy pocos los servicios que se justifican socialmente
(nunca privadamente) y, por cierto, no fue el PTI 2002 el que
propuso la realizacin del Plan Trienal de EFE, 2003 2005,
cuyos resultados son de conocimiento pblico como de alta
ineficiencia en el uso de los recursos.
El Programa 2 se refiere al perfeccionamiento de las
condiciones de competencia en el mercado de carga. Sus
conceptos generales son aplicables al transporte ferroviario en
sus tres subprogramas: regulacin de las condiciones de
competencia (costos de infraestructura); regulacin de
externalidades (contaminacin, congestin) y fiscalizacin.
El Programa 3 se refiere a la integracin de los transportes. En
el caso del ferrocarril los objetivos no se han cumplido, aunque
es conveniente tener presente que el transporte de mercancas
en contenedores, que es el segmento tcnicamente ms
adecuado para la complementacin entre el camin y el
ferrocarril, se utiliza solamente para el transporte internacional
y prcticamente no ha habido avances en la contenedorizacin
de las cargas nacionales.
El Programa 4 se refiere a la gestin de infraestructura.
Respecto del ferrocarril, no ha habido avances de significacin
en este programa. El objetivo de eliminar las distorsiones
econmicas entre modos, que haba sido dado por cumplido al
eliminar la compensacin por equidad a EFE, es materia de
controversia an en los sectores donde el modo vial como un
todo paga sus costos de infraestructura. Tampoco se ha
implementado mecanismos que estimulen la participacin
privada en las inversiones de infraestructura ferroviaria.
El Programa 5 se refiere a la integracin social y territorial.
Como se seal antes, el MTT entrega a EFE un subsidio
correspondiente al servicio de transporte de pasajeros que se
efecta en el ramal de Talca a Constitucin, para atender las
zonas aisladas en la margen norte del ro Maule. Los resultados
de este subsidio son discutibles, ya que el estado de la
infraestructura es deficiente y los buscarriles que prestan el
servicio son muy antiguos (1961).
Asimismo, EFE ha solicitado al MTT un subsidio para los
servicios que presta actualmente entre Talcahuano y Laja

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

29

(Cortos del Laja), atendiendo a localidades de difcil acceso


entre Hualqui y San Rosendo.
El Programa 6 se refiere a la seguridad y a la calidad, y est
orientado principalmente al transporte vial de pasajeros.
Respecto de la seguridad, el problema de los ferrocarriles se
concentra en los accidentes en cruces a nivel y en los atropellos
en la faja va. En ambos aspectos EFE ha hecho inversiones que
aparentemente han reducido las tasas de accidentes, pero en el
terreno institucional no ha habido avances.
El Programa 7 se refiere a cuestiones ambientales y tiene poca
relacin con el ferrocarril.
El Programa 8 se refiere al transporte internacional y no
menciona al ferrocarril. En Chile hay 4 conexiones ferroviarias
internacionales, de las cuales hay slo dos en operacin, y en
todas ellas se presentan problemas de diferente ndole que
sern abordadas en el presente estudio.
Los programas 9 y 10 se relacionan con la organizacin del plan
y tienen poca relacin con el ferrocarril.

4.2.3 Modo martimo


a)

Programa 1: Perfeccionamiento de las condiciones de competencia para un


mejor servicio de pasajeros.

Subprograma 1.1:Regulacin de condiciones de competencia


Accin: Anlisis de las distorsiones a la competencia intermodal
en transporte interurbano de pasajeros
o

En el caso del transporte martimo de pasajeros no existe


competencia con otros modos. En algunos casos existe
complementariedad.

Sin embargo, en el caso del uso de la infraestructura


portuaria existen dos situaciones.

Uso de infraestructura administrada por una empresa


estatal donde si se pagan las tarifas portuarias (Puerto
Montt, Chacabuco).

Uso de infraestructura sin administracin del Estado


que no paga por el uso de la infraestructura (ParguaChilo, entre otros).

Tendencia a vincular procesos de concesin con


infraestructura y prestacin de servicios, de manera
integrada (Plan de Conectividad Austral y Plan de Desarrollo
Integral de Chilo).

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

30

Accin: Desarrollo de instrumentos de deteccin y control de


prcticas monoplicas en el transporte de pasajeros
interurbanos y rurales
o

Si bien el texto no aplica al transporte martimo de


personas, existen prcticas monoplicas en algunos
terminales pequeos debido a que su administracin ha
sido entregada a sindicatos o por situaciones de hecho.

El MOP cre un Plan de Conectividad Austral destinado a


aumentar los niveles de servicio bajo el concepto de
competencia ex-ante.

Accin: Ajuste de regmenes tributarios (renta presunta, IVA)


o

Sin cambios.

Accin: Desarrollo de una estrategia para incentivar un mayor


grado de empresarizacin en el sector transporte interurbano
de pasajeros
o

Si bien el texto no aplica al transporte martimo de


personas, se intenta llevar a cabo un proceso de licitacin
de concesiones de infraestructura y servicios, en el marco
del Plan de Conectividad Austral del MOP.

Accin: Diagnstico y propuestas de mejoras en la situacin de


los servicios fluviales, lacustres y martimos de pasajeros
o

El MOP realiz el estudio Anlisis y evaluacin de nuevas


estrategias de interconexin fsica entre las regiones X y XI
donde se trata en parte este tema. Sin embargo el Plan de
Conectividad se elabor e implement
sin considerar
algunas consideraciones o propuestas del estudio.

MINTRATEL
tiene
proyectado
realizar
un
estudio
denominado Anlisis de la estructura de costos de los
servicios que reciben subsidios al transporte en zonas
aisladas.

Accin: Plan de desarrollo de la industria de cruceros en Chile


o

No se conoce accin por parte del Estado. Ms bien ha


habido intentos por parte de una organizacin de puertos
que reciben cruceros por desarrollar ciertos anlisis al
respecto. Un tema relevante fue resuelto por el TLD al
declarar que el artculo 36, inciso 9, del Decreto Ley N
825 de 1974, como contrario a la libre competencia.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

31

Subprograma 1.2:
Regulacin de externalidades y nivel de
servicio
Accin: Estudio de diagnstico y proposicin de instrumentos
sobre impactos ambientales
o

A pesar que no aplica, en general no existen estudios sobre


esta materia en el sector martimo portuario. En todo caso,
CONAMA public una gua para el control y prevencin de la
contaminacin industrial (actividad portuaria) en el mes de
Diciembre de 2000.

Accin: Proposicin de acciones para acoger a personas


mayores, escolares y discapacitados en los servicios de
transporte interurbano y rural de pasajeros
o

A pesar que no aplica, en el transporte martimo de


personas esta materia nunca ha sido analizada.

Accin: Mejoramiento del nivel de servicio, confort y


confiabilidad de los servicios de transporte interurbano de
pasajeros
o

A pesar que no aplica, en el transporte martimo de


personas no se conocen normas al respecto, salvo ciertas
normas establecidas por DIRECTEMAR.

Accin: Mejoramiento del nivel de informacin a usuarios en los


servicios de transporte interurbano de pasajeros
o

A pesar que no aplica, en el transporte martimo de


personas no se conocen normas al respecto.

Subprograma 1.3:
Fiscalizacin
y
seguimiento
de
regulaciones
Accin: Determinacin de necesidades de fiscalizacin en el
rea de regulaciones de mercados de transporte interurbano
o

A pesar que no aplica, en el transporte martimo de


personas no se conocen normas ni procedimientos al
respecto.

Accin: Aplicacin de los mtodos de seguimiento de las


normas y medidas de regulacin en los distintos mercados
o

A pesar que no aplica, en el transporte martimo de


personas no se conocen normas ni procedimientos al
respecto.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

32

b)

Programa 2: Perfeccionamiento de las condiciones de competencia para un


mejor servicio de carga

Subprograma 2.1:
Regulacin
de
Condiciones
de
Competencia
Accin: Anlisis de las distorsiones a la competencia intermodal
en el transporte interurbano de carga
o

Con respecto al cabotaje existe consenso conceptual


respecto a que este modo debe enfrentar condiciones de
costo distintas al modo caminero, como por ejemplo, el
pago por el uso de la infraestructura, por seguridad, etc. Sin
embargo no existen estudios sobre cunto, en la prctica,
estas distorsiones influyen en la prdida de mercado.

Accin: Desarrollo de una estrategia para incentivar un mayor


grado de empresarizacin en el sector transporte interurbano
de carga
o

A pesar que no aplica, en el sector martimo existe un


problema semejante en la zona sur austral, sin que exista
una estrategia al respecto.

Accin: Proposicin de proyectos y medidas que fomenten


mayores niveles de eficiencia en el transporte terrestre de
carga
o

A pesar que no aplica, en el cabotaje no existe una poltica


al respecto.

Accin: Elaboracin de un Plan de Desarrollo del Cabotaje


o

Subprograma 2.2:
Regulacin de externalidades y nivel de
servicio
Accin: Revisin de las normativas y cobros asociados a
seguridad, medioambiente y congestin y propuestas de
cambios
o

c)

No se ha elaborado a la fecha

A pesar que no aplica, en el cabotaje se hace necesario


revisar normas sobre atraque y desatraque, emisiones, etc.

Programa 3: Sistema Integrado de Transporte

Subprograma 3.1:
Integracin Modal
Accin: Estudiar las alternativas modales y las combinaciones
ms eficientes para el transporte de carga, as como analizar
las condiciones para incrementar el uso de contenedores
o

En el caso del cabotaje no se conocen acciones al respecto.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

33

Accin: Desarrollo y aplicacin en proyectos multisectoriales y


multimodales de frmulas institucionales y de gestin
adecuadas
o

El cabotaje no ha sido considerado para la formulacin de


ciertos proyectos como, por ejemplo, Puente Canal Chacao.
Ms bien se ha aplicado el criterio de continuidad de la
vialidad.

Subprograma 3.2:
Integracin transporte interurbano
ciudad
Accin: Elaboracin de una estrategia de proyectos y acciones
para mejorar la interaccin del transporte interurbano con la
actividad local
o

No se conoce una estrategia. Slo intentos por parte de


algunos puertos como Valparaso.

Accin: Definicin de una metodologa de evaluacin y diseo


para terminales interurbanos/rurales de pasajeros
o

A pesar que no aplica, no se conocen estudios para


determinar estndares mnimos de terminales de pasajeros
en los puertos, tanto nacionales como extranjeros.

Accin: Elaboracin de un manual recomendaciones de diseo y


construccin para terminales interurbanos/rurales de pasajeros
o

No existe para terminales de cruceros ni para el caso de la


zona sur austral.

Accin: Diseo de programas regionales de construccin de


terminales interurbanos/rurales de pasajeros
o

En el Plan de Conectividad Austral existen algunas


iniciativas al respecto; pero no existe un programa de
construccin.

Accin: Definicin de una metodologa de evaluacin y diseo


para terminales interurbanos de carga
o

En el caso del cabotaje, el smil con esta proposicin


consiste en contar con metodologas que conduzcan a la
localizacin de actividades en torno a un puerto para
desarrollar el cabotaje disminuyendo las manipulaciones o
movimientos de la carga. No existen acciones al respecto.

Accin: Elaboracin de una poltica de acceso a recintos


portuarios
o

No existe y lo poco que se ha hecho ha correspondido a


empresas estatales y a algunas empresas privadas.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

34

Accin: Elaboracin de un programa de inversiones en


mejoramientos de accesos a puertos y recintos extraportuarios
o

No se conoce un programa de inversiones. Ms bien han


surgido soluciones puntuales como, por ejemplo, Valparaso,
Lirqun y Quelln, donde se aplic una norma de
financiamiento compartido entre el Estado y el privado.

Accin: Adecuacin de la normativa y desarrollo metodolgico


para el control de cargas en recintos extraportuarios para la
liberacin del borde costero
o

No se conoce iniciativa al respecto. Slo ciertas acciones


aisladas de empresas estatales.

Accin: Programa de construccin de recintos extraportuarios


o

d)

Programa 4:
Interurbano

No se conocen iniciativas al respecto. Slo ciertas acciones


aisladas de empresas estatales como Valparaso, Puerto
Montt.
Planificacin y Gestin de Infraestructura de Transporte

Subprograma 4.1:
Planificacin de la Infraestructura
Accin: Metodologa de Evaluacin de Proyectos y Planes de
Inversin en el STI que incorpore los objetivos regionales y de
equidad
o

En el caso del cabotaje no se conoce accin al respecto, a


pesar de su importancia para la valorizacin de este modo
especialmente en zonas aisladas.

Accin: Identificar y analizar proyectos en infraestructura


pblica que justifiquen inversin privada
o

Se desarroll un Plan de Conectividad Austral que


contempla inversin pblica y privada. Para el caso de
proyectos de concesin, la decisin no estuvo fundada en
estudios previos que justificaran que la inversin en
infraestructura portuaria estuviera condicionada a la
prestacin de los servicios martimos.

Accin: Establecer sistema de revisin continua de estndares


de diseo y de construccin de infraestructura
o

Recin se conoce una iniciativa de la DOP que intenta


aproximarse al tema. Se ha solicitado la opinin sobre una
posible actualizacin de la actual normativa

Accin: Proposicin de la creacin de una Ley General de


Puertos

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

35

Sin avances

Subprograma 4.2:
Gestin de la infraestructura
Accin: Definicin de una poltica y niveles ptimos de
conservacin identificando costos de conservacin segn
tipologa de camino
o

La conservacin de infraestructura portuaria corresponde a


las propias empresas. El Estado no tiene polticas al
respecto

Accin: Anlisis de las tarifas de practicaje y faros y balizas


o

Sin avances

Accin: Mejoramiento de los servicios de informacin a usuarios


de la infraestructura de transporte interurbano
o

A pesar que no aplica, en el caso del transporte martimo no


se conoce accin al respecto

Accin: Modernizacin tecnolgica de los Puertos


o
e)

Los puertos han ido resolviendo la incorporacin de


tecnologa de acuerdo a sus propias concepciones.

Programa 8: Transporte Internacional


Accin: Proyeccin internacional de los puertos chilenos
o

Slo existen iniciativas desde los propias empresas

Accin: Proposicin de eliminacin o compensacin de


asimetras en el tratamiento a empresas de transporte
nacionales y extranjeras
o

No se conoce accin al respecto.

Accin: Estudio de diagnstico y proposiciones para la


reduccin de los tiempos de demora y la incertidumbre en
controles fronterizos
No se conoce accin al respecto, salvo las que han realizado
algunos puertos.

4.2.4 Modo areo


a)

Contexto histrico

Mercado
El PTI realizado el ao 2002 fue el reflejo de una situacin
inestable para el transporte areo, donde:

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

36

1.
El mercado transporte areo haba estado creciendo
aceleradamente entre 1985 y 1998 (14 anual%), para caer,
posteriormente, al 0,5% promedio anual, en el perodo 1998
2001.
2.
Parte de la cada iniciada en 1998 se puede atribuir
a la crisis econmica iniciada ese ao (crisis asitica), como
se aprecia en el Grfico 2.1.1a.
Grfico 5-15 Evolucin del trfico areo y del PIB en el
perodo 1985 - 2001

Fuente: Banco Central, JAC

3.
Otra parte de la cada del trfico puede ser atribuida
a la concentracin de la industria en un solo operador, que
provoc un alza considerable de las tarifas; el Grfico 2.1.1b
muestra que entre, los aos 1999 y 2002, desaparecieron
todos los competidores de Lan, sobreviviendo solo un
operador regional (DAP en Magallanes) y otro de taxis
areos (Aeromet).

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

37

Grfico 5-16 Composicin del trfico areo nacional por


operador

Fuente: JAC

b)

Infraestructura
El perodo de anlisis cubierto por el PTI 2002 (hasta 2001) se
caracteriz por una importante inversin en infraestructura: se
construyeron nuevos edificios terminales en prcticamente
todos los aeropuertos concesionados (Arica, Iquique, Calama, La
Serena, Santiago (Arturo Merino Bentez, AMB), Concepcin,
Puerto Montt y Punta Arenas) y se encontraba en progreso la
construccin de nuevos aeropuertos para las regiones de
Atacama, Coquimbo y Araucana, como tambin la segunda
pista para AMB.

Diagnstico del PTI 2002

Mercado
Como consecuencia de la tendencia a la concentracin
observada hasta 2002, el PTI elabor un diagnstico donde el
problema principal era la explotacin monoplica del mercado
nacional por parte del nico operador, Lan, fenmeno que
habra sido responsable del estancamiento del mercado, junto
con la crisis econmica iniciada en el ao 1998 38, y con el
mejoramiento de la red vial (Ruta 5 y accesos a puertos).

38

Crisis asitica.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

38

Infraestructura
El PTI 2002 planteaba como problema la existencia de una red
excesivamente densa de aeropuertos, que inclua aeropuertos
de muy bajo nivel de generacin de trfico; como consecuencia,
los cobros unitarios (tasas aeronuticas) por uso de aeropuertos
habran sido muy altos, trasladndose a las tarifas.

Regulaciones
El PTI 2002 recomendaba reforzar y mejorar el papel regulatorio
del mercado, a travs de:
1

Aplicacin de medidas antimonopolio.


4.
Eliminacin de trabas al ingreso de operadores
extranjeros al mercado nacional.

4.2.5 Aspectos econmicos


Uno de los aspectos importantes que falt en el PTI fue la
definicin de indicadores de desempeo, con metas planteadas
con valores mnimos, mximos o deseables de dichos
indicadores para diferentes aos. Este aspecto debe ser
superado en la construccin de la poltica de transporte
interurbano, materia de este estudio. Otro aspecto que falt en
el PTI fue contar con una instancia de aprobacin a nivel de
autoridades, lo cual provoc que muchos de sus planteamientos
finalmente no fueran ejecutados ya que no se transformaron en
compromisos polticos oficiales. Este aspecto tambin se espera
sea superado en este nuevo estudio.
En el PTI no se aborda con mayor profundidad el problema del
ptimo econmico. En primer ptimo, las tarifas debieran ser
iguales a los costos sociales marginales de largo plazo. Dado
que los costos medios son siempre mayores que los marginales,
se deduce que es ptimo que el sector tenga un dficit, que
debe ser cubierto por un aporte o subsidio estatal. Sin embargo,
las polticas planteadas no son claras en este aspecto, en
algunos casos se plantean cobros a los operadores por el uso de
infraestructura, que podran ser improcedentes. Falt mayor
anlisis. Hay tambin casos como el areo, que recibe un fuerte
subsidio estatal por construccin y conservacin de
infraestructura sin que ello se haya reconocido.
Por otra parte, los costos sociales deben contener todos los
costos, incluso las denominadas (no siempre apropiadamente)
externalidades, aspecto que no se discute con mayor
profundidad.
Dado lo anterior, todas las menciones a cobros o cargos
eficientes no queda claro a qu concepto de eficiencia se
est hablando.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

39

El tratamiento que se da a la calidad es muy insuficiente. Se


toca marginalmente cuando en realidad es un problema central.
En efecto, podemos preguntarnos, entre dos STI alternativos,
uno de los cuales es un poco ms caro pero de mejor calidad,
cul debiramos elegir. El tema no es abordado, si bien
tampoco era rol del estudio que defina el Plan de Transporte.
Sin embargo, el punto es importante para la definicin de una
nueva poltica y deberan plantearse, al menos los aspectos
metodolgicos para la cuantificacin de las medidas de calidad.

4.3 Conclusiones
De la revisin del PTI 2002 recin presentada se desprende que
este presenta varios aspectos de inters para el desarrollo de
una poltica de transporte interurbana, sobre todo en lo referido
a aspectos metodolgicos.
En primer lugar, la apreciacin de estos Consultores es que, en
trminos metodolgicos generales, el PTI 2002 presenta un
enfoque correcto, en el sentido de que logra definir una accin
estructurada de mejoramiento del STI, basada en un
diagnstico adecuadamente sustentado en informacin
disponible y en las apreciaciones de los actores relevantes del
sector. Sin perjuicio de lo anterior, se puede identificar
determinados enfoques particulares y ausencia de definiciones
que debieran ser superadas en el desarrollo de una poltica de
transporte interurbano, sobre los que se discute ms abajo.
En una mirada ms general, el PTI plantea una visin global del
sector y para cada modo al ao 2010, la cual est bastante
lejos de cumplirse. Si bien la descripcin es correcta en sus
definiciones, el hecho de que no haya formado parte de una
poltica oficial, no permiti lograr el nivel de compromiso con las
autoridades polticas como para tener avances importantes.
En cuanto a la ejecucin del PTI, se ha mostrado en el punto
anterior que hay una cantidad importante de acciones
desarrolladas en los ltimos aos que estn basadas en sus
proposiciones, tales como el desarrollo de diversas
metodologas de evaluacin de proyectos, la elaboracin de
diversos diagnsticos sectoriales, el desarrollo de iniciativas
orientadas a la eficiencia y en particular a eficiencia energtica
en el transporte de carga por camiones, el anlisis de las
asimetras en el transporte terrestre internacional y otros. Sin
perjuicio de ello, otra cantidad importante de acciones
identificadas en el PTI no han sido abordadas. Si se hace un
balance, posiblemente es mayor la cantidad de proposiciones
no abordadas. Pero quizs ms importante que lo anterior, es el
hecho de que los avances logrados en el perodo 2002-2010 no
han respondido a la estructura propuesta en el PTI, sino que

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

40

ms bien a las agendas particulares de las instituciones que


tienen tuicin sobre el sector y que , en varios casos, sus
profesionales participaron en el desarrollo del PTI. Si bien se
puede apreciar cierta coordinacin interinstitucional en el
desarrollo de algunas de las iniciativas, esta coordinacin se
sustenta ms bien en el inters de las personas que las llevan a
cabo ms que en una organizacin garantizada por el diseo
institucional.
Cabe mencionar en estas conclusiones que el PTI 2002
consideraba en su diseo un programa especial dedicado al
gerenciamiento del plan, el cual inclua acciones tales como una
propuesta institucional para la direccin del PTI, el desarrollo de
un
sistema
de
monitoreo
permanente
y
otras.
Lamentablemente, ninguna de estas acciones esenciales fue
implementada. Posiblemente este hecho, reflejo de que las
autoridades competentes nunca llegaron a hacer suyo el plan,
explica en gran medida su bajo nivel de ejecucin.
Es posiblemente sta, la principal conclusin que se puede
obtener de la revisin en perspectiva del PTI 2002, y debieran
encontrarse frmulas para superar esta limitacin si se espera
que prospere la poltica de transporte que la autoridad defina
con base en los resultados de estudio.
Sin perjuicio de lo anterior, es posible obtener otras
conclusiones ms especficas de la revisin crtica del PTI 2002,
las cuales se listan y explican a continuacin:

No se definieron a nivel de autoridades polticas en el PTI


objetivos estratgicos, prioridades, indicadores, metas y
plazos, ni tampoco una institucionalidad para su
ejecucin, lo cual no le permite el logro de sus
propuestas,
aun
siendo
mayoritariamente
recomendables.

En el PTI se hace un gran nfasis en la necesidad de que


el sistema de transporte interurbano se integre en
diversos aspectos (urbano-interurbano, en las decisiones
de inversin, en integracin modal y otros). Sin duda la
gran mayora de estas necesidades de integracin hoy se
mantienen, pero deben ser matizadas desde la
perspectiva de la eficiencia que se pueda lograr en el
cumplimiento de los objetivos estratgicos, no como un
objetivo per se.

Temas como la eficiencia energtica en el PTI an no eran


prioritarios como s lo son hoy da, lo cual marca una
diferencia entre ambos. Ha habido avances en este tema
que deben ser reforzados en la nueva poltica.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

41

No se aborda en el PTI el tema de la logstica y el


gravitante rol que juega en la eficiencia y la
competitividad en los mercados tanto internos como
internacionales. El rol del transporte en la cadena
logstica es esencial y las polticas que se planteen deben
considerarlo, tanto en los tiempos de viaje, tiempos de
espera, costos de operacin, manejo de informacin,
seguridad (safety y security), trmites administrativos y
otros. Sin embargo, es importante reforzar que desde el
punto de vista logstico se requiere optimizar la cadena
de distribucin completa, generando a veces el resultado
de que la mejor solucin puede no ser la del transporte
ms eficiente, en tanto puede forzar, por ejemplo, costos
de inventario ms altos. La nueva poltica debe
considerar plenamente este aspecto.

No se aborda en el PTI con mayor profundidad aspectos


vinculados a la optimizacin econmica y su relacin con
polticas de tarificacin. Es sabido, por ejemplo, que una
poltica de tarificacin de costos marginales de largo
plazo conduce a un sistema de mayor eficiencia. Sin
embargo, siendo los costos medios en el caso de
transporte mayoritariamente inferiores a los costos
marginales, se puede dar una poltica de subsidios
eficiente. Algo similar sucede con la tarificacin por
externalidades, aspecto que no se enfrenta con la
profundidad requerida. Sin perjuicio de que su solucin
de detalle requiere la realizacin de estudios
complementarios, la idea es que la nueva poltica los
plantee y avance en estos temas.

En el mbito ferroviario el PTI no hace propuestas


especficas sobre el rol del Estado en este modo, lo cual
en la nueva poltica se hace indispensable, con el objeto
de delimitar las acciones del Estado en los servicios de
pasajeros y definir el rol del Estado en el transporte de
carga, principalmente. Uno de los objetivos a perseguir
es no repetir errores que se cometieron en el Plan Trienal
del perodo 2003-2005.

En transporte areo el diagnstico era que existiran


limitaciones al desarrollo del mercado areo por la
presencia de un monopolio dominante. Estas limitaciones
no se han producido y la empresa monoplica ha perdido
participacin en el mercado, por lo cual las propuestas
que se haga deben considerar lo ocurrido. En la nueva
poltica deber darse un mayor anlisis a lo ocurrido en
mbito aeroportuario, tanto en relacin a los aeropuertos
y aerdromos principales, como a los pequeos

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

42

aerdromos, donde el rol del estado es esencial y el


diagnstico muestra fallos en la accin del Estado.

En el transporte martimo portuario comienzan a surgir


sntomas que no existan al momento de formular el PTI
como, por ejemplo, el aumento de la carga de comercio
exterior, especialmente en los puertos de la regin de
Valparaso, as como el aumento del cabotaje de Carga
General en la zona sur austral. Ambas situaciones
implican decisiones respecto a la necesidad de proveer
de nuevas capacidades en los puertos, los grados de
competitividad que se desean alcanzar, niveles de
servicio, etc.

Adems, el desarrollo sectorial durante estos aos,


prcticamente se detuvo en reas que no estuvieran
relacionadas con la concesin de frentes de atraques en
puertos estatales. Por ello es que muchas proposiciones
del PTI no fueron implementadas.

En relacin a los procesos de nuevas concesiones,


adicionales a las con que se inici el proceso, se
distingue la realizada en Arica por sus resultados
econmicos, de gestin y comercial. Sin embargo, otros
procesos como Talcahuano, Coquimbo, Valparaso y San
Antonio sufrieron retrasos debido al surgimiento de
concepciones distintas respecto a la forma de
concesionar. Incluso se introdujo la poltica de integrar la
explotacin de los servicios portuarios con los martimos,
a travs del mecanismo de concesin de obra pblica,
desestimando el objetivo de la poltica portuaria en el
sentido de crear espacios competitivos. Este intento de
integracin es indita en la actividad martima portuaria.

El cumplimiento del PTI, en el mbito sectorial, se vio


fuertemente afectado por la falta de una instancia
gubernamental destinada a darle seguimiento a su
implementacin.

Como resumen, se puede decir que el PTI representa un primer


esfuerzo de mirada de planificacin del STI que, a pesar de
presentar ciertas deficiencias puntuales que deben ser
superadas, constituye una aproximacin interesante y de gran
utilidad para el desarrollo de una poltica de transporte
interurbano, que por lo dems ha servido para orientar una
serie de acciones en el sector. Sin embargo, es crucial
reconocer tambin que su aplicacin ha estado lejos de ser
exitosa, principalmente por la falta de un desarrollo orgnico y
por la ausencia de una institucionalidad que haya asumido el rol
de liderar su desarrollo.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

43

Seguramente ser este aspecto, el de la falta de una


organizacin institucional que permita dirigir su desarrollo, el
principal obstculo a vencer en la implementacin de una
poltica para el sector. Sin un diseo que aborde explcitamente
este aspecto y que contenga propuestas adecuadas y validadas
con la autoridad en este sentido, no ser posible construir una
poltica que sea viable de llevar a cabo.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

44

TALLER DE VALIDACIN DEL PREDIAGNSTICO DEL SISTEMA DE


TRANSPORTE INTERURBANO

5.1 Introduccin
Una de las caractersticas que se espera que posean los
lineamientos de poltica que se desprendan de estudio es que
se encuentren validados con las autoridades pertinentes, de
modo de darle mayor respaldo y favorecer su adopcin.
El cumplimiento de este objetivo pasa, entre otros factores, por
lograr consenso con los actores del sistema en todas las etapas
relevantes del trabajo. Es por este motivo que la metodologa
de trabajo incluye una primera validacin con autoridades en
las que se acuerde el diagnstico del STI que se hace.
En el presente captulo se describe el trabajo de preparacin y
desarrollo de un taller de diagnstico del STI.

5.2 Prediagnstico del STI


Sobre la base del PTI (Sectra, 2002) y considerando adems la
informacin obtenida en estudios y entrevistas, se llev a cabo
un intenso trabajo de discusin con los expertos sectoriales
incluidos en el Equipo Consultor, producto del cual se gener un
borrador de un informe de prediagnstico del STI, el cual fue
remitido a la Contraparte Tcnica para sus comentarios y,
posteriormente, corregido en funcin de ellos.
El documento resultante fue entregado a Sectra y, a travs de
esta, distribuido a poco ms de treinta representantes de un
conjunto de instituciones pblicas relacionadas con el STI para
su revisin y posterior validacin en el marco de un taller.

5.3 Taller de validacin


Con la finalidad de validar el documento recin descrito se
organiz un taller de validacin de diagnstico denominado
Taller Diagnstico del Sistema de Transporte Interurbano.
Se propuso y valid con la Contraparte Tcnica un listado de
asistentes, los cuales fueron convocados por Sectra. Tal como
se mencion previamente, a cada invitado se le envi copia del
documento de prediagnstico elaborado por el Equipo
Consultor.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

El taller se llev a cabo el da jueves 21 de enero de 2010 y


asistieron a l las personas que se detallan en el siguiente
cuadro.
Cuadro 6-30 Listado de asistentes al taller de validacin
Nombre

Cargo

Institucin

Roberto Riveros

Jefe Subdireccin de Estudios y


Polticas de Inversin

Direccin de Planeamiento, MOP

Walter Bruning

Jefe Subdireccin de Desarrollo

Direccin de Vialidad, MOP

Paola Prez C-M

Direccin Aeropuertos, MOP

Dennis Rojas S.

Direccin Obras Portuarias, MOP

Christian Lpez G.

Dirplan - MOP

Daro Farren

Subgerente de Planificacin

Empresa Ferrocarriles del Estado

Enrique Moraga

Empresa Ferrocarriles del Estado

Mara Fernanda
Gmez

Direccin General de Aeronutica


Civil

Jenny Ivanovic C.

Divisin de Estudios y Desarrollo,


Subtrans

Mauricio Casanova

Divisin de Estudios y Desarrollo,


Subtrans

Carlos Salgado

Divisin de Estudios y Desarrollo,


Subtrans

Gabriel Araneda

Divisn de Estudios y Desarrollo,


Subtrans

Violeta Paredes

Jefe Departamento Ferroviario

Divisin de Normas y
Operaciones, Subtrans
Divisin de Normas y
Operaciones, Subtrans

Paula Flores J.
Aurora Jerez T.

Depto. Transporte Internacional

Divisin de Normas y
Operaciones, Subtrans

Moiss Alaluf

Jefe Departamento de Transporte


Terrestre

Divisin de Normas y
Operaciones, Subtrans

Vicente Prez B.

Depto. Transporte Terrestre

Divisin de Normas y
Operaciones, Subtrans
Gabinete Ministro Transportes y
Telecomunicaciones.

Julio Briones
Jaime Binder Rosas

Secretario General

Junta Aeronutica Civil, Subtrans

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Nombre

Cargo

Institucin

Jerko Juretic

Secretario Ejecutivo

Programa Nacional Fiscalizacin


Transportes, Subtrans

Juan Lacunza

Programa Nacional Fiscalizacin


Transportes, Subtrans

Martha Palma V.

Conaset, Subtrans

Marcos Serrano

Comisin Nacional del


Medioambiente

Alexis Michea

rea de Polticas Pblicas

Programa Pas de Eficiencia


Energtica

Osvaldo Henrquez

Jefe Divisin de Polticas y


Estudios

Subsecretara de Desarrollo
Regional

Luis Hidalgo

Departamento de Polticas y
Descentralizacin

Subsecretara de Desarrollo
Regional

Ricardo Gonzlez

Encargado Medio Ambiente y


Territorio

Servicio Nacional de Turismo

Juan Escudero O.

Asesor

Secretara de Medio Ambiente,


Territorio y Participacin

Christian Vigouroux

Secretario Ejecutivo Interino

Sectra

ngelo Cherubini

Sectra

Denisse Ramrez

Sectra

Mauricio Carrasco

Sectra

Rubn Trivio

Sectra

Rodrigo Henrquez

Sectra

Sergio Gonzlez

Cima

Gabriel Montero

Cima

Felipe Masjun

Cima

Paulina Soriano

Consultor

Cima

Gabriel Aldoney

Consultor

Cima

Juan Esteban Doa

Consultor

Cima

Jorge Champin

Consultor

Cima

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Nombre

Cargo

Institucin

Gustavo Ibez

Consultor

Cima

Tristn Glvez

Consultor

Cima

El programa del Taller fue el siguiente:


9:00 9:15Recepcin del Secretario Ejecutivo (S) de Sectra,
Christian Vigouroux S.
9:15 9:30

Introduccin
Gonzlez T.

del

Jefe

de

Proyecto,

Sergio

9:30 11:30

Exposicin expertos sectoriales (Transporte Vial,


Transporte Ferroviario, Transporte Martimo,
Transporte Areo)

11:30 11:45 Coffee Break


11:45 12:00 Exposicin sobre otros temas (Transporte
internacional,
Sustentabilidad,
Fiscalizacin,
Informacin, etc.)
12:00 13:15 Intervenciones de los asistentes
En el Anexo Digital 3 se han incluido
presentaciones preparadas por los expertos.

copias

de

las

Una vez finalizadas las presentaciones, los asistentes aportaron


con comentarios de diversa naturaleza, de los cuales se expone
a continuacin lo que el Consultor interpreta como las
principales conclusiones. Se identifica la institucin a la que
representa la persona hizo el comentario.

Direccin de Planeamiento, MOP. Estima que se ve en las


presentaciones un sesgo hacia la eficiencia econmica
(dejando de lado la mirada social del rol del Estado) y agreg
que la infraestructura debe estar al servicio de la operacin
de los mercados de transporte. Tambin coment que el
transporte debe estar al servicio del desarrollo territorial y
debe mirarse en relacin a sus impactos en las ciudades
(ferrocarriles y caminos, por ej. by pass). Se destaca tambin
la necesidad de integrar los anlisis del STI con los distintos
modos, as como integrar las instituciones, sealando como
ejemplo, la gran cantidad de estudios que se repiten o se
hacen en paralelo.

Semat, MOP. Comenta que el tema medioambiental, va ms


all que el cambio climtico, destacando la importancia del
ruido.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Conama.
Se
requiere
profundizar
en
dos
temas
fundamentales: ruido y emisiones para fuentes mviles.
Adicionalmente, se requiere avanzar en la institucionalidad,
en definir responsabilidades, utilizando esta poltica como
marco.

Subsecretara de Desarrollo Regional. Dice que el modelo de


hacer una poltica le parece correcto, pero debe definirse
una posicin ideolgica: ms Estado o ms mercado?
Tambin se aborda la necesidad de incorporar esta poltica
a los procesos de planificacin territorial (PROT, EDR).

Junta Aeronutica Civil. Seala que deben hacerse anlisis


del mercado areo por rutas, dado que hay algunas
competitivas y otras no. Tambin seala la necesidad de
definir si la red primaria de aeropuertos debe o no subsidiar
a la secundaria.

Direccin de Aeropuertos, MOP. Seala que el diagnstico es


muy modal, no integrado y que no est presente Mideplan,
fundamental para responder a la falta de metodologas que
seala el diagnstico. No se comparte el diagnstico sobre
los problemas de capacidad en AMB.

Direccin de Vialidad, MOP. Opina que el diagnstico es


lapidario para la Direccin de Vialidad, siendo que ellos
piensan que hacen bien las cosas. La visin de la
presentacin le parece muy economicista y no reconoce el
rol social de la infraestructura. Seala que hace falta definir
estndares y tocar el tema de los subsidios. Seala que se
requiere de una institucionalidad para enfrentar la poltica
de TI.

Ministerio de Transportes. Seala que es necesario apoyar


las opiniones entregadas en el diagnstico con datos,
parecindole que la parte martima portuaria si lo haca.
Tambin se refiere a la necesidad de hacer un diagnstico
institucional de alto nivel, ms que mencionar el nuevo
Depto. Ferroviario o Martimo del MTT.

De forma adicional a lo anterior, distintas instituciones


entregaron su visin general, comprometiendo varias de ellas la
elaboracin de minutas sobre temas especficos que estiman
que se debiera reforzar.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

DIAGNSTICO DEL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO

6.1 Presentacin
La metodologa y plan de trabajo del estudio busca generar
una poltica nacional de transporte interurbano cuya
elaboracin sea producto de un diagnstico del sistema de
transporte interurbano y del sistema de actividades con el
cual se relaciona, as como de un amplio trabajo participativo
que considere profesionales de las diversas instituciones
pblicas y privadas que tienen injerencia y opinin en la
proposicin de polticas pblicas en este sector. Especial
importancia se otorga en las bases del estudio a la validacin
en el mbito de autoridades polticas de la propuesta, de tal
manera que sus resultados puedan ser considerados una
poltica oficial que sirva de marco general de accin y sea
asumida por las instituciones pblicas relacionadas.
Ahora bien, el inters principal de construir una Poltica de
Transporte Interurbano se dirige a generar un marco
orientador para las acciones que realice el Estado en este
mbito. Responde principalmente a preocupaciones como las
siguientes:

Histricamente se ha mirado el STI de manera segregada,


esto es la infraestructura y los servicios de transporte
separadamente. El desarrollo de la infraestructura de
transporte se ha planificado y ejecutado sin considerar
una visin multimodal, respondiendo de paso a una
institucionalidad disgregada. Esta situacin ha llevado a
niveles de inversin y mantenimiento claramente
diferentes para los distintos modos de transporte
generando mercados de competencia imperfecta.

Los cambios y adecuaciones en el plano legal y normativo


que han afectado la operacin de los mercados de
transporte (representados en general por asociaciones o
confederaciones gremiales) se han estudiado y negociado
histricamente uno a uno, sin contar con un marco de
poltica y una mirada global de todos los componentes del
sistema de transporte.

Parte importante de los problemas sealados tiene


relacin con una institucionalidad inapropiada para
enfrentar globalmente los problemas del sector lo cual
con frecuencia se vincula a ausencia de informacin
relevante sobre el sector, falta de financiamiento,
excesivo centralismo, falta de capacidad tcnica y de
innovacin
tecnolgica,
falta
de
capacidad
de
fiscalizacin.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Interesa entonces que el examen que se haga del sistema de


transporte interurbano tenga un foco importante dirigido
hacia las necesidades de integracin, tanto al interior del
sistema como en su relacin con el medioambiente en el cual
se desenvuelve, con el objeto de intentar posteriormente
resolverlas, en la medida que se demuestre su conveniencia.
De acuerdo con la metodologa planteada para la elaboracin
del diagnstico del sistema de transporte interurbano se ha
considerado una serie de 30 entrevistas a agentes del
sistema, adems de una revisin de informacin disponible
(Antecedentes Internacionales y Actualizacin de Datos e
Informacin General), anlisis crtico de estudios anteriores y
en particular del Plan de Transporte Interurbano (SectraMOPTT,
2002)39.
La
metodologa
consider
complementariamente la realizacin de un Taller de Trabajo
con especialistas del sector pblico cuyo contenido tuvo una
primera etapa en que los expertos sectoriales del equipo
consultor expusieron las visiones sectoriales (modales), y en
una segunda etapa se discuti su alcance y contenido con la
contraparte, profesionales y autoridades invitadas.
Se presenta a continuacin el resultado del diagnstico, el
cual se inicia con una descripcin de su alcance general y
metodologa utilizada.

6.2 Alcance general y metodologa del diagnstico


La metodologa de elaboracin del estudio de polticas se
dirige fundamentalmente a definir el rol del Estado en el
sector transporte y por ende el rol del sector privado. Su base
conceptual se apoya en la teora econmica del bienestar, la
cual sirve de marco conceptual para analizar el rol que le
puede caber al Estado en la promocin de la eficiencia
econmica, equidad social y otros objetivos generales y
especficos de este sector. El sector transporte es reconocido
en los anlisis de polticas pblicas, en forma muy particular,
por la gran cantidad de externalidades y distorsiones que
presentan los mercados, como son las vinculadas al
medioambiente, a la seguridad y congestin principalmente,
adems de la gran magnitud que significan las inversiones en
infraestructura cuyo carcter predominante es de bienes de
uso pblico. Estas caractersticas hacen necesario que el
Estado asuma un rol ms activo que en otros sectores de la
39

Sectra-MOPTT
(2002):
Plan
de
Transporte
Interurbanohttp://www.sectra.cl/Transporte_Interurbano/Apoyo_Formulacion_Politicas
/plan_transporte_interurbano.html

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

economa, donde el mercado opera con bajos niveles de


regulacin y participacin del Estado en inversiones.
Siempre en el mbito metodolgico, la identificacin de los
problemas principales del sector transporte interurbano se
realiza en el marco de sus objetivos estratgicos, as como de
las polticas nacionales generales de naturaleza econmica y
social. De esta manera, se revisa el mayor o menor grado de
cumplimiento de los objetivos para cada uno de los
componentes del sistema de transporte y del conjunto de
ellos analizando su grado de integracin, complementariedad
y competencia.
El diagnstico se apoya principalmente en la recoleccin y
anlisis de una gran cantidad de antecedentes disponibles,
en forma de documentos y estudios previos realizados, as
como en datos ya elaborados, los cuales se incluyen en los
captulos previos de este informe. La base fundamental han
sido estudios realizados por el Ministerio de Transportes y
Telecomunicaciones, Ministerio de Obras Pblicas, as como
SECTRA (MIDEPLAN). Se ha considerado como antecedente
relevante el Plan de Transporte Interurbano (PTI) realizado el
ao 2002, el cual considera una gran cantidad de
informacin, la cual se ha actualizado a la fecha de este
estudio. En los ltimos aos se han realizado diversos
estudios de diagnsticos modales (modo ferroviario, modo
martimo portuario), estudios de eficiencia energtica, de
carga y de pasajeros del modo caminero y otros que
permiten mejorar de manera importante el nivel de
informacin y de anlisis del estudio realizado el ao 2002.
Como marco general de anlisis, en los puntos siguientes se
presenta una breve discusin acerca del rol del Estado en la
economa, se presentan los objetivos estratgicos del sector
que se utilizan como base para organizar el diagnstico y la
base conceptual en la cual se apoya la identificacin y
deteccin de problemas en relacin al grado de satisfaccin
de los objetivos.

6.2.1 Rol del Estado en la economa


La teora econmica del bienestar sirve de base conceptual
para analizar el rol que le puede caber al Estado, en la
promocin de la eficiencia econmica, equidad social y otros
objetivos. En trminos muy sucintos, los teoremas
fundamentales de dicha teora demuestran que, al cumplirse
los supuestos de la competencia perfecta, el libre
funcionamiento de los mercados lleva a una asignacin de
recursos que es ptima (Pareto), definida como un estado de
la economa en que nadie puede mejorar su bienestar sin
necesariamente reducir el bienestar de otros individuos en la
sociedad.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Los temas vinculados a la redistribucin del ingreso, que no


quedan resueltos con el modelo competitivo, ms el hecho
de que varios de sus supuestos no se cumplen, originando las
denominadas fallas del mercado, justifican un rol del Estado,
que como se puede demostrar particularmente en el caso del
sector transporte es de importancia. Las fallas ms comunes
que justifican esta intervencin estatal, se deben a: 40
1

Existencia de economas de escala e indivisibilidades en


la produccin de bienes o servicios que dan origen a
monopolios naturales. Ejemplos en el sector transporte se
encuentran ligados a la provisin de infraestructura de
uso pblico y a la provisin de servicios de transporte que
por su tecnologa, en combinacin con tamao de
mercado, justifican servicios nicos.
5.
Existencia de externalidades positivas o negativas
que generan una discrepancia entre los beneficios y los
costos privados y sociales. Casos tradicionales en
transporte que presentan externalidades negativas son
daos al medioambiente de diversa ndole, as como la
presencia
de
congestin
en
la
utilizacin
de
infraestructura.
Tambin
se
pueden
presentar
externalidades positivas como es el caso de una inversin
ferroviaria en un ferrocarril de carga, el cual disminuye el
flujo de camiones por carretera.
6.
Existencia de bienes pblicos, que son aquellos
que o no son suministrados por el mercado o, si lo son, la
cantidad suministrada es insuficiente. Ejemplo de un bien
pblico puro son las ayudas a la navegacin (faros y
balizas), donde no cuesta nada que otra persona ms
disfrute del bien y adems, en general ser difcil
impedirlo. Otro ejemplo, pueden ser las calles en un
ambiente urbano.
7.
Bienes complementarios, que son aquellos que el
mercado no es capaz de ofrecer, a pesar de que existe
una disponibilidad del mercado a pagar por ellos. Un
ejemplo, en el sector transporte lo constituyen los
terminales de pasajeros interurbanos, donde difcilmente
el mercado es capaz de coordinar (con un criterio de
optimizacin de recursos) los servicios urbanos e
interurbanos, generar las vas y modos de acceso/salida,
generar sistemas de integracin econmica y otros.

40

Ver Economa del Sector Pblico, de Joseph Stiglitz ; Algunas


Reflexiones en Torno al Rol Regulador y Empresarial del
Estado, de Eduardo Bitrn y Eduardo Saavedra
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

8.
Bienes preferentes, son aquellos bienes que el
Estado castiga su consumo por estimarse negativos
socialmente (Ej. Automviles que utilizan bencina con
plomo) o incentiva su consumo (Ej. cinturn de seguridad
en vehculos).
9.
Fallos de informacin. Uno de los aspectos que se
considera esencial para la existencia de un sistema de
mercado competitivo es la disponibilidad y transparencia
de informacin. Interesa disponer de informacin til para
que los usuarios tomen decisiones acerca de los bienes o
servicios que se les ofrece, sus caractersticas relevantes,
niveles tarifarios, y otros, as como desde el punto de
vista de los oferentes, acerca de los viajes, su estructura
O/D, modos utilizados, rutas, etc. Desde el punto de vista
del planificador interesa disponer de informacin sobre la
oferta y la demanda, proyecciones de mercado y otros.
Desde el punto de vista de quien administra y gestiona la
infraestructura requiere tambin un nivel de informacin
desagregado sobre los viajes. La falta de informacin
afecta la transparencia y por ende competitividad y
eficiencia del mercado, as como impide o limita la
definicin y aplicacin de polticas de transporte que
satisfagan los objetivos estratgicos del sector.
El rol del Estado, en el mbito de los mercados de transporte,
ser entonces verificar e incentivar el cumplimiento de las
condiciones de competencia, actuando sobre ellos con sus
diferentes facultades y opciones, principalmente medidas de
regulacin, en la bsqueda de la eficiencia econmica. Se
complementa con un rol activo en generar condiciones de
mayor equidad en la economa y en introducir otros objetivos
explcitos, ya sea a travs de herramientas normativas o de
regulacin econmica, las cuales se discuten ms adelante.
Sin embargo, en el mbito de las decisiones de inversin y
gestin de infraestructura de transporte la base econmica
tiene un tratamiento diferente. En este caso no opera el
mecanismo de precios como instrumento de regulacin de la
oferta y la demanda en la provisin de bienes o servicios.
En la teora econmica el mecanismo de precios permite
resolver varios problemas simultneamente. El primero es la
determinacin de la cantidad y tipo de recursos que la
sociedad asigna para la produccin de los diferentes bienes y
servicios. El segundo es cmo se distribuyen los bienes y
servicios producidos entre los miembros de la sociedad. Bajo
los supuestos de funcionamiento de un mercado competitivo,
es posible demostrar que el conjunto de precios resultantes
resuelve ambos problemas y que la solucin es eficiente en
trminos de la asignacin de recursos y del uso de las

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

instalaciones existentes. Sin embargo, la solucin es menos


clara en los resultados de la aplicacin del mecanismo de
precios cuando los problemas de asignacin de recursos y de
distribucin de los bienes o servicios no son resueltos por el
mismo
mecanismo
de
precios.
Esta
situacin
es
particularmente vlida en el caso de la infraestructura
pblica de transportes.
En general la produccin de infraestructura de transporte
difiere de otras actividades econmicas en qu; a) ellas son
especficas de una localizacin; b) su capacidad y calidad de
servicio corresponden a productos conjuntos; c) en la
provisin de infraestructura hay economas de escala
significativas; d) existen indivisibilidades en la provisin de
infraestructura (no es posible agregar o disminuir cantidades
pequeas) y, e) presencia de costos hundidos (sin uso
econmico
alternativo),
con
costos
fijos
elevados,
independientes del nivel de demanda.
Estas caractersticas entregan ciertas particularidades en los
criterios de tarificacin de la infraestructura, particularmente
cuando se la vincula a objetivos de financiamiento de las
inversiones, ms que a lograr la mayor eficiencia en su
utilizacin. Ambos criterios entregan resultados distintos (por
ejemplo, entre un criterio de tarificacin de costo marginal de
corto y largo plazo). Se puede demostrar que el criterio
clsico de determinacin de la capacidad ptima de
produccin (tamao de planta) vinculado a los costos
marginales de largo plazo no aplica a la determinacin de la
capacidad de la infraestructura. Debido a las indivisibilidades
en la provisin de infraestructura, a la existencia de
infraestructura previa, a la presencia de economas de escala
y al hecho de que junto con aumentar la capacidad tambin
se modifica el nivel de servicio, las decisiones de inversin no
estn exclusivamente relacionadas con el nivel de uso
vinculado a la capacidad de la infraestructura. Puede ser
conveniente invertir tambin si las mejoras en la calidad y los
resultantes ahorros en costos de los usuarios, debidamente
descontados, son mayores que los costos de la inversin. Al
mismo tiempo, la sola presencia de congestin no asegura
que sea econmicamente conveniente invertir en aumentar
la capacidad.
Estas caractersticas econmicas justifican que sea el Estado
el que debe asumir la responsabilidad principal en la
planificacin de la oferta de infraestructura (independiente
de que sea financiada y operada por el sector privado) as
como que el tamao y calidad de la infraestructura pblica
debe estar determinado con criterios de rentabilidad
econmica social.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

6.2.2 Objetivos estratgicos del sistema de transporte


Se ha mencionado la importancia de definir explcitamente
objetivos para el Sistema de Transporte Interurbano, con el
propsito
de
orientar
tanto
el
diagnstico
como
posteriormente la propuesta de Poltica.
A partir de una revisin de diversos documentos que
plantean objetivos nacionales con distintos enfoques, se
presenta una forma de agregacin en objetivos estratgicos
que se describen a continuacin. Para su definicin se tuvo
en consideracin que fueran los mnimos posibles, pero que a
su vez no dejen fuera objetivos especficos que de una u otra
forma hayan sido propuestos a nivel gubernamental. A travs
de ellos se examinar primero los resultados del diagnstico
y posteriormente se determinar la mayor o menor bondad
de la propuesta que se haga de Poltica de Transporte
Interurbano y sus resultados.
Se propone que la Poltica de Transporte Interurbano se dirija
hacia el logro de los siguientes objetivos estratgicos:
1

Eficiencia econmica global. Eficiencia en la utilizacin


de los recursos econmicos o de recursos que es posible
expresar en cifras econmicas. Principalmente, aun
cuando no de manera exclusiva, se refiere a recursos que
se utilizan en inversin, gestin y administracin de la
infraestructura pblica, en la operacin de los mercados
de transporte, as como a los recursos que aportan los
usuarios del STI (tiempo de viaje de pasajeros y carga).
En determinadas ocasiones se busca una eficiencia
econmica de una manera global, en que los recursos
vinculados al transporte son slo una parte de un sistema
ms amplio.
10.
Equidad social. Apoyar a travs del desarrollo
del sistema de transporte el objetivo nacional de lograr
una mejor distribucin del ingreso. Significa privilegiar en
las decisiones que afectan el STI los beneficios que son
recibidos por los grupos sociales ms dbiles. Este
concepto de equidad se puede expresar tambin, aun
cuando no exclusivamente, como una forma de igualar
oportunidades para determinados grupos sociales.
11.
Seguridad. Mejorar los niveles de seguridad para
las personas y la carga en el STI, y reducir el nmero de
muertes, de lesionados y, en general, de accidentes.
12.
Medioambiente,
patrimonio
y
cultura.
Preservacin y cuidado del medioambiente, de los
recursos naturales y del patrimonio nacional y cultural.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Incluye en ellos la preservacin de valores religiosos y de


costumbres de grupos sociales especficos.
13.
Calidad
del
Sistema
de
Transporte
Interurbano. Dotar de estndares mnimos de calidad al
STI, ya sea en el uso de vehculos de transporte pblico o
de infraestructura de uso pblico (por ejemplo, entrega
de informacin a los usuarios). Puede incluir tambin
aspectos de confiabilidad y/o vulnerabilidad de los
sistemas de transporte.
14.
Otros objetivos. Se pueden definir objetivos no
incluidos en los anteriores, pero que s formen parte de la
estructura de toma de decisiones. Por ejemplo, objetivos
geopolticos de ocupacin del territorio nacional
(integracin territorial), bajo un contexto ms amplio que
la rentabilidad social clsica o accesibilidad a centros
poblados. En general, se puede agregar objetivos
nacionales o regionales, en la medida que sean explcitos
y, de alguna manera, cuantificables.

6.2.3 Estructuracin del diagnstico en temas y reas de anlisis


La elaboracin y presentacin del diagnstico en reas
temticas comunes admite diversas formas de ordenamiento
y agrupacin. Para su adopcin se tuvo en consideracin lo
siguiente:
1 La definicin explcita de objetivos para el sistema de
transporte interurbano permite estructurar el diagnstico
en trminos de analizar directamente el grado de
cumplimiento de cada uno de ellos de forma separada.
Esto significa, considerando como objetivos estratgicos
del STI los definidos en 6.2.2, estudiar el comportamiento
del sistema de transporte segn su; a) grado de eficiencia
econmica, b) contribucin a la equidad y/o a la
integracin de grupos sociales especficos, c) nivel de
seguridad, d) impactos (negativos/positivos) sobre el
medioambiente, e) nivel de calidad del sistema, f) otros.
15.
Para efectos de anlisis de problemas y de
diagnstico
se
estima
conveniente
examinar
separadamente los temas vinculados a la infraestructura
de transportes y los vinculados a la operacin de los
servicios o de mercados de transporte que utilizan la
infraestructura. Sin perjuicio de que la operacin de
servicios de transporte se relaciona con la infraestructura
a travs del nivel de servicio y el valor de las tarifas o
costos que percibe, su base econmica de anlisis es
diferente. Siendo los objetivos estratgicos comunes para
todo el STI el anlisis se realiza contrastando tanto en la
operacin de los mercados como en la provisin y

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

administracin de la infraestructura, el grado


cumplimiento de cada uno de los objetivos definidos.

de

16.
En el caso del objetivo de eficiencia econmica
del STI, interesa mirar con detalle el funcionamiento de
los mercados de transporte. Para ello, interesar
examinar el grado de competitividad de los mercados
(como un indicador de eficiencia en ese mercado) y las
distorsiones o fallas que se encuentre en cada mercado y
que se estime conveniente corregir. Esto es; existencia de
monopolios u oligopolios en la operacin, existencia de
externalidades, bienes complementarios, bienes pblicos
y bienes preferentes principalmente, los cuales no los
provee de manera adecuada y directa el mercado.
17.
En el caso de la infraestructura interesa revisar la
existencia de dficit de capacidad (en funcin de la
demanda actual y proyectada) y su nivel de servicio, que
puedan indicar un dficit de inversin, lo cual se expresa
en la existencia de proyectos de inversin socialmente
rentables que no se ha podido ejecutar. Esta situacin
podra provenir de dficit en la capacidad de financiar
proyectos o de dficit en la capacidad de identificar,
evaluar, decidir o ejecutar los proyectos de inversin. Un
anlisis similar es posible hacer en relacin al nivel de
conservacin de la infraestructura y su estado, as como
al nivel tcnico de gestin. Los niveles ptimos de
mantencin y gestin de infraestructura tambin deben
ser definidos de acuerdo a criterios de rentabilidad social.
18.
Complementariamente se define un punto
especial destinado a examinar la integracin del STI
desde diversas perspectivas. Se busca identificar
potenciales beneficios que provengan de cambiar la
perspectiva histrica de planificar y operar cada modo de
transporte de manera fuertemente segregada o planificar
las inversiones sin considerar los intereses de manera
integrada a otros sectores que demandan transporte o a
intereses de planificacin e integracin territorial. De
acuerdo con la teora econmica del sector pblico la
conveniencia de que el Estado intervenga en promover o
facilitar la integracin, en cualquiera de sus mbitos, se
vincula a los denominados bienes (o servicios)
complementarios, los cuales el mercado por si mismo no
es capaz de generar, pero si hay una disposicin a pagar
por ellos.
19.
El rol subsidiario del Estado, el cual se aparta de
la eficiencia econmica, en el sentido de maximizacin
del producto o del ingreso nacional, para fijar la atencin
en aspectos de equidad orientado a determinados grupos

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

sociales especficos, as como objetivos de integracin


territorial. Debe reconocerse que un aspecto dominante
en las polticas pblicas en los ltimos aos, se refiere
justamente a este rol subsidiario, hacia el cual se dirige
una parte sustancial del presupuesto nacional. Sectores
como salud, educacin y vivienda son sectores de
atencin preferente y tambin se ha incorporado con
mayor fuerza los subsidios al transporte, ya sea para
mejorar la conectividad en zonas aisladas o para
subsidiar el transporte pblico.
20.
El nivel de seguridad, calidad e impactos
medioambientales (vinculados a desarrollo sustentable)
se examinan separadamente, con el objeto de asegurar
que tengan la atencin que se busca explcitamente para
ellos.
21.
Se ha estimado conveniente separar el anlisis
entre el mercado de transporte nacional y el
internacional, destacando en este ltimo slo aquellos
aspectos que le son propios, dado que el sistema de
transporte
nacional
sirve
simultneamente
al
internacional.
22.
Adicionalmente, se ha considerado oportuno
analizar en forma separada algunos temas denominados
transversales, cuyo anlisis abarca dos o ms objetivos
de los descritos previamente, tales como institucionalidad
del sector, informacin y fiscalizacin.
Considerando los criterios anteriores, la elaboracin del
diagnstico se realiza de acuerdo a la siguiente agrupacin
de reas temticas:

Eficiencia econmica en el STI


o

Competencia en la operacin de los mercados

Infraestructura

Integracin del STI

Equidad social (Rol subsidiario del Estado)

Seguridad en el STI

Calidad en el STI

Desarrollo Sustentable en el STI

Transporte Internacional

Temas transversales

En cada una de estas reas se revisar, entre otros, un


conjunto de temas definidos como transversales, los cuales

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

deben estar presentes en el diagnstico. Estos son; la


institucionalidad, la legislacin y normativas, financiamiento
y frmulas de asociacin pblico-privadas, nivel de
informacin, capacidad de innovacin tecnolgica, grados de
participacin ciudadana, grados de descentralizacin y
desconcentracin
de
las
decisiones,
capacidad
de
fiscalizacin y control del STI.

6.3 Eficiencia Econmica en el sistema de transporte interurbano


6.3.1 Introduccin
A travs del desarrollo del marco general que sustenta la
construccin de la Poltica de Transporte Interurbano y la
elaboracin del diagnstico del STI, se plantea como uno de
los principales objetivos estratgicos lograr un sistema de
transporte econmicamente eficiente desde el punto de vista
de la utilizacin de los recursos. Se persigue lograr que la
produccin de servicios de transporte, ya sea de carga o
pasajeros, se realice con el mnimo de recursos de la
economa, al mismo tiempo que con los recursos disponibles
del STI (vas, terminales, vehculos), se produzca la mayor
cantidad de transporte.
Sin embargo, la eficiencia econmica en el STI no slo se
refiere a su relacin con la produccin interna del sector de
transporte, sino tambin, al incorporar un criterio de
maximizacin de los beneficios sociales, considera los
beneficios globales sobre el resto de las actividades
econmicas y sociales a las cuales el transporte presta un
servicio.
Se ha discutido previamente que la bsqueda de la eficiencia
en el sistema se asociar a contar con mercados
competitivos. Donde ello no ocurra de forma natural, se
intentar generar condiciones de competencia a travs de
medidas de regulacin o reglamentacin de aquellos
mercados que presenten fallas de competencia, de tal
manera que los distintos modos pueden ser utilizados segn
sus propias potencialidades considerando la totalidad de los
costos en que se incurre, internos y externos. Al mismo
tiempo, la eficiencia econmica en el mbito de la
infraestructura se regir por criterios de evaluacin
econmica o social de proyectos. La evaluacin debe
considerar explcitamente las opciones de que existan,
compitan o se complementen distintos modos cuando stas
sean viables, de forma que los proyectos sean no slo
socialmente rentables sino que cuando exista competencia
entre modos se priorice la inversin en el modo (o
combinacin de modos) con mayor rentabilidad social. Por
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

ltimo, siempre desde el punto de vista de la eficiencia, se


buscar identificar separadamente aquellos elementos que
necesitan una mayor atencin desde el punto de vista de la
integracin del STI, dado que corresponde a uno de los
aspectos explcitos que se busca superar.
En los puntos siguientes se presentan los principales
problemas de eficiencia detectados en estos tres mbitos;
operacin de los mercados de transporte interurbano,
infraestructura de transporte interurbano e integracin en el
STI.

6.3.2 Operacin de los mercados de transporte interurbano


a)

Presentacin general
El objetivo del presente punto es realizar un diagnstico de la
competitividad que existe en el STI, con el propsito de
identificar y posteriormente corregir las principales
imperfecciones de mercado.
De acuerdo con la teora econmica, en mercados
perfectamente competitivos, los comportamientos de los
agentes que maximizan sus utilidades y beneficios aseguran
que los recursos se asignan en forma ptima. Esto es, que no
existe otra forma de asignarlos que genere mayor utilidad o
beneficio para el conjunto de la sociedad.
Para que un mercado sea perfectamente competitivo, debe
cumplir con diversas condiciones, muchas de las cuales no se
satisfacen en el caso del STI, por la presencia de mltiples
imperfecciones (por ejemplo, externalidades negativas,
bienes pblicos, economas de escala que no permiten
financiar inversiones a precios iguales a costos marginales,
monopolios naturales, reducido nmero de oferentes,
informacin imperfecta, etc.).
Cuando no existen condiciones de competencia adecuadas,
la autoridad puede introducir medidas correctivas, pero
dichas medidas pueden, a su vez, generar otras
imperfecciones. Por ello, la identificacin de medidas
correctivas debe hacerse con cuidado, asegurando que su
costo directo ms el asociado a nuevas distorsiones que
pueda traer, sea menor que el beneficio que se espera.
En el STI, algunas componentes claves del sistema cuentan
con recursos asignados fuera de esquemas de mercado,
como es el caso mayoritario de la infraestructura, cuyas
inversiones y niveles de mantencin y gestin las decide
directamente el Estado, que las ejecuta por s o a travs de
concesiones.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Sin embargo, virtualmente todos los servicios de transporte


son prestados por empresarios privados (con la excepcin de
servicios ferroviarios de pasajeros, estructurados como
empresas autnomas del Estado conformadas como
sociedades annimas), que operan segn reglas de mercado
(en algunas ocasiones subsidiados directamente por el
Estado), y sujetos a la regulacin pertinente de la autoridad.
Por lo tanto, el anlisis se centrar en las condiciones de
competencia en que operan los servicios, para los cuales los
recursos asignados por el Estado constituyen un factor
externo, no manejable. As, la dotacin de infraestructura y
su forma de tarificacin, se aborda en relacin con su efecto
sobre las condiciones de competencia de los servicios de
transporte, pero no respecto del grado de eficiencia en la
asignacin de recursos por parte del Estado, lo que se tratar
en puntos siguientes.
El presente anlisis de imperfecciones de mercado est
orientado en ltimo trmino a disear y aplicar medidas de
correccin.
Por
lo
tanto,
interesa
identificar
las
imperfecciones que generan distorsiones relevantes en la
asignacin de recursos. Al respecto, el grado y tipo de
efectos de las distorsiones depende directamente de la
elasticidad precio de la demanda la cual a su vez depende de
las caractersticas de bienes complementarios y sustitutos.
As, mientras ms elstica sea la demanda, mayores sern
las distorsiones en la produccin de los bienes o servicios.
Mientras ms inelstica sea la demanda, menores sern las
distorsiones. En todo caso, la existencia de imperfecciones de
mercado no reguladas tender a alterar la distribucin del
ingreso.
A continuacin se presenta un cuadro con los principales
factores de tipo general que afectan la competitividad de los
servicios de transporte. Para cada factor se indica la
condicin de eficiencia en que debera establecerse, y el tipo
de distorsin que puede generar al operar a un nivel
subptimo. En seguida, se presenta un cuadro resumen de
las condiciones en que actualmente est definido cada factor
para cada modo

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Cuadro 7-31 Factores que afectan la competitividad


Aspecto

Distorsin asociada

1) Infraestructura
a) Provisin de
infraestructura y
servicios asociados.
Calidad de la
infraestructura
(mantencin) y
servicios asociados

Niveles subptimos reducen y encarecen oferta de transporte.


Diferencias en disponibilidades relativas, respecto del ptimo,
distorsionan la asignacin modal y la integracin modal

b) Pago por la
infraestructura y
servicios asociados

i) Niveles de Cobro
Cobros mayores/menores al ptimo significan sub/sobre oferta
de los servicios que la utilizan
Cobros mayores al costo marginal de corto plazo pueden
generar costos mayores en el uso de la red y/o disminucin de
los viajes en el sistema.
Diferencias relativas en niveles de cobro distorsionan
asignacin
ii) Evasin
La posibilidad de evasin (como en el caso del impuesto
especfico al diesel, cargo indirecto por el uso de
infraestructura caminera), distorsiona la competencia en favor
de evasores y debilita las empresas formales con mayor
capacidad de inversin y modernizacin

2) Tributacin
Condiciones heterogneas de tributacin alejan de la
condicin de ptimo en la asignacin de recursos (ptimo
paretiano) y pueden generar incentivos perversos y afectar la
asignacin modal. Algunas condiciones tributarias pueden
facilitar la evasin, generando ventajas a los evasores y
debilitando el desarrollo de empresas formales con mayor
capacidad para incorporar tecnologas y recursos
3) Regulacin
a) Eficacia

Regulacin debe neutralizar externalidades negativas. Exceso


de regulacin reduce y encarece oferta respecto del ptimo.
Falta de regulacin genera sobre oferta.
Diferencias en la eficacia relativa de la regulacin distorsiona
la asignacin modal

b) Cumplimiento

El incumplimiento de la regulacin distorsiona la competencia


en favor de evasores y desalienta la inversin en empresas
formales

4) Comportamiento monoplico
Reduce nivel de servicio y encarece las tarifas, perjudicando a
los consumidores as como distorsionando la competencia
intramodal
Fuente: Elaboracin propia

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

b)

Transporte interurbano de carga

Servicios de transporte de carga camineros


En el mercado de transporte de carga por camin predomina
un bajo desarrollo tecnolgico y la presencia de
externalidades negativas, principalmente asociado a los
vehculos ms antiguos y a las operaciones ms precarias. En
ellos se manifiesta una baja utilizacin de los vehculos, en
mnimos porcentajes de fletes de retorno, falta de capacidad
de organizacin integrada, uso de vehculos inadecuados a
las operaciones, mayor contaminacin a partir de un mayor
consumo de combustible, congestin y mayor ocurrencia de
accidentes.
Anlisis conducidos recientemente41 muestran los fenmenos
de atomizacin de la industria, a la vez que evidencian la
relacin entre empresas pequeas y formas de operacin
ineficientes desde el punto de vista privado y, sobre todo,
social. De acuerdo a datos del INE (2006), de las 31.863
empresas de transporte registradas, 14.137 concentran el
95% de las ventas, estimndose que son stas las que en
definitiva ofrecen servicios de transporte a terceros. Este
dato es muy relevante, por cuanto la existencia de miles de
operadores nominales sin actividad real significativa
involucra
un
riesgo
no
menor
de
dimensionar
equivocadamente el universo de influencia de dichas
polticas. De hecho su existencia probablemente justifica en
s misma una investigacin cuidadosa, a fin de entender el
impacto que ellos generan en el mercado nacional de carga.
En el contexto actual de alta preocupacin de la Autoridad
por los problemas de eficiencia energtica, emisiones,
prevencin de riesgos, efectividad de gestin y en general
modernizacin de la industria del transporte, es razonable
sugerir que el diagnstico apropiado para el diseo de
polticas de apoyo a dicha modernizacin se debe referir a la
realidad operacional, financiera, tecnolgica, de generacin
de empleo e incluso de caracterizacin social que
representan los aproximadamente catorce mil operadores
que ejecutan el 95 % del transporte, medido en trminos de
ventas. Es decir, se debe asegurar que las polticas y
programas que se propongan se orienten a este segmento de

41

Anlisis de la Eficiencia Energtica en el Transporte


Interurbano de Carga (Subtrans, 2007) y Anlisis
Econmico del Transporte de Carga Nacional (Subtrans, en
desarrollo)
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

las empresas que es donde mayores impactos podrn


generarse.
Del total de 14 mil empresas, 1.000 de ellas (7%) reportaron
ventas por sobre 350 millones de pesos anuales. El resto,
report ventas menores, con un promedio de 72 millones de
pesos anuales, ventas que son asociables a una flota
promedio de slo 2 o 3 vehculos.
Por otra parte, la flota nacional actual se compone: un 30%
de vehculos de hasta 5 aos de antigedad, un 50% tiene
hasta 10 aos; y un 20% tiene ms de 20 aos.
Lamentablemente, no existen datos disponibles que permitan
relacionar la flota con los grupos de tipos de empresa
descritos previamente, ya que el anlisis de la flota
presentada se basa en las Plantas de Revisin Tcnica que
engloban al total de la flota nacional.
Los datos de antigedad, sin embargo, manifiestan una clara
mejora, evidencindose una modernizacin importante de la
flota con un importante crecimiento en la venta de camiones
nuevos a partir del ao 2003, en que se vendieron unos
5.500 camiones y que la cantidad ha aumentado
sostenidamente hasta los 13.000 camiones por ao entre
2006 y 2008. Entre los aos 1999 y 2002, la crisis asitica
impact fuertemente este mercado, estancando la venta de
camiones nuevos en 4.500 unidades anuales, lo que provoc
un envejecimiento de la flota promedio.
Sin perjuicio de lo anterior, persiste en la flota nacional un
porcentaje significativo de vehculos antiguos (ms de 20
aos), los cuales si bien les est permitido circular segn las
normas vigentes, presentan evidentemente un mayor
deterioro, menor confiabilidad y obsolescencia tecnolgica en
lo que se refiere a eficiencia energtica y emisin de
contaminantes, con lo que presentan formas de operacin
menos eficientes:

Consumen ms combustible: Un tractocamin nuevo


puede presentar rendimientos del orden de un 6%
superior a uno de 10 aos, mientras que en camiones de
tres o ms ejes esta cifra puede alcanzar un 14%.

Requieren mayor mantencin: El costo de mantencin por


kilmetro aumenta del orden de un 1,6% por cada ao de
antigedad

Estn en peor estado de mantencin: La tasa de rechazo


en plantas de revisin tcnica aumenta de 25% a 29%
para camiones de entre 1 y 5 aos versus camiones de
entre 6 y 10 aos.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Se ocupan menos: un camin de ms de dos ejes nuevo


tiene un recorrido de unos 125.000 km anuales, valor que
puede bajar en un 18% al cabo de 10 aos.

Se accidentan ms: Un camin de entre 26 y 30 aos


tiene 50 veces ms probabilidades de requerir asistencia
en ruta que un vehculo de entre 1 y 5 aos de
antigedad. En el sector informal se observa una falta de
cumplimiento de la normativa de horas de conduccin,
producto de los incentivos de bonos por fletes realizados,
lo cual se traduce en una mayor tasa de accidentes.

Emiten mayor cantidad de contaminantes: La opacidad


medida en plantas de revisin tcnica en tractocamiones
baja de 0,9 en camiones de 20 aos a 0,5 en camiones de
menos de 5 aos.

Tambin se encuentra disponible un anlisis sobre los


accidentes en los que participan camiones 42, del cual se
deriva que estos vehculos efectivamente presentan un
problema de seguridad de trnsito en la circulacin
interurbana. Si bien participan en una proporcin menor de
accidentes, sus consecuencias son ms graves que las
asociadas a otros modos, tanto en lesiones a las personas,
como en dao a la propiedad.
Aun cuando no hay estudios especficos al respecto, es
esperable que estos aspectos se asocien a operadores ms
informales, que, como antes se indic, se ven incentivados
por los siguientes factores principales:
1

La existencia de regmenes especiales de tributacin


(recuperacin impuesto especfico al diesel y renta
presunta). Alrededor del 40% de las empresas opera
como persona natural. Del 60 % restante, un 13 % son
sociedades annimas y un 47 % sociedades de
responsabilidad limitada.
23.
Bajo nivel de fiscalizacin y, consecuentemente,
de cumplimiento de la normativa vigente. Adems
cuando la capacidad de fiscalizacin es limitada, los
fiscalizadores tienden a concentrarse en los principales
operadores, incentivando el desarrollo de evasores.
24.
La normativa vigente es adems insuficiente,
pues
no
logra
controlar
adecuadamente
las
externalidades producidas por el transporte por camin.
Al respecto se puede mencionar las conclusiones de un

42

Estudio Anlisis Implementacin Programa de Asesoras de


Transporte Terrestre, VI Etapa (Orden de Trabajo 7
Eficiencia en el Transporte por Camiones, Sectra 2005).
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

estudio de la Subsecretara de Transportes 43 que seala la


necesidad de controlar las externalidades que genera la
actividad, entre las cuales se cuentan congestin (en
mbito urbano e interurbano), contaminacin y daos a
terceros en accidentes de trnsito.
La posibilidad de evadir cargos (incluido el IVA), y no cumplir
con las regulaciones existentes, estimula la participacin de
empresas informales. La existencia de esta informalidad en
parte de la industria, favorece que en determinados
mercados de carga las tarifas disminuyan a niveles tales que
slo son sostenibles en operaciones informales. Esta
condicin permite que los generadores de carga adquieran
una posicin dominante, fijando tarifas bajas sin exigir
condiciones de servicio de ms alto estndar y agudizando la
situacin.
Otros aspectos que reducen la eficiencia en el transporte de
carga por camin son:

La captura de cargas de retorno es un problema


generalizado en la industria. La gran atomizacin y la baja
empresarizacin hacen que las empresas carezcan de una
estructura y esfuerzo sostenido de ventas de sus
servicios.

En algunos mercados, los elevados tiempos de espera en


los puntos de carga y descarga reducen seriamente los
niveles de ocupacin y la productividad de las flotas. Poca
ocupacin y recorrido de los camiones imponen una
mayor participacin a las componentes fijas en la
estructura de costos, lo cual incentiva el uso de camiones
antiguos debido a su menor valor, los cuales claramente
son mayores generadores de externalidades.

Si bien existe preocupacin de los operadores por los


consumos de combustible, en general no se observa una
cultura de ahorro que se refleje en programas
significativos de eficiencia energtica. El tema del robo de
combustible por parte de los conductores es recurrente.

En general la industria opera con niveles relativamente


precarios de soporte tecnolgico

En la actualidad la autoridad se encuentra desarrollando una


intensa lnea de trabajo con este tipo de operadores, en el
marco de una serie de programas de modernizacin de la
industria que impulsa el Programa Pas de Eficiencia
Energtica. Si bien esta institucin tiene su foco en el
43

Estudio Anlisis de la Eficiencia Energtica en el Transporte


de Interurbano de Carga (Subtrans, 2007).
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

desarrollo de programas destinados al ahorro de combustible


en el transporte interurbano de carga, estos traen aparejada
una ganancia de eficiencia global en las empresas. En
particular, se encuentran en desarrollo tres programas:

Programa Cambia tu Camin, orientado a facilitar la


renovacin del material obsoleto por la va de comprar y
chatarrizar camiones antiguos y dar facilidades para su
reemplazo por flota nueva. Los requisitos para postular
fueron poseer un camin operando de antigedad
superior a 25 aos y una flota no superior a 3 camiones.
La primera etapa de este programa dispuso un total a
distribuir de 1.840 millones de pesos, con aportes de 4, 8
o 12 millones por camin segn su tonelaje. En esta
primera etapa, finalizada en noviembre de 2009,
contempl un total de 225 beneficiarios. En la segunda
etapa, con fecha de cierre en diciembre de 2010, se
espera entregar otros 270 aportes, con un monto total de
2.160 millones de pesos.

Programa Mueve tu Camin con Buena Energa, que


entrega asistencia tcnica gratuita en gestin de flota y
mantencin de los vehculos. Este programa est en
ejecucin y no hay a la fecha una evaluacin de sus
resultados.

Programa Transporte con Buena Energa, que ofrece


capacitacin gratuita en conduccin eficiente a los
conductores de las empresas. Este programa est en
ejecucin y no hay a la fecha una evaluacin de sus
resultados.

Por ltimo, cabe mencionar determinados aspectos


normativos que podran estar atentando contra una mayor
eficiencia en las operaciones de transporte caminero de
carga. Por ejemplo, existe una presin de parte de algunas
empresas por la autorizacin del uso de camiones de tipo
bitrn
(combinaciones
de
un
tractor
con
dos
semirremolques), los cuales permiten transportar una mayor
cantidad de carga con menos tara y, por lo tanto, a un menor
costo por Ton-Km. Si bien estas tecnologas no debieran
producir costos adicionales por deterioro de pavimentos al
respetar la normativa vigente de peso por eje, tendran
eventuales costos adicionales asociados al reforzamiento de
puentes por tener mayor peso bruto vehicular. Existen
tambin otras tecnologas de mayor eficiencia cuya
incorporacin se ha visto impedida por la normativa
existente,
tales
como
neumticos
supersize
o
combinaciones de mayor largo total al permitido.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Servicios de carga portuaria


La poltica portuaria que desarroll el MTT y Sectra el ao
1993 tuvo entre sus objetivos principales, la bsqueda de
mayores condiciones de competencia tanto al interior de los
puertos como entre ellos. El aumento de los niveles de
eficiencia representa un objetivo relevante, especialmente en
las cargas generales y contenedorizadas. La primera etapa
importante de aplicacin de esta poltica fue la Ley de
Modernizacin de Emporchi, aprobada el ao 1997 y que ha
servido de base para la incorporacin de capital y gestin
privados en los puertos estatales.
Es as como en relacin al objetivo de alcanzar mayores
niveles de competencia entre los puertos y eficiencia en el
sistema portuario, se han licitado o entraron en pleno
rgimen concesiones portuarias en los principales puertos del
pas, quedando slo sin participacin privada los puertos de
Coquimbo, Puerto Montt, Chacabuco y Punta Arenas.
Esta nueva disposicin en la explotacin de los puertos
estatales ha trado como consecuencia los siguientes niveles
de competencia entre puertos:

Arica: Compite con los puertos peruanos ubicados en la


zona sur de este pas. Adems lo hace con los puertos de
Iquique y Antofagasta. Entre el ao 2004 y 2008, segn
datos de DIRECTEMAR su carga aument a una tasa de
17% anual, especialmente la carga en trnsito a Bolivia.

Iquique: Su mercado ms directo es la Zona Franca y


compite con Arica y Antofagasta por la carga boliviana. En
el perodo tambin aument su carga, a una tasa del 6%
anual. En el caso de la carga en trnsito, su volumen ha
sido siempre muy menor a la del puerto de Arica.

Antofagasta: Tiene tres competidores. El ms cercano es


el Puerto de Angamos. Tambin lo hace con Arica e
Iquique en cargas en trnsito. Entre los aos 2004 y 2008,
su crecimiento ha sido a una tasa de 4% anual, despus
que en el ao 2005 revirti su tendencia a la baja. El
Puerto de Angamos le compite con una carga cercana a
los 2,6 millones de Ton. Respecto a la carga en trnsito
sus volmenes se han mantenido con cierta tendencia a
la baja.

Regin de Valparaso: El Puerto de Valparaso ha crecido a


una tasa de 11%, mientras que San Antonio lo ha hecho a
un 5%, entre los aos 2004 y 2008. Si bien es cierto que
la estructura de carga total es ms variada en San
Antonio, en cargas comparables la competencia entre
ambos puertos ha sido notoria, entre otros, por el traslado
de lneas entre ambos puertos.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Regin del Bio Bio: Es la zona donde mayor competencia


existe en el pas. Existen dos puertos privados de uso
pblico y uno estatal que prestan servicios a la carga
general. Todos han tenido una tasa de crecimiento sobre
el 4% anual.

En relacin a los niveles de inversiones, todos los puertos


muestran signos positivos. En Arica las inversiones que se
han realizado en mejoras de equipamiento, terminales de
graneles, muelle antissmico, etc. superan los U$ 33 millones.
En Antofagasta, el concesionario ha comprometido
inversiones por sobre los US$ 20 millones, lo que le ha
permitido extender su contrato en diez aos ms. En Iquique,
la inversin ha llegado a los US$ 30 millones. En la Regin de
Valparaso las inversiones superan los US$ 80 millones y en
la Regin del Bio Bio se proyectan inversiones por sobre los
US$ 130 millones.44
Desde este punto de vista, la competencia entre los puertos
ha mostrado dinamismo tanto en su capacidad por captar o
no perder mercado, como en los niveles de inversin.
Sin embargo, la propiedad de los concesionarios en los
puertos estatales, ha alcanzado una fuerte concentracin
entre dos empresas o grupos empresariales, sin perjuicio que
uno de ellos tambin lo hace en un puerto privado de uso
pblico. Segn el estudio realizado por el Ministerio de
Transportes y Telecomunicaciones, Diagnstico del Modo
Transporte Martimo (2009), el 76% del total de la carga
contenedorizada del pas se encuentra concentrada en
terminales asociados a estas empresas.
En ese mismo informe, se indica que en todos los puertos
donde existen concesiones, el HHI45 (medida de estimacin
del grado de concentracin) supera los 1800 puntos, nivel
mnimo sobre el cual se estima un mercado como
concentrado.
Esta situacin es relativamente preocupante debido a que la
posicin que tiene la actividad portuaria en la conformacin
de las cadenas logsticas es muy fuerte, lo que podra
44

.- Segn pginas web de las empresas portuarias y


concesionarios, y datos de la Cmara Martima y Portuaria de
Chile A.G.
45

Herfindahl-Hirschman Index: corresponde a la suma de las


cuotas del mercado al cuadrado de las empresas que lo
componen.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

redundar en menores grados de eficiencia del sistema, dado


la posicin dominante que alcanza en cada puerto el
concesionario por su condicin de monooperador. Esta
situacin le podra permitir ofertar un servicio nico
integrado, creando barreras de entrada, con el evidente
perjuicio para los propios usuarios del sistema.
En tal sentido se ha pronunciado la Fiscala Nacional
Econmica, la que en causa rol NC N317-08 pg.25 seala
Esta Fiscala es de opinin que las eficiencias derivadas de
la aplicacin del esquema monooperador sern traspasadas
a los usuarios slo en la medida que existan mltiples
operadores independientes prestando servicios en el
mercado relevante es decir, favoreciendo tanto la
competencia interportuaria como intraportuaria. Es decir, la
concentracin puede representar algunas ventajas operativas
pero debe ser equilibrada con el segundo principio relevante,
competencia, de manera de poder obtener la eficiencia
para los destinatarios de esta poltica: el comercio exterior.
Esta resolucin de la Fiscala ratifica la poltica portuaria
expresada en la Ley destinada a modernizar los puertos
estatales, la cual sealaba como segundo elemento de
competencia46 en el sector, la que se refera a la competencia
al interior de los puertos, como una manera de generar
condiciones de competencia entre dos o ms oferentes de
servicios portuarios.
Al respecto, todas las iniciativas para crear condiciones de
esta naturaleza han sido postergadas. Los Puertos de
Valparaso, San Antonio, Talcahuano y San Vicente y
Coquimbo han intentado realizar licitaciones de un terminal
adicional al concesionado, sin que se haya podido concretar a
la fecha.
El otro objetivo importante est relacionado con el aumento
de los niveles de eficiencia. Al respecto la Cmara Martima y
Portuaria de Chile A.G. seala en su ltimo Informe que el
ndice de rendimiento de contenedores ha subido en casi 3
veces, si comparan los actuales rendimientos con los
existentes antes de la reforma portuaria. La Direccin de
Obras Portuarias del Ministerio de Obras Pblicas, seala que
la velocidad de transferencia de los puertos concesionados
ha aumentado en un 51% entre los aos 2000 y 2006.
Finalmente, un estudio realizado por los Puertos de Los
ngeles y Long Beach, citado en Diagnstico del Modo
Martimo, indica que el Puerto de Valparaso es capaz de
operar cerca de 34 mil TEU por hectrea, mientras que
46

El primero corresponde a la competencia entre puertos.


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

puertos como Shanghai y Singapur, logran 26 mil y los


citados puertos americanos slo logran unos 5.500 TEU.
En resumen, la reforma portuaria ha permitido que la
incorporacin de capital privado a la explotacin de
terminales estatales, haya dado curso a un proceso de
inversin y modernizacin que ha permitido no slo abordar
el aumento de carga, sino tambin lograr importantes
aumentos en los rendimientos, especialmente durante los
primeros cuatro aos de la concesin. Pero, por otra parte, el
proceso competitivo se ha visto frenado debido a que los
procesos de licitacin por ms y nuevos actores no han sido
llevados a la prctica.
En la Zona Sur Austral, compuesta por las regiones de Los
Ros al Sur, si bien la Ley 19542 rige para los puertos de
Puerto Montt, Chacabuco y Punta Arenas, se mantiene la
administracin estatal debido a que no se han desarrollado
procesos de concesin. En esta zona, sin embargo, existe una
situacin muy particular debido a que se encuentra la mayor
cantidad
de
instalaciones
portuarias,
segn
datos
proporcionados por DIRECTEMAR. De un total de 377
existentes en el pas, 204 se encuentran ubicadas en este
sector. De ellas, 181 estn clasificadas como de carcter
estatal. En la Regin de Los Lagos es donde mayor es la
oferta portuaria, con 109 instalaciones. De ellas, 11 son
privadas.
Cuadro 7-32 Instalaciones y facilidades portuarias Zona Sur Austral

El Puerto de Puerto Montt 47 es el principal puerto estatal. En


los ltimos diez aos ha crecido a una tasa anual de un 6% y
se ha constituido en un pequeo hub de la zona, transfiriendo
cerca de 1,5 milln de Ton anuales. Su red comprende los
puertos de Puerto Natales (100 mil Ton); Chacabuco (275 mil
Ton); puertos del Norte (167 mil Ton); puertos e instalaciones
menores (450 mil Ton); importacin (440 mil Ton). Adems
cumple funciones en el transporte de personas (130 mil Pax
turistas y residentes) y en el trasbordo de vehculos (30 mil
unidades).
47

Ver Sustentabilidad estratgica del Puerto de Puerto Montt


Empresa Portuaria Puerto Montt. 2009
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

En general, los niveles de competencia son escasos debido a


la propiedad y especialidad de las instalaciones portuarias.
La mayora son de propiedad privada y estn vinculadas a
empresas con intereses en la acuicultura. Existen tambin
puertos privados de uso pblico cuya especialidad es la carga
forestal, uno ubicado en la Regin de Los Lagos y otro en la
de Los Ros que no compiten entre s debido a las distancias
terrestres que los separa. En el ao 1999, el Puerto de Puerto
Montt, dej de transferir carga de exportacin debido a la
puesta en operacin del puerto de Calbuco. Esta carga ha
sido sustituida por la carga de cabotaje y la importacin.
La existencia de puertos cuyo sustento jurdico se basa en las
concesiones martimas, como es el caso de los puertos
privados, representa una condicin desigual para aquellos
potenciales agentes privados interesados en explotar
instalaciones ubicadas en los puertos estatales debido a que,
en estos casos, el concesionario debe asumir como costos el
uso de una infraestructura existente, el cual forma parte de
un proceso competitivo, lo que no ocurre en el caso de
utilizar el concepto de concesin martima.

Servicios de transporte martimo de carga


La apertura del comercio exterior de Chile ha trado como
consecuencia un importante aumento del trfico martimo y
del transporte de carga. Tambin el aumento de la actividad
econmica interna, as como la necesidad de suplir la falta de
gas desde Argentina y algunas demandas generadas por
sequas que afectaban al sistema de generacin
hidroelctrica han influido en la evolucin de este tipo de
carga.
El movimiento martimo de carga ha crecido durante la
dcada a una tasa anual del 6%, pasando de 71 millones a
115 millones de Ton anuales.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Grfico 7-17 Evolucin de la Carga Portuaria

Fuente: Directemar (2008)

En el desarrollo de este numeral, se consideran tres


situaciones. El cabotaje en la Zona Sur Austral, donde han
existido planes de accin tanto en lo referente a la reparacin
o habilitacin de nuevas instalaciones portuarias, as como
en la aplicacin de nuevos conceptos en el transporte
martimo. Por su relevancia, esta situacin se trata
separadamente del cabotaje nacional. Finalmente se hace
referencia al transporte martimo de la carga de comercio
exterior.
Cabotaje zona sur
El Ministerio de Obras Pblicas, en conjunto con el Ministerio
de Transportes y Telecomunicaciones y los Gobiernos
Regionales, desde la Regin de Los Ros al Sur, elaboraron el
Plan de Conectividad Austral, presentado el ao 2007 48.
Este Plan est destinado a consolidar o abrir nuevas
opciones para la integracin nacional en la zona austral de
Chile, colaborando as a objetivos de desarrollo geopoltico,
social y productivo y consiste en una serie de inversiones
en infraestructura y servicios en el mbito de transporte
martimo, fluvial y lacustre, tanto de pasajeros como de
carga.
Se pretende mejorar la calidad de los servicios, a travs de
terminales con nuevos estndares, reduciendo los tiempos de
viaje y espera, exigiendo mayores niveles de seguridad y
comodidad, as como garantizando frecuencias y continuidad
en los servicios de transporte. Adicionalmente, se busca
48

Ver www.dop.cl: www.mop.cl; www.subdere.gov.cl


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

mantener en el tiempo una


adecuada mantencin y
conservacin de la infraestructura portuaria pblica, as
como de las naves que sean propiedad del Estado.
Los instrumentos que contempla este Plan para llevar a cabo,
tanto las inversiones como la explotacin de la
infraestructura y los servicios, son los establecidos en la Ley
sobre Concesin de Obra Pblica y los Contratos Plurianuales.
Se trata de entregar a un privado la provisin de transporte,
mantencin, conservacin y explotacin de las naves que el
Estado proveer para la prestacin del servicio en un
determinado circuito. Adems se entrega la explotacin,
mantencin y conservacin de la infraestructura portuaria
que es provista por el Estado.
Al
financiamiento
concurren
diversas
instancias
y
mecanismos pblicos, como son recursos centrales de parte
de los
Ministerios de Obras Pblicas, y Transporte. El
primero, a travs de su presupuesto anual de obras y, el
segundo, aportando los recursos que utiliza para subsidiar
servicios en zonas aisladas. Junto a lo anterior, tambin los
Gobiernos Regionales comprometen recursos, a travs de los
Convenios de Programacin, instrumento por el cual tanto el
nivel central como regional, acuerdan destinar recursos para
llevar a cabo una determinada inversin. Adems concurren
al financiamiento aportes privados.
Como concesin de obra pblica, este plan contempla tres
redes: Puerto Montt-Chilo-Palena; Quelln-Puerto Chacabuco
y Puerto Edn-Isla Navarino. La inversin pblica proyectada
es de $MM 50.000 para infraestructura portuaria y
$MM10.000 para la adquisicin de una nave. La inversin
privada ascendera a $MM 59.000 y est destinada a la
adquisicin de naves. La adjudicacin se define por la menor
tarifa y, eventualmente, por el menor subsidio solicitado.
Por el momento ninguna de esas tres concesiones se
encuentra adjudicada. La primera de ellas es la que tiene
trmites ms avanzados.
Segn el Plan, los Contratos Plurianuales sern utilizados en
seis circuitos: Lago Pirehueico, Lago Ranco y Niebla-Corral;
Lago Tagua Tagua, Isla Puluqui- Calbuco, Maulln-La Pasada;
La Arena-Puelche, Hornopirn-Pichanco, Leptep-Fiordo
Largo; Chulchuy-Huicha; Lago General Carrera y Fiordo
Mitchel. La inversin pblica presupuestada es de $MM
31.762, de los cuales cerca de $MM 9.000 corresponde a
infraestructura portuaria, $MM 10.500 a naves y MM$ 12.300
a subsidios.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

En estos circuitos el Estado financia y provee la


infraestructura y las naves, establece niveles de servicio y
tarifa, y adjudica a quien solicita el menor subsidio para
mantener y conservar la infraestructura y el estado de las
naves, adems de prestar el servicio de transporte.
Todos los circuitos se encuentran adjudicados, con excepcin
de los ubicados en Lago General Carrera y en el Fiordo
Mitchel.
El aporte de los Gobiernos Regionales se expresa en los
convenios de programacin acordados entre el Ministerio de
Obras Pblicas y las regiones de Los Ros, de Los Lagos,
Aysn y, Magallanes y Antrtica Chilena. Los aportes
comprometidos por las regiones ascienden a $MM 11.700
(21%)
y del Ministerio a $MM43.976 (79%).Segn la
metodologa sealada por el MOP se utiliz una importante
participacin ciudadana en las diferentes etapas de los
distintos proyectos. Asimismo se incorpor en la elaboracin
del
Plan
las
caractersticas
del
territorio,
la
complementariedad entre las distintas inversiones y se
implement un nuevo concepto de gestin basado en una
fuerte coordinacin intersectorial. Este Plan contempla
inversiones en Vialidad, Obras Portuarias, Aeropuertos y en
obras concesionadas, por un total de $ 125 mil millones
(cerca de US$ 250 millones).Otro plan implementado por el
Ministerio de Obras Pblicas es el llamado Plan de Desarrollo
Integral de
Chilo49 que contempla inversiones en
infraestructura, telecomunicaciones, educacin, vivienda,
salud y electrificacin rural, anunciado en el ao 2006,
despus que el Ministerio procedi a suspender la licitacin
del puente sobre el Canal Chacao.
Este Plan implicaba, inicialmente, una inversin en Obras
Pblicas de US$ 400 millones. Actualmente la inversin
proyectada es cercana a los US$ 650 millones.
El compromiso del Ministerio de Obras Pblicas est
orientado a mejorar sustancialmente la conectividad vial,
martima y aeroportuaria, como una manera de incidir en el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la
isla; as como tambin en su desarrollo econmico.
Se contemplan la pavimentacin de cerca de 230 Km de
caminos bsicos, 120 Km de la ruta costera entre Ancud,
Quemchi y Dalcahue, mejoramiento de la ruta 5,
construccin de un by pass en Castro y Chonchi, as como el
mejoramiento de terminales portuarios como Castro, Chacao,
49

Ver www.dirplan.mop.cl
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Quelln y Punta Cheguin. Tambin se realizarn el


mejoramiento y construccin de rampas, a lo menos en 28
lugares.
La obra ms emblemtica de este Plan consiste en el
mejoramiento del cruce del canal Chacao, precisamente
porque es esta obra la que, por un determinado periodo,
reemplazar el emplazamiento del puente a que se hace
referencia ms arriba.
En el llamado a licitacin publicado el 10 de Marzo 2009, se
seala que el presupuesto mximo oficial es de UF
1.500.000. El concesionario deber construir, conservar,
equipar y explotar los terminales martimos ubicados en las
riberas del canal Chacao. Parte de los terminales portuarios
en el sector de Punta Coronel sern aportados por el Estado,
con una inversin cercana a los MM$ 6 mil Adems deber
suministrar naves, as como los servicios del transporte de
vehculos y pasajeros. Adicionalmente, deber hacerse cargo
del mantenimiento y operacin de los accesos viales. El
Ministerio de Obras Pblicas aportar una variante de 2 Km a
Chacao.
En las bases se establecen una serie de estndares de
servicio que deber cumplir el concesionario en la prestacin
del servicio de transporte martimo, as como en la atencin
de las naves, de los pasajeros y, en general, todas las
instalaciones que requieran los servicios pblicos.
Los ingresos que percibir el concesionario provendrn de los
cobros de tarifas por los servicios que preste, de acuerdo a
un mximo establecido en las bases y que se estiman
deberan ser un 10% menor que las actuales, adems de
otros conceptos relacionados con pagos por parte del Estado,
entre otros por subsidios, si es que as fuera establecido en la
adjudicacin.
La adjudicacin depende de alcanzar un puntaje que apruebe
la propuesta tcnica y de obtener el mximo puntaje en la
oferta econmica, la que puede o no incluir subsidios.
A esta propuesta se presentaron dos interesados; pero no ha
sido posible adjudicar debido a que el modelo de negocio
consistente en adjudicar a un mismo proponente la
explotacin de la infraestructura portuaria con la prestacin
de los servicios martimos ha sido objetada ante el Tribunal
De Libre Competencia (TDLC).50Ambos planes consisten en
50

Demanda de la Naviera Cruz del Sur contra el MOP, causa rol


C-200-10 , respecto de la licitacin de la Concesin
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

un conjunto de proyectos de inversin, sin que se conozcan


los objetivos especficos que se pretenden alcanzar respecto
a reas de cobertura o niveles de servicio como, por ejemplo,
tiempos de espera, frecuencia, tiempos de viaje, calidad de
los refugios o terminales, ni tampoco se contemplaron
mecanismos para que estas inversiones sigan manteniendo
sus estndares de servicio original.
Si bien es cierto que, en la medida que han ido surgiendo los
proyectos especficos, los objetivos de cada uno de ellos se
han ido conociendo, la falta de un concepto global,
particularmente sobre el rol que debera cumplir el transporte
martimo en la zona, as como la complementariedad entre
los modos, impiden formular un proceso cuya meta sea la de
lograr niveles ascendentes de competitividad, ya sea
generando espacios para que existan ms condiciones en la
oferta de los servicios, donde sea posible, o de crear mayores
posibilidades para que el mercado pueda evolucionar hacia
estados ms desarrollados que los actualmente existentes.
Estas decisiones no slo son necesarias para evaluar el
impacto de una inversin pblica de alto monto; sino que
tambin para potenciar otras alternativas que son
competitivas frente a otras inversiones, como por ejemplo, el
propio puente sobre el Canal Chacao 51 u otros puentes que
pudieran surgir para comunicar diversas islas en Chilo, en la
medida que su calidad de servicio es ascendente o, al menos
sostenida en el tiempo.
En lo principal que concierne a este estudio y para esta fase
de diagnstico, se ha introducido un cambio relevante
respecto a lo que ha sido la poltica de transporte entre la
prestacin de servicios y la explotacin de la infraestructura.
Hasta antes de estos planes, ambas funciones se
encontraban separadas. En los procesos de concesiones del
tramo Pargua Chacao, as como en otras redes, se contempla
cerrar la oferta martima, de tal forma que sea el propio
concesionario el que construya, conserve, administre y
explote de manera exclusiva los terminales martimos y los
servicios martimos del caso.
Conectividad Cruce Canal de Chacao. Junto con su demanda
por la cual se solicita de declare la licitacin contraria a la
libre competencia, pide en subsidio se establezcan reglas o
limitaciones en dicha licitacin. Tambin el demandante
obtuvo como medida precautoria, la suspensin de dicha
licitacin.
51

.- En este caso si se conocen parmetros operacionales y


especificaciones tcnicas.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Aun cuando estos procesos no se encuentran adjudicados,


este cambio no es menor a la hora de concebir un sistema de
cabotaje de carga general en esta zona, porque si bien el
sistema est diseado para facilitar el transporte de
vehculos y de personas, estos viajes son utilizados tambin
para transportar carga, donde la oferta de transporte es hoy
muy variada, debido a las caractersticas del sector. Esta
decisin rompe o, al menos limita, el concepto que seala
que la infraestructura portuaria tenga el carcter de acceso
pblico, sin perjuicio que en su desarrollo se considere la
participacin privada. Esto ocurre actualmente no slo en los
puertos estatales; sino que tambin en los principales
puertos privados especializados en este tipo de carga.
Si bien el proceso de licitacin ha estado trabado, al menos
en el caso del Canal de Chacao, por dificultades en su
puesta en marcha debido a
desacuerdos entre los
potenciales postulantes y el contenido de las bases,
recientemente se han recibido ofertas de dos grupos
interesados en realizar el proyecto que representar un
aporte estatal de unos U$ 65 millones de dlares.
Por un lado se opta por este sistema; pero por otro lado, se le
entrega a la Empresa Portuaria de Puerto Montt la
administracin del puerto de Castro y Dalcahue, donde se
podra aplicar el proceso de concesionamiento de la
infraestructura portuaria segn la ley 19542, despus que el
Estado ha decidido realizar importantes inversiones, como es
el caso de Castro donde se estn invirtiendo cerca de US$ 9
millones. De esta manera se asegura que, si hubiere inters
privado en la administracin de este terminal, podran operar
los mecanismos de la concesin portuaria establecidos en la
respectiva Ley, sin que sea necesario limitar la oferta
martima. Si no lo hubiera, la empresa estara obligada a
mantener la infraestructura, adems de ofrecer servicios a
todos los navieros que lo soliciten, quienes deben pagar las
tarifas de uso de la infraestructura y de transferencia de
carga.
Adems de estas dos decisiones, es necesario definir
respecto a qu se har para contar con una adecuada
administracin de una serie de inversiones en terminales,
rampas, etc. que, segn la propia Direccin de Obras
Portuarias, hasta el momento suman cerca de US$ 40
millones en infraestructura portuaria, slo en el Plan Chilo.
En resumen, la poltica de concesin portuaria aplicada hasta
antes de estos planes, consideraba una explcita separacin
entre el operador portuario y los agentes vinculados con el
transporte martimo. Es as como en los distintos procesos de
concesionamiento se establecieron restricciones para la

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

integracin vertical y horizontal, concepto que ha sido


recientemente ratificado por el Tribunal de la Libre
Competencia. En la misma zona, el Estado entrega a la
Empresa Portuaria de Puerto Montt para su administracin
instalaciones donde estas restricciones se deberan aplicar, si
hubiera inters privado por concesionar. Sin embargo, en las
instalaciones sealadas anteriormente se procede a cerrar la
oferta martima y a crear una rigurosa integracin vertical
entre la explotacin de la infraestructura y al prestacin del
respectivo servicio martimo.
La importancia de estas definiciones en esta zona est muy
relacionada con el hecho que es aqu donde existe el mayor
trfico martimo del pas. Segn datos de Directemar, de las
casi 20.350 recaladas que se realizan anualmente, cerca del
50 % se llevan a cabo en la Zona Sur Austral y el ms del
25% ocurre en la Regin de Los Lagos. En esta ltima regin,
la tasa de crecimiento anual ha sido, entre los aos 1999 y
2008, de un 13%, siendo la nacional de un 7%. Casi todo
corresponde al transporte de cabotaje.
Grfico 7-18 Evolucin de las Recaladas en Puertos e
Instalaciones Portuarias

Cabotaje a nivel nacional


Durante los ltimos diez aos, el cabotaje ha tenido un
crecimiento promedio anual de un 4%, pasando de 19
millones a 26 millones de Ton. Sin embargo, el cabotaje de
Carga General ha venido subiendo a una tasa anual cercana
al 10%, alcanzando sobre las 4,2 millones de Ton. La Carga a

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Graneles Slidos ha tenido un crecimiento de 1% anual,


mientras que la de Graneles Lquidos lo ha hecho a una tasa
de un 4% anual.
Grfico 7-19 Evolucin de la Carga de Cabotaje

Fuente: Directemar (2008)

En general, el cabotaje de carga a graneles funciona


relativamente bien debido a que se trata de volmenes
importantes que tienen un origen y un destino. En el caso de
graneles slidos stos se concentran entre las regiones de
Atacama y Bio Bio y, en el caso de lquidos, entre las bahas
de Quintero y San Vicente.
En los cuadros siguientes se presenta los trficos ms
importantes de carga en graneles slidos y lquidos de
cabotaje.
Cuadro 7-33 Trficos de cabotaje ms importantes
Graneles slidos
Origen

Destino

Volumen
aproximado
[Ton/ao]

Huasco

Huachipato

1.650.000

Guarello

Huachipato

650.000

Pecket

Huasco

300.000

Patillos

San Vicente

240.000

Guayacn

Huachipato

180.000

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Patillos

San Antonio

110.000

Arica

Puerto Montt

100.000

Fuente: Directemar (2008)

Cuadro 7-34 Trficos de cabotaje ms importantes


Graneles lquidos
Origen

Destino

Volumen
aproximado
[Ton/ao]

Quintero

San Vicente

1.200.000

San Vicente

Quintero

640.000

San Antonio

Mejillones

440.000

Quintero

Antofagasta

420.000

Quintero

Iquique

360.000

Quintero

Caldera

350.000

San Antonio

Pta. Patache

320.000

Gregorio

San Vicente

240.000

Fuente: Directemar (2008)

Sin embargo, desde el punto de vista del trfico martimo y


debido a la restricciones que tienen las naves extranjeras
para prestar este tipo de trfico, se observa una falencia en
la oferta de naves con bandera chilena, toda vez que en los
registros del ao 2007 y parte del ao 2008, segn se indica
en Diagnstico del Modo Transporte Martimo, estudio
realizado
por
el
Ministerio
de
Transportes
y
Telecomunicaciones, todas las autorizaciones solicitadas a
este Ministerio para poder utilizar naves con bandera
extranjera corresponde a naves especializadas en este tipo
de carga, especialmente de lquidos (combustible). Este
procedimiento, si bien permite resolver la falta de oferta de
naves, implica un mayor costo debido a que se debe
cancelar, adicionalmente al flete, un gravamen en beneficio
fiscal correspondiente al 25% de su valor diario, adems de
los costos que se generan por los trmites administrativos.
En el caso de la Carga General, los principales destinos se
encuentran desde Puerto Montt al Sur, donde se concentra
cerca del 86% del movimiento nacional. Sus principales
nodos son los siguientes.
Cuadro 7-35 Trficos de cabotaje ms importantes
Carga general
Origen

Destino

Volumen
aproximado
[Ton/ao]

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Puerto Montt

Otros puertos

450.000

Chacabuco

160.000

Pto. Natales

65.000

Chaaral

Valparaso

160.000

Calbuco

Otros puertos

150.000

Chacabuco

Puerto Montt

110.000

Otros puertos

Otros Puertos

(*)110.000

(*) Corresponden a pequeas instalaciones portuarias ubicadas desde la Regin de Los Lagos hacia el
Sur
Fuente: Directemar (2008)

Es probable que el aumento del cabotaje de Carga General


en la Zona Sur se vea afectado por la crisis del sector
acucola; pero las medidas que se estn implementando para
impedir su repeticin no slo asegura que se volver a los
niveles anteriores; sino que tambin se generarn fuertes
presiones para contar con un sistema logstico ms eficiente.
Ello en razn a que las dos principales normas, separacin en
el transporte de las cargas limpias y sucias, as como la
extensin de las reas de cultivo, implicarn mayores costos,
segn sea la estrategia que se implemente. Si se decide que
los barcos se debern especializar en el tipo de carga, habr
un aumento en la flota; pero si se decide que slo se podr
transportar carga de un tipo por viaje, se requerirn puertos
capaces de contar con los servicios adecuados para la
limpieza de las embarcaciones, manipulacin separada de las
cargas y controles sanitarios.
Actualmente en esta zona operan ms de 110 agentes de
naves que utilizan desde barcazas (TRG < 50 Ton) hasta
unidades cuyo TRG no sobrepasan las 11.000 Ton. El 99% de
la oferta martima se realiza con naves cuyo TRG es menor a
las 2.500 Ton.
En la Zona Sur Austral el Puerto de Puerto Montt, en conjunto
con los denominados otros puertos, concentran los trficos
de cabotaje de Carga General, con ms de 1,8 milln de Ton.
El trfico naviero, por su parte, se realiza en ms de un 95%
hacia localidades o instalaciones pequeas.
Esta realidad, desde el punto de vista de los costos, genera
dos escenarios. Uno, en el cual se deben pagar todos los
cargos a nivel de autofinanciamiento por la provisin de
infraestructura portuaria, lo que ocurre cuando se utilizan los
puertos estatales o privados, y otro, cuando se emplean
terminales estatales no sujetos a esta norma, donde no se
pagan tarifas pre establecidas o se pagan a ciertos
mantenedores locales como sindicatos o pequeos grupos.
Esta infraestructura, por lo general, es utilizada por servicios
martimos que no compiten con el caminero.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

A ello habra que agregar los servicios adicionales que se


deben asumir para poder utilizar la infraestructura y que
tienen relacin con los cobros relativos a la seguridad.
Por otra parte, la infraestructura portuaria, as como los
servicios estn diseados especialmente para el transporte
internacional en naves mayores, lo que tiende a exceder los
costos necesarios para el cabotaje, adems de no facilitar la
disminucin de movimientos y de tiempos de espera. No slo
no existe un concepto de puerto de cabotaje, sino que los
puertos mayores no cuentan con los espacios ni los
procedimientos tendientes a facilitar la manipulacin y
documentacin de este tipo de carga.
Distinta es la situacin con la carga a graneles, donde s el
cabotaje funciona con mucho menores dificultades que las
descritas anteriormente. Por de pronto existen puertos
especializados con sistemas de carga y descarga, reas de
acopio, etc. especializados en este tipo de carga. Se trata
adems de volmenes con orgenes y destinos nicos, donde
el camin tiene limitadas condiciones para competir.
Una adecuada poltica de transporte debe ser capaz de crear
condiciones para que la competencia entre los diversos
modos se desarrolle de la mejor manera posible y, donde
existen condiciones geogrficas favorables para este tipo de
transporte, desarrollarlo adecuadamente para que sus
potencialidades sean apreciadas por la ciudadana y el
mercado.
Carga martima de comercio exterior
La tasa de crecimiento promedio anual del 6% ha implicado
no slo abordar el aumento en el uso de las capacidades
existentes; sino que tambin a mayores trficos y a un
aumento en las capacidades de las naves. Adems, se ha
debido enfrentar cambios relevantes en el mercado
internacional del transporte martimo.
Nuestro comercio exterior depende muy fuertemente de los
grados de competitividad y eficiencia de este sistema, toda
vez que cerca del 90% del trfico se realiza a travs de este
modo.
Desde el punto de vista de la oferta martima, a pesar que las
tendencias
mundiales
muestran
un
ascendente
concentracin en grandes compaas navieras, en Chile esta
situacin no ha implicado una disminucin o concentracin
de los servicios. Cerca de 24 lneas operan en nuestros
puertos. De ellas ms de diez ofrecen servicios
especializados en contenedores con una frecuencia cuya
moda es de una operacin semanal. Segn datos de
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

DIRECTEMAR, entre los aos 2002 y 2006, las recaladas en


los puertos estatales aumentaron un 43%. En el caso de los
puertos de la regin de Valparaso este aumento fue de un
54%.
Otra tendencia mundial tiene relacin con el aumento de la
capacidad de las naves. En Chile este efecto se ha mostrado
en la llegada de naves con capacidades muy superiores a las
de la nave modelo de diseo con que se construyeron sus
infraestructuras. En puertos como Iquique, Valparaso, San
Antonio
y
Lirqun
se
ha
operado
con
barcos
portacontenedores con capacidades superiores a los 4.000
TEU, con esloras de 294 m y calado de 13 m. En el caso de
cruceros se ha llegado a despachar, en Valparaso, la nave
Queen Mary que tiene una eslora de 345 m. En el ao 2000,
segn las empresas portuarias, el mximo de eslora de naves
portacontenedores era de 210 m.
A pesar que las operaciones realizadas con estos barcos
pudieron ser ejecutadas sin mayores dificultades, en el futuro
se presentan desafos importantes en la capacidad de
nuestros puertos, especialmente cuando esta tendencia se
vaya consolidando.
El siguiente cuadro nos muestra cmo han evolucionado las
principales caractersticas de las naves que operan en los dos
ms importantes puertos del pas.
Cuadro 7-36 Evolucin de las caractersticas de las
naves

Otro factor que influye en el funcionamiento del sistema es el


requerimiento de sitios de las naves de crucero, el que
coincide con una mayor demanda en la transferencia de
carga. Si bien en la temporada 2009-2010 se espera un
menor movimiento, en los ltimos aos el movimiento de
este tipo de nave ha aumentado de manera relevante. Desde
la temporada 2002/1 a 2007/6, en el Puerto de Puerto Montt
se pas de 38 a 62 recaladas y, en el Puerto de Valparaso,
de 31 a 48.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Las polticas aplicadas, tanto en el sector portuario como


martimo, han permitido enfrentar con xito los desafos en
este sector. La libertad de acceso en la prestacin de
servicios de transporte martimo, basada en el principio de
reciprocidad, ha permitido el concurso de variados agentes
navieros y a dos empresas nacionales competir en el
mercado internacional. Lo mismo ha ocurrido en lo relativo a
la prestacin de servicios portuarios, donde la incorporacin
de capital privado en la explotacin de los terminales ha
permitido mejorar sustantivamente la calidad de los
servicios.
Sin embargo se observan ciertas situaciones que pueden
afectar al sistema, especialmente en lo relativo a demandas
por mayores capacidades.
En general, las nuevas demandas por infraestructura
portuaria estn sujetas al crecimiento de la demanda y a las
nuevas caractersticas de las naves; as como a
requerimientos ms exigentes en los niveles de eficiencia. Si
se acepta que el crecimiento seguir las tendencias actuales
y que efectivamente continuarn operando cada vez ms
barcos con mayores capacidades, los cinco ms importantes
factores que influirn en la eficiencia del sistema son el
calado, los metros lineales de muelles, las tasas de
ocupacin, las reas operacionales y las vas de acceso 52.
Respecto al calado, los puertos debern tender a ofertar
mayores profundidades, las que deberan superar los 13 m.
Los metros lineales deberan tambin ser mayores para
ofrecer sitios capaces de atender naves con esloras
superiores a los 300 m.
En relacin a las tasas de ocupacin, para puertos con 2
sitios como es el caso de San Antonio, en Port Designers
Handbook. Recommendations ang Guidelines Carl A
Thorensen. 2006, se seala que sta no debe superar el 60%.
Proyecciones realizadas en el citado estudio proyectan que
estos niveles sern alcanzados por este puerto en los
prximos tres aos.
Otro factor que se seala como crtico corresponde a la
existencia de reas de operacin. Si bien nuestros puertos,
en especial el de Valparaso, han alcanzado niveles de
eficiencia muy por sobre otros puertos del mundo, presentan
serias limitaciones para su expansin debido a la escasez de
reas colindantes o a fuertes restricciones urbanas para
aumentar sus capacidades. Es importante tener presente que
52

.- Ver Diagnstico del Modos Transporte Martmo. Ministerio


de Transportes y Telecomunicaciones.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

estas reas no slo cumplen un rol respecto a la capacidad


fsica, sino que tambin respecto a la gestin operacional, en
especial al control de los flujos vehiculares, al ordenamiento
del transporte de contenedores, llenos o vacos, y a una
mayor tasas de ocupacin del parque .
Las vas de acceso de los puertos influyen notoriamente en el
funcionamiento del sistema caminero, por el hecho de ser el
principal modo que se utiliza para su conexin con los
centros productivos y de consumo. En el caso del puerto de
Valparaso, segn la Empresa Portuaria Valparaso, en el ao
2007, ingresaron cerca de 410 mil camiones, con un peak
mensual de 48 mil unidades.
Este trfico est condicionado, entre otros, a la relacin o el
balance entre carga importada y exportada, la que influye en
los flujos de camiones hacia y desde el puerto. En la medida
que esta relacin sea cercana a uno por nave, se requerir
una cantidad menor de viajes y una menor cantidad de
importacin de contenedores vacos. En el ao 2008, segn
datos proporcionados por DIRECTEMAR, se puede establecer
que esta relacin era de un 86%, es decir, el pas export
ms contenedores llenos (cerca de 700 mil) que los que
recibi (cerca de 600 mil). Hace cinco aos, esta relacin era
de un 70%.53 En Valparaso esto se refleja en que el 57% de
los camiones transportan carga de exportacin y que un 43%
lo hace con carga de importacin.
Si bien es cierto que los ndices ms comunes de eficiencia
en el uso de este modo, como tasas de ocupacin y tiempos
de espera, dependen de varios factores, muchos de ellos
segn el tipo de carga, estrategia operacional de la naviera,
etc., la forma cmo el sistema portuario se organiza puede
afectar positivamente estos ndices. Por ejemplo, la
implementacin de la ZEAL, en el Puerto de Valparaso ha
permitido bajar el promedio de espera de un camin con
carga frutcola desde 13 a 8 horas. Tambin es posible lograr
que las tasas de retorno de camiones cargados suban o que
el dueo del camin disponga de informacin para enviar a
puerto aquella unidad que se encuentre ms cercana al
puerto, etc.
Otro factor que influye en el modo camionero es el uso del
contenedor. Siguiendo tendencias internacionales el grado de
contenedorizacin ha subido en el pas, con respecto a la
carga de comercio exterior. En el ao 2001 esta relacin era
de un 70%, en el ao 2006 alcanz el 93%. 54 Sin embargo, la
carga general en cabotaje se ha mantenido en alrededor de
53

.-Esta relacin, en la Regin del Bio Bio es de un 25%.


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

un 40%. Pero tambin ha subido la cantidad de unidades


movilizadas. Slo en los ltimos cuatro aos, la tasa de
crecimiento se situ en un 15%.
En resumen, los factores que mayor incidencia tendrn en el
transporte martimo de nuestro comercio exterior estn
relacionados a nuevas demandas por capacidad, tanto
respecto a la infraestructura portuaria propiamente tal, as
como en reas operacionales y en vas de acceso.
Sin duda que la importancia que tiene para el desarrollo del
pas su comercio exterior ha provocado una mayor atencin
de sus problemas respecto al resto del sistema. Sin embargo,
se debe tener presente que ciertas zonas del pas, en
especial la Zona Sur Austral, estn presentado sntomas
respecto al funcionamiento del sistema que tienen relacin
con la falta de infraestructura y de gestin relacionada con el
cabotaje, lo que ha estado ausente en la formulacin de
polticas pblicas.

Servicios de transporte de carga ferroviaria


Desde el punto de vista de la competitividad en el mercado
de carga el sistema de operacin establecido por el contrato
primitivo entre EFE y Fepasa, corresponde al modelo de
competencia por el mercado, en el que hay por lo general un
slo operador ferroviario que compite con los modos
alternativos, en oposicin al modelo europeo de competencia
en el mercado en el cual los operadores ferroviarios
compiten entre s.
Pese a lo anterior, actualmente hay dos operadores, Fepasa y
Transap, y tericamente podran incorporarse otros
operadores, en la medida en que el mercado lo justifique, lo
que lleva al modelo europeo.
Sin embargo, surgen dudas acerca de la efectividad de este
modelo en un mercado tan reducido como es el chileno. El
volumen combinado de ambos operadores en la red de EFE
es algo mayor de 12 millones de toneladas anuales, con una
distancia media del orden de 200 km en una red de
aproximadamente 1.800 km, lo que promedia 1.300.000 tonkm/km, cifra que parece exigua para dar rentabilidad a la
operacin en el largo plazo.
A lo anterior debe sumarse los problemas operacionales
derivados de la densidad de los servicios de pasajeros en
algunos sectores, como por ejemplo en la zona de Merval,
donde los trenes de carga slo pueden operar de noche.
54

.- Ver Diagnstico del modo


Subsecretara de Transportes

transporte

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

martimo.

En la actualidad, aparentemente no se conoce un estudio


objetivo sobre esta materia, los peajes fijo y variable
pagados por los porteadores, que han tenido ajustes en los
aos de concesin, cubren la totalidad de los costos de
infraestructura en que incurren en las lneas de EFE. En los
ltimos aos, el ingreso de un segundo porteador de carga,
TRANSAP, ha modificado el esquema de mantenimiento de la
infraestructura utilizada por dichos porteadores. De acuerdo
con el contrato original, las denominadas lneas Clase II
seran mantenidas por FEPASA, pero actualmente todas
aquellas lneas utilizadas por ms de un porteador (carga o
pasajeros) son mantenidas por EFE. TRANSAP no tiene
obligaciones de mantenimiento de infraestructura y se limita
a pagar los peajes respectivos.
Otro problema que inhibe las inversiones privadas es el
reducido plazo de los contratos de acceso. Dada la larga
duracin de los equipos e instalaciones ferroviarios, estas
inversiones requieren habitualmente plazos mucho ms
extensos que los establecidos en dichos contratos. Este
aspecto debera revisarse para estimular las inversiones en
material rodante.
Una poltica que permita e incentive la participacin privada
en las inversiones en infraestructura ferroviaria sera de
enorme ayuda para resolver una serie de problemas
operacionales y de acceso a puertos e instalaciones
productivas, que hoy da limitan el desarrollo del transporte
ferroviario de carga. Un aspecto que se menciona en las
entrevistas con los actores privados es que la falta de
claridad con el destino de las inversiones en la red
ferroviaria, limita el inters de realizarlas. Un aspecto que
parece conveniente revisar es la poltica de libre acceso a las
vas frreas establecida en el DFL 1 para el transporte de
carga. En opinin de estos consultores, hay fundadas dudas
acerca de si el tamao del mercado de transporte nacional
justifica la existencia de ms de un porteador de carga. En la
prctica, la existencia de ms de un porteador lleva a una
competencia dentro del mercado ferroviario, en lugar de
competir con el modo vial. Si se tiene en cuenta que los
volmenes movilizados actualmente por ferrocarril estn en
el rango inferior de lo que garantiza la viabilidad de un
sistema ferroviario, la existencia de mltiples operadores
dar lugar a empresas dbiles, sin capacidad para efectuar
inversiones y aplicar tecnologa moderna. Esto se ve
corroborado por los resultados econmicos de FEPASA y
TRANSAP.
Los ferrocarriles y en particular EFE, han hecho presente las
distorsiones que produce en la competitividad del modo
ferroviario, la falta de equidad en el tratamiento de la
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

infraestructura, donde hay subsidios directos e indirectos al


transporte vial.
En el caso de EFE, el DFL 1 de 1993 estableci la posibilidad
de compensar a EFE directamente por dicha falta de equidad
y en la prctica se estableci una compensacin de cargo
fiscal, ascendiente a unos USD 2 millones anuales, la que
deba durar hasta que los usuarios de las carreteras pagaran
por los costos de infraestructura.
El sistema de carreteras concesionadas en las Rutas 5 y 78,
que son las que compiten directamente con el ferrocarril,
signific que sus costos pasaron a estar cubiertos por los
peajes, dejando de existir, al menos parcialmente, el subsidio
al transporte vial que justificaba la compensacin.
El MTT contrat en 2003 un estudio para actualizar la
metodologa de clculo de la compensacin en las nuevas
condiciones. El estudio55 permiti establecer que, al menos
en las actuales condiciones, no puede sostenerse la
existencia de un subsidio al transporte vial de carga, en las
rutas y en el tipo de vehculos que realmente pueden ser
considerados competitivos: los camiones pesados en las
rutas 78 y 5 Sur. En efecto, en este segmento del mercado,
los vehculos de carga pagan por concepto de peajes e
impuesto al combustible, ms que los costos de
infraestructura que le pueden ser atribuidos.
La compensacin dej de entregarse a EFE, pese a lo cual la
empresa ha seguido insistiendo en que se mantienen
condiciones de falta de equidad, debido a la existencia de
subsidios cruzados y de subsidios directos en algunos
sectores.
Por otra parte, es indudable que los subsidios a la
infraestructura vial se mantienen en la zona norte, donde
operan los ferrocarriles privados FCAB y Ferronor y el FCALP.
Se considera necesario estudiar este problema en el contexto
general del sistema de transportes, no solamente en el rea
de operacin de EFE.
Los ferrocarriles privados estn ubicados en la zona norte y
son bsicamente de dos clases: los ferrocarriles de servicio
pblico (Ferronor, FCAB) y los ferrocarriles de servicio privado
o ferrocarriles dedicados (SQM, CMP). En este grupo puede
incluirse el FCALP, actualmente paralizado, que siendo
propiedad del Estado, presta servicios slo a la carga
boliviana. Todos estos ferrocarriles son propietarios de sus
vas y de sus equipos rodantes.
55

Actualizacin de la Metodologa de Clculo


Compensacin a EFE, Arze, Recin y Asociados, 2003
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

de

la

Ferronor adquiri la red de la CORFO y explota slo un sector


limitado de ella, estando el resto abandonado. Los trenes de
Ferronor operan tambin en lneas ajenas: en lneas de
propiedad de CAP, para el transporte de las minas Los
Colorados y El Algarrobo, y en lneas de propiedad de
Codelco, para el transporte de la mina El Salvador. La
situacin econmica de Ferronor es precaria en parte por las
difciles condiciones de competencia que debe afrontar y en
parte por sus elevados costos de explotacin que provienen
de las caractersticas de la red y de la antigedad de sus
equipos.
Debe tenerse presente que la ley que autoriz a EFE para
vender la ex-Red Norte estableci la obligacin de mantener
en condiciones de operacin la va frrea entre La Calera e
Iquique, lo que no se est cumpliendo. Aparentemente, esta
obligacin se impuso por una consideracin estratgica, para
mantener la continuidad del sistema ferroviario en la zona
norte. Sin embargo, las actividades productivas en esta zona
generan slo flujos transversales localizados, por lo que esta
obligacin genera un gasto considerable que no tiene
compensacin alguna.
Se considera necesario revisar esta situacin ya que no se
divisa ninguna necesidad de mantener la continuidad del
trazado longitudinal actualmente y en el futuro. Como por
otra parte la enrieladura de la red es muy liviana y el trazado
es sinuoso y escarpado, cualquier proyecto que surja en un
sector de ella requerir reconstruir la va por completo. Con
todo, si el Estado considera necesario mantener esta
continuidad, debera analizarse la posibilidad de un subsidio.
FCAB, en cambio, explota prcticamente la totalidad de su
red y est consolidado como un medio de transporte regional
de importancia para las explotaciones mineras de la zona.
Este ferrocarril con ms xito que Ferronor compite
activamente con el transporte caminero, pese a que este
ltimo est fuertemente subsidiado en sus costos de
infraestructura. FCAB ha efectuado algunas inversiones en
infraestructura y material rodante usado para proyectos
especficos, siempre dentro de estndares tcnicos muy
limitados.
Los ferrocarriles dedicados no prestan servicio pblico. El
Ferrocarril de Tocopilla transporta slo los insumos y
productos de las minas Mara Elena y Pedro de Valdivia,
mientras que el Ferrocarril de Romeral transporta la
produccin de la mina del mismo nombre. Lo mismo sucede
con el ferrocarril de Potrerillos, el Ferrocarril de Los Colorados
y el Ferrocarril de Algarrobo, que son operados por Ferronor,
pero estn al servicio exclusivo de las explotaciones mineras.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Las empresas mineras mantienen un sistema de informacin


de costos y estn permanentemente verificando el costo de
modos alternativos.

Participacin y competencia modal


En el STI nacional se observa una escasa integracin modal
en el transporte de carga. Los distintos modos de transporte
presentan ciertas ventajas relativas, por lo cual es razonable
pensar que pueden existir movimientos de carga que
aprovechen mejor las ventajas de cada modo en distintas
etapas del viaje, logrando una mayor eficiencia global. Este
bajo nivel de integracin podra tambin explicar la baja
participacin modal del ferrocarril y el cabotaje, cuyas
caractersticas les permiten actualmente captar slo cargas
de alto volumen que se mueven en pares origen destino
especficos.
Si bien es cierto que modos como el ferrocarril y el cabotaje
martimo son de menores costos de transporte y producen
menos externalidades, la integracin de stos con el camin
requiere incurrir en costos adicionales de infraestructura,
transferencia de carga y tiempo total de viaje, adems de
costos de inventario. Luego, es necesario establecer que
efectivamente esos costos adicionales son menores a los
costos ahorrados al integrar los modos de transporte. La
integracin modal, en consecuencia, debe analizarse como
un medio para lograr mayor eficiencia y no como un fin
especfico.
Con todo, hay diversos ejemplos de integracin modal
ferrocarril-camin:

Sales desde el Salar de Atacama hasta la Oficina Coya


Sur (descontinuado)
Transportes de la mina Gaby
Minerales de hierro de CAP de diversas minas en la
zona de Vallenar
Minerales de la mina El Tofo de CAP
Concentrados de la Divisin Andina (ferrocarrilferrocarril)
Cobre de la Divisin El Teniente
cido sulfrico de la Divisin El Teniente
Celulosa de la planta Constitucin

Estos transportes suman varios millones de toneladas y


parecen confirmar que la integracin de ambos modos se
produce cuando estn dadas las condiciones bsicas que la
justifican, de las cuales la ms importante es el volumen.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Por otra parte, en la actualidad no se dispone de


metodologas que permitan cuantificar correctamente los
beneficios, sobre todo en lo relativo a la determinacin y
valorizacin social de externalidades como las ambientales y,
slo de manera muy reciente se est aceptando por parte de
Mideplan la consideracin de beneficios por ahorros en
accidentes.
A continuacin se caracteriza las condiciones actuales de los
principales factores que podran explicar la baja integracin y
participacin de los servicios ferroviarios y de cabotaje, a
favor del modo caminero.
Infraestructura
La dotacin, nivel de servicio y cobros por la infraestructura
pueden tener un efecto importante en la competitividad de
los
distintos
servicios,
especialmente
en
trminos
intermodales.
La infraestructura tiene alta incidencia en el costo total del
modo caminero y ferroviario, y relativamente baja en los
modos martimo y areo.
Para efectos del anlisis se han considerado como parte de la
infraestructura los servicios de apoyo necesarios, en
particular, los de trfico areo y martimo.
1

Inversin en infraestructura y estado de mantenimiento


de la misma
Como antes se indic, en general la provisin y nivel de
servicio de la infraestructura es definida por el Estado,
constituyendo un factor no controlable para los
prestadores de los servicios de transporte. Las
condiciones actuales por modo se estima que son las
siguientes:
i) Modo caminero
El desarrollo del sistema de concesiones ha
significado reducir la subdotacin de infraestructura y
asegurar un adecuado nivel de mantencin en vas
concesionadas.
Considerando
que
las
vas
concesionadas cubren una parte importante del
mbito en que sera relevante la competencia
intermodal y que ella se mantiene en expansin con
nuevos programas de concesin de tramos de la Ruta
5 y otras vas transversales, se estima que la
provisin y nivel de servicio de la infraestructura
caminera no genera en la situacin actual y futuro
prximo desventajas competitivas relevantes para el
modo caminero. Sin perjuicio de ello, en la parte de

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

diagnstico de infraestructura, se menciona que hay


subinversin en vialidad no concesionada, as como
dficit de mantenimiento y de gestin vial.
ii) Modo ferroviario
En las condiciones actuales de la infraestructura
ferroviaria, este modo transporta bsicamente una
serie de cargas de caractersticas especiales (masiva,
en pares origen destino especficos y que tengan
acceso directo al modo), con lo cual ha tendido casi
exclusivamente a servicios especializados. Si bien
existe en el mercado de carga nacional una
proporcin pequea, desde el punto de vista global,
pero significativa en relacin con el mercado atendido
actualmente por el ferrocarril, en que este podra
competir con el modo caminero, la infraestructura
ferroviaria actual representa un factor que afecta
negativamente la competitividad del ferrocarril para
acceder a esos mercados:
a)el bajo nivel de mantencin de la va en diversos
sectores, por una parte, representa una limitante
activa para la velocidad de operacin de los trenes,
generando elevados tiempos de viaje y mayores
requerimientos de parque rodante y, por otra,
produce interrupciones del servicio en forma
impredecible, generando retrasos y limitando la
eficiencia en el servicio y uso de equipos.
b) la baja prioridad que tienen los servicios de carga
en el uso de las vas frente al transporte de
pasajeros.
c) la va presenta restricciones de pesos por eje y
pesos totales que limita incrementos de
productividad del modo.
d) la longitud de los desvos es una limitante para la
circulacin de trenes ms largos.
e) la va frrea est en muy malas condiciones tanto
en su condicin (trazado difcil, rieles livianos,
puentes de baja capacidad) como en su estado de
conservacin desde Mariquina al sur.
En el mbito geogrfico no servido por EFE, las
principales
limitaciones
de
infraestructura
se
presentan en extensos sectores de la red Ferronor,
hoy abandonados, pero no se cuenta con
antecedentes para evaluar la conveniencia social de
contar con servicios ferroviarios de carga en el tramo.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

iii) Cabotaje
Si bien el Ministerio de Obras Pblicas se encuentra
desarrollando un importante plan de inversin
destinado a mejorar la infraestructura y los servicios
de cabotaje en algunos sectores de la Zona Sur
Austral, se requiere contar con un concepto ms de
carcter nacional que permita, por un lado, generar
las condiciones de competitividad adecuada de este
modo respecto a los terrestres, y por otro lado, a
consolidar este sistema en aquellos lugares donde por
condiciones geogrficas es, prcticamente, el nico
modo de transporte.
Una de las limitaciones ms relevantes que tiene este
modo est relacionada con la cantidad de
movimientos que se deben realizar para concluir con
el transporte, debido entre otros factores, a la
dispersin de los orgenes y destinos. En el caso de la
Carga a Graneles esta limitacin es menor; pero en el
caso de la Carga General es uno de los principales
factores que le restan eficiencia frente a los otros
modos terrestres. Tambin lo es en el caso de que sea
la nica alternativa de transporte por razones
geogrficas.
En este sentido se deberan explorar diseos de
puertos especializados en cabotaje. Para ello no slo
se deberan considerar elementos relativos a la
construccin de infraestructura portuaria, sino que
adems a sistemas de gestin y distribucin de
actividades en su entorno. La Planificacin Territorial
debera ser considerada, adicionalmente, para el
diseo de un sistema de esta naturaleza.
En relacin al uso de la actual infraestructura se
requiere definir si la poltica continuar considerando
que, la participacin privada, estar sujeta tambin a
la oferta de servicios martimos. Adems de debe
definir cul ser la poltica pblica que se aplicar en
el cobro por los servicios de infraestructura en
terminales financiados con inversin pblica y cul
ser su poltica de mantencin.
Estas definiciones se deben realizar teniendo en
cuenta la potencialidad del modo, en especial en las
zonas insulares, donde el trfico viene aumentando.
La aplicacin de un marco ordenado de polticas
debera repercutir en un sostenido mejoramiento de
los niveles de servicio, lo que podra influir en una

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

mayor aceptacin
transporte.
25.

ciudadana

de

este

modo

de

Cobros por infraestructura y servicios generales:

Desde el punto de vista de la tarificacin, la


infraestructura
tiene
el
problema
de
presentar
normalmente fuertes economas de escala (y de mbito,
cuando procede), con lo cual, la condicin de ptimo
(tarifas iguales a costos marginales) no permite el
autofinanciamiento.
En mercados sin distorsiones, el precio de un producto
coincide con el costo de producir una unidad ms.
Cuando existen grandes inversiones fijas como por
ejemplo en el caso de los caminos, se producen
economas de escala. As, si no hay congestin, el costo
de que un nuevo vehculo use un camino es slo el costo
de mantencin. Sera conveniente cobrar slo el costo de
mantencin, porque todo usuario que obtenga un valor
igual o superior utilizar el camino. Pero ese costo no
financia el costo de inversin del camino, por lo tanto es
menor que el autofinanciamiento.
Si se cobran tarifas de autofinanciamiento, los modos que
resultan ms perjudicados son los que tienen mayor
incidencia de infraestructura y que presentan mayores
economas de escala.
Los modos terrestres tpicamente requieren de mayor
infraestructura y presentan mayores economas de
escala. El modo caminero presenta adems economas de
mbito, lo que aparta an ms el costo marginal del
monto requerido para el autofinanciamiento.
i) Modo caminero
Para las vas no concesionadas, el cobro por uso de
vas se realiza en forma indirecta, a travs del
impuesto especfico al diesel en el caso de la carga,
claramente
por
debajo
del
nivel
de
autofinanciamiento. A pesar de ello, la ley 19764 de
2001 indica que los vehculos de carga podrn
recuperar un 25% del impuesto. Luego, desde hace un
par de aos y hasta el 30 de junio de 2009 se permiti
una devolucin del 100% del impuesto para las
empresas de camiones y, actualmente, hasta el 30 de
junio de 2010, se ha fijado una devolucin escalonada
segn nivel de ingresos de las empresas: desde un
80% para las de menos ingresos hasta un 38% para
las de ms ingresos. Finalmente, a partir del 1 de julio
de 2010 se volver a la franquicia de un 25% de
devolucin. Todas estas franquicias sin duda alejan al

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modo del autofinanciamiento de su infraestructura y


le otorgan una ventaja competitiva frente a los otros
modos de transporte, al menos en aquellas rutas o
regiones del pas con red vial no concesionada.
Sin perjuicio de lo anterior, en los tramos
concesionados, que corresponden a la parte
mayoritaria en trminos de trfico de transporte, los
usuarios
pagan
un
peaje
que
equivale
al
autofinanciamiento de la inversin hecha por los
privados, existiendo subsidios cruzados entre las
concesiones de la zona central y la zona Sur. Esto
debido a que en el primer caso se cobra un canon
anual fijo que compensa un aporte del Estado para el
segundo. De esta forma el valor de los peajes es
parejo entre las distintas zonas que muestran niveles
de trfico con importantes diferencias.
En la zona norte del pas, sin embargo, el modo
caminero tiene ventajas competitivas dado que no
cubre los costos de la infraestructura, ya que los
recursos recaudados a partir del impuesto al
combustible no son suficientes para cubrir los costos
de provisin y mantenimiento de la red vial y no
existen en esta zona concesiones viales. Sin embargo,
de acuerdo con antecedentes de la Coordinacin de
Concesiones de Obras Pblicas, esta situacin variar
en el futuro cercano en algunos sectores del norte de
Chile, debido a la concesin de la Ruta 5 en el tramo
entre la Serena y Caldera, 2 proyectos de iniciativa
privada para la concesin de las principales carreteras
de la regin de Antofagasta y otro para la concesin
de las vas de acceso a la ciudad de Iquique.
Evidentemente, de ejecutarse estos proyectos, se
reducir en forma importante las ventajas del camin
debido a la no financiacin de su infraestructura.
Otra fuente de distorsiones que se ha mencionado
tradicionalmente es el eventual subsidio de los
vehculos livianos a los pesados en el pago por
infraestructura. En efecto, el deterioro de los
pavimentos se produce, para todo efecto prctico,
slo en funcin del trnsito de vehculos pesados, es
decir, los vehculos livianos no deterioran los
pavimentos. Sin embargo, este efecto es compensado
en gran medida por el hecho de que, generalmente,
las ampliaciones de calzada son producto de la
demanda de capacidad vial, en lo cual los vehculos
pesados y livianos participan en proporcin a su flujo
y a su factor de equivalencia. En el estudio Anlisis

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

de Estrategias de Desarrollo de Transporte Urbano


(1992, CITRA Ltda. para MINTRATEL), se cuantific la
importancia relativa de ambos efectos, concluyendo
que el factor dominante es el factor de equivalencia,
corregido en forma muy menor por el efecto peso por
eje. Ello se debe a que para duplicar la capacidad es
necesario casi duplicar la inversin (por ejemplo, de
calzada simple a doble), en tanto que para duplicar la
resistencia del pavimento, esto es, para soportar el
doble de ejes equivalentes en su vida til, no es
necesario duplicar su espesor, bastando con un
aumento muy moderado. Por otra parte, el resto del
camino
(cortes,
terraplenes,
saneamiento,
sealizacin, seguridad) tiene un costo de inversin
que es independiente de los ejes equivalentes de
diseo. La metodologa seguida en el estudio citado
es
probablemente
an
vlida,
por
basarse
fuertemente en factores netamente tcnicos.
Los factores de costo de infraestructura relativos entre
vehculo pesado y vehculo liviano resultaron
ligeramente superiores a los factores de equivalencia
asociados a cada caso, proporcin que es muy similar
a la que existe entre las tarifas de peaje. De esta
forma se puede afirmar, al menos en cuanto a este
factor, que no existen subsidios cruzados relevantes.
ii) Modo ferroviario
En general, puede afirmarse que los servicios
ferroviarios de carga financian el costo total de
mantencin de la va. En el caso de los ferrocarriles
privados, como Ferronor y FCAB, porque se hacen
directamente cargo de la mantencin. En el caso de la
red EFE, los porteadores pagan un peaje fijo, que
depende de la extensin de la red utilizada y un peaje
variable que depende del volumen de trfico. De
acuerdo
con
algunos
anlisis
efectuados
recientemente, los cargos que se paga a EFE seran
equivalentes al costo total de mantencin de la lnea a
un estndar de carga. 56
Sin embargo, los costos de mantenimiento de la
infraestructura de EFE dependen de los denominados
CPIF (Contratos de Provisin de Infraestructura
Ferroviaria), cuyos cobros dependen solamente de las
toneladas-km brutas que circulan por un determinado
56

Estudios del Banco Mundial y de la Universidad Catlica


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

sector, en forma independiente de la clase de trenes


que circula sobre dicha infraestructura. Como los
estndares de la infraestructura estn diseados para
la circulacin de trenes de pasajeros, los cobros por
ton-km bruta dependen de dicho estndar.
La determinacin de la dotacin de infraestructura
ptima para el modo ferroviario y el cobro asociado,
no es trivial, porque debido a la existencia de
economas de escala, requiere una definicin previa
de los equilibrios eficientes entre servicios de
transporte en ambos modos, que no pueden
resolverse por mecanismos de mercado.
El problema ms importante es probablemente la falta
de una poltica por parte del Estado respecto de la
infraestructura
ferroviaria.
Las
externalidades
positivas de este transporte hacen que existan
sectores de la red ferroviaria que tienen una
rentabilidad social que no es percibida por sus
usuarios. De compensarse estas externalidades, los
costos de transporte seran menores y en alguna
medida se modificara la particin modal.
Finalmente, en lo que se refiere al subsidio directo a
los costos internos de infraestructura en la red de EFE,
la
competencia
caminera
se
desarrolla
preferentemente sobre las autopistas concesionadas,
razn por la cual, pese a la posicin de la empresa
sobre esta materia, aparentemente no habra
problemas de competitividad en relacin con el pago
de la infraestructura. En la zona norte el caso es
distinto, pues el modo caminero no cubre sus costos
de infraestructura, mientras que el ferrocarril s lo
hace.
iii) Cabotaje
Este modo paga cargos a nivel de autofinanciamiento
por la provisin de infraestructura portuaria, tanto del
Estado, como de privados. En el caso de puertos del
Estado, la infraestructura y servicios estn diseados
especialmente para el transporte internacional en
naves mayores (Quizs con la excepcin de
Chacabuco y Punta Arenas), lo que tiende a exceder
los costos necesarios para el cabotaje.
Adems, los servicios de navegacin que provee la
Armada cuentan con cargos que establece la
DIRECTEMAR, que generan subsidios cruzados para
financiar la totalidad de los servicios de polica y
administracin
del
espacio
martimo
chileno,
incluyendo funciones tales como seguridad en las

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

playas y servicios a la flota pesquera industrial y


artesanal. Genera un grado menor de ineficiencia para
el transporte comercial por sobreprecio.
Por otra parte, se puede entender que, en la amplia
mayora de los casos, el transporte martimo slo
puede existir en complemento del transporte terrestre
(caminero y ferroviario), ya que normalmente las
cargas no son producidas ni consumidas en los
puertos. Luego, en el caso del cabotaje, su existencia
genera requerimientos de infraestructura vial y una
serie de externalidades en el acceso a las
instalaciones portuarias, particularmente cuando
stas se localizan en zonas urbanas. La provisin de la
infraestructura vial de acceso y el costo de estas
externalidades (ambientales, congestin, accidentes)
no estaran siendo solventadas por el transporte
martimo, que es en definitiva el que las produce. En
el caso de carga de comercio exterior, se puede
entender que siendo el principal medio de transporte,
no se producen distorsiones en la competencia, ya
que no existen modos competitivos, salvo el
transporte areo en casos muy puntuales.
Tambin debiera considerarse el costo asociado al uso
del borde costero y externalidades ambientales
asociadas a la operacin de las naves, costos que el
modo no estara cubriendo actualmente.
En conclusin, en el caso del transporte de carga, todos los
modos de transporte presentan ineficiencias y distorsiones,
de las que no es posible concluir, salvo un estudio especfico
de mayor alcance, cules son los efectos competitivos. Las
distorsiones intermodales se vinculan principalmente a
distintos dficit presentes en el nivel, calidad, tarificacin,
mantenimiento y gestin de la infraestructura en
prcticamente todos los modos, Hay subsidio en la
infraestructura vial no concesionada (buena parte de la red
Norte y los caminos en el sur que excluyen a la Ruta 5 y
transversales
principales).
Existen
proyectos
viales
socialmente rentables que no se ejecutan y dficit de
mantenimiento y capacidad de gestin en la red vial no
concesionada.
Hay problemas importantes de infraestructura ferroviaria,
dficit de mantenimiento y probable dficit de inversin en
nuevos proyectos o mejoras en la red actual causados
parcialmente por:
a) falta de claridad en las reglas del juego de inversiones en
infraestructura que pudieran hacer los operadores
privados directamente y,
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

b) no se ha definido una poltica en trminos de inversin con


fondos pblicos que se justifiquen por criterios de
rentabilidad social.
En relacin con el primero de estos puntos, se ha sealado
que los reducidos plazos de los contratos con los
porteadores, el rgimen de propiedad de la infraestructura de
EFE y las dificultades prcticas para materializar proyectos
con financiamiento conjunto impiden o inhiben seriamente
las inversiones privadas. En relacin con el segundo, no
existen
mecanismos
que
permitan
al
Estado
el
establecimiento de subsidios o incentivos para las
inversiones en infraestructura que no se justifiquen
privadamente pero que tengan beneficios sociales.
Es probable que el carcter de las distorsiones en el mbito
de la infraestructura genere un resultado negativo hacia el
modo ferroviario, en relacin al caminero, afectando la
competitividad en el transporte terrestre nacional.
Tributacin
El sistema tributario del transporte considera diversas
condiciones especiales, entre las que destacan las siguientes:
1

Renta presunta: El transporte caminero puede tributar


segn renta presunta, para ciertos niveles de facturacin,
incentivando la operacin de empresas menores, ms
informales y que muchas veces no cumplen con las
normativas.

Impuesto al diesel: El transporte caminero est afecto al


pago de un impuesto especial al diesel que pagan todos
los compradores del combustible, el que sin embargo, se
recupera cuando su uso no est relacionado con el
transporte caminero. Sin embargo, actualmente el
transporte caminero tambin puede recuperar parte de
este impuesto segn lo descrito en 1) b). La recuperacin
abre la posibilidad de diversas estrategias de evasin, lo
que incentiva la operacin de empresas informales

Los regmenes especiales aumentan las posibilidades de


evasin, y las empresas informales son las que tienen
oportunidades para aprovecharlas. Sin embargo, las
empresas informales no tienen acceso al sistema financiero y
tienden a ser pequeas, lo que limita su capacidad para
incorporar desarrollos tecnolgicos y para aumentar la
eficiencia de la operacin
Regulaciones onerosas
1

Modo caminero: Existen regulaciones respecto de la


antigedad de vehculos, potencia/peso, emisiones de

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

contaminantes, peso mximo por eje, prohibicin de


importacin de camiones usados, horarios mximos de
conductores, etc. Las regulaciones se orientan a
preservar la seguridad y condiciones de uso y mantencin
de las vas, y por lo tanto, en la medida en que se
apliquen, tienden a corregir y no a distorsionar la
competencia intermodal. Sin embargo, se observa un
grado no bajo de incumplimiento de estas normativas.
La regulacin de externalidades negativas de los
camiones, tanto a nivel interurbano como urbano, es
claramente insuficiente, lo cual fomenta la sobrexistencia
de un parque de camiones antiguo y obsoleto,
generndose externalidades negativas, condiciones de
competencia
desiguales
y
desincentivos
a
la
modernizacin del parque. No hay seguro obligatorio para
los camiones (salvo el de accidentes personales), lo cual
distorsiona la competencia ya que no se asumen los
costos de accidentes provocados a terceros.
26.
Modo ferroviario: No est afecto a otras normas
tcnicas y de seguridad que las que se autoimponen los
operadores, lo cual no necesariamente garantiza
condiciones de calidad de servicio y de seguridad
adecuadas para la carga y pasajeros, ni tampoco asegura
que se controlen adecuadamente las externalidades
ambientales y de accidentes. No existen normas sobre
emisiones mximas para locomotoras diesel, ni de
antigedad mxima de los equipos y su nivel de
mantenimiento no es fiscalizado por ninguna autoridad.
Por ejemplo, es posible importar equipo ferroviario y
elementos de infraestructura (como rieles) usados, bajo el
supuesto de que no se generan costos sociales externos
por accidentalidad o daos ambientales, como sera el
caso en los vehculos camineros. Sobre la seguridad, los
ferrocarriles tienen una muy baja incidencia de
accidentes internos, pero una tasa elevada de accidentes
externos, los cuales se traducen principalmente en
atropellos de peatones que transitan por la faja y por
colisiones en los cruces a nivel (legales e ilegales). La
responsabilidad sobre estos cruces recae en las empresas
ferroviarias dueas de las vas, a pesar que los accidentes
se producen casi siempre por la irresponsabilidad de
vehculos viales y peatones.
27.
Cabotaje: Est sometido principalmente a las
normas que establece la autoridad martima y el servicio
de aduanas. Las normas de la autoridad martima
garantizan altos niveles de seguridad de operacin. Las
normas aduaneras presumen que la carga martima es de
comercio internacional, y el cabotaje debe demostrar su

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

condicin de tal, cumpliendo una serie de disposiciones


que hacen ms compleja y lenta su operacin.
En resumen, los operadores informales del modo caminero
se ven beneficiados por insuficiente fiscalizacin, en
desmedro de los operadores formales, adems de una baja
internalizacin de sus costos externos. Sin embargo, stos
estn sujetos a mayores regulaciones respecto del modo
ferroviario que se autoimpone sus normas. A pesar de esto,
dada la mayor formalidad de las empresas ferroviarias
respecto de cierta porcin de operadores de camiones, se
estima que ellas operan con mayores estndares (al menos
de seguridad interna), con lo cual se ven en desventaja
competitiva. Tambin esto puede generar algn grado de
distorsin de la competencia para ciertos mercados en que
compite el camin con el cabotaje, dado que ste debe
cumplir con las normas de la autoridad martima. Este ltimo,
adems debe realizar trmites para demostrar su condicin
de carga domstica. Por otra parte, los operadores
ferroviarios y martimos se ven beneficiados por la ausencia
de normativas de regulacin de sus externalidades.
c)

Transporte interurbano de pasajeros


El diagnstico de los servicios de transporte interurbano de
pasajeros en trminos del objetivo de eficiencia econmica se
presenta separadamente segn se trate de servicios de
buses, servicios ferroviarios, servicios areos o de transporte
martimo. Al final del captulo se hace un anlisis de la
competitividad modal y sus efectos en la particin modal del
mercado

Servicios de transporte de pasajeros interurbano en buses


Operadores nicos o dominantes en el transporte caminero
interurbano y rural de pasajeros
En entrevistas sostenidas y en el PTI (2002) se menciona
que, existe preocupacin por la concentracin en
determinados mercados de transporte pblico interurbano y
rural. En el caso del transporte interurbano, si bien existen
dos operadores dominantes en la industria a travs de
marcas principales y otras filiales, de acuerdo a lo indicado
por Fenabus, estos concentran en conjunto poco ms de la
mitad del mercado, existiendo un grupo de al menos diez
operadores adicionales de tamao medio o grande. En la
mayora de las rutas se aprecia presencia de ms de un
operador, con diferencias entre mercados especficos, con
resultados visibles en los niveles de servicio y de tarifas.
Esto se puede observar en mercados altamente competitivos

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

como son el de Santiago-Valparaso/Via del Mar y el de


Santiago-Concepcin.
En lo que se refiere a la presencia de operadores nicos,
anlisis conducidos por Sectra57 y la Subsecretara de
Transportes58 en los mercados de transporte pblico
interurbano y rural de la IX Regin muestran que los
problemas parecen suscitarse en mercados rurales ms que
en mercados interurbanos.
En el caso de los mercados rurales se puede distinguir
distintos casos. Por un lado, existen mercados de muy baja
demanda, que tpicamente son atendidos por una nica
empresa pequea y en los que, posiblemente, no hay espacio
para ms. En otros casos, se aprecia demandas mayores
atendidas por una nica empresa o por un conjunto pequeo
de ellas. En este ltimo caso debe prestarse atencin a dos
situaciones que podran revestir riesgos de comportamiento
monoplico: aparente reparticin de los mercados (por
ejemplo empresas especializadas en sectores) y estrategias
de precio y/o frecuencias agresivas ante la aparicin de
competidores. Ambas situaciones fueron observadas en
terreno en el citado estudio y existen precedentes en el
mbito judicial que muestran este tipo de comportamiento y
los daos que se produce a la generacin de mercados
competitivos (por ejemplo, caso de servicios de la zona de
San Clemente hacia el oriente en la VII regin).
Otros casos se indican en el estudio Anlisis del Transporte
Rural e Interurbano, por ejemplo, en algunas zonas la
atomizacin ha llevado a problemas severos de competencia
desleal (por ejemplo, en la regin de Los Lagos) y en otros ha
permitido servir reas de baja demanda que quedaban
tradicionalmente fuera de los sistemas (regin del
Libertador). Sin embargo, en este ltimo caso, parte de los
efectos positivos se han producido en el contexto de la
desviacin de vehculos de baja calidad desde sectores
recientemente regulados (caso de Rancagua) hacia estos
sectores con bajo servicio.

57

Estudio Anlisis Implementacin Programa de Asesoras de


Transporte Terrestre, VI Etapa (Orden de Trabajo 1, Sectra
2005).
58

Anlisis del Transporte Rural e Interurbano, Subsecretara


de Transportes, 2006
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Un aspecto complementario de lo anterior lo constituye el


tema de los terminales de pasajeros, en que existe riesgo de
exclusin de la competencia cuando la propiedad se
encuentra integrada con el operador, tal como se ha
discutido previamente, lo cual se comenta en el punto c). Las
dificultades de acceso al mercado, producto de no contar con
terminales adecuados, limita seriamente la competitividad en
el mercado de transporte de pasajeros especialmente
interurbanos. Un reflejo tambin de un comportamiento con
caractersticas monoplicas es la estructura tarifaria en los
servicios interubanos, con alzas evidentes en fechas
especiales, con diferencias entre ida y retorno y otros, en que
las tarifas claramente las maneja el operador y no el
mercado.
Transporte de Carga en Buses Interurbanos 59
Un elemento complejo relacionado con la carga, es el uso de
carros de arrastre por parte de los buses interurbanos. Se
carece de informacin precisa sobre la importancia de esta
prctica, pero podra llevar a problemas de seguridad,
considerando en particular que no hay normativa especfica.
Adems, debe considerarse que el objetivo central del
transporte pblico de pasajeros es el transporte de personas,
no de carga; por lo tanto, cualquier evaluacin de formas de
transporte de carga debe considerar en primer lugar el efecto
sobre el transporte de los pasajeros. Al no haber una
separacin clara entre ambas actividades, se abre tambin el
espacio para competencia desleal.
Heterogeneidad de los servicios
Los servicios de buses rurales presentan una alta
heterogeneidad. Se observa niveles de exigencias iguales
para servicios que son de naturaleza distinta. La definicin de
servicio rural rene en una misma categora a servicios de
carcter suburbano, de relativa corta distancia, con altas
demandas y propsitos de viaje ms acordes con viajes
urbanos, con servicios de naturaleza ms interurbana. Esta
situacin requerira separar la reglamentacin (Decreto 212,
MTT) entre diferentes tipos de servicios rurales.
Terminales de transporte pblico interurbano
El transporte interurbano y rural de pasajeros en bus tiene,
necesariamente, una etapa final que se produce al interior de
59

Extraido del estudio Anlisis del Transporte Rural e


Interurbano, Subsecretara de Transportes 2006
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

las ciudades. Existen diversos problemas no solucionados en


este mbito.
En algunas ciudades se puede observar problemas de
congestin en la vialidad adyacente a los terminales. El caso
de Santiago en el entorno a la Estacin Central es un ejemplo
de ello. Esto se puede deber a la localizacin de los
terminales, a diseos inadecuados de sus accesos y de la
vialidad circundante o a combinaciones de todo lo anterior.
En algunos casos, se puede ver servicios que ni siquiera
utilizan instalaciones de terminal, llevando a cabo las
operaciones de transferencia en la vialidad pblica,
generando problemas de congestin, seguridad y otros. Este
fenmeno se relaciona, en ocasiones, a las dificultades de
acceso de los operadores a determinados terminales que se
encuentran integrados verticalmente con un operador
competitivo generndose barreras de entrada y, por lo tanto,
en la competitividad del sector.
En conversaciones sostenidas en Sernatur, se mencion
como problema que afecta al desarrollo del turismo, la
informalidad existente en los terminales, el asalto a las
personas en las llegadas con ofertas tursticas, desorden y
poca transparencia en los servicios y tarifas.
En la prctica, no existe una poltica clara de terminales que
defina en qu situaciones son requeridos, dnde deben
localizarse, cmo deben ser sus accesos y la vialidad
circundante, cmo asegurar que todos los operadores
dispongan de un terminal donde operar, igualdad de acceso,
tarifas eficientes, etc. Sin embargo, esto es una preocupacin
del Ministerio de Transporte, el cual ha desarrollado estudios
recientes sobre este tema.
El estudio de la Subsecretara de Transportes 60 realiz un
diagnstico en relacin con los terminales de pasajeros de
buses interurbanos y rurales, sobre la base de un catastro de
172 terminales formales, en todas las regiones de pas. Dicho
diagnstico se orient a una descripcin de las
caractersticas de los terminales, encontrndose una gran
variabilidad en relacin con tamaos, diseo, equipamiento,
superficies destinadas a andenes, nmeros de operadores y
flota que opera en ellos. El anlisis descrito en el estudio
citado da cuenta de grandes diferencias en los terminales,
indicando que si bien existe una normativa que rige su
ubicacin y diseo, una gran parte de los requisitos estn
supeditados a ordenanzas municipales y otras normativas
60

Anlisis del Transporte Rural e Interurbano, Subsecretara


de Transportes (2006)
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

territoriales (Plan Regulador y Ordenanza General de


Urbanismo y Construccin61), que hacen compleja su
aprobacin. De hecho, se manifiesta que un porcentaje
relevante de los terminales opera con un permiso provisional,
debido a la imposibilidad de dar cumplimiento a todas las
normas municipales exigidas. El diagnstico no profundiza en
problemas relativos a la operacin de los terminales,
integracin vertical, barreras de acceso a operadores y
externalidades producidas por su operacin en el entorno
urbano.
Por otra parte, un estudio posterior de la Subsecretara de
Transportes62, se centr en la evaluacin de impactos de
regulaciones aplicadas a terminales no urbanos, en el cual se
desarroll un anlisis y caracterizacin del mercado de
terminales rurales e interurbanos.
Desde el punto de vista de localizacin y operacin de los
terminales, se estableci que el principal problema es la
congestin, debido a deficiencias en las vas de acceso y
problemas geomtricos en los accesos mismos al terminal y,
otros menores, fueron falta de capacidad del terminal, falta
de estacionamientos para otros vehculos y deficiente
conectividad con otros medios de transporte urbano.
En el caso de los terminales privados, el estudio arroj
conclusiones similares a las mencionadas en este estudio, en
cuanto a que existen dificultades para lograr financiamiento
pblico para terminales, por lo que existe una alta proporcin
de terminales privados. Se indica la situacin de integracin
vertical que muchas veces establece barreras para que otros
operadores utilicen el terminal, generando inequidades en
unos casos y posibilidad de atomizacin de terminales.
Un elemento adicional a revisar lo constituye la baja
presencia de lo que se podra llamar terminales de paso en
grandes ciudades, que corresponden a terminales o
paraderos que se ubican en la periferia de las ciudades ms
grandes y que permiten que los usuarios localizados en el
entorno no requieran ir al centro para acceder a los servicios.
Esta situacin es ms crtica en el Gran Santiago, debido a la
extensin de la ciudad. Un ejemplo lo constituye el terminal
61

Aunque sta no entrega normativas especficas sobre


terminales interurbanos y rurales, siendo especfico slo en
los terminales urbanos
62

Anlisis de Regulaciones de Transportes Sobre Terminales


de Pasajeros, Subsecretara de Transportes (2008)
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

de Pajaritos, que permite acceder a los buses con direccin a


Valparaso sin tener que ir al centro de Santiago. En otros
sectores, por ejemplo en San Bernardo, el fenmeno se da de
forma espontnea en la vialidad pblica a travs de un
paradero habilitado en la autopista Norte-Sur, produciendo
toda clase de problemas asociados a seguridad, comodidad y
confiabilidad de servicio.
Otros problemas que afectan el funcionamiento del mercado
de buses
El transporte de pasajeros no est afecto al pago de IVA en la
venta, pero s al pago de IVA en la compra de insumos.
Aunque el crdito IVA generado en las compras no se
recupera, la actividad tendra un beneficio correspondiente,
en trminos netos, a no pagar IVA por los costos de personal
y por las utilidades. Dicha exencin incentiva la operacin de
empresas informales a las que les resulta ms fcil la
evasin, por ejemplo, no exigiendo facturas por sus
adquisiciones. Tambin podran adquirirse insumos a travs
de otro tipo de empresas (por ejemplo, de camiones) que s
permitan recuperar el IVA pagado y utilizarlos en la provisin
de servicios de transporte de pasajeros. El rgimen tributario
por renta presunta es tambin una causa de informalidad en
la industria y posibilidades de evasin. El problema no existe
en servicios areos o ferroviarios (por las exigencias tcnicas,
operacionales y financieras de la industria), es menor en las
empresas de buses ms formales, pero podra ser relevante a
nivel de empresas ms informales, las cuales operan
principalmente en servicios rurales.
En el caso de servicios rurales se menciona la existencia de
competencia desleal entre los servicios de buses y vehculos
menores, como minibuses y taxis colectivos. Ambos ofrecen
menor estndar de seguridad, no transportan escolares y en
muchos casos no utilizan terminales, lo cual hace que se
produzca una distorsin competitiva que ha arrojado
consecuencias negativas en el desarrollo del modo bus, con
eventuales ineficiencias en el sistema.
En el caso del transporte caminero de pasajeros, el acceso
sin mayores exigencias al mercado, no asegura un grado de
competitividad leal, al situar empresas de alto nivel de
servicio y seguridad frente a otros que no lo tienen, en un
ambiente desinformado para los usuarios. Valga como
ejemplo que, con la normativa actual, una empresa con un
solo bus, podra ofrecer servicios de transporte entre
Santiago y Puerto Montt. Qu nivel de respaldo,
confiabilidad y seguridad se puede ofrecer a los usuarios en
esas condiciones?

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Por ltimo, existe un tema relacionado con la estructura de


cobros por conceptos de peaje, la cual establece tarifas
diferenciadas de acuerdo a la cantidad de ejes de los
vehculos pesados, con la lgica de que los vehculos de
mayor cantidad de ejes producen mayor deterioro de los
pavimentos. En el caso de los buses, sin embargo, la
existencia de un tercer eje no se relaciona con el peso de los
vehculos, sino que con aspectos de confort interior y con la
posibilidad de utilizar carroceras ms largas. De esta forma,
la estructura de tarifas en vas concesionadas podra estar
desincentivando la incorporacin de tecnologas ms
eficientes. De hecho, al distribuir el peso del vehculo en tres
ejes se produce un menor deterioro de pavimentos.
Las empresas de transporte terrestre de pasajeros, de
acuerdo a la Ley N19.764 de 2001, modificada por la Ley
19.935 de 2004 y por la Ley N 20.115 de 2006 y 20.278 de
24 de junio de 2008, poseen beneficios tributarios
relacionados con la recuperacin de un porcentaje de las
sumas pagadas por dichos vehculos por concepto de peajes
en las correspondientes plazas interurbanas, a los
concesionarios de las obras pblicas viales otorgadas en
concesin mediante el sistema establecido en el decreto
supremo N 900, de 1996, del Ministerio de Obras Pblicas 63.
Entre la fecha de vigencia de la ley y el 31 de diciembre de
2001 (7%xF64). Entre el 1 de Enero y el 31 de diciembre de
2002 un 14% y a partir del 1 de julio 2009 un 35%.
Ley de subsidio nacional
remunerado de pasajeros

para

el

transporte

pblico

La Ley N 20.378 (2009), crea un mecanismo de subsidio de


cargo fiscal, destinado a compensar los menores pagos que
realizan los estudiantes en los servicios de transporte pblico
remunerado de pasajeros. Se establece que el monto que se
considere en la Ley de Presupuestos de cada ao para la
aplicacin del mecanismo de subsidio, se dividir en partes
iguales entre la Provincia de Santiago y las comunas de San
Bernardo y Puente Alto; y la Regin Metropolitana, excluidas
63

Ver Circular N21 del 13 de abril del 2004 del SII que complementa circular N 14,
de fecha 4 de febrero de 2002, sobre recuperacin parcial de peajes pagados por las
empresas de transporte de pasajeros mediante su imputacin a los impuestos que
se sealan, circular N43 DEL 03 DE AGOSTO DEL 2006 del SII y circular N40
de 10 de Julio de 2008 de dicho servicio.
64

El factor F, corresponder al cuociente entre el valor 12 y el nmero de meses


que medie entre el primero del mes de publicacin de la presente ley y el 31 de
diciembre del ao 2001. El porcentaje resultante de aplicar dicho factor se
redondear al mltiplo de 0,5% ms cercano.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

la Provincia de Santiago y las comunas de San Bernardo y


Puente Alto, as como las dems regiones del pas.
Dicha normativa establece en su artculo Cuarto Transitorio,
un aporte especial a los Gobiernos Regionales para el
Transporte y Conectividad, hasta el ao 2014. Con tal efecto
se constituir una provisin especial en el presupuesto anual
de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo
del Ministerio del Interior. Los gastos e inversiones que se
podrn realizar con cargo a dicho programa tendrn los
destinos que a continuacin se indican, tomando en cuenta
su impacto o rentabilidad social:

Convocar a un proceso de renovacin de buses,


minibuses, trolebuses y taxibuses. Este proceso deber
considerar la compra de los buses, minibuses, trolebuses
y taxibuses usados debiendo disponer la destruccin y
conversin en chatarra de stos, garantizando su
posterior renovacin por buses, minibuses, trolebuses y
taxibuses de menor antigedad.

Financiar infraestructura para el transporte pblico y su


modernizacin, tales como diseo e implementacin de
planes de mejora del transporte pblico, de inversin en
infraestructura para el transporte o la modernizacin de la
gestin de los sistemas, los que podrn ser ejecutados a
travs
de
convenios
conjuntos
con
entidades
multilaterales.

Aportar recursos a la infraestructura para el transporte en


general, tales como mejoras viales, semaforizacin,
paraderos, terminales de pasajeros o de locomocin
colectiva y proyectos que favorezcan el transporte no
motorizado.

Financiar otras inversiones distintas a las sealadas


anteriormente, las que se debern fundar en la relevancia
de dichas inversiones para la regin. Los desembolsos del
Programa se incorporarn al presupuesto de inversin de
los respectivos Gobiernos Regionales.

Esta ley cuyo propsito fundamental es otorgar un subsidio


permanente al transporte pblico urbano y rural a nivel
nacional, con el objeto de compensar la menor tarifa que
pagan los escolares por imposicin reglamentaria, tal como
se indic tambin contempla un subsidio de carcter
transitorio, uno de cuyos principales destinos se orienta a
mejoras al transporte pblico a nivel regional. Ambos
subsidios, permanente y transitorio, superan la cifra de 200
millones de dlares anuales cada uno. El principal efecto, a
nivel de transporte pblico rural, se encuentra en posibles
mejoras en la infraestructura (destinada a obras menores) y
a subsidiar la renovacin de flota. Este subsidio, segn seala
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

la ley se extiende al modo ferroviario, lo cual no generara


distorsiones entre ambos mercados, en que el nivel de
competencia es muy reducido.
A la fecha de este informe se estn definiendo los
reglamentos de esta ley y empezando a negociar los montos
de subsidios y rebajas tarifarias (tarifa adulto) principalmente
en reas de transporte licitadas (unas pocas ciudades en el
pas). Se espera que prontamente se establezca una
metodologa clara y eficiente para identificar, evaluar y
seleccionar proyectos de inversin en mejoras al transporte
pblico que permitan utilizar eficientemente estos fondos
pblicos.

Servicios de transporte de pasajeros ferroviarios interurbanos


y de cercanas
Los nicos servicios de transporte ferroviario interurbano y
de cercanas que se ofrecen se encuentran dentro de la red
EFE y se analizan a continuacin:
Metro Regional Valparaso (Merval)
El nico servicio de pasajeros completamente filializado es
Merval. Con excepcin de la va frrea, todas las
instalaciones de infraestructura son de su propiedad
sistemas
de
electrificacin,
de
sealizacin,
de
comunicaciones, edificios, etc. as como sus equipos
rodantes.
La gestin de Merval es completamente independiente y si
bien no ha alcanzado el equilibrio econmico, su organizacin
facilitar hacer las evaluaciones sociales que sean necesarias
para determinar un eventual subsidio. En el caso de Merval,
se considera conveniente analizar las ventajas de la
integracin vertical del sistema, entregndole en concesin
tambin la va frrea, resguardando los intereses del
porteador de carga Fepasa y eventualmente otros que en el
futuro pudieran operar en estas vas. La circunstancia que
hace aconsejable evaluar esta posibilidad reside en que
Merval controla la movilizacin de trenes y el suministro
elctrico en su sector, con lo que el nico servicio que EFE le
presta es la va frrea misma y su mantenimiento.
Los resultados econmicos de Merval no han alcanzado las
previsiones originales. El proyecto evaluado tena como
justificacin el establecimiento de un sistema de transporte
integrado en la zona, para utilizar el ferrocarril como lnea
troncal. Lamentablemente, los recorridos de buses se
licitaron sin establecer la integracin con el ferrocarril, con lo
que su demanda real no llega al 60% de las estimaciones
previas. Esta situacin, sin embargo, es corregible en el

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

futuro. El sistema funciona en forma eficiente y tiene sus


costos controlados, pese a que genera dficit operacional.
Debe destacarse un esfuerzo reciente de la Gerencia de
Merval de ofrecer servicios combinados con buses entre
Quillota y Limache con resultados exitosos y que han
incrementado los viajes en el servicio ferroviario.
Metrotren
La filial Trenes Metropolitanos atiende los servicios
denominados Metrotren, entre Santiago y San Fernando. El
proceso de separacin de EFE es incipiente y la empresa
recibe de EFE no slo los servicios de infraestructura va,
energa elctrica, sealizacin, comunicaciones, atencin de
estaciones y otros sino adems opera con personal de
maquinistas de EFE y no est pagando peajes por el uso de la
va frrea.
El Metrotren ha mejorado su operacin y aumentado el
volumen de transporte, aunque no en la proporcin necesaria
para financiar el sistema. Se mantiene una costosa
prolongacin del servicio hasta San Fernando, que an
cuando no ha sido materia de evaluacin separada, de
acuerdo con estudios realizados por EFE, este servicio se
justificara desde el punto de vista social, pese a que su
operacin deja prdidas importantes.
Recientemente, EFE ha anunciado la realizacin de estudios
para la extensin de los servicios de Metrotren hacia Padre
Hurtado y hacia Colina, los cuales, segn primeros resultados
requieren inversin con fondos pblicos.
Biotren
La filial Fesub opera los trenes suburbanos de Concepcin. Su
filializacin es igualmente incipiente, complicada por las
enormes prdidas que produce la operacin. En un intento de
minimizar las prdidas, las frecuencias y por lo tanto el
volumen de transporte han bajado en forma sostenida.
En la forma en que fue organizado, este servicio no tiene
justificacin alguna desde el punto de vista social, ya que el
mismo plan de inversiones utilizado para su establecimiento,
construy una autopista paralela por donde circulan servicios
de buses competitivos. Adems, se estima que un esquema
de transporte integrado tampoco le dar viabilidad al
sistema, dadas las condiciones del mercado de la zona.
Las primeras evaluaciones sociales del sistema ferroviario Bio
Tren si bien no fueron hechas independientemente no
muestran rentabilidad social; para justificar su construccin

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

se opt entonces por integrarlo en el Proyecto Bio Vas,


proyecto bsicamente vial. La rentabilidad del proyecto sin
ferrocarril era de 21% y con ferrocarril, de 10%, lo que
muestra la rentabilidad negativa del servicio Bio Tren. Se ha
indicado que los deficientes resultados del servicio se deben
a la poca o nula integracin de este servicio con los servicios
de transporte pblico urbanos, pero esta explicacin es
insuficiente, ya que de alcanzarse las cifras de demanda
previstas, el proyecto seguir siendo deficitario socialmente.
Por otra parte, los parmetros operacionales son deficientes
(ocupacin promedio 16%) y los resultados econmicos a
nivel privado (EFE/FESUB) son fuertemente deficitarios: los
ingresos de la explotacin en 2008 fueron $598 millones,
mientras que los gastos de explotacin fueron $3.164
millones (Memoria Anual 2008 FESUB); con lo que el
resultado de explotacin fue de -$2.566 millones. Los
ingresos representan el 19% de los gastos, los que deben
financiarse con aportes de EFE.
Pese a lo anterior, autoridades comunales propugnan su
extensin hasta Coronel y Lota. Tanto en la mantencin de
los servicios como en su posible extensin han primado
visiones de carcter poltico.
Terrasur
La filial Trenes Regionales opera los servicios Terrasur entre
Santiago y Chilln. Al igual que en las dos filiales anteriores,
su filializacin es incipiente y el volumen de transporte est
estancado.
Este servicio, al aumentar sus frecuencias con equipos
adicionales, gener crecientes prdidas, ya que las mayores
frecuencias no captaron la cantidad de pasajeros prevista.
Una evaluacin ex-post efectuada en 2008 65 concluy que la
adquisicin de 5 automotores UT444 adicionales a los 5
existentes era innecesaria, vistos los resultados del trfico.
De acuerdo con estudios realizados por EFE, este servicio no
sera socialmente rentable, unido a que su operacin deja
prdidas importantes.
Sin embargo, no se divisa la posibilidad de suprimirlo, ya que
se trata del ltimo de los servicios interurbanos mantenido
por EFE. Probablemente deber buscarse un subsidio sobre
bases excepcionales que permita a esta filial financiar sus
operaciones e ir en paralelo fortaleciendo la calidad del
65

Evaluacin ex post de la Adquisicin de 5 Uniades UT-444.


EFE, 2008.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

servicio de tal manera de que sea sostenible en el mediano y


largo plazo.
En general, el proceso de filializacin es demasiado reciente
para evaluar sus resultados, aunque hay algunas
prevenciones por parte de las filiales respecto del costo de
los servicios proporcionados por EFE.
Servicios Santiago Temuco
El servicio a Temuco, prestado directamente por EFE, no
funcion de la manera que los estudios de la empresa
previeron. La frecuencia diurna, que ya haba fracasado en
aos anteriores, debi suspenderse despus de slo una
temporada de funcionamiento y el servicio nocturno, que
entregaba menores prestaciones que el equipo antiguo al
suprimirse los coches dormitorio, gener prdidas tan
cuantiosas que se suspendi menos de 3 aos despus de
implementado. Los coches y locomotoras, adquiridos
especialmente para este servicio, se utilizan slo en forma
espordica en la temporada de verano y en algunas
festividades especiales.
Servicios Temuco Puerto Montt
Finalmente, el fracaso del servicio a Puerto Montt se pudo
prever y se cometieron errores tcnicos que pudieron
evitarse. La implementacin del proyecto careci de un
estudio de factibilidad correctamente ejecutado. No tuvo en
cuenta que EFE haba abandonado este servicio varias veces
en el pasado por la escasa demanda de la zona y porque las
caractersticas de la va frrea impiden alcanzar tiempos de
viaje competitivos con la carretera. Se adquiri automotores
diesel espaoles reconstruidos sin tener en cuenta que la
serie haba sido abandonada por RENFE debido a sus malos
resultados. Finalmente, no se tuvo en cuenta que este tipo de
automotores fue diseado para vas de estndar europeo, y
se hizo una reparacin somera de las vas entre Temuco y
Puerto Montt. El resultado fue que los automotores fallaron
en breve plazo y durante los 18 meses que se mantuvo el
servicio, los ingresos no alcanzaron para pagar el
combustible. Actualmente los dos automotores que
funcionan, de un total de 4, prestan un servicio limitado entre
Victoria y Temuco.
Proyeccin de los servicios interurbanos de pasajeros
Como se desprende del anlisis efectuado, los servicios
interurbanos de transporte ferroviario de pasajeros (mediana
y larga distancia) que ha desarrollado EFE no han tenido una
operacin
socialmente
rentable,
y
mucho
menos
privadamente, segn estudios efectuados por la misma EFE.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

En estricto rigor, todos los servicios interurbanos de


pasajeros y algunos de los suburbanos debieran analizarse
en profundidad para definir su continuidad y la forma que
esta adopte, considerando los aspectos econmicos y
polticos que subyacen en una decisin de esa naturaleza.
EFE est ejecutando estudios sobre la rentabilidad social de
todos los servicios de pasajeros, aparentemente con la
intencin de cuantificar los subsidios que el Estado debera
otorgarles si desea su continuidad. Se considera que estos
estudios deberan ser ejecutados o al menos revisados por
una entidad neutral, ajena a EFE.
Dada la importancia de una decisin de la naturaleza de
suprimir
los
servicios
interurbanos,
se
plantean
consideraciones que van ms all de la evaluacin
econmico-social. Algunos de estos servicios podran
mantenerse con subsidios especiales por razones de ndole
estratgica, por preservacin del modo, como regulacin de
los modos competitivos o por alguna otra razn de ndole
poltica. Lo importante es que la decisin de mantenerlos
debe ser tomada teniendo en cuenta claramente sus costos y
sus beneficios, aunque stos ltimos no sean directamente
cuantificables.
Por otra parte, visto el auge que el transporte ferroviario de
pasajeros tiene en otros pases, cabe preguntarse si en algn
momento en el futuro los servicios interurbanos de pasajeros
podran ser viables.
La experiencia internacional muestra en forma concluyente
que los servicios ferroviarios convencionales eventualmente
desaparecern en el transporte interurbano. El aumento de
los ingresos de las personas se traducir en un aumento de
los viajes y de la disposicin a pagar tarifas ms altas, pero a
la vez se exigir una importante reduccin de los tiempos de
viaje. Slo los trenes de alta velocidad pueden responder a
estas condiciones.
Debe tenerse en cuenta que la tecnologa de alta velocidad
es completamente diferente a la convencional. Se trata de
una infraestructura dedicada, diseada con estndares muy
superiores, con sistemas de suministro elctrico y de control
de trfico fundamentalmente diferentes, sobre la que circulan
equipos diseados con parmetros que son similares a los
actuales slo en apariencia.
Para posibilitar servicios de alta velocidad la infraestructura
debe disearse teniendo en cuenta los siguientes aspectos
bsicos:
1

La geometra de la va frrea debe tener radios de curva


muy superiores, del orden de 5.000 metros o ms.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

28.
El sistema de suministro elctrico debe ser en
corriente alterna a 25 KV.
29.
La va frrea debe estar completamente
segregada, sin cruces a nivel y cerrada de forma que no
permita la circulacin de personas y animales
30.
Los puentes tienen caractersticas estructurales
acordes con la velocidad de los trenes y con la necesaria
continuidad de la enrieladura.
31.
Los trazados eluden la pasada por las ciudades
medianas y pequeas.
Todo lo anterior lleva necesariamente a la construccin de
trazados enteramente nuevos, ya que los trenes de alta
velocidad no pueden compartir su infraestructura con trenes
convencionales. Diversos anlisis efectuados por estos
consultores apuntan a que hasta el momento en Chile no hay
una densidad de poblacin ni un nivel de ingresos que
justifique desde el punto de vista econmico las elevadas
inversiones y costos de operacin de estos servicios.
Respecto de los servicios suburbanos, que son de tecnologa
convencional, se plantea la necesidad de construir vas
adicionales en los corredores ferroviarios para segregar estos
servicios de los servicios de transporte de carga.
Servicios de transporte areo de pasajeros
Como consecuencia de la tendencia a la concentracin
observada hasta 2002, el problema principal era la
explotacin monoplica del mercado nacional por parte del
nico operador, LAN que, segn algunos anlisis, habra sido
responsable del estancamiento del mercado, junto con las
crisis econmica iniciada en el ao 1998 66, y con el
mejoramiento de la red vial (Ruta 5 y accesos a puertos).
Sin embargo, el mercado areo, a partir de entonces, ha
tenido un comportamiento diferente al perodo anterior:
1

El mercado areo ha recuperado su ritmo de crecimiento,


como se aprecia en el Cuadro 7-37; se observa que el
trfico creci en 8,7% anual, mientras que el PIB lo hizo
solo en 4,5%. Adems, el trfico areo nacional a pesar
de la concentracin de la industria creci al 9,3%, ms
que el trfico internacional, donde se supone que existe
mayor competencia.

66

Crisis asitica.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Cuadro 7-37 Tendencia del mercado areo y del PIB en


el perodo 2002 2008
Ao

Nacional

Internac.

Total

PIB

[miles de
pax / ao]

[miles de
pax / ao]

[miles de
pax / ao]

[miles de
millones de
$ de 2003]

2002

2.804

3.066

5.870

37.655

2003

2.796

3.460

6.256

39.060

2004

2.907

3.634

6.541

41.427

2005

3.109

4.025

7.134

43.795

2006

3.276

4.231

7.508

45.532

2007

3.988

4.914

8.902

47.663

2008

4.771

4.938

9.709

49.170

9,3%

8,3%

8,7%

4,5%

Tasa anual
Fuente: JAC, Banco Central

32.
Se produjo el ingreso de dos nuevos operadores,
SKY y Aerolneas del Sur, reduciendo el nivel tarifario.
Grfico 7-20 Tendencia de la Concentracin
Mercado Areo Nacional. 2002 - 2008

del

Fuente: JAC

33.
En el mercado internacional de pasajeros, LAN
supera el 50% de participacin de mercado, en tanto que
las otras empresas chilenas no participan en absoluto;
esta situacin obedece a economas de escala y de
diversidad.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Grfico 7-21 Estructura de mercado en el trfico areo


internacional de pasajeros de Chile

Fuente: JAC

34.
En trminos de pasajeros Km (es decir,
ponderando los pasajeros por las distancias), la
participacin en el mercado nacional del principal
operador del pas ha descendido del 95% (2002) al 77%
del mercado nacional; por el contrario, en la ruta
internacional, su participacin de mercado ha subido del
41% a 47% de internacional. En otras palabras, LAN ha
crecido ms en la ruta internacional, donde s enfrenta
una importante competencia, que en la ruta nacional.
(Cuadro 7-38).
Cuadro 7-38 Participacin de Lan en Pasajeros. Perodo 1999 2008
Trfico Lan PK

Trfico Chile PK

Participacin Lan PK

Ao

Nacional

Internac.

Nacional

Internac.

Nacional

Internac.

[miles de
pax-Km]

[miles de
pax-Km]

[miles de
pax-Km]

[miles de
pax-Km]

[%]

[%]

1999

2.139

5.969

2.986

14.595

72%

41%

2000

2.145

6.058

3.003

14.882

71%

41%

2001

2.727

6.379

3.073

14.520

89%

44%

2002

2.698

6.136

2.853

14.259

95%

43%

2003

2.443

7.404

2.931

15.211

83%

49%

2004

2.576

7.926

3.101

16.340

83%

49%

2005

2.561

8.678

3.381

17.937

76%

48%

2006

2.655

9.217

3.584

19.075

74%

48%

2007

3.249

10.235

4.374

21.356

74%

48%

2008

3.887

10.497

5.061

22.146

77%

47%

Fuente: JAC

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

35.
Las ventajas comparativas de LAN pueden
atribuirse, en forma importante, al gran mercado de
carga area internacional de Chile, que alcanza a 57 Kg.
de carga por pasajeros, mientras que el nivel promedio
internacional es de solo 22 Kg. por pasajero 67. Este
mercado resulta complementario con los pasajeros, por
cuanto se utiliza la capacidad de carga de los aviones de
pasajeros, que no tiene uso alternativo.
Cuadro 7-39 Relacin Carga/pasajeros. Ao 2002.
Regin

Pasajeros

Internac.

Total

[MMpax/ao
]

[MMTon/ao
]

[Kg/pax]

Norteamrica
Europa
Asia/Pacfico
Latinoamric
a
Medio
Oriente
frica
Total

660
554
320

15,1
7,2
10,8

23
13
34

74

1,4

19

36
41
1.685

1,5
0,5
36,5

41
13
22

Fuente: Air Transport World

El mercado de carga internacional de Chile se ha mantenido


estable, con un nivel inferior a las 300.000 toneladas al ao,
de las cuales 150.000 algo ms del 50% - son transportadas
por LAN. No existen otros operadores chilenos, y la
competencia se divide, en partes prcticamente iguales,
entre
operadores
norteamericanos,
europeos
y
sudamericanos.

67

Ello se debe a que la presencia de carga en el mercado permite un mejor aprovechamiento


de la capacidad de los aviones de pasajeros
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Grfico 7-22 Composicin de la Carga Internacional


por Operador

Fuente: JAC

La primera dificultad para calificar de monoplico el mercado


de transporte areo de Chile surge del hecho que no existe
un mercado homogneo, y por lo tanto, es posible que exista
monopolio en algunos segmentos, pero no en todos, y como
consecuencia, las medidas a aplicar deben ser diferentes
entre s.
Como se pudo observar anteriormente, el principal operador
chileno, Lan, tiene algo menos de 50% de participacin en el
mercado internacional, tanto de pasajeros como de carga, lo
que indica que s enfrenta competencia. En el mercado de
carga, LAN alcanza poco ms del 50% de participacin.
En consecuencia, en el mercado internacional resulta difcil
plantear la existencia de monopolio; si los operadores
extranjeros se sintiesen perjudicados, podran denunciar los
convenios bilaterales existentes, forzando una paridad en los
derechos de trfico, y una consiguiente participacin
igualitaria.
En el caso de las rutas nacionales, la elevada participacin de
Lan (75%) presumira la existencia de condiciones
monoplicas; sin embargo, al revs de lo ocurrido antes de
2002, ello no se ha traducido en la salida de todos los
competidores SKY opera hace ms de 6 aos y las tarifas
no se pueden haber elevado sustancialmente, ya que el
trfico ha crecido con una tasa que duplica el crecimiento del
PIB.
Otro elemento que hace discutible la existencia de monopolio
en las rutas nacionales es la presencia de transporte terrestre
competitivo. Al respecto, es importante constatar que el
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

perodo en que no creci el trfico areo (1998 2002) es,


precisamente, aquel en que las autopistas concesionadas
entraron en servicio: Ruta 5, accesos a los puertos y otras.
Finalmente, debe mencionarse que la eliminacin de trabas
al ingreso de operadores extranjeros, pudiendo ser una
medida eficiente, podra no tener efectos significativos; en
efecto, en la actualidad, si bien existen restricciones a la
operacin de extranjeros, resulta relativamente simple eludir
tales barreras68. Debe tenerse en cuenta que la verdadera
barrera a la entrada de operadores extranjeros no son las
restricciones institucionales, sino las economas de escala.
De acuerdo al anlisis realizado, el transporte areo de Chile
ha tenido un acelerado crecimiento del trfico, bajo un
rgimen desregulado; su operador lder, LAN, compite
ventajosamente en el mercado internacional, con un rgimen
de cielos abiertos, lo que indica su condicin de empresa
eficiente.
Sin embargo, si bien la operacin del transporte areo en las
rutas chilenas es eficiente, la infraestructura aeroportuaria lo
es menos: una parte importante de la red de aeropuertos no
es rentable socialmente, debido a que se ha construido
aeropuertos de mayor tamao del necesario, y muchos han
sido ampliados innecesariamente (La Serena, Copiap,
Salvador, Chilln, Los ngeles, Valdivia, Temuco, Osorno,
entre otros)
En casos extremos, en que a los operadores no les es
rentable operar una determinada ciudad, an sin pagar por el
uso del aeropuerto, la ruta ha sido abandonada; esto es lo
que ha ocurrido con aeropuertos como Chilln, Los ngeles,
Pucn, Puerto Natales, donde originalmente operaba solo la
aviacin general o local, y que fueron ampliados para aviones
comerciales: despus de un corto tiempo, los aviones
comerciales han abandonado la ruta.
Existen casos menos extremos, en que los operadores s
estn dispuestos a operar en rutas de baja densidad, pero los
pagos por el uso de los aeropuertos no cubren sus costos
totales. Este es el caso de Arica, Calama, Copiap, La Serena,
Valdivia, Osorno y Balmaceda, donde el estado hace aportes
directos, para balancear el presupuesto. En este caso hay
una prdida, considerando recursos econmicos globales,
pero la ruta se mantiene en operacin.

68

Se puede eludir la restriccin a operadores extranjeros por la


va de constituir empresas nacionales.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

En los aeropuertos mayores (Iquique, Antofagasta, Puerto


Montt y Punta Arenas), los beneficios sociales (para
operadores y usuarios) superan los costos aeroportuarios, por
lo que se trata de rutas privada y socialmente rentables, que
no requieren subsidio alguno. Puede decirse, entonces, que
las operaciones sobre esta red que ha recibido el nombre de
red primaria contribuyen positivamente a la eficiencia del
sistema de transporte areo.
Se puede concluir:
1

El transporte areo nacional crece aceleradamente, a


tasas que prcticamente duplican el crecimiento del PIB;
no es posible plantear, entonces, la existencia de un
monopolio que eleve sustancialmente las tarifas,
impidiendo el crecimiento del trfico.

El transporte areo ha aumentado sus frecuencias, y la


flota se ha renovado en su totalidad; no se puede
plantear, entonces, un deterioro del servicio nacional, ni
menos internacional.

El principal operador, LAN, ha disminuido su participacin


en las rutas nacionales, por lo que la condicin
monoplica no es la misma que la que tena en el
momento de elaborarse el Plan de Transporte Interurbano
(Sectra-MOPTT, 2002); por otra parte, LAN ha aumentado
su participacin en las rutas internacionales de Chile
mercado casi cinco veces mayor69 que la ruta nacional.
Ello indica que, para esta empresa, resulta ms atractivo
aumentar su presencia internacional, mediante una
mayor competitividad, que desplazar del mercado a su
competidor de la ruta nacional.

Una mayor regulacin tendra escasas posibilidades de


aminorar realmente los supuestos efectos negativos de la
concentracin industrial.

La aplicacin del sistema de concesiones de obras


pblicas ha permitido renovar completamente la
infraestructura aeroportuaria. No obstante lo anterior, la
aplicacin de subsidios a las concesiones ha agudizado la
sobre inversin en los aeropuertos regionales de menor
trfico.

Los mayores problemas que enfrenta la aviacin nacional


en el largo plazo provienen de las limitaciones de
capacidad de AMB, nico aeropuerto internacional de
Chile. Se estima que la capacidad mxima absoluta se

69

En trminos de pasajeros-Km.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

alcanzara en aproximadamente 20 aos; mucho antes de


tal perodo se manifestara una importante congestin.

Una poltica de tarifas de congestin para AMB, que se


base en el nmero de operaciones y no en el tonelaje de
cada operacin, debiera inducir el uso de aviones de
mayor capacidad, reduciendo la congestin.

La poltica de tarificacin aeroportuaria debiera reducir o


eliminar los subsidios a los aeropuertos deficitarios, cuya
presencia no solo es ineficiente y contraria a la equidad,
sino tambin contraria a un ambiente de libre
competencia.

Servicios de transporte martimo de pasajeros


Segn datos de DIRECTEMAR, el ao 2008 transitaron por la
zona sur cerca de 4 millones de personas. En el ao 1999,
fueron 1,6 millones de personas, lo que representa una tasa
anual promedio de crecimiento de 10%. El principal destino
es la Isla de Chilo con casi el 75% del movimiento total.

Cuadro 7-40 Evolucin del transporte martimo de personas

En el estudio Diagnstico del Modo Transporte Martimo, se


sealan los siguientes factores que afectan a los niveles de
servicios del transporte de personas:

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

a) Largas esperas en condiciones muy precarias,


b) Inexistencia de refugios o terminales adecuadas a las
condiciones climticas y que en muchos casos no
cuentan con los servicios bsicos,
c) Frecuencias irregulares,
d) Falta de equipamiento para facilitar la subida y bajada de
los pasajeros y de su carga,
e) Viajes a velocidades muy bajas y en condiciones muy
precarias,
f) Naves antiguas,
g) Ausencia de la prestacin del servicios por periodos
relativamente largos a consecuencia de reparaciones de
las naves y
h) Falta de un sistema adecuado de informacin a los
usuarios.
El Plan de Desarrollo Integral de Chilo y el de Conectividad
Austral que lleva a cabo el Ministerio de Obras Pblicas
tienen como objetivo el de mejorar las condiciones que
ofrece la infraestructura, as como los niveles de servicio del
transporte propiamente tal.
Tambin existe un movimiento de personas residentes o
turistas, a travs del Puerto de Puerto Montt, ya sea a travs
de su muelle comercial o su terminal de trasbordadores, y de
algunos terminales privados vinculados a empresas que
prestan servicios tursticos como la Naviera Skorpios.
En el caso del Puerto de Puerto Montt, en el ao 2008,
pasaron por su terminal cerca de 25 mil personas, de las
cuales unas 15 mil corresponden a personas residentes en la
zona, segn datos de la propia empresa.
Respecto al desarrollo de la industria de cruceros, su
evolucin ha implicado pasar, en el caso del Puerto de
Valparaso, entre las temporadas 2002/1 y 2009/8, de 61 a
142 mil personas, incluidos turistas y tripulantes. El siguiente
grfico muestra la evolucin de las personas que ocupan este
tipo de servicio, incluidos tripulantes y turistas.
Grfico 7-23 Evolucin del movimiento de pasajeros de cruceros.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

El nico puerto que tiene en funcionamiento un terminal


concesionado es el Puerto de Valparaso debido, entre otras
razones, a que es el lugar de recambio de pasajeros por lo
que se requiere contar con la infraestructura necesaria para
los controles de extranjera y zoo fitosanitarios. Los otros dos
puertos tienen una infraestructura relativamente precaria y
no cuentan con instalaciones adecuadas para la atencin de
los pasajeros.

Participacin y competencia modal


Uno de los problemas que durante aos se ha mencionado en
los anlisis del mercado de transporte interurbano de
pasajeros corresponde a la baja participacin del modo
ferroviario y su competitividad con los modos bus y areo. En
parte, esta baja participacin modal, se explicara por el mal
estado de la va, bajas velocidades y a una menor oferta de
servicios ferroviarios de pasajeros, en ambos casos con una
diferencia importante a favor del modo caminero.
Lo cierto es que, de acuerdo con estudios recientes
realizados por EFE, actualmente el modo ferroviario no
presenta rentabilidad social en los servicios interurbanos.
Slo corredores suburbanos de alta demanda permiten
solventar las grandes inversiones necesarias para disponer
de servicios de calidad y rapidez (Metrotrn, Merval).
El modo ferroviario en el transporte de pasajeros cuenta
como principal ventaja competitiva los menores tiempos de
viaje que es posible tecnolgicamente alcanzar. En la medida
en que la infraestructura caminera no se autofinancia, las
inversiones en infraestructura ferroviaria tambin justificaran

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

ser al menos parcialmente financiadas por el Estado, para


que exista una relacin eficiente entre ambos modos.
Durante un largo perodo el Estado no haba realizado
inversiones relevantes en la va frrea, en cambio, ha
invertido y concesionado importantes tramos de caminos. El
resultado general es que en la mayor parte de los tramos, la
va frrea no slo no est en condiciones de ofrecer menores
tiempos de viaje, sino que en general presenta tiempos
mayores y menor confiabilidad horaria. En el Plan Trienal
2003-2005 se hicieron cuantiosas inversiones en el tramo
Santiago Chilln, aparentemente con el propsito de ofrecer
un servicio a mayor velocidad. Por diversas razones, el
tiempo de viaje no ha podido reducirse en forma significativa
y la cantidad de pasajeros ha disminuido, aumentando el
dficit operacional del servicio.
En este caso especfico, la justificacin econmica de contar
con un servicio ferroviario que reduzca los tiempos de viaje, y
justifique la inversin requerida, no es susceptible de ser
establecida por mecanismos de mercado, sino que requiere
de estudios que determinen las condiciones de ptimo entre
los modos ferroviario y caminero, considerando todos los
impactos en y fuera del mercado y, posiblemente, con una
mirada de largo plazo que, adems considere los impactos
territoriales.
Respecto de los restantes modos, en los servicios de buses y
en transporte areo hay uno o ms operadores dominantes,
lo cual requiere que el Estado est alerta y mantenga niveles
de informacin y comportamiento que prevenga eventuales
abusos monoplicos. Quizs una de las ms claras
ineficiencias en el mercado de buses se encuentre en la
ausencia de una poltica de terminales que facilite el acceso
al mercado por otros operadores y genere un mercado ms
transparente.

6.3.3 Diagnstico de infraestructura en el STI


En este punto se analiza la infraestructura en relacin al
objetivo de eficiencia econmica. Las situaciones que
fundamentalmente interesa revisar dicen relacin con:

Es adecuada o insuficiente el nivel de inversin asignado


a los distintos modos de transporte y terminales de
transferencia modal?

Son adecuados o insuficientes


conservacin y de gestin?

Es adecuada la calidad de la infraestructura?

los

niveles

de

En los puntos siguientes se revisarn estas preguntas


separadamente para la infraestructura vial, la infraestructura
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

ferroviaria, la infraestructura portuaria y la infraestructura


aeroportuaria.
a)

Infraestructura vial
La infraestructura vial, en trminos de asignacin de recursos
y necesidad de gestin, por el gran nmero de usuarios, es la
ms importante en el transporte interurbano. El diagnstico
arroja cinco grandes temas que corresponden a:
Posible dficit de inversin en infraestructura vial

Posible dficit de conservacin de la infraestructura vial

Falta de gestin de la infraestructura vial

Falta de gestin de los proyectos de infraestructura vial

Dficit en la planificacin de la infraestructura vial

Inversin vial
A partir de las entrevistas y de la documentacin revisada, se
puede observar que hay un nmero importante de proyectos
viales que han sido identificados, en particular en estudios de
la DIRPLAN. Estos proyectos incluyen obras bsicas,
pavimentaciones, ampliaciones de capacidad, mejoramientos
de seguridad y otros, los cuales no necesariamente se
encuentran en redes competitivas con otros modos como el
ferrocarril o el barco. Tambin existe una gran cantidad de
proyectos viales de ese tipo identificados a nivel regional.
El presupuesto para gasto pblico se ha incrementado de
manera significativa en los ltimos aos (casi un 52% entre
2004 y 2010 en trminos reales ver Cuadro 7-41).
El Plan Director de Infraestructura 2000-201070 identific
proyectos en pavimentaciones de ms de 8.000 km y de
ampliacin de calzada de ms de 2.000 km en el mismo
periodo. Sin embargo, de acuerdo con los inventarios viales
que el MOP publica anualmente, entre el ao 2001 y el ao
2007, las vas pavimentadas a nivel nacional se
incrementaron slo en 2.087 kms. y las vas en doble calzada
en 586 kms. Esto muestra que en el 60% de perodo de
planificacin, slo se ejecut un 25% de las obras.
Sin perjuicio de los datos anteriores, profesionales de la
DIRPLAN indican que se debe tener en cuenta que los anlisis
llevados a cabo por ellos buscan ampliar el horizonte de la
planificacin vial (que actualmente se realiza a corto plazo
3 aos), utilizando modelos de redes y proyeccin de flujos,
que no siempre cuentan con el nivel de detalle de la
70

Plan Director de Infraestructura, MOP 2001


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

informacin requerido, estableciendo su nivel de anlisis


como estratgico. Es decir, se busca analizar la red a
mediano y largo plazo. Este enfoque, no exento de sesgos e
imprecisiones,
identifica
potenciales
proyectos
de
mejoramiento vial que, en rigor, slo representan una
referencia para la planificacin de la ejecucin de las obras
por parte de la Direccin de Vialidad.
Por su parte, la Direccin de Vialidad, realiza sus propios
anlisis para la justificacin de los proyectos, los cuales debe
tramitar para su aprobacin por parte de MIDEPLAN,
realizando para ellos las evaluaciones sociales. Este es un
proceso con planificacin a corto plazo, sujeta a las
variaciones en los umbrales de justificacin de los proyectos.
En efecto, en los ltimos aos, los costos unitarios de obras
se han incrementado y otros, asociados a beneficios como el
valor del tiempo, han disminuido. Esto ha producido que se
modifique el umbral de justificacin de, por ejemplo, los
proyectos de pavimentacin, de valores de TMDA de 200 a
400 a niveles de 600 a 800, de acuerdo a lo indicado por
DIRPLAN. Esto tambin ha gavillado otras iniciativas de
menor costo, como los caminos bsicos, que han logrado
mejorar el estndar de casi 10.000 km en los ltimos aos.
Un aspecto particular en el anlisis de la infraestructura vial
es que las decisiones que actualmente se toman de
proyectos viales descentralizadamente, particularmente a
nivel regional, cuyas justificaciones con frecuencia provienen
de objetivos sociales (por ejemplo, proyectos FNDR e ISAR),
no se estn apoyando en metodologas de evaluacin y
anlisis de nivel tcnico adecuado. Esta falta de mejores
mtodos de anlisis para la decisin de proyectos de vialidad
rural - que incorporen ms variables de decisin que slo VAN
y TIR estimados con base en flujos vehiculares - puede
representar una fuente de ineficiencias en la asignacin de
los recursos de la Direccin de Vialidad. La proporcin del
presupuesto destinado a Asesoras y Diseo/Estudio (2,0% en
promedio 2004-2010), podra estar por debajo de los
requerimientos necesarios para un adecuado anlisis y
evaluacin de los proyectos viales.
Desde principios de los aos 2000 se ha intentado modificar
los procesos de seleccin de proyectos de modo de
incorporar nuevos elementos de decisin adicionales a los
indicadores tradicionales de rentabilidad econmica-social.
Estos nuevos elementos se apoyan en la construccin de
planes viales, separadamente segn tipos de redes (nacional,
regionales principales y secundarias), programas especficos
por tipo de red y proyectos que disputan presupuestos al
interior de cada programa, utilizando indicadores de
seleccin tambin especficos. Este enfoque apunta
derechamente en la direccin de mejorar la situacin antes
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

descrita. Sin embargo, este enfoque se ha topado con


problemas de ndole administrativo, institucional (sin
aprobacin de Mideplan/Hacienda), de competencias, etc.,
con lo cual dichos enfoques no han sido aplicados.
Actualmente, Sectra intenta darle un nuevo impulso a este
enfoque a travs del desarrollo de una Metodologa de
Evaluacin de Proyectos Regionales, que incorpora, adems
de los indicadores econmicos, otros relacionados con los
objetivos estratgicos regionales para la toma de decisiones
de inversin en infraestructura de transportes interurbana,
estudio en ejecucin que cuenta con la participacin de
Mideplan, lo cual es esencial para su validacin, agregando
transparencia y una mayor eficiencia a los procesos de
inversin pblica.
Por ltimo, otro aspecto indicado por la DIRPLAN es que si
bien el presupuesto en inversin ha crecido sustancialmente,
en recursos humanos ha sido prcticamente nulo, lo que
conlleva a que los mismos profesionales revisores de
estudios o diseos de ingeniera en el MOP hoy estn
revisando el doble de proyectos.

Conservacin Vial
En el cuadro y grfico siguientes se muestra el desglose del
gasto de la Direccin de Vialidad en: estudios, inversin y
conservacin vial.
Cuadro 7-41 Gasto Red Vial Direccin de Vialidad

Ao
2004
2005
2006
2007
2008
2009
201
071

Estudios y
Diseos

Proyectos

Conservaci
n

[millones $
2009]

[millones $
2009]

4.814
2.920
4.880
8.440
9.315
13.022

165.713
228.294
176.997
246.625
249.327
326.185

231.489
172.084
198.568
239.610
269.598
256.615

402.016
403.298
380.445
494.675
528.240
595.822

25.038

316.013

276.689

617.740

[millones $
2009]

Fuente: Direccin de Vialidad

71

Proyecto de Ley de Presupuesto 2010


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Total
[millones $
2009]

Grfico 7-24 Distribucin Porcentual Gastos Red Vial


Direccin de Vialidad

Fuente: Direccin de Vialidad

Se puede observar del cuadro y grfico presentado, que en la


Direccin de Vialidad, entre el ao 2004 y 2009, el gasto en
conservacin ha representado en promedio el 48.8%
($227.994 millones) de la inversin en vialidad ($467.416
millones). An considerando la elevada proporcin que
representa, se reconoce que existe un significativo dficit de
recursos para conservacin de la infraestructura vial que
genera un importante costo de operacin y una prdida de
patrimonio de importantes consecuencias econmicas.
En la serie de datos presentados, puede observarse como
entre 2004 y 2009, el gasto total en vialidad se ha
incrementado en un 48% y el proyecto de ley de presupuesto
para el 2010 se incrementar en un 3,7% adicional. Sin
embargo, se observa que el monto destinado a conservacin
slo se ha incrementado en un 20%.
Un presupuesto anual de conservacin deficitario, hace que
el deterioro del patrimonio vial sea, adems, creciente en el
tiempo. Una consecuencia de esto es que las vas tienen una
vida til menor a lo ptimo, siendo en un nmero importante
de casos necesario reconstruirlas con un costo mayor,
adems de que el deterioro anticipado genera mayores
costos operacionales a los vehculos.
Un aspecto que resulta muy relevante en esta rea, es el
hecho de que la construccin o mejoramiento de un camino
que ha sido analizada y evaluada y declarada rentable, desde
el punto de vista social, no slo compromete el monto de
inversin en el camino sino que tambin sus costos de
conservacin, ya que el plan de conservacin y su costo
asociado estn incluidos en el flujo de caja sobre el cual se
determin la rentabilidad social del proyecto. Por ello, cada
proyecto en que invierte vialidad debiera comprometer de
manera simultnea los recursos para su mantenimiento, ya

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

que slo de esa forma el proyecto lograr la rentabilidad,


durabilidad y nivel de servicio planificado. Un problema grave
en este caso es la separacin existente entre los
presupuestos de inversin y conservacin, ya que no existen
mecanismos para garantizar en el tiempo los recursos para la
conservacin de los proyectos que se construyen. Hay que
hacer notar que el deterioro anticipado de la infraestructura
slo acrecienta el dficit existente y obliga a reinvertir
anticipadamente sobre las mismas vas.
Por otra parte, la insuficiente mantencin de la vialidad no
concesionada, encarece la operacin de los vehculos.
Un estudio realizado por el MOP72 orientado a analizar las
polticas ptimas de conservacin vial determin que los
requerimientos ptimos de gasto de conservacin se
encuentran un 25% por encima de la proyeccin del
presupuesto de conservacin de caminos de la Direccin de
Vialidad para el perodo 2004 2013.

Gestin Vial
La gestin del trfico vial integral comprende aspectos como
la sealizacin, demarcaciones, informacin a usuarios, uso
de pistas, elementos de seguridad vial y otros, con el objeto
de hacer una mejor utilizacin de la capacidad de la
infraestructura, entregar un mejor nivel de servicio y mejores
niveles de seguridad a los usuarios. Una buena gestin vial,
no slo debiera ser capaz de entregar un mejor nivel de
servicio y mayor seguridad a los usuarios, sino tambin,
postergar la necesidad de inversiones en ampliacin de
capacidad.
En cuanto a gestin y seguridad, la red vial no concesionada,
adolece de falta de adecuados estndares de seguridad y
sealizacin, encareciendo tambin el transporte caminero
por la va de mayores accidentes, con gran cantidad de
vctimas y prdidas materiales.
La gestin vial tambin puede incluir la gestin econmica o
tarifaria, en funcin de los objetivos especficos que se
persigan. Un criterio de tarificacin eficiente es que la tarifa
sea igual al costo marginal de corto plazo, el cual incluye los
costos de congestin y de deterioro marginal de la
infraestructura debido al uso. Tambin se adoptan criterios
de tarificacin vinculados a obtener recursos para inversin o
conservacin vial, o ligados a esquemas de concesiones a
privados con el objeto de recuperar los costos de inversiones.
72

Anlisis del Beneficio Social del Mantenimiento Vial de Obras


Pblicas (Driplan, 2005).
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Tanto los niveles tarifarios resultantes como el impacto sobre


los usuarios y la eficiencia global del sistema son diferentes.
Es posible concluir, a partir de diversas fuentes y anlisis
realizados que en el caso chileno, prcticamente no se hace
gestin vial, en el sentido definido anteriormente. S hay una
mayor atencin a la conservacin de carpetas (pavimentadas
y no pavimentadas) y de manera parcial de la sealizacin.
Esto significa, sin lugar a dudas un mayor costo para los
usuarios, una mayor ocurrencia de accidentes y tambin de
una necesidad de inversiones que en varios casos podran
haberse postergado. Esta situacin, tal como ocurre con la
generalidad de las situaciones que presentan problemas, es
que hay una institucionalidad inadecuada y recursos
econmicos y humanos de baja o mnima magnitud.
Normalmente, se da una baja prioridad de parte de las
autoridades pertinentes.
Uno de los desarrollos tecnolgicos ms interesantes de los
ltimos tiempos se refiere a los denominados ITS (Intelligent
Transport Systems), los cuales apuntan a la utilizacin de los
avances tecnolgicos ms recientes (en electrnica, en
sensores, en computacin, en comunicaciones y otros) en
mejorar la gestin de las vas y de las flotas de vehculos. En
el caso de las concesiones viales, se han implementado
diversos dispositivos: sistemas SOS, asistencia en ruta,
mensajera variable, sistemas de conteo de trfico, monitoreo
de trnsito por circuito cerrado de TV, lo cual ha contribuido a
una mejor gestin operacional de las carreteras, aumentando
el nivel de servicio y la seguridad. Sin embargo, en el caso de
la red no concesionada no ha habido mayores avances en
esta materia. La Direccin de Vialidad se ha estado
involucrando en este tema y est mirando el desarrollo de
algunos proyectos que permitan introducir tecnologas. En
una primera etapa, se apunta a sistemas de conteo de trfico
y sistemas de gestin de caminos internacionales. Cabe
resaltar que existe una alta probabilidad de que los sistemas
tecnolgicos avanzados de gestin de trnsito, de gestin de
vas y de control fronterizo, pueden significar grandes
beneficios directos, adems de postergar la necesidad de
inversiones mayores en caminos internacionales.
Este tema, vinculado a la gestin vial, deber tener una
especial atencin en las propuestas de la Poltica de
Transporte Interurbano.

Gestin de Proyectos de Vialidad


Respecto de la gestin de proyectos de infraestructura vial,
sin perjuicio de reconocer los avances producidos en los
ltimos aos, se observan algunos problemas que alejan la
situacin del ptimo de aprovechamiento de los recursos

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

destinados a la infraestructura, y que ocurren en las etapas


previas a la explotacin o entrada en operacin de los
caminos.
Bsicamente,
se
refiere
a
estudios
de
prefactibilidad, diseos de ingeniera, etapas de construccin
e inspeccin de obras. Los problemas principales que es
posible destacar son:
1

Existen problemas metodolgicos en la fase de


preinversin, la cual incluye desde la identificacin de
proyectos hasta los estudios preinversionales, apoyando
la toma de decisiones de inversin. Esto se refiere, por
una parte, a la inexistencia de objetivos explcitos
adicionales a los de eficiencia econmica, como por
ejemplo el apoyo a sectores sociales vulnerables o a
desarrollos productivos, muchos de los cuales estn
presentes en la toma de decisiones pero no se evalan en
forma sistemtica y a travs de metodologas
estandarizadas. Por otra parte, es recurrente la situacin
del aumento de los costos de los proyectos durante la
ejecucin de las obras, aspecto que puede tener su
causa, tanto en anlisis inadecuados en la definicin del
proyecto, modificaciones importantes de las condiciones
en la etapa de construccin, inexistencia de un gestor del
proyecto nico que los desarrolle en todas las etapas
hasta su puesta en servicio.
36.
Los caminos construidos no cuentan con
adecuados estndares de seguridad y de servicio, ello
producto de problemas en las etapas de diseo en que
histricamente no se le ha dado la importancia a estos
elementos: trazados inadecuados; falta de sealizacin
adecuada, tanto reglamentaria, de advertencia e
informativa; bajos estndares de seguridad, sistemas de
contencin inadecuados, inexistentes o claramente
insuficientes,
plataformas
angostas
sin
bermas,
elementos duros potencialmente peligrosos frente a un
impacto contra ellos no eliminados o debidamente
protegidos (construcciones, postes, estructuras, etc.).
Otro aspecto al que se debe poner mucha atencin es a la
instalacin de los diversos dispositivos viales (seales,
demarcaciones,
barreras,
etc.).
Una
inadecuada
instalacin hace que la sealizacin no sea oportuna, que
no
informe
adecuadamente
(gua,
advertencia,
reglamentaria), o se convierta en elementos que
aumentan la peligrosidad en vez de reducirla (barreras
mal instaladas, o que no cumplen con con los niveles de
absorcin de impactos requeridos, longitudes mnimas,
etc.)
En el caso de la red vial concesionada se ha avanzado
sobre estos temas, pero claramente an persiste un

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

importante dficit. En la red vial no concesionada no se


observa avances significativos para mejorar estos
aspectos en los caminos existentes y tampoco parecieran
incorporarse, en cantidad y calidad adecuadas, en los
nuevos proyectos que se construyen.
Parte importante de las razones de lo anterior, era la falta
de manuales y documentos tcnicos adecuados para
lograr estndares de seguridad y niveles de calidad de los
caminos, ms all del diseo de los pavimentos. Sin
embargo, actualmente, se dispone de dichos manuales y
recomendaciones, pero su cumplimiento es bajo. En
cuanto a trazado, desde hace muchos aos que se cuenta
con manuales tcnicos adecuados, pero muchas veces
estos no se cumplen a cabalidad por razones del mayor
costo de los proyectos. Posiblemente, uno de los factores
que incide en lo anterior, es la falta de definiciones de
estndares mnimos requeridos en dichos manuales
segn las caractersticas de los caminos, los cuales, en
muchos
casos
establecen
recomendaciones
que
claramente sobredimensionan las necesidades para
caminos menores, de bajos niveles de flujo vehicular.
Evidentemente, otro aspecto es el mayor costo de
inversin que todos estos elementos agregan a los
proyectos viales, lo que reducira la cantidad de proyectos
posibles de ejecutar con el mismo presupuesto y, al
hecho de que slo hasta hace un par de aos, se
desarroll una metodologa que permite incorporar
beneficios sociales por concepto de mejoras en la
seguridad, aunque su aplicacin an es muy limitada.

Planificacin de la infraestructura vial


En primer lugar, se estima que existen
institucionales respecto de cmo y quin
planificacin de la infraestructura vial.
1

problemas
realiza la

La planificacin de la infraestructura vial queda en manos


del mismo ente ejecutor, lo que hace que sta se
desarrolle en forma desintegrada con el sistema global de
transporte. No existe una autoridad encargada del
desarrollo integral de la infraestructura del STI, sino que
distintas entidades planifican y ejecutan proyectos de su
propio mbito: vial, ferroviario, portuario, aeroportuario.
Lo anterior, hace que la infraestructura asociada a las
distintas modalidades de transporte se desarrolle
separadamente, con ventajas de aquellos modos que
tienen una institucionalidad definida y cuentan con
presupuestos histricos de inversin. Falta una visin
integradora a nivel multimodal, que adems, considere el
desarrollo del territorio, localizacin de actividades, etc.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

10 En parte, este rol integrador intenta asumirlo la Direccin


de Planeamiento del MOP, que si bien se ha encargado de
construir planes de infraestructura nacional que incluyen
a las distintas modalidades de transporte, su ejecucin
queda en manos de entidades distintas que actan en
forma autnoma sin una adecuada coordinacin y cuya
planificacin es de corto plazo no ms de 3 aos y se
hace proyecto a proyecto, no habiendo planificacin
territorial. Por otra parte, los estudios de la Dirplan
aludidos se han enfrentado a la falta de metodologas
adecuadas para abordar los estudios de los distintos tipos
de proyectos del mbito vial, as como la falta de
informacin sistemtica, de detalle y desagregada
espacialmente que permita la construccin de mejores
modelos de redes y de proyeccin de la demanda.
11 Un caso particular lo constituye la Coordinacin de
Concesiones, cuyo objetivo pareciera estar enfocado a la
bsqueda de proyectos que pudieran ser atractivos para
ser ejecutados por el sector privado, y que no
necesariamente con este enfoque quedan alineados con
los objetivos, estrategias y planes de desarrollo de
infraestructura de transporte a nivel nacional. Pareciera
ms adecuado que dada una planificacin de desarrollo
de la infraestructura, generada en forma integrada e
independiente, se identificara cules de los proyectos que
la componen podran ser financiados a travs de la
asociacin pblico-privada mediante concesiones.
12 Existen una serie de instituciones que realizan estudios
tanto de planificacin de infraestructura, anlisis de
mercados de transporte, metodolgicos, etc. Entre stas
estn la DIRPLAN (MOP), la Subsecretara de Transportes
(MTT) y Sectra (Mideplan). Muchas veces, las
competencias de cada una de estas instituciones no
estn
tan
bien
delimitadas
y
se
producen
descoordinaciones que hacen que se dupliquen esfuerzos
de anlisis, por ejemplo, realizando estudios similares.
13 Otro aspecto que ha restringido el anlisis integrado del
STI es la falta de metodologas adecuadas para el anlisis
de
proyectos
de
infraestructura
multimodales,
dificultando la comparacin de alternativas asociadas a
modos distintos o la proposicin y anlisis de proyectos
multimodales que se complementan entre s. Tambin la
falta de metodologas completas que permitan
determinar beneficios asociados a externalidades
(especialmente ambientales).
14 Relacionado con lo anterior, un aspecto adicional es la
enorme complejidad que representa la modelacin y

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

prediccin del comportamiento de la demanda,


especialmente de los generadores de carga frente a
proyectos competitivos con el transporte vial. Dado que
este corresponde al caso base, resulta muy difcil
establecer bajo qu condiciones la carga podra
traspasarse a otro modo, lo cual considerando los
importantes niveles de inversin requeridos (por ejemplo
para el ferrocarril), plantea importantes incertezas a la
hora de decidir las inversiones con el consiguiente riesgo
que ello significa. Esto implica que aun pudiendo
determinar correctamente (desde el punto de vista de la
cuantificacin) los beneficios que supondra un proyecto,
las estimaciones de demanda podran ser la principal
incertidumbre del proyecto. Ejemplos de esta situacin
existen muchos y recientes, tanto para el transporte de
carga como de pasajeros.
b)

Infraestructura ferroviaria
En general, la infraestructura ferroviaria tiene una extensin
adecuada en algunos sectores sobredimensionada- para la
actual ejecucin de los transportes propios del modo. En la
prctica, la extensin de la red ferroviaria ha experimentado
una disminucin permanente desde hace 50 aos, al ir
perdiendo participacin de mercado y concentrando las
actividades en las lneas de mayor volumen de trfico.
En los ltimos 30 aos no se ha construido nuevas lneas, con
la excepcin de la reconstruccin por parte del FCAB del
antiguo trazado de Uribe a Pampa para acceder a Mejillones
sin pasar por Antofagasta, y algunos desvos de acceso a
instalaciones mineras e industriales.
Esta situacin se debe principalmente al redimensionamiento
de la red ferroviaria, provocada por la sustitucin del
transporte ferroviario por el vial en los transportes donde el
segundo est en condiciones de mayor eficiencia, proceso
que lleva ms de 50 aos.
En lo que se refiere a los estndares de diseo y al estado de
conservacin de las vas, la situacin es diferente.
Respecto de los estndares de diseo de la infraestructura,
los requerimientos de los trenes de carga y de pasajeros
tienen caractersticas dismiles. Los trenes de carga requieren
una cada vez ms elevada capacidad de soporte de la
infraestructura y mayor longitud de los desvos, aunque
circulan a menores velocidades. Los trenes de pasajeros, en
cambio, requieren vas de mayor seguridad y mejor estado
de conservacin especialmente respecto a sus caractersticas

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

geomtricas,
circulacin.

debido

sus

mayores

velocidades

de

En el sistema ferroviario nacional ha habido pocos cambios


en los estndares de diseo en los ltimos 40 aos.
En la red de EFE, slo las vas dedicadas al transporte de
pasajeros tienen un estndar aceptable y un nivel de
mantenimiento
adecuado,
aunque
presentan
serios
problemas de seguridad en cruces a nivel y con peatones en
sectores de alta densidad poblacional. En las restantes vas y
en especial en la lnea central al sur de San Rosendo y en los
ramales, la va tiene rieles livianos y muy antiguos,
sujeciones obsoletas y puentes de baja capacidad, que
limitan seriamente la circulacin de carros y locomotoras
pesados. Adems, el estado de conservacin de la va es
deficiente, limitando adicionalmente la velocidad de
circulacin. Todo lo anterior incide directamente en los costos
de transporte, impidiendo utilizar equipos de mayor
productividad y aumentando el parque necesario de carros y
locomotoras por las rotaciones excesivas, afectando as de
manera importante su competitividad frente al modo
caminero.
El mal estado de la va, en incumplimiento de los contratos
entre EFE y los porteadores de carga, llev a stos a
demandar judicialmente a la empresa, habindose llegado a
un avenimiento que, si bien resolvi el problema contractual,
no corrigi los problemas de fondo, ya que los estndares de
diseo y de mantenimiento contenidos en dichos contratos
son inadecuados para los requerimientos del transporte
moderno.
Un ejemplo de lo anterior es que el porteador TRANSAP debi
limitar el tonelaje de los carros nuevos que construy para el
transporte de celulosa debido a las limitaciones de capacidad
portante de la infraestructura.
La nueva administracin de EFE anunci la reorientacin de
la poltica de inversiones de la empresa, dando nfasis al
transporte de carga y a la vez mejorando el mantenimiento
de las vas utilizadas por estos trenes. Sin embargo, no se ha
anunciado un mejoramiento de los estndares de diseo
mayores secciones de riel, refuerzo de puentes, etc. y el
nivel de mantenimiento de las vas se sigue especificando
como Clase B, que corresponde a una velocidad de
circulacin de slo 40 km/h.
En el mbito geogrfico no servido por EFE, las principales
limitaciones de infraestructura se presentan en las lneas de
Ferronor, que explota aproximadamente el 15% de su red,
estando el resto abandonado. Aunque no se cuenta con
antecedentes para evaluar la conveniencia social de contar
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

con servicios ferroviarios de carga en los tramos


abandonados, sus caractersticas fsicas y la estructura de la
demanda parecen indicar que en estos tramos el ferrocarril
no se justifica. Limitaciones de orden legal impiden el levante
de estas vas, las que desaparecern en el mediano plazo
debido a los robos y deterioro natural. En los tramos en
explotacin, los estndares de la va frrea son los mismos
de hace 40 aos y el nivel de conservacin se mantiene en
un mnimo que es en la prctica un equilibrio entre el costo
de mantenimiento y el costo de los accidentes menores,
principalmente desrielos.
FCAB, en cambio, no slo ha mantenido la extensin de su
red, sino ha efectuado algunas inversiones en la
infraestructura para atender nuevos proyectos, todas ellas en
un estndar slo suficiente para los equipos livianos y
antiguos que utiliza.
Los ferrocarriles de CMP movilizan sus minerales sobre vas y
con
equipos
de
considerable
antigedad,
aunque
peridicamente estudian la renovacin y modernizacin de la
infraestructura y sus equipos rodantes.
El Ferrocarril de Arica, abandonado despus de la quiebra del
concesionario, ser rehabilitado en 2010 con recursos
estatales, pero esta rehabilitacin slo repondr los
estndares originales, que datan de principios del siglo
pasado.
La capacidad portante de la infraestructura constituye la
principal limitacin para la modernizacin del sistema
ferroviario chileno. Los ferrocarriles privados no estn en
condiciones de financiar las grandes inversiones que
requerira el mejoramiento de los estndares de las vas
actuales y EFE, que recibe recursos del Estado para sus
inversiones en infraestructura, no ha adoptado una poltica
definida sobre esta materia.
Al menos en el sistema de EFE sera necesario formular un
programa de mediano plazo para reforzar o eventualmente
reemplazar los puentes de menor capacidad un ejemplo
emblemtico es el puente del Bio Bio y utilizar rieles de
mayor seccin en los corredores con ms trfico.

Estndares73
El sistema ferroviario chileno, prcticamente sin excepciones,
se disea y opera con estndares tcnicos de considerable
antigedad.
73

Texto del Diagnstico del Modo de Transporte Ferroviario,


MTT 2007
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Aun proyectos recientes, como los de Merval y Biovas, que


en algunos aspectos han considerado tecnologa actual
(sealizacin en ambos, equipo rodante en Merval),
mantienen otros estndares antiguos y en algunas ocasiones
obsoletos.
En el caso de EFE y sus filiales, puede mencionarse:

El uso de equipo rodante usado y reconstruido, de


tecnologa de a lo menos 20 aos de antigedad.
La mantencin de estndares de peso por eje limitado
en puentes y obras de arte.
Desvos en estaciones que limitan la longitud de los
trenes de carga.
Sistema electrificado de 3.000 VCC.
Radios de curvas que limitan la velocidad de los
trenes.

Los porteadores de carga en la red de EFE tambin utilizan


estndares obsoletos:
Locomotoras diesel usadas y reconstruidas, de
tecnologa a lo menos 20 aos de antigedad, junto
con otras, provenientes de EFE, de ms de 40 aos.
Carros muy antiguos (40 aos y ms) con relacin
tara/carga elevada.
Trenes ineficientes, limitados en su longitud y peso por
las condiciones de la infraestructura.
En la zona norte la situacin no es diferente.
El grueso de la flota de locomotoras de los ferrocarriles de
servicio pblico, FCAB y Ferronor, est constituido por
locomotoras General Motors GR12, que tienen ms de 45
aos de uso, cuyo rendimiento es ineficiente y cuya
tecnologa se encuentra completamente obsoleta.
La situacin de los carros de carga es similar: se trata de
carros entre 40 y 80 aos de uso, algunos de muy baja
capacidad y elevada relacin tara/carga.
Una de las razones del empleo de equipos reconstruidos es
su baja inversin inicial. Esto puede estar indicando, ya sea
una metodologa de evaluacin inadecuada, en que hay poca
informacin (o informacin poco fidedigna) sobre la
probabilidad o tasa de falla, o el empleo de tasas de inters
muy elevadas, que minimizan la incidencia de los costos de
operacin.
Otro aspecto que influye en estas decisiones es tambin el
horizonte de proyecto. Los equipos e instalaciones
ferroviarios tienen una larga duracin y un alto costo, lo que
es compatible solamente con proyectos de horizonte superior

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

a los 20 aos, en lo posible de 40 aos. Las evaluaciones


privadas de proyectos de transporte se hacen habitualmente
en plazos mucho ms cortos, lo que desalienta muchas
inversiones en el ferrocarril.
Esto no sera un problema si el valor residual de la inversin
es convenientemente calculado de acuerdo a los ciclos de
reinversin, pero el problema en la prctica es precisamente
la determinacin de dicho valor residual. Especialmente en el
caso de los proyectos privados (aunque tambin en el caso
de los proyectos estatales), el valor residual de los equipos e
instalaciones tiene un factor de incertidumbre muy elevado
y, en el caso de los proyectos que continan ms all del
horizonte de evaluacin, la estimacin de los ingresos del
proyecto es incierta. An, en algunos proyectos, como los del
sector minero, el perodo de explotacin es fijo y la larga
duracin de los equipos e instalaciones ferroviarios deja al
modo en desventaja frente a otras soluciones de vida til
ms corta.
Con todo, el tema de la obsolescencia tcnica tiene directa
incidencia en los resultados econmicos de los ferrocarriles.
Las empresas ferroviarias ms exitosas, que son las grandes
transportadoras de carga de Norteamrica, basan sus
resultados en una continua renovacin tcnica, tanto en la
infraestructura, como en los equipos y en los sistemas de
explotacin, lo que requiere cuantiosas inversiones.
Se considera necesario establecer polticas de renovacin
tecnolgica en los proyectos financiados con recursos fiscales
e incentivos para las inversiones privadas en tecnologas
modernas.

Normalizacin tcnica
Hasta hace unos 40 aos, la Empresa de los Ferrocarriles del
Estado constitua el paradigma tecnolgico de la industria
ferroviaria chilena. Los ferrocarriles privados adoptaron la
tecnologa y las normas tcnicas de EFE y todo el sistema
ferroviario chileno logr uniformar su tecnologa, basada en
los usos y la normativa de los ferrocarriles de Norteamrica,
bsicamente
AREA
(American
Railway
Engineering
Association, hoy AREMA) en la infraestructura y ARR
(American Association of Railroads) en los equipos rodantes.
Como resultado de lo anterior, toda la enrieladura de las
lneas chilenas tena perfiles ASCE o AREA (aunque haba y
an hay perfiles ms antiguos y fuera de estas normas en las
lneas de poco trfico).
En lo que se refiere a los equipos, el perfil y la dureza de las
llantas estn conformes a las normas AAR, que son
compatibles con el perfil y la dureza de los rieles.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

El sistema de enganches y el sistema de frenos corresponden


tambin a las normas AAR en todo el sistema ferroviario del
pas.
En el ltimo tiempo se advierte una inquietante tendencia al
abandono de esta uniformidad tcnica, especialmente en lo
que se refiere al empleo de perfiles de riel norma UIC (Union
International des Chemins de Fer) que son completamente
diferentes e incompatibles con los perfiles AREA, tanto en su
forma como en su dureza.
De proseguir esta tendencia, se perdern las ventajas
inherentes a la uniformidad tcnica de los proyectos y de los
sistemas
de
mantenimiento,
ya
que
los
perfiles
norteamericanos y europeos tienen todos los accesorios
diferentes: sillas de asiento, eclisas, sujeciones, pernos, etc.
Unido a lo anterior, la mayor dureza de las ruedas AAR
producir desgastes prematuros en los rieles UIC, ms
blandos que los AREA.

Metodologas de evaluacin de proyectos de inversin


ferroviarios
Las actuales metodologas de evaluacin de proyectos de
inversin no reflejan adecuadamente las condiciones reales
de los proyectos ferroviarios, especialmente en lo que se
refiere al tratamiento de las externalidades. Tambin se
considera necesario revisar el proceso de generacin,
evaluacin y toma de decisiones en el rea estatal, donde
EFE aparece generando y evaluando sus propios proyectos.
A la fecha del presente informe (Febrero 2010), Sectra estaba
terminando un estudio que propone una nueva metodologa.
En ella se exponen las externalidades ms importantes que
debera considerar la evaluacin de los proyectos de
inversin en ferrocarriles, aunque algunas de ellas,
especialmente las de ndole ambiental, no cuentan an con
metodologas de estimacin y valorizacin acordes a la
realidad nacional.
En la consideracin de los costos externos se basa en la
metodologa utilizada en Europa, con la prevencin de que
los costos locales sern con toda seguridad diferentes, por lo
que es necesario hacer una adaptacin.
Finalmente ser Mideplan el que acoger el marco general de
evaluacin y la consideracin de aspectos como las
externalidades y la calidad. As mismo, en este estudio, se
destaca la conveniencia de hacer anlisis ex post que validen
o cambien los supuestos y criterios utilizados en las
evaluaciones y as el sistema vaya aprendiendo con la
prctica.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

En 2009 EFE encarg la confeccin de un estudio de


evaluacin social del transporte ferroviario de carga 74, el que
concluye que si se hiciera pagar a los transportistas viales
por las externalidades, el volumen de transporte ferroviario
crecera en forma considerable (100%). Como el mismo
estudio estima poco viable elevar los cobros al modo vial,
propone establecer un subsidio al transporte ferroviario,
consistente en la eliminacin de los peajes fijo y variable a
los porteadores. Sin embargo, es extremadamente dudoso
que el volumen de carga ferroviaria pueda crecer en una
proporcin importante a menos que se adopte medidas
eficaces para estimular la contenedorizacin, que es la nica
forma para captar carga no tradicional para el ferrocarril. En
las actuales condiciones, es probable que el establecimiento
de este subsidio redunde en el corto plazo slo en utilidades
para los porteadores, ya que la mayor parte de sus contratos
de transporte tiene tarifas fijas.
Por otra parte, esta solucin slo sera vlida para EFE, ya
que los dems ferrocarriles pagan sus propios gastos de
infraestructura. Si lo que se desea es compensar las
desigualdades entre los modos, debera establecerse un
mecanismo que compense a todo el modo ferroviario y no
slo a una empresa. Probablemente lo ms efectivo sera un
subsidio a las inversiones en infraestructura ferroviaria, lo
que tendra como efecto directo la modernizacin del modo y
como efecto indirecto una reduccin de los costos de
infraestructura y aumento de la productividad.
Una
metodologa
de
evaluacin
que
considere
adecuadamente los costos externos permitira determinar los
beneficios sociales no slo de proyectos de transportes
desarrollados por el Estado, sino adems, permitira hacer
factibles otros proyectos que, no siendo privadamente
rentables, pueden tener rentabilidad social.
En otro orden de cosas, los resultados de las inversiones
efectuadas por EFE en los servicios de pasajeros muestran
que el proceso de evaluacin y asignacin de recursos de
inversin no es suficientemente estricto como para evitar la
implementacin de proyectos de beneficios dudosos. La
sobreestimacin de los volmenes de trfico, la inclusin de
los proyectos ferroviarios conjuntamente con otros de mayor
rentabilidad, la ejecucin de parte de las inversiones en
forma separada y otras prcticas de naturaleza similar,
mejoran artificialmente los resultados de la evaluacin y
conducen a la toma de decisiones errneas.
74

Estudio de Evaluacin Social del Transporte (ferroviario) de


Carga. Citra, 2009.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Una parte importante de las causas de estas deficiencias


reside en que EFE genera, disea y evala sus propios
proyectos, ya que no existe capacidad de anlisis suficiente
en los organismos externos que finalmente aprueban la
ejecucin del proyecto. En este sentido, es importante
devolver al MTT sus atribuciones de control sobre la gestin
de EFE, por medio del recientemente restablecido
Departamento Ferroviario de la Subsecretara de Transportes.

Proyectos de inversin en infraestructura ferroviaria


Se ha planteado una serie de proyectos de inversin en
infraestructura ferroviaria que se consideran necesarios para
el desarrollo futuro del ferrocarril. Algunos de ellos deberan
ser parte de una poltica definida de expansin del modo,
mientras que otros corresponden a proyectos individuales de
inters. Todos estos proyectos deberan ser planteados y
evaluados socialmente por organismos neutrales, con
criterios objetivos para determinar si son viables y cual es el
momento ptimo para efectuar la inversin.
Considerando una red bsica formada por el tramo de lnea
central entre Valparaso y Antilhue, ms los ramales con
trfico de carga Ventanas, Saladillo, San Antonio,
Talcahuano, Lirqun, Horcones, Nacimiento hay sectores con
rieles livianos y antiguos que limitan la circulacin de los
equipos rodantes utilizados actualmente, sin considerar las
solicitaciones de equipos ms modernos. Los puentes son
otra limitacin seria que deber abordarse con cierta
urgencia. En este momento hay una serie de puentes que
tcnicamente slo soportan las solicitaciones de trenes Tipo
B el actual estndar EFE es el tren Tipo C, el que a su vez se
ha tornado insuficiente-, los que se sobrecargan utilizando
sus coeficientes de seguridad.
Otro aspecto de mejoramiento de estndares se refiere al
mejoramiento de curvas. La mayor parte del trazado de las
lneas de EFE est de acuerdo con sus estndares
geomtricos originales, que se basaba en velocidades y
cargas muy inferiores. Este no es solamente un problema de
los servicios de pasajeros, ya que las curvas estrechas
dificultan la inscripcin de las locomotoras de mayor tamao
y aumentan considerablemente los costos de mantenimiento
de la va frrea. Parte de una poltica de mejoramiento de
estndares debera comprender un mejoramiento sistemtico
del radio de las curvas y la construccin de pequeas
variantes, como se hace en las carreteras.
En lo que se refiere a proyectos individuales, el
planteamiento de un nuevo trazado entre Chilln y
Concepcin parece tener mritos para su estudio. El trazado

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

actual pasa por San Rosendo, con un recorrido total de 170


km, del cual los ltimos 80 km son muy sinuosos. La
carretera nueva, en cambio, tiene poco ms de 100 km y un
trazado moderno. Dado el intenso trfico de cargas en torno
a Concepcin, el acortamiento de las distancias podra dar
una mayor competitividad al ferrocarril.
Ante la aparicin de nuevos proyectos industriales y mineros
generadores de interesantes volmenes de carga, en algunos
casos los porteadores privados del sistema no estn en
condiciones de financiar la construccin de los accesos, que
tienen longitudes que exceden las de un desvo normal,
siendo ms bien un ramal corto. Se considera necesaria la
existencia de un mecanismo que permita incentivar la
inversin privada en estos accesos.

Enajenacin de la infraestructura ferroviaria


El desarrollo de algunos proyectos generadores de transporte
podra requerir el traspaso de la propiedad de la
infraestructura, especialmente en los casos en que es
necesario efectuar inversiones.
Sin embargo, el diferente rgimen jurdico a que estn
afectos los ferrocarriles nacionales produce distintas
situaciones relativas a la enajenacin de la infraestructura.
Cabe sealar que las disposiciones de la Ley General de
Ferrocarriles se aplican principalmente a los ferrocarriles de
servicio pblico. Los diferentes casos se analizan a
continuacin.
FCALP: Este ferrocarril es propiedad del Estado y fue
construido en cumplimiento del Tratado de 1904 con Bolivia.
De acuerdo con dicho tratado, Chile construy el ferrocarril
entre Arica y La Paz y posteriormente entreg a Bolivia la
seccin boliviana. Aunque por su origen y propsito la
infraestructura no es enajenable, su operacin se ha
concesionado y se proyecta concesionarla nuevamente.
Ferronor: El ferrocarril de Ferronor corresponde a la ex-Red
Norte de EFE, la que fue enajenada completa a CORFO,
entidad que posteriormente licit su propiedad, pasando
finalmente a ser su propietario el grupo empresarial Pirazzoli.
Dentro de las condiciones establecidas por la ley N 18.871
que autoriz a EFE la enajenacin de la Red Norte figura la
obligacin de mantener la propiedad y condiciones de
operacin de la va frrea entre La Calera e Iquique,
impidiendo en la prctica la enajenacin o levante de
cualquier tramo de la lnea central (Esta podra enajenarse
completa, con el gravamen de la obligacin de mantener, al
enajenar la sociedad). Por no existir otra condicin, Ferronor
podra enajenar sus ramales, incluyendo la conexin

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

internacional por Socompa o, como ha sucedido, enajenar la


empresa como un todo. Sin embargo, la obligacin impuesta
por la ley no parece tener justificacin alguna y en la prctica
limita seriamente la gestin eficiente del ferrocarril, el que
debera mantener en operacin extensas secciones de su red
(lo que en la prctica no sucede, ya que estas secciones
estn abandonadas) que no tienen ninguna viabilidad
econmica y que no se prev que la tengan en el futuro.
FCAB: Si bien no se conoce si en su origen se otorg una
concesin, FCAB ha solicitado y obtenido concesiones del
Estado para la construccin de diversos desvos, en el marco
de la Ley General de Ferrocarriles de 1931. Aparentemente
nada impedira que FCAB enajene parte de su red o la
empresa como un todo.
EFE: Por tratarse de una empresa del Estado, no se origina en
una concesin y tiene una Ley Orgnica separada, el DFL 1
de 1993. Esta ley establece la prohibicin de enajenar la
infraestructura en operacin; slo las lneas que han quedado
en desuso por modificaciones del trazado o por haberse
levantado la va (previa autorizacin del Presidente de la
Repblica) pueden ser enajenadas 75.
Conforme al artculo 2 inciso 4 del DFL N1 que indica La
Empresa, en caso alguno, podr celebrar actos o contratos
que, legalmente o de hecho, impliquen enajenacin de la
franja de terreno, puentes y obras de arte que constituyan el
trazado y va ferroviaria. Se excluyen de esta prohibicin los
actos o contratos que recaigan en terrenos que queden en
desuso en razn de modificaciones del trazado de la lnea o
del cambio de ubicacin de estaciones o por haberse
levantado la va frrea, en virtud de autorizacin expresa
dada por el Presidente de la Repblica. De igual modo, en
todo contrato, concesin o aporte que implique dar uso
exclusivo de la lnea frrea, en todo o parte, ser condicin
esencial del contrato, o de la concesin, o del aporte a la
sociedad, que se permita a terceros el uso de la va, sobre la
base de un sistema tarifario igualitario y no discriminatorio
Como puede advertirse, para posibilitar la enajenacin de la
infraestructura ferroviaria se requieren modificaciones a las
leyes que rigen las actividades ferroviarias: Ley General de
Ferrocarriles, ley N 18.871 y DFL 1 de 1993.

75

Este tema est tratado en detalle en el estudio Diagnstico


del Modo Ferroviario del MTT.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

c)

Infraestructura y gestin portuaria

Conceptos generales
La tendencia predominante durante aos ha sido la de
considerar las instalaciones portuarias como lugares aislados
del resto de la cadena productiva y distributiva. De all
surgen conceptos como zona primaria, normas especiales de
seguridad. Algo semejante ocurre en el mbito laboral.
Un concepto moderno reconoce a las instalaciones portuarias
como un complejo espacial donde se realizan ciertas
actividades que, ms que operaciones de transferencias, son
el resultado de un amplio intercambio de informacin, donde
la principal actividad, se puede definir como COORDINACION,
la que requiere de condiciones cada vez ms abiertas y
desreguladas para mejorar su eficiencia y eficacia.
Esta idea ms amplia conlleva a ubicar a los puertos dentro
de un mbito donde las ocurrencias " pre o post portuarias "
son de mucha importancia, especialmente cuando de lo que
se trata es definir polticas pblicas sobre la materia. Por
ejemplo, cada vez se tienen menos dudas sobre la
interrelacin que existe entre capacidad portuaria y
tecnologa de la informacin, entre la infraestructura y la
forma como funciona la cadena logstica, entre sta y el
parque de camiones (oferta de transporte), y de las
posibilidades de una convivencia fructfera entre la ciudad y
el puerto.
Estos conceptos generales son importantes de tener en
cuenta al momento de realizar un diagnstico del sector.

Anlisis de la situacin actual


La primera fase de concesionamiento portuario estuvo
marcada por una gran productividad, dada por la forma de
operacin monoperada y la incorporacin de gestin, equipos
y tecnologa. De manera adicional se pudo observar
inicialmente la competencia entre los concesionarios de
contenedores
en
la
Quinta
Regin,
competencia
intraportuaria que fue decreciendo en razn de la
obsolescencia de la infraestructura de los espigones tanto del
Puerto de Valparaso como del Puerto de San Antonio;
Actualmente existe de parte de las Empresas Portuarias de
Coquimbo, Valparaso y San Antonio el impulso y proposicin
de nuevos procesos de concesionamientos de frentes de
atraque, basado en el crecimiento de demanda de los
servicios
portuarios
vinculados
al
transporte
de
contenedores, sumado al copamiento de la capacidad

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

portuaria del Puerto de Valparaso, y la necesidad de dotar de


la infraestructura adecuada dentro del mediano plazo.
Por otra parte, se debe tener presente la preocupacin de
diversos sectores, manifestada por variadas consultas y
estudios acompaados al Tribunal de la Libre Competencia
(TDLC), para que se fijen
condiciones destinadas a
restablecer
la
tensin
competitiva,
mediante
la
incorporacin de nuevos operadores independientes de los
actuales concesionarios. Y que, en el caso particular de la V
regin, se le otorgue un especial nfasis a la necesidad de
contar con una mayor competencia, dado que en la prctica
slo se da entre los concesionarios de (TPS y STI) dentro del
mercado relevante y que aun as esta es imperfecta, al ser
solo el Molo Sur de San Antonio, el nico frente de atraque
con capacidad en la Quinta Regin para atender naves con
calados de hasta 13,5 metros.
En ella se plantea un procedimiento orientador del proceso
de participacin privada en el concesionamiento portuario,
consistente en la formulacin de un Plan Maestro, cuyo
objetivo es indicar cul es la oferta mxima que se puede
generar en el puerto, de manera tal que el interesado
proyecte su inters conociendo la potencialidad competitiva
de ste. Por otra parte existe el Calendario Referencial,
instrumento a travs del cual, el puerto seala los proyectos
de su inters, as como sus plazos de ejecucin. Los privados
tienen derecho a solicitar cambios en ambos instrumentos,
es decir, pueden influir en la modificacin de la oferta
potencial y en los proyectos propuestos, tanto en su
contenido como en sus plazos. Los Directorios de las
empresas portuarias estatales deben pronunciarse, frente a
estas solicitudes, de manera fundada.
Estos mecanismos no han funcionado hasta ahora,
prevaleciendo
un
criterio
ms
bien
de
carcter
administrativo. Por ello es que resulta de inters resolver esta
situacin, en el sentido de fijar, si as se estima conveniente,
otros criterios para llevar a cabo los procesos de
concesionamiento, o reafirmar los existentes, permitiendo
que los procesos sealados puedan llevarse a cabo.
Por otra parte, el sistema actual se encuentra demasiado
concentrado en un proceso que ya lleva 10 aos, sin que
haya sido posible visualizar nuevos problemas y determinar
polticas y acciones frente a situaciones como la que se ha
descrito para el caso de la Zona Sur Austral del pas.
Ms an, las tendencias que se observan en el mercado
martimo portuario internacional, analizado en detalle en el
estudio encomendado por el Ministerio de Transportes y
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Telecomunicaciones Diagnstico del Modo Martimo, en el


sentido de una cada vez mayor integracin de los servicios,
consolidacin de rutas, introduccin al mercado de naves con
mayor
capacidad,
crecimiento
sostenido
de
la
contenedorizacin y aumento en las medidas de control
ambiental, zoo fitosanitario y de seguridad, requieren de un
anlisis permanente sobre los impactos que pudieran surgir
en el pas y que pudieran afectar a la competitividad de
nuestro comercio exterior.
La integracin de los servicios podra significar aumentos
importantes en la eficiencia de los servicios logsticos; pero
para ello se hace necesario crear espacios para la existencia
de la mayor cantidad posible de redes que compitan entre s
(ms de un concesionario por puerto donde sea posible) o,
sino,
contar
con
un
sistema
regulatorio
y
una
institucionalidad suficiente para su control.
La consolidacin de las rutas implica una opcin respecto al
tipo de buque que se debera atender en nuestros puertos, lo
que redundara no slo en mayor o menor capacidad de la
infraestructura portuaria; sino que tambin un efecto en las
redes de acceso, en la cantidad de sitios y en las reas de
respaldo. La tendencia actual muestra un inters por
disponer de naves de mayor capacidad. Si esta situacin se
consolida y se mantiene la tasa de crecimiento, en los
prximos 15 aos habremos duplicado de sobra lo que se
moviliza hoy. Esto repercutir en mayores espacios para
consolidar contenedores, para acopiar unidades vacas, para
realizar las labores previas a la estiba y viceversa, etc.
Tambin presionar sobre la actual capacidad vial o
ferroviaria.
Si a ello agregamos que las tendencias muestran un
crecimiento del grado de contenedorizacin y que un
aumento en la transferencia de contenedores por sobre la
variacin del PIB, los problemas de capacidad general del
sistema es un problema de hoy, no de maana.
Pero no slo es un problema de capacidad fsica. Tambin lo
es en el mbito de la gestin operacional. Los aumentos y
mayor rigidez de las normas de seguridad, tanto en el mbito
delictual como sanitario, aumentarn los costos, los que
deben ser abordados con mejores sistemas tecnolgicos,
especialmente en el mbito informtico.
Otro aspecto de inters para el Sistema de Transporte
Interurbano, desde la perspectiva del transporte martimo, es
la concentracin de algunas cargas en determinadas zonas.
La carga contenedorizada se concentra, prcticamente,
desde la Regin del Bio Bio hacia el Norte del pas, a pesar

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

que en las regiones de Los Ros y Los Lagos se genera carga


de exportacin transportada de esta forma. Las regiones del
Sur Austral de Chile transfieren entre el 1 y el 2% del
movimiento total, mientras que las citadas regiones no
transfieren este tipo de carga, como carga de importacin.
La carga principal corresponde a productos de la acuicultura,
la que lleg a producir cerca de 600 mil Ton, antes de la
crisis. La mitad se enva como producto fresco en avin a los
mercados internacionales y, el resto, como producto
congelado por va martima, lo que representa unos 15 mil
contenedores llenos al ao, los que en su mayora son
despachados por los puertos de la zona central. Esta
cantidad podra llegar a ser el doble en los prximos aos, si
se cumplen las proyecciones de recuperacin del sector.
Si bien estas cantidades no son significativas, el aumento
proyectado de la carga contenedorizada en la zona
presionar al sistema vial de los puertos de la V y VIII
regiones, que es por donde se despachan estas cargas.
El aumento que se espera alcanzar en los prximos aos,
cercano al doble que el actual, tambin presionar al
sistema, en especial al de los puertos de la Regin de
Valparaso, donde su capacidad actual muestra signos de
saturacin, mientras que en los puertos de la Regin del Bio
Bio existe capacidad disponible como para enfrentar la
potencial demanda que pudiera surgir desde la zona sur y de
su rea de influencia ms directa. En relacin a las carga a
graneles, especialmente lquidas, el pas tambin enfrenta
desafos no menores. El trfico de buques se concentra en
dos bahas, San Vicente y Quinteros, debido a que all se
encuentran las dos refineras del pas y la principal planta
desgasificadora del GNL. En ambas bahas existen sntomas
preocupantes de saturacin, los que deben ser estudiados
con la debida antelacin para prevenir estrecheces de
capacidad futura.
La Zona Sur Austral, por su parte, concentra cerca del 84%
del transporte martimo de Carga General de Cabotaje del
pas (ao 2007). Este trfico, en un 96%, tiene como destino
puertos o instalaciones portuarias ubicadas en la propia zona.
Por su parte el Puerto de Puerto Montt, como se ha sealado,
cumple una funcin de hub hacia el resto del territorio,
permitiendo la continuidad territorial del pas. En esta zona
se ha venido generando una condicin especial, provocada
por una actividad que tendr que recuperarse y que tuvo una
gran incidencia en el desarrollo del cabotaje, en procesos
migratorios.
Otro aspecto recurrente en los anlisis sectoriales tiene
relacin con los procedimientos existentes para el
otorgamiento de las concesiones martimas y su asimetra
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

100

con otros instrumentos, como son las concesiones portuarias.


En el primero prevalecen criterios ms bien de carcter
administrativo y, en el otro, criterios de asignacin
competitiva. En tal sentido resulta fundamental se modifique
el actual rgimen de concesiones martimas de la
Subsecretara de Marina de tal manera que futuras
inversiones en nuevos puertos o extensiones se hagan bajo
condiciones semejantes a las que rigen para los
concesionarios de la ley N19.542. Tambin lo es la
elaboracin de una Ley General de Puertos o modificaciones
legales que permitan resolver situaciones como la sealada
anteriormente, aspectos relativos a la planificacin del uso
del borde costero y su vinculacin con otros instrumentos de
planificacin territorial y planes de inversin, los roles de las
diversas instituciones pblicas, especialmente en lo relativo
al logro de una visin comn, relacin entre la ciudad y el
puerto, racionalizacin de las tarifas de ciertos servicios
pblicos, etc.
Otro aspecto vinculado a infraestructura dice relacin con
facilidades de la navegacin, particularmente las tarifas que
la Armada fija por el uso de las instalaciones de faros y
balizas y la obligatoriedad de recurrir a una oferta restringida
de prcticos para navegar canales y ciertas rutas (pilotaje); y
en el caso portuario, la necesidad de contar con un servicio
obligatorio de practicaje para el ingreso a puertos. En tal
sentido no existe un directo correlato entre servicio y tarifa,
toda vez que los ingresos de faros y balizas financias otras
actividades de la Armada no vinculadas directamente a
estos. Respecto del practicaje resulta importante relevar la
necesidad de prcticos expertos en la conduccin de naves
de gran tamao, tendencia creciente en nuestros puertos.

Relacin puerto-ciudad
Poco a poco se ha venido reconociendo que las ciudades
puertos deben desarrollar polticas ms integrales en relacin
al uso del borde costero. Por de pronto, la Comisin Nacional
de Uso del Borde Costero, se propuso que para este ao
todas contaran con planes de borde costero. Por su parte el
Ministerio de Obras Pblicas ha realizado diversas inversiones
en ciudades como Antofagasta, Valparaso, San Antonio, etc.
destinadas a mejorar las condiciones fsicas entre el propio
borde y la ciudad.
A pesar de este esfuerzo, el problema principal sigue
existiendo, en el sentido que estos planes efectivamente se
traduzcan en inversiones o que, al menos, estn relacionados
con los restantes instrumentos de planificacin.
En relacin a la conectividad, la inversin ms importante
realizada hasta ahora ha sido el acceso al Puerto de

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

101

Valparaso, el que ha facilitado la ejecucin de otro proyecto


como es la Zona de Extensin de Actividades Logsticas. Sin
embargo, en el caso del puerto de San Antonio, las
inversiones han sido ms lentas y sujetas al pago de peaje,
cuestin que no ocurre en el caso de Valparaso. Tambin se
han desarrollado otras inversiones relacionadas con puertos
privados como es el caso de Lirqun, Quelln, Calbuco, etc.
El Ministerio de Obras Pblicas se encuentra en este
momento realizando un estudio destinado a diagnosticar la
situacin de accesibilidad a los puertos.
Otros proyectos, relacionados con inversiones privadas
destinadas a crear actividad econmica y social en espacios
ociosos pertenecientes a las empresas estatales, slo se
conoce lo realizado por el Puerto de Antofagasta. El Proyecto
Barn, en Valparaso, lleva ms de 8 aos, desde que surgi
la idea y unos 3 aos desde que se firm el contrato de
concesin, tratando de ser llevado a la prctica.
Existen otro tipo de inversiones que de alguna manera estn
relacionadas entre el puerto y la ciudad. Algunos puertos
privados, como Lirqun y Coronel, han adquirido terrenos
aledaos a sus instalaciones como una manera de asegurar
espacios necesarios para aumentar su capacidad. El Puerto
de Puerto Montt ha adquirido un terreno fuera de la ciudad
para instalar un terminal de carga o un antepuerto. Lo mismo
ha ocurrido con San Antonio e Iquique.
Uno de los cambios importantes que se ha generado en los
ltimos aos est relacionado con las cargas bolivianas que
se transfieren en el Puerto de Arica. Una vez concesionado se
han realizado diversas inversiones como el mejoramiento en
la manipulacin de graneles (terminal y equipamiento) y
disminucin del riesgo ssmico. En total las inversiones han
superado los US$ 33 millones.
Este cambio, junto a una mayor actividad comercial en el
mercado boliviano, ha significado un aumento importante en
la transferencia en las cargas bolivianas pasando de unas
650 mil en el ao 2002 a 1,3 millones en el ao 2008.
Adems, la administracin de la Empresa Portuaria Arica ha
recibido la tarea de licitar el tren Arica la Paz, lo que de
concretarse mejorar positivamente la conectividad del
puerto con su mercado objetivo.

Tendencias en la infraestructura portuaria


El ao 2002, el sistema portuario nacional transfera cerca de
78 millones de Ton, mientras que el ao 2008, la carga total
transferida subi a 115 millones de Ton, es decir lo hizo a una
tasa promedio anual de un 7%.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

102

En este periodo, la carga de importacin creci a una tasa de


un 15%, mientras que las exportaciones lo hicieron a un
ritmo de un 4% y el cabotaje a un 2%. En las importaciones,
las cargas que ms aumentaron fueron los graneles,
especialmente lquidos que los hicieron casi 3 veces debido a
la necesidad que tuvo el pas de tener que cubrir la ausencia
de gas argentino.
El movimiento de contenedores subi de 1,23 millones de
TEU a 3,10 millones.
El transporte martimo presenta una fuerte tendencia hacia la
especializacin de las naves segn el tipo de carga y a su
mayor tamao. As, los buques porta contenedores han
incrementado rpidamente su tamao. En tal sentido y en
directa relacin el diseo construccin y requerimiento
de nueva y distinta infraestructura de atraque.
Grfico 7-25 Composicin de la flota de naves portacontenedores
(tamao de naves en rangos de TEU)

Fuente: Ricardo J. Snchez Cepal/ONU, Agosto 2008.

En el caso del cabotaje, la carga general tuvo un crecimiento


promedio de 11%, concentrado especialmente en la Regin
de Los Lagos. Mientras la relacin nacional entre la carga de
cabotaje respecto a la carga total ha bajado en los ltimos
aos de un 27% a un 23%, en el caso del Puerto de Puerto
Montt, principal puerto de la regin en este tipo de carga,
esta relacin subi de un 40 a un 70%.
Este cambio se ha debido, principalmente, por el surgimiento
de una zona, la Sur Austral, donde el cabotaje ha venido
creciendo sostenidamente especialmente en el Puerto de
Puerto Montt pasando de unas 570 mil Ton, en el ao 2002, a

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

103

ms de 1 milln en el ao 2008. Este aumento se sustenta


por el crecimiento de la actividad acucola, la que si bien se
encuentra en un periodo de baja debido a malos manejos
sanitarios, se espera que a partir de este ao comience su
recuperacin, estimndose que en los prximos 10 aos
duplicar la produccin, respecto a la que tena antes de la
crisis.
Esta actividad ha generado un fuerte trfico martimo,
especialmente al interior de la zona. En ella se concentra casi
el 50% de todas las recaladas registradas por Directemar y
en la Regin de Los Lagos algo ms del 25%.Por otra parte,
en esta zona es donde existe la mayor cantidad de
terminales portuarios del pas. Segn datos de esta misma
fuente, en esta zona se concentra cerca del 55% (204) de las
instalaciones portuarias del pas (376). Slo en la regin de
Los Lagos se ubican 107.
El Puerto de Puerto Montt se ha ido transformando en un
pequeo hub regional. A l llegan cargas desde los puertos
de Arica, Patillos, Iquique y Tocopilla consistente en materia
prima para la elaboracin de alimentos para peces
provenientes de pases vecinos, fertilizantes, sal, etc.,
cercanas a las 150 mil Ton anuales. Desde el puerto existe
un trfico de carga general hacia una importante cantidad de
pequeos puertos o instalaciones de unas 450 mil Ton
anuales. Tambin existe trfico hacia y desde el Puerto de
Puerto Montt hacia los puertos de Chacabuco (275 mil Ton);
Puerto Natales (100 mil Ton).
Este puerto, adems, cumple funciones muy importantes
para la conectividad y continuidad territorial, permitiendo el
trfico de vehculos hacia y desde el Sur, as como de
personas. Aproximadamente, entre turistas y residentes,
pasan por este puerto cerca de 26 mil personas al ao y unos
30 mil vehculos. Ello sin considerar las ms de 100 mil que
llegan al puerto debido al movimiento de cruceros.
La pregunta que surge es si este puerto ser capaz de
enfrentar los desafos futuros, dada su ubicacin en una zona
urbana donde no existen espacios posibles para crecer y con
serias limitaciones martimas.
d)

Infraestructura aeroportuaria
El PTI (Sectra-MOPTT, 2002) planteaba como problema la
existencia de una red aeroportuaria excesivamente densa,
que inclua aeropuertos de muy bajo nivel de generacin de
trfico; como consecuencia, los cobros unitarios (tasas
aeronuticas) por uso de aeropuertos habran sido muy altos,
trasladndose a las tarifas.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

104

Dado el rpido crecimiento del mercado, el problema de


infraestructura que enfrenta hoy el sistema de transporte
areo de Chile se concentra en el aeropuerto de Santiago, en
su condicin de nica puerta de entrada internacional al pas,
y origen y destino de gran parte de los vuelos nacionales.

Congestin aeroportuaria en Santiago


Hasta el momento, el problema ha sido manejado a travs de
sucesivas remodelaciones del edificio terminal y de la
construccin de la segunda pista. Adicionalmente, los
operadores han intensificado el uso del aeropuerto fuera de
las horas de mayor movimiento 76, y algunos vuelos cargueros
operan en Iquique, hacia donde transportan sus cargas por
va terrestre.
No obstante lo anterior, la capacidad limitada de AMB sigue
siendo una amenaza: en este momento, las operaciones
anuales han llegado a 100.000, lo que significa 11
operaciones por hora, considerando 365 das al ao, 24 horas
al da. Si se mantiene un crecimiento de 8% anual, en 10
aos se llegara al doble, 22 operaciones por hora, y en 20
aos, 44 operaciones por hora, 75% de ocupacin de la
capacidad
mxima
absoluta
de
sus
dos
pistas
independientes. Esta capacidad mxima no puede ser
alterada, porque no existen posibilidades de construir pistas
adicionales, dada la configuracin del entorno geogrfico del
aeropuerto.
Esta situacin requiere soluciones de fondo, tales como la
construccin de un nuevo gran aeropuerto para Santiago, o
varios aeropuertos de menor tamao, o ambas soluciones a
la vez.

Red aeroportuaria
Respecto del resto de la red aeroportuaria, los problemas de
sobre inversin en aeropuertos regionales siguen teniendo la
vigencia indicada en el PTI (Sectra-MOPTT, 2002); es as
como se han comprometido importantes subsidios estatales
en la construccin de los aeropuertos de las regiones de
Atacama, Coquimbo, Araucana, todos ellos proyectos
nuevos, que reemplazan aeropuertos ya existentes.
Debe mencionarse que la modalidad de subsidios de monto
fijo a la construccin y operacin de nuevos aeropuertos hace
innecesario elevar las tasas aeronuticas de la red
aeroportuaria; sin embargo, tienen el efecto de provocar una
distorsin del mercado, en el sentido que, de no existir, los
76

Lan ha intensificado el uso de vuelos nocturnos.


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

105

flujos generados por los aeropuertos de bajo trfico se


habran desviado hacia los aeropuertos mayores utilizando
transporte terrestre complementario o bien hacia
aeropuertos de aviacin general.

Dficit de capacidad aeroportuaria en Santiago


El crecimiento del transporte areo tendr como
consecuencia un aumento en la demanda por capacidad
aeroportuaria a travs de todo Chile. En el caso de Santiago,
la imposibilidad de construir ms pistas en su nico
aeropuerto (AMB), podra presentar una situacin crtica de
falta de capacidad en un plazo probablemente no superior a
20 aos, aun suponiendo que las tecnologas de navegacin
se desarrollan a un ritmo adecuado (navegacin satelital, por
ejemplo).
Las vas de solucin posibles seran:
1

Empleo de aviones de mayor capacidad 77;

37.Desvo de operaciones hacia otros aeropuertos; el uso de


otros aeropuertos significa aumentar los costos y tiempos
de acceso al transporte areo.
38.Construccin de nuevos aeropuertos; esta alternativa
tiene elevados costos de terreno, construccin y
operacin, y mayores costos de acceso, debido que
debera estar ubicado en algn punto ms lejano que
AMB78.

6.3.4 Integracin en el STI


La falta de integracin en el STI en distintos niveles
corresponde a uno de los aspectos que se busca superar en
la construccin de una Poltica de Transporte Interurbano. Es
posible distinguir tres mbitos diferentes donde deben
superarse problemas de falta de una visin integrada del STI.
77

En los pases de gran congestin aeroportuaria, tales como


Japn, Corea, Hong Kong, etc. se utilizan aviones de gran
capacidad, incluso sobre distancias cortas.
78

Las autoridades aeronuticas DAP y DGAC han realizado


estudios para determinar posibles lugares de emplazamiento
de nuevos aeropuertos en la cuenca de Santiago, sin
resultados satisfactorios, hasta el momento.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

106

a)

Integracin entre los sistemas urbanos e interurbanos de


transporte

Integracin entre los modos de transporte (transporte


intermodal)

Visin integrada de proyectos de carcter multimodal y


multisectorial

Integracin entre los sistemas urbanos e interurbanos de transporte


En el caso interurbano, existe una ausencia de
institucionalidad para manejar los sistemas de transporte con
repercusin urbana e interurbana, lo cual trae repercusiones
en ausencia de polticas, de ejecucin de proyectos y de
generacin de externalidades.
Las necesidades de generar una interaccin responden
principalmente a:

Tipologa de vehculos distinta, tanto en carga como


pasajeros. Dadas las caractersticas de los viajes
interurbanos, los tipos de vehculos son de mayor tamao
y se adecuan a estndares de diseo diferentes en la
infraestructura, as como a extensiones mayores de los
viajes

La estructura de la demanda, en relacin al origen y


destino final de los viajes es heterognea a nivel urbano,
si bien es comn durante el viaje interurbano en que se
comparte el mismo vehculo. Esto significa, en la mayora
de los casos, la necesidad de generar transbordos.

Los problemas ms importantes en esta interaccin se


vinculan a la necesidad de generar centros terminales de
transferencia tanto para pasajeros como para la carga, los
cuales incluyen tanto vehculos de transporte privado como
pblicos.
A continuacin se presentan algunos casos de integracin
urbana interurbana que merecen una particular atencin.
Se refieren a los terminales de pasajeros interurbanos,
terminales de pasajeros rurales, trenes de cercana y centros
de transferencia de carga.

Terminales de pasajeros interurbanos


Si la localizacin de los terminales no responde a una
adecuada accesibilidad y complementacin con otros modos
de
transporte
(Metro,
buses
urbanos,
taxis,
estacionamientos, etc.) se presentarn claras ineficiencias,
grandes externalidades y mayores costos para los usuarios.
Por lo tanto, un buen funcionamiento del sistema de
transporte de buses interurbanos requiere terminales con

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

107

localizacin y diseo eficientes a su funcin y una buena


complementacin entre los servicios urbanos e interurbanos.
Uno de los principales problemas indicados en los estudios de
la Subsecretara de Transportes79, es la congestin que se
produce en la vialidad adyacente a los terminales, debido a
vas con diseos inadecuados para la operacin de estos
vehculos y problemas de diseo en los accesos a las
instalaciones.
La competitividad y eficiencia global del sistema de
transporte interurbano de pasajeros por medio de buses
tiene una relacin muy directa con la poltica de terminales
existente. Si los terminales son de acceso restringido o se
administran con criterio monoplico (en tarifas, en asignacin
de andenes y oficinas) se produce un efecto negativo en el
acceso al mercado del transporte de pasajeros, generndose
barreras de entrada por lo tanto en la competitividad del
sector. Los estudios muestran que la estructura de propiedad
de los terminales es principalmente privada y con frecuencia
relacionada con empresas operadoras (integracin vertical).
El Decreto N 94 de MINTRATEL (publicado en el DO de 10 de
Abril de 1985) denominado Aprueba Poltica Nacional de
Terminales para Servicios de Locomocin Colectiva no
Urbana intenta ser una respuesta a la necesidad de definir
una poltica nica a nivel nacional para la instalacin y
operacin de terminales no urbanos. El decreto sealado
deja en manos del MINTRATEL la definicin de las
orientaciones generales de poltica y la responsabilidad de
definir la normativa del sector, as como seala que las
inversiones en materia de terminales no urbanos quedarn
abiertas a la iniciativa privada en las condiciones y forma que
determine la autoridad.
Desde el punto de vista del diagnstico, la experiencia tenida
en relacin a terminales de pasajeros no urbanos demuestra
que en lo esencial la autoridad no ha definido una poltica
clara en este tema y que el decreto N 94 en la prctica no
ha sido aplicado. En efecto, el problema de los terminales no
ha tenido un marco regulador que asegure lograr los
objetivos que el propio decreto seala y podra definirse
como un tema fuera de control. Esta situacin muestra una
fuerte asimetra regulatoria respecto de terminales urbanos.
Si se compara la regulacin existente para la terminales
urbanos y la de los servicios interurbanos y rurales se pueden
encontrar un conjunto de diferencias regulatorias, las que se
79

Anlisis del Transporte Rural e Interurbano (2006), Anlisis


de Regulaciones de Transportes sobre Terminales de
Pasajeros (2008).
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

108

han profundizado a lo largo de esta dcada por una extensa


regulacin de los servicios urbanos.
La falta de una poltica explcita, o la existencia de una
poltica de plena libertad slo con regulaciones parciales de
impacto vial y/o ambiental, ha llevado en muchas ocasiones
a situaciones de ineficiencia generndose graves problemas.
Es as como frente a la necesidad del sistema de transporte
interurbano de contar con terminales, las soluciones que se
han producido a lo largo del pas son dismiles. Por un lado
las empresas privadas de mayor solvencia econmica, solas
o en asociaciones, han sido capaces de construir sus propios
terminales, los cuales tienen acceso restringido. En otras
oportunidades, las Municipalidades han construido o
entregado en concesin terminales. Resulta una excepcin
encontrar un terminal que cumpla con las condiciones que
requiere una poltica adecuada al sector, es decir,
localizacin, accesibilidad, abierto al mercado y empresas de
buses, con tarifas transparentes, etc.
Cabe sealar que, en principio, no se ve obstculo en definir
polticas que logren los objetivos del sistema de transporte
en este aspecto (que incluyan normas de localizacin, de
diseo, de accesibilidad, de operacin y otros), que logren los
niveles de financiamiento adecuados a travs de concesiones
al sector privado y que distingan las distintas necesidades
asociadas a las caractersticas propias del rea urbana en
que se emplazan los terminales.

Terminales de pasajeros rurales y trenes de cercanas


Al igual que en el caso de los servicios interurbanos, no hay
una poltica definida en cuanto a terminales rurales, an
cuando por sus caractersticas corresponde a una situacin
que genera un nmero importante de externalidades en el
mbito urbano.
En las ciudades de tamao intermedio y mayor los servicios
rurales representan una magnitud apreciable de buses y
recorridos, requiriendo por lo tanto un adecuado manejo de
sus ruteos y terminales para lograr soluciones eficientes en el
transporte al interior de la ciudad. Los problemas de
congestin urbanos, de paraderos en sectores inadecuados,
as como la necesidad de lograr servicios de combinacin
para lograr un nivel de servicio adecuado hacen
indispensable definir polticas explcitas al respecto que
respondan al inters social.
En el caso particular de Santiago, en los ltimos aos, ha
habido diversos casos conflictivos que se traducen en una
carga administrativa y de preocupacin para la autoridad. No
ha sido claro por ejemplo, la obligatoriedad de tener un
terminal (existiendo en paralelo con servicios que tienen
terminales, como son los denominados servicios de

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

109

circunvalacin), as como sobre la propiedad y administracin


de
los
terminales.
Estas
situaciones
generan
permanentemente conflictos entre los transportistas que
llegan con sus reclamos a la autoridad, la cual no siempre ha
actuado con la prontitud y transparencia en el otorgamiento
de los permisos respectivos. Tambin se han generado, al
igual que en el caso interurbano, serios conflictos entre las
autoridades de transporte y municipales. Aparentemente,
existira una poltica definida de integrar los terminales
rurales con los denominados intercambiadores o terminales
perifricos de la red de metro, pero esto a la fecha no ha
sucedido.
Vinculado siempre al tema del transporte de cercanas a las
grandes ciudades existen o se proyecta tener trenes de
cercanas. A esta fecha, los ms importantes son el Metrotren
Santiago-Rancagua-San Fernando y MERVAL en la V Regin,
este ltimo en algunos sectores con caractersticas de tren
urbano. Un caso particular reviste el Bo Tren en el Gran
Concepcin, cuya implementacin se efectu pese a que las
evaluaciones previas no lograron demostrar su rentabilidad
social y sus resultados tanto operacionales como econmicos
han sido un fracaso, a pesar de la gran inversin realizada,
como lo muestran las cifras entregadas antes en este
documento. Finalmente, se mantiene en carpeta el proyecto
de un servicio entre Santiago y Padre Hurtado, el que debera
reevaluarse a la luz de los resultados de los restantes
servicios suburbanos.
Al nivel de un diagnstico general, es posible comentar que
el desarrollo de estos proyectos de trenes se ha visto casi por
completo desvinculados de una poltica integrada de
transporte. El alto costo de estas inversiones, las grandes
economas de escala (estructura de costos medios y
marginales decrecientes) y el alto nivel de servicio con
menores externalidades que pueden ofrecer los servicios de
trenes justifican una poltica de integracin. Esto significa
servicios de transporte pblico alimentadores, tarifa
integrada, restriccin de la competencia, informacin a
usuarios, disponibilidad de estacionamientos y otras que
aseguren un ptimo social global. La experiencia muestra
que la ausencia de este tipo de poltica genera servicios de
baja calidad, bajas frecuencias, costos medios altos, baja
integracin con otros modos, ausencia de tecnologas de
informacin, etc. Es necesario cambiar la ptica con que se
han desarrollado estos servicios y la forma como se
proyectan los nuevos. En resumen, deben mirarse
integradamente con el resto e incentivar de manera activa su
utilizacin, dado los altos beneficios sociales que generan.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

110

Centros de transferencia de carga


En los mercados eficientes de transporte de carga en el
mundo se han generado centros de transferencia de carga,
cuyas funciones principales son de consolidacin y
desconsolidacin de carga, y de facilitacin del transporte
intermodal.
En nuestro pas no hay un diagnstico claro del
funcionamiento del mercado de centros de transferencia, si
bien ha habido inversin privada en este tipo de centros,
principalmente en la periferia de Santiago, lo cual indicara la
presencia de un mercado, del cual no se conoce en detalle
sus caractersticas. Lo poco desarrollado de este mercado se
podra deber a la atomizacin del mercado de camiones, con
pocas empresas que manejen tecnologa y recursos, la
ausencia de normativas de mayor exigencia que restrinjan el
ingreso de camiones a zonas urbanas o el poco desarrollo del
transporte intermodal (aspecto que se desarrolla ms
adelante). Tambin la mayora de los productos presentan
una alta atomizacin de productores que, en ausencia de
servicios logsticos completos puerta a puerta, prefieren el
contrato directo del transporte a baja escala, en donde el
nico competidor es el camin. Este comportamiento incide
tambin fuertemente en la ausencia de cargas de retorno
para la mayora de estas operaciones, muchas de las cuales,
debido a sus caractersticas de no especializadas,
perfectamente podran captar cargas de retorno si existiera
una adecuada coordinacin logstica.
Es posible esperar que, superando las situaciones sealadas
y generando los incentivos correspondientes, sea posible
alcanzar a travs de inversin privada centros de
transferencia de carga, que agreguen funciones ms all de
la consolidacin/desconsolidacin de la carga. Pueden
transformarse en verdaderos centros de servicio, de
bodegaje, de logstica, de mercados de fletes, etc., haciendo
ganar en eficiencia y transparencia a este sector. En una
primera etapa, es posible detectar ac un rol activo del
Estado generando nuevas formas de asociacin pblicoprivados, con claros beneficios sociales, a partir de
normativas e incentivos de mercado.

Relacin ciudad-puerto
Otro tema relevante dentro de la interaccin urbanointerurbano tiene que ver con la relacin entre los puertos y
las ciudades que los albergan. En general, los puertos
generan importantes flujos de camiones, ocupando
infraestructura urbana y generando demoras y otros efectos
negativos sobre las ciudades en reas congestionadas. En
San Antonio y Valparaso los flujos de camiones producen una

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

111

importante congestin en la vialidad de la ciudad, dando una


muestra de una situacin no bien resuelta. Los puertos
tambin ocupan superficie para almacenamiento de
vehculos, bodegaje y otras actividades que podran tener
destinos ms atractivos para la ciudad (por ejemplo,
tursticos y de recreacin). Es necesario compatibilizar las
necesidades portuarias con las de las ciudades, por lo cual
junto con reservar los espacios que el puerto requiera, se
intente sacar del rea portuaria todas aquellas actividades
que no le sean esenciales.
En el caso de los puertos, los accesos viales a ellos son un
tema de especial relevancia. En el caso de Valparaso, por
ejemplo, a pesar de que los accesos diseados (como La
Plvora) son capaces de soportar los flujos actuales, las
mejoras tecnolgicas que impone el mercado mundial de
transporte martimo - con tasas que superan los 100
contenedores/hora - necesita de importantes flujos de
camiones - ms de 500 camiones/hora - que la
infraestructura actual de accesos viales no soportara.
b)

Transporte intermodal
La segunda componente de la Integracin en el STI
corresponde al transporte intermodal, el cual comprende la
integracin de las cargas entre modos, apareciendo para el
cliente como una nica operacin de transporte puerta a
puerta, bajo una nica factura. Esta integracin involucra dos
aspectos que deben ser abordados; transferibilidad de la
carga y la provisin de los servicios puerta a puerta. A pesar
de que existen ciertos elementos tcnicos claves que deben
ser solucionados, la experiencia reportada muestra que estos
han sido, generalmente, ms fciles de enfrentar que los
elementos administrativos, los cuales suelen constituir las
principales trabas para el transporte intermodal.
Dentro de los aspectos tecnolgicos, se reconoce que la baja
contenedorizacin de la carga puede ser una limitante para
la integracin: en el ao 2007, slo el 22, 7% de la carga
internacional en el caso chileno se realiza en contenedor 80.
En el caso de carga domstica no se dispone de
antecedentes, pero su presencia es mnima.
El desarrollo del transporte intermodal ha sido la palanca
fundamental de los grandes ahorros de costos de los fletes
que se han ido presentando a nivel del mundo desarrollado.
Los grandes barcos portacontenedores, el fortalecimiento de
grandes empresas martimas y las alianzas entre ellas,
80

Boletn Estadstico Martimo 2008


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

112

compartiendo espacios en sus naves, han permitido alcanzar


una alta eficiencia al ocupar de manera importante las
capacidades disponibles, con grandes economas de escala.
El transporte areo no ha estado exento de estos avances en
eficiencia
en
el
transporte
de
carga,
incluso
porcentualmente, segn se reporta en la literatura
especializada, han sido superiores.
Chile, al definir una poltica econmica abierta al mundo, no
debe ni puede estar alejado de estos grandes avances. Es
necesario generar las condiciones para introducir de manera
masiva el transporte intermodal y las tecnologas asociadas a
la logstica, as como disminuir al mximo las denominadas
trabas paraarancelarias, entre las cuales estn las que
afectan a las cadenas de transporte. No significa esto que el
Estado incentive de manera directa (por ejemplo, a travs de
subsidios) este tipo de transporte, pero s que genere las
condiciones y facilita las normativas para que esto suceda.
Al desarrollar este diagnstico aparecen varios elementos
que claramente significan una traba para el desarrollo del
transporte intermodal. Las ms importantes son:
Niveles importantes de competencia imperfecta en el
sistema de transporte terrestre, lo cual no permite utilizar
al mximo las ventajas de cada modo y de su
combinacin o complementacin. Por el lado de disponer
siempre de empresas de bajo nivel de servicio y costo
para hacer transporte terrestre en camiones.
Inexistencia de terminales de carga y/o centros de
transferencia que faciliten el transporte intermodal
Ausencia de un marco jurdico, institucional y operativo
para el desarrollo del transporte intermodal
En este ltimo aspecto se han destacado en el diagnstico de
manera prioritaria el tema de las responsabilidades y
seguros. En particular, se seala que Chile se rige a la fecha
por la regla de Hamburgo, en que el peso de la
responsabilidad se encuentra en el transportista, mientras
que en los pases donde existe un transporte intermodal
avanzado se rigen por la regla de La Haya, en que el peso de
la prueba recae en el usuario. Adicionalmente, se detecta la
necesidad de crear la figura del Operador de Transporte
Multimodal (OTM).
En el mbito institucional, una discusin que actualmente se
est dando es la de los almacenes extraportuarios, los cuales
segn la normativa actual, slo pueden ser localizados en la
misma regin donde se encuentra el puerto. Esto no

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

113

necesariamente corresponde a la mejor solucin, ya que


podra ser deseable poder localizarlos en otros lugares 81 y de
paso agregar valor a los terminales de carga.
Un problema en que se reconoce una clara debilidad en el
sistema de transporte nacional se refiere a la falta de
integracin tanto en el transporte de pasajeros como en la
carga. Ejemplos recientes en el caso de pasajeros se
encuentra en la desintegracin entre los servicios ferroviarios
de Merval y Biovas y los servicios de transporte de
superficie, pese a estar considerada dicha integracin en los
proyectos originales. Lo mismo sucede en el transporte de
carga, donde se observa un bajo nivel de integracin entre el
ferrocarril y el camin.
La visin integradora del sistema y que facilite las
condiciones de infraestructura (estaciones de transferencia y
accesos), as como en algunos casos facilite el marco legal de
inversiones y operacin, con frecuencia se debe asumir con
una visin centralizada y en muchos pases el Estado asume
un rol de facilitador hasta que surge un mercado integrado.
c)

Desarrollo y gestin del sistema de transporte y del sistema de


actividades con una visin integrada
Existe un nmero importante de proyectos cuyas
caractersticas permiten definirlos como proyectos de
carcter multimodal y multisectorial. Esencialmente, se
asocian a:

Proyectos que afectan a ms de una modalidad de


transporte y/o cuya rea de influencia es de una cobertura
amplia.
Proyectos que afectan de manera importante el sistema
de actividades y uso de suelo
Proyectos en que parte de los beneficios se producen por
efectos que caen fuera del mbito del sistema de
transporte

Existen mltiples proyectos que tienen estas caractersticas.


Con frecuencia se trata de situaciones en que las inversiones
son de mayor magnitud y que requieren metodologas de
anlisis de mayor sofisticacin; modelacin de demanda
(generacin, distribucin y/o particin modal), estimacin de
beneficios que caen en sectores distintos, a veces difciles de
evaluar (turismo, uso del territorio, descentralizacin, etc.).
En muchos casos para lograr los beneficios globales del
81

Existe experiencia internacional donde se constituye aduana


en las puertas mismas del lugar de origen/destino de la carga
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

114

proyecto se requiere desarrollar una labor coordinada con


otros responsables sectoriales. En otros casos el proyecto de
transporte es funcional a otro proyecto de alcance ms
general.
Podran citarse varios ejemplos, como son; a) mejoramiento
de los servicios ferroviarios de pasajeros en el sector
Santiago-Puerto Montt, en que se producen evidentes
impactos en reas urbanas, en desconcentracin de
actividades, valoracin de la tierra, etc., b) nuevo acceso sur
al Puerto de Valparaso (camino La Plvora, en que adems
de los beneficios de transporte, se generan importantes
beneficios por liberacin de terreno portuario para otros usos
de mayor valor urbano), c) ruta costera (desarrollo del rea
costera nacional) y otros.
Tienen en comn, de plantearse correctamente sus objetivos
y alcances, la necesidad de una metodologa especial de
evaluacin y de coordinar la accin de diversas entidades
pblicas y privadas. Una vez tomada la decisin de ejecucin
de cualquiera de ellos, si se quiere lograr los impactos del
proyecto de una manera eficiente, se requiere una capacidad
de ejecucin de alto estndar, normalmente asociada a una
gerencia de proyecto, en algunas ocasiones, con facultades
extraordinarias.
La ausencia de algunas de las caractersticas definidas para
estudiar e implementar este tipo de proyectos (visin
multimodal y multisectorial) con frecuencia conducir a no
lograr los beneficios sociales esperados. La gestin
disgregada de este tipo de proyectos, en que l o los
responsables de los temas de transporte difieren de los
responsables de otros impactos esperados sobre el sistema
de actividades, no logra conducir y aunar los esfuerzos para
maximizar los beneficios esperados.
El sentido de construir un sistema de transporte integrado
debiera ser asumido desde las primeras etapas de la
planificacin de transporte, incluyendo las etapas de
evaluacin de proyectos. Hasta la fecha predomina en
nuestro pas la planificacin y evaluacin segregada de los
sistemas viales y ferroviarios, en que el ms perjudicado ha
sido el modo ferroviario.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

115

Cuadro 7-42 Resumen de Condiciones Prevalecientes por Modo


Aspecto

Caminero

Ferroviario

Martimo

Areo

1) Infraestructura
a) Provisin de
infraestructura y
servicios asociados.
Calidad de la
infraestructura
(mantencin) y
servicios asociados

Provisin y
Provisin y
mantenimiento
mantenimiento
subptimo, con mejoras subptimo
asociadas a
concesiones

Adecuada provisin
para tpte. internacional,
no para cabotaje.
Problemas de
mantencin en rampas
y terminales menores
de P. Montt al sur)

No hay problemas
relativos de capacidad.
Si limitaciones para
aterrizaje sin visibilidad
(con excepcin de AMB)

b) Pago por la
infraestructura y
servicios asociados

i) Nivel de Cobro
Menor que
autofinanciamiento, en
el caso de camiones y
buses principalmente
en sector no
concesionado.
Agravado por
franquicias que
permiten recuperar
parte importante del
impuesto especfico al
diesel.

i) Nivel de Cobro
Autofinanciamiento;
con compensacin
menor respecto modo
caminero.
No afecto al Impuesto
especfico.

i) Nivel de Cobro
Parcialmente mayor
que autofinanciamiento
por cargos mayores que
costos en pilotaje,
practicaje y
sealizacin

i) Nivel de Cobro
Parcialmente mayor
que autofinanciamiento
por cargos que
financian inversiones no
rentables y aviacin
militar con servicios
gratuitos

ii) Evasin
No

ii) Evasin
No

Exencin parcial de IVA


en pasajeros

Exencin parcial de IVA


en pasajeros (sur)

ii) Evasin
No

ii) Evasin relevante en


el impuesto diesel
2) Tributacin
Renta presunta y
exencin parcial de IVA
en pasajeros

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

Exencin parcial de IVA


en pasajeros

116

Aspecto

Caminero

Ferroviario

Martimo

Areo

3) Regulacin
a)

Eficacia

Adecuada parcialmente

Autoimpuesta
Subregulacin de
emisiones ambientales.

Sobreregulado

Adecuada

b)

Cumplimiento

Evasin significativa

No se conoce

Si

Si

No, por competencia


intermodal

No, por competencia


intermodal y mercado
contestable

Posible en vuelos
domsticos, por
barreras institucionales
a la entrada que no
admiten cabotaje de
aerolneas extranjeras.
Venta de pasajes de ida
y vuelta genera
desventajas
competitivas para
aerolneas con menores
frecuencias

4) Comportamiento monoplico
Servicios de pasajeros
en rutas de baja
demanda. Ausencia de
poltica de terminales
genera problemas de
competencia y
externalidades

Fuente: Elaboracin propia

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano

117

6.4 Equidad social


6.4.1 Visin general
El tema de la equidad social e integracin del territorio tiene
una especial importancia y corresponde a un rol ineludible del
Estado, por lo tanto debe estar presente en el diagnstico del
STI.
En general, se percibe que falta una formulacin explcita,
oficial o extraoficial de una poltica de poblamiento del territorio
nacional, la que sin embargo, subyace en una serie de
actividades del Estado, incluyendo las instituciones de defensa
(en particular la Armada), EMAZA (comercializacin 82), subsidios
para telefona mvil en zonas aisladas, subsidios al transporte
hacia sectores aislados y otros.
Al mismo tiempo, en el plano de la accin del Estado para
igualar oportunidades y reducir la pobreza, existe un amplio
conjunto de medidas que se aplican principalmente en el
mbito municipal, adems de las mencionadas desde el Estado
central, a travs de subsidios a la telefona rural, a la
comercializacin en zonas aisladas, a la inversin en
infraestructura pblica y a servicios de transporte cuando el
mercado no es capaz de generarlos. Quizs lo ms destacable
desde el punto de vista del diagnstico est en la falta de
coordinacin de estas acciones del Estado, que se traduce en
una accin menos eficaz de la que se podra lograr con los
mismos recursos.
Desde el punto de vista del STI, fundamentalmente las acciones
de integracin social y territorial se apoyan en proyectos y
mejoras en infraestructura y/o acciones directas sobre la
produccin de servicios de transporte.

6.4.2 Infraestructura para la integracin social y territorial


La construccin de infraestructura de transporte es una de las
opciones para el desarrollo de zonas postergadas o de difcil
accesibilidad. La decisin de invertir en infraestructura debe
responder, por un lado, a una definicin previa de que una zona
requiere de un esfuerzo del Estado para su mejor incorporacin
y desarrollo y, por otro, a que la manera ms eficiente de lograr
dicho objetivo sea efectivamente a travs de la inversin en
infraestructura de transporte y no aplicando los mismos
82

Actualmente circunscrita al local de ventas de Isla de Pascua.


Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano118

recursos a satisfacer otras necesidades de mayor prioridad para


la comunidad beneficiada.
En aos recientes la Autoridad ha mostrado su inters en los
temas de aislamiento a travs del desarrollo de una serie de
estudios
relacionados.
Entre
ellos,
cabe
mencionar:
Identificacin de Requerimientos de Accesibilidad para
Localidades de la Zona Austral de Chile (Dirplan-MOP, 2002),
Anlisis de Accesibilidad Territorial Fronteras Interiores
(Dirplan-MOP, 2004), "Diagnstico de una Metodologa de
identificacin de zonas aisladas para el otorgamiento de
subsidios al transporte" (Subtrans, 2005) y Anlisis y
Evaluacin de Nuevas Estrategias de Interconexin Fsica entre
las Regiones X y XI. (Dirplan-MOP, 2006). Dichas metodologas
estn orientadas a identificar zonas aisladas en funcin de
diversos indicadores y a priorizar la inversin en ellas. El
enfoque de dichos estudios no busca el clculo de
rentabilidades sociales, sino que ms bien define indicadores de
aislamiento relacionados con geopoltica, accesibilidad,
economa, demografa y poblamiento y, en base a ellos, define
el nivel de aislamiento de los distintos sectores.
Adicionalmente, se aprecia el inters de la autoridad en
diversas iniciativas de desarrollo de infraestructura, como las
siguientes:

La Direccin de Obras Portuarias tiene, entre otros, un


Programa de Inversin en Infraestructura Portuaria de
Conectividad, cuyo objetivo es el de proveer servicios
integrales de transporte martimo, fluvial y lacustre, tanto de
pasajeros como de carga, con mejor calidad de servicio. Los
proyectos que lleva a cabo son principalmente construccin
de rampas y/o muelles para garantizar la conectividad
martima de zonas aisladas y el intercambio modal de
transporte
martimo-terrestre;
y
construccin
de
infraestructura terrestre (refugios o terminales de pasajeros)
para el resguardo de las personas durante los tiempos de
espera. El programa cuenta con un presupuesto de $23 mil
millones para el ao 2010.

La Direccin de Vialidad, por su parte, cuenta con el


Programa Caminos Bsicos, el cual presenta una larga lista
de objetivos, entre los que se cuentan: mejorar la carpeta de
los caminos no pavimentados no abordados en los otros
programas, abordar caminos que no es posible justificar con
criterio econmico, mejorar la calidad de vida de los
habitantes del entorno, impulsar el desarrollo local, y otros.
En el marco de este programa se aplican diferentes
soluciones tcnicas para mejorar la carpeta de los caminos,
a un costo notablemente menor que el asociado al cambio
de estndar (pavimentacin). De acuerdo a los datos

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano119

disponibles el programa ha ejecutado 7.400 km entre 2003 y


2006, a un costo de $116 mil millones. Los criterios de
seleccin de los caminos se relacionan, bsicamente, con
sus caractersticas fsicas, de demanda y de conexin con la
red pavimentada.

La Direccin de Aeropuertos cuenta con un Programa de


Pequeos Aerdromos83, cuyo objetivo es el de Mejorar la
calidad de vida de la poblacin ubicada en zonas apartadas
de los grandes centros urbanos y ayudar a mantener la
soberana nacional, a travs de la existencia de servicios
areos menores en forma regular y segura. El programa
consiste en mantener operativa la Red de Pequeos
Aerdromos distribuida a lo largo del pas, incluyendo
labores de Conservacin, Mejoramiento, Ampliacin o
Construccin de la Infraestructura necesaria para dichas
instalaciones. De esta forma se asegura que la poblacin
ubicada en zonas aisladas pueda disponer, en algunos
casos, de la nica alternativa de transporte que les permita
resolver
problemas
tales
como
emergencias,
aprovisionamiento, educacin, salud, etc. El presupuesto de
inversin en este programa es de poco ms de $3 mil
millones, correspondientes al 13% del presupuesto de
inversin de la Direccin de Aeropuertos.

A nivel de diagnstico, en el sentido de identificacin de


problemas, se pueden mencionar los siguientes:

Falta coordinacin entre los diferentes organismos del


Estado respecto de la misma comunidad objetivo. As, las
autoridades de vivienda, educacin o salud, pueden estar
promoviendo una concentracin en ncleos urbanos con
buena accesibilidad, para facilitar el otorgamiento de
servicios, y simultneamente, se puede estar construyendo
infraestructura vial para mejorar la accesibilidad hacia las
zonas que se estn despoblando.

Se requiere aumentar los niveles de participacin de las


autoridades locales, sobre todo en los municipios ms
pobres en que con frecuencia la autoridad local no tiene
participacin alguna en obras que afectan notoriamente el
entorno y el sistema de transporte de la comuna.

Los impactos ms globales como son los que afectan la


localizacin de actividades no son posibles de apreciar de
manera adecuada con las metodologas actuales. Falta
desarrollar metodologas que permitan incorporar a la

83

La clasificacin de Pequeos Aerdromos corresponde a


aquellos aerdromos donde la DGAC no presta ningn servicio.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano120

evaluacin nuevos indicadores que se relacionen en forma


directa a estos objetivos.

Es tambin destacable en el plano de la inversin en vialidad


a nivel regional, la gran atencin que se dedica a los temas
de integracin de ncleos sociales ms dbiles y de reas
geogrficas especficas. Sin embargo, nuevamente las
metodologas de identificacin y seleccin de proyectos no
han sido capaces de incorporar explcitamente los objetivos
sealados con indicadores cuantitativos que permitan
optimizar la asignacin de recursos.

6.4.3 Operacin de servicios de carcter social


El MINTRATEL aplica una poltica de subsidios al transporte
desde hace ms de 25 aos favoreciendo a diversas
comunidades en zonas de pobreza y aislamiento. Un cambio
notable del pasado reciente es la creacin de una Divisin de
Subsidios de Transporte en la Subsecretara. Esta divisin se
cre como consecuencia de la aprobacin de la Ley 20.378 (que
se relaciona principalmente con transporte pblico), pero que,
por su naturaleza, absorbi las tareas relacionadas al subsidio
de servicios de transporte pblico en zonas aisladas.
En aos recientes, adems, se ha desarrollado un conjunto de
estudios relacionados con el transporte en zonas aisladas
dirigidos por la Dirplan y por la Divisin de Estudios de la
Subtrans, siendo el ms reciente Anlisis de la Calidad de los
Servicios que Reciben Subsidio al Transporte en Zonas Aisladas
(Subtrans, 2009). La Subtrans adems se encuentra
desarrollando el estudio Anlisis de la estructura de costos de
los servicios que reciben subsidios al transporte en zonas
aisladas y tiene planificado el desarrollo de un estudio
denominado Anlisis de una metodologa de estimacin de
demanda por transporte de pasajeros y cargas en zonas
aisladas, los cuales complementan los anteriores.
A partir de la revisin de algunos de estos documentos, y de
una entrevista con la Divisin de Subsidios, se puede identificar
los siguientes elementos de caracterizacin de los servicios con
subsidio:

En el ao 2008, slo en la zona sur del pas (Regiones XIV, X,


XI y XII), operaban ms de 100 servicios subsidiados, con un
monto total involucrado de 7.100 millones de pesos por ao.
Este subsidio contempla transporte terrestre, fluvial,
martimo y, en menor medida, areo.

En otras regiones tambin existen servicios subsidiados,


aunque de menor magnitud. Entre ellos se encuentran
incluso servicios ferroviarios como el de Talca Constitucin
y es posible que en el futuro de incorpore el Corto del Laja..

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano121

El monto total de subsidios prcticamente se dobl al ao


2009, alcanzando unos 13.000 millones de pesos. El
aumento se explica de manera importante por aumentos en
los servicios existentes, ms que por el aumento de
cobertura.

Entre los elementos de diagnstico de este tema destacan:

Las metodologas existentes para justificacin de subsidios


se basan en el concepto de definir zonas como aisladas, en
funcin de su accesibilidad. Si bien estas metodologas han
resultado adecuadas para el otorgamiento de subsidios, no
son suficientes para determinar cuando debe dejar de
otorgarse subsidio, es decir, cuando se ha superado la
condicin de aislada de la zona y/o cuando los servicios de
transporte pueden volverse autofinanciados. El estudio de
costos en desarrollo se relaciona con este tema, y debiera
entregar luces sobre los costos de los servicios y, por lo
tanto, sus necesidades de subsidio.

El tema anterior podra ser resuelto en el marco de las


licitaciones de los servicios: a medida que mejoren las
condiciones de la zona aislada los servicios debieran tender
a ser rentables privadamente y, por lo tanto, a solicitar
subsidios menores en cada licitacin. Sin embargo, las
condiciones de competencia entre operadores parecen ser
limitadas, contndose tpicamente con un nico oferente por
servicio. Esta debilidad del sistema ya haba sido detectada
en el diagnstico desarrollado en el marco del PTI (SectraMOPTT, 2002).

Otro tema relacionado con los anteriores, guarda relacin


con las condiciones de operacin en que se dan los servicios
subsidiados. En particular, la experiencia reciente muestra
importantes aumentos de costos (y de subsidio)
relacionados con la renovacin y mejora de los equipos de
transporte, no existiendo claridad sobre el ptimo econmica
social de esas decisiones.

Adicionalmente, se cuenta en la actualidad con poca


informacin sobre la operacin de los servicios subsidiados,
tanto en lo relativo a su demanda como a su oferta. Esto
ltimo es especialmente delicado, pues el monto de los
subsidios est relacionado y/o condicionado a los indicadores
de operacin de los servicios. En el mismo tono, se cuenta
con poca informacin sobre las condiciones ms generales
de los mercados subsidiados, habiendo llegado a
encontrarse servicios competitivos a los subsidiados que
operan sin aporte estatal.

La operatoria actual del subsidio a zonas aisladas consiste


en el traspaso de los fondos a las Intendencias Regionales,
quienes pagan los subsidios. La presencia de personal de la

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano122

Divisin de Subsidios en todas las regiones a partir del ao


2009 permite pensar en la revisin de esta estructura.

La seleccin de servicios a subsidiar est enfocada en la


solucin de transporte entre puntos especficos, faltando una
mirada ms global que se oriente a resolver los problemas
de conectividad de sectores completos y que permita, por
ejemplo, alternativas de solucin multimodal.

Encuestas hechas a los usuarios muestran de manera ms o


menos generalizada la percepcin de insuficiencia de la
frecuencia, capacidad y comodidad de los servicios, as
como la insuficiencia de una infraestructura de calidad
suficiente para asegurar el servicio.

Finalmente, cabe detenerse brevemente en la relacin entre el


transporte ferroviario y los servicios de carcter social. Durante
muchas dcadas se ha intentado justificar las prdidas de EFE
con un hipottico rol social que cumplira el ferrocarril. Sin
embargo, el DFL 1 de 1993 dej claramente establecido que
EFE debe explotar comercialmente sus bienes y que cualquier
servicio que el Estado le solicite deber ser remunerado. Con
excepcin de los servicios ya mencionados en puntos
anteriores, en que EFE presta servicios de pasajeros en zonas
aisladas, no hay otras acciones en que el ferrocarril tenga un rol
explcito. Cabe hacer presente que cualquiera que sea la
poltica del Estado en este concepto, no le corresponde a
ninguna empresa ferroviaria, sea ella privada o pblica, tomar
iniciativas en esta materia.
De lo anterior se sigue que, en los casos en que el Estado decide
prestar un servicio de transporte que se justifica socialmente,
pero que no tiene rentabilidad privada, como es el caso de
algunos de los servicios de transporte de pasajeros, deber
establecer el correspondiente subsidio. Para esto se destaca la
necesidad de establecer una poltica de financiamiento o
subsidios del sector pblico a inversiones y/o a la explotacin de
servicios ferroviarios de pasajeros, como recomienda el citado
estudio de Diagnstico del Modo Ferroviario del MTT.

6.5 Seguridad de trnsito y calidad en el sistema de transporte


interurbano
6.5.1 Seguridad vial
La aplicacin en el pas, desde el ao 1994, de una Poltica
Nacional de Seguridad de Trnsito, que busca abordar el tema
en forma integral y sistemtica, ha contribuido a disminuir
sostenidamente la tasa anual de fallecidos, como muestra el
siguiente grfico.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano123

Grfico 7-26 Variacin Tasa de Mortalidad

Fuente: http://www.conaset.cl/portal/portal/default/tasa_mortalidad (visitado en enero de 2010)

No obstante, el pas presenta an tasas de mortalidad por


accidentes del trnsito muy superiores a las observadas en
naciones desarrolladas, tal como se puede observar en el
cuadro siguiente.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano124

Cuadro 7-43 Tasas internacionales de fallecidos en accidentes de trnsito


por poblacin y motorizacin

Fuente: IRTAD, 2008

Se puede observar que Chile posee una tasa de mortalidad en


accidentes por vehculo mayor a la del peor pas listado en el
cuadro anterior, con un valor para 2009 de 47 fallecidos cada
100.000 vehculos. Luego, si bien se ha avanzado bastante y en
forma sostenida, an queda mucho por hacer.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano125

Los bajos ndices de mortalidad registrados en pases como


Suecia, Alemania, Australia o Estados Unidos, son consecuencia
de la aplicacin sostenida de polticas y programas nacionales
de seguridad, que intentan abordar todos los aspectos
relacionados con el tema: va, vehculos, usuarios, sistemas de
fiscalizacin, de rescate, investigacin, capacitacin y difusin,
entre otros.
Si en Chile se realiza un esfuerzo similar al de dichos pases, es
posible plantear como meta, de mediano plazo - 2015 disminuir en un 30% nuestra tasa de mortalidad. En el largo
plazo, se debe tender a tasas de 2 muertos cada 10.000
vehculos, que adems de su impactante consecuencia social
ms de 1.000 muertes evitadas por ao permitira disminuir
en forma sustancial los cerca de 200 millones de dlares que
anualmente se pierden en accidentes del trnsito, slo en el
mbito interurbano.
a)

Anlisis de estadsticas de accidentes viales


Al estudiar la informacin de accidentes recopilada por
Carabineros de Chile y procesada por CONASET, que se
presenta en el grfico siguiente, se puede observar un
incremento importante de la accidentabilidad interurbana entre
2006 y 2008, posiblemente debido a un incremento importante
de los flujos vehiculares, pero que no estuvo aparejada con un
aumento de las fatalidades, las cuales se han mantenido
relativamente constantes en la ltima dcada.
Grfico 7-27 Estadsticas de accidentes interurbanos
(2000 - 2008)

Fuente: Conaset

Sin embargo, al considerar que en las vas interurbanas slo se


producen entre el 10% y 15% de los accidentes, se concluye

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano126

necesariamente que los accidentes de mayor gravedad se


concentran en dichas vas, ya que concentran casi el 60% de los
fallecidos, lo que se relaciona con las mayores velocidades de
circulacin que stas registran. Sin embargo, no puede dejar de
mencionarse otros aspectos como el bajo estndar de seguridad
que presentan los caminos nacionales, tanto desde el punto de
vista del diseo como la existencia de elementos de seguridad
vial, la deficiente gestin vial, la mayor presencia de vehculos
pesados, las mayores demoras en atencin de lesionados y
otros.
Considerando las cifras expuestas y los bajos niveles de
accidentabilidad a que han llegado otros pases a travs del
establecimiento de polticas pblicas, mejoramiento de la
infraestructura y la gestin, la educacin y las mejoras
tecnolgicas a los vehculos, el sistema vial de transporte
interurbano surge entonces con una gran potencialidad de
reduccin de los importantes costos sociales ocasionados por
los accidentes del trnsito.
En cuanto a tipologa de accidentes registrados en vas
interurbanas, los atropellos generan una gran cantidad de
fallecidos (33%), lo que plantea la urgencia de medidas
dirigidas a la seguridad de los peatones en la va.
Cabe destacar que, si bien an no se han logrado niveles
ptimos de seguridad en las autopistas concesionadas, su
mayor estndar en relacin con las vas no concesionadas
reduce notablemente las tasas de accidentabilidad, a pesar de
la mayor velocidad de circulacin en dichas vas. A partir de
datos de 2003 a 200584, se observa que tasa media de
accidentes en autopistas concesionadas es del orden de un 50%
menos que la de caminos pavimentados de 2 pistas y de 3 a 4
veces menor que la de caminos no pavimentados. Tambin se
determin que la tasa media de accidentes en caminos de
pavimentados de 2 pistas concesionados, la tasa de accidentes
fue un 40% menor que la de caminos pavimentados no
concesionados.
Los datos anteriores dejan en evidencia el impacto que un
mejor diseo, gestin y dispositivos de seguridad vial producen
en las tasas de accidentabilidad en los caminos.

84

Estudio Anlisis y Definicin de una Metodologa para la


Evaluacin Social de Impactos de Proyectos sobre la Seguridad
Vial en Rutas Interurbana, Sectra 2007
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano127

b)

Otros elementos de anlisis

Gestin de Vas y Espacios Pblicos


La investigacin del factor humano en la conduccin ha
demostrado que dentro de otros requerimientos, una
conduccin segura requiere vas con caractersticas uniformes
(Ogden, K. W, 1996), ya que los eventos inesperados son causa
de errores. Desafortunadamente, esta condicin no se cumple
en muchas de nuestras rutas, a pesar de la existencia de
diversos manuales de diseo vial, sealizacin y demarcacin,
recomendaciones de seguridad, etc. Parte importante de este
fenmeno se debe a que la publicacin de algunos de estos
documentos es reciente y, en consecuencia, existe mucha
vialidad construida en forma a previa y no se aprecia que se
estn desarrollando proyectos para llevar esta vialidad a los
estndares modernos. Por otro lado, la vialidad nueva que se
construye, observa slo parcialmente las disposiciones y
recomendaciones establecidas en los citados manuales.
No obstante lo anterior, siempre existir sectores conflictivos,
existe una experiencia limitada en el desarrollo de proyectos
orientados a mejorar la seguridad en dichos sectores. Una de
las posibles causas que se ha planteado para este fenmeno es
la inexistencia de una metodologa de evaluacin social de
proyectos que mejoran la seguridad, limitacin que se ha visto
superada en aos recientes con el desarrollo de una
metodologa ad-hoc por parte de Sectra. Su uso, sin embargo,
es an muy limitado. Por ejemplo, Mideplan no incorpora en la
publicacin del vector de precios sociales los costos de
accidentes de trnsito.
La seguridad de trnsito es un tema que abarca todas las
etapas de un proyecto vial, sin embargo es una materia donde
existe poca capacidad profesional y tcnica especializada, lo
que plantea restricciones a las tareas que se requiere realizar.
En particular, una de las acciones que ha mostrado muy buenos
resultados en pases del mundo desarrollado se refiere a las
auditoras de seguridad, cubriendo todas las fases de un
proyecto, desde la idea hasta la construccin y explotacin.
Este tipo de anlisis es infrecuente en Chile como un
mecanismo de apoyo sistemtico al diseo de proyectos viales.
Dicha herramienta ha tenido en Chile slo aplicaciones
puntuales o de carcter experimental.

Gestin de Servicios de Transporte


En el rea de los servicios de transporte, cuya exposicin al
riesgo de accidentes de trnsito es propia de la actividad, se
observa una gran diferencia entre las tasas de siniestralidad de
algunos de ellos. Es as como los buses interurbanos se ven
involucrados en un 5% de las muertes por accidentes en vas

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano128

rurales, mientras los camiones participan en ms de un 32% de


los casos
Lo anterior identifica a los servicios de transporte de carga
como actores relevantes en el mejoramiento de la seguridad
vial, para lo cual se deberan promover acciones que fomenten
condiciones de servicio que no generen presiones nocivas sobre
las empresas y los conductores, tales como habilitacin de
reas de descanso para conductores de camiones y aumento de
la componente fija en el sueldo de choferes profesionales. Esto
sin perjuicio de medidas que apunten a mejorar la calidad del
parque vehicular.
En el caso de los buses interurbanos, existe normativa que
regula la cantidad mxima de horas de conduccin. Para su
control se exige el uso de dispositivos electrnicos que registran
tanto velocidad como horas de conduccin, cuya revisin por
parte de Carabineros en controles carreteros permite
comprobar el cumplimiento de la normativa y, si procede,
cursar multas. Los buses rurales, sin embargo, no se
encuentran afectos a la exigencia de contar con dichos
dispositivos, a pesar de que muchos de ellos son de naturaleza
tal que podran ser objeto de exceso de horas de conduccin,
sin mencionar que tambin son posibles de las normas de
velocidad. Existen intentos de parte del Programa de
Fiscalizacin del MTT de acceder en lnea a la informacin
generada por estos dispositivos pero, a la fecha, no han
prosperado.

Gestin de Calidad Vehicular


Recientemente se han implementado diversas medidas de
seguridad de trnsito a travs de modificaciones a la Ley del
Trnsito y otras normativas. Estas medidas han contribuido a
disminuir la tasa de mortalidad en accidentes de trnsito.
Sin embargo, es necesario abordar nuevos factores de
inseguridad en los vehculos adoptando las innovaciones en
este sentido que produce la industria.
Un aspecto particular que se puede mencionar se refiere a la
normativa de cinturones de seguridad en buses, la cual fuerza a
los buses nuevos a contar con el dispositivo, pero no fuerza a
los pasajeros a usarlo. El efecto prctico es que la tasa de uso
es prcticamente cero.

Fiscalizacin
Hasta ahora las acciones en esta rea se han centrado en
incentivar la incorporacin de tecnologas eficientes de
fiscalizacin aplicables al control de infracciones, las que en
vas rurales se centran en el control de velocidad. Estudios
realizados por CONASET en vas rurales del pas, demuestran

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano129

que programas prolongados de fiscalizacin, permiten disminuir


el nmero de infracciones al lmite de velocidad y
consecuentemente la velocidad media de circulacin.
Adems de reforzar lo anterior, surge tambin la necesidad de
fomentar prcticas institucionales que incidan en la efectiva
aplicacin por parte de los entes pblicos y privados de las
nuevas normativas de seguridad, tales como el Manual de
Sealizacin de Trnsito o el Manual de Carreteras, lo que
apunta a lograr la uniformidad de los estndares viales ya
mencionados.

Investigacin e Informacin
Una de las mayores falencias de nuestro sistema de seguridad
de trnsito es la falta de informacin fidedigna, oportuna e
integrada que sirva de base a investigaciones y estudios
relativos al tema.
En la actualidad el registro de la informacin de accidentes
recae en Carabineros de Chile, quienes administran una base de
datos que ha ido mejorando con el paso del tiempo. Sin
embargo, el nivel de anlisis que en la actualidad se requiere
hacer necesita de datos de mayor nivel de detalle y precisin y
que estn disponibles pblicamente sin restricciones. Diversos
estudios hechos por Sectra contienen recomendaciones para
mejorar el sistema de captura de datos, pero no se registran
mayores avances en ese sentido.

6.5.2 Educacin y Comunicaciones


Tal vez el mayor desafo que deba enfrentar cualquier plan de
mejoramiento de la seguridad en Chile, es producir un cambio
cultural, que aumente la conciencia personal y pblica respecto
del tema, y que se refleje en conductas preventivas de la
comunidad en general y en particular de todos actores del
sistema nacional de seguridad, autoridades, profesionales,
policas, comunicadores, etc.
Lo anterior plantea la necesidad de impulsar la capacitacin
permanente en el rea, el desarrollo de programas de difusin
de apoyo a la implementacin de medidas definidas en el
mbito tcnico, entre otras tareas. Junto con capacitar, es
necesario motivar una mayor atencin al tema de la seguridad.
La escasez de profesionales y de recursos asignados al rea de
seguridad, as como la baja preocupacin desde el mundo
poltico y de autoridades, se debe en cierta medida a la
ausencia de difusin y motivacin en trminos de los
importantes logros que se puede alcanzar en reduccin de
accidentes y salvar vidas humanas.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano130

Junto con lo anterior, que atae al mundo tcnico en unos


aspectos y a la comunidad en general en otros, es tambin
importante a nivel ms especfico impulsar reformas al proceso
de obtencin de licencias de conducir, en particular el examen
de conduccin, cuyas exigencias son muy inferiores a las de
pases desarrollados.

6.5.3 Seguridad ferroviaria


a)

Definiciones
Se menciona frecuentemente la seguridad como uno de los
atributos importantes del modo ferroviario.
Pese a la importancia de este atributo, las ventajas que supone
al transporte ferroviario no son cuantificadas en las
evaluaciones econmicas de estos proyectos, salvo en aquellos
anlisis que incorporan en forma cualitativa el beneficio de los
usuarios85.
El estudio citado en el prrafo anterior, hace un diagnstico de
las condiciones de seguridad en el transporte ferroviario en el
pas. Estudios posteriores han complementado el anlisis y
algunas de sus conclusiones son aparentemente contradictorias
con la visin tradicional de la seguridad ferroviaria.
Los accidentes en que se ve involucrado el ferrocarril son de
dos clases: internos y externos. Los accidentes internos son
aquellos en que participa solamente el ferrocarril y las personas
o mercancas que transporta. Su ocurrencia es normalmente
responsabilidad del ferrocarril, ya sea por mal estado de la
infraestructura o del material rodante, o por fallas
operacionales. Los accidentes externos, en cambio, son
aquellos en que participan terceros y normalmente -aunque no
en todos los casos- suceden por responsabilidad de dichos
terceros.
En lo que se refiere a los accidentes internos, efectivamente el
ferrocarril es un modo considerablemente ms seguro que el
camino, no slo en lo que se refiere a la seguridad de sus
pasajeros sino tambin de la carga.
En los accidentes externos, en cambio, las tasas de accidentes
son elevadas al extremo que en algunos sectores el uso del
ferrocarril produce prdidas sociales en relacin con el
camino86.
85

Anlisis de la seguridad en el transporte ferroviario, MTT 2008


86

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano131

Sin embargo, este problema de seguridad no es inherente slo


al tren sino que se relaciona con la interaccin con los vehculos
viales en los cruces a nivel. Tambin tienen una alta incidencia
los atropellos a personas que invaden la faja ferroviaria o la
atraviesan en lugares no habilitados.
En el caso de los cruces a nivel existe claramente un serio
problema de competencias y responsabilidades, ya que es
discutible que sea el ferrocarril el nico responsable de los
cruces, cuando son los vehculos viales los que, en la mayora
de los casos, cruzan la va en forma irresponsable e incluso
utilizan muchos cruces ilegales que no cuentas con medidas de
seguridad alguna.
b)

Inversiones en seguridad
Los proyectos de transporte de pasajeros desarrollados en los
ltimos aos, Merval, Metrotren, Biotren, han incluido
importantes inversiones en la seguridad ferroviaria, a travs de
la instalacin de sistemas modernos de movilizacin y control
de trfico de trenes.
Para el proyecto Merval se reemplaz por completo el sistema
de sealizacin existente, que databa de las primeras dcadas
del siglo pasado. Por un sistema de conduccin semiautomtica
de trenes con control centralizado del trfico.
En el sector Santiago Concepcin de EFE se instal asimismo un
nuevo sistema de sealizacin con control centralizado del
trfico, dentro del llamado Proyecto SEC.
Todas estas inversiones tienen por propsito bsico mejorar la
eficiencia del sistema ferroviario, manteniendo los elevados
estndares de seguridad propios del modo, dentro del mbito
interno del ferrocarril.
Sin embargo, en el mbito externo la situacin dista mucho de
ser satisfactoria, ya que las tasas de accidentabilidad del modo
ferroviario en dos aspectos de gran importancia son muy
elevadas: atropellos y colisiones en cruces a nivel.
En ambos casos el problema se presenta en la zona centro-sur
del pas, que corresponde a la red de EFE, debido bsicamente
a la mayor densidad poblacional y a la mayor densidad de
trfico vial y ferroviario.
En el caso de los atropellos, si bien EFE ha efectuado
importantes inversiones en el cierre de las fajas de la va y en la
habilitacin de cruces peatonales, lo que se ha traducido en una
reduccin del nmero de accidentes, las tasas estn an muy
por encima de aquellas de pases desarrollados.
Evaluacin ex-post de los servicios Temuco Puerto Montt y
Alameda Chilln, EFE 2008

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano132

La circulacin por la faja de la va y el cruce de ella por lugares


no autorizados estn penados por la ley, pero no existe control
ni mecanismos punitivos para disuadir a los infractores. Adems
de lo anterior, en algunos pases se efectan campaas
educativas integrales, apoyadas por el gobierno central, los
gobiernos regionales, los ferrocarriles y las empresas privadas,
las que han dado buenos resultados. Nada de esto se hace en
Chile.
En lo que se refiere a los accidentes en los cruces a nivel, la
situacin es an ms grave si se toma en cuenta las prdidas
humanas y materiales que ocasionan y el elevado monto de las
inversiones que requerira su solucin.
Tambin EFE ha efectuado inversiones en el mejoramiento de la
seguridad de los cruces a nivel, mediante la instalacin de
seales y barreras de funcionamiento automtico en los cruces
de mayor trfico y an de barreras manuales en algunos cruces
conflictivos. Sin embargo, un porcentaje muy elevado de los
accidentes se produce en cruces ilegales o clandestinos.
Otro aspecto relacionado con la seguridad es el transporte de
productos peligrosos. En los ltimos aos se han implementado
dos proyectos de transporte masivo de cido sulfrico por
ferrocarril: el primero de Codelco, entre Los Lirios y San Antonio
(porteador Transap), y el segundo en el norte, entre Mejillones y
Adolfo Zaldvar (FCAB). Tambin hay un transporte significativo
de cido sulfrico desde Chuquicamata (FCAB).
Otros productos peligrosos, como cloro, clorato de sodio y soda
custica se transportan por ferrocarril desde hace muchos aos.
c)

Tasas de accidentabilidad
Los accidentes externos estn compuestos bsicamente de
atropellos en la faja de la va y colisiones en los cruces a nivel.
Cabe hacer presente que este no es un problema exclusivo de
los ferrocarriles chilenos: en todos los ferrocarriles del mundo
atropellos y colisiones en pasos a nivel son un problema de
primera importancia, que ha originado polticas sistemticas
para reducirlo.
En Chile, en cambio, las tasas de esta clase de accidentes son
extraordinariamente elevadas, como lo muestra el cuadro
siguiente.
Cuadro 7-44
[Acc/MTK]
Tipo
Accidentes

Comparacin

Chile
2005-2007
17,8

de

Tasas

USA
3,4

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano133

de

UK
3,2

Accidentes
Australia
1,0

Colisiones
Atropellos
Fallecidos
Lesionados

6,4
11,2
7,8
11,0

2,7
0,8
0,4
-

1,8
1,0
0,8
0,4

0,5
0,3
0,2
2,4

Fuente: Estudio Anlisis de la Seguridad en el Transporte Ferroviario (MTT, 2008)

De la comparacin se desprende que las tasas de accidentes


relacionados con el ferrocarril son 6 a 15 veces mayores que en
los pases desarrollados. El estudio citado estima el costo social
de los accidentes ferroviarios en $Ch 1.144 millones al ao.
En lo que se refiere a los atropellos, EFE ha realizado
importantes inversiones en segregar la faja de la va en los
sectores ms poblados, reduciendo las tasas de accidentes por
este concepto, aunque sin acercarse a las tasas de los pases
desarrollados.
En relacin con las colisiones en los cruces a nivel, se considera
de primera importancia estudiar a fondo este problema, para:
1

Establecer normas de proteccin de los cruces existentes


39.
Plantear una poltica de tratamiento de los nuevos
cruces y de desnivelacin de los existentes
40.
Establecer un mecanismo de financiamiento
compartido entre el camino y el ferrocarril de las obras de
proteccin y desnivelacin

d)

Normas de seguridad
El estudio del MTT sobre seguridad ferroviaria seala que:

En Chile, la normativa de seguridad especficamente


aplicable a los ferrocarriles es muy escasa. Se reduce a las
disposiciones del DS 38 sobre cruces a nivel y a la normativa
del INN sobre transporte de materiales peligrosos.

La legislacin vigente, contenida bsicamente en las leyes


analizadas anteriormente, slo provee un marco legal, pero
no constituye propiamente una normativa.

Las Normas de Seguridad de EFE son slo aplicables a esa


empresa y, si bien su aplicacin podra extenderse a los
restantes ferrocarriles, se requiere una revisin y adaptacin
previa. Por otra parte, hay una serie de aspectos que no
estn comprendidos en las Normas de Seguridad de EFE y
que deberan tenerse en cuenta para la confeccin de un
cuerpo normativo eficaz y coherente.

De acuerdo con la legislacin vigente (Ley General de


Ferrocarriles), la Subsecretara de Transportes, como
sucesora legal del Departamento de Ferrocarriles del

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano134

Ministerio de Fomento referido en dicha ley, tiene las


atribuciones necesarias para establecer normas de
seguridad. 87.

Respecto de la normativa misma, el organismo encargado de


la seguridad ferroviaria que se cree y cuyas atribuciones
deberan ser establecidas por una disposicin legal
(probablemente un Decreto Supremo), tendra como primera
misin en esta materia, la de revisar la normativa nacional y
extranjera para establecer un programa de produccin,
emisin e implementacin de normas, jerarquizndolas por
su importancia. En este sentido, parece prioritaria la revisin
de la normativa de cruces a nivel y la relativa a cierros de la
va frrea, por la incidencia mayoritaria que estas materias
tienen con los accidentes.

Adems de la normativa de seguridad de EFE, otros temas


que deberan ser considerados se encuentran en las listas de
normas de Norteamrica y el Reino Unido. Si bien en estos
pases las materias objeto de normas de seguridad son
muchas ms que las actualmente normadas en Chile, en el
futuro este organismo de seguridad ferroviaria del MTT
podra analizar e incorporar nuevos temas en la medida en
que sea conveniente.

6.5.4 Calidad
De los modos de transporte interurbano, los que se aprecian
con mayores dificultades de calidad o de estndares de servicio
se refieren a transporte terrestre de pasajeros; ferrocarril, bus, y
gestin vial. Los modos martimo y areo presentan un buen
nivel de servicio as como de seguridad probablemente debido
al cumplimiento estricto de estndares y normativas
internacionales, as como a la capacidad fiscalizadora interna.
Ambos tienen dos instituciones, ligadas a las fuerzas armadas,
que tienen una especial preocupacin en ambos sentidos.
En el caso del transporte caminero, se puede distinguir dos
temas: la calidad de la infraestructura en trminos del estado
de las vas y de su gestin- que impacta sobre todos los modos
viales - y la calidad de los servicios - relacionado con los
usuarios del modo bus -.
a)

Infraestructura Vial
En el caso de la infraestructura vial existen diversos problemas
en lo relacionado a los niveles de servicio que esta ofrece a los
usuarios, lo cual es de especial relevancia dada la importancia
87

Por medio del Departamento Ferroviario, recientemente restablecido en el MTT

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano135

que el modo caminero tiene en el transporte interurbano de


carga y pasajeros.
Dentro de los principales problemas de nivel de servicio y
calidad, cabe sealar:

Sealizacin vial. El estndar de sealizacin vial presenta


diversos problemas a lo largo de las vas del pas: existe un
importante dficit de sealizacin y donde existe, no
siempre es oportuna - en trminos de su localizacin y de la
informacin
que
entrega
-,
presenta
dimensiones
heterogneas
y
tiene
importantes
problemas
de
mantenimiento. A pesar de la existencia de un manual de
sealizacin, que establece con claridad el tipo,
caractersticas, cantidad y localizacin de la sealizacin,
este no se cumple por un amplio margen.

La sealizacin reglamentaria y de advertencia, es


claramente insuficiente, donde nuevamente se incumplen
las disposiciones del manual de sealizacin, principalmente
en cuanto a cantidad y localizacin. Las demarcaciones en el
eje central en caminos de calzada simple, si bien suelen
existir, muchas veces son inadecuadas para la velocidad de
operacin del camino, generando riesgo de accidentes y
creando con tambin falta de credibilidad de parte de los
conductores: esta baja confiabilidad redunda en una
circulacin menos segura y expedita.

Desde el punto de vista de calidad, el nivel de sealizacin


informativa es insuficiente y presenta un amplio espacio
para mejoramientos. El tamao, diagramacin, localizacin y
cantidad de las seales es inadecuado, de acuerdo con los
estndares definidos en el manual citado. Es comn en
nuestro pas que un extranjero o alguien que no conoce
previamente un determinado lugar, tiene grandes
problemas. Es comn encontrar seales de obras que han
concluido hace bastante tiempo que an permanecen en las
vas88.
Desvos de trnsito. Los desvos de trnsito durante la
construccin han estado principalmente orientados a facilitar

88

Estas afirmaciones se basan tanto en la experiencia del


Consultor, en recorridos de gran cantidad de caminos en la
mayora de las regiones del pas, as como estudios especficos
realizados, tales como: Mejoramiento Seguridad Vial de los
Corredores de la II Regin., Direccin de Vialidad Regin de
Antofagasta (2002); Anlisis Implementacin Programa de
Asesoras de Transporte Terrestre, VI Etapa. Orden de Trabajo
N6 Instructivo de seguridad Vial, Estndares Mnimos en
Caminos Interurbanos.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano136

b)

la faena de construccin, dejando en general de lado el


grado de molestia al usuario, los problemas de congestin y,
muchas veces, generando situaciones de alto riesgo de
accidentes. A los problemas de falta de normativas se
agrega de capacidad de fiscalizacin.
Informacin al usuario. Adems de la sealizacin, existen
otras formas de entregar informacin al usuario, algunas de
las cuales estn en operacin, como el Sitio Web de Vialidad.
Reconociendo que lo anterior es un esfuerzo importante de
parte de la Direccin de Vialidad, presenta el problema de
que la informacin es de acceso restringido - Internet no
est disponible para todos los usuarios del sistema vial
interurbano - y no siempre est actualizada. Adicionalmente,
existen otras alternativas tecnolgicas que podran ser
exploradas e implementadas en el marco de la gestin vial,
tema que fue discutido en la seccin de Eficiencia
Econmica, vinculado a las tecnologas ITS.
Diseo de las vas. El diseo de vas tambin presenta
problemas: se observan problemas puntuales de trazado de
bajo estndar (trazados sinuosos, siguiendo la rasante
envolvente), localizacin inadecuada de estructuras, con
riesgo en caso de accidentes o entorpecimiento de la visin.

Servicios Interurbanos de Pasajeros en modo Bus


A pesar de que existe una normativa que establece estndares
que garantizan la seguridad de los pasajeros en los servicios
carreteros de pasajeros, en la prctica existen grandes
diferencias entre ellos, presentando algunos una muy baja
calidad.
Se estima que lo anterior se debe en forma importante a la alta
informalidad que presenta la industria de los servicios de
pasajeros. Por un lado, existen pocas exigencias para constituir
una empresa de transporte: ni siquiera es necesario poseer
buses para hacerlo. Lo anterior deja al pasajero en una
situacin de indefensin importante: quin se hace
responsable por el resto del trayecto de un pasajero cuyo bus
se averi en ruta?, quin se hace responsable por accidentes
que podra sufrir un pasajero?
Por otro lado, la normativa permite servicios (buses urbanos
dando servicios interurbanos, minibuses dando servicios
rurales) que no estn sujetos a las mismas reglamentaciones
que las empresas constituidas generando, adems de
problemas de competencia desleal y servicios de baja calidad.
La operacin de una serie de servicios ilegales (colectivos,
vehculos tipo Van y otros) denota un importante problema de
fiscalizacin. La autoridad no cuenta con los recursos

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano137

necesarios para conducir una fiscalizacin 89 efectiva sobre los


servicios de buses, tanto durante su operacin en ruta como
durante sus estadas en terminales. En los servicios rurales y en
general en regiones, prcticamente no existe fiscalizacin.
Un aspecto positivo respecto de la calidad se relaciona con las
iniciativas de algunos terminales de buses privados de
establecer contratos de servicios con las empresas de buses
que han dado muy buenos resultados, mejorando notoriamente
la operacin de dichos terminales.
Otro aspecto importante es que es que muchas veces los
pasajeros desconocen la calidad del servicio por el que estn
pagando hasta una vez que abordan el bus. Si podra pensar
que ste es bsicamente un problema de informacin, lo cual es
cierto, tambin est la ausencia de una definicin de
estndares de calidad (confort, nivel de servicio y seguridad).
Ejemplos de ello hay muchos, tal como es el caso de las
estrellas en los hoteles, en que pueden encontrarse diferencias
importantes entre establecimientos con la misma cantidad de
estrellas. En el caso de buses, cada empresa establece su
propio estndar de bus clsico, semi-cama o cama. De igual
forma el servicio Terrasur de EFE define sus clases saln y
preferente, pero no existe una referencia nica y objetiva para
estas clasificaciones. Incluso puede observarse importantes
diferencias en las clases Ejecutivas de distintas lneas areas
internacionales.
Una forma de abordar el problema es velar porque la
informacin apropiada sea entregada a los usuarios al momento
de elegir el servicio que tomar. Basado en elementos como
ancho de los pasillos, distancia y reclinacin de asientos,
servicios a bordo, aire acondicionado, sistemas de audiofona,
tiempo de viaje, servicio directo o con escalas, caractersticas
de seguridad y confort del vehculo y otros, es posible pensar en
un sistema de estratificacin de la calidad de los servicios y
certificacin de las empresas que ofrecen dichas clases, de
manera que los usuarios sepan con precisin qu estndar de
calidad estn recibiendo a cambio de la tarifa.
c)

Servicios Ferroviarios de Pasajeros


En lo que se refiere al transporte ferroviario de pasajeros, las
inversiones efectuadas en el Plan Trienal 2003-2005 elevaron

89

La SEREMITT RM declara tener cerca de un 25% de los recursos


necesarios para una fiscalizacin apropiada. En regiones, la
situacin es an peor.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano138

considerablemente
la
calidad
de
sus
independientemente de los resultados econmicos.

servicios,

En el rea de Valparaso, el Proyecto Merval elimin la


interferencia del ferrocarril en la zona cntrica de Via del Mar,
mejor considerablemente el estndar de conservacin de la
va frrea, instal nuevos sistemas de electrificacin,
sealizacin y comunicaciones y adquiri 27 automotores
elctricos de ltima generacin. El actual servicio de Merval
tiene una frecuencia de 6 minutos en la hora punta con un nivel
de comodidad y confiabilidad inditos en los servicios de EFE.
En el rea del Metrotren, se adquiri unidades adicionales de los
automotores espaoles reconstruidos UT440 y se mejor el
estndar de mantenimiento de la va frrea, con un mayor nivel
de confiabilidad y mejores tiempos de viaje.
En el sector Santiago Chilln se mejor considerablemente la
va frrea, instalando durmientes de hormign hasta Chilln y
se adquiri unidades adicionales de automotores espaoles
reconstruidos UT444, con mejores frecuencias y tiempos de
viaje.
En el rea de Concepcin se implement el Proyecto Biovas con
automotores espaoles reconstruidos UT440, implementando
servicios a Hualqui y Loma Colorada con frecuencias cada 30
minutos. Las vas del sector se renovaron por completo con riel
115RE sobre durmientes de hormign con sujecin elstica y un
nuevo sistema de sealizacin y comunicaciones.
Se adquiri equipo espaol reconstruido coches de pasajeros y
locomotoras elctricas para renovar los servicios entre
Santiago y Temuco, implementando un servicio diurno y otro
nocturno.
Finalmente, se adquiri automotores diesel espaoles
reconstruidos para implementar un servicio entre Temuco y
Puerto Montt, mejorando parcialmente la va frrea y
rehabilitando las principales estaciones.
Lamentablemente los resultados de este enorme esfuerzo
estuvieron muy por debajo de las expectativas, generando un
endeudamiento gigantesco sobre los mil millones de dlares y
un dficit operacional nunca antes alcanzado por la empresa.

6.6 Desarrollo sustentable en el STI


En primer lugar, cabe destacar que los temas ambientales han
ganado creciente importancia en el anlisis de los sistemas de
transporte. En algunos de los casos extranjeros revisados en el
marco de este estudio, este tema no slo se ha vuelto
relevante, sino que se ha vuelto el primer objetivo de las

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano139

polticas de transporte, gatillado fuertemente por lo relativo al


calentamiento global y su relacin con la emisin de gases de
efecto invernadero (dixido de carbono).
En el caso nacional, los aspectos de sustentabilidad del
desarrollo del Sistema de Transporte Interurbano se encuentran
parcialmente regulados a travs de la Ley 19.300 Sobre Bases
Generales del Medio Ambiente, cuya ltima modificacin data
de 2007, y todas sus normativas complementarias.
Muy relacionado con el tema medioambiental, y tal como se ha
tratado en anlisis previos, se considera dentro de este aspecto
lo relativo al valor cultural a las obras de infraestructura y a la
operacin de determinados mercados y lo relativo a los temas
de participacin ciudadana.
Sin perjuicio de que todas las instituciones vinculadas con el STI
se relacionan con su desempeo ambiental, las instituciones
ms directamente involucradas son:

Comisin Nacional de Medioambiente (Conama).

Secretara de Medioambiente, Territorio y Particin


Ciudadana (Semat) del Ministerio de Obras Pblicas.

Direccin de Planeamiento (Driplan) del Ministerio de Obras


Pblicas.

Ms recientemente, se ha incorporado al panorama el


Programa Pas de Eficiencia Energtica (PPEE).

Los modos de transporte vial, son por su importancia relativa,


los que mayor atencin han recibido en cuanto a temas de
carcter ambiental. Sin perjuicio de que el foco ha estado
puesto en el transporte urbano, en el marco de los Planes de
Prevencin de Contaminacin Atmosfrica, las mayores
exigencias de niveles de emisin de gases contaminantes
afectan a los vehculos tambin en la parte interurbana de los
viajes. Adicionalmente, se puede mencionar que un elemento
novedoso es la reciente iniciativa de utilizar metodologas de
evaluacin ambiental estratgica (EAE) en un conjunto de
proyectos de la iniciativa IIRSA (Iniciativa para la Integracin de
la Infraestructura Regional Suramericana), en la cual est
participando el Ministerio de Obras Pblicas a travs de la
Direccin de Planeamiento, con financiamiento de BID. La
metodologa que se est aplicando es la Metodologa de
Evaluacin Ambiental y Social con Enfoque Estratgico-EASEIIRSA (junio 2009), cuya idea y conceptualizacin original, al
igual que su diseo, estructuracin y desarrollo, ha sido
iniciativa y responsabilidad de la Corporacin Andina de
Fomento CAF. Actualmente, se encuentran en desarrollo de las
primeras fases de la metodologa.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano140

El modo ferroviario es, por diversos aspectos, ms amigable con


el medioambiente que la carretera. Su mayor eficiencia
energtica tiene un doble beneficio, al utilizar menores recursos
energticos para efectuar un mismo transporte, y al producir
menores emisiones de gases. Su mayor seguridad es tambin
un factor importante en los accidentes que implican derrames
de productos contaminantes o peligrosos.
La ocupacin de suelo para dos trazados de igual capacidad es
considerablemente menor en el caso del ferrocarril. Por otra
parte, una comparacin que se presenta con mayor frecuencia
corresponde a eventuales ampliaciones de las carreteras que
pueden ser evitadas con el transporte ferroviario.
Como contrapartida, en puntos anteriores se ha hecho presente
la inexistencia de controles de emisin de gases y de ruido en
los vehculos ferroviarios, en oposicin a los controles de los
vehculos viales. Esto puede corregirse mediante Normas de
Seguridad.
Respecto de los aspectos culturales, el ferrocarril es parte
indisoluble de la historia de los pases y es universalmente
reconocido como tal. En Chile, muchas de las estaciones
ferroviarias, tanto en uso como en desuso, han sido declaradas
patrimonio histrico, como es el caso de la Estacin Mapocho, la
de Arica, de Copiap y otras. No obstante, el Estado no aporta
recursos para el mantenimiento de estos edificios. Tampoco hay
estmulos o franquicias tributarias para incentivar los aportes
privados. Antiguos equipos ferroviarios son mantenidos en
museos, como el de Baquedano y el de la Quinta Normal,
igualmente con recursos limitados. En otros casos con equipos
antiguos mantenidos en operacin, se organizan trenes
tursticos.
El transporte areo puede ser muy agresivo contra el medio
ambiente, especialmente por las emisiones de ruido y humo,
por los riesgos de accidentes y por el impacto vial que produce
su acceso terrestre.
Los impactos mencionados pueden ser diferentes de acuerdo al
tipo de actividad area de la que se trate; en efecto, los
impactos ambientales tienden a crecer en forma exponencial
con el tamao de los aviones. Por lo tanto, la poltica que ha
mantenido el estado, consistente en habilitar aeropuertos para
grandes aviones, en ciudades que no generan un trfico que lo
justifique, tiende a aumentar el impacto medioambiental.
En el caso del transporte martimo, su incidencia en los
problemas ambientales se relacionan con la calidad del agua y
del fondo mar, emisiones durante la permanencia de las naves
en los puertos (cercana con la ciudad) y en su trayecto, riesgos
por derrames, y por el tratamiento de las basuras.
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano141

Un tema que a juicio de Conama presenta inters en lo relativo


al transporte interurbano es el de la consideracin adecuada del
ruido ambiental y su impacto en la comunidad. La emisin de
ruido generado por fuentes mviles es uno de los mayores
aportes al ruido ambiental de una ciudad, y aunque el
transporte interurbano se considera el transporte entre una
ciudad y otra, muchas veces su circulacin es a travs o
cercana a sitios poblados (camiones transporte de carga,
buses - transporte pblico interurbano, ferrocarriles carga y
pasajeros, aeronaves), de ah su importancia a ser considerada.
As, el ruido generado por estas fuentes debe considerarse
desde tres puntos de vista:

Emisin de ruido del vehculo, asociado a las emisiones de


los vehculos propiamente tales. En los casos de buses y
camiones se debe revisar las exigencias de ruido existentes
y, posiblemente, normas las bocinas. En el caso ferroviario
no hay exigencias, y se menciona la existencia de
tecnologas con baja emisin. El caso del transporte areo se
encuentra normado por acuerdos internacionales.

Emisin de ruido del desplazamiento del vehculo. En el caso


de los caminos, uno de los principales efectos ambientales
es el ruido que se genera en su paso por localidades
pobladas. El caso ferroviario es similar, y se sugiere la
consideracin del ruido en la decisin de los trazados. Por
ltimo, en el caso areo, las maniobras de aterrizaje y
despegue son responsables de las mayores emisiones de
ruido de este tipo de fuentes, y la forma de llevarlas a cabo
no prioriza este elemento frente a otros como consumo de
combustible.

Ubicacin
de
terminales
(terminales,
centros
de
transferencia de carga, estaciones intermodales, puertos,
estaciones de ferrocarril y aeropuertos). Existen problemas
con la interaccin de estos elementos con los centros
poblados y debiera revisarse las polticas de localizacin y
los elementos de aislamiento de ruido en los casos en que se
deban ubicar en localidades pobladas.

Otro aspecto que destaca Conama es la necesidad de


establecer vnculos entre la Poltica de Transporte Interurbano y
los Instrumentos de Planificacin Territorial, buscando disminuir
el impacto del ruido generado.
La institucionalidad existente en el sector para velar por la
calidad ambiental se estima como suficiente. Sin embargo, las
exigencias tcnicas que se proyectan para ser implementadas
en el sector, especialmente durante la estada de los barcos en
los puertos, requerirn de instalaciones especiales en los
puertos para proporcionar la energa suficiente para su

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano142

funcionamiento.
Un
antecedente
disponible
para
la
identificacin de problemas de naturaleza ambiental lo
constituye el Plan de Transporte Interurbano (Sectra, 2002), en
cuyo diagnstico se identificaron diversos elementos de
diagnstico. A continuacin se describe los ms importantes y
se discute su situacin actual, junto con nuevas problemticas
identificadas en la actualidad.

Falta de una "lgica de plan" en la Evaluacin del Impacto


Ambiental, siendo la utilizada la "lgica de proyecto". Lo
anterior significa que, tpicamente, para las evaluaciones
son consideradas las partes aisladas de un plan - que, por
ejemplo, puede ser un tramo de una ruta - sin considerar el
impacto global, que no necesariamente coincide con la suma
de los impactos aislados. Por otra parte, este modo de
enfrentar el problema no permite cuestionar un plan en su
totalidad: no sera razonable objetar un tramo de una ruta si
la ruta completa ha sido implcitamente aceptada. Un marco
de enfoque adecuado para esta problemtica lo podra
constituir la Evaluacin Ambiental Estratgica que, si bien
est lejos de haberse constituido en un estndar en el
anlisis de planes y programas, presenta ya alguna
aplicacin local incipiente en el marco del anlisis de los
proyectos IIRSA. Hasta donde se pudo identificar en
entrevista con Conama, dicha institucin no ha participado
de experiencias de EAE en Chile, ni desde el punto de vista
de la definicin de metodologas ni de su aplicacin.

La inexistencia de una metodologa nica para enfrentar la


Evaluacin de Impacto Ambiental. Si bien en la actualidad
existe una metodologa general para los estudios de impacto
ambiental, que establece cul debe ser la estructura del
anlisis, no existen metodologas nicas para la
determinacin de los impactos especficos de los proyectos
de transporte. Sin perjuicio de ello, los profesionales de
Conama cuentan con una posicin sobre cules son las
metodologas que se debe utilizar en cada caso, tpicamente
metodologas de origen extranjero que han sido adoptadas
en el caso nacional. Adems de que no existe un listado
oficial de estas metodologas, existe el problema de que su
diseo est asociado a pases con realidades distintas a la
nacional y, tpicamente, desarrollados. Existe el inters de
Conama de desarrollar metodologas y normas especficas
para el caso nacional, pero se cuenta con una lnea de
trabajo especfica para este tema.

La falta de informacin ambiental a nivel rural. Este


elemento de diagnstico, relacionado con la falta de
informacin
de
base
para
conducir
anlisis
medioambientales de proyectos de transporte en mbito
interurbano, ha sido abordado por Conama quien, a travs

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano143

del RETC (Registro de Emisiones y Transferencia de


Contaminantes)
aborda
la
recoleccin,
estimacin,
digitalizacin y difusin de informacin de emisiones. Este
proyecto se encuentra en desarrollo. Adicionalmente, a
travs del SINIA (Sistema Nacional de Informacin
Ambiental) se pone a disposicin del pblico informacin
ambiental.

Falta de normas de emisin para fuentes mviles para


transporte interurbano. En trminos generales, no existe
normativa para fijar lmites de emisiones de fuentes mviles
de transporte interurbano. Sin perjuicio de lo anterior, la
normativa permite aplicar a los proyectos que se presentan
al SEIA (Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental)
normas extranjeras de emisiones. Evidentemente, dichas
normas no necesariamente se condicen con la realidad
nacional.

Posible inequidad en la regulacin ambiental de los distintos


modos de transporte. Relacionado con lo anterior, cabe
destacar que si bien los vehculos viales estn sometidos a
exigencias de emisiones (controladas en los procesos de
revisin tcnica obligatoria), lo anterior no aplica para
equipos ferroviarios, para aeronaves ni para embarcaciones.

Ausencia
de
condiciones
sobre
el
abandono
de
infraestructuras de transporte. Si bien los proyectos que se
presentan al SEIA deben resolver las etapas de construccin,
operacin y abandono, los proyectos ms antiguos no estn
normados en su abandono. Por ejemplo, el levantamiento de
vas frreas no tiene norma ambiental aplicable.

Falta de capacidad fiscalizadora. Incluso en los casos en que


existe norma, no existe capacidad para fiscalizar su
cumplimiento. Esto, en todo caso, debiera superarse con la
nueva institucionalidad que incluye una Superintendencia
que tendr, entre otros, el rol de coordinar a la
institucionalidad existente para fiscalizacin de aspectos
ambientales.

6.7 Transporte internacional


Los puntos anteriores del diagnstico se han ordenado de
acuerdo a los objetivos definidos para el Sistema de Transporte.
En este acpite se examinan separadamente algunos aspectos
especficos del transporte terrestre internacional, no incluidos
en los anteriores.
Uno de los principales temas que tradicionalmente surge en el
anlisis del transporte internacional es el relacionado con
situaciones de falta de reciprocidad respecto del tratamiento
que dan otros pases a los transportistas chilenos, destacando

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano144

el caso de los armadores y de las empresas de transporte


carretero de pasajeros y carga.
En el caso de los primeros, se establece la falta de un
mecanismo de reciprocidad que permita que las empresas
chilenas tengan las mismas franquicias que la Ley de Marina
Mercante (Art. 7) chilena reconoce a empresas extranjeras.
Dicho artculo establece que las empresas navieras, ya sean
chilenas o extranjeras, que efecten transporte de carga y
pasajeros desde el exterior hacia Chile y viceversa, tendrn el
mismo tratamiento respecto de lo indicado en la Ley sobre
impuestos a las ventas y servicios (D.L. 825 - Art. 36). No se
considera que dichas franquicias sean negativas en si misma,
pero se propone como una lnea interesante de estudio el
intentar que navieras chilenas sean objeto de un tratamiento
similar en otros pases.
El artculo 4 de la Ley de Fomento a la Marina Mercante
establece que se aplicar el principio de reciprocidad a los
cargamentos que se conducen por va martima desde o hacia
Chile, es decir, "la proporcin del acceso que tendrn las naves
mercantes extranjeras a las cargas martimas, desde o hacia el
pas, se regular segn la proporcin del acceso que, en sus
trficos correspondientes, se permita a las naves chilenas por el
pas respectivo". Es opinin de la Asociacin Nacional de
Armadores que los mecanismos de reciprocidad establecidos en
la ley han sido sobrepasados por el desarrollo general que ha
tenido el transporte martimo y que estos deben ser
perfeccionados.
Respecto de la situacin del transporte internacional y, en
particular, de las asimetras entre las estructuras de costo de
empresas de transporte terrestre de carga y pasajeros de
origen nacional y las de origen extranjero, la Subsecretara de
Transportes ha desarrollado dos estudios orientados a
identificar y cuantificar las asimetras, el primero, y a proponer
mecanismos de solucin, el segundo.
En el caso de los buses, los transportistas nacionales establecen
que las diferencias de costo han derivado en que el mercado de
transporte internacional sea atendido en cerca de un 70% por
empresas extranjeras.
Tambin los operadores de camiones enfrentan asimetras, pues
los camiones argentinos reciben un reembolso parcial de los
dineros pagados por peaje e impuesto al combustible al cual los
camiones chilenos no tienen derecho. Un estudio reciente
estim esta asimetra en un 9% a 12% del costo total. Las
fuentes de asimetra son presentadas en el cuadro siguiente.
Cuadro 7-45 Fuentes de Asimetra
Fuente de Asimetra

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano145

Incidencia en los
costos

Menor precio del petrleo Diesel en Argentina

2%

Devolucin del impuesto al petrleo Diesel

5%

Devolucin parcial del monto pagado por


peajes

1,6 a 2%

Subvencin estatal cotizaciones de Seguridad


Social

2,7 a 3,3%

Demoras en Aduanas

0,4 a 0,6%

TOTAL

9 a 12%

Fuente: Estudio Anlisis del Transporte Internacional (Subtrans, 2006)

Estas asimetras han ocasionado que los operadores nacionales


tengan una participacin muy inferior al 50%, observndose
una fuerte tendencia decreciente en los ltimos aos como se
muestra en el cuadro siguiente.
Cuadro 7-46 Flujos de Carga Total en pasos fronterizos Chile Argentina
(Ton)
tem

2004

2005

2006

2007

2008

Vehculos nacionales

510.717

512.161

476.377

523.652

506.081

Vehculos extranjeros

665.086

737.577

771.869

857.442

948.156

1.175.803

1.249.738

1.248.246

1.381.094

1.454.237

43%

41%

38%

38%

35%

Vehculos nacionales

1.080.923

1.040.263

883.741

882.798

808.320

Vehculos extranjeros

2.567.410

2.992.095

3.392.219

3.443.636

3.414.751

Total

3.648.333

4.032.358

4.275.960

4.326.434

4.223.071

30%

26%

21%

20%

19%

Vehculos nacionales

1.591.640

1.552.424

1.360.118

1.406.450

1.314.401

Vehculos extranjeros

3.232.496

3.729.672

4.164.088

4.301.078

4.362.907

Total

4.824.136

5.282.096

5.524.206

5.707.528

5.677.308

33%

29%

25%

25%

23%

Carga de salida

Total
% en Vehculos nacionales
Carga de entrada

% en Vehculos nacionales
Carga total

% en Vehculos nacionales

Fuente: Estudio Anlisis del Transporte Internacional (Subtrans, 2006)

La fiscalizacin podra jugar un rol ms relevante en este tema,


pues en la actualidad tanto la Autoridad como los empresarios
nacionales de transporte, estiman que el control de los
vehculos extranjeros que circulan por territorio nacional es
deficiente, introduciendo de esta forma otra asimetra. La falta
de condiciones para ubicar personal del MTT en el Paso Los
Libertadores atenta contra la capacidad de fiscalizacin.
Otro elemento relativo con servicios de transporte que se puede
mencionar guarda relacin con la licitacin de las frecuencias
de transporte internacional de pasajeros acordadas con pases

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano146

vecinos. De acuerdo a la norma, dichas frecuencias debieran


ser licitadas entre los operadores de buses y adjudicadas por
cinco aos. Sin embargo, en la prctica, dichas licitaciones no
ocurren, sino que se entregan permisos provisorios. Lo anterior
parece originarse en el hecho de que los permisos otorgados
con anterioridad al ao 1995 (que son la mayora) se
interpretan como permanentes.
Por otra parte se observa que la demanda total supera los 5
millones de toneladas anuales. Con cifras de esta magnitud y
considerando adems que en general se trata de transportes de
larga distancia, resulta interesante estudiar la posibilidad de
establecer una conexin ferroviaria entre Chile y Argentina.
Un problema adicional que afecta tanto al transporte de carga
como al de pasajeros es que la actual situacin de las vas de
conexin es muy cercana a su lmite de saturacin, generando
esperas de varias horas en los perodos punta. Por su parte, los
factores climticos y geogrficos de tormentas, nevadas,
avalanchas y derrumbes, se estima que interrumpen el
funcionamiento tpicamente en alrededor de 45 das al ao en
el principal paso, Los Libertadores.
Existe actualmente un proyecto de concesin de iniciativa
privada que tiene por objeto la construccin, operacin,
explotacin y mantenimiento de un Tnel Ferroviario a Baja
Altura
y
la
rehabilitacin,
operacin,
explotacin
y
mantenimiento del Ferrocarril Trasandino Central, para la
prestacin de los servicios de transporte ferroviario de cargas y
pasajeros desde Mendoza (Argentina) hasta Los Andes (Chile).
Se contempla un Tnel Ferroviario a Baja Altura de una longitud
de entre 20 y 30 km. El sistema internacional de transporte
ferroviario del Corredor Andino Central que unira las ciudades
de Los Andes en Chile y Mendoza en Argentina, tendra una
extensin total de aproximadamente 210 km, permitiendo de
este modo, conectar, a travs de los actuales sistemas
ferroviarios de Argentina y Chile, las ms importantes zonas
productivas allende los Andes y los puertos chilenos de
Valparaso, San Antonio o Quintero.
Este proyecto vendra a suplir la necesidad detectada. Sin
embargo, debe destacarse que no es la nica alternativa
posible. En efecto, un trazado ferroviario por el sector de Las
Leas, frente a Rancagua, cumplira el mismo objetivo de
conexin a un costo substancialmente inferior, pues requerira
un tnel ferroviario a baja altura de slo 10 a 15 km. No debe
confundirse esta idea de proyecto con el proyecto vial que se ha
formulado por el mismo paso.
Se menciona tambin que, adicionalmente a las iniciativas de
infraestructura, se percibe slo un lento avance en la

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano147

optimizacin de los trmites de inmigracin, materia que podra


permitir aumentar considerablemente la capacidad de las
instalaciones existentes.

6.8 Temas transversales


6.8.1 Institucionalidad
Los aspectos institucionales, sin duda, constituyen un elemento
gravitante en el desarrollo del diagnstico del sistema de
transporte interurbano. Resulta claro que muchos de los
problemas que han sido mencionados en los puntos previos y
que estn presentes en el STI se pueden explicar por una falta
de institucionalidad que sea capaz de reconocerlos y
resolverlos. Las propias falencias en la ejecucin del PTI 2002 se
pueden explicar en parte importante por la falta de una
institucionalidad capaz de administrarlo, como se ha discutido
ms extensamente en captulos previos de este informe. Se ha
mencionado en diversas partes del anlisis la falta de
integracin del sistema, tanto en los aspectos vinculados a la
planificacin y gestin de la infraestructura, como tambin en la
forma en que el Estado participa en la operacin de los
servicios, lo cual responde de manera muy directa a la
existencia de una institucionalidad disgregada que no ha sido
capaz de otorgar una mirada comn a este sistema, as como
integrar el STI con los temas territoriales y sociales, a niveles
nacional, regional y local.
Sin perjuicio de lo anterior, se debe reconocer que en los
ltimos 20 aos se han creado una serie de instituciones con las
que se ha intentado responder a nuevos requerimientos y
funciones, tales como Conaset, en materia de seguridad vial, la
Unidad de Concesiones en el MOP, la propia Sectra para la
planificacin de infraestructura, Transantiago en el mbito
urbano, etc. Ms recientemente, se han producido dos
desarrollos institucionales que vale la pena mencionar:

Departamento ferroviario, MTT. En lo relativo al transporte


ferroviario, el evento institucional ms importante del
perodo ha sido la re-creacin del Departamento Ferroviario
de la Subsecretara de Transportes (24 de julio de 2008).
Este Departamento ha venido a llenar un vaco legal
producido por las sucesivas transformaciones institucionales,
que en ltimo trmino eliminaron el Departamento de
Ferrocarriles del Ministerio de Fomento, establecido por la
Ley General de Ferrocarriles de 1931. Hasta la fecha y
debido en parte al largo tiempo en que sus funciones no
fueron realizadas por ningn organismo del Estado salvo
algunas funciones tcnicas que fueron tomadas en forma
limitada por EFE y muy especialmente a los mnimos

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano148

recursos con que ha sido dotado este Departamento, sus


acciones han debido limitarse a cuestiones puntuales junto
con un proceso de regularizacin institucional del sector.
La Resolucin que lo crea no le entrega otras funciones que
las contenidas en la ley (bsicamente, la Ley general de
Ferrocarriles), aunque se estima que sus funciones deberan
ser a lo menos incluir las siguientes:

Participar en la planificacin estratgica del sector


ferroviario, tanto en infraestructura como en servicios,
para resguardar una sana competencia entre modos de
transporte,
corrigiendo
externalidades
y
otras
distorsiones del mercado.
Participar activamente en la evaluacin y seleccin de
proyectos de inversin que comprometan recursos
pblicos, as como de esquemas de participacin privada
en los ferrocarriles nacionales.
Analizar y estudiar el establecimiento de servicios de
transporte de inters social y proponer la participacin
del Estado, incluso eventuales subsidios.
Promulgar y controlar regulaciones sobre seguridad
ferroviaria
Conducir y apoyar investigaciones que mejoren la
seguridad ferroviaria
Estudiar, proponer y fiscalizar temas de primera
importancia en materias de seguridad: cruces a nivel,
transporte de cargas peligrosas, atropellos y otros
Desarrollar un proceso de normalizacin tcnica de las
actividades ferroviarias.
Otras, como las descritas en la proposicin contenida en
el estudio sobre la seguridad ferroviaria antes descrito.

Entre las acciones de mayor importancia que el


Departamento debera emprender en el corto plazo figuran:
Formulacin de un Plan Maestro para el Departamento;
Liderar la actualizacin y reforma de la Ley General de
Ferrocarriles de 1931; Estudiar y emitir normas de seguridad
ferroviarias; Regularizacin de concesiones; Establecer una
poltica de solucin para los cruces viales; y Participar en la
formulacin de las polticas de transporte.

Transporte martimo. Cabe tambin destacar en esta seccin


la reciente creacin de un Departamento Martimo en la
Divisin de Normas de la Subsecretara de Transportes. Este
departamento asesora y representa a la Subsecretara de
Transportes en todas aquellas materias relacionadas con el
transporte martimo, fluvial y lacustre. Entre sus principales
tareas se encuentran las siguientes: Autorizar a las naves

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano149

extranjeras para efectuar transporte de cabotaje, Conceder


la reputacin de chilenas a las naves extranjeras arrendadas
o fletadas por empresas navieras chilenas , Administrar el
Convenio a nivel de Gobierno con Brasil, que incluye control
de declaraciones de bandera nacional de las compaas
autorizadas y documentacin legal, Participar en la Comisin
Tcnica de Facilitacin y Simplificacin del transporte
martimo, Participar en la Comisin de Fomento a la Marina
Mercante, Velar por la Aplicacin del principio de
reciprocidad consagrado en el D.L. 3.059 de Fomento a la
Marina Mercante y Atender las consultas e inquietudes de
las compaas navieras.
El ao 2008 el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones
cre una Comisin Asesora en materias martimas y
portuarias cuya misin ser la de proponer una poltica
portuaria que propenda a una eficiente ordenacin y
prestacin de los diversos elementos que componen dichas
actividades, abarcando al sector portuario pblico y privado.
Asesorar en este contexto en la formulacin de planes,
proyectos y programas en el mbito portuario Nacional.
Esta comisin est conformada por representantes del
propio Ministerio, DIRECTEMAR, Hacienda, Economa, SEP y
Defensa. Entre sus funciones se contempla la de prestar
asesora en la formulacin de planes, proyectos y programas
en materia martima y/o portuaria, proponer planes de
inversin en infraestructura e introduccin de nuevas
tecnologas, proponer cambios legislativos y reglamentarios,
proponer iniciativas para una relacin armoniosa entre la
ciudad y los puertos, prestar asesora internacional en
materias de polticas y programas portuarios y transporte
martimo, entre otras.
Con todo, la sola existencia del conjunto de organismos
existentes no ha sido suficiente para desarrollar una mirada
integradora del STI, persistiendo en la actualidad enfoques
predominantemente sectoriales y parciales. Este aspecto, el de
la ausencia de una institucionalidad capaz de abordar del
desarrollo del STI en forma integral, que incorpore los aspectos
de infraestructura y de operacin de mercados, adems de la
relacin entre transporte, uso de suelo y desarrollo econmico y
social, es central para los fines de este estudio y la forma de
abordarlo es un elemento clave para conseguir la
implementacin exitosa de la Poltica de Transporte Interurbano
que surja como consecuencia de este trabajo.
Sin perjuicio de que en la identificacin de problemas contenida
en los puntos previos se ha hecho mencin a diversos aspectos
institucionales, es conveniente resaltar los siguientes elementos
institucionales especficos:

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano150

Relativos a planificacin de infraestructura


o

La planificacin de la infraestructura est, tpicamente,


en manos de los entes ejecutores, lo que hace que sta
se desarrolle en forma desintegrada con el resto sistema
global de transporte. No existe una autoridad encargada
del desarrollo integral de la infraestructura del STI, sino
que distintas entidades planifican y ejecutan proyectos
de su propio mbito: Direccin de Vialidad, Empresa de
Ferrocarriles del Estado, Direccin de Obras Portuarias,
Direccin de Aeropuertos, Coordinacin General de
Concesiones, etc. Esta separacin, adems, genera
ventajas para aquellos modos que tienen una
institucionalidad definida y cuentan con presupuestos
histricos de inversin. Falta una visin integradora a
nivel multimodal, que adems, considere el desarrollo
del territorio, localizacin de actividades, etc.

En parte, este rol integrador intenta asumirlo la


Direccin de Planeamiento del MOP a travs del
desarrollo de esfuerzos de planificacin nacional que
incluyen a las distintas modalidades de transporte. Sin
embargo, los organismos ejecutores llevan a cabo una
planificacin de corto plazo no ms de 3 aos y se
hace proyecto a proyecto, no habiendo planificacin
territorial.

Existe una serie de instituciones que realizan estudios


tanto de planificacin de infraestructura, anlisis de
mercados de transporte, metodolgicos, etc. Entre stas
estn la DIRPLAN (MOP), la Subsecretara de Transportes
(MTT) y Sectra (Mideplan). Muchas veces, las
competencias de cada una de estas instituciones no
estn
tan
bien
delimitadas
y
se
producen
descoordinaciones que hacen que se dupliquen
esfuerzos de anlisis, por ejemplo, realizando estudios
similares.

Es conveniente notar el rol de la Coordinacin de


Concesiones merece una mencin aparte, cuyo objetivo
parece enfocado a la bsqueda de proyectos que
pudieran ser atractivos para ser ejecutados por el sector
privado, an cuando no queden alineados con los
objetivos, estrategias y planes de desarrollo de
infraestructura de transporte a nivel nacional.

Otro problema institucional que se puede distinguir es la


dualidad de funciones de EFE, que acta tanto
proponiendo proyectos de infraestructura, como
evalundolos, ejecutndolos y, finalmente, operndolos.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano151

Por ltimo, en lo relativo a planificacin de


infraestructura, cabe consignar la importancia de la
participacin de dos instituciones adicionales: Ministerio
de Hacienda (Dipres) y Ministerio de Planificacin. Estas
instituciones validan, uno por uno, las iniciativas de
inversin de las distintas instituciones antes descritas.
En el discurso de las organizaciones sectoriales se
levanta permanentemente como un problema la falta de
flexibilidad de estas instituciones en aprobar proyectos
que no cumplen con el criterio de rentabilidad social y la
imposibilidad de aprobar presupuestos plurianuales.

Otros aspectos institucionales


o

Un tema que surge reiteradamente como problemtico y


relevante, es el de terminales de pasajeros interurbanos,
sobre el cual se ha discutido extensamente en otros
puntos de este captulo. Sin perjuicio de que la
Subsecretara de Transportes ha abordado el tema por la
va del establecimiento de grupos de trabajo y desarrollo
de estudios, no es claro cules son las atribuciones
reales de esta institucin para abordar el tema en toda
su complejidad (normativa tcnica de operacin y
diseo, integracin con las actividades urbanas,
normativa ambiental, etc.).

En lo relativo a fiscalizacin, y tal como se discute ms


adelante en este captulo, existe una diversidad de
instituciones con atribuciones para controlar la operacin
de los servicios de transporte, pero de forma disgregada.
Por ejemplo, los fiscalizadores del Ministerio de
Transportes pueden revisar el cumplimiento de normas
tcnicas de los vehculos, pero no estn facultados para
controlar elementos como velocidad u horas de
conduccin.

Otro tema relativo a fiscalizacin que vale la pena


mencionar se refiere a la ausencia de fiscalizacin
externa en la provisin de infraestructura vial de la
Direccin de Vialidad, al igual que en infraestructura
ferroviaria. En el caso ferroviario, tampoco existe
fiscalizacin externa de la operacin.

Los temas de integracin de zonas aisladas se


desarrollan de forma poco integrada entre las distintas
instituciones. Es posible esperar que la nueva Divisin de
Subsidios de la Subsecretara de Transporte contribuya a
lograr una mayor coordinacin entre los diversos entes
del Estado que buscan mejorar las condiciones de la
poblacin que vive en zonas alejadas de los centros
principales. Sobre este tema se discute con mayor

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano152

profundidad en el punto Error: Reference source not


found.
o

Un ltimo aspecto a mencionar tiene que ver con la


relacin institucional entre el Ministerio de Transportes (a
travs de Conaset) y Carabineros en lo relativo a los
datos de accidentes de trnsito. Tal como se ha descrito
previamente en este diagnstico, existe una serie de
proposiciones de mejoras necesarias en el proceso de
recoleccin y administracin de los datos desarrollados
por Sectra, en los cuales no ha habido avance en los
ltimos aos.

Resulta indispensable reconocer esta situacin en el


planteamiento de la poltica de transporte interurbano que se
proponga y plantear un camino de solucin.

6.8.2 Leyes generales


a)

Ley General de Ferrocarriles


El marco legal de la actividad ferroviaria en Chile se encuentra
contenida, en dos normas de muy diversa data, la primera del
ao 1931, Ley General de Ferrocarriles, que regula entre otras
materias las concesiones de construccin de vas para
ferrocarriles privados de uso pblico y la segunda norma que se
refiere a la actividad empresarial del Estado a travs de la
Empresa de los Ferrocarriles del Estado y tambin regula la
forma de participacin de privados en vas que esta administra,
y se contiene en el DFL N1 del Ministerio de Transportes y
Telecomunicaciones del ao 1993.
En el campo de la regulacin de la actividad ferroviaria a travs
del sistema de concesiones de la Ley General de Ferrocarriles,
no resulta atractiva ni contiene elementos de certeza jurdica ni
para el Estado respecto de la vigencia de sus facultades, ni
menos para el inversionista privado. Por lo cual el marco
normativo de participacin privada redunda en una nebulosa,
que en nada contribuye al desarrollo del modo.
En tal sentido, la mayor parte de los estudios sobre el modo
ferroviario realizados en el ltimo tiempo coinciden en la
necesidad de reformar la ley general de ferrocarriles de 1931.
Algunos de los aspectos que debe contemplar una nueva ley
son:

Definicin del alcance de las disposiciones de la ley,


atendiendo a la naturaleza de los ferrocarriles: servicio
pblico o servicio propio.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano153

Rgimen de acceso al mercado ferroviario o de ampliacin


de una empresa existente. Adecuacin del rgimen legal y
normativo para facilitar el establecimiento de nuevas lneas.

Regulacin de la interaccin (interoperabilidad) entre


empresas ferroviarias (pblicas y privadas) en aspectos
tcnicos y econmicos.

Simplificacin de los procedimientos exigidos en la actual


ley, para efectos del cierre de lneas existentes.

Derogacin expresa de disposiciones obsoletas

Incorporacin de nuevas disposiciones que cubran aspectos


medioambientales, de seguridad, de entrega y difusin de
informacin y de normalizacin tcnica.

Regulacin de cruces ferroviarios

Una de las tareas ms importantes del Departamento


Ferroviario del MTT es liderar la reforma de la LGF. Si bien esta
tarea figura en forma prioritaria en el plan de trabajo de este
Departamento, se tiene conocimiento que no se le ha asignado
recursos para estudiar las reformas. Debe hacerse presente
que, por tratarse de materias altamente especializadas, la
elaboracin de un proyecto de ley debera contar con asesoras
externas en aspectos muy diversos.
b)

Ley General de Puertos (LGP)


En general la necesidad de la LGP no se ha planteado como un
dogma, y su excesiva exaltacin puede transformarla en una
aspiracin maximalista que en la prctica se traduzca en que no
se legisle. La opcin a una LGP dice relacin introducir
modificaciones de normas sectoriales y algunas ms generales
pero especficas es caso de las concesiones martimas.
No obstante cual sea el camino que se adopte las materias que
deben abordarse dicen relacin:
1

Planificacin territorial y reserva y proteccin de zonas


portuarias y su vinculacin con otros instrumentos de
Planificacin territorial y los mecanismos de control.
41.
Planificacin estratgica de planes referenciales de
inversin en el desarrollo portuario nacional tanto referida a
la infraestructura portuaria propiamente tal, como en vas
de acceso, reas de respaldo, sistemas tecnolgicos, etc.
42.
Institucionalidad de la autoridad portuaria
martima, e instancias de coordinacin institucional.

y/o

43.
Organizacin industrial de concesiones martimas,
normas para el libre acceso, permanencia y salida de los
agentes
privados,
sistemas
de
otorgamiento
de
Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano154

concesiones, fijacin de tarifas o de subsidios, niveles de


servicio, formas de organizacin societaria, etc. En lo
referente a la organizacin industrial el problema principal
es la asimetra existente entre los puertos estatales y los
privados. Una manera de resolver este asunto es a travs de
una modificacin del Decreto Supremo que norma sobre el
otorgamiento de las concesiones martimas. Respecto a
otras normas existen organismos como la Fiscala
Econmica destinados a resolver problemas que pudieran
afectar principios de libre competencia en el sector.
44.

Relacin ciudad puerto

45.

Facilidad para la navegacin.

6.8.3 Informacin
La informacin es un tema transversal que cruza por el anlisis
de todos los objetivos estratgico del STI y, si bien ha sido
mencionado en los captulos respectivos a cada uno de ellos, se
estima relevante incluir una breve discusin al respecto en el
marco de este captulo.
La existencia y disponibilidad de informacin de buena calidad,
precisa y oportuna sobre el sistema de transporte es una
situacin deseable tanto desde el punto de vista de la operacin
de los mercados (agentes mejor informados tomarn mejores
decisiones) como desde el punto de la poltica pblica (un
Estado mejor informado llevar a cabo mejores intervenciones).
En la actualidad, la informacin disponible presenta importantes
diferencias segn el modo que se analice. En trminos
generales, en lo relativo a los modos areo, ferroviario y
martimo se cuenta con informacin de bastante detalle, tanto
en lo relativo a la infraestructura asociada como a los flujos de
carga y pasajeros. En todos ellos se dan particularidades que
permiten esto, entre las que destacan una cantidad pequea de
operadores y una infraestructura constituida por una cantidad
relativamente pequea de elementos. Para algunos de estos
casos es posible acceder a informacin de gran nivel de detalle
a travs de los sitios web de las instituciones que los regulan o,
incluso, de las asociaciones gremiales. Incluso en los casos en
que la informacin no est disponible de manera tan pblica, la
experiencia muestra que se puede obtener con relativa facilidad
de parte de la Autoridad cuando se requiere para el apoyo de
decisiones pblicas.
Los modos viales de transporte de carga y pasajeros, por el
contrario, cuentan con una gran cantidad de operadores, que
llevan a cabo su actividad utilizando una infraestructura de gran
magnitud y con sus operaciones de carga y descarga ocurriendo
en prcticamente cualquier lugar del territorio. Lo anterior

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano155

determina que, a pesar de ser los modos principales de


transporte de carga y pasajeros, se cuente con informacin
relativamente mucho ms incompleta que para los otros modos.
La informacin sobre infraestructura vial es bastante completa
y existe dentro de la Direccin de Vialidad un equipo de
profesionales dedicados a mantenerla. El principal producto de
ese equipo es un SIG que, si bien no est disponible por
internet, es posible acceder por esta va a algunos mapas
predeterminados.
Respecto de la informacin sobre la operacin de los mercados
de transporte vial de carga y pasajeros el panorama es mucho
ms complejo, pues no existen registros sistemticos de la
informacin relevante. Si bien se debe reconocer que la
Autoridad ha desarrollado estudios orientados a conocer el
funcionamiento de estos mercados, tambin es cierto que los
esfuerzos hechos siempre son de carcter agregado y, adems,
representan la situacin en un instante del tiempo, no
existiendo programas continuos de obtencin, mantencin y
difusin de informacin. Una excepcin que confirma la norma
la constituye la informacin levantada y publicada por la
Direccin de Vialidad (Plan Nacional de Censos, Encuesta Origen
Destino, Instrumentos Contadores), pero debe tambin
considerarse que se trata de esfuerzos sobre una cantidad
pequea de puntos sobre la red vial.
Ante todo, a nivel de diagnstico, se identifica la falta de
programas dedicados a levantar, reunir, validar, mantener,
consolidar y difundir informacin de los sistemas de transporte,
lo cual, sobre todo, dificulta la labor de la toma de decisiones de
polticas de transporte.
Se puede mencionar tambin que existen algunos programas
permanentes que registran indirectamente informacin de
transporte para efectos de control aduanero, pago de impuestos
y otros que poseen bajo o nulo grado de interaccin con las
instituciones relacionadas con la toma de decisiones de
transporte, lo cual dificulta el acceso a informacin que,
eventualmente, podra ayudar a toma de decisiones de poltica
pblica.
La informacin a los usuarios est, finalmente, en un nivel muy
precario, posiblemente provocando ineficiencias no menores en
la toma de decisiones. A modo de ejemplo, si bien los
operadores de transporte interurbano de buses estn forzados
por la normativa a registrar sus tarifas con la Autoridad, estas
tarifas no corresponden a las tarifas efectivamente cobradas,
sino que a valores mximos, lo que no permite conocer de
manera concentrada las tarifas en un momento especfico. La
Autoridad, por su parte, no publica dicha informacin.

Anlisis y Diagnstico para la Elaboracin de una Poltica de Transporte Interurbano156

6.8.4 Fiscalizacin
Los temas de fiscalizacin son tambin transversales a toda la
discusin presentada en los captulos previos y, tal como se ha
discutido previamente, revisten gran importancia. Incluso ante
la existencia de normativa eficiente, los problemas de
fiscalizacin favorecen el incumplimiento de la regulacin y, por
esa va, distorsionan la competencia en favor de evasores y
desalienta la inversin en empresas formales.
No se ha identificado mayores problemas de fiscalizacin en los
modos areo y martimo. En el caso del ferrocarril no existe
fiscalizacin externa, quedando esta funcin entregada en las
labores de autofiscalizacin de los ferrocarriles. La reciente
reinstauracin del Departamento Ferroviario ha puesto el tema
en la discusin respecto de cul ser el rol que Ministerio de
Transportes tomar en la fiscalizacin de los ferrocarriles, pero a
la fecha no existe una posicin clara de la Autoridad al respecto.
El caso de la infraestructura vial, tampoco existe fiscalizacin
externa, siendo la propia Direccin de Vialidad la encargada de
fiscalizar el cumplimiento de los estndares de los caminos que
construye. Cabe mencionar que en estudios en que se ha
abordado el tema, se ha encontrado consistentemente que no
se cumple con los estndares que establece el Manual de
Carreteras.
En la operacin de los modos viales, por otra parte, la
insuficiencia de la fiscalizacin es un tema recurrente en el
discurso de los actores del STI.
El actor principal en esta materia corresponde al Programa
Nacional Fiscalizacin Transportes de la Subsecretara de
Transportes, el cual opera desde el ao 1992. El Programa
Nacional de Fiscalizacin ha vivido un proceso de modernizacin
iniciado el ao 2007 con el refuerzo de su dotacin e
introduccin de nuevas tecnologas para fortalecer la
fiscalizacin del proyecto Transantiago. En el mbito regional
entre el 2008 y el 2010 se ha incrementado la dotacin de
Inspectores en un 85,5% con la finalidad de aumentar la
capacidad operativa en terreno. No obstante lo anterior, la
situacin de fiscalizacin en regiones es precaria, existiendo
muchas regiones donde los recursos son limitados.
Otro actor relevant