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Direito

Municipal

Direito Municipal e Urbanstico

e Urbanstico

Direito
Municipal
e Urbanstico
Daniele Regina Pontes
Jos Ricardo Vargas de Faria

Fundao Biblioteca Nacional


ISBN 978-85-387-2945-7

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Daniele Regina Pontes


Jos Ricardo Vargas de Faria

Direito Municipal e
Urbanstico

Edio revisada

IESDE Brasil S.A.


Curitiba
2012
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2011 IESDE Brasil S.A. proibida a reproduo, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorizao por escrito dos autores e do detentor
dos direitos autorais.

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
__________________________________________________________________________________
P858d
Pontes, Daniele Regina
Direito municipal e urbanstico / Daniele Regina Pontes, Jos Ricardo Vargas de Faria.
- ed. rev. - Curitiba, PR : IESDE, 2012.
190p. : 28 cm
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-2945-7
1. Direito urbanstico - Brasil. 2. Planejamento urbano - Brasil. I. Faria, Jos Ricardo
Vargas de. II. Ttulo.
12-4807.
CDU: 349.44
10.07.12 23.07.12
037238
__________________________________________________________________________________

Capa: IESDE Brasil S.A.


Imagem da capa: Shutterstock

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Sumrio
Histria do Direito Municipal | 9
Breve histrico da constituio dos municpios | 9

Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios | 21


Leitura geral sobre os municpios brasileiros | 21
Criao dos municpios | 22
Procedimentos de constituio | 24
Organizao territorial interna | 25
Municpio e regies metropolitanas | 26
Competncia | 27
Autonomia | 28

Finanas municipais | 33
Autonomia financeira dos municpios | 33
Oramento pblico municipal | 34
Princpios constitucionais do oramento pblico | 34
Sistema oramentrio | 36
Controle oramentrio | 37
Tributao municipal | 38
Impostos municipais | 40

Prefeitura Municipal e Cmara de Vereadores | 45


Poderes do municpio | 45
rgos pblicos | 46
Poder Executivo Municipal | 48
Elegibilidade | 48
Atribuies do prefeito | 49
Cmara de Vereadores | 50
Vereadores | 51
Lei Orgnica do Municpio | 51

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Bens municipais | 55
Breve histrico dos bens pblicos no Brasil | 55
Bens pblicos | 56
Classificao dos bens pblicos | 57
Regime jurdico dos bens pblicos | 58
Bens municipais | 59
Utilizao de terceiros | 60
Aquisio de bens | 60
Alienao de bens municipais | 61
Proteo dos bens municipais | 61

Obras e servios pblicos municipais | 67


Conceito de servio pblico | 67
Princpios do servio pblico | 68
Conceito de obra pblica | 70
Competncia | 70
Servios e obras municipais | 71
Espcies de servio pblico | 72
A execuo dos servios pblicos por particulares | 73

Direito urbanstico: fundamentos e normas gerais | 77


Direito e sociedade | 77
Produo da ilegalidade nas cidades brasileiras | 79
Cidade, urbano e urbanismo | 81
Estatuto da Cidade e instrumentos urbansticos | 83
O plano diretor nos municpios brasileiros | 84

Planejamento municipal e plano diretor | 89


Planejamento e desenvolvimento | 89
Planejamento municipal | 90
Plano diretor no Ps-Constituio Federal de 1988 | 91
Caractersticas do plano diretor | 92
Elaborao, aprovao e implementao | 93
Obrigatoriedade de elaborao | 94
Contedos do plano diretor | 95
Legislaes urbansticas | 96

Propriedade e posse | 101


Breves apontamentos histricos sobre a posse e a propriedade no Brasil | 101
Novo perfil do direito de propriedade a partir da Constituio Federal de 1988 | 103
A funo da propriedade na Constituio Federal de 1988 | 104
A funcionalizao no Cdigo Civil | 105
A posse no Cdigo Civil | 107
Aquisio e perda da propriedade | 108

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Uso, ocupao e parcelamento do solo | 113


Legislao territorial | 113
Uso e ocupao dos bens imveis | 114
Divises territoriais | 115
Leis de zoneamento | 116
Estrutura da lei | 117
Estudo de Impacto de Vizinhana | 118
Lei de Parcelamento do Solo | 119

Instrumentos jurdico-urbansticos do Estatuto da Cidade | 125


Poltica Urbana | 125
Pargrafo 4. do artigo 182 da Constituio Federal | 126
Direito de preempo/preferncia | 129
Direito de superfcie | 130
Outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso | 131
Transferncia do direito de construir | 132
Operao urbana consorciada | 132

O direito ambiental nas cidades | 137


Direitos difusos e coletivos | 137
Princpios de direito ambiental | 138
Princpio do poluidor-pagador | 139
Estatuto da Cidade | 141
Meios de defesa do patrimnio ambiental | 142
Competncia municipal | 144

Regularizao fundiria | 149


Moradia | 149
Cenrios da moradia no Brasil | 150
Informalidades | 151
Valorizao da posse | 152
Aspectos da regularizao fundiria | 152
Concesso de Direito Real de Uso CDRU | 153
Concesso de uso especial para moradia | 153
Usucapio | 154
ZEIS | 159

Poder de polcia municipal | 163


Natureza e conceito | 163
Legislaes | 164
Caractersticas do poder de polcia | 164
Princpios | 165
Objeto do poder de polcia municipal | 167
Procedimentos e coercibilidade | 167
Sanes administrativas | 168
Funo social da propriedade | 169
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Controle sobre as aes municipais | 173


Objetivo geral | 173
Poder local | 173
Gesto democrtica das cidades | 174
Os fundamentos da democracia | 175
Institutos de participao popular na Administrao Pblica | 178
Para alm dos instrumentos | 180
Responsabilidade fiscal e plano diretor | 180

Referncias | 185

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Apresentao
A abordagem da disciplina de Direito Municipal e Urbanstico parte da contextualizao histrica e da leitura
correlacional entre a produo da cidade e o Direito. Assim, em uma perspectiva dialtica em que o Direito assimila
as concretas relaes estabelecidas na sociedade, refletindo-as e interferindo em sua trajetria, que se prope
estabelecer aqui um dilogo entre os vrios temas que importam na construo e na interpretao da legislao
vigente, sem perder de vista o carter principiolgico estabelecido na Constituio Federal de 1988. Nesse sentido,
a linearidade histrica estabelecida meramente didtica, pois sabido que a complexidade dos fenmenos no
aprecivel dessa forma, mas na inter-relao dos vrios perodos com suas respectivas Constituies que podemos
desenhar a disciplina.
O contedo do texto no perde de vista tambm a interseo com outras importantes matrias do estudo do Direito,
assim, a leitura sobre as finanas e o oramento pblico, os bens municipais, o poder de polcia e o controle sobre as
aes pblicas esto imbricados com o Direito Administrativo e com o Direito Tributrio.
O direito de posse e de propriedade rompe com o seu status, at ento meramente privatista, e passa a ser
um dos grandes motes do estabelecimento de uma dimenso coletiva de direitos e deveres proprietrios e
extraproprietrios.
O exame das competncias e responsabilidades do municpio, assim como das questes ambientais, patrimoniais e
urbanas, passa pela apreciao do Direito Constitucional, fundamento de todas as anlises empreendidas.
O Direito Municipal e Urbanstico ainda apresenta como contedo intrnseco o carter interdisciplinar, que aparece
no estudo da Administrao Pblica, do Planejamento Pblico, da Geografia, do Urbanismo e da Sociologia, entre
tantas outras disciplinas.
Por fim, a disciplina relativamente recente e os olhos dos autores esto atentos tambm para a construo dos
novos institutos jurdicos e urbansticos que venham traduzir e concretizar as necessidades impostas pelo quadro
contemporneo da urbanizao brasileira.

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Histria do Direito Municipal


Daniele Regina Pontes*

Breve histrico da constituio dos municpios


Ainda que o termo municpio e o delineamento desse ente poltico-administrativo tenha se inspirado no Direito Romano (municipium) e, posteriormente, tenha sido difundido na Idade Mdia, o municpio ganha, na atualidade, um contedo prprio, estruturado segundo a composio organizacional
dos Estados contemporneos.
Cabe aqui ressaltar a construo dessa nova categoria a partir da trajetria percorrida no Brasil e,
nesse sentido, voltar o olhar sobre seu contedo e formato nos perodos e nas constituies anteriores
determinante para compreender a conformao atual, assim como afirma Meirelles (2006, p. 35) [...]
na atualidade o Municpio assume todas as responsabilidades na ordenao da cidade, na organizao
dos servios pblicos locais e na proteo ambiental de sua rea [...].
Como nem sempre foi assim, mas como tambm a questo local sempre esteve presente na organizao poltico-administrativa do territrio brasileiro, faz-se necessrio compreender a trajetria histrica
percorrida por esse ente, que s aps a Independncia passa a ser regulado em texto constitucional.

Histrico de constituio dos municpios brasileiros


O municpio no Brasil Colonial
Ao Brasil Colonial foram impostas as regras gerais de estruturao e organizao poltica, administrativa e jurdica do Estado portugus, ainda que tenham havido adaptaes frente s caractersticas
prprias da Colnia, principalmente em relao dimenso territorial.
* Mestre em Direito pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Graduada em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUCPR).
Presidente/scia-cooperada da Ambiens Sociedade Cooperativa. Professora de Direito da Unibrasil.

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Histria do Direito Municipal

Como caracterstica da administrao, necessrio fazer meno quela exposta por Prado
Jnior (1981, p. 299-300) que, mesmo tendo sido realizada na dcada de 1940, ainda faz sentido na
contemporaneidade, quando afirmava que
[...] ainda h uma coisa que devemos manter presente. que a administrao colonial nada ou muito pouco apresenta daquela uniformidade e simetria que estamos hoje habituados a ver nas administraes contemporneas. Isto ,
funes bem discriminadas, competncias bem definidas, disposio ordenada, segundo um princpio uniforme de
hierarquia e simetria, dos diferentes rgos administrativos.

Assim, a forma de organizao estabelecida na colnia estava adstrita necessidade de conduzir


a explorao, a ocupao e a defesa do solo brasileiro, e de estabelecer uma ordem poltico-administrativa, mesmo que incongruente com as particularidades da colnia.
Tal fato fez com que Portugal reproduzisse aqui a sua complexa legislao, formada pelas ordenaes, legislaes extravagantes e demais atos administrativos e desse ensejo ao estabelecimento da diviso territorial e administrativa, que partia da Costa Litornea no sentido do meridiano de
Tordesilhas. Desmembrou-se o territrio em quinze capitanias hereditrias entregues a pessoas que
foram denominadas como capites-donatrios. Estes podiam fundar e estabelecer vilas e cidades,
mas como exceo das Capitanias de So Vicente e Pernambuco, as demais no obtiveram o xito
esperado, aos poucos a Coroa retomou as terras.
Nessa fase colonial no havia incentivo centralizao administrativa nas cidades, mas sim nas
capitanias; mesmo assim, os centros mais urbanizados, as vilas e cidades possuam Cmaras Municipais
com as atribuies que aparecem descritas por Fausto (2003, p. 64): As Cmaras possuam finanas
e patrimnio prprios. Arrecadavam tributos, nomeavam juzes, decidiam certas questes, julgavam
crimes como pequenos furtos e injrias verbais, cuidavam das vias pblicas, das pontes e chafarizes
includos no seu patrimnio.
Essas Cmaras eram controladas, de acordo com o autor referido, sobretudo at meados do sculo XVII, pela classe dominante dos proprietrios rurais e expressavam seus interesses (FAUSTO, 2003,
p. 64). Foi, ainda, a Cmara de Vereadores o rgo que sobreviveu e que ganhou novos contornos e
atribuies no perodo ps-Independncia e que se manteve at o momento atual.
Do ponto de vista do estabelecimento das cidades, possvel afirmar que estas apresentaram
um desenvolvimento bastante lento no perodo colonial em virtude das atividades econmicas basicamente rurais, em um modelo de produo predominante naquele momento histrico. Nesse sentido, a
administrao da Colnia, ainda que alguns modelos de descentralizao tenham sido tentados, como
o provincial e o das Cmaras Municipais, acabavam por voltar Coroa em um movimento de nova centralizao.
Tal movimento pode ser compreendido pela ocupao dos territrios como cidades: No fim do
perodo colonial, as cidades, entre as quais avultaram So Lus do Maranho, Recife, Salvador, Rio de Janeiro e So Paulo, somavam perto de 5,7% da populao total do Pas, onde viviam, ento, 2,85 milhes
de habitantes (PRADO JNIOR apud SANTOS, 2005, p. 22).
Como se pode perceber, a ocupao das cidades ainda nfima, se considerado todo o territrio.
Assim, considera-se que as cidades, em regra, passam a ter uma formao mais consistente somente a
partir do sculo XVIII. At ento eram constitudas como municpios ou vilas, mas no apresentavam caractersticas suficientes que demonstrassem um processo de urbanizao. O domnio da economia rural
agroexportadora e dos movimentos meramente exploratrios no consolidava a ocupao nas cidades.
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Histria do Direito Municipal

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Incio do processo de urbanizao no Imprio


somente a partir do incio do sculo XVIII que se inicia um processo de urbanizao no Brasil,
propiciado, em grande medida, (i) pela acumulao iniciada com o trfico de escravos; como afirma
Fausto (2003, p. 59 e 73) o grupo de traficantes poderosos no se especializava apenas no significativo
comrcio de homens, dedicando-se aos investimentos em prdios urbanos, usura e s operaes de
importao e exportao; (ii) pelo incremento do comrcio; (iii) pela complexificao das estruturas
administrativas; (iv) pela invaso holandesa e; (v) pela vinda da famlia real para o Brasil, mais especificamente para o Rio de Janeiro.
Esse processo ainda incipiente de urbanizao acaba por ser um dos elementos que colaboram
na instituio de uma nova Constituio, que viria a ser a Constituio Imperial de 25 de maro de 1824.
Nessa Constituio, instituem-se, em todas as cidades, as Cmaras Municipais, conforme segue:
Ttulo VII, Captulo II Das Cmaras:
Art. 167. Em todas as Cidades e Vilas ora existentes, e nas mais que para o futuro se criarem, haver Cmaras, s quais
compete o governo econmico e municipal das mesmas Cidades e Vilas.
Art. 168. As Cmaras sero eletivas, e compostas do nmero de Vereadores que a Lei designar, e o que obtiver maior
nmero de votos ser o Presidente.
Art. 169. O exerccio de suas funes municipais, formao de suas Posturas policiais, aplicao de suas rendas, e todas
as suas particulares e teis atribuies, sero decretadas por uma Lei regulamentar.

As cidades e vilas apresentavam uma configurao bastante semelhante, como demonstra Castro
(2006, p. 14): No Imprio, a diferena entre a cidade e vila identifica-se apenas pelo critrio democrtico
e pela composio dos membros das Cmaras Municipais. que as Cmaras das cidades eram compostas de nove membros, alm do secretrio, e as das vilas, de sete.
Em 1828, uma lei ordinria, que vigorou at a Proclamao da Repblica, definiria os contornos
da nova etapa de autonomia local dos municpios, instituindo a estrutura organizacional das administraes municipais. Tal lei tratava basicamente das seguintes questes: (i) a formao e organizao
polticas das Cmaras; (ii) as posturas municipais e o poder de polcia nos municpios; (iii) a aplicao
das rendas e; (iv) a estrutura funcional de seus servidores.
Seguiu-se a esta lei ordinria o Ato Adicional, de feio federalista (Lei 16, de 12 de agosto de1834,
que alterava a Constituio de 1824 em alguns pontos), que tambm apresentava como objetivo a descentralizao das decises administrativas, mas subordinando os municpios s assembleias legislativas
provinciais.
Como afirma Maluf (1999, p. 369) vigorosos movimentos de opinio pblica determinaram uma
maior descentralizao, criando-se o regime provincial. Contra o excessivo centralismo de D. Pedro I
insurgiu-se o povo, levando-o abdicao. O mesmo movimento determinou a promulgao do Ato
Adicional de 1834, que concedia a autonomia das Provncias.
O problema continuou materializado na nfima autonomia poltico-administrativa dos governos
municipais que, como afirma Castro (2006, p. 16), [...] o Ato Adicional reduziu as municipalidades a meras executoras das deliberaes das Assembleias Provinciais e dos Presidentes das Provncias, agentes
do Poder Central. Assim, ainda que tenha havido um passo no sentido de se reconhecer a importncia
dos governos locais, a liberdade dos atos das Assembleias encontrava limite na sua prpria execuo,
que dependia da permisso dos Conselhos Gerais das Provncias.
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Histria do Direito Municipal

Tal determinao culminou na submisso das decises municipais s deliberaes provinciais,


tendo em vista que estas tinham mais proximidade com o governo central, enquanto que os municpios, em geral, padeciam em relao sua autonomia, pela sua condio de isolamento e distncia do
governo central (MEIRELLES, 2006, p. 38).
importante ressaltar que data desta poca, 1835, a implantao do cargo de Prefeito pela Provncia de So Paulo (Lei 18 de 11 de abril de 1835), inovao esta que foi bem recebida e seguida por
outras provncias, mas que no significou, na prtica, maior autonomia para os municpios, pois o prefeito era nomeado pelo presidente da provncia, estando, dessa forma, vinculado politicamente a este.
Assim, a configurao das cidades brasileiras como centros de deciso poltico-administrativa demonstravam bastante fragilidade, inclusive por se considerar a populao, a ocupao e o patamar de
urbanizao da maioria das cidades.
Em 1872 havia no Brasil somente trs cidades com mais de cem mil habitantes, o Rio de Janeiro
(27 492), Salvador, (129 109) e Recife (116 671). Somente Belm (61 997) contava mais de 50 mil residentes. So Paulo, ento, tinha uma populao de 31 385 pessoas (SANTOS, 2005, p. 23).
A constatao nesse cenrio, que sintetiza a leitura dos municpios no Imprio, a de que se
verifica que nesse perodo no houve governo municipal autnomo, tendo em vista que a construo
federalista que se iniciara atribura poderes basicamente s provncias, mas que a partir da Independncia que os municpios passam a apresentar visibilidade e que dado a estes um tratamento constitucional.

O municpio na Constituio de 1891


Segue Proclamao da Repblica (Decreto 1, de 15 de novembro de 1889) a Constituio de
1891, de inspirao norte-americana e feio de repblica federativa liberal (FAUSTO, 2003, p. 249).
Tal Constituio far constar em seu texto, assim como na Constituio anterior, mais precisamente em seu artigo 68, o papel autnomo dos municpios. Art. 68. Os Estados organizar-se-o de forma
que fique assegurada a autonomia dos municpios, em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse.
Os Estados, nesse sentido, passaram categoria de entes federados (com a Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil), e procedeu-se, a partir das Constituies Estaduais, a caracterizao
das administraes municipais estabelecidas com as atribuies discriminadas em suas leis orgnicas
municipais, ainda que os Estados deixassem os municpios, na prtica, em uma situao de submisso
s suas deliberaes.
A autonomia municipal durante o perodo de vigncia dessa Constituio , portanto, bastante
questionvel, como demonstra Meirelles (2006, p. 39), que afirma:
[...] durante os 40 anos em que vigorou a Constituio de 1891 no houve autonomia municipal no Brasil. O hbito
do centralismo, a opresso do coronelismo e o inculturado povo transformaram os Municpios em feudos de polticos
truculentos, que mandavam e desmandavam nos seus distritos de influncia, como se o Municpio fosse propriedade
particular e o eleitorado um rebanho dcil ao seu poder.

Ainda assim, esse perodo importante para os municpios, pois no final do sculo XIX e incio
do sculo seguinte que se verifica um considervel aumento do fenmeno urbano que praticamente
dobra o total da populao que mora nas cidades brasileiras. Tal contexto vai pressionar o poder constitudo a reconhecer a importncia dos municpios e a dar uma resposta s recorrentes demandas que
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Histria do Direito Municipal

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surgiro em virtude do aumento populacional nas cidades e da complexificao das relaes sociais,
econmicas e polticas que surgiriam.
A resposta veio em 1926, com a Reforma Constitucional, quando a autonomia municipal passou
categoria de princpio constitucional. A partir dessa data, a autonomia municipal, ainda que com diferente tratamento, seria corolrio das demais constituies brasileiras.

Entre a fixao e a destituio da autonomia municipal


Em 1934 h uma importante mudana na configurao poltico-administrativa brasileira. A repartio
das competncias, at esse momento, estava adstrita a dois entes que estruturavam a administrao, o Estado Federal e os Estados federados. A partir de ento as competncias passam a ser divididas e o Estado
reestruturado na figura de trs entes: o Estado Federal, os Estados federados e os municpios.
Portanto, somente a partir da Constituio de 1934, e ainda que esta tenha sido bastante breve, depois de quarenta anos sem autonomia municipal que se recuperou, na legislao e na prtica,
a possibilidade de os municpios se fazerem entes poltico-administrativos importantes no cenrio
brasileiro.
De acordo com Meirelles (2006, p. 40)
Precisavam as Municipalidades no s de governo prprio mas antes e acima de tudo de rendas prprias, que
assegurassem a realizao de seus servios pblicos e possibilitassem o progresso material do Municpio. Fiel a essa
orientao, a Constituinte de 1834 inscreveu como princpio constitucional a autonomia do Municpio em tudo quanto
respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente a eletividade do prefeito e dos vereadores, a decretao de seus impostos
e a organizao de seus servios (art. 13).

Assim, um dos pontos-chave, a distribuio de receitas no Estado, foi tratado com bastante mincia.
Os resultados dessa Constituio no puderam ser medidos poca, tendo em vista a exiguidade
de sua vigncia, procedida pelo golpe de 1937 que concebeu o Estado Novo , impondo um novo
regime poltico-administrativo para o Brasil, em que o Poder Executivo central concentrava o direcionamento poltico do pas.
Ainda que a Constituio de 1937 trouxesse dispositivos que no fossem aplicados durante o
regime, Fausto (2003, p. 365) chamou a ateno para a importncia dos dispositivos finais dessa Carta
Constitucional, que trazia a possibilidade do presidente da Repblica confirmar ou no o mandato
dos governadores eleitos e nomear interventores nos casos em que entendesse necessrio, e ainda, a
Constituio dissolvia o Parlamento, as Assembleias estaduais e as Cmaras Municipais que somente
poderiam ter seus membros eleitos aps o plebiscito referente Constituio. Declarou, ainda, estado
de emergncia e suspendeu indefinidamente os prprios preceitos constitucionais referentes s liberdades individuais.
De qualquer forma, todos os que confrontassem a poltica estabelecida pelo governo federal poderiam sofrer interveno, o que, portanto, caracterizava a deciso final sempre concentrada nas mos
do governo central.
O presidente estava autorizado a legislar por Decreto-lei sobre todas as matrias que fossem de
responsabilidade do governo federal at a obteno dos resultados do plebiscito. Como este no ocorreu, todo o tempo decorrido com o Estado Novo foi realizado com os instrumentos do Decreto-lei e da
interveno.
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Histria do Direito Municipal

Neste sentido, Meirelles (2006, p. 41) descreve o novo regime:


Ao golpe de 10 de novembro seguiu-se um regime interventorial nos Estados e nos Municpios. O interventor era um
preposto do ditador, e os prefeitos, prepostos do interventor. Todas as atribuies municipais enfeixavam-se nas mos
do prefeito, mas acima dele pairava soberano o Conselho Administrativo estadual, rgo controlador de toda a atividade
municipal, que entravava eficientemente as iniciativas locais.

Essa fase da histria do Brasil marcada tambm pela poltica de industrializao do pas, representada por uma aliana entre trs poderosos grupos sociais: as burocracias civil e militar e a burguesia
industrial.
Todos estavam voltados a consolidar um capitalismo nacional, por meio do setor industrial, o
que mobilizaria uma srie de polticas, como a educacional, a trabalhista e a de transporte, entre outras,
no sentido de concretizar esse grande projeto.
Perpetuada a poltica da era Getlio Vargas at 1945, neste ano o presidente obrigado a renunciar diante do movimento realizado pelas Foras Armadas. Inicia-se, com isso, um novo momento de
constitucionalizao no pas, que atribui aos municpios um importante papel voltado aos aspectos de
representao e estruturao poltica, administrativa e financeira.
A Constituio de 1946 um marco do perodo de abertura para a democratizao no pas. Nesse
sentido, o texto constitucional optou por uma desconcentrao de poderes e pela descentralizao
administrativa, contrariando os moldes expostos anteriormente na Constituio de 1937. Repartiu-a
entre a Unio, os Estados-membros e os municpios as competncias e responsabilidades, ficando a
interveno restrita a apenas algumas situaes expostas no prprio texto.
Esse fato pode ser verificado em vrias passagens do texto constitucional, entre elas as descritas
a seguir:
Art. 23. Os Estados no interviro nos Municpios, seno para lhes regular as finanas quando:
I se verificar impontualidade no servio de emprstimo garantido pelo Estado;
II deixarem de pagar, por dois anos consecutivos, a sua dvida fundada.
Art. 24. permitida ao Estado a criao de rgo de assistncia tcnica aos municpios.
Art. 28. A autonomia dos municpios ser assegurada:
I pela eleio de Prefeitos e Vereadores;
II pela administrao prpria, no que concerne ao seu peculiar interesse, especialmente:
a) decretao e arrecadao dos tributos de sua competncia e aplicao de suas rendas;
b) organizao dos servios pblicos locais.

Os governos municipais poderiam ainda ser eleitos, e haveria indicao nos casos referentes
s capitais, municpios declarados de Segurana Nacional ou aqueles que apresentassem estncias
hidrominerais, quando estas fossem beneficiadas pelo Estado ou pela Unio.
Essa Constituio vigorou de fato at a entrada dos Atos Institucionais, os quais determinaram
uma nova estruturao poltico-administrativa que veio a ser consolidada com a Constituio de 1967 e
com a Emenda Constitucional de 1969.
Nesse sentido, Fausto (2003, p. 465) diz que o AI-1 foi baixado a 9 de abril de 1964, pelos comandantes do Exrcito, da Marinha e da Aeronutica. Formalmente, manteve a Constituio de 1946 com
vrias modificaes, assim como o funcionamento do Congresso.
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Histria do Direito Municipal

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Com o Golpe Militar de 1964, a to aludida democratizao, inclusive administrativa, deixa de


existir e se instaura novamente um longo perodo de centralizao do governo federal e interveno
nas demais esferas do governo, estaduais e municipais.
A Constituio Federal de 1967 foi foradamente aprovada. O Congresso, que havia sido fechado,
foi aberto extraordinariamente para aprovar o texto constitucional. Essa Constituio, pela sua prpria
origem, aumentava os poderes do Executivo, principalmente naquilo que se referisse segurana nacional. Quanto s demais questes, estas eram definidas pelos votos da maioria do Congresso, representados, nesse momento, pelo partido da situao, a Arena.
Foi mantida, no texto constitucional, a possibilidade de se continuar elegendo prefeitos e vereadores, nos moldes da Constituio de 1946; a questo que, diante do regime ditatorial, prefeitos e vereadores deveriam seguir as orientaes polticas estabelecidas pelo governo federal, assim a liberdade
poltica falseada nas eleies diretas e a escolha da representao poltica nos municpios realizada
entre aqueles que poderiam ser elegveis, nos critrios do poder central.
Como afirma Meirelles (2006, p. 43), os atos institucionais e as emendas constitucionais que sucederam limitaram as franquias municipais no trplice plano poltico, administrativo e financeiro.
Do ponto de vista financeiro-tributrio, as rendas municipais foram distribudas mais equitativamente entre Unio, Estados e municpios, mas os municpios menos industrializados, em relao aos
fundos de repasses Fundo de Participao dos Municpios , foram prejudicados pelo critrio estabelecido na Constituio.
importante lembrar que nesse momento o pas j vivenciava um processo de urbanizao bastante acelerado e que os municpios apresentavam uma importncia fundamental nas relaes espaciais, sociais e econmicas no territrio.
De acordo com Santos (2005, p. 31), entre 1940 e 1980, d-se verdadeira inverso quanto ao lugar
de residncia da populao brasileira. H meio sculo (1940), a taxa de urbanizao era de 26,35%, em
1980 alcana 68,86%. Nesses quarenta anos, triplica a populao total do Brasil, ao passo que a populao urbana se multiplica por sete vezes e meia.
Nesse contexto, as Constituies Federais mudam o tom quanto importncia do tratamento
dado aos municpios, e a discusso sobre a forma de constituio, autonomia, atribuies, finanas,
entre outras questes, ganha mais espao nos textos constitucionais.

O retrato geral dos municpios na Constituio Federal de 1988


Com a abertura do Regime e o novo contexto de redemocratizao do pas, surgiu a necessidade
de se construir um novo texto constitucional, em que se fizesse responder e constar as demandas da
sociedade naquele momento histrico.
Nesse sentido, alm das considerveis inovaes realizadas quanto ao modelo de municipalizao que se desenhava, a Constituio de 1988 (CF/88) faz constar em seu texto um captulo referente Poltica Urbana, questo que, at aquele momento, nunca havia sido abordada nos textos
precedentes.
O municpio, nesse contexto, passa, ento, a ser reconhecidamente um ente bastante relevante
na estrutura poltico-administrativa brasileira. De acordo com Bonavides (2006, p. 344), as prescries
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Histria do Direito Municipal

do novo estatuto fundamental de 1988 a respeito da autonomia municipal configuram indubitavelmente o mais considervel avano de proteo e abrangncia j recebido por esse instituto em todas as
pocas constitucionais de nossa histria.
A interpretao sobre esse novo modelo e a categorizao do municpio passa a ser discutida no
sentido do seu tratamento ou como ente federativo ou como importante ente poltico-administrativo
na estrutura de organizao do Estado. De qualquer forma, o tratamento deferido ao municpio na
CF/88 modifica a qualidade dual pura do modelo federalista, fazendo com que uma terceira esfera a
municipal , apresente poderes autnomos na estrutura organizacional do Estado brasileiro.
Quanto ao contedo da atuao municipal, faz-se presente, alm da competncia privativa para
regular matria de interesse local, a competncia comum em relao Unio e aos Estados em relao
a outras determinadas matrias, conforme consta no artigo 23 da Constituio Federal.
Relativamente atual posio que o municpio ocupa no cenrio poltico, administrativo e financeiro do pas, possvel dizer que a sua importncia e a qualidade de sua competncia e responsabilidade
apresentam-se em consonncia com o desenho, inclusive espacial da ocupao do Brasil.

O municpio nas Constituies brasileiras


possvel dizer que a regulao dos municpios nas legislaes brasileiras, principalmente nas
Constituies Federais, retrata a forma de organizao e reorganizao da populao no territrio brasileiro e a complexificao das relaes estabelecidas a partir de um perodo duradouro, como foi o perodo colonial, mas pouco dinmico, do ponto de vista das mudanas estruturais que ocorreram na administrao do territrio, passando pelos momentos de mudana poltico-organizativa Independncia,
Repblica, Estado Novo, Democratizao, Ditadura Militar, Redemocratizao , e, principalmente, de
alterao econmica da sociedade brasileira, com a industrializao e a migrao populacional em direo s cidades, o que acarretou no fenmeno da urbanizao em um perodo muito breve de tempo,
se considerados os outros momentos histricos decorridos no Brasil.
A reestruturao dos municpios e a importncia qualitativa atribuda a este ente poltico-administrativo a partir da CF/88, fruto da conformao, no perodo da redemocratizao, do nmero de
municpios existentes no pas e do quadro urbano que havia se definido.

Texto complementar
Geografia do Brasil
(SCARLATO, 2003)

[...] vale dizer que as cidades brasileiras no perodo colonial representaram um prolongamento
do mundo rural. A ausncia de uma burguesia urbana abriu espao ao poder das oligarquias agrrias.
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Histria do Direito Municipal

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A cmara municipal, primeira e principal instituio poltica representativa da populao da colnia,


tinha sua sede na cidade. Porm, ela era controlada por senhores da casa-grande. [...] Essas cidades, na
verdade, eram os locais onde se formalizavam juridicamente os atos exercidos na grande propriedade.
Pode-se dizer que as cidades representavam o frum de direito do poder poltico, porm era a casa-grande que exercia de fato esse poder.
As poderosas famlias e seus agregados e escravos residiam a maior parte do ano nos domnios
rurais. Somente se deslocavam para centros urbanos para festejos e solenidades. As cidades eram,
na sua maior parte, habitadas por funcionrios da administrao municipal, oficiais da Coroa, artesos e mercadores. [...] Essa forma de relacionamento entre as oligarquias e as cidades permaneceu
at a transio para a Independncia do Brasil. [...]
Apesar de o sculo XVIII ter presenciado um grande avano na fundao de vilas e cidades no interior do territrio brasileiro, esse processo se fez de forma muito descontnua, motivado tanto pela dependncia do povoamento em relao s oscilaes do mercado externo como tambm pelo esgotamento
dos recursos ou pela concorrncia de um produto com outro (caso da cana, da minerao e do caf).
medida que a economia exportadora era orientada e estimulada por um produto, as reas correspondentes sua produo eram rapidamente povoadas para em seguida, recuar, permanecendo
com uma produo restrita e fixando, em muitos casos, uma populao que vivia s da economia de
subsistncia. Muitas vilas e cidades do interior brasileiro acabaram mergulhando nessas condies.
A regio da serra do Espinhao, onde esto hoje localizadas as cidades histricas mineiras, chegou a representar uma das maiores concentraes demogrficas do sculo XVIII no Brasil. Segundo os
documentos oficiais da poca, a regio de Vila Rica chegou a ter de 80 mil a 150 mil escravos. [...]
A riqueza mineral do stio onde se fundou Ouro Preto foi tambm a causa de sua posterior estagnao. Quando ocorreu o esgotamento do ouro e a fuga da populao da regio, a cidade ficou
mergulhada na situao de isolamento. [...]
Foi um fenmeno constante a descontinuidade no crescimento das cidades no perodo colonial e mesmo durante o Imprio. Os recursos naturais, medida que se esgotavam, levavam estagnao desses centros. As grandes cidades mais bem localizadas sempre tiveram seu crescimento de
forma mais contnua, principalmente as porturias. Estas podiam beneficiar-se de sua posio geogrfica como centro de exportao de vrios pequenos centros regionais, em que a estagnao de
um era compensada pelo dinamismo de outro, e assim o grande centro conseguia manter sempre
sua funo exportadora. A cidade do Rio de Janeiro beneficiou-se da exportao do ouro, e quando
este declinou, foi substitudo pela exportao do caf. [...]
A abertura dos portos ao livre-comrcio com o exterior e a independncia do pas fizeram com
que as oligarquias agrrias comeassem a assumir a administrao da vida pblica nacional. A partir
de ento, as cidades brasileiras passaram a representar mais do que o prolongamento do poder
rural, transformando-se no novo centro do poder poltico.

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Histria do Direito Municipal

Atividades
1.

Os vrios momentos histricos do Brasil foram traduzidos pelo Direito nas suas vrias Cartas
Constitucionais. Assim, a partir de que momento histrico possvel perceber que, de fato, os
municpios com essa categorizao comeam a participar mais intensamente da vida poltico-administrativa do pas?

2.

Como as Constituies anteriores Constituio Federal de 1988 identificam o interesse dos


municpios em seus textos?
a) Interesse local.
b) Peculiar interesse.
c) Interesse municipal.
d) Domnio local.

3.

Identifique duas mudanas no texto da Constituio Federal de 1988 em relao s constituies


que a precederam.

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Histria do Direito Municipal

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Gabarito
1.

Ainda que na Constituio do Imprio houvesse referncia aos municpios, nesse perodo tais
entes ainda estavam, do ponto de vista da sua autonomia, adstritos ao poder das provncias.
Assim, somente com a Repblica, o que significa dizer na Constituio de 1891, que o municpio
assume nova feio e que se reconhece que existe um interesse municipal em tratar de seus
assuntos de forma mais especfica.

2.

3.

A equiparao dos municpios a entes conformadores da federao; o captulo da poltica urbana;


o rol de competncias comuns entre Unio, Estados-membros e municpios, entre outros.

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Histria do Direito Municipal

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Autonomia, competncia
e responsabilidade dos
municpios
Leitura geral sobre os municpios brasileiros
Para se compreender a importncia dos municpios, demarcada na Constituio Federal de 1988
(CF/88), necessrio verificar o cenrio geral da organizao da populao no territrio brasileiro, conformada na organizao dos trs entes poltico-administrativos que integram a federao: a Unio, os
Estados e os municpios.
Em 2007, de acordo com dados da pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), o Brasil contava com uma populao de 183,9 milhes de habitantes. A distribuio
territorial da populao apresenta, na primeira dcada deste sculo, a mesma configurao, do ponto
de vista da densidade, das dcadas anteriores, o que significa dizer que a Regio Sudeste continua a
apresentar a caracterstica de regio mais populosa, seguida pelas Regies Nordeste e Sul e que as Regies Norte e Centro-Oeste, que nesta ordem apresentam menor densidade.
Tambm possvel observar que do ponto de vista do adensamento no territrio brasileiro,
ocorre historicamente uma concentrao da populao nas reas mais prximas costa brasileira.
H que se considerar, em conjunto com o aumento da populao e a forma geral de organizao no territrio, o contexto poltico-administrativo de distribuio da populao, isto , como
o Estado se organiza para distribuir a responsabilidade de suas aes mais localizadas. No que se
refere a isso, de acordo com o IBGE, o Brasil entre 1940 e 2001 apresentou significativo aumento do
nmero de municpios, como se pode verificar no quadro que segue:
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Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios

Nmero de municpios

1940

1950

1960

1970

1980

1990

1997

2001

Brasil

1 574

1 889

2 766

3 952

3 974

4 491

5 507

5 560

Norte

88

99

120

143

153

298

449

449

Nordeste

584

609

903

1 376

1 375

1 509

1 787

1 792

Sudeste

641

845

1 085

1 410

1 410

1 432

1 666

1 668

Sul

181

224

414

717

719

873

1 159

1 188

80

112

244

306

317

379

446

463

Centro-Oeste

IBGE, Diretoria de Geocincias.

22

O municpio mais populoso continua a ser, como nas ltimas dcadas, o municpio de So Paulo
(10,8 milhes de habitantes), seguido por Rio de Janeiro e Belo Horizonte. O municpio menos populoso,
de acordo com as pesquisas realizadas em 2007, tambm est localizado no Estado de So Paulo. Assim,
o municpio de Bor, de acordo com as pesquisas, apresentou em 2007 a populao de 804 habitantes,
seguido por Serra da Saudade, localizado no Estado de Minas Gerais e Anhanguera, em Gois.
Tambm, nesta primeira dcada do sculo em curso, o nmero de municpios com mais de um
milho de habitantes cresceu de 13 para 14, em comparao com o censo de 2000. Os municpios com
essa caracterstica so os seguintes: So Paulo (10,8 milhes); Rio de Janeiro (6,1 milhes); Salvador (2,8
milhes); Braslia (2,45 milhes); Fortaleza (2,43 milhes); Belo Horizonte (2,41 milhes), Curitiba (1,7 milho); Manaus (1,6 milho); Recife (1,5 milho); Porto Alegre (1,42 milho); Belm (1,40 milho); Goinia
(1,24 milho); Guarulhos (1,23 milho); e Campinas (1,03 milho) (IBGE, 2007).
A partir dessas consideraes possvel traar um breve perfil das questes populacionais e territoriais dos municpios brasileiros nas ltimas dcadas, em que pode se observar que houve uma maior
diviso territorial em municpios e que houve, ainda nesta dcada, um movimento de concentrao
populacional em municpios de grande porte, ou seja, com mais de um milho de habitantes.
Ainda pode-se observar que a distribuio da populao no territrio brasileiro no homognea, ou seja, existem regies muito mais populosas que outras e, ainda, os prprios municpios apresentam configuraes muito diferentes dentro do mesmo Estado, do ponto de vista da sua complexidade,
neste caso, considerando o que se refere ao nmero da populao.

Criao dos municpios


Tendo em vista o quadro apresentado de aumento significativo de municpios, desde a dcada de
1940, a CF/88 definiu a forma de constituio de novos municpios e de supresso de alguns existentes.
Antes de se definir a forma de constituio e desconstituio de municpios necessrio entender juridicamente a sua natureza. Os municpios, como os demais entes poltico-administrativos da Federao, so considerados pessoas jurdicas de direito pblico interno, conforme determina o artigo 41,
inciso III do Cdigo Civil.
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Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios

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Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno:


I - a Unio;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territrios;
III - os Municpios;
IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas;
V - as demais entidades de carter pblico criadas por lei.

A CF/88 determinou que a criao de municpios est adstrita ao reconhecimento pelos respectivos Estados em que esto inseridos. Assim, ser a lei estadual a instituidora da autonomia, conformada
em determinado territrio, que a partir de ento ser reconhecido como ente poltico-administrativo.
[...] Somente depois de aprovada sua criao por lei estadual que o territrio adquire personalidade jurdica de direito
pblico interno (CC, art. 41, III) e autonomia poltica, administrativa e financeira, decorrentes de sua condio de entidade estatal de terceiro grau (CF, artigos. 29-31), integrante do sistema federativo (CF, art. 1o.). (MEIRELLES, 2006, p. 43)

As leis estaduais instituidoras de novos municpios constitudos por incorporao, fuso ou desmembramento e de desconstituio de municpios at ento existentes, tero a qualidade de lei ordinria estadual.
Assim, nos seguintes termos descreve a CF/88 a possibilidade de criao de municpios, observando a Emenda Constitucional 15, de 12 de setembro de 1996.
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
4o. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios far-se-o por lei estadual, dentro do perodo
determinado por lei complementar federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

importante fazer constar que houve algumas propostas de substituio do texto aprovado, mas
que apesar dessas propostas, a Constituio, nesta matria, permaneceu inalterada. Nesse sentido, a
Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 297/95, principal emenda modificativa, que buscava qualificar de forma mais pormenorizada e criteriosa a constituio de novos municpios foi arquivada.

Incorporao, fuso, anexao ou desmembramento


Quanto forma de se proceder a criao de novos municpios, o pargrafo 4., do artigo 18 da CF,
j citado, informa que a origem dos municpios pode decorrer, atualmente, das seguintes situaes:
incorporao, fuso, anexao ou desmembramento.
Todas essas possibilidades esto relacionadas a duas questes: a territorial e a poltico-administrativa. Assim, sempre que se promove a constituio de novo municpio, necessariamente isso implica
em uma modificao do desenho anterior do territrio e a necessidade de se estabelecer uma nova
estrutura administrativa de gesto e de construo legislativa.
Tambm importante considerar que no h qualquer referncia quanto ao nmero da populao residente, assim, podem ser formados municpios com qualquer nmero populacional, devendo
prevalecer, nesse sentido, apenas a razoabilidade quanto constituio de uma nova estrutura administrativa e legislativa.
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Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios

Assim, tratando das formas de constituio, a primeira forma, que a incorporao, ocorre sempre que um municpio se integra ao outro. Nesse caso, um dos municpios deve perder a sua personalidade anterior, enquanto o outro que conserva a sua personalidade agrega ao seu territrio e sua
gesto o territrio e as responsabilidades referentes aos compromissos daquele municpio que perdeu
a personalidade jurdica.
Ocorrer fuso sempre que dois ou mais municpios se unirem para formar um outro municpio
com personalidade jurdica prpria e distinta daquelas que originariamente apresentavam.
A anexao est relacionada apenas questo territorial, portanto, nesse caso, no se constitui
novo municpio, apenas se procede a modificao territorial dos municpios j existentes, na qual se une a
parte desmembrada do territrio de um municpio ao de outra municipalidade j existente. Dessa forma,
permanecem as personalidades jurdicas dos municpios que participaram do processo de anexao.
O instituto do desmembramento bastante comum, pois tal instituto d ensejo formao de
novo municpio. Assim, a parte desmembrada de um determinado municpio j existente ganha autonomia para se constituir em nova municipalidade.
Esse fato comumente ocorre com o desmembramento dos distritos mais consolidados, isto ,
com maior populao e com grau mais intenso de urbanizao.

Procedimentos de constituio
De acordo com a CF/88, os Estados esto obrigados a se dividir em municpios, mas o mapa de
diviso do territrio do Estado somente poder ser alterado de quatro em quatro anos, sempre no ano
que antecede o perodo de eleies municipais em todo o pas.
Busca-se, dessa forma, estabelecer uma medida de estabilidade para as mudanas de configurao
dos territrios dos Estados e, ainda, pretende fazer coincidir as eleies que ocorrem ordinariamente em
todos os municpios com aquelas que formaro as novas administraes.
A criao de municpios , portanto, um ato formal e legal que requer a verificao de determinados
requisitos. Os Estados so responsveis por regular os elementos de constituio dos novos municpios
e de lhes atribuir personalidade jurdica, consideradas as questes de mbito local que informam tais
requerimentos.
O descumprimento de qualquer dos requisitos impostos na legislao podero ensejar o questionamento judicial da proposio de nova constituio de municpio, tornando nulos os procedimentos
ilegais e inconstitucional a lei que determinar a criao em desacordo com os pressupostos preestabelecidos em lei.
A deciso da Assembleia Legislativa que entender pela rejeio do requerimento de constituio
de novo municpio dever ser justificada, mas tendo em vista a autonomia desse ente para julgar a pertinncia ou no dessa questo; no caber, nesse caso, impugnao judicial no caso de recusa.
O procedimento de constituio, de acordo com Meirelles (2006, p. 69-70) apresenta quatro
etapas, conforme segue:
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Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios

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1) representao Assembleia Legislativa nos termos e com os comprovantes dos requisitos mnimos exigidos pela lei;
2) determinao da Assembleia Legislativa para que se realize o plebiscito, desde que satisfeitas as exigncias legais; 3)
realizao do plebiscito pela Justia Eleitoral; 4) promulgao da lei criadora do Municpio, dentro do perodo estabelecido na lei complementar federal, se favorvel o resultado do plebiscito.

Quanto ao primeiro ponto, existe a necessidade de se apresentar um Estudo de Viabilidade Assembleia Legislativa. Esse estudo dever ser formulado conforme as determinaes da lei, atendendo a
inmeros requisitos, entre eles as questes financeiras da nova municipalidade a ser constituda. Ainda,
tal estudo dever ser publicado, de forma a dar conhecimento a toda populao das possveis consequncias da formao do novo municpio ou da alterao territorial dos municpios.
O segundo e o terceiro momento dizem respeito apreciao popular das novas propostas relativas aos municpios. O primeiro cabe Assembleia e o segundo aos Tribunais Regionais Eleitorais que
so responsveis por definir os procedimentos do plebiscito, inclusive definindo o alcance da consulta.
Assim, por meio do plebiscito que, conforme Meirelles (2006, p. 72), a consulta direta populao de
determinada rea sobre assunto de seu interesse, a populao poder manifestar o seu entendimento
quanto necessidade de se constituir novo municpio ou de se alterar o desenho territorial dos municpios em questo.
Nesse sentido, a Lei 9.709, de 18 de novembro de 1998 dispe que:
Art. 7. Nas consultas plebiscitrias previstas nos artigos 4. e 5. entende-se por populao diretamente interessada
tanto a do territrio que se pretende desmembrar, quanto a do que sofrer desmembramento; em caso de fuso ou
anexao, tanto a populao da rea que se quer anexar quanto a da que receber o acrscimo; e a vontade popular se
aferir pelo percentual que se manifestar em relao ao total da populao consultada.

Na leitura desse artigo, caber inclusive a possibilidade de votao por estrangeiros residentes
nos municpios, objeto da consulta e o seu resultado ser definido por maioria simples, conforme determina o artigo 10 da Lei 9.709/98.
A quarta fase confere Assembleia Legislativa a manifestao de seu ato poltico frente demanda
apresentada e, uma vez aceita a proposta encaminhada em relao aos municpios, promulga-se a sua
lei criadora.

Organizao territorial interna


Os municpios apresentam autonomia para definir as bases de sua organizao territorial interna.
Assim, a diviso territorial do municpio pode se conformar de vrias maneiras, entre elas as mais comuns
so as que dividem o municpio em reas urbanas e rurais, em bairros nas reas urbanas, em distritos e
subdistritos na rea rural, em reas de expanso urbana.
Os distritos apresentam importante participao na constituio dos novos municpios, pois normalmente com a emancipao destes que se formam outros municpios.
O distrito, assim como o subdistrito , muitas vezes, um relevante centro de distribuio de servios
pblicos populao, principalmente no que diz respeito ao acesso da populao da rea rural aos benefcios da urbanizao, como escola, posto de sade, pavimentao, transporte pblico, comrcio local
etc., tendo em vista a sua estruturao como centro de infraestrutura de atendimento populao e a
organizao j existente nessas localidades.
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Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios

Tendo em vista essas questes, muitas vezes o distrito j apresenta elementos suficientes que motivam a sua transformao em municpio, e por esse motivo, esta se tornou uma das prticas mais comuns
de constituio de novos municpios. Assim, essas localidades so emancipadas, mudando de status.
Os distritos e os subdistritos se configuram em reas ou circunscries administrativas, dotadas
de servios pblicos de atendimento populao que os conformam. Ao contrrio dos municpios, no
apresentam personalidade jurdica prpria, e, portanto, tambm no apresentam autonomia poltica e
administrativa.
De acordo com a Constituio Federal a competncia para a criao de distritos e a descentralizao destes em subdistritos compete aos municpios, como citado pelo seu artigo 30, inciso IV, criar,
organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual.
No mesmo sentido da criao dos municpios, mas sem que haja obrigatoriedade, o municpio
poder prever em sua lei orgnica municipal a possibilidade de se fazer plebiscito para a instituio de
novos centros de maior urbanizao, organizados na forma de distritos e subdistritos.

Municpio e regies metropolitanas


Em decorrncia do crescimento de alguns municpios brasileiros, a populao ultrapassou as
linhas das divisas territoriais com os demais municpios de seu entorno. Assim, os municpios passam
a se relacionar de forma muito mais prxima uns com os outros e as suas atividades se tornam extremamente interdependentes, o que os obriga, em muitos casos, a definirem polticas pblicas de forma
conjunta.
Nesse mesmo sentido pondera Ferrari (1993, p. 71)
As Regies Metropolitanas so na verdade entidades administrativas compostas de Municpios, embora suas decises
no os obriguem, e isto devido autonomia municipal. Assim, so rgos do planejamento que visam realizao de
funes pblicas de interesse comum.

A CF/88 definiu que nos casos em que j no seja mais possvel estabelecer uma diviso clara
entre os territrios dos municpios em virtude da sua proximidade em que ocorre a formao de uma
malha urbana nica, cabe aos Estados a determinao da organizao dos municpios em regies metropolitanas.
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta
Constituio.
3. Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a
execuo de funes pblicas de interesse comum.

Tais regies metropolitanas so formadas para que os municpios tenham a possibilidade de gerir
de forma conjunta temas de interesse comum e em conjunto possam realizar as atividades e prestar
servios pblicos s suas populaes.
A formao da regio metropolitana no implica na gerao de um outro ente da federao, pois
apresenta natureza restrita de administrao, interferindo nos municpios na medida das decises realizadas em rgos colegiados daqueles que esto representados por esse rgo.
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Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios

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Competncia
A instituio de um rol maior de competncias e de atribuio de maior valor aos municpios est
relacionada ao crescimento de sua importncia na configurao do Estado brasileiro. Assim, o aumento
expressivo do nmero de municpios e a complexidade que foi assumida por alguns municpios brasileiros demandaram a reviso do legislador sobre a autonomia e a competncia no que se refere sua
organizao.
Segundo Pellegrino (2000, p. 13)
As competncias governativas do Estado brasileiro convivem nas trs pessoas de Direito Pblico Interno: a Unio a
projeo mais ampla , os Estados poro administrativa regional e os Municpios que so, do ponto de vista jurdico, unidades territoriais dos Estados, criados por fora de lei estadual, com personalidade jurdica de direito pblico
interno, e, do ponto de vista poltico, expresso administrativa descentralizada para o atendimento das peculiaridades
locais, no mbito de sua competncia.

Nesse sentido, a CF, em seu artigo 30 definiu o rol de assuntos que so de competncia do municpio e que devem ser estabelecidos em legislao prpria, denominada esta de Lei Orgnica Municipal.
Mas, ainda que o municpio tenha sofrido modificao no sentido de aumentar qualitativamente a sua responsabilidade e dirigir a sua prpria organizao, por meio da Lei Orgnica, esta
somente pode versar sobre assuntos que no colidam com a CF, especialmente no que se refere ao
seu artigo 29.
Assim descreve Castro (2006, p. 52)
[...] o Municpio, no seu poder auto-organizatrio, tem limites constitucionais bem explcitos, de que cogita o artigo 29,
caput, da CF. dizer: o Municpio organiza-se e rege-se por sua Lei Orgnica e demais leis que adotar, mas para atingir
tal desiderato h que observar os princpios da Constituio da Repblica e os da Constituio do respectivo Estado.
autnomo o Municpio, nos termos da Constituio; e autonomia no significa apropriao de liberdade ilimitada
no e para dispor normativa e organizacionalmente sobre os poderes municipais. H que se respeitar a fonte nica dos
poderes: a Constituio da Repblica.

O autor trata, como se pode observar, dos limites do municpio do ponto de vista do estabelecimento dos pressupostos para o tratamento dos assuntos municipais. A observncia dos princpios
constitucionais, assim como daqueles estabelecidos em Constituio Estadual, devem estar presentes
na formulao das normas e das aes municipais.
Sem prejuzo da autonomia municipal referida no caput do artigo 18 da Constituio Federal, o
artigo 1. desse mesmo texto determina uma unidade que se perfaz em um controle principiolgico de
carter regulador.
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituio.
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Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios

Dessa forma, possvel observar que a CF/88 direciona a leitura de todos os seus demais dispositivos e irradia os seus fundamentos a todas as normas que formam o sistema jurdico, incluindo nesse
bojo as normas municipais.

Autonomia
A CF/88, ao tratar dos municpios, os inseriu como elemento de sua estruturao e organizao
poltico-administrativa, conforme segue:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

Assim, essa autonomia refere-se a basicamente trs questes, como chama a ateno Pellegrino
(2000 p. 20-21): (i) autonomia poltica; (ii) autonomia administrativa; e (iii) autonomia financeira, sendo
que Meirelles (2006, p. 93) ainda prope mais um elemento, o poder normativo prprio.
A autonomia poltica est adstrita condio do municpio de estabelecer a forma de sua auto-organizao a partir de seu reconhecimento como pessoa jurdica de direito pblico interno e de possibilitar o seu autogoverno, decorrente da escolha de seus representantes, tanto do Poder Executivo
prefeito e vice-prefeito, como do Poder Legislativo vereadores.
A autonomia administrativa refere-se capacidade do poder local definir as suas polticas pblicas
e gerenciar a efetivao destas, concretizadas em prestao de servios pblicos.
Quanto autonomia financeira, esta reserva aos municpios o poder de instituir e arrecadar tributos
e aplicar seus resultados, na efetivao das polticas pblicas do prprio municpio.
Por fim, o poder normativo est estabelecido especialmente no artigo 30 da CF, que determina
em seu inciso I que compete aos municpios legislar sobre assuntos de interesse local.
A capacidade de o municpio regrar o uso e a ocupao de seu territrio e estabelecer os limites
decorrentes da apropriao dos bens do municpio est contida neste preceito referente regulao do
municpio dos interesses locais.
Assim, tudo aquilo que diga respeito ao interesse imediato do municpio, que intervenha na sua
manuteno deve ser discutido em seu prprio mbito. A compreenso sobre o significado da expresso interesse local est relacionada ao interesse mais imediato, mas no exclusivo da municipalidade,
tendo em vista que as questes de mbito local interferem em seu conjunto nas aes das demais esferas governamentais.

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Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios

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Texto complementar
Significado e importncia das emancipaes:
uma polmica ainda no resolvida no Rio Grande do Sul
(PINHEIRO; MOTTA, 2003)

[...]
A questo das emancipaes, pela complexidade envolvida, parece no ser redutvel a
situaes e procedimentos predeterminados. Entre os extremos centralizao/descentralizao deve-se buscar um meio-termo mais adequado. Por outro lado, centralizar a regulamentao no significa, necessariamente, centralizar a administrao. Ao contrrio, as evidncias
empricas apontam no sentido de afirmar as vantagens, com larga margem, de descentralizao frente centralizao, sobretudo, quando se tem em conta o dinamismo da sociedade
contempornea. Alm disso, nos sistemas democrticos e representativos, o municpio, tendo
como ncleo a sede, a clula fundamental, o espao de irradiao, a escola poltica, o local
de exerccio e de emergncia das futuras lideranas nacionais. Portanto, desnecessrio enfatizar que a anlise crtica realizada no pressupe e tampouco implica posicionamento a priori
contra as emancipaes, apesar de um dos autores (PINHEIRO, 1999) j ter definido, quando
conveniente, a tese de fuso dos municpios.
Contudo, na percepo dos autores, to importante quanto criar um municpio dot-lo
das condies minimamente necessrias para participar do concerto da formulao e da implementao das polticas pblicas, em perfeita articulao com as demais esferas de governo,
evitando as lacunas e a multiplicidade de esforos. Por outro lado, tais condies, a exemplo da
infraestrutura, no podem ser criadas a partir de um marco zero; elas devem preexistir, herdadas do municpio-me, e este, por sua vez, no pode ter o seu desenvolvimento comprometido
a partir da emancipao de uma rea. Se emancipar para desenvolver o lema bsico dos
emancipacionistas, no deve ser esquecido que a infraestrutura , tambm, precondio para
o desenvolvimento e, regra geral, a construo da infraestrutura um empreendimento que
requer o envolvimento dos governos estadual, federal e, por vezes, das municipalidades adjacentes.
Nas condies do marco regulatrio vigente, a criao de municpios aumenta o nmero
de comensais sem a contrapartida do aumento do bolo, uma vez que no ficou, em nenhum
dos casos analisados, comprovada a viabilidade da rea emancipada nem tampouco que a rea
remanescente do municpio de origem no restaria prejudicada. Utilizar como argumento para
as emancipaes futuras as emancipaes exitosas do passado uma falcia que pode levar a
equvocos, no se aplicando ao tema a profecia que se autorrealiza.
[...]

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Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios

Atividades
1.

A leitura de dois elementos, territrio e populao, manifestam a configurao geral dos


municpios brasileiros. Indique, analisando o contexto atual, uma questo ou apontamento
que pode ser percebido na configurao atual dos municpios, a partir da observao desses
elementos.

2.

As regies metropolitanas so constitudas:


a) Pelos prprios municpios.
b) Pelas capitais dos Estados.
c) Pelos Estados-membros.
d) Pela Unio.

3.

A partir da CF/88, os municpios passaram a ter competncia para regular assuntos de interesse
local. Na prtica, entre vrios temas de interesse dos municpios, aponte dois que podem ser
objeto de definio dos municpios.

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Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios

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Gabarito
1.

No h homogeneidade em relao aos municpios quanto a tamanho, populao, complexidade


ou desenvolvimento; a histria da colonizao influencia at nossos dias a configurao geral do
adensamento no Brasil, principalmente no que se refere densa ocupao da costa brasileira;

2.

3.

Definio do permetro urbano, criao de distritos e subdistritos, questes ambientais, questes


urbansticas, isenes tributrias etc.

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Autonomia, competncia e responsabilidade dos municpios

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Finanas municipais
Autonomia financeira dos municpios
A manuteno da autonomia dos municpios a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88)
dependia, em grande medida, da possibilidade destes realizarem as polticas pblicas indicadas na sua
esfera de atribuies. Nesse sentido, era necessrio que se definissem instrumentos aptos a viabilizar
o planejamento e a gesto municipal. Para tanto, foram definidos dois grandes eixos de concretizao
dessas medidas: o oramento e a tributao.
a partir desses instrumentos que os municpios realizam seus fins administrativos, executam suas
obras e prestam servios pblicos em seus respectivos territrios, de forma mais planejada e controlada.
A autonomia municipal no significou uma ao absolutamente independente ou restrita a este
ente poltico-administrativo, pois, no possvel desconsiderar que alguns municpios continuaram a
depender consideravelmente dos repasses das verbas dos outros entes, e tambm necessrio compreender que se manteve a interdependncia entre os prprios municpios para a realizao de determinadas obras e a prestao de servios, assim como entre estes e as demais esferas de governo sempre
que se verificar interesse comum. Tal fato no corresponde, necessariamente, falta de autonomia municipal, mas, ao contrrio, satisfaz o modelo federativo prprio adotado pelo Brasil.
A CF/88 assegurou a autonomia financeira dos municpios, basicamente sobre duas questes: a)
a instituio e arrecadao dos tributos e b) a aplicao das rendas locais, como se pode verificar em
seu artigo 30:
Art. 30. Compete aos Municpios:
[...]
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
[...]

Assim, este ente poltico-administrativo, o municpio, dever constituir a sua prpria renda, assim como
administrar a sua receita e suas despesas, a partir de rendas prprias ou constitudas a partir de repasses e
doaes, considerando-se as relaes estabelecidas entre os municpios e os demais entes da federao.
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Finanas municipais

Os municpios no sofrero interferncia dos Estados na sua autonomia financeira, como se pode
verificar no texto da Smula 69 do Superior Tribunal de Justia (STF) que determina que a Constituio
Estadual no pode estabelecer limite para o aumento dos tributos municipais. Dessa forma, o Estado
no poder agir no mbito municipal de forma a conceder isenes, restringir a majorao de tributos;
condicionar a instituio de tributos locais, ou impor condies para a aplicao de rendas prprias dos
municpios.

Oramento pblico municipal


O oramento pblico, quanto sua forma, est estruturado em legislao, mas assume o carter
de ato administrativo, tendo em vista que a sua confeco realizada pelo Poder Executivo, encaminhado Cmara de Vereadores para a sua aprovao e transformao em lei. Assim, define Bastos
(1999, p. 12), o oramento [...] uma pea jurdica, visto ser aprovado pelo Legislativo para vigorar
como lei dispondo sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das
despesas. O seu objeto, portanto, financeiro.
Quanto ao seu contedo, o oramento pblico passa por uma mudana de sentido em relao aos
contedos estabelecidos pelos oramentos tradicionais. Assume, pois, a partir de 1988, a feio de instrumento de planejamento, organizado na forma de programas, em que se estabelecem as prioridades
e as aes a serem realizadas a longo, mdio e curto prazos.
[...] o processo e o conjunto integrado de documentos pelos quais se elaboram, se expressam, se aprovam, se executam e se avaliam os planos e programas de obras, servios e encargos governamentais, com estimativa de receita e
fixao das despesas de cada exerccio financeiro. (SILVA, 1997, p. 671)

O oramento municipal constitudo a partir dos mesmos elementos que configuram o oramento federal, ou seja, esto presentes no oramento municipal os elementos: econmico, poltico e
jurdico, conforme descreve Bastos (1999, p. 130)
O elemento econmico traduz-se no fato de o oramento assumir, inequivocamente, a forma de uma previso da
gesto oramental do Estado, o que seria um autntico plano financeiro. O elemento poltico consubstancia-se na
autorizao poltica para a efetivao desse plano ou projeto de gesto estadual. E, finalmente, o ingrediente jurdico
traduzido nos efeitos de direitos prprios dos oramentos e regulamentados pelos diversos sistemas jurdicos.

Na conjugao desses elementos, a administrao municipal realiza os fins a que se prope, traduzidos de forma racionalizada em programas, polticas e aes de dimenso e atingimento pblico,
difuso ou coletivo.

Princpios constitucionais do oramento pblico


O oramento pblico orientado por princpios estabelecidos constitucionalmente. Tais princpios realizam, ao mesmo tempo, dois papis: o primeiro diz respeito orientao finalstica da composio dos oramentos e o segundo trata da delimitao da esfera de possibilidade de utilizao do
instrumental posto disposio da Administrao Pblica.
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Finanas municipais

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Nesse sentido, Canotilho (2002, p. 1.224-1.225) descreve as caractersticas presentes nos princpios, diferenciando-as das demais espcies de normas, no que tange qualidade que apresentam.
Assim, ao contrrio das regras, os princpios apresentam: (i) grau de abstrao relativamente elevado,
sendo considerados [...] vagos e indeterminados, carecem de mediaes concretizadoras; (ii) apresentam papel fundamental no ordenamento jurdico devido sua hierarquia e importncia estruturante
dentro do sistema jurdico; (iii) so juridicamente vinculantes radicados nas exigncias de justia, e, por
fim; (iv) so fundamentos de regras.
Bonavides (2006, p. 288), ao tratar dos princpios constitucionais, tambm define sua importncia
na leitura geral do arcabouo jurdico, segundo o autor [...] em verdade, os princpios so o oxignio
das Constituies na poca do Ps-Positivismo. graas aos princpios que os sistemas constitucionais
granjeiam a unidade de sentido e auferem a valorao de sua ordem normativa.
A partir da se estabelecem princpios que orientam e delimitam a construo dos oramentos
pblicos em todas as esferas governamentais, entre elas as municipais. Os princpios so relativos
forma e ao contedo dos oramentos. Sendo tais princpios os seguintes: (i) Princpio da Exclusividade em Matria Oramentria; (ii) Princpio da Programao; (iii) Princpio da Anualidade; (iv)
Princpio da Unidade; (v) Princpio da Universalidade; (vi) Princpio da Legalidade; e, (vii) Princpio da
Publicidade.
O Princpio da Exclusividade em Matria Oramentria determina que o oramento esteja
adstrito a tratar de receitas e despesas, no podendo conter em seu texto matrias que extrapolem
tais contedos, conforme determina o pargrafo 8., do artigo 165 da Constituio Federal, descrito
a seguir:
8. A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para a abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito,
ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.

O Princpio da Programao assume a forma de como devem ser construdos os oramentos, no


sentido de se organizar em programas a alocao de receitas e despesas. Requer-se aqui a classificao
dos recursos e sua objetiva localizao na prpria lei oramentria.
O Princpio da Anualidade determina que o ente poltico-administrativo dever, anualmente, prever a realizao de despesas e a constituio de suas receitas. Tais previses estaro expressas na lei
oramentria que anualmente dever ser revista.
A leitura desse dispositivo dever ser ampliada na medida em que o oramento pblico abrange
mais de uma lei que trata do oramento, o Plano Plurianual que definido em um lapso temporal de
quatro anos, de qualquer forma, permanece a lei oramentria anual para tratar de forma mais pragmtica da constituio de receitas e despesas anuais nos municpios.
De acordo com Bastos (1999, p. 47), o Princpio da Anualidade encontra-se diretamente relacionado com o princpio da segurana jurdica, posto que a lei oramentria votada e aprovada a cada
ano, representando assim um limite ao poder de interveno do Estado.
Sobre o Princpio da Unidade h uma mudana de sentido de alguns dos textos constitucionais anteriores para o presente na CF/88. Anteriormente, todas as disposies referentes ao oramento deveriam estar dispostas em uma nica lei. Hoje, a unidade de objetivos, de apresentao
de finalidades, tendo em vista que este est expresso em mais de uma lei. No poder haver contradio entre os textos das trs leis que definem e estruturam o oramento.
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Finanas municipais

O Princpio da Universalidade determina que toda a receita e despesa pblica devam estar contidas em oramento, devendo este abranger e considerar os recursos de todas as instituies pblicas
que recebam ou gerenciem recursos pblicos.
Quanto ao Princpio da Legalidade ou Princpio da Estrita Legalidade determinante que
tudo que esteja relacionado ao oramento esteja registrado em lei de forma exaustiva e detalhada.
Dessa forma, que disser respeito s finanas municipais devem estar contempladas em legislao
prpria, seguidos os ritos determinados na Constituio Federal e respectiva legislao complementar.
O Princpio da Publicidade assegura o controle do oramento. A lei que trata de matria referente
ao oramento tornar-se- obrigatria aps a sua publicao. Nesse sentido, o pargrafo 3., do artigo
165 da Constituio Federal determina que o Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, o relatrio resumido da execuo oramentria.
Tal princpio determina tambm ao municpio a sua obrigao frente aos rgos de fiscalizao
e prpria populao a prestao de contas referente aplicao de suas rendas e do pagamento de
suas despesas.

Sistema oramentrio
O oramento pblico se configura como um planejamento estrutural e integrado (SILVA, 1997,
p. 670).
Alm da CF/88, que estabelece as linhas gerais e os princpios que subordinam a realizao dos
oramentos, tanto do ponto de vista do estrito cumprimento das disposies referentes ao oramento
quanto aos princpios gerais, fundamentos e objetivos do Estado, duas leis regem o oramento pblico
e atingem diretamente os interesses referentes ao oramento municipal, a Lei 101/2000 denominada
como Lei de Responsabilidade Fiscal, e a Lei 10.257/2001 denominada Estatuto da Cidade.
Tais legislaes determinaro as regras gerais de definio dos oramentos vinculados ao planejamento dos municpios, no que diz respeito ao seu desenvolvimento.
Para alm dessas leis, o oramento municipal, assim como os oramentos das demais esferas
(Unio e Estados) devero ser compostos em um sistema que organizado em trs legislaes: o Plano
Plurianual; a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e a Lei de Oramento Anual (LOA).
Caber ao Plano Plurianual (PPA), que elaborado e aprovado de quatro em quatro anos, definir
as diretrizes gerais da poltica financeira do municpio. uma lei que programa metas de mais longo
prazo do que aquelas estabelecidas nas legislaes anuais. Assim, as legislaes anuais devem ser elaboradas em consonncia com as regras estabelecidas no PPA, o que significa dizer, em ateno aos
programas, objetivos, recursos, responsveis e indicadores para avaliao.
A Lei de Diretrizes Oramentrias orienta a confeco da Lei Oramentria Anual estabelecendo
as metas e as prioridades da administrao municipal. Essa lei, de acordo com a Constituio Federal,
artigo 165, pargrafo 2., entre outras questes, incluir as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente e definir possveis alteraes na legislao tributria.
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De acordo com Meirelles (2006, p. 269), a LDO ainda dever


[...] dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas, critrios e forma de limitao de empenho nas hipteses legais,
normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos e demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas [...]

A LDO ter, ainda, que fazer integrar em anexo ao seu texto o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo
de Riscos Fiscais, tudo em conformidade com o que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal e sob
a apreciao do Tribunal de Contas, do controle estabelecido na prpria Prefeitura e da Cmara de
Vereadores.
A Lei de Oramento Anual (LOA) deve ser compatibilizada com o Plano Plurianual e com a Lei de
Diretrizes Oramentrias, mas trata de matria prpria conforme explica Meirelles (2006, p. 273) com
base no texto constitucional, devendo tratar das seguintes questes:
[...] o oramento fiscal referente aos Poderes municipais, aos seus Fundos, rgos e entidades da Administrao direta
e indireta; o oramento de investimento das empresas em que o Poder Pblico Municipal, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto; o oramento da Seguridade Social, incluindo todas as entidades
e rgos a ela vinculados (CF, art. 165, 5.).

A LOA est adstrita definio e consignao de recursos para um determinado exerccio financeiro. Seu projeto poder receber emendas, desde que estas apresentem compatibilidade com o Plano
Plurianual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias.

Controle oramentrio
Vrios so os mecanismos de controle sobre os oramentos municipais. A Lei 101 de 4 de maio
de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal definiu parmetros de gastos e meios de fiscalizao que
ensejam a responsabilidade dos administradores pblicos de forma objetiva.
Assim determina a Lei em seu artigo 1., pargrafos 1. e 2..
1. A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao
de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
2. As disposies desta Lei Complementar obrigam a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.

Para os municpios, a Lei de Responsabilidade Fiscal determinou parmetros especficos, mas estabeleceu que o municpio equiparado aos demais entes da federao, devendo seguir os parmetros
estabelecidos inclusive no que diz respeito a despesas com pessoal, conforme segue:
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo
de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir
discriminados:
I - Unio: 50% (cinquenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
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Finanas municipais

Nas despesas com pessoal no sero computados, entre outros, a indenizao por demisso de
servidores ou empregados; aquelas relativas a incentivos demisso voluntria; aquelas referentes aos
inativos, ainda que por intermdio de fundos especficos custeadas por recursos provenientes da arrecadao de contribuies dos segurados, entre outras, conforme estabelece o pargrafo primeiro do
artigo 19 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Alm da Lei de Responsabilidade Fiscal, outras leis estabeleceram normas de responsabilizao
dos agentes pblicos que venham a descumprir os preceitos gerais estabelecidos para a conduo e
gesto da administrao pblica. Nesse sentido possvel citar a Lei Federal 10.028/2000, que, como
afirma Meirelles (2006, p. 296):
[...] referida lei deu tratamento penal para o descumprimento das disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal, que
estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade da gesto fiscal. Ilcitos administrativos praticados no exerccio da funo pblica, no que tange ao controle, aplicao e disponibilidade do Errio, so agora,
considerados crimes, atingindo os maus gestores do dinheiro pblico.

A Lei 8.429, de 1992, tambm se refere aos casos de enriquecimento ilcito de agentes pblicos,
no exerccio de seus mandatos, cargos, emprego ou quaisquer funes na Administrao Pblica (MEIRELLES, 2006, p. 297).
O controle sobre o oramento deve ocorrer tanto do ponto de vista da responsabilidade, inclusive
penal dos agentes pblicos, quanto do ponto de vista da coerncia material das aes. Nesse sentido, o
oramento municipal dever estar embasado tambm no plano diretor do Municpio, conforme determina o artigo 44 do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).
Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4. desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da
lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara
Municipal.

Buscou-se, dessa forma, estabelecer um processo de maior transparncia nas finanas municipais, com meios que publicizam o oramento e que o tornam objeto de discusso, tendo em vista que
a Administrao Pblica deve apresent-lo apreciao da populao e discuti-lo em audincias e debates pblicos. Nesse sentido, as prticas de abertura das discusses oramentrias dos municpios tm
se difundido, sendo que alguns municpios adotaram como estratgia a participao da populao na
definio de prioridades referentes s polticas pblicas a serem implementadas em seus respectivos
territrios.
Uma outra caracterstica determinante nos oramentos municipais diz respeito integrao
entre o plano diretor, principal lei de desenvolvimento dos municpios e os oramentos. Assim, de
forma articulada se pretende fazer com que o planejamento oramentrio seja coerente com as diretrizes de desenvolvimento definidas nos planos diretores municipais, de forma a torn-los viveis.

Tributao municipal
A tributao municipal constitui uma das principais fontes de receita dos municpios e, a partir
da receita municipal que o municpio, representado pelo Poder Executivo, pode realizar suas obras e
prestar os servios pblicos.
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Finanas municipais

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Conformam tambm a receita municipal, alm dos tributos, os preos e outros ingressos que
podem ser considerados permanentes, como a participao em receitas de impostos estaduais e federais ou, que podem ser compreendidas como eventual situao, est verificada nos financiamentos,
emprstimos, doaes, entre outros.
Quanto tributao, a CF/88 previu a possibilidade de os municpios institurem e arrecadarem
tributos, considerando que so espcies de tributos o imposto, as taxas e as contribuies.
Os limites ao poder de tributar dos municpios encontram nos princpios gerais um direcionamento,
como possvel observar, por exemplo, em trs importantes situaes: no Princpio da Legalidade, no
Princpio da Anterioridade e no Princpio da Capacidade Contributiva.
O Princpio da Legalidade pode ser observado no artigo 150 da Constituio Federal que determina que sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea.
O Princpio da Anterioridade determina que os tributos somente possam ser cobrados no exerccio seguinte que os instituiu ou os aumentou, o que pretende garantir maior segurana jurdica
aos contribuintes que no so tomados pela imprevisibilidade da cobrana de novos impostos ou de
mudanas na base de clculo ou nas alquotas de tributos j existentes.
Por fim, o Princpio da Capacidade contributiva pretende estabelecer equidade na cobrana dos
tributos, assegurando que a manuteno de vida da populao no seja comprometida pela carga
tributria e que o pagamento dos tributos ocorra, considerando-se a diversidade de condies de
renda e patrimnio da populao. Nesse sentido, o pargrafo 1., do artigo 145 da Constituio Federal
determina:
Art. 145. [...]
1. Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do
contribuinte, facultado administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar,
respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do
contribuinte.

Nesse sentido, os municpios podero estabelecer isenes, dispensando determinados contribuintes da obrigao de pagamento de determinado tributo. A iseno deve ser justificada e somente ter validade se instituda em lei. A iseno difere-se da imunidade que j est preestabelecida
na Constituio Federal, em que no h incidncia de imposto em determinadas situaes, como
o caso da no incidncia tributria sobre o patrimnio e a renda entre as pessoas jurdicas de direito
pblico interno; aos templos de qualquer culto, patrimnio e renda de partidos polticos, sindicatos
de trabalhadores, instituies de educao e de assistncia social sem fins lucrativos.
Para alm das questes genricas que limitam o poder de tributar dos municpios, outras limitaes, consideradas dirigidas, tambm devem ser consideradas, como aquelas que tratam do aporte de
recursos para a educao e para a sade. O artigo 212 da Constituio Federal determina que os municpios aplicaro, necessariamente, nunca menos de 25% da receita resultante de impostos (prprios
e provenientes de transferncia) na manuteno e desenvolvimento do ensino, assim como o artigo
198, da tambm Constituio Federal, estabelece parmetros para aplicao dos recursos municipais
na rea da sade.
Como possvel verificar existe uma srie de regras, consideradas como limitaes que tanto podem ser genricas, aplicadas de forma ampla a todos os entes federados, como limitaes que atingem
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Finanas municipais

somente aos municpios. Todas essas limitaes no significam perda da autonomia financeira municipal, mas se caracterizam por orientar a efetivao das polticas municipais, que possibilitada em
grande medida pela arrecadao de tributos, de forma coerente com os princpios e objetivos gerais
da Repblica.

Impostos municipais
Os impostos so espcies de tributos que se caracterizam por apresentar uma obrigao que no
est vinculada a uma contraprestao ou a qualquer atividade estatal especfica, conforme define o
artigo 16 da Lei 5.172/66, denominada Cdigo Tributrio Nacional.
A CF/88 determinou que a instituio e a arrecadao de determinados impostos devem competir exclusivamente aos municpios. Assim, so considerados impostos municipais: (i) o Imposto
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), tributo real e direto que incide sobre os bens
imveis; (ii) o Imposto Sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI), que incide sobre as transmisses
de bens referentes aos direitos reais, inclusive sobre os direitos reais de garantia; (iii) e o imposto sobre servios (ISS), cobrado pelos municpios sobre servios que estejam previamente estabelecidos
e compreendidos em lei complementar, pela tcnica da listagem.
O alcance do IPTU se d em regra sobre a rea urbana do municpio que pode abranger alm do
permetro urbano, as reas urbanizadas, as urbanizveis e as de expanso urbana, conforme estabelece
o artigo 32 do Cdigo Tributrio Nacional. So consideradas urbanizadas aquelas reas que contm no
mnimo dois dos equipamentos definidos nesse artigo, considerados o meio-fio ou calamento com
canalizao de guas pluviais, abastecimento de gua, sistema de esgotos sanitrios, rede de iluminao pblica, escola primria ou posto de sade a uma distncia de at trs quilmetros do imvel
objeto de incidncia do imposto.
Para a melhor arrecadao do IPTU necessrio que os municpios mantenham atualizadas as
suas plantas genricas de valores que estabelecem o valor venal dos imveis, tendo em vista a respectiva base de clculo de cobrana do imposto.
Assim como no caso do IPTU, a base de clculo do ITBI tambm se d a partir do valor venal do
imvel, ainda que seu fato gerador apresente outra natureza, a transmisso.
Quanto ao ISS, a sua incidncia est adstrita lista de servios definida em lei complementar,
referente prestao remunerada de determinada atividade. O local do recolhimento do imposto apresenta como regra geral o da sede da empresa do municpio, exceo disso, seria a prestao de servios
relacionada s obras, em que o local do recolhimento o do municpio em que se efetiva a realizao
do trabalho. A alquota mxima do ISS est fixada em 5%, enquanto a alquota mnima de 2%, prevista
na Emenda Constitucional (EC) 37/2002.
Alm dos impostos institudos e arrecadados pelos municpios, outros de competncia federal e
estadual so considerados como impostos partilhados, tendo em vista que o resultado de sua arrecadao repassado em determinada medida aos municpios.
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Nesse sentido, so considerados impostos partilhados o Imposto de Renda, o Imposto sobre


a Propriedade Territorial Rural (ITR), o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA),
o Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre a Prestao de Servios
de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) e o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI).
Os municpios recebem ainda o Fundo de Participao Municipal (FPM), definido no artigo 159,
inciso I, alnea b da Constituio Federal, que constitudo por recursos provenientes da arrecadao
dos impostos de renda e sobre produtos industrializados. Cabe, nesse caso, ao Tribunal de Contas da
Unio estabelecer os percentuais respectivos a cada municpio.
Alm dos impostos, a formao da receita municipal conta com recursos provenientes de taxas,
contribuies e preos, entre outras receitas que compem o oramento municipal. A partir da possvel estabelecer uma previso de despesas no oramento, de forma a melhor equilibrar e gerir os recursos municipais em consonncia com as polticas de desenvolvimento traadas para os municpios em
seus planos diretores e planos plurianuais.

Texto complementar
Limites e possibilidades do oramento participativo:
para alm da retrica
(FRANZESE; PEDROTTI, 2005)

[... ]
O oramento participativo foi implantado pela primeira vez em Porto Alegre, em 1989, e, ao
longo de 14 anos, passou a fazer parte da realidade oramentria de 103 municpios brasileiros.
Surgiu com o objetivo de transferir poder para a classe trabalhadora organizada, que participaria
democraticamente da gesto da cidade e no apenas de quatro em quatro anos por ocasio da
eleio de seus representantes (TEIXEIRA, 2003, p. 190). Isso significa que as decises que esto
sendo tomadas dentro da estrutura do oramento participativo esto afetando milhes de brasileiros e envolvendo outros milhares. Teixeira (2003) mostra que entre 1989 e 1992, o oramento
participativo (OP) era praticado em 12 municpios brasileiros; entre 1993 e 1997, esse nmero
ampliou-se para 36; e entre 1997 e 2000, o OP j havia atingido 103 municpios. No entanto,
uma forma de participao popular, no nvel local, que ultrapassou os limites nacionais, passando
a inspirar experincias internacionais, como as do Uruguai (Montevidu), Argentina (Crdoba),
Frana (Saint-Demi) e no Peru.

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Atividades
1.

Qual o sentido da aplicao dos princpios constitucionais no oramento pblico?


2.

So impostos municipais:
a) ITBI, IPI e ICMS.
b) ITBI, IPTU e ICMS.
c) IPTU, ITBI e ISS.
d) IPTU, ISS e ITR.

3.

Os municpios podem aplicar a iseno e definir imunidade na arrecadao de seus tributos?


Explique.

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Gabarito
1.

A maioria simples representa a maioria de votos dos presentes, enquanto a maioria qualificada
representa a maioria de votos dos membros do rgo colegiado. A maioria qualificada pode ser
de metade mais um ou de dois teros.

2.

3.

O prefeito eleito para um mandato de quatro anos em eleies diretas, por sufrgio universal e
voto direto e secreto.

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Prefeitura Municipal e
Cmara de Vereadores
Poderes do municpio
Ainda que se entendesse de forma geral que o poder do Estado era uno e indivisvel, h uma
separao formal e de contedo dos poderes. A verso clssica do Estado tornou-se dogmatizada na
medida em que sua justificativa apresentava a relevncia de se assegurar a liberdade individual dos
cidados que s poderia ser realizada por um Estado que se pretendesse equilibrado em relao a trs
grandes funes: a de legislar, a de executar e a de julgar. Assim, sem pretenso de modificaes estruturais nesse modelo, foram concebidos como poderes de Estado e assumidos pelo Estado brasileiro a
separao de poderes entre: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judicirio, conforme determina
a Constituio Federal de 1988 (CF/88) em seu artigo 2 . :
Art. 2. So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

No Brasil, a separao de poderes originalmente ocorre nas duas esferas, Unio e Estados, sendo
que so poderes do municpio, apenas: o Poder Legislativo e o Poder Executivo.
Cada um dos rgos, representantes desses poderes independente, do ponto de vista de sua
atuao poltica e administrativa, ainda que entre eles haja acordo de funes.
Para alm da separao dos poderes, o Brasil adotou a forma federativa que descentraliza
decises de Estado. A partir da CF/88, trs esferas federadas foram criadas no Brasil, ainda que haja
polmica em relao insero dos municpios na ideia de federao, tendo em vista que a teoria
original concebia apenas a Unio e os Estados-Membros como partcipes da federao.
Como descreve Dallari (1993, p. 218-219):
No Estado Federal, as atribuies da Unio e as das unidades federadas so fixadas na Constituio, por meio de
uma distribuio de competncias. No existe hierarquia na organizao federal, porque a cada esfera de poder
corresponde uma competncia determinada. [...] Modernamente, tornou-se comum a atribuio de competncias
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concorrentes, ou seja, outorga de competncia Unio e as unidades federadas para cuidarem do mesmo assunto,
dando-se precedncia, apenas, nesse caso, Unio. A regra, portanto, no Estado Federal a distribuio de competncias, sem hierarquia. [...]

Assim, partindo-se do entendimento daqueles que acolhem a ideia de que o municpio tambm
ente da federao, a regra da distribuio de competncias tambm aplicada a este ente.
Assim, a Constituio Federal de 1988, ainda que tenha definido a unio indissolvel de seus
entes, distribuiu competncias a cada um deles, tendo todos que respeitar os fundamentos gerais estabelecidos em seu texto conforme descreve em seu artigo 1.o que define:
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos [...].

E, no Ttulo que trata da organizao do Estado, definiu a organizao poltico-administrativa, a


titulao dos bens e as competncias de cada ente federado.
Assim, a Constituio Federal estabeleceu em seu artigo 18:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

No caso das competncias, o texto constitucional determinou que no que se refere a determinadas matrias poder haver competncia concorrente ou suplementar, como caso, por exemplo, das
questes referentes ao tema meio ambiente.
Quanto Administrao Pblica, a CF/88 definiu que esta ainda pode ser dividida entre direta e
indireta, sendo ambas orientadas pelos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, o que se aplica aos municpios.
No tocante representao dos entes federados, definiu-se para os municpios que a representao do Poder Legislativo se d pelos vereadores e do Poder Executivo pelo prefeito e vice-prefeito. Nesse sentido, o Poder Legislativo rgo colegiado, enquanto o Poder Executivo rgo unipessoal.

rgos pblicos
A Administrao Pblica se distribui em rgos pblicos para realizar os seus intentos. Assim,
cada unidade de atuao da administrao denominada rgo. E o conjunto dessas unidades forma
a administrao direta e indireta.
Em tese, cada rgo cumpre uma funo especfica no realizada pelos demais, ou seja, cada
rgo apresenta competncia especfica para a realizao de suas atividades. Alm disso, os rgos
so compostos por pessoas e meios materiais que permitem a realizao de suas atividades, mas estes no so, em regra, independentes, pois respondem pelas pessoas jurdicas de direito pblico da
qual fazem parte.
Como afirma Medauar (2003, p. 57):
No desempenho das atividades inerentes a sua competncia o rgo atua em nome da pessoa jurdica de que faz
parte. Ele prprio no dotado de personalidade jurdica, portanto, perante o ordenamento jurdico, no se apresenta
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como sujeito de direitos e obrigaes por si prprio; a atividade do rgo e seus efeitos no mundo jurdico so imputados pessoa jurdica da qual faz parte.

So considerados rgos pblicos, por exemplo, as secretarias que compem o Poder Executivo,
os departamentos etc.
A classificao dos rgos pblicos apresentada de forma diferente entre os autores, assim, adotaremos aqui a classificao de Medauar (2003, p. 57-59) que classifica os rgos pblicos em relao
hierarquia, ao tipo de atividade e ao nmero de pessoas e seu poder decisrio.
A primeira classificao que divide os rgos pblicos em relao hierarquia determina que
existam rgos superiores e rgos subordinados. Essa diferenciao estabelece o grau de responsabilidade e competncia para a tomada de decises. Podem dois rgos apresentar o mesmo nvel hierrquico, como o caso das vrias secretarias de uma Prefeitura; nesse caso, no h que se falar em
hierarquia formal entre esses rgos, o que deve acontecer a coordenao entre suas atividades para
que no ocorra sobreposio de atividades e de decises.
A segunda classificao trata do tipo de atividade que cada rgo realiza e, nesse sentido, a autora
divide os rgos em trs espcies, aqueles em que a atividade predominante a decisria, os rgos
com atribuies preparatrias, aqueles que apresentam atribuies, em regra, executrias, os rgos
que apresentam carter mais tcnico e, por fim, aqueles que so denominados rgos burocrticos que
s realizam tarefas administrativas.
Quanto ao nmero de pessoas e seu poder decisrio, os rgos pblicos podem ser divididos entre aqueles considerados singulares e aqueles que so rgos colegiados. No caso dos rgos
singulares apenas uma pessoa toma a deciso, ainda que isso se estabelea apenas formalmente.
Mas a responsabilidade e a formalidade indicam apenas a obrigatoriedade de determinada pessoa
responder pelas atividades do rgo. No caso dos rgos colegiados, as decises so tomadas por
vrias pessoas, assim, a responsabilidade compartilhada por todos, no havendo responsabilizao
individual.
Nesse caso, define-se apenas uma representao, que normalmente denominada presidente e
a forma de deciso dos membros do colegiado.
Como descreve Medauar (2003, p. 58):
como as decises dos rgos no decorrem de manifestao individual, para seu funcionamento devem ser fixadas
normas sobre qurum, ou seja, normas referentes ao nmero de membros suficiente para haver reunio ou sesso,
para haver deliberao, nmero de membros necessrio tomada de decises de maior relevo etc. (qurum de sesso, qurum de deliberao). Por sua vez, o qurum vem quantificado mediante a chamada maioria.

Em relao aos quoruns, ainda possvel diferenci-los em relao necessidade de sua composio para se tomar decises. Dessa forma, as decises podem ser tomadas por maioria simples, que considera aqueles que esto presentes e so votantes, por maioria qualificada, que considera o nmero dos
integrantes do colegiado, nesse caso pode haver maioria absoluta, considerando o nmero de membros
do colegiado, se decide com o nmero referente metade do nmero de votos dos membros mais um.
Ou, ainda, pode-se definir como maioria de dois teros, considerado, ento, o nmero de dois teros de
membros do colegiado.
Nesse sentido, pode-se perceber que segundo este ltimo critrio de classificao, o Poder Executivo um rgo singular, tendo em vista a deciso realizada pelo prefeito, e o Poder Legislativo rgo
colegiado, que define em lei a definio de seus quoruns, de acordo com a matria a ser votada.
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Poder Executivo Municipal


O municpio considerado pelo Direito como pessoa jurdica de direito pblico interno, representado pelo prefeito e vice-prefeito, sendo o primeiro o chefe do Poder Executivo Municipal.
Como lembra Castro (2006, p. 159):
O cargo de Prefeito foi institudo no Brasil, pela primeira vez, na Provncia de So Paulo, em 11 de abril de 1835, como delegado do Executivo e de nomeao do Presidente da Provncia. Um sculo depois, o Prefeito consagrado como instituio
municipal na Constituio de 1934, art. 13, I, como Chefe do Executivo do Municpio, consoante o at hoje.

Mantida, ento, desde 1934 a titularizao do prefeito como autoridade suprema da Administrao Municipal. Assim, o municpio a pessoa jurdica, a prefeitura o rgo executivo e o prefeito o
chefe do rgo e seu agente poltico.
Como explica Meirelles (2006, p. 707)
A Prefeitura o rgo pelo qual se manifesta o Poder Executivo do Municpio. rgo independente, composto, central
e unipessoal. Independente por no hierarquizado a qualquer outro; composto porque integrado por outros rgos
inferiores; central porque nele se concentram todas as atribuies do Executivo, para serem distribudas a seus rgos
subordinados; unipessoal, ou singular, porque atua e decide atravs de um nico agente, que o chefia e o representa: o
prefeito. Assim, a administrao centralizada ou direta do Municpio realizada pela Prefeitura e seus rgos subordinados; e a administrao descentralizada ou indireta o pelas entidades autrquicas, fundacionais e empresas estatais
a ela vinculadas e supervisionadas pelo prefeito, na forma da legislao local.

A administrao direta dos municpios definida por este prprio ente, tendo em vista que a
CF/88 determinou a sua autonomia poltica.
Assim, ser a Lei Orgnica Municipal que far constar como se organizar o municpio internamente, do ponto de vista de sua estruturao administrativa.
A estrutura administrativa deve ser compatvel com a complexidade e com as caractersticas do
municpio, a saber, em regra, quanto maior o municpio, do ponto de vista de sua populao, e mais
diversificadas as atividades realizadas em seu territrio mais complexo ser, o que demandar uma
estrutura adequada s atividades que devem por este ente ser realizadas.
O prefeito o responsvel pela coordenao dessa estrutura, inclusive com a atribuio de definir
os responsveis para assumir cargos e funes na administrao direta e indireta.

Elegibilidade
O prefeito do municpio representante eleito pela populao, conforme lembra Meirelles (2006,
p. 713):
A investidura no cargo de prefeito d-se por eleio (art. 29, I, da CF). A eleio s poder realizar-se por sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, uma vez que o sistema eleitoral vigente no abre exceo para o chefe do Executivo
Municipal, que incide, assim, na norma geral do art. 14 da CF.

As eleies ocorrem em todo pas no primeiro domingo de outubro, no ano anterior ao trmino
do mandato do prefeito em exerccio.
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Nos municpios com mais de 200 mil eleitores, se nenhum dos candidatos eleio conseguir
maioria absoluta, haver segundo turno com os dois candidatos mais votados. Sendo que essa eleio
dever ocorrer em 20 dias da data do resultado do primeiro turno.
Ser considerado eleito o candidato que apresentar a maioria dos votos vlidos, para um mandato
estabelecido de quatro anos.
Como determina o inciso IV do artigo 29 da Constituio Federal, o prefeito eleito e seu respectivo
vice-prefeito tomam posse no dia 1. de janeiro do ano subsequente ao ano da eleio.
Antes da posse sero verificadas as incompatibilidades e os impedimentos para o exerccio do
cargo. Verificando-se qualquer uma dessas situaes, o prefeito dever resolver as incompatibilidades
para somente a partir da iniciar o exerccio do seu mandato.
Quanto ao critrio para a elegibilidade, as regras so as mesmas para os vereadores e para os prefeitos com exceo da idade mnima, que para os prefeitos determinada em 21 anos.

Atribuies do prefeito
O prefeito municipal tem atribuies polticas e administrativas relativas natureza de seu cargo.
Em relao s atribuies polticas, o prefeito dever definir as polticas pblicas gerais para o
municpio, e ainda como define Meirelles (2006, p. 720):
As atribuies polticas consubstanciam-se em atos de governo, inerentes s funes de comando do Executivo, e se
expressam na conduo dos negcios pblicos locais; no planejamento das atividades, obras e servios municipais; na
apresentao de proposies e projetos de lei Cmara de Vereadores; na sano, promulgao e veto de projetos de
lei; na elaborao da proposta oramentria; na expedio de decretos regulamentares e demais atuaes de carter
governamental. [...]

Quanto s atribuies relativas s questes administrativas, estas se consubstanciam na execuo daquilo que a legislao determina e nas atividades que so meio de realizao das atividades-fim.
O prefeito tem como atribuio a administrao do patrimnio municipal; assim como deve elaborar e executar o oramento municipal, deve zelar pela arrecadao, guarda e aplicao da receita municipal, deve planejar, organizar, dirigir (orientar, comandar), coordenar e controlar as obras e servios
do municpio.
Por fim, alm de outras atribuies, que no so definidas de forma taxativa, o prefeito age por
iniciativa prpria na definio da conduo poltico-administrativa da Prefeitura Municipal, respeitadas
as determinaes da Lei, presta contas Cmara de Vereadores de seus atos, assim como aos Tribunais
de Contas estaduais e federais, quanto gesto dos recursos financeiros.
O prefeito que no cumprir com suas responsabilidades poder responder por crime de responsabilidade, conforme determina a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Estatuto da Cidade.

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Prefeitura Municipal e Cmara de Vereadores

Cmara de Vereadores
A Cmara de Vereadores o rgo legislativo do municpio. considerada como um dos rgos
municipais mais antigos do Brasil, pois foram reguladas inicialmente pela Constituio Imperial.
Tal rgo no est adstrito s decises do prefeito, apresentando autonomia tanto em suas decises polticas como as afeitas s questes administrativas.
rgo colegiado em que as deliberaes so realizadas em Plenrio, presididas pela Mesa. A
Cmara elege um presidente para represent-la externamente e para cumprir com determinadas funes estabelecidas por ela. importante ressaltar que o presidente da Cmara s a representa, pois a
representao do municpio caber apenas ao prefeito e na sua ausncia ao vice-prefeito.
A Cmara composta por vereadores que, uma vez eleitos por voto secreto e direto, assumem o
papel de representantes polticos. Os vereadores no so considerados funcionrios pblicos, havendo
um regime especfico para eles, sendo que a equiparao s ocorre para efeitos criminais.
Como a Cmara rgo colegiado por excelncia, os vereadores no agem individualmente a
no ser quando propem medidas, mas quem delibera a Cmara em Plenrio.
Assim, os vereadores se renem em sesses que em regra so pblicas e que podem ter o carter
de sesses ordinrias, extraordinrias e solenes. As sesses ordinrias so realizadas para trabalhos de
rotina, enquanto as sesses extraordinrias so realizadas para trabalhos que apresentem urgncia, ou,
ainda, a Cmara pode ter sesses solenes quando so convocadas em virtude de alguma homenagem
ou comemorao.
Como lembra Meirelles (2006, p. 646), com exceo das sesses solenes, nas demais o comparecimento obrigatrio, e por suas faltas poder perder o mandato, se assim dispuser a Lei Orgnica do
Municpio.
A principal atribuio da Cmara a elaborao e votao das leis.
Como descreve Meirelles (2006, p. 604):
A atribuio tpica e predominante da Cmara a normativa, isto , a de regular a administrao do Municpio e a conduta dos muncipes no que afeta aos interesses locais. A Cmara no administra o Municpio; estabelece, apenas, normas de administrao. No executa obras e servios pblicos; dispe, unicamente, sobre sua execuo. No compe
nem dirige o funcionalismo da Prefeitura; edita, to somente, preceitos para sua organizao e direo. No arrecada
nem aplica as rendas locais, apenas institui ou altera tributos e autoriza sua arrecadao e aplicao. No governa o
Municpio; mas regula e controla a atuao governamental do Executivo, personalizado no Prefeito.

Assim so distribudas as funes legislativas e executivas nos municpios. O vereador tem, portanto, como principal atribuio a apresentao de projetos de lei.
No caso do poder legislativo municipal, a elaborao de leis est restrita, no que se refere ao seu
contedo a tratar de questes de mbito e interesse municipal. E, para alm da elaborao das leis,
so tambm funes da Cmara: fiscalizar o governo local, assessorar o Poder Executivo (atravs de
atos de mera colaborao no vinculantes) e administrar suas prprias atividades (controle realizado
pelo tribunal de Contas e pode ser levado ao Poder Judicirio), autorizar a efetivao de emprstimos
pelo Poder Executivo, criar as regras para as concesses de servios pblicos, autorizar a alienao de
imveis, autorizar convnios e consrcios, autorizar a iseno de tributos, aprovar o plano diretor, fixar
o subsdio dos vereadores, do prefeito, do vice-prefeito e dos secretrios municipais.
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Prefeitura Municipal e Cmara de Vereadores

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Por fim, a participao do vereador nos trabalhos da Cmara se configura, como explica Meirelles (2006, p. 619), em um direito-dever: direito individual resultante de sua investidura no mandato;
dever pblico para com a coletividade que o elegeu como seu representante [...].
O vereador, assim, como o prefeito, tem suas responsabilidades preestabelecidas e, diante da sua
omisso ou atuao, pode ser chamado a responder por crime de responsabilidade.

Vereadores
Os vereadores so eleitos para um mandato de quatro anos, dentro das regras estabelecidas pela
legislao para o sistema partidrio e de representao.
O incio do mandato se d com a tomada de posse, considerada como mero ato administrativo e qualquer situao relativa verificao de impedimentos ou incompatibilidades, como lembra
Meirelles (2006, p. 622), deve ser resolvida pela Cmara Municipal, de acordo com as previses da
Lei Orgnica do Municpio, que poder prever, alm das atribuies, tambm as possibilidades de
incompatibilidade. Tais questes somente podero ser revistas, se no resolvidas na prpria Cmara
na Justia Comum.
Por fim, o nmero de vereadores est relacionado populao e a sua eleio est condicionada ao sistema proporcional como determina o inciso IV, do artigo 29 da CF/88.
Art. 29.
IV - nmero de Vereadores proporcional populao do municpio, observados os seguintes limites:
a) mnimo de nove e mximo de vinte e um nos municpios de at um milho de habitantes;
b) mnimo de trinta e trs e mximo de quarenta e um nos municpios de mais de um milho de habitantes e menos
de cinco milhes de habitantes;
c) mnimo de quarenta e dois e mximo de cinqenta e cinco nos municpios de mais de cinco milhes de habitantes [...].

Assim, a CF/88 estabeleceu que os municpios podem ter em seu quadro entre nove e cinquenta
e cinco vereadores de acordo com o tamanho da sua populao.

Lei Orgnica do Municpio


A Lei Orgnica a principal lei do municpio. Essa lei organiza o processo legislativo, determinando as matrias de competncia privativa do municpio e estabelecendo o processo legislativo. De
acordo com o artigo 29 da Constituio Federal:
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos
nesta Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos [...]
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Prefeitura Municipal e Cmara de Vereadores

Os limites da Lei Orgnica, tanto do ponto de vista do contedo como de sua forma, esto estabelecidos na Constituio Federal e nela prpria, tendo em vista que somente pode ser modificada por
processo idntico que a criou.
Essa Lei, ao contrrio das demais, no depende da sano do Poder Executivo, mas o Poder
Executivo poder propor emendas Lei Orgnica.

Texto complementar
300 anos: Cmara Municipal de Curitiba, 1963-1993
(PEREIRA, 1993)

[...]
Para entendermos as funes que as cmaras municipais passam a desempenhar no Brasil
Repblica, necessrio, primeiro, reter sua fundamental transformao. Ainda durante o Imprio,
vigorava a tradio portuguesa de concentrao de funes legislativas e executivas pelas Cmaras.
Com a Repblica, a funo executiva foi confiada a uma outra instituio, o Prefeito ou a Prefeitura
Municipal.
Devemos considerar tambm a regulao externa a que os trabalhos das cmaras estavam
submetidos. Desde as provises dos ouvidores gerais, as vereanas sempre estiveram circunscritas
ao espao que os governos centrais estabeleciam. Com a Constituio de 1891, coube aos estados
o estabelecimento de normas bsicas para a organizao municipal. Tal atribuio foi exercida atravs de um tipo especial de lei, as Leis Orgnicas dos Municpios, que discriminavam as atribuies
municipais e o modo de exerc-las. Eram leis que abrangiam o conjunto dos municpios de cada
estado. No Paran, a Lei complementar 2, de 18/06/73, previa que o municpio de Curitiba deveria
elaborar a sua prpria Lei Orgnica.
Desde a primeira constituio republicana, procurou-se garantir aos municpios a sua autonomia em questes de seu peculiar interesse. Tal autonomia deveria ser exercida em termos polticos
eleio de vereadores e de prefeitos financeiros instituio de impostos e taxas e aplicao de
suas receitas e em termos administrativos organizao e administrao dos servios pblicos
locais. No interior dessa organizao aparecem as cmaras municipais e as prefeituras municipais.
As cmaras tinham competncia legislativa, poltica-administrativa e de fiscalizao, submetidas
a preceitos legais emanados de legislao federal e estadual, e de Leis Orgnicas Municipais prprias.
Atendendo a esse conjunto de leis, as cmaras municipais se organizariam atravs de seus
Regimentos Internos:
Art. 1. A Cmara Municipal de Curitiba se compor de 12 Camaristas, cujo mandato durar 4 anos, conforme determina a Lei 20, de 30 de maio de 1897.
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Art. 3. Para seu funcionamento eleger uma Mesa composta de Presidente e Vice-Presidente. Na falta destes sero
as sesses presididas pelo Camarista mais votado que estiver presente.

Durante a Repblica Velha, do ponto de vista poltico-institucional, a Cmara conseguira reter boa
parte de seus poderes, por ter mantido sob seu controle a elaborao e a execuo do oramento do
municpio. As despesas e servios eram pagos diretamente pela Cmara, inclusive o salrio do prefeito.
Foi a partir do Estado novo que se tornou visvel o crescimento da competncia poltico-administrativa, e tambm legislativa, dos poderes executivos nos trs nveis, federal, estadual e municipal. A Constituio de 1937 dispunha que os projetos de lei do Poder Legislativo deveriam ter carter genrico quanto substncia e aos princpios das matrias, cabendo ao executivo regulamentar
a sua execuo. Importante mencionar que em duas oportunidades, 1930 e 1937, os regimes de
exceo decretaram a dissoluo das cmaras municipais, atribuindo aos prefeitos, nomeados pelos interventores, incumbncias legislativas.
Mesmo aps a volta da normalidade constitucional, o executivo manteria tal prerrogativa em
alguns assuntos. O Regimento Interno de 1955, da Cmara Municipal de Curitiba, explicita que o
Poder Executivo tambm poderia apresentar projetos de lei.

Atividades
1.

Quanto composio e votao relativa aos quoruns, explique a diferena entre maioria simples
e maioria qualificada.

2.

Sobre os rgos correto afirmar:


a) Eles tm personalidade jurdica prpria.
b) Eles atuam em nome de uma pessoa jurdica de direito pblico.
c) Eles no apresentam competncia especfica.
d) So sempre independentes quanto s decises.

3.

Explique como se d as eleies para prefeito, indicando o tempo de mandato.

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54

Prefeitura Municipal e Cmara de Vereadores

Gabarito
1.

A maioria simples representa a maioria de votos dos presentes, enquanto a maioria qualificada
representa a maioria de votos dos membros do rgo colegiado. A maioria qualificada pode ser
de metade mais um ou de dois teros.

2.

3.

O prefeito eleito para um mandato de quatro anos em eleies diretas, por sufrgio universal e
voto direto e secreto.

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Bens municipais
Breve histrico dos bens pblicos no Brasil
A definio de bens pblicos adotada atualmente no equiparvel forma que se entendia por
patrimnio e domnio pblico no incio da colonizao brasileira.
As ordenaes do reino vigoraram por tempo suficiente no Brasil para indicar, durante longo
perodo, um determinado olhar sobre o que era pblico e o que era privado. Nesse sentido, por longos
anos o espao pblico, entendidos a os bens em si e aqueles acessrios que os compunham, foi compreendido como a extenso do espao privado.
Como narra Medauar (2003, p. 259),
No Brasil, no perodo colonial havia a seguinte distino: a) bens reais, pertencentes ao rei; b) bens da coroa, que o rei
administrava; c) bens fiscais, oriundos de impostos, multas, foros, pertencentes ao errio.
No perodo imperial, sob influncia francesa, surgiu a tripartio: domnio do Estado, domnio da Coroa, domnio pblico.

Assim, possvel perceber que o espao ou o patrimnio pblico, ainda que totalmente submetido
Coroa, passam a ter alguma independncia conceitual somente a partir da Constituio Imperial de
1824 e da Lei de Terras de 1850, inclusive tratando das terras devolutas.
Em 1916, com o advento do Cdigo Civil, e com a complexificao das relaes estabelecidas no
pas, surge a necessidade de se dar tratamento especfico aos bens considerados como pblicos. Assim,
o Cdigo estabelecer uma classificao de bens que seguida at nossos dias, pela manuteno no
Novo Cdigo Civil, dos mesmos dispositivos que definiram concretamente a existncia e a regulao
dos bens pblicos.
A necessidade de se regular os bens pblicos e o espao pblico foi amplamente demandada
pelos movimentos de reforma urbana e pela sociedade civil organizada no perodo da redemocratizao, no sentido de se criar melhores condies de vida nas cidades, a partir da construo de uma
esfera pblica de bens que propiciasse uma esfera coletiva de deciso sobre aquilo que extrapola os
limites do particular. Ainda que se entenda que os bens em geral apresentam uma dimenso coletiva,
os bens pblicos, por excelncia, esto voltados concretizao das questes de mbito coletivo.
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Bens municipais

Bens pblicos
O Direito Civil trata dos bens, entendendo-os como objeto das relaes jurdicas que ocorrem
entre sujeitos. De acordo com Gonalves (2003, p. 235), bens, [...], so coisas materiais, concretas, teis
aos homens e de expresso econmica, suscetveis de apropriao, bem como as de existncia imaterial
economicamente apreciveis.
A titularidade desses bens pode ser, de acordo com o direito brasileiro, pblica ou particular, sendo que o Cdigo Civil regula a diferenciao entre essas duas possibilidades.
Assim, a regra geral estabelecida pela Legislao a de que os bens sero considerados privados
sempre que no estiverem sob o domnio pblico. Nesse sentido o Cdigo Civil, em seu artigo 98, determina que
Art. 98. So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos
os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

A expresso domnio pblico pode abranger bens que no esto sob a titularidade do Poder Pblico, mas que por certo tempo esto sob seu domnio por atenderem a uma determinada atividade da
Administrao Pblica.
De acordo com Bandeira de Mello (2006, p. 867) os [...] bens particulares quando afetados a uma
atividade pblica (enquanto o estiverem) ficam submissos ao mesmo regime jurdico dos bens de propriedade pblica. Logo, tem que estar includos no conceito de bem pblico.
Contrariando tal entendimento, Justen Filho (2005, p. 702) interpreta o artigo 98 do Cdigo Civil
de forma mais restritiva, assim, para o autor
[...] os bens de propriedade de particulares, mesmo que afetados satisfao de necessidades coletivas e submetidos
parcialmente ao regime de direito pblico, no se transformam em bens pblicos. [...]
Os bens pblicos so de titularidade de uma pessoa integrante da Administrao Pblica estatal.

O que significa dizer que, para o autor, os titulares do bem pblico somente podem figurar entre
as pessoas jurdicas de direito pblico interno, a Unio, os Estados, o Distrito Federal, os municpios, as
Autarquias, as Fundaes de direito pblico.
Considerando as formas apresentadas de se conceituar bens pblicos, possvel dizer que os
critrios de diferenciao entre os bens esto relacionados a trs elementos: a titularidade, a destinao e a administrao. E, para efeitos desse estudo, entender-se- aqui que uma vez gravado com
uma finalidade pblica e administrado por uma pessoa jurdica de direito pblico interno, o bem ser
considerado de domnio pblico.
Os bens pblicos aqui denominados so os que apresentam titularidade pblica e seus equivalentes, postos sob o domnio pblico, que apresentam um regime jurdico diferente daquele estabelecido para a propriedade privada. O vnculo estabelecido nesse caso entre o Poder Pblico e o bem, obedece a regime de natureza administrativa e a vinculao est relacionada a um dever de manuteno
de continuidade e regularidade no que concerne sua destinao.
De acordo com o entendimento de Medauar (2003, p. 260)
Os bens pblicos devem ter destinao que atenda ao interesse pblico de modo direto ou indireto. A afetao,
explcita ou tcita, atribui destinao especfica ao bem. Sobre tais bens incidem predominantemente preceitos do
direito administrativo, que forma um regime de direito pblico, diferente do regime aplicado aos bens pertencentes
a particulares.
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Bens municipais

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Pelos motivos apresentados no que se refere s regras que definem e que regem os bens pblicos, de atendimento de necessidades que se expressam como pblicas e coletivas, pelo regime de
afetao que define destinao especfica para o bem, pela titularidade de seu proprietrio, pelo regime
jurdico que incide sobre estes, os bens pblicos podem ser diferenciados dos bens privados de forma
a se tratar de uma outra categoria que apresenta uma finalidade pblica de dimenso necessariamente
e regularmente coletiva.

Classificao dos bens pblicos


A partir da considerao de que os bens so pblicos ou que esto sob o domnio pblico
se estabelece uma classificao que trata da destinao dos bens. Assim, mesmo os bens pblicos
atendem a interesses de finalidades especficas diversas, havendo, portanto, mais de uma espcie
de bem.
A classificao dos bens pblicos foi estabelecida no artigo 99 do Cdigo Civil, como se pode
verificar a seguir:
Art. 99. So bens pblicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;
II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao federal,
estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito
pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens pertencentes s pessoas jurdicas
de direito pblico a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Essa classificao realizada de acordo com a destinao do bem. Assim, os bens de uso comum
do povo so aqueles de uso coletivo irrestrito, toda a populao pode exercer o direito de utilizar o bem,
desde que observada a sua destinao. So exemplos de bens de uso comum do povo, os apontados
pelo Cdigo Civil como rios (de domnio pblico, por exemplo, os rios navegveis), mares, praias, ruas e
demais vias pblicas, consideradas tambm as rodovias, as praas, o meio ambiente.
Ainda, como lembra Justen Filho (2005, p. 710), os bens de uso comum podem apresentar natureza imobiliria e mobiliria. Em regra, o uso gratuito, mas sua utilizao pode vir a ser remunerada
como no caso dos pedgios.
Os bens de uso comum tambm podem ser utilizados de forma compatibilizada com vrias
outras atividades, como chama a ateno Medauar (2003, p. 263), para o uso relativo a atividades de
expresso popular, como as passeatas, os comcios, as festas populares e algumas atividades econmicas, como feiras e bancas de jornal e revistas.
Os bens de uso especial, tambm denominados de patrimnio administrativo, como afirma Meirelles (2006, p. 301), so caracterizados por apresentarem destinao especfica relativa ao desempenho
dos servios pblicos. Nesse caso, a utilizao dos bens est restrita aos usurios dos servios demandados nestes locais. So exemplos de bens de uso especial as escolas, os hospitais, os museus, as bibliotecas, os edifcios das reparties pblicas, entre outros.
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Bens municipais

Os bens dominiais ou dominicais so entendidos como bens do patrimnio disponvel do Estado, pois no apresentam uma destinao que comporte a utilizao pblica generalizada, como no
caso dos bens de uso comum, nem tampouco de utilizao especfica, como o caso dos bens de uso
especial.
Nesse caso o Estado proprietrio tal como o proprietrio em geral, ainda que seja mantido
sob o regime de direito pblico, sem aplicao especfica de uso, em que a apropriao e o benefcio
da utilizao, que pode ser at econmica, ocorrem pelo prprio Poder Pblico. So exemplos de
imveis dominiais: imveis que so entregues em pagamento de dvidas com o Fisco, imveis que
so abandonados, terras devolutas, que so aquelas terras que no so utilizadas pelo Poder Pblico,
alguns imveis que compreendem o patrimnio das autarquias ou de prestadoras de servio pblico,
os terrenos de marinha, o dinheiro, os cofres pblicos, entre outros.
Por fim, no que se refere classificao, a destinao dos bens pblicos est em grande medida
determinada pela sua afetao, o que significa dizer, pela atribuio especfica estabelecida a cada bem
pblico. Tal instituto, como define Medauar (2003, p. 265), pode ocorrer de forma explcita ou implcita.
Entre os meios de afetao explcita esto a lei, o ato administrativo e o registro de projeto de loteamento (lei 6.766/79,
arts. 17 e 22). Implicitamente a afetao se d quando o Poder Pblico passa a utilizar um bem para certa finalidade
sem manifestao formal, pois uma conduta que mostra o uso do bem. Exemplo: uma casa doada onde foi instalada
uma biblioteca infantil.

A desafetao do bem pode decorrer de lei ou de ato prprio do Poder Executivo. Esse instituto
apresenta por definio a alterao da destinao do bem pblico.

Regime jurdico dos bens pblicos


Quanto ao regime jurdico dos bens pblicos, possvel dizer que estes apresentam trs caractersticas fundamentais: a inalienabilidade, conforme preveem os artigos 100 e 101 do Cdigo Civil; a
impenhorabilidade, conforme artigo 648 do Cdigo de Processo Civil, e a imprescritibilidade, de acordo
com o artigo 102 do Cdigo Civil.
A inalienabilidade uma regra geral que acompanha os bens pblicos, que determina que os
bens sejam indisponveis, o que significa dizer que estes no podem ser vendidos, doados ou transferidos a qualquer ttulo a terceiros.
Tal regra no pode ser lida de forma absoluta, pois os bens dominiais em regra so disponveis,
portanto, alienveis, e os demais bens, uma vez desafetados e modificada a sua destinao, podem vir
a ser alienveis.
Assim define o Cdigo Civil
Art. 100. Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto conservarem a sua
qualificao, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigncias da lei.

De qualquer forma, havendo alienao dos bens pblicos esta seguir rito especfico conforme
determina a Lei 8.666/93 (Lei de Licitaes) e desde que justificado o interesse pblico e procedida
avaliao do bem.
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Bens municipais

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A outra caracterstica presente nos bens pblicos a imprescritibilidade, que est disposta no
artigo 102 do Cdigo Civil, que determina que os bens pblicos no sejam passveis de usucapio. Essa
mesma questo figura no texto constitucional, no pargrafo terceiro do artigo 183 e no pargrafo nico
do artigo 191, conforme segue:
Art. 183. [...] 3. Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.] Ainda, a Smula 340 do Supremo Tribunal
Federal confirma esse preceito.

O significado dessa afirmao diz respeito ao no reconhecimento de propriedade de um particular


pelo tempo decorrido de posse, ainda que esta seja considerada como justa, de boa-f, mansa e pacfica.
Quanto impenhorabilidade dos bens pblicos, significa que ainda que o Poder Pblico realize
despesas e que estas no sejam cumpridas no prazo estabelecido em contrato, o particular no poder
requerer a execuo forada, de forma a que se indiquem bens pblicos penhora, pois os bens pblicos so impenhorveis.
Nesse sentido, estabelece o Cdigo de Processo Civil que determina
Art. 648. No esto sujeitos execuo os bens que a lei considera impenhorveis ou inalienveis.
Art. 649. So absolutamente impenhorveis:
I - os bens inalienveis e os declarados, por ato voluntrio, no sujeitos execuo;

Assim, como os bens pblicos so considerados impenhorveis, e inalienveis, por extenso, tornam-se tambm impedidos de serem utilizados como direito real de garantia, a saber, no podem ser
gravados com hipoteca, penhor ou anticrese, conforme define o artigo 1.420 do Cdigo Civil.
Outras duas caractersticas dos bens pblicos so: o dever de cuidado e fiscalizao da Administrao Pblica sobre tais bens e a imunidade de imposto, tendo em vista que, de acordo com o artigo
150 da Constituio Federal, est vedada a instituio de impostos sobre o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico interno, no que se refere cobrana de um ente em relao ao outro.

Bens municipais
Os bens municipais se caracterizam por serem espcie do gnero bens pblicos. A sua administrao compete ao municpio, tendo em vista a determinao do artigo 30, inciso I, da CF/88, que trata
do interesse local.
Nesse sentido, cabe ao municpio duas funes essenciais em relao aos seus bens pblicos: a
administrao, representada no poder de utilizao e conservao dos bens, sem a necessria autorizao do Poder Legislativo e a disponibilidade, onerao ou aquisio de bens que prescinde de autorizao da Cmara de Vereadores, ou seja, da necessidade de lei que autorize e de licitao.
De acordo com Meirelles (2006, p. 306), outra questo que diz respeito aos bens municipais a
necessidade de seus devidos cadastramentos.
Outro preceito de obrigatria observncia na administrao dos bens municipais o cadastramento, assim entendidos
o registro e a identificao de seus mveis e imveis, bem como as anotaes de estoque dos materiais e coisas fungveis utilizados em suas reparties e servios.

Para alm dessas questes, os bens municipais assumem o mesmo regime jurdico de todos os
demais bens pblicos.
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60

Bens municipais

Utilizao de terceiros
Em algumas situaes os bens so pblicos, mas so aproveitados ou de forma particular, ou o
particular administra a utilizao pblica. Nesse sentido, Medauar (2003, p. 268) lembra os pressupostos
de utilizao de bens pblicos por particulares, que deve atender aos seguintes requisitos:
::: compatibilidade com o interesse pblico, o que significa dizer que o uso exercido pelo particular no poder contrariar interesse pblico;
::: deve apresentar o consentimento da Administrao Pblica;
::: deve observar as condies definidas pela Administrao Pblica;
::: a cesso poder ser onerosa;
::: a cesso , em regra, precria, pois a Administrao pode cancelar unilateralmente a cesso do
bem pblico, ainda que a retomada do bem fora dos prazos e dos requisitos estabelecidos em
contrato possam ensejar o pagamento de indenizao.
Os instrumentos utilizados para o aproveitamento dos bens pblicos por particulares so a autorizao de uso, a permisso de uso, a concesso de uso, a concesso de direito real de uso, o direito de
superfcie, a concesso especial de uso para fins de moradia e a cesso de uso.
No caso da autorizao de uso e da permisso de uso, tais institutos se configuram como ato
precrio e discricionrio em que a Administrao consente que um particular exera alguma atividade
temporria aproveitando um bem pblico. Esses institutos dependem apenas de uma autorizao do
prefeito municipal, que pode ser revogada a qualquer tempo sem nus para o municpio.
A autorizao ato do prefeito que pode ser dada e retirada a qualquer tempo. No caso da permisso, em regra esta dever ser precedida de licitao.
No caso da concesso de uso, estabelece-se um contrato administrativo, realizado com um particular que utilizar o bem de forma exclusiva, conforme a destinao e a explorao definida no contrato. Esse instituto apresenta maior estabilidade e pode ser gratuito ou remunerado, por tempo certo ou
indeterminado. Como exemplo, ocorre a concesso de uso para as bancas de jornal.
Por fim, a concesso de uso no deve ser confundida com a locao ou com o comodato, pois
esses institutos so regulados pelo direito privado.

Aquisio de bens
Para que o municpio realize suas finalidades de atendimento ao interesse pblico necessrio
que adquira bens que possibilitem a realizao de suas atividades e que tais bens sejam devidamente
incorporados ao patrimnio pblico municipal.
Como lembra Meirelles (2006, p. 333), a aquisio de bens pelo municpio pode ocorrer de forma
contratual, com a utilizao dos institutos jurdicos dispostos no direito privado, como a compra e venda,
a doao, que como lembra Castro (2006, p. 220), no deve apresentar encargos, a dao em pagamento; podem ser adquiridos ainda, por desapropriao, inclusive no caso previsto pela Constituio Federal de descumprimento da funo social da propriedade, ou adjudicao; podem ser fruto da diviso
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Bens municipais

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de gleba em loteamento, no que concerne s reas pblicas, conforme preceitua a Lei 6.766/79 Lei
Federal de Parcelamento do Solo Urbano; pode se dar pela concesso de domnio de terras devolutas
e, por fim, pode ocorrer pelo recente instituto jurdico da arrecadao de imveis abandonados, conforme preceitua o artigo 1.276 do Cdigo Civil, com vistas tambm a fazer cumprir a funo social da
propriedade.
A regra geral que se estabelece para aquisio onerosa de imveis que se proceda lei que autorize a aquisio, assim como a avaliao prvia do bem, objeto de compra. Tambm necessrio que
haja previso oramentria para a aquisio de bens.

Alienao de bens municipais


O municpio poder em determinadas situaes querer se desfazer, alienar os seus imveis. Para
isso, necessrio que sejam satisfeitas as exigncias administrativas referentes transferncia dos bens.
Tais requisitos seguem a mesma lgica da aquisio de bens, ou seja, a lei autorizativa, a licitao e a
avaliao do bem que ser objeto da alienao.
A Lei 8.666/93 (Lei de Licitaes) determina em seu artigo 17 os procedimentos referentes aos
bens imveis e aos bens mveis respectivamente e os institutos passveis de serem utilizados na alienao de bens, entre eles a venda; a doao; a permuta; a dao em pagamento; a investidura, que a rea
pblica que deve ser incorporada ao terreno particular como forma de retificao de alinhamento dos
terrenos; a concesso de domnio e a legitimao de posse, relativamente s terras devolutas.
Os bens pblicos que se encontrarem afetados por determinada destinao devero passar por
processo de desafetao para que sejam devidamente alienados.
Por fim, os instrumentos que formalizam a transmisso dos bens pblicos, assim como para os
bens privados so: a escritura pblica e o registro imobilirio.

Proteo dos bens municipais


A CF/88, buscando assegurar os meios de a populao controlar a utilizao e a transmisso dos
bens pblicos, garantiu em seu artigo 5., inciso LXXIII, a qualquer cidado a legitimidade para propor
ao que tenha por objetivo impedir ou anular ato lesivo ao patrimnio pblico. Essa ao denominada ao popular, conforme segue:
Art. 5. [...]
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico
ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;

Nesse sentido, a Constituio Federal recepcionou a Lei 4.717/65, que especifica os contedos
e os procedimentos da ao popular. Tal legislao define que a ao ser proposta contra qualquer
pessoa, pblica ou privada e as demais entidades que esto expressas na lei. Podero configurar ainda,
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62

Bens municipais

no polo passivo da ao, as autoridades, servidores pblicos e administradores que tenham autorizado,
aprovado, ratificado o ato objeto de impugnao, ou que pela sua omisso tenham possibilitado a leso
ao patrimnio pblico, incluindo, no sem razo, aqueles que se beneficiaram diretamente das aes ou
omisses referente leso ao patrimnio pblico.
O Ministrio Pblico apresenta papel fundamental nessas aes, tendo em vista que este age no
sentido de acompanhar e de promover a responsabilizao civil ou criminal dos agentes causadores
do dano.
Quanto aos resultados da ao, no caso dessa ser julgada procedente, ou seja, havendo verificao de que houve leso ao patrimnio pblico, ser decretada a invalidade do ato objeto de impugnao e a condenao ainda se voltar ao pagamento de perdas e danos ocorridos em decorrncia das
manifestaes lesivas. Assim, a parte condenada dever restituir, quando possvel, os bens ou seno os
valores, ficando seu patrimnio sujeito a sequestro ou penhora, a partir do momento em que ocorrer a
prolao da sentena condenatria.
De acordo com o artigo 15 da Lei 4.717/65, a punio poder ser mais grave:
Art. 15. Se, no curso da ao, ficar provada a infringncia da lei penal ou a prtica de falta disciplinar a que a lei comine a
pena de demisso ou a de resciso de contrato de trabalho, o juiz ex officio determinar a remessa de cpia autenticada
das peas necessrias s autoridades ou aos administradores a quem competir aplicar a sano.

Ainda, caber a aplicao da Lei 8.429/92, no que concerne apreciao referente improbidade administrativa, aplicveis, quando for o caso, aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento
ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta
ou fundacional.
O artigo 10 dessa mesma Lei determina que
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou
culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1. desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica,
de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1. desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1. desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou
regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistncias,
bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1. desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades
referidas no art. 1. desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado;

Dessa forma, possvel verificar que existe uma preocupao concreta do legislador na manuteno e no cuidado com o patrimnio pblico, de forma a tentar impedir ou responsabilizar todos aqueles
que hajam de forma contrria ao determinado em lei.
O patrimnio municipal deve ser utilizado de forma til e conveniente coletividade. importante lembrar que o bem pblico sempre tem como finalidade destinar-se, ainda que mediatamente,
ao interesse pblico.

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Bens municipais

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Texto complementar
Os muitos centros de uma cidade
(PAULICS, 2000)

[...]
A implantao de uma poltica de revitalizao ou desenvolvimentos dos centros de bairro
permite o aparecimento de novas relaes e dinmicas sociais na vida urbana. A reconfigurao dos
espaos pblicos do cotidiano do cidado possibilita valorizar as identidades locais, estimula a convivncia e a integrao dos moradores e usurios. No caso dos bairros perifricos, onde houve uma
ocupao recente e na maioria das vezes por migrantes, se integrar na nova realidade, deixando de
ver seu bairro apenas como dormitrio.
Outro resultado social importante e de especial relevncia em cidades maiores, onde a estrutura urbana torna penoso o deslocamento at o centro da cidade a possibilidade de ampliar o
acesso da populao aos servios pblicos.
[...]
As intervenes nos centros de bairro alteram a configurao urbana, estabelecendo novas
relaes entre cidades e cidados. Tendem a reduzir a necessidade de deslocamentos motorizados
para o trabalho e aquisio de bens e servios e a aumentar a oferta e a qualidade da infraestrutura,
dos servios e equipamentos de lazer.
[...]

Atividades
1.

Explique o significado da expresso domnio pblico.

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2.

Bens municipais

So considerados bens de uso comum do povo, entre outros:


a) os hospitais e as escolas pblicas.
b) as praas e as vias pblicas.
c) os museus e as bibliotecas.
d) bens arrecadados pelo Poder Pblico.

3.

Explique sobre quem pode propor a ao popular e contra quem ela pode ser proposta.

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Bens municipais

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Gabarito
1.

Os bens de titularidade das pessoas jurdicas de direito pblico interno, ou aqueles bens privados
que estejam sob o regime dos bens pblicos so considerados bens de domnio pblico, por
serem regidos por normas de direito pblico.

2.

3.

De acordo com a Constituio Federal de 1988, qualquer cidado parte legtima para propor
esta ao. Em relao ao polo passivo da ao, a Lei 4.717/65 estabelece que essa ao pode ser
proposta contra qualquer pessoa, pblica ou privada que por ao ou omisso tenha possibilitado
a leso ao patrimnio pblico e contra aquelas pessoas que tenham sido beneficiadas por tais
atos lesivos.

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66

Bens municipais

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Obras e servios pblicos


municipais
Conceito de servio pblico
O conceito de servio pblico, entendido de forma ampliada se estende a todas as atividades
realizadas pelos rgos pblicos que compreendem os poderes Poder Executivo, Poder Legislativo
e Poder Judicirio , pois todos realizam atividades consideradas de interesse pblico, esse pois, o
entendimento do direito comparado, por exemplo, do direito francs.
Para o Direito Administrativo brasileiro, essa expresso deve ser utilizada de forma mais restritiva,
pois deve abarcar somente aquelas obras e servios que sejam realizadas pela Administrao Pblica e
pelos seus respectivos rgos executores, o que significa dizer que se reduz a utilizao da expresso ao
mbito do Poder Executivo.
Outra questo que nem todas as atividades realizadas na esfera da Administrao Pblica so
consideradas como servios pblicos. Assim, aquelas atividades consideradas como atividade-meio ou
aquelas que so internas Administrao Pblica tambm no se caracterizam como servio pblico.
Como afirma Medauar (2003, p. 338), [...] o servio pblico apresenta-se como uma dentre as
mltiplas atividades desempenhadas pela Administrao, que deve utilizar seus poderes, bens e agentes, seus atos e contratos para realiz-lo de modo eficiente.
Assim, entende-se que muitas das atividades exercidas pelo Poder Pblico no fazem parte do
conceito de servio pblico adotado no Brasil, e o que se quer entender por essa expresso neste estudo o que conceitua Justen Filho (2005, p. 478):
Servio pblico uma atividade pblica administrativa de satisfao concreta de necessidades individuais ou transindividuais, materiais ou imateriais, vinculadas diretamente a um direito fundamental, destinada a pessoas indeterminadas e executada sob regime de direito pblico.

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Obras e servios pblicos municipais

Nesse sentido, entende-se que tais atividades no devem ser relegadas iniciativa de particulares,
nem tampouco devem estar meramente adstritas ao poder de polcia e fiscalizao do Estado, tendo
em vista a sua natureza e o interesse que pretende atender, no caso, o interesse pblico. Por apresentar
tal caracterstica, os servios e obras pblicas esto embasados no regime jurdico de Direito Pblico.
De acordo com Bandeira de Mello (2006, p. 646), o servio pblico est conformado em dois
elementos: o primeiro diz respeito ao seu substrato material, o que significa dizer que se trata de uma
prestao efetiva demandada ao Estado para a realizao de uma prestao de uma atividade essencial
que fruvel pelos administrados. A fruio desse servio, conforme afirma Justen Filho (2005, p. 479),
ao contrrio do que diz Bandeira de Mello, no necessariamente individual, pois possvel ocorrer
individualmente ou coletivamente. O segundo elemento diz respeito ao seu aspecto formal imprescindvel, que se configura em determinado tipo de norma que se caracteriza por ser parte de regime
especfico, a saber, do Direito Pblico, no que concerne ao seu regime jurdico-administrativo, podendo
o Poder Pblico realizar a prestao do servio diretamente ou por meio de terceiros, qualificados pelo
prprio Estado para exercer tais atividades.
Por fim, como afirma Justen Filho (2005, p. 480)
Todas as atividades estatais, mesmo as no administrativas, so um meio de promoo dos direitos fundamentais. Mas
o servio pblico o desenvolvimento de atividades de fornecimento de utilidades necessrias, de modo direito e
imediato, satisfao dos direitos fundamentais. Isso significa que o servio pblico o meio de assegurar a existncia
digna ao ser humano. O servio de atendimento a necessidades fundamentais e essenciais para a sobrevivncia material e psicolgica dos indivduos.

Assim, por meio da prestao do servio pblico que o Estado deve garantir a manuteno da
vida num status assegurado constitucionalmente com fundamento na dignidade da pessoa humana.

Princpios do servio pblico


O ordenamento jurdico conformado por princpios que buscam dar unidade, ou ao menos
coerncia ao direito, de forma a estabelecer os valores, a orientao e os limites da interpretao das
normas jurdicas.
Nesse sentido, se estabelecem princpios, que so normas, diferentemente das regras, que apresentam um carter mais abstrato e genrico que acabam por apresentar uma hierarquia de contedo
sobre as demais.
So considerados princpios que regem os servios pblicos os princpios da supremacia do interesse pblico, do dever inescusvel do Estado de prestar o servio, da universalidade ou generalidade,
da permanncia ou da continuidade, da eficincia ou mutabilidade, da modicidade das tarifas e da
motivao.
O princpio da supremacia do interesse pblico est abarcado em todo regime de Direito Pblico
e expressa a prioridade do Estado em atender o interesse pblico em detrimento do interesse individual, sempre que ambos se colocarem em contraposio. No significa dizer com isso, que os interesses
individuais no devam ser sopesados nos momentos em que se apresentar o conflito de interesses,
inclusive a ao da Administrao Pblica deve considerar o gravame e buscar a sada que cause menos
danos para o particular, ainda que deva preponderar a resposta coletividade.
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Obras e servios pblicos municipais

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O princpio do dever inescusvel do Estado para a prestao do servio pblico ou da indisponibilidade do interesse pblico determina como define Medauar (2003, p. 143), que [...] vedado
autoridade administrativa deixar de tomar providncias ou retardar providncias que so relevantes ao
atendimento do interesse pblico, em virtude de qualquer outro motivo.
Isso significa que o Estado no pode se recusar a exercer o que est estabelecido como sua atribuio no que se refere prestao de servios pblicos. E, nos casos em que houver omisso, a responsabilidade do Estado e de seus agentes deve ser apurada, assegurada responsabilidade e consequente
indenizao nos casos em que se provar a omisso.
Quanto ao princpio da universalidade ou da generalidade se estabelece que o Estado preste
servios pblicos indistintamente, ou seja, considerando situaes equivalentes o atendimento dever
ser isonmico. Todos que se encontrarem em situaes idnticas devero ser beneficirios de prestao
de servios similares.
O princpio da permanncia ou da continuidade trata da obrigatoriedade da manuteno
constante dos servios pblicos, de forma que o Estado no pode paralisar servios de carter essencial.
Nesse caso, a Constituio Federal permitiu o direito greve dos servidores pblicos, com determinadas restries, de forma conciliar dois preceitos, o do direito do trabalho e o do princpio da
continuidade, conforme possvel verificar no artigo 37 da CF/88.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
VII - o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei especfica;

Ser, portanto, necessrio atender legislao no que se refere principalmente manuteno


mnima de servios considerados essenciais, a saber, por exemplo, os servios relativos sade.
O princpio da eficincia ou da mutabilidade busca dar agilidade e qualidade ao servio pblico
prestado. Assim, o servio deve ser realizado de forma adequada s condies possveis, considerando
as possibilidades tcnicas, tecnolgicas, econmicas e jurdicas da sua realizao.
O princpio da modicidade das tarifas trata da correspondncia entre a prestao do servio e a
menor tarifa a ser cobrada pela sua execuo. O valor da tarifa no poder significar a no execuo de
servio essencial por conta da impossibilidade de seu pagamento pelo usurio. Em alguns casos, o Poder Pblico poder estabelecer formas de subsidiar os servios de modo a possibilitar que determinada
parcela da populao os aproveite.
O princpio da motivao trata da justificativa legal que explicita a necessidade do exerccio da
atividade concernente ao servio pblico a ser prestado.
O no cumprimento desse direito, embasado nos princpios expostos, pode dar ensejo ao
cominatria que ao individual que no comporta demandas coletivas, ou a mandado de segurana,
que poder ser individual ou coletivo, sem prejuzo das demais aes possveis.
Nos casos em que houver prestao de servio pblico realizada por terceiro, por meio de delegao ou concesso, o particular poder se remeter ao prprio concessionrio para reclamar o direito
de receber o tratamento adequado, tanto do ponto de vista do atendimento quanto da qualidade do
servio pblico prestado.
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Obras e servios pblicos municipais

Conceito de obra pblica


A obra pblica, conforme descreve Bandeira de Mello (2006, p. 666), [...] a construo, reparao, edificao ou ampliao de um bem imvel pertencente ou incorporado ao domnio pblico.
Nesse sentido, podem ser consideradas como obras pblicas, por exemplo, a construo e manuteno de equipamentos urbanos, como ruas, praas, cemitrios, aterro sanitrio, linhas de metr, entre
outros; de equipamento administrativo tal como oficinas e laboratrios; de empreendimentos de utilidade pblica como estradas, ferrovias, pontes, aeroportos, usinas hidreltricas e de edifcios pblicos tal
como sedes de governo, frum, entre tantas outras construes.
As obras pblicas podem ser realizadas pelos rgos da administrao pblica direta e indireta,
mas em regra so contratadas e executadas por particulares que se submetem ao procedimento licitatrio, regulado pela Lei 8.666, de 21/6/1993.

Competncia
Vrias questes de ordem jurdica, administrativa e tcnica determinam qual o ente pblico que
deve executar um determinado tipo de servio ou obra pblica. H necessidade de se verificar o interesse e a capacidade dos entes que demandam execuo.
Outra questo concernente competncia diz respeito distino entre a competncia para
legislar, que pode ser privativa, concorrente ou suplementar, de acordo com os artigos 22, 24 e 30 da
Constituio Federal e, a competncia para executar, exposta nos artigos 21 e 23, tambm de acordo
com o texto constitucional. Assim, em alguns casos, a legislao federal determinar a forma de prestao de servio pblico que os entes devero realizar.
No caso da competncia privativa apenas um ente da federao apresenta atribuio para
executar aquele servio ou obra pblica, por exemplo, no caso da competncia da Unio que deve
manter o servio postal e o correio areo nacional, organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia do mbito nacional.
Com a competncia comum, mais de um ente poltico-administrativo apresenta como atribuio
a realizao de determinadas atividades, como proporcionar os meios de acesso cultura, educao
e cincia; proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; cuidar da
sade e da assistncia pblica.
A competncia do municpio para apresentao do servio pblico est relacionada ao seu
interesse local, considerado este como predominante em relao aos demais entes, mas no necessariamente exclusivo.
Assim, determina o artigo 30 da Constituio Federal:
Art. 30. Compete aos Municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
[...]
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V - organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local,
includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial;

Portanto, de acordo com o texto constitucional, havendo predominncia de interesse local, este
poder realizar a prestao de servio pblico, dentro dos limites estabelecidos como competncia
exclusiva dos demais entes da federao.
Como afirma Meirelles (2006, p. 339), os servios pblicos municipais no so passveis de exposio taxativa pela legislao em geral, pois alm daqueles que habitualmente os municpios prestam,
de acordo com as suas caractersticas, este pode prestar servios de carter peculiar ao atendimento de
suas necessidades.

Servios e obras municipais


O municpio tem como atribuio a prestao de servios pblicos para toda a rea de seu territrio, urbana e rural.
Assim, so considerados servios pblicos municipais, entre outros, os que tratam da questo
viria, ou seja, a estrutura geral de estradas, arruamento, pavimento e calamento, gua e esgotamento
sanitrio, galerias de guas pluviais, iluminao pblica, trnsito e trfego, transporte coletivo, mercados e feiras livres, segurana, funerrio, segurana urbana, educao, sade, assistncia social, utilizao
das vias, limpeza pblica e utilizao das vias pblicas, esporte e lazer.
Vrias legislaes municipais tratam da orientao geral e das especificidades da regulao de
todos esses servios, entre elas est a Lei do Sistema Virio Municipal, que regula a hierarquizao das
vias municipais, a articulao entre as vias e as estradas que tangenciam o municpio, entre outros detalhamentos.
A Lei do Sistema Virio confere um determinado desenho cidade, que serve de orientao, inclusive, para os parcelamentos de terrenos. Assim, o projeto de parcelamento deve se adequar ao que
est estabelecido na Lei de Parcelamento do Solo Municipal e na legislao que trata do sistema virio.
Outra legislao fundamental realizao dos servios pblicos, principalmente, dos servios
urbanos o Cdigo de Posturas Municipais, que vai tratar da utilizao do espao pblico e das atribuies do Poder Pblico na manuteno e conservao desse espao, bem como de seu papel na
regulao de seu uso por particulares.
So questes concernentes ao Cdigo de Posturas Municipais aquelas referentes disposio de
espaos para a utilizao por particulares, como feiras, mercados, bancas e demais atividades econmicas exercidas no espao pblico, em ruas, praas, parques etc. Nesses casos, o municpio poder ter a
responsabilidade pela definio dos usos, limpeza pblica, entre outros servios. Tambm, o Cdigo de
Posturas Municipais regular as questes referentes poluio visual e sonora, bem como as questes
atinentes aos cemitrios pblicos e outros servios considerados essenciais.
Para alm dessas legislaes, a Lei Orgnica do Municpio estabelece uma srie de servios que
so de responsabilidade do municpio, definindo a forma de sua organizao, como o caso, por exemplo, da proteo do patrimnio pblico municipal. Para os demais casos existem legislaes especficas
que definem a forma de realizao e os objetivos a serem alcanados com a prestao de servios.
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Obras e servios pblicos municipais

Por fim, a prestao de servios dever ser prevista e compatibilizada com a legislao oramentria municipal, de modo a definir as prioridades referentes sua execuo.

Espcies de servio pblico


Vrias so as classificaes de servio pblico, mas quanto sua natureza importante ressaltar
que existem servios que so considerados essenciais e servios que so considerados como convenientes.
A primeira espcie diz respeito aos servios pblicos propriamente ditos, que esto relacionados
aos servios que so essencialmente realizados pelo Estado e que apresentam como objetivo a satisfao de necessidades da populao. Nesse caso, tais servios no podem ter sua execuo delegada a particulares, ainda que esses estejam estritamente vinculados s determinaes do contrato
pblico, da legislao ou do Poder Pblico, sendo exemplo desse tipo de atividade a segurana
pblica.
A segunda espcie de servio pblico aquela que pode ser designada como servio de utilidade pblica, que como define Meirelles (2006, p. 341)
[...] so os que o Poder Pblico, reconhecendo sua convenincia (no essencialidade, nem necessidade) para os indivduos componentes da sociedade, presta-os diretamente ou delega sua prestao a terceiros (concessionrios, permissionrios ou autorizatrios), mediante condies regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, a serem remunerados pelos usurios. So exemplos caractersticos dessa modalidade os servios de transporte
coletivo, os de fornecimento de energia eltrica, gua, gs, telefone e outros mais.

No caso desses servios de utilidade pblica, a forma de remunerao do servio realizado se d


por meio do pagamento de tarifas ou tambm de preos pblicos.
Para a execuo dos servios pblicos propriamente ditos, os beneficirios devero pagar as respectivas tarifas que devem ser diferenciadas em razo do interesse social, conforme determina o Estatuto da Cidade.
Para alm dessa classificao, os servios pblicos podem ser entendidos, ainda que seguindo
uma lgica parecida com a classificao anterior, como prprios ou imprprios.
Os servios prprios so aqueles de atribuio do Poder Pblico, e pela sua importncia manuteno de vida da populao podem ser gratuitos ou apresentarem valores bastante acessveis.
No caso dos servios imprprios, esses so considerados importantes mas no absolutamente
relevantes, o que torna a sua execuo possibilitada por meio de remunerao, podendo inclusive ser
considerado servio rendoso. Como define Meirelles (2006, p. 343), [...] a Administrao os presta remuneradamente, por seus rgos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista, fundaes governamentais), ou delega sua prestao a concessionrios,
permissionrios ou autorizatrios.
Como se pode notar as classificaes so bastante prximas, tendo em vista que adotam critrios
referentes ao grau de relevncia da espcie de servio a ser prestada e a atribuio, no que se refere
execuo das atividades.
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Obras e servios pblicos municipais

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Cabe ressaltar que ainda que o exerccio das atividades referentes prestao dos servios
pblicos seja realizado por particulares, o Poder Pblico permanece com a responsabilidade pelo seu
controle e regulao.
Havendo problemas na efetivao dos servios pblicos por particulares, podem ser tomadas as
medidas referentes exigncia sobre a regular prestao do servio ou, quando no for possvel a concretizao dessa medida, caber a retirada da prestao do servio.
Nesse sentido, os contratos realizados com a Administrao Pblica preveem a possibilidade de
modificao unilateral das clusulas regulamentadoras da prestao de servio, conforme determina a
lei de licitaes, desde que o interesse pblico assim o exija.

A execuo dos servios pblicos por particulares


Como foi visto, em determinados casos, a execuo dos servios pblicos pode ser realizada por
particulares. o caso daqueles servios que no so considerados essenciais.
Nesse sentido, a CF/88 buscou regular tal possibilidade, como se pode verificar em seu artigo 175
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre
atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e
de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso;
II - os direitos dos usurios;
III - poltica tarifria;
IV a obrigao de manter servio adequado.

Assim, determina o texto constitucional que as formas de se permitir que particulares realizem o
servio pblico podem se dar por: concesso, permisso ou autorizao.
A Lei Federal 8.987, de 1995, veio regulamentar o artigo 175 da Constituio Federal, no que
concerne prestao de servios pblicos por particulares, estabelecendo as regras orientadoras para
as atividades.
A concesso definida por Bandeira de Mello (2006, p. 672) como
[...] o instituto atravs do qual o Estado atribui o exerccio de um servio pblico a algum que aceita prest-lo em nome
prprio, por sua conta e risco, nas condies fixadas e alteradas unilateralmente pelo Poder Pblico, mas sob garantia
contratual de um equilbrio econmico-financeiro, remunerando-se pela prpria explorao do servio, em geral e
basicamente por tarifas cobradas diretamente dos usurios do servio.

Assim, o concedente Unio, Estados, municpios ou Distrito Federal que apresentar competncia para outorgar o servio a terceiro proceder concorrncia, uma vez fixadas as condies
estabelecidas previamente e, posteriormente, de acordo com os preceitos estabelecidos pelo contrato
administrativo.

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Obras e servios pblicos municipais

Quanto ao instituto jurdico da permisso, a diferena que se estabelece em relao ao instituto


da concesso, como demonstra Medauar (2003, p. 352), a seguinte:
Ante a Lei 8.987/95 a diferena entre a concesso e a permisso de servio pblico situa-se em dois aspectos: a) a
concesso atribuda pessoa jurdica ou consrcio de empresas, enquanto a permisso atribuda pessoa fsica ou
jurdica; b) a concesso destinar-se-ia a servios de longa durao, inclusive para propiciar retorno de altos investimentos da concessionria: a permisso supe mdia ou curta durao.

Por fim, a autorizao decorre de ato administrativo e apresenta como principais caractersticas
a precariedade, tendo em vista que a autorizao poder ser retirada a qualquer momento pelo Poder
Pblico e a discricionaridade que d maior possibilidade da Poder Pblico de agir, ainda que a formalidade para as autorizaes sejam mantidas.

Texto complementar
As tarifas de nibus

(MORALES, 2000)

A maioria dos municpios no tem estrutura tcnica para calcular a tarifa de nibus. Pedem ao
proprietrio da empresa uma justificativa e a prefeitura, em geral, faz um clculo de custo a partir
dos dados que o proprietrio fornece, sem ter como verificar as informaes. Complementando ou
substituindo este clculo, o prefeito, ou seu assessor liga para as cidades vizinhas para descobrir
o preo por elas adotado. A consequncia desses procedimentos pode ser uma tarifa maior do que
os custos reais dos servios, prejudicando os passageiros; ou menor, reduzindo a receita esperada
pelos empresrios.
Quando os custos dos servios de transporte aumentam com muita frequncia e intensidade, colocam os prefeitos diante da desagradvel obrigao de aumentar as tarifas num ritmo
prximo ao da desvalorizao da moeda. Se no fizerem isso, correm o risco de provocarem
uma crise no servio.
Para evitar que os usurios paguem mais do que custa o servio ou que os empresrios, por
exemplo, reduzam o nmero de nibus em circulao para manter a margem de ganho, a prefeitura
deve partir de dados concretos para estimar o custo da tarifa. Ainda que ao final no venha a adot-lo, por motivos que transcendam o plano econmico da prestao de servio (afinal, a tarifa um
preo pblico, determinado tambm por razes polticas sociais e culturais), esse custo bsico um
parmetro importante no processo de negociao da tarifa.

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Obras e servios pblicos municipais

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Atividades
1.

Explique os dois elementos que conformam a definio de servios pblicos.

2.

Quanto competncia para a execuo dos servios e obras pblicas correto afirmar:
a) privativa da Unio.
b) privativa dos municpios.
c) sempre comum.
d) pode ser comum ou privativa.

3.

O Poder Pblico pode ceder a execuo de servios pblicos a particulares. Quais so os institutos
jurdicos utilizados para que isso ocorra?

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Obras e servios pblicos municipais

Gabarito
1.

Os servios pblicos apresentam um substrato material e uma base formal. No primeiro caso, a
noo de servio pblico se aplica necessidade deste se apresentar de forma concreta como a
prestao de um servio de carter essencial. O segundo elemento diz respeito necessidade de
tal atividade estar adstrita a um regime de direito pblico, que se configura em regime prprio e
diferente em natureza do direito privado.

2.

3.

O Poder Pblico poder ceder execuo de suas atividades consideradas no essenciais ao


Estado a particulares por meio dos institutos da concesso ou da permisso.

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Direito urbanstico:
fundamentos e normas gerais
Jos Ricardo Vargas de Faria*
Daniele Regina Pontes

Direito e sociedade
A primeira questo a ser tratada sobre o direito urbanstico diz respeito forma como se constri
no somente esse direito, mas todo o direito.
Assim, h necessidade de se reconhecer que no h direito com uma origem natural, mas se constri o direito em cada poca da histria, consideradas as condies materiais e culturais da sociedade
ou comunidade. O direito responde s demandas que lhe so dirigidas e, por esse motivo, as feies do
direito respondero queles que tiverem mais condies de propor e fazer realizar as suas convices
e seus interesses.
No Direito Moderno, quem fez valer seus interesses foi a classe denominada burguesia, que conseguiu, em determinado perodo da histria da Europa, superar a antiga aristocracia que desde muito
ditava as regras de organizao geral daquela sociedade.
Quando isso ocorreu, os interesses dessa classe viriam a se fazer legitimar por meio do direito e,
na esteira da definio das novas regras do regime de produo, denominado como sistema capitalista,
algumas questes que eram absolutamente necessrias para a manuteno desse novo sistema deveriam ser inauguradas.
Trs elementos fundamentais so inseridos: a igualdade e a liberdade formais e o direito de propriedade. Assim, o direito passaria a legitimar os novos interesses daquela classe social.
* Doutorando em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Mestre em Administrao pela
Universidade Federal do Paran (UFPR). Bacharel em Engenharia Civil pela Universidade Federal do Paran (UFPR).
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Direito urbanstico: fundamentos e normas gerais

A constatao de que a liberdade e a igualdade seriam somente formais passa pela compreenso
de que o sistema de produo adotado um sistema essencialmente de acumulao, ou seja, da sua
natureza a desigualdade material. Quanto liberdade, esta fica restrita s possibilidades que se afiguram
diante das condies materiais existentes, quanto menos condies, mais restrita se afigura a liberdade.
Alm disso, possvel partir tambm da constatao de que a liberdade e a igualdade materiais
nunca vieram a se concretizar, assim o que temos at hoje uma suposio de que existe liberdade
e igualdade entre pessoas, por isso, estas so visualizadas somente formalmente, legalmente. necessrio se reconhecer que a sociedade est conformada em grupos e classes que dispem de meios
completamente dspares para fazer valer os seus interesses. Assim, no possvel se falar em liberdade
e igualdade quando as condies reais de disputa de interesses so completamente desiguais.
O direito afirmou a existncia da liberdade e da igualdade como se estas de fato existissem, e no
tratou dos meios de fazer valer tais afirmativas. Ao contrrio, ao afirmar essa condio sem criar meios
que a concretizasse, foi responsvel tambm pela agudizao das distncias econmicas e sociais.
Assim, o direito pode ser considerado como um reflexo das condies materiais de organizao econmica, social e poltica de uma dada sociedade em certo perodo histrico. Ao mesmo tempo
em que influencia diretamente a organizao e as relaes travadas nessa mesma sociedade (PONTES,
2004, p. 60).
Essa afirmao faz referncia caracterstica dinmica do direito, em que este se modifica no
rumo da presso que recebe e que, tambm ele, responsvel pela consolidao de determinadas leituras e interpretaes da realidade.
No foi diferente, nesse caso, com o direito de propriedade. Tal direito foi afirmado e reafirmado em toda a legislao brasileira e criou, com isso, uma espcie de verdade, ou seja, o proprietrio,
independentemente da forma como adquiriu a propriedade no poderia ter esta questionada, nem a
propriedade em si nem o seu uso.
Mas como o direito suscetvel s presses, entrando na histria brasileira, no perodo da redemocratizao havia um grande apelo da sociedade civil em mudar questes, que alm de evidentes,
pois a desigualdade e a pobreza se faziam absolutamente visveis, estavam sendo pautadas de forma
organizada.
Houve, nesse sentido, o apontamento da necessidade de se tratar das desigualdades, de enfrentar
a realidade e de buscar meios de concretizar materialmente aquelas velhas afirmativas vazias. Falar de
igualdade e de liberdade sem buscar meios de concretiz-las no era suficiente. Construir uma ideia
de propriedade que significava o impedimento da manuteno da vida de uma parte considervel da
populao tambm no era possvel.
Com isso, a construo do texto constitucional de 1988 foi pautada pelas disputas entre os velhos
interesses das elites brasileiras que desejavam a manuteno do status at ento existente e pelos novos
rumos que a sociedade civil, com seus movimentos e organizaes, demandavam.
O resultado dessas disputas apresentou como marco jurdico, portanto, a Constituio Federal,
que tratou de contrapor ao direito individual da propriedade, os direitos sociais, coletivos e difusos
moradia, ao ambiente saudvel, ao trabalho, cultura, ao lazer, entre outros.
Com isso, sem diminuir a importncia do direito de propriedade, houve uma reformulao em
seu conceito e a partir da se entendeu convencionar que as propriedades deveriam cumprir uma funo social.
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Direito urbanstico: fundamentos e normas gerais

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Essa questo de fundamental importncia para se entender que as normas que tratam do
direito urbanstico, por exemplo, so em regra bastante recentes. Nascem, como a funo social da
propriedade, de uma tentativa de regular os direitos concernentes s propriedades e de fazer valer
as possibilidades de produo de cidades mais justas nas quais sejam tambm garantidos os direitos
sociais e coletivos e, ainda, nas quais existe maior equidade na distribuio dos benefcios e dos nus
da urbanizao.
Isso quer dizer que as normas de direito urbanstico no so pautadas apenas pelos detentores
das propriedades, mas tambm por aqueles que, em regra, no as detm e que possuem poucas perspectivas de vir a mudar de situao. Em outras palavras, enquanto o direito propriedade exercido
apenas pelo proprietrio, que uma pequena parcela da populao, o direito urbanstico, ao tratar da
funo social, refere-se ao exerccio do direito cidade e, portanto, o direito que deve ser exercido pelo
citadino de modo geral.

Produo da ilegalidade nas cidades brasileiras


Ainda que a cidade seja um fenmeno social muito antigo, nos moldes que ns conhecemos
hoje deve ser considerada como um fenmeno moderno. A cada momento da histria a cidade concentrou atividades distintas, prprias da formao econmica e poltica de cada sociedade. Se antigamente a cidade concentrava o comrcio, as atividades culturais e as atividades poltico-administrativas
(os governos, a administrao da justia etc.); na modernidade a cidade passou a concentrar tambm
as atividades produtivas industriais. Ou melhor, a prpria caracterstica da atividade industrial demandava a concentrao populacional e, por esse motivo, reconfigurou a forma das cidades.
Na histria do Brasil, o primeiro momento de formao das cidades est relacionada forma de
ocupao do territrio brasileiro no Brasil Colnia como territrio de explorao estrangeira. As principais
atividades econmicas se destinavam, principalmente, ao mercado externo e algumas poucas ao consumo interno. Nesse sentido, as principais cidades se desenvolveram ao longo da costa brasileira, como
centros de exportao e de comrcio local. Em 1872, as maiores e mais importantes cidades eram Rio de
Janeiro com 274 972 habitantes, Salvador com 129 109 habitantes, Recife com 116 671 habitantes e Belm com 61 997 habitantes. Todas essas cidades detinham portos de exportao de matria-prima como
cana-de-acar, borracha e minrios, por exemplo. Por volta do ano de 1900, com o incio ainda tmido da
industrializao, algumas cidades como So Paulo e Porto Alegre passam a figurar entre as maiores.
Dessa forma, pode-se dizer que as cidades brasileiras esto absolutamente relacionadas com os
ciclos econmicos, como afirma Silva (2006, p. 22):
Enfim, as cidades brasileiras desenvolveram-se basicamente ao longo da costa martima sob a influncia da economia
voltada para o exterior. Algumas malhas urbanas firmaram-se por influncia da minerao (Minas e Gois), outras sob
a influncia da cana-de-acar no Nordeste e das vacarias do Sul.

Considerando as questes afeitas forma de ocupao do territrio brasileiro, importante compreender que ela foi fundamental na caracterizao da configurao do desenho da ocupao das cidades
brasileiras, mas as cidades modificaram a sua feio, ao longo da histria. Assim descreve Silva (2006, p. 23):
Resta lembrar que a cidade vem sofrendo profunda transformao qualitativa, de modo que, hoje, ela no meramente uma verso maior da cidade tradicional, mas uma nova e diferente forma de assentamento humano, [...]
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Direito urbanstico: fundamentos e normas gerais

Essa megalpole, no Brasil, formou-se por via de uma ocupao catica do solo urbano; catica, irracional e ilegal. Foi,
de fato, o loteamento ilegal, combinado autoconstruo parcelada da moradia durante vrios anos, a principal alternativa de habitao para a populao migrante instalar-se em algumas das principais cidades brasileiras.

Assim, falar em urbanismo, atualmente, tratar das cidades que temos e das grandes questes
que as afetam. A intensificao da urbanizao, mais evidente a partir da dcada de 1940, traz um conjunto de novas questes para compreenso do urbano.
Em primeiro lugar, o aumento da atividade industrial demanda um outro tipo de trabalhador e
de concentrao populacional; o surgimento de vilas operrias e bairros de imigrantes que vinham ao
Brasil para servir de mo de obra para a indstria um exemplo desse fenmeno. Outro aspecto a mecanizao da atividade agrcola, que desloca grandes contingentes populacionais do meio rural para o
meio urbano. O terceiro ponto importante a valorizao do solo urbano que passa a se constituir no
s como bem escasso, mas principalmente como depositrio das possibilidades de acesso a servios e
infraestrutura, que interessam no s ao morador como tambm ao desenvolvimento das empresas.
Em outras palavras, certas localizaes passam a ser cada vez mais valorizadas, pois concentram infraestrutura e servios que permitem melhor desenvolvimento do comrcio, maior qualidade de moradia,
mais facilidades de escoamento da produo, entre outros fatores.
Um dos resultados importantes desse processo, e que constitui hoje uma das grandes preocupaes do direito urbanstico, que a terra valorizada restringiu o acesso de todos moradia. Dessa forma
surgem as ocupaes em reas irregulares e sujeitas aos riscos ambientais, como nica alternativa de
moradia para uma grande parcela da populao. A necessidade da regularizao fundiria, por exemplo, nada mais do que uma possvel soluo para um problema originado na forma de se produzir as
cidades contemporneas.
Ento, como o direito, a cidade tambm resultado do confronto das lutas sociais das classes,
produzida nessa tenso de disputas dos melhores espaos e da melhor qualidade. Assim como a
sociedade hierarquizada, o espao da cidade tambm o , restando que as elites detm os melhores
lugares e as melhores solues urbansticas e sobrando para os demais aquilo que menos interessa.
neste sentido que Maricato (2002) aponta a necessidade de se verificar que o Brasil est conformado
por cidades que existem formalmente, e que, portanto, sero reconhecidas pelo direito e sero legitimadas
e tratadas nessa esfera, tambm de poder, e de cidades informais, em que o Estado praticamente no chega.
Por esse motivo que tem-se a impresso de ver diversas cidades em uma. As cidades comportam diferentes
espaos que esto atrelados condio de se impor um determinado status aos locais ocupados.
Muitas vezes, o direito sequer esbarra na porta de um desses lugares, assim, lembra Maricato
(2002, p. 157):
frequente ilegalidade na ocupao do solo, soma-se a ilegalidade das relaes de trabalho e na resoluo dos
conflitos. A polcia age ilegalmente; os tribunais, juzes e advogados esto ausentes das disputas que ali tm lugar.
Trata-se enfim de um ambiente de ilegalidade generalizada.

Tal fato j seria necessariamente grave, independentemente da abrangncia, mas, considerando


a diferena existente entre cidade formal e cidade informal, entende-se a presso no sentido de se
alterar as normas que estavam at ento vigentes (at o ano de 1988). Nesse sentido, afirma Maricato
(2002, p. 155)
[...] o processo de urbanizao no Brasil uma mquina de produo de favelas e cortios. A populao moradora de
favelas cresce mais do que a populao urbana brasileira, especialmente nas periferias das metrpoles, como demonstra o Censo do IBGE de 1991. [...]
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Direito urbanstico: fundamentos e normas gerais

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Os dados mostram que a invaso de terras quase mais regra do que exceo nas grandes cidades. Se somarmos os
moradores de favelas aos moradores de loteamentos ilegais temos quase metade da populao dos municpios do
Rio de Janeiro e de So Paulo. Estudo realizado sobre o mercado residencial na cidade de So Paulo mostrou que, nos
ltimos 15 anos, a oferta de lotes ilegais suplantou a soma de todas as formas de unidades habitacionais oferecidas
pelo mercado privado legal. [...]

Essas reflexes e observaes indicam a necessidade de transformao do urbanismo. Enquanto,


tradicionalmente, o urbanismo tratou de apenas uma parcela da cidade a cidade formal outra parcela significativa foi desconsiderada. Dessa forma, esse urbanismo, por um lado, reduz as suas preocupaes aos padres estticos e atendimento de certo tipo de necessidades, mas por outro lado colabora
com a acentuao dos problemas existentes no que se refere segregao espacial e ilegalidade.
O urbanismo atual deve ampliar suas perspectivas de atuao e considerar os processos de produo das cidades de forma global, incorporando s suas preocupaes tambm os problemas de ilegalidade que a muito deixaram de ser ilhas, para se constituir em mares de segregao espacial.

Cidade, urbano e urbanismo


Os termos cidade, urbano e urbanismo remetem, no senso comum, a uma mesma ideia, porm so conceitos que procuram explicar diferentes fenmenos.
A cidade uma forma de ocupao do territrio que pode ser conceituada ou identificada a
partir da considerao de diferentes elementos. Em geral, os aspectos que definem a cidade como tal
esto relacionados: (i) maior densidade demogrfica; (ii) disponibilidade de certos servios e infraestrutura; (iii) diversificao de atividades, entre outros.
Mas importante compreender que nem todo ncleo urbano pode ser considerado cidade. Em
alguns casos esses ncleos podem ser distritos ou subdistritos. A cidade, no Brasil, assim configurada
quando o seu territrio elevado categoria de municpio. Como descreve Silva (2006, p. 26):
Cidade, no Brasil, um ncleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas poltico-administrativos, econmico
no agrcola, familiar e simblico com sede de governo municipal, qualquer que seja sua populao. A caracterstica
marcante da cidade no Brasil consiste no fato de ser um ncleo urbano, sede do governo municipal.

Outras definies conferem nfase especial na questo populacional e consideram que uma cidade um ncleo urbano com uma populao mnima, por exemplo, vinte mil habitantes. No Brasil
esse tipo de definio no considerado oficialmente na determinao da condio de um ncleo urbano como cidade, por outro lado, orienta polticas pblicas e programas de governo que promovem
aes diferenciadas para municpios menores e, em alguns casos, considerando-os como essencialmente rurais.
Assim, a cidade, apesar de suas diferentes formas de definio, no sinnimo de urbano, at
porque este pode se concentrar em apenas uma parte da cidade. Enquanto a cidade uma forma, o urbano um contedo; contedo de relaes, de experincias e de vivncias. O urbano supe um modo
de vida que se ope ao modo de vida rural. Pode ser considerado um fenmeno moderno, na medida
em que implica em um conjunto de relaes prprias da industrializao, da extenso da vida mercantil
e das relaes de troca e consumo. A cidade por sua vez existiu em diferentes momentos histricos e em
diferentes sociedades, carregando contedos e modos de vida tambm diferentes. Em outras palavras,
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Direito urbanstico: fundamentos e normas gerais

a cidade grega do sculo V a.C. diferente da metrpole moderna, no apenas em tamanho, mas principalmente no modo de vida social que contm. Como lembra Lefebvre (2001, p. 49):
Talvez devssemos introduzir aqui uma distino entre a cidade, realidade presente, imediata, dado prtico-sensvel,
arquitetnico e por outro lado o urbano, realidade social composta de relaes a serem concebidas, construdas ou
reconstrudas pelo pensamento.

Atualmente esse contedo, esse modo de vida, remete ao consumo, ou seja, a vida urbana a
vida de consumo de determinados produtos urbanos.
Nesse sentido, Lefebvre (2001, p. 12) faz a sua crtica:
[...] os ncleos urbanos no desaparecem rodos pelo tecido invasor ou integrados na sua trama. Esses ncleos resistem
ao se transformarem. Continuam a ser centros de interesse da vida urbana (em Paris, o Quartier Latin). As qualidades
estticas desses antigos ncleos desempenham um grande papel na sua manuteno. No contm apenas monumentos, sedes de instituies, mas tambm espaos apropriados para as festas, os desfiles, passeios, diverses. O ncleo
urbano torna-se, assim, produto de consumo de uma alta qualidade para estrangeiros, turistas, pessoas oriundas da
periferia, suburbanos. Sobrevive graas a este duplo papel: lugar de consumo e consumo do lugar. [...]

No Brasil, a revitalizao dos centros pode ser qualificada na descrio de Lefebvre, alis, lembrando da forma como se urbanizou o Brasil, podemos dizer que as cidades que tinham seus velhos
centros foram readaptadas com as reformas sanitaristas, de modo a se retirar a populao pobre dos
centros, reformular os espaos e conferir-lhes novos usos adequados lgica do lugar de consumo e
consumo do lugar.
O urbanismo, nesse contexto, surge inicialmente na lgica sanitarista de higienizao dos espaos insalubres para prevenir pestes, epidemias e outras doenas mas progressivamente se constitui
cada vez mais como ideologia da organizao e da racionalizao do espao. Desse modo, o que difere
os conceitos de urbano e de urbanismo que este ltimo se refere a um determinado modo de conceber e produzir (ou intervir na produo) as cidades.
Esta ideologia [a do urbanismo] tem dois aspectos solidrios: o aspecto mental, o aspecto social. Mentalmente, ela
implica uma teoria da racionalidade e da organizao [...]. Socialmente, ento a noo de espao que passa para
o primeiro plano, relegando para a penumbra o tempo e o devenir. O urbanismo como ideologia formula todos os
problemas da sociedade em questes de espao e transpe para termos espaciais tudo que provm de histria, da
conscincia [...]. (LEFEBVRE, 2001, p. 43)

Assim, pode-se dizer que na histria brasileira daquilo que se convencionava denominar cidade,
o urbanismo entrou e retirou a populao de baixa renda, sendo possvel dizer que no Brasil o urbanismo tambm ocupa lugar e, dessa forma, retira quem no est apto a se manter no padro a ser
estabelecido.
Um dos problemas dessa questo que no pela lgica do urbanismo que toda a cidade se
constri. Alis, o prprio urbanismo segrega, produzindo a cidade urbanizada que acessada por uma
parcela da populao, enquanto outra parcela, alienada dessa possibilidade, produz outra cidade, a cidade possvel, informal, ilegal e sem urbanizao. Nesse contexto, uma nova concepo de urbanismo
comea a se constituir; na aproximao entre individual e social, na inteno de uma abordagem integral da cidade, na ao de reduo das desigualdades de apropriao dos benefcios da urbanizao.
Acompanhando a lgica do lcus do urbanismo, o direito urbanstico foi, em primeiro lugar, tratado como parte do direito pblico, tendo em vista os direitos que so objeto dessa questo. Em segundo
momento, acompanhando as transformaes do urbano e do urbanismo mas tambm as mudanas
sofridas no instituto da propriedade modificou-se e atenuou-se a fronteira entre direito pblico e
direito privado.
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Estatuto da Cidade e instrumentos urbansticos


A principal legislao de direito urbanstico no Brasil o Estatuto da Cidade que, seguindo a orientao principiolgica da CF/88, fez constar em seu texto a necessidade de ressignificar o conceito de
propriedade, atribuindo a esta uma funo social. no conceito de Funo Social da Propriedade que
se fundem o direito pblico e o direito privado, pois o exerccio do direito de um particular a fruio
da propriedade pressupe o atendimento de direitos da coletividade. Nesse sentido, determinou a
observncia de princpios que em conjunto devem ser verificados, para efetivamente modificar o status
da propriedade.
Entre eles, podem ser considerados de absoluta relevncia os seguintes preceitos: justia social; justa distribuio dos nus e bnus decorrentes do processo de produo dos espaos pblicos e privados;
sustentabilidade ambiental; garantia do direito utilizao dos servios e equipamentos pblicos de qualidade; desfragmentao das atividades desenvolvidas nos municpios e compreenso do planejamento
regional, nos casos em que a comunicao das atividades de mais de um municpio apresentar interferncia direta sobre a existncia do outro municpio, como o caso, por exemplo, das regies metropolitanas;
gesto democrtica e participao da sociedade na definio, implementao e controle das polticas
pblicas e de aes de impacto social, como a instalao de empreendimentos de grande porte.
Com vistas implementao desse projeto poltico que manifesta a intencionalidade de valorizao
da posse, ou seja, do uso, do aproveitamento coletivo do bem a considerado (a terra e todos os demais elementos que constituem), o Estatuto da Cidade previu como principal instrumento de planejamento dos municpios o plano diretor. nele que se definem critrios objetivos especficos para a concretizao da funo
social, observadas as caractersticas, a dinmica e as singularidades existentes em cada municpio.
A observao relativa tutela do direito de propriedade somente deveria ocorrer quelas
que efetivamente cumprissem a sua funo social, que j havia sido determinada desde 1988, pela
Constituio Federal. Porm, no que se refere s alegaes concernentes necessidade de regulamentao desse princpio, a partir da definio de critrios no plano diretor, deve-se ter claro que a
prpria Constituio j definia o significado dos pressupostos necessrios concretizao da funo
social, o que seria suficiente para que o Poder Pblico exigisse a obrigao imposta ao proprietrio
que mantivesse ociosa propriedade. O plano diretor viria complementar e detalhar o sentido de
funo social nos municpios e no defini-la, pois, ao contrrio da funo social, o instrumento no
obrigatrio para todos os municpios.
Em vista da importncia dessa legislao para aqueles municpios que o elaboram, se previu a
necessidade da participao ampliada da sociedade na sua elaborao, de modo que haja efetiva apropriao do processo de planejamento do municpio por todos os muncipes, principalmente daqueles
grupos historicamente afastados dos processos decisrios do municpio. O resultado desse processo,
configurado no plano diretor, orienta a ao da sociedade sobre o objeto em questo, seja a ao dos
grupos organizados que a constituem, seja a ao de cada indivduo particular.

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Direito urbanstico: fundamentos e normas gerais

O plano diretor nos municpios brasileiros


A pesquisa sobre o perfil dos municpios brasileiros, realizada em 2005 pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), aborda a implementao e utilizao de instrumentos de planejamento
nos municpios brasileiros, em especial aqueles previstos no Estatuto da Cidade.
Com essa pesquisa possvel analisar, em parte, os resultados do movimento municipalista
que culminou, na CF/88, na elevao do municpio a ente federativo. Esse fator, alm de permitir que
o municpio legislasse sobre assuntos de interesse local, contribui para o fortalecimento do governo
municipal no sentido de implementao de polticas pblicas e aes governamentais. Por outro lado,
amplia tambm a necessidade de aprimoramento da gesto, seja pela modernizao dos processos
administrativos, seja pela adoo de instrumentos de planejamento e controle.
O plano diretor, um dos principais instrumentos de planejamento e regulao do uso do solo,
obrigatrio, entre outros, para municpios: (i) com mais de vinte mil habitantes; (ii) que fazem parte
de regies metropolitanas. Em 2005, os municpios com essas caractersticas totalizavam 1 963, e 71,4%
destes (1 402 municpios) no possuam plano diretor. Daqueles 561 municpios que possuam planos,
45,2% tinham a lei aprovada h mais de dez anos, ou seja, deveriam revis-lo de acordo com o que determina o Estatuto da Cidade no seu art. 40, 3..

Critrio de
obrigatoriedade
Total
Apenas com mais de
20 000 habitantes
Apenas em
aglomerao urbano
Ambos

Com obrigatoriedade de
existncia de plano diretor

Municpios
Que necessitam elaborar at outubro de 2006
Total
Percentual (%)

1 963

1 402

71,4

1 244

974

70,3

369

333

90,2

350

195

55,7

(IBGE, 2005)

Total de municpios com obrigatoriedade de existncia de plano diretor e municpios que


necessitam elaborar o plano diretor at 10 de outubro de 2006, total e percentual, segundo critrios de obrigatoriedade Brasil 2005

Apesar do relativamente baixo nmero de municpios que possuam planos diretores ou que haviam feito a reviso nos ltimos 10 anos, a pesquisa mostra tambm que 2 555 municpios esto elaborando ou revisando seus planos diretores. Essa uma indicao de que os instrumentos legais de direito
urbanstico, formulados com base nas indicaes mais recentes do Estatuto da Cidade, podem estar
efetivamente se disseminando nos municpios brasileiros. Conclui-se, portanto, que essa nova disciplina
do direito tende a ganhar cada vez mais importncia no quadro das administraes municipais e no
estudo do direito de modo geral.

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Texto complementar
Carta Mundial pelo Direito Cidade
Frum Social das Amricas Quito Julho 2004
Frum Mundial Urbano Barcelona Setembro 2004
V Frum Social Mundial Porto Alegre Janeiro 2005

Prembulo
Iniciamos este novo milnio com a metade da populao vivendo nas cidades. Segundo as
previses, em 2050 a taxa de urbanizao no mundo chegar a 65%. As cidades so, potencialmente, territrios com grande riqueza e diversidade econmica, ambiental, poltica e cultural. O modo
de vida urbano interfere diretamente sobre o modo em que estabelecemos vnculos com nossos
semelhantes e com o territrio.
Entretanto, no sentido contrrio a tais potenciais, os modelos de desenvolvimento implementados na maioria dos pases empobrecidos se caracterizam por estabelecer nveis de concentrao
de renda e poder que geram pobreza e excluso, contribuem para a depredao do meio ambiente,
aceleram os processos migratrios e de urbanizao, a segregao social e espacial e a privatizao
dos bens comuns e do espao pblico. Esses processos favorecem a proliferao de grandes reas
urbanas em condies de pobreza, precariedade e vulnerabilidade diante dos riscos naturais.
As cidades esto distantes de oferecerem condies e oportunidades equitativas aos seus habitantes. A populao urbana, em sua maioria, est privada ou limitada em virtude de suas caractersticas econmicas, sociais, culturais, tnicas, de gnero e idade de satisfazer suas necessidades
bsicas. Contribuem para isso as polticas pblicas que, ao desconhecer os aportes dos processos
de produo popular para a construo das cidades e da cidadania, violentam a vida urbana. Graves
consequncias resultam desse processo, como os despejos massivos, a segregao e a consequente
deteriorao da convivncia social. Esse contexto favorece o surgimento de lutas urbanas que, devido a seu significado social e poltico, ainda so fragmentadas e incapazes de produzir mudanas
significativas no modelo de desenvolvimento vigente.
Frente a essa realidade e necessidade de fazer frente a essas tendncias, organizaes e movimentos articulados, desde o Frum Social Mundial de 2001, tm discutido e assumido o desafio
de construir um modelo sustentvel de sociedade e vida urbana, baseado nos princpios da solidariedade, liberdade, igualdade, dignidade e justia social, e fundamentado no respeito s diferenas
culturais urbanas e ao equilbrio entre o urbano e o rural. Desde ento, um conjunto de movimentos
populares, organizaes no governamentais, associaes de profissionais, fruns e redes nacionais
e internacionais da sociedade civil comprometidas com as lutas sociais por cidades mais justas, democrticas, humanas e sustentveis vm construindo uma Carta Mundial pelo Direito Cidade que
estabelea os compromissos e medidas que devem ser assumidos pela sociedade civil, pelos governos locais e nacionais, parlamentares e pelos organismos internacionais para que todas as pessoas
vivam com dignidade em nossas cidades.
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Direito urbanstico: fundamentos e normas gerais

O Direito Cidade amplia o tradicional enfoque sobre a melhora da qualidade de vida das
pessoas centrado na moradia e no bairro at abarcar a qualidade de vida escala da cidade e de
seu entorno rural, como um mecanismo de proteo da populao que vive nas cidades ou regies
em acelerado processo de urbanizao. Isso implica em enfatizar uma nova maneira de promoo,
respeito, defesa e realizao dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais e ambientais
garantidos nos instrumentos regionais e internacionais de direitos humanos.
Na cidade e em seu entorno rural, a correlao entre esses direitos e a necessria contrapartida de deveres exigvel de acordo com as diferentes responsabilidades e situaes socioeconmicas de seus habitantes, como forma de promover a justa distribuio dos benefcios e responsabilidades resultantes do processo de urbanizao; o cumprimento das funes sociais da cidade e
da propriedade; a distribuio da renda urbana; a democratizao do acesso terra e aos servios
pblicos para todos os cidados, especialmente queles com menos recursos econmicos ou em
situao de vulnerabilidade.
Por sua origem e significado social, a Carta Mundial do Direito Cidade , antes de tudo, um
instrumento dirigido ao fortalecimento dos processos, reivindicaes e lutas urbanas. Est chamado a constituir-se em plataforma capaz de articular os esforos de todos aqueles atores pblicos,
sociais e privados interessados em dar plena vigncia e efetividade a esse novo direito humano
mediante sua promoo, reconhecimento legal, implementao, regulao e prtica. [sic]

Atividades
1.

A partir de que questes o direito concebido?

2.

O principal objetivo do Estatuto da Cidade era o de


a) estabelecer normas de direito ambiental.
b) dar autonomia aos municpios.
c) ressignificar o conceito de propriedade.
d) definir a competncia municipal.

3.

Qual era a concepo de liberdade e igualdade que estava presente nos ideais do Direito
Moderno?

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Direito urbanstico: fundamentos e normas gerais

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Gabarito
1.

O direito um reflexo da sociedade, pois d respostas s demandas daqueles grupos que


conseguem fazer sistematizar e propor suas questes.

2.

3.

O Direito Moderno tinha como concepes a igualdade e a liberdade meramente formais,


desprovidas de contedo que de fato as efetivassem.

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Direito urbanstico: fundamentos e normas gerais

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Planejamento municipal
e plano diretor
Daniele Regina Pontes

Planejamento e desenvolvimento
At determinado perodo da histria brasileira no havia obrigatoriedade para que os municpios
realizassem seus planejamentos e convertessem estes em lei, ficando a critrio do administrador pblico
a deciso referente necessidade e convenincia de sua elaborao. De acordo com Silva (2006, p. 90),
houve uma mudana significativa na forma de gesto da administrao pblica, e tal alterao determinou a necessidade de se planejar aes a curto, mdio e longo prazo na Administrao Pblica.
Atualmente a questo tomou outros rumos e sofreu radical transformao, porque o processo de planejamento
passou a ser um mecanismo jurdico por meio do qual o administrador dever executar sua atividade governamental na busca da realizao das mudanas necessrias consecuo do desenvolvimento econmico-social.

Assim, a forma definida para a elaborao e execuo do planejamento municipal no pressupunha a necessidade de sua converso em lei, o que modificado, principalmente pela necessidade
de se iniciar os processos de elaborao dos planos diretores, ainda que as cidades j procedessem
organizao de seus planos urbansticos desde o final do sculo XIX, e que estes apresentassem
caractersticas sanitaristas ou de melhoramentos pontuais na malha viria neste perodo, e posteriormente regulassem o uso e a ocupao do solo. Como lembra Fernandes (2007, p. 257)
Os planos diretores municipais j foram necessrios em fases anteriores. Eram exigidos por diversos rgos federais e estaduais como condio de acesso do municpio a linhas de financiamento criadas para fomentar grandes
obras e renovaes administrativas, nos anos 1960. Em princpio, a resposta dos municpios foi simplesmente
burocrtica.

Nesse sentido, devem ser consideradas algumas mudanas significativas no planejamento ps-Constituio Federal de 1988 (CF/88). Em primeiro lugar, a obrigatoriedade das gestes agirem de forma estruturada em planos, programas, projetos e aes, principalmente no que diz respeito s questes
oramentrias; em segundo lugar, a necessidade de convergncia entre os planos e programas dos
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Planejamento municipal e plano diretor

diversos entes poltico-administrativos, como no caso da exigncia de se coordenarem as diretrizes gerais do desenvolvimento urbano estabelecidas pela Unio, com as polticas e programas estaduais e
com os planos diretores municipais.
Tal obrigatoriedade referente aos processos de planejamento pode ser verificada em vrias passagens do prprio texto constitucional como no artigo 21, inciso IX, que determina que compete
Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social, como no artigo 48, inciso IV, que trata das atribuies do Congresso Nacional
dispor sobre planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e, entre outros,
por fim, no artigo 174, pargrafo primeiro, tambm da Constituio Federal que determina que a lei
estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual
incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
Como est definido na Constituio, a Unio, os Estados e os Municpios apresentam papis diferentes, convergentes e integrados na consecuo do desenvolvimento, tanto urbano como nas demais
reas do planejamento, de forma que a responsabilidade pelo apontamento norteador das aes parte
da esfera federal, mas assumido nos estados e nos municpios considerando as suas caractersticas e
peculiaridades.

Planejamento municipal
O tema planejamento municipal suscita um questionamento referente forma de conduo do
crescimento e desenvolvimento das cidades brasileiras e da orientao destes, buscando verificar em
que medida se pode dizer que as cidades brasileiras foram ou no planejadas e sob quais modelos de
planejamento.
A demanda referente ao planejamento municipal ressurge no cenrio brasileiro, de forma bastante objetiva, quando a CF/88 determina que os municpios brasileiros com mais de 20 mil habitantes
passam a ser obrigados a elaborar seus planos diretores e que, posteriormente Carta Constitucional,
a Lei 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, veio regulamentar o Captulo da Poltica Urbana,
estabelecendo com mais preciso os objetivos, o atingimento e os termos em que deveriam ser elaborados os novos planejamentos municipais.
Alm dessa concretizao de planejamentos municipais em planos diretores, principalmente, outros instrumentos foram pensados de forma a compor o rol de previses dos municpios, como foi o
caso das legislaes oramentrias e tributrias e de outros planos com carter tambm territorial.
Para atribuir maior importncia a esse planejamento, ento denominado plano diretor, a lei estabeleceu que a utilizao de determinados instrumentos jurdico-urbansticos somente poderia ocorrer
se constassem do texto desses planos.
Essas novidades no se constituram em uma revoluo para as cidades, porque vrios municpios, principalmente aqueles considerados de grande porte, j definiam seus planejamentos, ainda que
a forma de sua execuo e o trato de novas questes tenham sido inseridos nestes planos atuais com
novas vestes.
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Planejamento municipal e plano diretor

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Ainda assim, possvel verificar algumas mudanas significativas na legislao, que acabou por
refletir o perodo de demandas organizadas pela sociedade civil que antecederam a entrada em vigor
do Estatuto da Cidade. Entre estas, trs questes podem ser pontuadas.
A primeira diz respeito mudana de perspectiva e, portanto, de contedo dos planos diretores.
Assim, planos diretores que se configuravam em mera carta de princpios e diretrizes gerais passam a
objetivar questes que possibilitam a efetivao das polticas pblicas e a definio de funo social da
propriedade. Nesse sentido, so definidos parmetros e limites ao uso dos bens.
O tratamento dos planos diretores das grandes e mdias cidades brasileiras busca tambm, alm
de tratar do desenvolvimento das cidades, diminuir a desigualdade social instalada por processos contnuos de excluso scio-territorial.
Nesse sentido, o planejamento das cidades est condicionado a um olhar sobre as mazelas das
cidades brasileiras, considerados os padres adotados nos planejamentos anteriores que acabaram por
agudizar ainda mais os problemas socioeconmicos da populao brasileira.
As metrpoles brasileiras, no perodo da dcada de 1980, constituram malhas urbanas que extrapolaram a linha divisria de seus territrios e adentraram nos municpios limtrofes, legando a estes
vrias das consequncias da urbanizao, inclusive, na maioria das situaes, atribuindo a estes municpios os nus da urbanizao perifrica. Como afirma Maricato (2002, p. 25)
preciso considerar ainda que as periferias das metrpoles cresceram mais do que os ncleos centrais, o que implica
em um aumento relativo das regies pobres. Das 12 regies metropolitanas, os municpios centrais cresceram em mdia 3,1% entre 1991 e 1996 enquanto que os municpios perifricos cresceram 14,7%. Dessas metrpoles, as periferias
que mais se expandiram, no perodo, foram: Belm (157,9%), Curitiba (28,2%), Belo Horizonte (20,9%), Salvador (18,1%)
e So Paulo (16,3%). Em algumas metrpoles a diminuio do crescimento dos centros transformou-se em crescimento
negativo dos bairros centrais.

Questes como essas ensejaram uma mudana de perspectiva sobre o rumo do planejamento
das cidades, assim, o tratamento dos principais aspectos do planejamento das cidades no Brasil passou a considerar o rumo das polticas pblicas das outras esferas governamentais, desmistificando dois
grandes elementos legitimadores dos planejamentos anteriores, a falsa ideia de neutralidade poltica e
a supremacia tecnicista do planejamento. Ambos os elementos foram, em grande medida, responsveis
pela desarticulao entre a melhoria da qualidade de vida nas cidades e uma proposta de democratizao de acesso aos benefcios da cidade.
As sadas meramente tcnicas para as cidades, ao invs de impedirem a degradao da vida
urbana nos municpios e em seus entornos e de frearem os processos de excluso e periferizao,
acabaram por eleger uma forma de planejamento que era, em regra, excludente. Assim, somente uma
parte da populao poderia ter acesso aos benefcios da urbanizao, o que significa dizer que uma
parte considervel da populao foi privada do acesso a obras e servios pblicos de qualidade.

Plano diretor no Ps-Constituio Federal de 1988


Diante das questes apresentadas possvel verificar que os municpios brasileiros foram em
certa medida planejados, mas que essa forma de planejar no deu conta de questes fundamentais
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Planejamento municipal e plano diretor

para o desenvolvimento das cidades. Ainda que as questes econmicas fossem mais complexas e dependessem de outros elementos para alm do planejamento dos municpios, as escolhas na produo
da cidade que foram realizadas acabaram por comprometer, de forma mais aguda e generalizada, a vida
nas cidades. As populaes de baixa renda foram as que mais sofreram os reflexos desse planejamento,
como possvel notar principalmente nas grandes metrpoles brasileiras.
A CF/88 buscou modificar as diretrizes de planejamento das cidades, determinando mais uma
vez a realizao de planos diretores municipais, mas estabeleceu uma matriz diferente para a realizao
desses planos. Houve, nesse sentido, uma mudana de perspectiva, o que significou na prtica um redimensionamento das esferas pblicas e coletivas e da esfera individual de ao nas cidades. A dimenso
coletiva ganhou relevncia com a constatao de que a falta de parmetros e limites para o uso individual dos bens acarretou graves problemas s cidades, entre eles um dos mais graves foi a especulao
imobiliria.
Entendido nesta nova perspectiva, que busca atender os princpios e os objetivos definidos
na Constituio Federal, o plano diretor um instrumento de planejamento dos municpios, que se
caracteriza por tratar, de forma integrada, todas as questes que so relevantes ao desenvolvimento
do municpio e, ao mesmo tempo, ordenar mais detalhada e especificamente a questo territorial.
Meirelles (2006, p. 538) define plano diretor como
[...] o complexo de normas legais e diretrizes tcnicas para o desenvolvimento global e constante do municpio, sob os aspectos fsico, social, econmico e administrativo, desejado pela comunidade local. Deve ser
a expresso das aspiraes dos municpios quanto ao progresso do territrio municipal no seu conjunto
campo/cidade.

Assim, a CF/88 definiu, no captulo II, que trata da Poltica Urbana, que o municpio seria o ente
poltico-administrativo responsvel por elaborar o seu planejamento, nos moldes descritos no artigo
182, pargrafo primeiro. Art. 182. [...] 1. O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio
para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento
e de expanso urbana.
No ano de 2001, o Estatuto da Cidade tratou de forma mais pormenorizada do plano diretor,
definindo os princpios gerais que orientam a sua elaborao e fez constar em seu texto uma srie de
instrumentos jurdico-urbansticos que possibilitariam a sua efetiva implementao.

Caractersticas do plano diretor


Muitos autores entendem que o plano diretor forma, em conjunto com a Lei Orgnica, o principal
arcabouo legislativo do municpio. Nesse sentido, registra Oliveira (2005, p. 129): A lei mais forte que
deve ter o Municpio, ao lado da Lei Orgnica, a lei que institui o plano diretor. Ela dirigir os destinos
do Municpio.
O autor Meirelles (2006, p. 538) tambm se manifesta dessa mesma forma concluindo que o plano diretor
[...] o instrumento tcnico-legal definidor dos objetivos de cada municipalidade, e por isso mesmo com supremacia
sobre os outros, para orientar toda atividade da Administrao e dos administrados nas realizaes pblicas e particulares que interessem ou afetem a coletividade.
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Assim, o plano diretor uma legislao que orienta todas as demais questes nos municpios
e, por esse motivo, apresenta relevncia material em relao s demais leis, ainda que o processo
de aprovao previsto seja equiparado ao de outras legislaes de contedos vinculados ao plano
diretor.
Com vistas s suas caractersticas, o plano diretor tem por atribuio orientar o desenvolvimento
da cidade e, por esse motivo, prescinde sua elaborao de uma leitura das condies do municpio,
assim como das relaes estabelecidas em seu territrio, das relaes travadas entre o municpio e sua
populao e os demais municpios de seu entorno e regio e, por fim, do municpio com os demais entes federativos Estado e Unio.
O plano diretor apresenta, assim, duas caractersticas simultneas que aparentemente so contraditrias. Por um lado, o plano diretor rgido no sentido de estabelecer uma srie de princpios e
diretrizes gerais que no podem ser alterados ou contrariados em seu prprio texto ou nas demais legislaes correlatas sob pena de no serem consideradas vlidas. Nesse caso, qualquer alterao suscitaria
novo processo de elaborao da lei, similar ao existente no perodo de sua elaborao. Por outro lado,
o plano diretor deve atuar diretamente sobre as condies estabelecidas em seu territrio, e, tendo em
vista, que a produo das cidades dinmica, o plano diretor deve apresentar a capacidade de rearticular seus instrumentos conforme as demandas e novas questes que surgem e que no foram previstas
no perodo de sua elaborao. Tudo isso sem perder de vista seus fundamentos, princpios, objetivos e
coerncia.
Ainda, importante consignar que o plano diretor no deve ser confundido com uma lei que
trata de projetos executivos, como chama a ateno o autor Meirelles (2006, p. 538-539) [...] o plano
diretor no um projeto executivo de obras e servios pblicos, mas sim um instrumento norteador dos
futuros empreendimentos da Prefeitura, para o racional e satisfatrio atendimento das necessidades da
comunidade.
Isso no significa que o plano diretor no apresente questes e determinaes de carter objetivo. O estabelecimento de parmetros gerais de desenvolvimento, crescimento, uso e ocupao do
solo na cidade, assim como a definio das principais polticas pblicas e os meios de sua concretizao
devem estar presentes no texto dos planos diretores.

Elaborao, aprovao e implementao


Os planos diretores abarcam questes que so objetos de diferentes disciplinas. H, nesse sentido, necessidade de se integrar diversos conhecimentos, a fim de se poder melhor ler a realidade dos
municpios, de forma contextualizada e integrada e de forma a se propor questes que levem em conta
os vrios aspectos que conformam a realidade municipal (aspectos econmicos, sociais, territoriais,
legislativos, ambientais, culturais etc.).
A elaborao dos planos e, principalmente, a sua sistematizao realizada por rgos da Prefeitura Municipal ou por consultorias contratadas pela Administrao Pblica que trabalham na interlocuo com a Prefeitura e sob sua superviso. Ao final de seu perodo de elaborao, o plano diretor dever
ser convertido em projeto de lei, e tal projeto dever ser encaminhado pelo Poder Executivo Cmara
de Vereadores para que esta proceda a sua votao e aprovao.
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Planejamento municipal e plano diretor

De acordo com Meirelles (2006, p. 540), em virtude da importncia desta lei


A aprovao do plano diretor deve ser por lei, e lei com supremacia sobre as demais, para dar preeminncia e maior
estabilidade s regras e diretrizes do planejamento. Da porque os municpios podem estabelecer em sua legislao
qurum qualificado para a aprovao ou modificao da lei do plano diretor, infundindo, assim, maior segurana e
perenidade a essa legislao. Toda cautela que vise resguardar o plano diretor de levianas e impensadas modificaes
aconselhvel, podendo a prpria Cmara estabelecer regimentalmente um procedimento especial, com maior nmero
de discusses ou votao em duas ou mais sesses legislativas, para evitar a aprovao inicial e suas alteraes por
maiorias ocasionais.

Alm disso, as modificaes no projeto de lei do plano diretor realizadas pela Cmara devem ser
submetidas ao mesmo processo realizado pelo Poder Executivo de participao popular.
A implementao dos planos diretores de responsabilidade da Administrao Pblica, mas as
determinaes dos planos alcanam restries aos particulares que devero seguir as determinaes
do plano, no que concerne ao tratamento de suas propriedades e posses.

Obrigatoriedade de elaborao
A Constituio Federal determinou, no pargrafo primeiro do artigo 182, que os municpios com
populao superior a vinte mil habitantes deveriam elaborar e aprovar seus planos diretores. Reforando essa previso e criando novas obrigatoriedades, o Estatuto da Cidade em seu artigo 41 determinou
que esto obrigados a fazer seus planos diretores os seguintes municpios:
Art. 41. O plano diretor obrigatrio para cidades:
I - com mais de vinte mil habitantes;
II - integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
III - onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4. do art. 182 da Constituio
Federal;
IV - integrantes de reas de especial interesse turstico;
V - inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito
regional ou nacional.

No caso dos municpios que esto obrigados a elaborar os planos diretores, e dessa forma no
foram realizados, cabe sano ao administrador pblico (prefeito municipal) que no enviar Cmara o
projeto de lei em conformidade com o que a legislao federal determinar, e uma vez encaminhado o
projeto Cmara e se este no for aprovado no tempo e na forma estabelecida em lei tambm caber
sano aos vereadores, conforme afirma Meirelles (2006, p. 542)
[...] o Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 2001) acarreta a responsabilidade do prefeito por improbidade administrativa,
nos termos da Lei 8.429, de 2.6.1992, sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de
outras sanes cabveis, se impedir ou deixar de garantir os requisitos relativos gesto democrtica e transparncia
da fiscalizao e implementao do plano diretor, bem como se no aprovar o plano diretor no prazo de cinco anos ou,
para os municpios que j o tiverem, se no fizer revisar a lei instituidora do plano diretor a cada 10 anos [...]

Assim, o legislador buscou garantir o planejamento municipal, mas embasado nas questes
referidas no Estatuto da Cidade. Aqueles municpios que no esto obrigados a realizar seus planos
diretores podem, se assim entenderem, tambm elaborar e aprovar seus planos.
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Contedos do plano diretor


O contedo do plano diretor passa pelo cumprimento de duas funes: estabelecer as diretrizes
gerais, consubstanciada em princpios, fundamentos e objetivos do desenvolvimento dos municpios e
determinar instrumentos para que a funo social da cidade e da propriedade seja cumprida de forma
bastante objetiva.
O plano diretor trata, sem prejuzo de outras questes, principalmente, da poltica de desenvolvimento urbano do municpio, devendo estabelecer diretrizes que possam ser objetivamente observadas
pela populao.
Seu principal papel o de determinar o contedo da funo social da cidade como estabelece a
CF/88, em seu artigo 182, conforme segue:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais
fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar
de seus habitantes.

De forma mais detalhada, o Estatuto da Cidade, em seu artigo 42, determina os contedos mnimos que devem estar presentes nas legislaes referentes ao plano diretor:
Art. 42. O Plano Diretor deve conter no mnimo:
I - a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios,
considerando a existncia de infraestrutura e de demanda para utilizao, na forma do art. 5. desta Lei;
II - disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III - sistema de acompanhamento e controle.

Os artigos referidos no inciso II, do artigo 42, determinam que os planos diretores devero definir
no mnimo os parmetros, localizao e forma de utilizao dos instrumentos referentes ao direito de
preempo, da outorga onerosa do direito de construir, das operaes urbanas consorciadas e da transferncia do direito de construir.
Como lembra Saule Junior (2002, p. 99), sobre as cidades com mais de 500 mil habitantes no que
diz respeito ao transporte urbano.
O municpio neste caso em decorrncia da obrigatoriedade pode instituir um plano de transporte urbano prprio mediante uma lei municipal especfica ou pode estabelecer o plano como uma parte integrante do plano diretor.
[...]
O critrio da densidade populacional que gera a obrigatoriedade do plano de transporte urbano integrado, deve ser
aplicado para gerar a obrigatoriedade do transporte urbano ser tratado de forma articulada e integradas pelos Municpios agrupados nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas em seus planos diretores.

Todas essas questes demonstram uma preocupao do legislador com os temas referentes
dimenso coletiva das cidades e significaro, em regra, a submisso da propriedade privada e pblica a
uma determinao do cumprimento de sua funo social, no sentido de fazer valer a cidadania, a dignidade da pessoa humana (art. 1., CF/88) e de propiciar a construo de uma sociedade livre e, ao mesmo
tempo, mais justa e solidria, com vistas erradicao da pobreza e reduo drstica das desigualdades econmicas e sociais, conforme determina o artigo 3. da Constituio Federal.
A funo social da cidade ser realizada quando toda a populao tiver acesso aos benefcios da urbanizao, ou seja, quando os servios pblicos estiverem disposio da populao de forma equitativa.
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Planejamento municipal e plano diretor

O complexo de direitos que conforma o direito cidade est relacionado observao simultnea
dos direitos moradia, ao saneamento bsico, gua tratada, energia eltrica, ao transporte pblico, a
espaos verdes e a espaos de lazer, aos equipamentos pblicos de sade e de educao, entre outros.
importante ressaltar que para alm das questes urbanas, os municpios tambm devem tratar
da rea rural, tendo em vista que no h como se falar em planejamento se houver tratamento fragmentado entre as reas urbana e rural.
O plano diretor poder estabelecer regras de desenvolvimento para a rea rural, desde que isso
se configure como seu interesse local, conforme o prprio Estatuto da Cidade estabelece em seu artigo
2., que determina
Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
VII - integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
[...]

O municpio pode estabelecer regra mais rgida sobre o uso e a ocupao da rea rural, principalmente quando estas forem fundamentais para a manuteno das reas urbanas, como o caso das reas
de preservao de mananciais, no que concerne tambm aos equipamentos pblicos e s atividades que
possam significar risco populao urbana e rural do municpio ou considervel impacto ambiental.
Ainda, a elaborao dos contedos do plano diretor deve levar em considerao o oramento municipal, conforme determina o pargrafo primeiro do artigo 40 do Estatuto da Cidade que estabelece:
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso
urbana.
1. O plano diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e prioridades nele contidas.

O plano diretor indica, portanto, legislao oramentria, as prioridades definidas nas polticas
pblicas inseridas em seu texto.
Por fim, o Estatuto da Cidade, no inciso II, do seu artigo 2., determinou que a construo do contedo das polticas e das estratgias de implementao do plano diretor devem ser discutidas com a
populao.
H, a partir da entrada em vigor desta lei, uma mudana significativa na forma de tratar a poltica
pblica e a construo legislativa nos municpios. Mais do que mera apresentao de decises populao, o planejamento participativo abre espao para que a populao compartilhe a responsabilidade
e tenha garantido o direito de se manifestar sobre as grandes questes de sua cidade.

Legislaes urbansticas
Em conjunto com a elaborao do plano diretor, os municpios normalmente revisam ou iniciam
a elaborao de suas legislaes urbansticas que complementam o plano diretor e que do a ele maior
efetividade.
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Planejamento municipal e plano diretor

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Para tanto h um processo de deciso sobre o estabelecimento do permetro urbano dos municpios, conformado na lei que leva o mesmo nome, Lei do Permetro Urbano.
Ainda so de absoluta relevncia as leis que tratam de forma bem especfica do uso e da ocupao do solo, tambm denominadas leis de zoneamento, a lei de parcelamento do solo, que trata das
formas de diviso do solo urbano municipal, a lei de sistema virio, os cdigos de obras e de posturas.
Outras legislaes como os cdigos ambientais e os cdigos tributrios tambm interferem de
forma direta na implementao das polticas pblicas municipais. No caso da legislao ambiental, muitas vezes o Poder Executivo opta por tratar a matria no corpo do prprio texto da lei do plano diretor.
Outra possibilidade a de o plano diretor abarcar todas estas legislaes em um corpo nico
legislativo, nesses casos os municpios denominam essa lei como Cdigo Urbanstico Municipal e reservam a primeira parte s disposies do plano diretor, determinando a prevalncia de sua matria sobre
as demais, no sentido de que esta orienta a coerncia a ser empreendida na definio de parmetros e
na aplicao dos instrumentos.

Texto complementar
Planejamento municipal
(VARGAS DE FARIA, 2006)

O que planejamento?
Em uma passagem clssica da fbula de Lewis Carroll, Alice no Pas das Maravilhas, ao encontrar
o Gato, Alice pergunta: O senhor poderia me dizer, por favor, qual o caminho devo tomar para sair
daqui? O Gato responde: Isso depende muito de para onde voc quer ir. Alice retruca: No me
importo muito para onde... e o Gato prontamente afirma: Ento no importa o caminho que voc
escolha. O dilema de Alice o mesmo dilema do planejamento: qual o caminho se deve tomar?
Para responder a esta questo necessrio, antes de tudo, saber aonde se quer chegar.
Dessa forma, planejar estabelecer um processo racional de definio de objetivos (fins) determinando: (i) formas, aes e instrumentos (meios) e (ii) modos de organizao (mtodos) para
atingi-los de forma eficiente e eficaz. Nesse processo no se pode admitir qualquer meio para atingir os fins estabelecidos. Todo o planejamento municipal deve constituir-se a partir de uma prxis
que permita viabilizar as transformaes necessrias, ou seja, um de seus fundamentos e est na
transformao da realidade.
Em outras palavras, o que se quer dizer que o agente pblico no pode realizar qualquer
ao e nem usar qualquer meio para atingir os fins estabelecidos. Ou seja, os fins no justificam os
meios, pois o ato de planejar est delimitado por uma tica que contm: 1) os princpios de uma
sociedade desejada, 2) as explicaes (teoria) sobre o funcionamento desta sociedade e 3) um
projeto de sociedade (DUSSEL, 2002).
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Planejamento municipal e plano diretor

Tipos e teorias de planejamento


Ao administrador pblico cabe ainda reconhecer as diferenas entre metodologias e teorias de
maneira que sua opo seja consciente em relao a tal ou qual forma de conduo e execuo do
planejamento. De acordo com Danilo Gandin (1994), existem pelo menos trs grandes linhas que
caracterizam essas metodologias e teorias:
::: O gerenciamento da qualidade total: tem um carter eminentemente conservador, pois
no pretende uma transformao do atual estado de coisas. Via de regra extremante tcnico, ou seja, trata apenas dos melhores meios ou dos meios mais eficientes para alcanar
metas preestabelecidas. Os fins desejados no so definidos na esfera do planejamento,
mas apenas as aes a serem desenvolvidas, pois se entende o planejamento como uma
atividade tcnica e no poltica.
::: O planejamento estratgico: ao contrrio do anterior, as definies polticas sobre os fins
desejados fazem parte do planejamento, porm, so estabelecidas pela Direo, ou seja,
pelo grupo poltico que detm o poder de definio. Os conflitos e contradies internas
so desconsiderados ou reprimidos para efeito do direcionamento poltico da instituio
que planeja. Quando admite a participao, restringe-se s decises operacionais ou aos
aspectos executivos. [...]
::: O planejamento participativo: nesse caso a participao no se restringe execuo, mas
definio de prioridades segundo as demandas percebidas por todos os segmentos da
populao. Esta participao ocorre na definio de objetivos compartilhados pelos sujeitos sociais envolvidos e na leitura da realidade existente de modo que todos possam
conhecer os diferentes aspectos da sociedade em que vivem e escolher os melhores meios
de ao. Requer, por isso, a criao de espaos e oportunidades de dilogo que garantam:
(i) que os diferentes segmentos sociais tenham real condio de defesa dos seus interesses
especficos e (ii) que todos os participantes se comprometam com o processo estabelecido
sendo corresponsveis sobre suas definies e resultados. Finalmente, cabe ressaltar que
ao entender o planejamento como um processo, necessrio definir tambm as formas
democrticas de avaliao e monitoramento do plano, como conselhos municipais, audincias, consultas e conferncias pblicas.

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Planejamento municipal e plano diretor

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Atividades
1.

Explique o significado da expresso definida na Constituio Federal de 1988 como direito


cidade.

2.

obrigatria a elaborao de planos de transporte integrado, para os municpios que:


a) fazem parte de aglomeraes urbanas.
b) tem populao maior de 500 mil habitantes.
c) apresentam problemas no sistema virio.
d) no tm ciclovias e demais vias alternativas para pedestres.

3.

A partir de que momento se d incio aos processos de planejamento municipal no Brasil e quais
so as suas caractersticas?

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Planejamento municipal e plano diretor

Gabarito
1.

A expresso direito cidade significa o olhar coletivo sobre as questes da cidade. Assim, todos
devem ter direito a usufruir dos benefcios do processo de urbanizao e a cidade deve oferecer
qualidade de vida aos seus habitantes. Assim, so considerados direitos cidade os direitos
moradia, ao saneamento, ao lazer, cultura, ao transporte pblico etc.

2.

3.

O processo de planejamento municipal tem incio no Brasil no final do sculo XIX, e se caracteriza
por tratar de questes mais especficas da cidade, como o sistema virio ou a moradia. Ainda,
apresentou um perfil bastante excludente e higienista.

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Propriedade e posse
Breves apontamentos histricos sobre
a posse e a propriedade no Brasil
Um dos grandes pilares do Direito Moderno o direito de propriedade. E o direito brasileiro assumiu em sua legislao, principalmente a partir da Lei de Terras de 1850, o compromisso de regular
a validade e a legitimidade da apropriao dos bens, a partir dessa categoria abstrata e socialmente
construda que a propriedade.
Dessa forma, houve uma mudana de valores: a apropriao dos bens no era mais legitimada
pela necessidade de utilizao, ou seja, pela posse do bem, mas por uma titulao reconhecida por um
determinado estado de direito. A partir da, as regras criadas pelo Direito brasileiro favoreciam o reconhecimento de ttulos de propriedade para aqueles que mantinham relaes estreitas com a Coroa e,
posteriormente, tambm com as oligarquias1 locais e nacionais.
Assim, importante lembrar que a histria da apropriao de terras no Brasil iniciou com a espoliao da colonizao, de um territrio que foi obtido violentamente, custa da morte e da completa
extino de muitos dos povos que aqui habitavam. Para, alm disso, a forma de diviso do territrio pela
Coroa Portuguesa, em capitanias hereditrias, sesmarias e enfiteuses colaborou para a concentrao
das terras nas mos de poucas pessoas, o que acabou por gerar um problema histrico de concentrao
fundiria no Brasil.
Aliada questo do reconhecimento das terras pelo Estado brasileiro h poucos proprietrios,
considerando-se o tamanho da populao ou seja, posseiros, migrantes, populao indgena e a populao negra a manuteno da mesma, tendo em vista as suas dimenses, foi possibilitada pelo
modelo de regulao do trabalho adotado no Brasil. Assim, o trabalho escravo e a falta completa de
regulao sobre as demais formas de trabalho da poca da Colnia e, posteriormente do perodo do
Imprio, propiciaram a manuteno da concentrao de terras e acumulao de bens, tendo em vista
que o acesso aos bens era absolutamente restrito a uma pequena camada da populao.
1

Preponderncia de um pequeno grupo no poder, esp. para praticar corrupo e governar em interesse prprio.

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Propriedade e posse

Posteriormente, ainda que tenha havido a abolio da escravatura, importante lembrar que
esta no foi acompanhada, novamente, da distribuio de bens, ou seja, um enorme contingente da
populao brasileira ficou mais uma vez desamparado, no que diz respeito ao direito de se adquirir bens
considerados essenciais manuteno de vida. Isso vai gerar consequncias do ponto de vista social e
econmico at os dias atuais.
Ainda que o instituto da usucapio j existisse para possibilitar a aquisio de terras por possuidores que desde muito tempo estivessem utilizando determinados bens como se proprietrios fossem, a
regra no era a utilizao desse instituto jurdico. Tambm importante lembrar que o Poder Judicirio
era vinculado s oligarquias rurais, o que no propiciava, necessariamente, julgamentos isentos.
Todas essas questes so importantes para se compreender que a aquisio e manuteno de
grandes extenses de terras no Brasil no se deu custa nem da ocupao de um territrio sem populao, como tambm no apresentou como causa o esforo dos proprietrios no sentido da sua prpria
labuta para a aquisio e manuteno dos bens, ou seja, a acumulao de bens ocorreu porque houve
trabalho, mas entenda-se esse trabalho como explorao de trabalho alheio, escravo ou migrante, que
em regra se dava em condies precrias.
No final do sculo XIX, incio do sculo XX, inicia-se uma outra fase no direito brasileiro, ainda
que as marcas da antiga regulao permaneam presentes, h uma construo jurdica abundante do
direito privado, que marcar os desgnios da propriedade privada no Brasil.
Na fase de elaborao do Cdigo Civil de 1916, foram propostos alguns projetos que contemplavam questes sociais, mas no houve acolhimento de tais propostas, como afirma Gomes (2003, p. 34):
Assim o exame da anlise dos legisladores durante o perodo de elaborao do Cdigo Civil revela que, a despeito de
manifestaes entusisticas do movimento de renovao do direito, iniciado no fim do sculo, a submisso aos princpios vigentes durante a fase de apogeu do liberalismo foi atitude firmemente mantida pelos codificadores.

A ideia era a de promover a estrutura produtiva no rumo do sistema capitalista. Para isso, era
necessrio retirar todas as possibilidades de entrave livre-iniciativa, principalmente aquelas que de
alguma forma visassem proteo dos trabalhadores.
Assim, apesar da importncia do Cdigo Civil para a substituio das legislaes existentes
poca, este foi pouco representativo de mudanas para a maioria da populao brasileira. Como
descreve Wolkmer (1998, p. 89),
[...] em que pesem seus reconhecidos mritos de rigor metodolgico, sistematizao tcnico-formal e avanos sobre a
obsoleta legislao portuguesa anterior, era avesso s grandes inovaes sociais que j se infiltravam na legislao dos
pases mais avanados do Ocidente, refletindo a mentalidade patriarcal, individualista e machista de uma sociedade
agrria preconceituosa, presa aos interesses dos grandes fazendeiros de caf, dos proprietrios de terra e de uma gananciosa burguesia mercantil.

Ocorrendo, dessa forma, que relativamente aos interesses da elite, o Cdigo Civil de 1916, propiciou a cristalizao de algumas mudanas que foram transformadas em institutos jurdicos.
Tambm como afirma Gomes (2003, p. 22), devido a essa conteno, o Cdigo Civil, sem embargo
de ter aproveitado frutos da experincia jurdica de outros povos, no se liberta daquela preocupao
com o crculo social da famlia, que o distingue, incorporando disciplina das instituies bsicas, como a
propriedade, a famlia, a herana e a produo (contrato de trabalho), a filosofia e os sentimentos da classe
senhorial. Suas concepes a respeito dessas instituies transfundem-se tranquilamente no Cdigo. No
obstante, desenvolveu-se, larga, a propenso da elite letrada para elaborar um Cdigo Civil sua imagem e semelhana, isto , de acordo com a representao que, no seu idealismo, fazia da sociedade.
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Propriedade e posse

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Alm da legislao, a elite dominante ainda podia contar com o trabalho do bacharelismo.
Assim, Wolkmer (1998, p. 99) lembra que preciso reconhecer que o bacharelismo, no obstante
originar-se de camadas sociais com interesses heterogneos, pois expressava intentos agrrios e urbanos, que se faziam presentes nas poucas universidades existentes no Brasil, favorecia, igualmente,
uma formao liberal-conservadora que primava pela autonomia da ao individual sobre a ao coletiva. No menos verdade, o bacharelismo nascido de uma estrutura agrrio-escravista se havia projetado como o melhor corpo profissional preparado para sustentar setores da administrao poltica, do
Judicirio e Legislativo, viabilizando as alianas entre segmentos diversos e a mediao entre interesses privados e interesses pblicos, entre o estamento patrimonial e os grupos sociais locais.
Alguma mudana no cenrio desse perfil liberal-conservador, adotado tanto nas legislaes
como na postura do corpo jurdico-poltico, distante das condies concretas da populao e representativo apenas dos interesses das elites dominantes agrrias e urbanas, somente surgiu na Constituio
de 1934, que de forma ainda tmida, admitiu uma parte mnima das reivindicaes populares da poca, como o voto feminino e a referncia a alguns direitos econmicos e sociais. A incorporao de tais
medidas foi resultado tambm da influncia das mudanas polticas internacionais, que resultaram na
Constituio Mexicana e de Weimar.
A partir da, a legislao brasileira sofre uma srie de mudanas de acordo com os cenrios
polticos diferenciados que a determinam. Em 1937, a Constituio institui o autoritarismo, em 1946
restabelecida a democracia formal representativa, em 1967 e 1969 restaura-se a centralizao do
poder. Nesse sentido, afirma Wolkmer (1998, p. 114):
As diretrizes que alimentam o Direito Pblico, na dcada de 60, foram geradas pelas cartas constitucionais centralizadoras, arbitrrias e antidemocrticas (1967 e 1969), cuja particularidade foi reproduzir a aliana conservadora da
burguesia agrria/industrial com parcelas emergentes de uma tecnoburocracia civil e militar.

Verificadas as questes definidoras do direito moderno, pode-se dizer que o direito brasileiro refletiu e condicionou a sua prtica econmica, social e poltica. E que este mesmo direito serviu desde a
colonizao como instrumento realizador e legitimador dos interesses das classes dominantes. Desde a
clssica formao da classe latifundiria at a mais recente formao da burguesia industrial.

Novo perfil do direito de propriedade


a partir da Constituio Federal de 1988
Todas as questes apresentadas moldaram o perfil socioeconmico e jurdico da ocupao do
territrio brasileiro e das condies dessa ocupao. Assim, em 1988, a presso popular, sobre uma mudana significativa de parmetros para a titulao e ocupao da terra, foi determinante para a mudana de orientao do direito brasileiro e da interpretao de toda a sua legislao infraconstitucional.
Assim, no havia mais como manter o padro de apropriao dos bens definidos nos moldes
anteriores de conceituao do direito de propriedade. Aquele proprietrio que mantinha um direito,
representado em um superpoder absoluto, eternizado, inquestionvel de deciso sobre a utilizao ou
no de suas propriedades, assim como a definio sobre o tipo de explorao do bem, fosse essa irracional ou no, tanto do ponto de vista da acumulao como de seu prprio uso, foram afastados pela
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104

Propriedade e posse

Constituio, que transformou um direito-poder em um direito tutelado a partir da observao de um


dever.
Ganhou a propriedade, pblica ou privada, uma dimenso coletiva, o que significa dizer que se
compreendeu que a utilizao, a no utilizao ou a m utilizao dos bens tm em regra uma repercusso que excede os limites da propriedade. Os nus da utilizao ou no utilizao de um determinado
bem vinham sendo, ao longo da histria brasileira, absorvidos por toda a coletividade, enquanto os
benefcios eram apropriados individualmente.
Esses nus esto presentes de forma absolutamente visvel nas grandes cidades brasileiras. Os
fenmenos da favelizao, dos danos ambientais, do caos virio e de transporte pblico, da gua, entre
tantos outros, esto relacionados forma como se entendeu o direito proprietrio at ento.
Alm disso, a clareza de que uma grande parte da populao no acessaria, em curto prazo, o
direito de propriedade, pela condio material imposta por um histrico de apropriao e no apropriao de bens demonstrou que seria necessrio modificar consideravelmente a leitura sobre o direito de
propriedade e mais ainda sobre as estruturas valorativas do direito.
nesse contexto, de presso popular, de grande visibilidade das mazelas do modelo adotado, de
bvia desigualdade social que se constri o texto constitucional de 1988. Esse texto vai eleger o princpio da dignidade humana como norteador da leitura de todo o direito brasileiro, fundamentado no
direito vida e nas possibilidades de sua manuteno.
Esse momento se apresenta como uma mudana do cenrio patrimonialista que at ento dominava toda a leitura do direito para uma ideia de repersonalizao. Ou seja, a base do direito no se fundaria
mais na tutela do patrimnio de sujeitos de direito que assim se qualificavam em uma aluso genrica, para
passar a tratar das pessoas e da manuteno de suas vidas de forma bastante concreta e coexistencial.
Nesse sentido afirma Fachin (2001, p. 49):
A pessoa, e no o patrimnio o centro do sistema jurdico, de modo que se possibilite a mais ampla tutela da pessoa,
em uma perspectiva solidarista que se afasta do individualismo que condena o homem abstrao.
Nessa esteira, no h, pois, direito subjetivo arbitrrio, mas sempre limitado pela dimenso coexistencial do ser humano.
O patrimnio, [...] no s deixa de ser o centro do Direito, mas tambm a propriedade sobre os bens funcionalizada ao
homem, em sua dimenso coexistencial.

Assim, possvel concluir que: a tutela da pessoa supera a concepo da tutela do patrimnio;
que o direito deve ser entendido em uma dimenso coexistencial, portanto, as questes que perpassam
o direito patrimonial afetam de forma geral a coletividade. E, por fim, na perspectiva adotada a partir
da Constituio Federal de 1988, a tutela patrimonial estar relacionada com a concretude de sua funcionalizao.

A funo da propriedade na Constituio Federal de 1988


Uma vez definidos os fundamentos, os princpios e os objetivos da Repblica, a Constituio Federal de 1988 fez constar em vrios momentos o tratamento que deveria ser dado ao direito de propriedade. Nesse sentido, ao mesmo tempo em que assegura esse direito tal como expe em seu artigo 5.,
define que a tutela desse direito est adstrita realizao de sua funo social.
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Propriedade e posse

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Assim, vejamos algumas passagens da Constituio Federal que tratam dessa questo de forma
explcita:
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos
termos seguintes:
[...]
XXII - garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atender a sua funo social; [...]

Posteriormente, possvel verificar a mesma considerao no captulo da Constituio Federal de


1988 que trata da ordem econmica, que determina:
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre-iniciativa, tem por fim assegurar a
todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
II - propriedade privada;
III - funo social da propriedade;

Ainda, no decorrer da Constituio possvel verificar em vrias passagens a determinao sobre


o cumprimento da funo social, quer no captulo que trata da Poltica Urbana, que define que o plano
diretor ser o instrumento adequado a definir o cumprimento da funo social da propriedade urbana,
no 2., do artigo 182 que determina: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende
s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. E no captulo que trata
da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria que define:
Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus
de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente;
III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.

Alm dessas passagens no Texto Constitucional, existe uma srie de outros momentos em que a
Constituio faz referncia funo social, quando trata, por exemplo, da questo ambiental, dos direitos
sociais, mais especificamente quando se refere ao direito moradia, quando trata do patrimnio cultural,
dos ndios e dos quilombolas.

A funcionalizao no Cdigo Civil


Ainda que o Cdigo Civil de 2002 tenha mantido, em grande medida, a estrutura do Cdigo Civil
anterior, de 1916, este seguiu as premissas expostas na Constituio Federal, no que diz respeito s possibilidade de sua interpretao com vistas ao cumprimento da funo social da propriedade.
Nesse sentido, o Cdigo define em seu artigo 1.228 que
Art. 1.228. O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de quem
quer que injustamente a possua ou detenha.
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Propriedade e posse

1. O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de
modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais,
o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.
2. So defesos os atos que no trazem ao proprietrio qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela
inteno de prejudicar outrem.

Assim, o Cdigo Civil confirma as premissas constitucionais e passa a ser lido a partir da Constituio Federal. Conforme afirma Fachin (2004, p. 5):
Sobreleva verificar tal sentido ao alcance de hermenutica crtica e construtiva luz dos postulados do Direito Civil
contemporneo. Do cdigo patrimonial imobilirio rumou-se para a repersonalizao das relaes jurdico-civis. Essa
travessia em curso, apanhando como marco histrico a Constituio Federal de 1988, recolhe a contribuio doutrinria crtica que funda as bases do Direito Civil contemporneo e ancora-se num ponto de partida que no se esgota no
direito posto. Ala voo na centralizao da temtica jurdica em torno da pessoa. Enfrenta, ainda, as turbulncias que
flutuam na interseo do Cdigo e da Constituio, e capta, por a mesmo, o desenho dos espaos pblico e privado,
iluminando, nesse cenrio, a funcionalizao das titularidades.

Com vistas concretizao da funo social da propriedade e do princpio da dignidade da pessoa


humana, como visto, o Cdigo de 2002 refunda institutos jurdicos j expostos no Cdigo Civil (1916)
anterior, mas com uma nova interao com a novel ordem jurdica imposta pela Constituio; o caso,
por exemplo, do instituto da usucapio, que retomado pelo Novo Cdigo, mas atendendo a realidade
exposta no contexto atual, de diminuio dos prazos para o reconhecimento da propriedade, com base
na posse continuada dos possuidores.
Outras novidades trazidas pelo Novo Cdigo Civil esto relacionadas com o surgimento de novos
institutos, at ento no constantes em outras legislaes brasileiras e que tambm esto direcionadas
a garantir a segurana jurdica da posse de moradores que se comportem como legtimos possuidores,
em uma figura muito prxima a do direito de propriedade, como o caso dos pargrafos 4. e 5. do artigo 1.228 do Cdigo Civil que determina
4. O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado consistir em extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e estas nela houverem realizado, em
conjunto ou separadamente, obras e servios considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante.
5. No caso do pargrafo antecedente, o juiz fixar a justa indenizao devida ao proprietrio; pago o preo, valer a
sentena como ttulo para o registro do imvel em nome dos possuidores.

De acordo com a situao apresentada, o juiz poder determinar a venda compulsria do imvel,
tendo em vista resguardar o melhor direito em consonncia com o cumprimento da funo social da
propriedade.
Outra possibilidade exposta no Cdigo Civil foi o surgimento do instituto do abandono, que possibilita ao Poder Pblico arrecadar os bens que no tenham funo no municpio em virtude da renncia tcita do proprietrio constante da matrcula do imvel.
A forma como se define o instituto est exposta no artigo 1.176 do Cdigo Civil, conforme segue:
Art. 1.276. O imvel urbano que o proprietrio abandonar, com a inteno de no mais o conservar em seu patrimnio,
e que se no encontrar na posse de outrem, poder ser arrecadado, como bem vago, e passar, trs anos depois, propriedade do Municpio ou do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscries.
1. O imvel situado na zona rural, abandonado nas mesmas circunstncias, poder ser arrecadado, como bem vago, e
passar, trs anos depois, propriedade da Unio, onde quer que ele se localize.
2. Presumir-se- de modo absoluto a inteno a que se refere este artigo, quando, cessados os atos de posse, deixar o
proprietrio de satisfazer os nus fiscais.
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Propriedade e posse

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Assim, o Novo Cdigo Civil estabeleceu a mudana em institutos j utilizados de forma a adequ-los
no novo contexto e a partir da prpria ressignificao do direito civil, com base no Texto Constitucional e
criou novos institutos jurdicos que permitam a efetivao do direito de propriedade a partir de critrios
objetivos que possibilitem a sua implementao.

A posse no Cdigo Civil


O instituto da posse mantm a estrutura definida no Cdigo Civil anterior, mas apresenta algumas
mudanas do ponto de vista de sua revalorizao, ainda que o Novo Cdigo demonstre que a leitura do
instituto da posse continue a estar vinculado ao que se estabelece para o direito de propriedade.
Tal afirmativa possvel de ser verificada a partir da leitura do conceito de posse estabelecida no
artigo 1.196 do Cdigo Civil, conforme segue:
Art. 1.196. Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exerccio, pleno ou no, de algum dos poderes inerentes propriedade.

Assim, considerado possuidor aquele que, em nome prprio dispe, utiliza ou frui o bem.
Diferentemente dessa situao, aquela definida para os detentores, que so pessoas que aparentam ser proprietrios, mas no dispem dos mesmos atributos porque a utilizao do bem por tais
pessoas decorre de direito alheio sobre o bem.
Como demonstra Gomes (2004, p. 47):
Embora se conceda a posse quele que, por fora de obrigao ou direito, detm temporariamente a coisa, alguns h
que se encontram nessa situao e, sem embargo disso, no so considerados possuidores. Tais os que esto em situao
de dependncia para com outrem. Entende-se, que, nesses casos, os que detm a coisa conservam a posse em nome dos
que a entregaram. So, portanto, detentores, razo por que lhes no assiste o direito de invocar a proteo possessria.

Como se pode verificar, a diferena principal entre a condio reservada aos possuidores e aquela
deferida aos detentores que somente aos primeiros possvel entrar com as aes possessrias, lembrando que estas so consideradas um dos principais efeitos da posse.
Entre os efeitos da posse, pode-se dizer que alm dos frutos e benfeitorias que podem ser realizados e aproveitados em conjunto com a posse, os meios de defesa aparecem como uma das questes
mais importantes. Assim, diante de qualquer ameaa de perda da posse, o possuidor, seja ele proprietrio ou no, poder invocar a sua proteo possessria, incluindo a possibilidade do possuidor utilizar
a proteo possessria contra o proprietrio naqueles casos em que este ameaa a retirada do possuidor da posse que vem utilizando.
As aes possessrias so as seguintes: a reintegrao de posse, nos casos em que houver esbulho,
ou seja, perda do bem; manuteno de posse, nos casos em que a posse for turbada, o que significa dizer,
dificultado o seu uso pelo possuidor e, por fim; o interdito proibitrio, que diante de fundada ameaa
de se perder a posse, aquele que for seu possuidor poder entrar com uma medida preventiva para que
esta no se perca. No caso do interdito proibitrio, necessrio que se comprove ameaa iminente e
concreta.
O modo de aquisio da posse est expresso no artigo 1.204 do Cdigo Civil que determina:
Art. 1.204. Adquire-se a posse desde o momento em que se torna possvel o exerccio, em nome prprio, de qualquer
dos poderes inerentes propriedade.
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108

Propriedade e posse

A perda da posse ocorre a partir do momento em que o possuidor perde o poder sobre o bem, ainda
que tal situao ocorra sem que haja concorrncia da vontade do possuidor para que tal situao ocorra.
Por fim, sobre a posse, importante lembrar que ela pode ser compartilhada por mais de um
possuidor e, nesse caso, temos o instituto da composse que regula tal situao.

Aquisio e perda da propriedade


A aquisio da propriedade pode ser originria ou derivada. Ser originria quando no houver
transmisso de um proprietrio a outro, como o caso da usucapio e da acesso e ser derivada sempre que houver transmisso, por exemplo, na transcrio e na sucesso hereditria. Nas palavras de
Diniz (2007, p. 128):
Tem-se a aquisio originria quando o indivduo faz seu o bem sem que este lhe tenha sido transmitido por algum,
no havendo qualquer relao entre o domnio atual e o anterior [...].
Diz-se derivada a aquisio quando houver transmissibilidade de domnio, por ato causa mortis ou inter vivos.

A forma de aquisio da propriedade que resulta de negcio jurdico como a compra e venda, a
doao, a troca, a dao em pagamento denomina-se transcrio. Nesses casos, o meio de se transmitir
a propriedade no ser o negcio jurdico em si. Nesses casos, o legislador determina que o reconhecimento da transmisso se dar somente com a transcrio do imvel no Registro Imobilirio, conforme
preceitua o artigo 1.245 do Cdigo Civil
Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do ttulo translativo no Registro de Imveis.
1. Enquanto no se registrar o ttulo translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imvel.
2. Enquanto no se promover, por meio de ao prpria, a decretao de invalidade do registro, e o respectivo cancelamento, o adquirente continua a ser havido como dono do imvel.

Nesse caso a lei que regular o funcionamento do Registro de Imveis, de forma inclusive a estabelecer os requisitos e os principais elementos que conformam a questo registral, inclusive com os
seus princpios, a Lei 6.015/73.
Sendo considerados como princpios do registro imobilirio a publicidade, como manifestao
visvel para terceiros, a legalidade, a f pblica, a continuidade, a obrigatoriedade, a historicidade, pois
o registro tambm tem como objetivo o registro histrico dos imveis.
Quanto s formas de perda da propriedade, possvel identificar aquelas relativas transmisso
do imvel, as relacionadas s desapropriaes e aquelas que implicadas pelo descumprimento da funo social, quer seja o abandono, a desapropriao ou o instituto dos pargrafos 4. e 5. do artigo 1.128
do Cdigo Civil, deram ensejo a sua perda.

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Propriedade e posse

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Texto complementar
A funo social da terra
(MARS, 2003)

Para combinar com os compromissos de eliminar desigualdades sociais e regionais, a Constituio no poderia repetir a velha propriedade privada do Cdigo de Napoleo, absoluta e acima de
todos os outros direitos. A propriedade privada teria que ser desenhada como uma consequncia
dos novos direitos coletivos vida, ao fim das desigualdades e ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, introduzindo nela uma razo humana de existncia, vinculando-a em todos os lugares
que a reconheam como direito funo social, especialmente em relao terra. to insistente a
Constituio que se pode dizer, fazendo eco ao professor colombiano Guilhermo Benavides Melo,
que no Brasil ps-1988 a propriedade que no cumpre sua funo social no est protegida, ou simplesmente, propriedade no . Na realidade quem cumpre uma funo social no a propriedade,
que um conceito, uma abstrao, mas a terra, mesmo quando no alterada antropicamente, e a
ao humana ao intervir na terra, independentemente do ttulo de propriedade que o Direito ou o
Estado lhe outorgue. Por isso, a funo social relativa ao bem e ao seu uso, e no ao direito. A desfuno ou violao se d quando h um uso humano, seja pelo proprietrio legitimado pelo sistema,
seja por ocupante no legitimado.
[...]
Uma terra cujo uso cumpre estas determinaes estar enquadrada dentro de limites favorecedores da vida humana integrada biodiversidade. Em um sistema que tem a propriedade privada
como sustentculo, esta qualificao deve ser considerada avanada, porque faz prevalecer a condio propriedade, vida, ao direito individual.

Atividades
1.

Em que momento da histria do direito brasileiro a propriedade assume uma dimenso


coletiva?

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2.

Propriedade e posse

A diferena entre o possuidor e o detentor que este no pode:


a) usar ou fruir o bem.
b) entrar com aes possessrias.
c) utilizar o bem como se seu fosse.
d) administrar o bem.

3.

Quais so as caractersticas que o novo direito civil brasileiro assume?

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Propriedade e posse

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Gabarito
1.

As mudanas no direito ocorrem principalmente a partir da Constituio Federal de 1988, e


seguem com o Estatuto da Cidade e com alguns apontamentos no Novo Cdigo Civil.

2.

3.

O direito repersonalizado, assume uma dimenso coletiva, ocorre a funcionalizao do direito


de propriedade e a valorizao da posse.

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112

Propriedade e posse

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Uso, ocupao e
parcelamento do solo
Legislao territorial
Um dos temas mais caros ao direito urbanstico a definio do uso dos bens. Ainda que houvesse algumas regras, principalmente para os grandes municpios, at a Constituio Federal de 1988 (CF/88), quem
definia que tipo de utilizao daria aos bens era o prprio particular titular do direito de propriedade.
Mais recentemente, em virtude das consequncias que essa autonomia causou, em relao s
condies na cidade, atribuiu-se ao municpio a responsabilidade pela elaborao de seu planejamento
e de sua ordenao territorial.
O plano diretor foi definido como o instrumento hbil a sistematizar o conjunto de polticas pblicas municipais eleitas como prioritrias e de estabelecer as diretrizes bsicas do ordenamento territorial.
Assim, o plano diretor tem por escopo, entre outras questes, definir de forma objetiva os parmetros
gerais de uso, ocupao e parcelamento do solo urbano, de forma a atender a sua principal finalidade
que a de possibilitar a objetivao e a efetivao das funes sociais da cidade e da propriedade.
A caracterstica que permeou a elaborao dos planos diretores no perodo anterior ao da
Constituio de 1988, foi a de se definir uma carta de princpios e diretrizes gerais que somente viriam a se concretizar nas legislaes complementares a este, no caso, as leis de zoneamento ou uso
e ocupao do solo e de parcelamento do solo.
Tais legislaes no mantinham, necessariamente, coerncia com a lei do plano diretor, e pelo
carter dinmico da construo e organizao das cidades, eram modificadas pontualmente, conforme
os interesses particularistas que se apresentavam em cada perodo da histria do municpio. Fosse o
interesse dos grandes proprietrios de reas urbanas ou o entendimento dos tcnicos do prprio Poder
Pblico Municipal, a legislao territorial no foi, em regra, no Brasil, acompanhada da tentativa de se
construir uma cidade para toda a populao.
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Uso, ocupao e parcelamento do solo

Assim, a marca das legislaes territoriais brasileiras foi a da segregao espacial, com espaos
bem definidos de ocupao das classes sociais. s classes mais abastadas, a legislao territorial reservou as melhores reas, mais infraestruturadas, mais prximas dos centros, do transporte, com melhor
sistema virio etc. Enquanto que para as classes com renda mais baixa restou a distncia, o tempo de
deslocamento, a precariedade das ruas e da infraestrutura.
Buscando alterar esse cenrio, os novos planos diretores foram pensados a partir da lgica estabelecida pela legislao federal Estatuto da Cidade, que o de trazer para dentro da mesma lei, os
princpios, as diretrizes gerais, o conjunto de polticas pblicas estabelecidas pelo prazo de dez anos e
atrelar a isso os critrios de sua valorizao. Os planos diretores passam, ento, a estabelecer uma relao direta entre o que se tem como objetivo e os meios de sua concretizao. Isso significa a descrio
na lei do plano do desenho da cidade, ou seja, do estabelecimento dos parmetros gerais de uso, ocupao e parcelamento do solo urbano.
Nesse novo contexto, as legislaes complementares ao plano diretor no deixam de existir, mas
tornam-se apenas um detalhamento, naquilo que de fato pode ser alterado com mais frequncia, a
partir de transformaes conjunturais da cidade.
A complementao da legislao do plano diretor no garante a coerncia entre seus princpios,
objetivos e meios, mas possibilita a melhor avaliao sobre o contedo da lei, do ponto de vista, inclusive do controle social, tendo em vista que a lei do plano diretor requer uma elaborao realizada com
a participao da populao.

Uso e ocupao dos bens imveis


O meio de se controlar o cumprimento da funo social da propriedade o de se estabelecer,
para as reas urbanas dos municpios, parmetros que criem limites aos intentos particulares, no que se
refere utilizao ou no de seus imveis.
Assim, como afirma Silva (2006, p. 239):
A ordenao do uso e ocupao do solo um dos aspectos substanciais do planejamento urbanstico. Preconiza uma
estrutura mais orgnica para as cidades, mediante a aplicao de instrumentos legais de controle do uso e da ocupao do solo com o qu se procura obter uma desejvel e adequada densidade populacional e das edificaes nos
aglomerados urbanos.

Portanto, a lei de uso e ocupao do solo ou os parmetros de uso e ocupao do solo que estiverem estabelecidos no plano diretor devero conformar o imvel sua localizao, o que est relacionado sua destinao, considerada a rea em que est inserido e a sua compatibilidade em relao ao
tipo de atividade que pretende se instalar naquele determinado local e, a ocupao, que diz respeito
quantidade, ao volume, a altura das construes, s dimenses da construo, a rea de permeabilidade
do solo e aos recuos.
Os parmetros urbansticos so responsveis pela determinao objetiva de cumprimento da
funo social da propriedade e da cidade. Para isso, as cidades definem parmetros mnimos, bsicos e
mximos de ocupao do solo urbano.

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Uso, ocupao e parcelamento do solo

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O parmetro mnimo indica quando o terreno est sendo subutilizado, considerando a infraestrutura que a cidade j apresenta naquela regio e a demanda. Considerados esses dois fatores possvel
avaliar se na rea existe especulao imobiliria, ou seja, reteno de imvel que deveria estar sendo
utilizado e que no est.
O critrio bsico aquele em que o proprietrio poder construir sem ser onerado pelo Poder Pblico.
O critrio mximo estabelecido para que o Poder Pblico controle o adensamento nas cidades,
observando a distribuio de valores e a melhor harmonizao da infraestrutura pela aplicao de institutos que esto hoje dispostos no Estatuto da Cidade.

Divises territoriais
Considerando a necessidade de se ordenar o desenvolvimento das cidades, a primeira diviso
territorial que normalmente ocorre nos municpios se d com a lei do permetro urbano. Tal legislao
divide o municpio em duas grandes reas: a rea rural e a rea urbana.
A lei do permetro urbano pode, ainda, estabelecer zonas intermedirias, consideradas como:
(i) zonas de expanso urbana, dirigidas a condicionar o direcionamento das futuras reas de abrangncia
urbana; (ii) zonas urbanizveis, que esto fora da rea do permetro urbano, portanto, compreendidas na rea
rural, mas que podem estabelecer ncleos urbanizados, sendo normalmente denominadas como distritos
ou subdistritos e; (iii) reas de amortecimento, que so estabelecidas para diminuir a gerao de impactos.
Nos casos dos municpios maiores e mais complexos, se faz, alm da lei do permetro urbano,
que indica a destinao dos imveis como urbanos ou rurais, uma diviso territorial denominada como
macrozoneamento.
O macrozoneamento estabelece parmetros de uso e ocupao do solo para grandes reas que
apresentem caractersticas mais homogneas e o zoneamento mais especfico, volta seu olhar para
as pequenas regies, identificando critrios peculiares quela determinada rea e na relao com o seu
entorno. Assim, o zoneamento uma subdiviso dentro do macrozoneamento e, por esse motivo, pode
ser mais restritivo que este ltimo, mas o contrrio no poder ocorrer, assim no poder flexibilizar o macrozoneamento, sob pena de a cidade ficar recortada aleatoriamente por modificaes muito pontuais.
Existem, ainda, outras divises municipais, como o caso da definio relativa aos bairros, que
esto relacionados, muitas vezes, ao perfil de sua ocupao e das relaes sociais que ali se estabelecem. Assim, pode-se dizer que a definio do bairro se ocupa de questes que esto para alm da
definio de uso e ocupao do solo, embora guarde estreita relao com esta.
Por fim, outras divises internas ao municpio podem ser pensadas com base no atendimento a questes de administrao pblica, como o caso das divises por setores de planejamento, ou do meio ambiente, como se d com os zoneamentos ambientais, ou da economia, como ocorre, por exemplo, com os
setores tursticos, ou da cultura e da histria, como as reas de preservao de patrimnio histrico. Enfim,
para alm das divises tradicionais, os municpios tm autonomia para pensar em como se pretende fazer a
leitura do seu territrio e como melhor pode aplicar os instrumentos de ordenao e gesto territorial.

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Uso, ocupao e parcelamento do solo

Leis de zoneamento
As leis de uso e ocupao do solo so muitas vezes denominadas como leis de zoneamento, tendo em vista que as cidades brasileiras, em regra, foram divididas em zonas.
De acordo com Silva (2006, p. 240-241) [...] o zoneamento, ainda num sentido abrangente,
consiste na repartio do territrio municipal vista da destinao da terra, do uso do solo ou das
caractersticas arquitetnicas.
Atualmente, as leis de uso e ocupao tm sofrido uma mudana, assim, o zoneamento tradicional acaba por definir parmetros a partir de linhas que dividam o territrio e que impem uma srie de
limites em relao instalao de atividades.
O modelo tradicional vem abrindo espao para a ideia de que a diversidade de usos nas reas que
compem o mosaico da cidade no deve ser entendida como um problema, mas ao contrrio, pode vir
a facilitar a vida urbana. Isso significa dizer que o modelo de uso que estabelecia as reas como residenciais, comerciais, industriais, institucionais ou mistas pode, mantendo a caracterstica mais marcante da
rea, estabelecer uma diversidade de usos compatveis, sem necessariamente desconfigurar completamente o ambiente j construdo.
Assim, a questo no est na atividade em si, mas na sua consequencia, ou seja, no tipo de incmodo ou risco que ela pode gerar. Portanto, mais do que estabelecer de forma exaustiva na legislao
que atividade pode se instalar em que lugar da cidade, as novas leis de uso e ocupao deixam para o
macrozoneamento as linhas gerais de definio de parmetros e usos e passa a estabelecer uma flexibilizao de usos que no sejam incompatveis.
Esse modelo utilizado mantm a ideia de se estabelecer os usos e ocupaes do territrio, mas, de
certa forma, aquilo que definido como zoneamento pode vir a perder o sentido de existir.
As novas leis que trabalham com a flexibilizao do zoneamento, sem perder o rigor quanto
compatibilidade de usos, tratam, ento, daquilo que vem se convencionando denominar de incomodidades.
Para esses modelos de legislao de uso e ocupao do solo, ao invs de se ter uma lista das atividades que podem ser instaladas em cada regio do municpio, este estabelece, a partir dos efeitos dos
empreendimentos, o local de sua instalao.
, portanto, a verificao das questes que incomodam ou que criam riscos para a populao do
entorno da instalao do bem que vo definir a possibilidade do seu alojamento ou permanncia no
local.
Essas leis que criam os padres de incomodidade apresentam como parmetro questes referentes
s caractersticas ambientais e geolgicas das reas, da sua conformao atual, alm da preocupao com
o porte da atividade, com os tipos de poluio que pode gerar (poluio do ar, da gua, sonora, visual etc.),
com os tipos de riscos, considerando tambm as medidas que devem ser tomadas para que a atividade
se instale.
Em algumas situaes, a incompatibilidade de usos no permite a instalao de qualquer atividade. Em outras situaes, se o empreendimento tomar determinadas precaues ou medidas que
eliminem completamente ou diminuam consideravelmente as questes que no se adequarem rea,
a instalao pode ser permitida.
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Uso, ocupao e parcelamento do solo

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Essa forma de se definir uso e ocupao do solo, a incomodidade, mais complexa, pois demanda
um controle diferente do Poder Pblico sobre as atividades que se instalam no municpio. uma forma
de fiscalizao que abandona a tabela de usos proibidos, permitidos e permissveis do controle tradicional e parte para a busca mais racional, no sentido de tentar compatibilizar a diversidade de usos nas
cidades.
Para isso, o Poder Pblico dever estar apto a avaliar as condicionantes das diversas espcies de
impacto que podem surgir de determinados empreendimentos. No ser o Poder Pblico o responsvel
por realizar o estudo das incompatibilidades, mas ser ele responsvel por avaliar esses estudos.
Entre outras formas possveis de pensar o uso e a ocupao do solo, h um modelo que combina
o padro mais tradicional de zoneamento com o das incomodidades. Assim, se faz uma tabela que no
exaustiva, quanto aos tipos de empreendimentos que podem ou que no podem se instalar em cada
zona da cidade e define que empreendimentos de determinado tipo devero passar por avaliao no
que diz respeito aos seus impactos.
Por fim, relevante ressaltar que a aquisio de uma propriedade no gera qualquer direito adquirido no que se refere ao uso e ocupao estabelecidos pelo municpio. Assim, por meio de legislao
municipal, poder haver mudanas nos parmetros estabelecidos em lei, de forma a buscar o melhor
cumprimento da funo social da propriedade e na busca de se responder ao interesse pblico.
Por esse motivo, a alterao que se refletir no direito de propriedade de se restringir ou flexibilizar
mais o uso ou a ocupao do bem no faz gerar qualquer direito indenizao para seus proprietrios.
Como aponta Silva (2006, p. 242):
Essa natureza do zoneamento decorre, nos nossos dias, no tanto do poder de polcia, mas da faculdade que se
reconhece ao Poder Pblico de intervir, por ao direta, na ordem econmica e social e, portanto, na propriedade e no
direito de construir, a fim de restringindo-os no interesse pblico, conform-los e condicion-los sua funo social.
So, por isso mesmo, condicionamentos gerais, no indenizveis os possveis prejuzos individuais que da possam advir embora seja de ressaltar que, em princpio, condicionamentos deste tipo no geram prejuzo, porque diminuies
de valor que deles eventualmente provenham so altamente compensadas com outras vantagens.

As leis de uso e ocupao buscam orientar o processo de urbanizao, mas em ateno s reas
j consolidadas. Assim, somente em casos extremos haver a necessidade de readequao total do uso
e da ocupao e, normalmente, isso acontece para se requalificar reas que estejam degradadas.

Estrutura da lei
A lei de uso e ocupao do solo composta do texto, que define os conceitos de cada zona ou de
incomodidades, a aplicao dos parmetros, a tabela com os critrios de edificao, de recuos e demais
consideraes atinentes ao uso dos bens. Contm, ainda, mapas que categorizam a cidade.
Os padres de uso so estabelecidos a partir da verificao de inmeros elementos, entre eles: as
condicionantes ambientais e geolgicas, as caractersticas e limites da ocupao original, da largura das
vias existentes, do trfego de pedestre e de veculos, dos rudos, da poluio, dos ventos, da iluminao,
da vibrao, do acesso, de possveis riscos e de tantas outras questes que podem condicionar os limites quanto utilizao da propriedade.

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Uso, ocupao e parcelamento do solo

Estudo de Impacto de Vizinhana


Ao mesmo tempo, integra sempre esse tipo de legislao um instrumento definido no Estatuto
da Cidade como Estudo de Impacto de Vizinhana EIV. Assim, ainda que as leis de zoneamento tradicionais tambm devam incorporar esse instrumento jurdico-urbanstico, no caso da legislao que
utiliza os padres de incomodidade tal instrumento essencial.
O Estudo de Impacto de Vizinhana tem por objetivo prever os tipos de incmodos que determinadas atividades podem gerar, e, com base nesse estudo, possvel o Poder Pblico avaliar as medidas
a serem tomadas em relao ao empreendimento.
Nesse sentido, a Lei 10.257/2001, Estatuto da Cidade determina o seguinte:
Art. 36. Lei Municipal definir os empreendimentos e atividades privados ou pblicos em rea urbana que dependero
de elaborao de estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) para obter as licenas ou autorizaes de construo,
ampliao ou funcionamento a cargo do Poder Pblico municipal.

Assim, aqueles empreendimentos que apresentam potencial de modificao da rotina da rea


em que se instalam ou que apresentam algum risco devem realizar este estudo. Obrigatria, portanto,
ser a sua apresentao sempre que a lei assim determinar, como anota Oliveira (2005, p. 125):
obrigatria a realizao do estudo? Evidente que sim. O incio de qualquer construo poder ser embargado, no caso
de no ter sido ele realizado. condio de aprovao do empreendimento e exigncia formal para a expedio do
alvar de licena. Sem ele h nulidade insanvel.

As questes que motivam o estudo podem apresentar naturezas diversas, barulho, trepidao,
problemas no sistema virio, diversos tipos de poluio ou de perigo.
Quanto aos efeitos que o EIV deve apreciar, estes no se restringem aos efeitos negativos. importante lembrar que o impacto de uma grande atividade deve apresentar aspectos positivos para o
municpio que justifiquem a sua instalao; tais impactos podem ser, entre outros, a gerao de emprego, o embelezamento da cidade, a gerao de renda, o aumento de arrecadao para o municpio.
Em relao aos efeitos gerados pelos empreendimentos, o artigo 37 do Estatuto da Cidade define
que elementos devem ser apreciveis sem prejuzo de outros que o Poder Pblico poder estabelecer.
Art. 37. O EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade
quanto qualidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades, incluindo a anlise, no mnimo, das
seguintes questes:
I - adensamento populacional;
II - equipamentos urbanos e comunitrios;
III - uso e ocupao do solo;
IV - valorizao imobiliria;
V - gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
VI - ventilao e iluminao;
VII - paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.

Essas questes no so taxativas, apenas enumerativas. O municpio poder apresentar outras


razes para a exigncia de apresentao de EIV, considerando as prprias caractersticas do municpio
e do empreendimento.
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Uso, ocupao e parcelamento do solo

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A responsabilidade pela execuo do EIV do empreendedor, sendo que o Poder Pblico dever
acompanhar e avaliar o estudo apresentado. Tendo em vista o interesse pblico que estas atividades geram pelo seu impacto para alm de seus muros, a populao deve ser chamada em audincias pblicas
para receber informaes, oferecer sugestes e se posicionar quanto instalao da atividade.

Lei de Parcelamento do Solo


Na regulao das questes da cidade, outra lei de fundamental importncia a Lei de Parcelamento do Solo, ou seja, aquela lei que define como se podem realizar as divises das propriedades
urbanas.
Para regular tais questes a lei municipal deve ter como parmetro a Lei de Parcelamento do
Solo Federal, que a Lei 6.766/79 e o registro das novas propriedades deve atender Lei de Registros
Pblicos, Lei 6.015 de 1973.
Assim, as leis municipais devero seguir as instrues gerais dadas pela legislao federal, no que
diz respeito aos critrios mnimos para se realizar o parcelamento de qualquer rea urbana do municpio.
Isso porque algumas reas dos municpios no podem ser parceladas como a prpria lei estabelece.
Art. 3. Somente ser admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expanso urbana ou de
urbanizao especfica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal. (NR) (Redao dada pela Lei
9.785, 29/1/99)
Pargrafo nico. No ser permitido o parcelamento do solo:
I - em terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as providncias para assegurar o escoamento das guas;
II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sade pblica, sem que sejam previamente saneados;
III - em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigncias especficas das
autoridades competentes;
IV - em terrenos onde as condies geolgicas no aconselham a edificao;
V - em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at a sua
correo.

Consideradas as reas em que pode se proceder ao parcelamento, a lei de parcelamento federal


inicia por definir as modalidades de parcelamento do solo urbano, como trata Rizzardo (2007, p. 965).
Atualmente, duas so as modalidades de parcelar reas urbanas: pelo loteamento e pelo desmembramento. Em ambas, h venda de terrenos originados da subdiviso de um imvel, objetivando a colocao de novo aglomeramento urbano.
Para alm dessas formas estabelecidas na lei de parcelamento federal, utiliza-se atualmente,
como meio de dividir o solo, o condomnio edilcio horizontal, ainda que a legislao que trata dessa
espcie de propriedade no tenha sido pensada na lgica da diviso territorial, e o loteamento fechado,
no regulado em lei federal, presente apenas em algumas legislaes municipais.
Assim, os pargrafos 1. e 2., do artigo 2. da Lei de Parcelamento do Solo, definem
Art. 2. O parcelamento do solo urbano poder ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as
disposies desta Lei e as das legislaes estaduais e municipais pertinentes.
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Uso, ocupao e parcelamento do solo

1. Considera-se loteamento a subdiviso de gleba em lotes destinados edificao, com abertura de novas vias de
circulao, de logradouros pblicos ou prolongamento, modificao ou ampliao das vias existentes.
2. Considera-se desmembramento a subdiviso de gleba em lotes destinados edificao, com aproveitamento do
sistema virio existente, desde que no implique na abertura de novas vias e logradouros pblicos, nem no prolongamento, modificao ou ampliao dos j existentes.

Para que o parcelamento do solo seja realizado nas modalidades referidas, loteamento ou desmembramento, h a necessidade de se observar no mnimo dois requisitos: os elementos que a lei impe
ao parcelador, no que se refere necessidade de se implantar infraestrutura na rea, e o tamanho dos
lotes, que podero variar de municpio para municpio, desde que respeitado o tamanho mnimo estabelecido pela lei federal que de 125m2 (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mnima de 5
(cinco) metros.
A lei municipal poder ser mais restritiva que a legislao federal e para que os lotes apresentem
tamanho inferior ao que est definido na legislao, o loteamento ter que apresentar destinao especfica para moradia de interesse social.
Quanto infraestrutura, o loteador tem responsabilidade sobre a colocao de infraestrutura mnima para a venda de lotes, como determina o artigo 2. da Lei 6.766/79:
Art. 2.
5. A infraestrutura bsica dos parcelamentos constituda pelos equipamentos urbanos de escoamento das guas
pluviais, iluminao pblica, esgotamento sanitrio, abastecimento de gua potvel, energia eltrica pblica e domiciliar e vias de circulao. (Redao dada pela Lei 11.445, de 2007).
6. A infraestrutura bsica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse
social (ZHIS) consistir, no mnimo, de: (Includo pela Lei 9.785, 29/1/99)
I - vias de circulao; (Includo pela Lei 9.785, 29/1/99)
II - escoamento das guas pluviais; (Includo pela Lei 9.785, 29/1/99)
III - rede para o abastecimento de gua potvel; e (Includo pela Lei 9.785, 29/1/99)
IV - solues para o esgotamento sanitrio e para a energia eltrica domiciliar. (Includo pela Lei 9.785, 29/1/99)

A preocupao do legislador com a forma de se proceder realizao do parcelamento est na


responsabilidade de se garantir o direito cidade para seus moradores e como esta uma atividade
econmica, o loteador deve realizar o loteamento conforme as normas, inclusive porque a populao
do municpio no pode ser onerada, com a necessidade do Poder Pblico prover aquilo que a prpria
lei define como encargo do empreendedor imobilirio.
O projeto de loteamento dever ser aprovado na Prefeitura Municipal e posteriormente registrado
no Registro Imobilirio para a diviso da matrcula me e da diviso dos lotes em unidades individuais.
Caso isso no ocorra, o loteamento considerado informal, o que pode vir a gerar uma srie de sanes
ao parcelador, conforme prev o artigo 50 e seguintes da Lei de Parcelamento do Solo Federal. Assim,
entende-se que a no observncia das regras de parcelamento do solo pelo parcelador se constituem
em crime contra a Administrao Pblica e d ensejo a aplicao das penas de deteno e recluso,
alm de multas e da responsabilidade civil perante os compradores, no mbito do direito privado.
Atualmente discute-se em projeto de lei, denominado Projeto de Lei de Responsabilidade Territorial, a incluso das novas questes referentes ao parcelamento do solo, de forma a contemplar inclusive
a questo dos condomnios edilcios.
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Uso, ocupao e parcelamento do solo

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Como demonstra Fernandes (2006, p. 353):


O Projeto de Lei parte do reconhecimento da enorme importncia de uma lei federal de parcelamento do solo urbano que, juntamente com o captulo constitucional sobre poltica urbana e o Estatuto da Cidade, de 2001, compe o
trip das principais leis urbansticas no pas , e explicitamente prope a aprovao de uma Lei de Responsabilidade
Territorial a ser obedecida, a exemplo da Lei de Responsabilidade Fiscal, pela sociedade brasileira em especial pelos
Municpios, j que so esses os entes federativos que tm a competncia constitucional para aprovao de parcelamentos urbanos e de projetos de regularizao. [...]

Assim, possvel verificar que o parcelamento do solo faz o desenho urbano e que muitas das questes das cidades, inclusive os grandes problemas urbanos, tambm esto relacionadas com a forma de parcelamento e com as irregularidades geradas pela falta de comprometimento de parceladores em cumprir
a legislao, de forma a realizar loteamentos e desmembramentos, inclusive passveis de regularizao.

Texto complementar
Nova Lei do Parcelamento do Solo Urbano e as funes sociais da cidade
(SAULE Junior, 2007)

No final da dcada de 1970, na periferia dos grandes centros urbanos como So Paulo e Rio
de Janeiro era emergente a implantao de loteamentos urbanos sem infraestrutura urbana e autorizao do Poder Pblico, o que resultou numa ocupao sem padres mnimos de qualidade
ambiental de grande parte do territrio dessas cidades. Com o objetivo de reverter esta situao
de deteriorao das reas urbanas, foi instituda a Lei 6.766/79, que dispe sobre o parcelamento
do solo urbano; estabelece os padres urbansticos mnimos para implantao de loteamento urbano, tais como sistema virio, equipamentos urbanos e comunitrios, reas pblicas, bem como
as responsabilidades dos agentes privados (proprietrios, loteadores, empreendedores) e do Poder
Pblico; e tipifica os crimes urbansticos.
Nestes 20 anos de aplicao desta lei, muitas crticas tm sido levantadas quanto sua eficcia,
devido ao aumento do nmero de loteamentos irregulares e clandestinos e principalmente de favelas nas grandes cidades brasileiras, e dos raros casos em que os responsveis pela prtica dos crimes
urbansticos foram punidos de forma exemplar, seja na esfera Administrativa, civil e penal.
Se de fato a Lei 6.766/79 necessita de uma reviso geral para atender os objetivos da poltica
urbana preconizada em nossa Constituio, de modo que as funes sociais da cidade e da propriedade urbana sejam cumpridas, atravs de medidas que reduzam as desigualdades e a excluso
social e tornem efetivos os direitos inerentes s pessoas que vivem nas cidades, especialmente dos
que vivem nas cidades informais (favelas, cortios, loteamentos populares na periferia urbana), a
reviso efetuada pelo Congresso Nacional sem garantir a participao dos diversos setores da sociedade que atuam com a questo urbana extremamente preocupante para todos os cidados que
lutam pela existncia de cidades justas e sustentveis com padres dignos de qualidade de vida.
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Uso, ocupao e parcelamento do solo

A nova lei (Lei 9.785 de 29/01/99) que altera a Lei 6.766/79 atende dois objetivos. O primeiro
diz respeito regularizao do registro pblico dos parcelamentos populares implantados em reas
desapropriadas pelo Poder Pblico destinados populao de baixa. (Alm da Lei 6.766/79, tambm foram alteradas a lei de registros pblicos e a lei sobre desapropriaes de interesse pblico).
Essa alterao permite a dispensa do ttulo de propriedade para fins de registro do parcelamento popular de rea desapropriada, sendo necessrio que o Poder Pblico j tenha judicialmente
a posse do imvel. Outra mudana significativa da lei permitir nos parcelamentos populares a
cesso da posse para as pessoas que adquiriram os lotes do Poder Pblico por instrumento particular tendo carter de escritura pblica. A cesso de posse deve ser obrigatoriamente aceita como
garantia nos contratos de financiamentos habitacionais.
[...]

Atividades
1.

Em relao ao uso e ocupao do solo, que modelos vm sendo adotados pelas cidades
brasileiras?

2.

O Estudo de Impacto de Vizinhana realizado:


a) pelo municpio.
b) pelo Estado.
c) pelo empreendedor.
d) em parceria (municpio/empreendedor).

3.

Quais so as espcies de parcelamento do solo permitidas nas reas urbanas?

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Uso, ocupao e parcelamento do solo

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Gabarito
1.

Entre os modelos que vm sendo utilizados nos municpios brasileiros, dois so mais utilizados:
o modelo tradicional que divide os usos no modelo de lista de atividades que podem ou no
se instalar em cada regio da cidade, em que a cidade se divide em zonas; e o outro modelo,
denominado incomodidade, que apresenta uma preocupao que no est relacionada
atividade em si, mas ao seu impacto.

2.

3.

So espcies de parcelamento do solo, de acordo com a legislao federal, o loteamento e o


desmembramento, mas pode ser considerado tambm como uma forma de parcelamento o
condomnio edilcio horizontal.

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Uso, ocupao e parcelamento do solo

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Instrumentos jurdico-urbansticos do Estatuto


da Cidade
Poltica Urbana
A Constituio Federal de 1988 (CF/88) incluiu em seu texto as demandas provindas dos movimentos de Reforma Urbana que demandavam uma nova leitura e um novo desenho das cidades, com
propostas que buscavam inverter a lgica de crescimento desordenado, catico e excludente, principalmente nas metrpoles brasileiras. Para tanto, estabeleceu um captulo especfico para determinar os
fins a serem atingidos naquilo que denominou de Captulo da Poltica Urbana.
Nesse Captulo, o legislador determinou que a cidade deve cumprir uma funo social. Isso significou uma ampliao da definio de cumprimento da funo social da propriedade que figura em
tantos outros momentos do texto constitucional.
Para que a cidade e a propriedade cumprissem a sua funo social, definiu-se que o instrumento
apto a estabelecer de que forma se daria este processo de mudana seria o plano diretor.
O Estatuto da Cidade lei que veio regulamentar o Captulo da Poltica Urbana da Constituio
Federal de 1988 buscou tratar do plano diretor, definindo instrumentos jurdico-urbansticos que viessem fazer valer os princpios expostos na Constituio e no prprio Estatuto da Cidade. Assim, definiu
um rol enumerativo de instrumentos que possibilitassem a efetivao do direito cidade.
Alguns desses instrumentos j vinham sendo utilizados em cidades que buscaram resolver algumas de suas questes urbansticas, de regularizao fundiria ou mesmo de estabelecer processos
participativos com a populao, no sentido de definir democraticamente as questes da cidade. Outros
foram adaptados, repensados ou construdos sem experincias similares anteriores.
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Instrumentos jurdico-urbansticos do Estatuto da Cidade

No fim, o texto do Estatuto da Cidade une uma srie de institutos ou instrumentos que vo em
conjunto buscar fazer valer os princpios da Constituio e da Lei 10.257/2001. Esses instrumentos devero ser utilizados conforme o contexto e as demandas de cada cidade, portanto, nem todas as cidades
vo utilizar todos os instrumentos postos no Estatuto da Cidade, mas aquelas que quiserem aplicar
determinados instrumentos devero, no mnimo, elaborar o plano diretor.
Por esse motivo, o artigo 42 do Estatuto da Cidade determina os instrumentos que devero estar
presentes no plano, para serem objeto de utilizao no municpio, conforme segue:
Art. 42. O plano diretor dever conter no mnimo:
I - a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios,
considerando a existncia de infraestrutura e de demanda para utilizao, na forma do art. 5. desta Lei;
II - disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III - sistema de acompanhamento e controle.

Assim, alm do instituto do parcelamento, edificao e utilizao compulsria, seguido do IPTU


progressivo e da desapropriao com ttulos da dvida pblica, explicitados j na prpria Constituio
Federal, entendeu-se necessria a obrigatria previsibilidade de outros instrumentos como o direito de
preempo, a outorga onerosa do direito de construir, a outorga onerosa de uso do solo, as operaes
urbanas consorciadas e a transferncia do direito de construir. Os demais instrumentos podero ser
utilizados independentemente da previsibilidade no plano diretor, ou mesmo, nas situaes em que a
lei no obriga o municpio a elaborar a lei do plano diretor. Os municpios podero utilizar desde que
definam a forma e o contedo em acordo com os princpios gerais que orientam e conformam o contedo do direito cidade.
Tais instrumentos tm por objetivo precpuo equilibrar os nus e os benefcios decorrentes de
todo o processo de urbanizao, de modo a que no se mantenha a prtica de publicizao ou coletivizao dos nus e de privatizao dos benefcios da cidade.

Pargrafo 4. do artigo 182 da Constituio Federal


A Constituio Federal previu, alm do plano diretor, um nico instrumento de efetivao do
cumprimento da funo social, complementado posteriormente pelo Estatuto da Cidade o parcelamento, edificao ou utilizao compulsria, seguido do IPTU Progressivo e da Desapropriao (com
ttulos da dvida pblica). Esse instituto est dividido em trs partes, que no so utilizadas simultaneamente, mas, ao contrrio, se do de forma subsequente conforme o no atendimento da fase anterior.
Assim, define a Constituio Federal no pargrafo 4. do artigo 182:
4. facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos
termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado
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Instrumentos jurdico-urbansticos do Estatuto da Cidade

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Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenizao e os juros legais.

Assim, o Estatuto da Cidade somente complementou a Constituio, no que se refere ao seu inciso
I, determinando que o primeiro instrumento seria ampliado com a expresso utilizao compulsria.
Ento, diante do descumprimento da funo social, o proprietrio urbano poder ser obrigado,
de acordo com a situao de seu imvel, a parcelar, caso seja uma gleba de terra ainda no parcelada;
edificar, ou seja, construir em terreno vazio propcio construo; ou utilizar, caso o imvel possa ser
utilizado, mas no venha cumprindo com a sua destinao de forma minimamente satisfatria.
Cabe lembrar aqui que nem todos os terrenos e reas da cidade so propcios construo ou
utilizao. Dessa forma, este instituto somente abranger aqueles bens imveis que tiverem como destinao o uso. Nesse sentido, reas verdes ou reas imprprias para a utilizao, por apresentarem risco
ou pelas suas caractersticas ambientais, geolgicas etc., no estaro abrangidas por estes institutos.
Alm disso, nas reas em que no houver demanda para a ocupao e que no forem interessantes para a aplicao do instituto por conta do contexto da cidade tambm no devero ter aplicados os
institutos em questo. Como afirma Guimaraens (2002, p. 125):
O instrumento visa, portanto, a incidncia sobre vazios urbanos nocivos, como tal entendidas as reas vazias que nesta
condio no cumprem a funo social. Nessa linha, a rea vazia para a qual no h disponibilidade de infraestrutura
ou mesmo localizada em regio que se encontre saturada, ou ainda rea de preservao ambiental, no dever ser
objeto de identificao em face de que o planejamento urbano assim o determina, sob pena de prejuzo cidade.

Nesse sentido, sero atingidas por esse instrumento, normalmente, as reas mais infraestruturadas da cidade que apresentam uma quantidade de imveis vazios, permitindo que tais bens encaream a cidade, tanto do ponto de vista da supervalorizao das reas que esto esperando valorizao,
ou seja, busca-se eliminar a especulao imobiliria, como do ponto de vista do crescimento da cidade. Isso significa que, se h demanda por moradia ou outra utilizao no local, mas devido reteno
dos imveis a cidade obrigada a espalhar a sua malha urbana, pois as pessoas acabam por ter que
se fixar em reas mais distantes e com menos infraestrutura, porque tais reas so mais baratas no
que se refere capacidade de pagamento da populao, ento essas reas sofrero a interveno do
instrumento.
Como o instituto utilizado de forma sequencial, uma vez cumprida a ordem, por exemplo, de
parcelar, no caber falar mais em IPTU Progressivo ou Desapropriao. Se, uma vez notificado o proprietrio para proceder devida utilizao do bem e este no o fizer no prazo estabelecido, comear a
incidir IPTU Progressivo, mas no momento em que este cumprir a determinao cessa a cobrana. Caso,
notificado o proprietrio para a edificao e este assim no proceder, se incidente o IPTU Progressivo
por cinco anos e o proprietrio ainda assim no edificar, somente a partir da o Poder Pblico Municipal
poder proceder a Desapropriao.
Cabe lembrar aqui que o Poder Pblico no est obrigado a desapropriar o bem, sendo esta uma
faculdade. No caso do Poder Pblico entender que no deve comprar o imvel, este poder prosseguir
com a cobrana do IPTU Progressivo, dentro do parmetro estabelecido pelo Estatuto da Cidade de
alquota mxima fixada em 15%. Os parmetros da subutilizao dos imveis sero definidos no plano
diretor que dever estabelecer os parmetros bsicos, mnimos e mximos de utilizao dos imveis,
sendo que o critrio mnimo de utilizao propiciar a verificao do cumprimento da funo social da
propriedade e, no caso de no atingimento, propiciar a aplicao dos institutos aqui referidos. Conforme pargrafo 5. do Estatuto da Cidade:
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Instrumentos jurdico-urbansticos do Estatuto da Cidade

Art. 5. Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou
a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os
prazos para implementao da referida obrigao.
1. Considera-se subutilizado o imvel:
I - cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente; [...]

Assim, uma vez verificada a incongruncia entre o aproveitamento ou no aproveitamento do


imvel e os parmetros de uso estabelecidos, podem-se iniciar os procedimentos administrativos de
aplicao do instituto.
O Estatuto da Cidade determina que o Poder Pblico dever proceder notificao ao proprietrio,
notificao esta que dever constar no registro de imveis, pois a obrigao passa ao adquirente em caso
de transmisso do bem que, em um prazo entre um e dois anos da notificao, dever proceder determinao. Como definem os pargrafos 3., 4. e 5., do artigo 5. do Estatuto da Cidade
3. A notificao far-se-:
I - por funcionrio do rgo competente do Poder Pblico municipal, ao proprietrio do imvel ou, no caso de este ser
pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrao;
II - por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de notificao na forma prevista pelo inciso I.
4. Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificao, para que seja protocolado o projeto no rgo municipal competente;
II - dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
5. Em empreendimentos de grande porte, em carter excepcional, a lei municipal especfica a que se refere o caput
poder prever a concluso em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como
um todo.

Havendo descumprimento dessa determinao, o Poder Pblico poder passar a cobrana do


IPTU Progressivo na forma estabelecida em lei artigo 7. da Lei 10.257/2001.
Art. 7. Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5. desta Lei, ou no
sendo cumpridas as etapas previstas no 5. do art. 5. desta Lei, o Municpio proceder aplicao do imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de
cinco anos consecutivos.

A majorao da alquota ser no mximo de 15% at o final do perodo de cinco anos e a sua
majorao anual no poder exceder a duas vezes a estabelecida no ano anterior. Essa regra deve ser
prevista em lei especfica e caso passem cinco anos sem a efetivao do cumprimento da funo social,
o Poder Pblico poder continuar a cobrana no percentual estabelecido em 15%.
Nesse perodo, a legislao federal determina que o Poder Pblico no poder conceder qualquer
tipo de anistia ou iseno, sob pena de no se efetivar o objetivo do instrumento.
Por fim, se o proprietrio, passado o prazo inicial varivel entre um ou dois anos da notificao, e,
posteriormente, passado o prazo de incidncia do IPTU Progressivo de, no mnimo cinco anos, no cumprir a determinao estabelecida em lei, o Poder Pblico poder proceder desapropriao do imvel
com ttulos da dvida pblica resgatveis no prazo de at dez anos, em prestaes anuais e iguais, considerando o valor real e os juros que incidiro no percentual de seis por cento ao ano.
De acordo com o artigo 8. do Estatuto da Cidade, o valor da indenizao ter como parmetro o
valor venal do imvel, conforme segue:
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2. O valor real da indenizao:


I - refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de obras realizadas pelo
Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a notificao de que trata o 2. do art. 5. desta Lei;
II - no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios.

Pelas caractersticas desse tipo de desapropriao esta tambm denominada de desapropriao-sano. De qualquer forma, no prospera tal entendimento, tendo em vista que o proprietrio pde
aproveitar o bem por todo o perodo entre a notificao e a desapropriao e renunciou a este direito,
ainda recebendo o valor da indenizao ao final de todo o processo. O nus do descumprimento da
funo social neste perodo foi, portanto, assumido pela coletividade.

Direito de preempo/preferncia
O direito de preempo um dos instrumentos obrigatrios do plano diretor e estabelece a preferncia do Poder Pblico Municipal na compra de imveis em que este tenha justificado interesse em
adquirir.
O Cdigo Civil estabelece em seu artigo 513 a definio desse instituto para o direito privado, mas
este se assemelha lgica estabelecida pelo instrumento na utilizao do Poder Pblico, como segue:
Art. 513. A preempo, ou preferncia, impe ao comprador a obrigao de oferecer ao vendedor a coisa que aquele
vai vender, ou dar em pagamento, para que este use de seu direito de prelao na compra, tanto por tanto.

No caso do direito de preempo relacionado ao Poder Pblico, este definir no plano diretor as
reas de seu interesse para a aquisio. Uma vez demarcadas, o municpio ter a preferncia, assemelhada a do vendedor definida no Cdigo Civil, na compra do bem.
Diferentemente da desapropriao, no direito de preferncia o Poder Pblico no retira compulsoriamente o bem do particular. Assim, quando o proprietrio apresentar interesse em vender o imvel,
primeiramente dever oferec-lo ao municpio.
H justificativa para esse instituto, como lembra Osrio e Soso (2002, p. 191):
A necessidade do Poder Pblico na delimitao do direito de preempo est vinculada consecuo de regularizao
fundiria, de programas habitacionais de interesse social, constituio de reserva fundiria, ordenamento e direcionamento da expanso urbana, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, criao de espaos pblicos de
lazer, de reas verdes, de unidades de conservao ou proteo de reas de interesse ambiental, histrico, cultural ou
paisagstico, nos termos do artigo 26. Poder uma nica lei municipal delimitar diferentes reas baseada em necessidades diversas, bastando para isso a enumerao de tais finalidades no corpo da legislao.

Assim, diante dessas justificativas, o municpio poder gravar estes bens com a preempo.
O municpio, durante o prazo de cinco anos, dever ser avisado pelo proprietrio, por meio de
notificao, da inteno de alienar o imvel. Durante a vigncia desse prazo, sempre que o proprietrio
tiver a inteno de alien-lo onerosamente, dever levar tal fato a conhecimento do municpio, sendo
que este ter um prazo de trinta dias para se manifestar sobre a aquisio.
De acordo com o pargrafo terceiro do artigo 27 do Estatuto da Cidade, uma vez transcorrido o
prazo sem a manifestao do Poder Pblico, o proprietrio poder proceder venda a terceiros, mantido o valor da oferta. No caso do Poder Pblico adquirir o bem, o valor est estabelecido no pargrafo
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Instrumentos jurdico-urbansticos do Estatuto da Cidade

6. do mesmo artigo citado, que determina que ocorrida a hiptese prevista no 5. o Municpio poder
adquirir o imvel pelo valor da base de clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada,
se este for inferior quele.

Direito de superfcie
O instituto, direito de superfcie, como observava Ricardo Lira, antes da entrada em vigor do Estatuto da Cidade, havia sido defendido, no sentido de se manifestar como valioso instrumento de regularizao fundiria em reas pblicas.
Esse instituto ocorre por meio da separao entre o direito de construir e o direito de propriedade, realizada aqui pela via negocial com as caractersticas de um direito real sobre coisa alheia, ou de
uma propriedade resolvel.
Mas, sua valia ganha em significado quando, partindo de terras pblicas, pode apresentar-se como instrumento de
uma poltica de regularizao fundiria, sobretudo quando articulado com outros instrumentos, como a usucapio especial urbano, que poderia ser utilizado na titulao de reas de favelas, mocambos, palafitas, loteamentos irregulares
promovidos a non domino etc. (LIRA, 1997, p. 168-169)

A despeito dos resultados esperados com a regulao desse instituto no sentido de se promover
a concretizao do direito moradia, definido no artigo 6. da Constituio Federal, criou-se mais uma
propriedade, e no como se pretendia a cesso de uma posse com vistas ao atendimento de um direito
social.
A superfcie, separada da propriedade do bem imvel em si, pode ser disponibilizada. Temos assim,
no mais um proprietrio do imvel, mas pelo menos dois, o proprietrio do terreno e o superficirio,
que no se apresentam como condminos porque a cada um corresponde apenas uma titularidade.
Assim, o direito criou mais uma mercadoria que apresenta valor de troca e que hoje aparece
como bastante interessante do ponto de vista do direito imobilirio.
Neste sentido, observa Oliveira (2005, p. 93) que:
[...] o direito de superfcie importante instrumento de alterao urbanstica e pode propiciar novo avano na ocupao dos espaos particulares ainda inaproveitados, eventualmente, por falta de recursos do proprietrio. Como no lhe
interessa a venda, mas pode aferir lucro com a construo ou eventualmente com o aproveitamento efetivo e racional
do imvel, pode dinamizar as relaes empresariais e de construo. Uma das grandes vantagens permitir a plantao sem necessidade de aquisio do terreno ou a construo, independentemente de compra. Caso fosse adquirir
haveria onerao do contrato.

Demonstra-se, a partir da exposio do autor, que o objetivo do direito de superfcie foi reduzido, do ponto de vista, das diretrizes gerais estabelecidas no artigo 2. do Estatuto da Cidade, como se
pode verificar, ainda, no decorrer da exposio.
Por fim, pode estimular a construo de fbricas, armazns, hotis, sem que haja necessidade de aquisio do terreno.
Para o proprietrio tambm fica cmodo, pois pode alienar o direito de superfcie, facilitando a ocupao de seu imvel,
usufruindo frutos da decorrentes. Por outro lado, foge das eventuais sanes pela subutilizao ou no utilizao do
imvel. (OLIVEIRA, 2005, p. 93)

Nesse caso, o cumprimento da funo social da propriedade pode at ocorrer dependendo do


uso que se d ao bem e ao contexto de sua utilizao, mas corre-se o risco de voltarmos a um dos
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dilemas da enfiteuse, que a manuteno de uma titularidade nas mos de algum que no aproveita
diretamente o bem, o que provoca maior possibilidade de concentrao da propriedade.
Na regulao desse instituto, Estatuto da Cidade e o Cdigo Civil definem suas principais caractersticas, tanto no que se refere aos direitos do proprietrio, relativos ao recebimento do valor da venda
da superfcie e do seu direito de reaver o bem aps o perodo acordado, quanto de seus deveres, no
sentido de no impedir de forma nenhuma a utilizao do bem pelo superficirio.
Quanto aos direitos e deveres do superfcirio, no que diz respeito aos seus direitos possvel
elencar a sua possibilidade de utilizar, fruir e dispor do bem pelo prazo determinado em contrato e no
que se refere a sua responsabilidade, este dever manter o bem e pagar os seus tributos e demais despesas decorrentes da utilizao do bem.
Por fim, ambos apresentam direito de preferncia, um em relao ao outro para que a propriedade e a superfcie se consolidem novamente em um nico bem.

Outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso


Nas reas onde houver ampla demanda para construo ou para a alterao de uso, o Poder Pblico Municipal poder compensar os benefcios da urbanizao que so apropriados de forma privada,
com a utilizao desse instrumento.
Assim, a outorga onerosa do direito de construir se apresenta como um instrumento redistributivo, em que o particular aproveita mais um determinado bem j valorizado, e, com isso, portanto, onera
mais a infraestrutura, construindo para alm do que a legislao define como parmetro bsico.
O nus coletivo gerado, pelos investimentos do Poder Pblico para a valorizao do imvel e para
a superutilizao da infraestrutura existente, mitigado pelo pagamento do particular ao Poder Pblico
para que se possa construir mais e para que o municpio invista em outras reas de menor infraestrutura.
Como define Meirelles (2006, p. 531):
o exerccio do direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado, segundo dispuser o plano
diretor em determinadas reas, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio. (Lei 10.257, de 2001, art. 28). O
Estatuto da Cidade considera coeficiente de aproveitamento a relao entre a rea edificvel e a rea do terreno.

Esse instituto pode ser denominado tambm como solo criado, que na sua conceituao geral
um acrscimo de construo realizado mediante contrapartida do proprietrio ao Poder Pblico, que
concede uma licena nos termos da lei municipal.
O plano diretor dever estabelecer o coeficiente mximo. Assim, o proprietrio poder construir
at o coeficiente bsico sem nenhuma contrapartida ao Poder Pblico e do bsico at o parmetro mximo estabelecido poder utilizar a outorga onerosa.
Sempre que o coeficiente bsico estipulado for muito alto, o instituto perde a sua possibilidade
de ser utilizado.
Os recursos auferidos pela utilizao desse instituto apresentam destinao previamente estabelecida pelo Estatuto da Cidade em seu artigo 26, destinao esta idntica quela estabelecida para o
direito de preempo.
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Instrumentos jurdico-urbansticos do Estatuto da Cidade

Transferncia do direito de construir


O instrumento da transferncia do direito de construir ou da transferncia de potencial construtivo vem minorar o problema dos proprietrios de imveis que, por algum motivo, esto impedidos por
lei de aproveitar os seus prprios bens.
Nesse sentido, compreendendo que h um nus suportado privadamente em benefcio da coletividade, o Poder Pblico Municipal estabelece medidas compensatrias aos proprietrios.
Utiliza-se o potencial de construo daquele determinado terreno em outro imvel. De acordo
com Oliveira (2005, p. 120), o solo criado para ser utilizado em outro imvel.
Assim, se o imvel apresenta relevante rea verde, ou ambientalmente frgil, ou se trata de construo histrica, entre outras possibilidades, o proprietrio poder transferir o coeficiente de aproveitamento daquele imvel para outro que seja seu ou de terceiros.
Como afirma Oliveira (2005, p. 120):
Evidente que o direito de construir passa por enormes transformaes, passando a ser no o direito de erigir em seu
prprio terreno, mas direito autnomo e destacado do imvel, podendo ser negociado livremente. Pode, at, deixar
de existir o direito de construo no prprio imvel, mas pode ser utilizado em outro imvel, do proprietrio ou de
terceiro, negociando-o em bolsa.

O plano diretor dever estabelecer em que condies pode ser aplicado esse instrumento e em que
locais do municpio. Tambm, sempre que for possvel, dever acompanhar a compra e venda dos ttulos.
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico,
a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no plano diretor ou em
legislao urbanstica dele decorrente, quando o referido imvel for considerado necessrio para fins de:
I - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
II - preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural;
III - servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e
habitao de interesse social.

Assim, como possvel notar, o instrumento apresenta como objetivo retirar dos proprietrios
a incidncia de todo o nus referente propriedade do imvel sobre o qual h interesse coletivo de
manuteno.

Operao urbana consorciada


A operao urbana consorciada um instrumento que visa agilizar processos que se estivessem
adstritos s priorizaes do Poder Pblico Municipal demorariam muito tempo para serem realizados e
gerariam, com isso, grande prejuzo aos proprietrios interessados na melhor utilizao de seus imveis
e ao prprio Poder Pblico. Nesse sentido, o Poder Pblico tambm dever manifestar interesse em
realizar os melhoramentos na rea objeto da aplicao do instrumento.
Nesses casos, o Poder Pblico Municipal, por meio do plano diretor, poder definir em que reas
do municpio deve haver melhoramentos considerveis e se isso deve decorrer da vontade combinada
de particulares e do Poder Pblico.
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Assim, o artigo 32 do Estatuto da Cidade define o objetivo do instrumento:


Art. 32. Lei municipal especfica, baseada no plano diretor, poder delimitar rea para aplicao de operaes consorciadas.
1. Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico
Municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.

Na rea que for definida como operao urbana consorciada, dever ser realizado um plano especfico de urbanizao em que se podem definir parmetros especficos que contemplem o interesse do
Poder Pblico e dos particulares de viabilizar a realizao da urbanizao das reas.
Todos esses institutos podero ser utilizados em conjunto ou separadamente. O plano diretor
ser o instrumento hbil a definir quais instrumentos e em que termos estes devero ser utilizados,
alm de observadas as caractersticas de cada municpio.

Texto complementar
Instrumentos de Reforma Urbana geram recursos para a poltica habitacional
Ao instituir uma poltica de desenvolvimento urbano baseada no direito de acesso de todo o
cidado s condies bsicas de vida, a Prefeitura de Porto Alegre adotou um conjunto de instrumentos para facilitar o acesso terra urbana, gerar recursos para programas habitacionais e estabelecer formas democrticas e transparentes de gesto desses recursos.
A primeira iniciativa da Prefeitura, nessa direo, consistiu no enquadramento constitucional
de suas aes. As Leis Complementares 312/93 e 333/94 definiram as condies para o cumprimento da funo social da propriedade urbana, o que possibilitou a aplicao do IPTU progressivo no
tempo, configurando um conjunto articulado com a Permuta e Alienao de ndices de construo,
o Banco de Terras Municipais, o Fundo Municipal de Desenvolvimento e o Conselho Municipal de
Acesso Terra e Habitao.
O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo um instrumento capaz de
inibir a especulao imobiliria e promover a utilizao do solo urbano. Em Porto Alegre, aplica-se
aos imveis no parcelados, no edificados, ou subutilizados situados em cinco reas, perimetradas
por lei, consideradas de ocupao prioritria. Nelas foram identificados 120 imveis no utilizados
pertencentes a 111 proprietrios (seis dos quais concentram 59% da rea) totalizando uma rea de
301ha, aproximadamente metade da rea necessria para suprir a carncia habitacional estimada
para os prximos dez anos em Porto Alegre. A lei estabelece prazos para viabilizar a edificao ou
parcelamento, vencidos os quais, aplica-se a progressividade do IPTU, com alquotas tambm previstas em lei. Os recursos arrecadados sero remetidos ao Fundo Municipal de Desenvolvimento.
[...]
(Disponvel em: <www.ibam.org.br/urbanos/assunto3/blt3_2.htm>.)
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Instrumentos jurdico-urbansticos do Estatuto da Cidade

Atividades
1.

Qual a funo dos instrumentos ou institutos jurdicos definidos no Estatuto da Cidade?

2.

Sobre o direito de preempo correto afirmar:


a) permanece pelo prazo de 10 anos.
b) similar desapropriao.
c) equivale ao direito de preferncia civil.
d) sempre compulsrio.

3.

Qual era o objetivo da instituio do direito de superfcie no Estatuto da Cidade e qual a aplicao
atual do instituto?

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Instrumentos jurdico-urbansticos do Estatuto da Cidade

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Gabarito
1.

A funo dos instrumentos efetivar o cumprimento da funo social da propriedade. Assim, o


instrumento deve ser definido de forma objetiva para que seja aplicado nos locais definidos pelo
plano diretor.

2.

3.

O direito de superfcie havia sido pensado para a aplicao da regularizao fundiria, mas hoje
mais utilizado como instrumento do direito imobilirio.

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Instrumentos jurdico-urbansticos do Estatuto da Cidade

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O direito ambiental
nas cidades
Direitos difusos e coletivos
O direito ambiental, pelas suas caractersticas, pelos interesses que tutela e pela propriedade de
se fazer presente na manuteno de toda e qualquer possibilidade de vida, traz em seu escopo a importncia de uma considervel mudana de rumo no direito brasileiro, a saber, a necessidade de se tratar
de direitos que tenham uma dimenso coletiva.
Assim, se reconhece que determinadas questes extrapolam em muito os muros que separam as
questes individuais daquelas que tm em si natureza metaindividual. Se a lei que tratou da ao popular Lei 4.717/1965 foi importante para o reconhecimento das demandas de interesse coletivo e
difuso, no menos relevante foi a Lei 6.938 de 1981, que reconheceu a necessidade de se estabelecer
uma Poltica Nacional de Meio Ambiente e, posteriormente, a Lei 7.347/85 que tratou da ao civil pblica como meio de defesa de leso e ameaa de leso ao meio ambiente, entre outras questes.
Esse conjunto de legislaes, fruto das demandas e presses da sociedade civil organizada em
torno das questes ambientais, culminou no Captulo da Constituio Federal que trata do Meio Ambiente e que estabelece em seu artigo 225 que:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para os
presentes e futuras geraes.

Dessa frase do texto constitucional possvel retirar alguns elementos, entre eles algumas das caractersticas dos direitos difusos apontadas por Fiorillo (2005, p. 6), como a transindividualidade, quando o artigo se refere a um direito que no est na esfera da subjetividade individual, mas, ao contrrio,
aparece como um direito de todos, superando, dessa forma, a construo geral do direito brasileiro
que se assentou historicamente sob a perspectiva de assegurar direitos individuais.
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O direito ambiental nas cidades

Para alm dessa caracterstica, o direito ambiental indivisvel, ou seja, no possvel assegur-lo
de forma geral a apenas uma parte da populao, pois em regra os seus efeitos so sentidos independentemente da apreenso de suas partes, at porque esse direito pressupe a ideia de equilbrio e no
possvel se falar em equilbrio, nesse caso, em partes. Isso no significa dizer que h o reconhecimento
de que a populao de mais baixa renda, em regra, sofrer mais com os efeitos do desequilbrio ambiental, pois apresenta menos possibilidade de se proteger individualmente de suas consequncias, embora
tal defesa possa se apresentar como paliativa no caso da conteno do problema.
Uma outra caracterstica do direito ambiental a indeterminao dos titulares, ainda que exista
uma interligao destes pelas prprias circunstncias relativas ao direito, quando a legislao se refere
s presentes e futuras geraes, ou seja, no h que se falar em uma titularidade especfica, ainda, que
no caso concreta algumas populaes, comunidades ou grupos possam sentir mais de perto as suas
conseqncias, caracterizando assim, uma esfera de titularidade coletiva.
Por fim, o direito ao meio ambiente considerado direito essencial, o que significa dizer que no
h meio de vida sem considerar a necessidade da manuteno do meio ambiente; ele se perfaz, dessa
forma, em condio de existncia.

Princpios de direito ambiental


O direito ambiental est conformado nos princpios que orientam a aplicao de suas regras.
Assim, diferentemente das regras que apresentam carter mais especfico, os princpios so mais generalizantes e irradiam suas possibilidades e limites para todas as regras.
Dessa forma, o direito ambiental convive com os princpios estabelecidos na Constituio Federal de
1988 (CF/88) e com princpios que so especficos do direito ambiental. Assim, ao mesmo tempo, esto presentes no direito ambiental: o princpio da dignidade da pessoa humana, o princpio da funo social da propriedade, o princpio da supremacia do interesse pblico na proteo do meio ambiente, o princpio da indisponibilidade do meio ambiente, o princpio da interveno estatal obrigatria na defesa do meio ambiente.
Quanto aos princpios que informam o direito ambiental, so estes: princpio da sustentabilidade
ambiental, princpio do poluidor-pagador, princpio da preveno, princpio da participao e princpio
da ubiqidade.

Princpio da sustentabilidade ambiental


No que se refere sustentabilidade ambiental, essa expresso foi utilizada pela primeira vez, oficialmente, na Conferncia Mundial de Meio Ambiente em Estocolmo, no ano de 1972.
O princpio da sustentabilidade sustentvel busca um equilbrio entre as atividades econmicas, s
questes sociais e a prpria manuteno do meio ambiente. Nesse sentido aponta Fiorillo (2005, p. 27):
[...] o princpio do desenvolvimento sustentvel tem por contedo a manuteno das bases vitais da produo e reproduo do homem e de suas atividades, garantindo igualmente uma relao satisfatria entre os homens e destes com
o seu ambiente, para que as futuras geraes tambm tenham oportunidade de desfrutar os mesmos recursos que
temos nossa disposio.
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O direito ambiental nas cidades

139

Assim, o princpio da sustentabilidade ambiental determina a verificao da trade: econmico,


social e ambiental para a realizao das atividades nas cidades.
Importa aqui uma mudana no padro de consumo e na forma de produo, pois esses so absolutamente responsveis pela destruio ambiental. Dessa forma, muitos autores defendem que as
medidas de controle e de aproveitamento de resduos so absolutamente insuficientes para conter o
acelerado avano de degradao ambiental.
O controle sobre a atividade econmica necessrio na medida em que a falta deste, durante
muito tempo, gerou os problemas que so o centro de enfrentamento atual. Nesse sentido, a Constituio Federal de 1988, quando tratou da ordem econmica definiu que:
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre-iniciativa, tem por fim assegurar a
todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao; (Redao dada pela Emenda Constitucional 42, de
19/12/2003)

Nesse sentido, tambm o Estatuto da Cidade se manifestou determinando que


Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I - garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
geraes;
IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas
do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano
e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VI - ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
[...]
g) a poluio e a degradao ambiental;
VIII - adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites
da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
XII - proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico,
artstico, paisagstico e arqueolgico.

Como se pode verificar, o legislador fez uma opo por uma determinada produo de cidade, o
que no significa dizer que as atividades econmicas poluidoras esto absolutamente impedidas de se
instalar em qualquer municpio brasileiro, mas que toda e qualquer atividade poluidora dever, obrigatoriamente, procurar meios de mitigar os efeitos da poluio que causa.

Princpio do poluidor-pagador
O princpio do poluidor-pagador no traz em si a ideia de que o poluidor pode poluir, porque
paga. Ao contrrio, busca punir aqueles que dessa forma agem.
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O direito ambiental nas cidades

Nesse sentido, estabelece a responsabilidade objetiva do causador do dano, pelo tipo de atividade que executa, o que significa dizer que, independentemente da verificao e comprovao de sua
culpa, o empreendedor responsvel pela atividade poluidora dever arcar com os nus da atividade,
sempre que desta resultar qualquer dano ao meio ambiente.
Assim, como demonstra Fiorillo (2005, p. 30), podemos identificar no princpio do poluidor-pagador duas rbitas de alcance: a) busca evitar a ocorrncia de danos ambientais (carter preventivo); e b)
ocorrido o dano, visa sua reparao (carter repressivo).
O empreendedor deve, precipuamente, utilizar todos os meios e tecnologias que impeam a
ocorrncia de danos ambientais e, nesse sentido, agir preventivamente ocorrncia de qualquer tipo
de dano e, em um segundo momento, havendo ocorrncia de dano, ainda que no seja apurada a sua
culpa, cabe ao empreendedor, por assumir o risco da atividade, arcar com os possveis nus que ela
possa vir a gerar e, assim, apurado o dano, cabe ao empreendedor a sua reparao posterior.
Esse princpio est exposto no pargrafo 3., do artigo 225 da Constituio Federal que determina que
[...] 2. Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com
soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei.

Como se pode notar no texto no se trata de provocar o dano, mas de se assumir o risco de exercer
determinada atividade potencialmente poluidora.
A forma referente ao ressarcimento do dano, se possvel se refletir na sua conteno, mas tendo
em vista que normalmente a esta fica absolutamente prejudicada, o ressarcimento poder ser realizado
com a indenizao, ainda que deva se dar prioridade absoluta possibilidade de reparao do dano, no
caso dessa possibilidade existir.

Princpio da preveno
Alguns autores sustentam que esse deve ser o princpio norteador de todos os princpios de direito
ambiental, pois tendo em vista que a reparao do dano ambiental extremamente difcil de se verificar
na prtica, o estabelecimento desse princpio consiste na busca mais efetiva da preveno.
Conforme demonstra Fiorillo (2005, p. 39):
De fato, a preveno preceito fundamental, uma vez que os danos so irreversveis e irreparveis. Para tanto, basta
pensar: como recuperar uma espcie extinta? Como erradicar os efeitos de Chernobyl? Ou, de que forma restituir uma
floresta milenar que fora devastada e abrigava milhares de ecossistemas diferentes, cada um com o seu essencial papel
na natureza?

Dessa forma possvel verificar que a preveno se constitui na possibilidade de se falar em meio
ambiente e que, nesse sentido, o papel do Estdio na fiscalizao e na aplicao de sanes de fundamental importncia no desestmulo s prticas que agridam o meio ambiente.

Princpio da participao
Tendo em vista que o meio ambiente assunto de interesse geral, considerada a sua relevncia,
toda a populao est chamada pela Constituio Federal a contribuir no que se refere proteo e
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O direito ambiental nas cidades

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preservao ambiental e, ainda, a fiscalizar e fazer valer os preceitos constitucionais atinentes ao meio
ambiente. Pois, como lembra Fiorillo (2005, p. 41):
Outrossim, oportuno considerar que o resultado dessa omisso participativa um prejuzo a ser suportado pela prpria coletividade, porquanto o direito ao meio ambiente possui natureza difusa. Alm disso, o fato de a administrao desse bem ficar
sob a custdia do Poder Pblico no elide o dever de o povo atuar na conservao e preservao do direito do qual titular.

Nesse sentido, devem-se observar trs questes fundamentais realizao de tal princpio. A primeira diz respeito necessidade de conscientizao sobre as questes ambientais, por esse motivo
desenvolvem-se programas de educao ambiental que visam esclarecer populao sobre o papel do
meio ambiente. Assim Fiorillo (2005, p. 43) descreve o significado da educao ambiental:
Educar ambientalmente significa: a) reduzir os custos ambientais, medida que a populao atuar como guardi do
meio ambiente; b) efetivar o princpio da preveno; c) fixar a ideia de conscincia ecolgica, que buscar sempre a utilizao de tecnologias limpas; d) incentivar a realizao do princpio da solidariedade, no exato sentido que perceber
que o meio ambiente nico, indivisvel e de titulares indeterminveis devendo ser justa e distributivamente acessvel
a todos; e) efetivar o princpio da participao, entre outras finalidades.

Para alm dessa questo referente educao fundamental, outros dois elementos so fundamentais efetividade das aes de preservao ao meio ambiente, quais sejam a necessidade de se
afirmar a educao ambiental, no em aes pontuais, mas em uma poltica nacional de educao ambiental e o acesso s informaes ambientais, como estabelece o pargrafo 1., do artigo 225, do texto
constitucional que determina que
[...] 1. Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: [...]
VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do
meio ambiente; [...]

Princpio da ubiquidade
Esse princpio tem por objetivo fazer valer as pretenses do direito ambiental, no sentido de se
entender que o meio ambiente est presente em todas as questes. Assim, toda a produo da cidade
demanda uma reflexo sobre como se deve atuar em relao ao meio ambiente, que prejuzos podem
ser causados e que tipo de preveno deve ser adotada.
Esse princpio faz valer a regra de que h a necessidade de se inserir a questo ambiental como
pauta de toda atividade econmica e das aes de ocupao e de uso dos espaos urbano e rural.

Estatuto da Cidade
Na esteira dos princpios constitucionais, o Estatuto da Cidade veio disciplinar a construo do
espao urbano e o controle do uso e da ocupao do solo, a partir do disciplinamento das atividades no
que concerne s questes ambientais.
Nesse sentido, h que se considerar como bens ambientais o patrimnio natural e tambm o
ambiente construdo.
Com isso, no quis, o Estatuto, tratar de questes diretamente ambientais, assim, no est contido
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O direito ambiental nas cidades

no seu texto a forma de proceder, nem foram inseridos instrumentos de direito ambiental. Mas, em
seu artigo 2., fica demarcada a opo principiolgica de se tratar da produo das cidades a partir da
tica de que se devem considerar as questes ambientais em todas as suas formas na construo das
cidades.
Por esse motivo, inclusive, determinou que as cidades inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional,
conforme determinou o artigo 41, inciso V, do Estatuto da Cidade devem realizar, ou seja, so obrigadas
a elaborar seus planos diretores.
Tambm, como foi visto, no estabelecimento de seus princpios definiu uma forma de se produzir
cidade que estar adstrita a observao das questes ambientais, como demonstra Oliveira (2005, p. 25):
O objetivo primeiro ter uma cidade sustentvel, ou seja, apropriada a fornecer a seus habitantes as condies mnimas
de bem-estar, segurana, vida saudvel etc. De outro lado, deve ter infraestrutura urbana, ou seja, transporte, trabalho,
lazer e, em geral, servios pblicos, tais como ensino e sade. Isso para preservar as presentes e futuras geraes [...]

Nesse sentido, no que concerne ao meio ambiente, as fronteiras entre urbano e rural so desfeitas, assim como a preocupao quanto titularidade dos bens, a responsabilidade pela sustentabilidade da cidade e da conservao do patrimnio incide tanto sobre a propriedade quanto sobre a posse
e tanto sobre os bens particulares quanto em relao aos bens pblicos. Assim, possvel observar o
rompimento de diversas categorizaes tanto do direito pblico como do direito privado, ainda que tais
designaes j no apresentem fundamental importncia.

Meios de defesa do patrimnio ambiental


Existem inmeros meios de se proteger o meio ambiente, entre eles pode se citar a ao popular,
a ao civil pblica, a concesso de incentivos fiscais e a transferncia do direito de construir, o tombamento, a instituio de Unidades de Conservao.
A ao popular uma ao judicial que tem como objetivo anular um ato ou um contrato da
Administrao Pblica que atente contra a moralidade pblica e que lese o patrimnio pblico, o meio
ambiente e o patrimnio histrico e cultural. Qualquer pessoa pode propor a ao popular com iseno
do pagamento das custas judiciais e dos nus de sucumbncia, o que significa perda da ao, a no ser
que se comprove m-f do titular da ao.
A ao civil pblica uma ao judicial que tem como objetivo proteger os interesses difusos
e coletivos da sociedade, considerando os interesses referentes ao meio ambiente e a bens de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Apurada a responsabilidade pelos danos causados,
poder haver condenao em dinheiro ou a necessidade de se fazer algo que repare o dano ocorrido.
Qualquer pessoa pode provocar a iniciativa do Ministrio Pblico para que este proponha a ao,
prestando informaes sobre os danos causados. Podem tambm propor a ao: a Unio, os Estados
e os municpios; as autarquias, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista e, ainda, as
associaes e fundaes que tenham mais de um ano e que tenham por finalidade proteger o meio
ambiente e o patrimnio histrico.
Quanto aos incentivos fiscais, estes apresentam como finalidade o auxlio na promoo do desenvolvimento ambiental, socioeconmico e cultural da sociedade. Esses incentivos consistem em
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deduo/reduo dos valores devidos ao Estado. Normalmente esses incentivos so realizados com a
iseno parcial ou total do imposto devido, ou com o repasse de recursos de um ente da federao ao
outro para que este se beneficie com a preservao do meio ambiente.
Alguns municpios, pelas suas caractersticas fsicas, geolgicas, ambientais no podem suportar
grande impacto de atividades poluidoras em seus territrios. Isso entendido em diversas situaes como
uma pena a tais municpios, no que concerne a diviso do repasse dos recursos ao conjunto de municpios.
Nesse sentido, existe, por exemplo, uma crtica em relao regra de repasse do Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) para os municpios, pois a forma de repasse
absolutamente concentradora de riquezas. Assim, o municpio que mais produz, independentemente
de suas condies, tem retorno proporcional sua produo, o que obviamente prejudica aqueles municpios que no podem se industrializar, inclusive porque so meios de manuteno dos municpios
que se industrializam, como acontece com os municpios que so a fonte de gua limpa, daqueles industrializados.
Mas, o Estado dispe de uma autonomia sobre 25% do valor que deve voltar aos municpios sobre a regra que entender melhor criar.
Assim, diante desta margem de autonomia, o Estado do Paran, por exemplo, utiliza o ICMS Ecolgico, pela Lei 59/91, que destinou parte do recurso aos municpios que possuam ou mantenham unidades de conservao e mananciais de abastecimento de gua em seus limites territoriais. Por conta
disso, houve um aumento significativo de reas protegidas e conservadas no Estado.
Quanto ao Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), tambm foi possvel buscar um
meio de incentivar a preservao ambiental. Esse imposto, a partir do Decreto Federal 4.382/2002, excluiu da sua base de clculo as reas de preservao permanente, como os fundos de vale; as reas de
reserva legal, as Reservas Particulares do Patrimnio Natural RPPN, as reas de servido florestal, as
reas de interesse ecolgico para a proteo de ecossistema e as reas imprestveis para a atividade
rural, declaradas de interesse ecolgico.
Outro imposto que tambm vm servindo como meio de incentivo preservao o Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU), que assumiu as vestes de IPTU Ecolgico e que iniciou em Porto Alegre com caractersticas similares ao sistema implantado para o ITR.
Ainda, a transferncia do direito de construir tambm se apresenta como um instrumento de
incentivo preservao, pois tem como caracterstica o carter de instrumento jurdico compensatrio
que transfere o direito de construir de um lote para outro para alm do que o segundo lote poderia ter
de construo (considerando o tamanho da rea construda). A transferncia do direito de construir
pode constar na Lei do plano diretor ou em legislao especfica que trate do tema. O Poder Executivo
deve encaminhar Cmara de Vereadores projeto que contemple essa questo, estabelecendo os lugares de sua aplicao. Assim, se o proprietrio de uma rea no pode utiliz-la por conta da questo
ambiental, este pode transferir o potencial construtivo desta rea para outra, sem recolher os valores
referentes diferena entre os padres bsico e mximo da ocupao dos bens.
Quanto ao tombamento, o Poder Pblico, com base no Decreto Lei 25/37, poder proteger bens
que apresentem valor paisagstico, histrico, cultural no que se refere ao meio ambiente construdo.
Como lembra Torres (2005, p. 104), no que se refere s Unidades de Conservao:
[...] com esse instituto o Poder Pblico poder criar reas para preservao do meio ambiente, divididas em dois grupos
distintos: Unidades de Proteo Integral, que tm o objetivo de preservar a natureza, admitindo apenas o uso indireto
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de seus recursos naturais, e as Unidades de Uso Sustentvel, para compatibilizao da conservao da natureza com o
uso sustentvel de parte dos seus recursos naturais.

Ainda, para alm de todos esses institutos, existem aqueles relativos ao prprio direito ambiental como o EIA/RIMA (Estudo de Impacto Ambiental Relatrio de Impacto Ambiental) e para o meio
ambiente construdo e natural o exposto no Estatuto da Cidade como EIV (Estudo de Impacto de Vizinhana).
Outra possibilidade de controle das aes referentes ao meio ambiente e que pode ser realizada
pelo municpio o zoneamento ambiental, que extrapola as linhas que separam rea urbana e rea
rural para se determinar aes de preservao ambiental nas reas consideradas mais frgeis e mais
relevantes do ponto de vista ambiental.

Competncia municipal
O meio ambiente nas cidades est constitudo no princpio da subsidiariedade, em que o municpio apresenta duas competncias em relao matria ambiental: a legislativa e a material, para alm
das competncias estabelecidas para os demais entes federativos.
Como afirma Mukai (2005, p. 50):
O Municpio exercer essas atribuies com base no seu poder de polcia em matria ambiental (art. 30, I e II, da Constituio Federal), sendo que, em face do art. 23 da Constituio (competncias comuns), o Municpio somente atuar
(assim como os demais membros da Federao) em termos e em carter de cooperao (atravs de convnios) com
outros entes, em virtude dos dizeres do pargrafo nico do referido art. 23. No lhe dado, nem a ele, Municpio, nem
ao Estado-membro, nem Unio, em termos de licenciamento e aplicao de sanes, agir isoladamente com fulcro
no art. 23 da Constituio Federal.

Assim, os municpios apresentam competncia concorrente quando legislam sempre que consideradas as diretrizes gerais estabelecidas pela legislao federal. Mas, cabe ao municpio determinar
regras especficas ambientais que decorram de seu interesse local, desde que no contrariem as normas
federais, conforme estabelece o artigo 24 da Constituio Federal. Tambm apresentam competncia
executiva comum em relao execuo das atividades relativas preservao e conservao do meio
ambiente, o que tambm est explicitado no artigo 23 da Constituio Federal de 1988.
Nesse caso, no importa a titularidade do bem (pblico ou particular ou pblico de outro ente
federativo), a competncia para a fiscalizao e a aplicao de medidas que visam mitigar os impactos
devem ser aplicadas por todos os entes da federao.
Assim, o rgo local possui poder de polcia ambiental, conforme a Lei 6.938/81 que instituiu o
Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA).
Alm de todas as justificativas prprias do direito ambiental para o controle relativo sua proteo, o municpio, com base no interesse local, dever resguardar e legitimar a sua conduta no sentido
de legislar, fazer o controle, a fiscalizao e aplicar sanes referente ao descumprimento de norma ambiental, pois deve tratar de assuntos que por sua natureza afetem diretamente o seu interesse e, neste
sentido, as questes ambientais sempre esto presentes nas polticas pblicas municipais.

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Texto complementar
Preservao ambiental ou moradia: um falso conflito
(FERNANDES, 2006)

[...]
Mas, haveria mesmo um conflito entre preservao ambiental e moradia? Trata-se de uma falsa
questo: os dois so valores e direitos sociais constitucionalmente protegidos, tendo a mesma raiz
conceitual, qual seja, o princpio da funo socioambiental da propriedade. O desafio, ento, compatibilizar esses dois valores e direitos, o que somente pode ser feito atravs da construo no de
cenrios ideais inadmissveis, mas de cenrios possveis.
A grande novidade da ordem jurdica brasileira, mas que ainda no foi totalmente compreendida, que onde valores constitucionais forem incompatveis e um tiver que prevalecer sobre o
outro, medidas concretas tem que ser tomadas para mitigar ou compensar o valor afetado. esse
o esprito da mencionada MP 2.220/2001: se o direito de moradia dos ocupantes de assentamentos
informais em terras pblicas no puder ser exercido no mesmo local, devido s razes ambientais,
o direito de moradia continua prevalecendo, devendo ser exercido em outro local adequado. So
muitos os exemplos no Brasil de programas locais que tm tentado construir esses cenrios possveis em que preservao e moradia so associados; talvez o melhor exemplo seja o dos Bairros
Ecolgicos de So Bernardo do Campo, para as ocupaes consolidadas na margem da Represa
Billings, onde uma ampla articulao coordenada pelo Ministrio Pblico local levou assinatura de
Termos de Ajuste de Conduta envolvendo diversos atores moradores, loteadores, Prefeitura etc.
Dado o grau de participao comunitria, novas ocupaes tm sido impedidas; remoes foram
promovidas em certas reas, bem como reflorestamento e plantio de caladas ecolgicas e outras
medidas mitigadoras e compensatrias. A prpria comunidade local pagou pela instalao de uma
estao de tratamento de esgotos e, como resultado, a gua da represa hoje melhor que a gua
nas origens da represa, poluda por agrotxicos ou despejos industriais.
[...]

Atividades
1.

Explique as caractersticas do direito difuso ambiental, a partir da Constituio Federal de 1988.

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2.

O direito ambiental nas cidades

A respeito da competncia sobre meio ambiente correto afirmar:


a) somente a Unio poder estabelecer regras de direito ambiental.
b) o municpio poder agir isoladamente no que concerne ao seu territrio.
c) somente a competncia para a fiscalizao recair sobre o municpio.
d) a ao do municpio est fundada no seu interesse local.

3.

Sobre o princpio do poluidor-pagador que tipo de responsabilidade atribuda ao empreendedor


e por que o legislador optou por essa escolha?

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O direito ambiental nas cidades

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Gabarito
1.

O direito ambiental se caracteriza por ser direito metaindividual que tem por caractersticas a
transindividualidade, a indivisibilidade e a indeterminao de seus titulares que esto ligados por
circunstncias de fato.

2.

3.

A responsabilidade civil, nesse caso, responsabilidade objetiva, pois o empreendedor assume


com a atividade, a possibilidade dos seus riscos. Assim, independentemente da comprovao de
sua culpa arcar com a responsabilidade da reparao dos prejuzos causados.

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O direito ambiental nas cidades

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Regularizao fundiria
Moradia
Com vistas ao reconhecimento e ao enfrentamento dos graves problemas vivenciados nas cidades brasileiras, no que diz respeito questo da moradia, a Constituio Federal de 1988 (CF/88)
recebeu um acrscimo naquilo que considerado direito social. Assim, alm da sade, do trabalho, da
educao, entre outros direitos, a Emenda Constitucional 26, de 14/02/2002 inseriu o direito moradia
na ordem dos direitos sociais, a saber:
Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.

A justificativa dessa insero no texto constitucional pode ser verificada nas palavras do autor
Alfonsn (2003, p. 20)
Admitindo-se que o po e a casa so meios indispensveis de vida para a pessoa humana, a satisfao concreta de tais
necessidades, passe o bvio, indispensvel mesma vida.
Se esse o sentido, portanto, de todos os direitos humanos correspondentes tal satisfao, a sua referncia quanto
aos sujeitos somente pode ser universal, e a sua referncia ao objeto terra somente pode ser a de suficincia de espao
para todo(a)s.

Diante dessas consideraes, percebe-se que no h como se fazer valer o inciso terceiro do artigo primeiro da Constituio Federal de 1988 (CF/88), que postula como fundamento do Estado brasileiro a dignidade da pessoa humana, se for negada a possibilidade de manuteno dos meios de vida,
entre eles, a alimentao e o abrigo.
Mas se trata aqui de qualificar o significado de abrigo, tendo em vista as possibilidades materiais
que se afiguram na concretude do direito de morar. Significa dizer que o homem produziu uma srie de
qualificaes relativas a tal direito, assim, o direito de morar no se afigura meramente na disposio de
um teto, de uma habitao, mas para alm desta, ainda que sem habitao no seja possvel se falar
em moradia, de uma srie de condies que propiciem qualidade de vida, dignidade e cidadania.
Morar, a partir dos fundamentos expostos, significa acesso: habitao de qualidade, com posse
juridicamente assegurada; ao saneamento bsico e gua tratada; acessibilidade fsica ao local da
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Regularizao fundiria

habitao; a iluminao, aquecimento e ventilao apropriados, observadas as condies locais; infraestrutura, como vias e calamento; disponibilidade de servios pblicos, como educao e sade;
acesso ao transporte pblico; qualidade ambiental; possibilidade de acesso ao trabalho; aos espaos
de cultura e lazer, entre outras questes que caracterizam o significado da expresso moradia.
A legislao federal de parcelamento do solo, Lei 6.766/79, determina as condies mnimas de
infraestrutura para que sejam realizados os loteamentos, conforme o artigo 2. e define, ainda, no artigo
3., as restries referentes aos locais em que se pode estabelecer as moradias, considerando os riscos
existentes.
Assim, possvel dizer que do ponto de vista jurdico reconhecido o direito moradia e o Estado
deve assegurar as condies para que tal direito seja devidamente viabilizado.

Cenrios da moradia no Brasil


Ainda que a Constituio Federal reconhea o direito moradia, a ordem jurdica brasileira levou
bastante tempo para iniciar a instrumentalizao desse direito, de modo a fazer valer tal premissa.
De acordo com Maricato (2002, p. 17)
As reformas urbanas, realizadas em diversas cidades brasileiras entre o final do sculo XIX e incio do sculo XX, lanaram as bases de um urbanismo moderno moda da periferia. Realizavam-se obras de saneamento bsico para a
eliminao das epidemias, ao mesmo tempo em que se promovia o embelezamento paisagstico e eram implantadas
as bases legais para um mercado imobilirio de corte capitalista. A populao excluda desse processo era expulsa
para os morros e franjas da cidade. Manaus, Belm, Porto Alegre, Curitiba, Santos, Recife, So Paulo e especialmente o
Rio de Janeiro so cidades que passaram por mudanas que conjugaram saneamento ambiental, embelezamento e
segregao territorial, nesse perodo.

Assim, como afirma a autora, os cenrios das cidades brasileiras demonstram as enormes distncias que separam a cidade formal da cidade informal. Na mesma malha urbana, a cidade capaz de
conceder toda possibilidade de benefcios a uma parte da populao e deixar para o restante um mar
de precarizao, informalidade e favelizao.
Essa cidade informal construda sobre as reas sobrantes, ou seja, pelas reas que no apresentam valorizao econmica, que no possuem, ou que apresentam restrio de uso e, por isso, insignificante valor de troca. Resta, assim, a populao pobre das cidades habitar os morros, as reas de
preservao ambiental, as reas de difcil acesso, os terrenos distantes dos centros. Em contrapartida,
a cidade formal mantm espaos vazios propcios ocupao para a moradia, sem uso, aguardando
maior valorizao que signifique apropriao privada dos benefcios da urbanizao.
Assim, a lgica da especulao imobiliria e da supervalorizao das reas mais infraestruturadas
da cidade aliada a uma poltica pblica habitacional incapaz de criar mecanismos de incluso territorial
gerou o cenrio catico de ocupao das cidades.
Nesse sentido, Maricato (2002, p. 20) se refere poltica habitacional que criou o Banco Nacional
de Habitao (BNH), integrado ao Sistema Nacional de Habitao na dcada de 1960, contando que
tal poltica mudou de fato o padro habitacional nas cidades brasileiras, mas critica o modelo adotado
lembrando que
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Regularizao fundiria

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[...] Infelizmente o financiamento imobilirio no impulsionou a democratizao do acesso terra via instituio da
funo social da propriedade. [...] A atividade produtiva imobiliria nas cidades brasileiras no subjugou as atividades
especulativas, como ocorreu nos pases centrais do capitalismo. Para a maior parte da populao que buscava moradia
nas cidades o mercado no se abriu. O acesso das classes mdias e altas foi priorizado.

Ainda, os programas pblicos para a populao de baixa renda foram marcados pela padronizao e pelo distanciamento da vida das cidades.
Por outro lado, as iniciativas de promoo pblica, os conhecidos conjuntos habitacionais populares, tambm no
enfrentaram a questo fundiria urbana [...] [...]. Os governos municipais e estaduais desviaram sua ateno dos vazios
urbanos (que, como se sabe, se valorizam com os investimentos pblicos e privados feitos nos arredores) para jogar a
populao em reas completamente inadequadas ao desenvolvimento urbano racional, penalizando seus moradores
e tambm todos os contribuintes que tiveram que arcar com a extenso da infraestrutura [...]. (MARICATO, 2002, p. 21)

Diante desse cenrio, formaram-se os movimentos urbanos de moradia, reivindicando acesso


cidade e moradia. O perodo da redemocratizao inseriu a pauta dos movimentos sociais de reforma
urbana na CF/88, onde se previu um captulo especfico referente poltica urbana e ao cumprimento
da funo social das propriedades nas cidades.
Tais determinaes no texto constitucional foram relevantes abertura do debate institucional
relativo s condies de vida da populao nas cidades, mas era insuficiente concreta viabilizao de
uma poltica habitacional de mbito nacional. Assim, o projeto de lei Estatuto da Cidade, elaborado
pelos movimentos sociais, viria buscar instrumentos de efetivao do acesso moradia.

Informalidades
O Estatuto da Cidade tem por objetivo o enfrentamento aos principais obstculos de efetivao
do direito cidade. A partir da, estabeleceu uma srie de princpios que norteariam as aes em todas
as esferas de governo, no que se refere produo das cidades e tratou da efetivao desses direitos a
partir do estabelecimento de mecanismos jurdico-urbansticos que objetivassem as aes de incluso
territorial, denominando-os de forma generalizada de instrumentos de regularizao fundiria.
Os tipos de informalidade gerados pela segregao territorial so inmeros, mas entre eles possvel chamar a ateno para algumas formas de irregularidade que foram objeto da busca de solues
pela lei; entre elas est a ocupao da populao em favelas ou assentamentos precrios; em loteamentos clandestinos e irregulares, muitas vezes provocados pelos prprios loteadores, e os cortios.
Outro ponto importante que as irregularidades no atingem apenas a populao de baixa renda, mas essa populao que mais sofre com os processos de irregularidade, pela falta absoluta de
segurana, inclusive jurdica sobre as suas moradias. Por isso, h um olhar voltado resoluo desses
problemas que so considerados mais graves.
Outra questo diz respeito impossibilidade de acesso da populao de baixa renda s reas
formais, no exclusivamente pela impossibilidade econmica, mas pela ausncia de meios, ou seja, pela
falta de condies de comprovar os inmeros requisitos formais exigidos para se entrar no universo da
formalidade, por exemplo, a comprovao de renda, a conta em banco, o comprovante de endereo, as
certides etc. Nesse sentido possvel perceber que a informalidade em uma situao pode ser a fonte
das demais sujeies informalidade.
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Regularizao fundiria

Por fim, o tratamento da informalidade, no sentido de se buscar a efetivao do direito moradia


pelos programas de regularizao fundiria, requer a observncia dos seguintes elementos: jurdicos,
urbansticos e polticos.

Valorizao da posse
A forma que a Constituio encontrou para tratar desse problema, de uma moradia sem a segurana jurdica da posse, foi se voltar situao de fato e reconhecer que o direito moradia no est
necessariamente consubstanciado em uma situao de titulao. O que significa dizer de propriedade, a priori, ou seja, uma grande parte da populao brasileira no consegue acessar o direito de propriedade, mas nem por isso pode ser privada do direito de morar. Volta-se, ento, ao entendimento de
que o direito moradia deve ser reconhecido a partir do momento que este assume o status de direito
fundamental de manuteno de vida, e que, dessa forma, pode se configurar apenas como posse.
Assim, se d a revalorizao da posse como forma de propiciar por meio do direito a legitimao
concreta do direito de morar.
A CF/88, ao diminuir os prazos da usucapio, incentivar a manuteno daqueles que j tm posse
e reconhecer o direito moradia tinha como objetivo a valorizao da posse em detrimento da titularidade da propriedade. Assim, fez constar em seu texto, em vrios momentos, como no artigo 5., que o
direito de propriedade somente ser tutelado se este observar o cumprimento da funo social.
Assim, o direito moradia, garantido no artigo 6. da CF/88 poderia vir a ser efetivado, pois de
outra forma, quer dizer, sem a superao dos velhos fundamentos do direito de propriedade seria inevitvel a manuteno do status quo.

Aspectos da regularizao fundiria


A regularizao fundiria deve ser entendida como uma forma de resolver ou de mitigar problemas j existentes. Portanto, trata-se de uma medida de carter curativo, diferente daquelas polticas
realizadas preventivamente. Nesse sentido, ela pode ser parte de uma poltica habitacional, mas no
deve se configurar como a forma, por excelncia, de se pensar tal poltica.
Em conjunto com essa medida necessrio estabelecer uma srie de polticas pblicas que no
produzam mais irregularidade, como a ampliao do mercado formal de habitao e a reviso dos modelos tradicionais de urbanizao.
Outra questo relevante para os programas de regularizao fundiria assegurar a possibilidade
de permanncia da populao nos prprios locais onde se realiza o programa ou em locais prximos,
tendo em vista a preservao da construo das relaes sociais da populao e a manuteno de seus
vnculos sociais e afetivos.
importante lembrar que a regularizao fundiria no se configura como um programa de
distribuio de ttulos de propriedade. A sua finalidade agregar instrumentos que reconheam a
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Regularizao fundiria

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segurana jurdica das reas ocupadas, como o caso da usucapio ou da concesso de direito real
de uso, por exemplo, e de instrumentos que melhorem significativamente a qualidade urbanstica
das reas, como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) que estabelecem a realizao dos planos
urbansticos.
A primeira pergunta para se resolver a questo fundiria a de se descobrir se a rea ocupada
pblica ou se privada, a partir da possvel estabelecer os procedimentos que sero adotados para a
regularizao e a definio dos instrumentos passveis de utilizao, lembrando que o tratamento das
reas pblicas diferenciado daquele definido para as reas privadas.
Assim, iniciaremos o estudo acerca dos instrumentos jurdico-urbansticos que buscam a efetivao da regularizao fundiria.

Concesso de Direito Real de Uso CDRU


A concesso de direito real de uso foi instituda pelo Decreto-lei 271/67. De acordo com o Decreto, ao Poder Pblico permitido ceder bens pblicos a particulares para que estes utilizem o imvel de
acordo com as seguintes destinaes: urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra ou outra
utilizao de interesse social.
Conforme explica Costa (2002, p. 115)
Se as terras forem do Municpio, a Administrao Municipal deve apresentar um projeto de lei para a Cmara Municipal.
Recomenda-se que a lei que reconhece as ZEIS contenha uma autorizao para implementar a CDRU.
Tanto para as favelas como para os conjuntos habitacionais, a autorizao da CDRU gratuita ou paga est condicionada
avaliao prvia licitao na forma de concorrncia. possvel a constituio de um processo de dispensa de licitao, uma vez que a avaliao e a concorrncia pblica j ficam dispensadas nas concesses destinadas habitao
popular, quando se busca regularizar uma situao preexistente.

Particulares tambm podem utilizar esse instituto para ceder suas reas a outros particulares.
Configura-se como um direito temporrio, pois, apresenta finalidade previamente definida sendo
que alterada a finalidade o concedente pode, a qualquer tempo, cancelar a concesso.
Quanto forma, a sua validade no est condicionada forma solene, mas a Lei de Registros Pblicos determina o registro imobilirio.

Concesso de uso especial para moradia


Sobre a instituio desse instrumento e sobre a sua aplicao, afirma Prestes (2004, p. 213)
[...] a concesso de uso para fins de moradia decorre do direito moradia expressamente consagrado na Constituio
Federal como direito social e constitucionalmente previsto no captulo da poltica urbana por intermdio do art. 183 e
seus pargrafos. O Estatuto da Cidade, legislao complementar a Constituio Federal que , apenas regulamentou o
direito previsto, cabendo aos entes federativos, Unio, Estados e Municpios, cada qual no mbito de sua competncia,
a sua aplicao, para o fim de atribuir consecuo prtica Carta Magna.
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Regularizao fundiria

Assim, a concesso de uso especial para fins de moradia foi instituda pela Medida Provisria
2.220/2001, e tem por objetivo assegurar juridicamente a posse dos ocupantes de reas pblicas, desde
que comprovados os seguintes requisitos: somar cinco anos de posse sobre o terreno pblico urbano
de at 250m, at a data de 30 de junho de 2001; utilizar o terreno apenas para fins de moradia, sem
serem proprietrios de outro imvel urbano ou rural; no haver sofrido ao judicial por parte do Poder
Pblico pedindo a desocupao da rea.
Como se pode verificar esse instituto similar usucapio que se d em terras particulares, pois
apresenta requisitos similares quele instituto, porm se configura em cesso da posse e no da propriedade.
Nesse caso, ento, no h transmissibilidade da titularidade do bem, o que significa dizer que o
Poder Pblico continua a ser proprietrio do bem, enquanto o particular mantm a posse juridicamente
assegurada sobre o imvel. Esse instituto pode ser utilizado de forma individual ou de forma coletiva.

Usucapio
A posse direta em reas privadas passvel de assumir a qualidade concomitante de propriedade
sempre que o possuidor demonstrar os requisitos fundamentais posse contnua e tempo , que permitam o reconhecimento referente titularidade do bem.
No caso de bens particulares, a forma de aquisio da propriedade, por meio da posse, , por
excelncia, a do instituto referente usucapio. Assim, sem embargo dos demais meios aquisitivos da
propriedade, como a transcrio, a acesso, a sucesso hereditria e a desapropriao, a usucapio um
modo originrio de aquisio da propriedade, que possibilita o reconhecimento oficial da titulao de
um bem, a partir, basicamente, da verificao dos elementos anteriormente citados (posse e tempo).
Ainda, importante ressaltar, que a aplicao desse instituto est restrita a reas privadas, conforme
determinam o artigo 102 do Cdigo Civil.
Tal instituto jurdico encontra-se presente na legislao brasileira desde o Cdigo Civil de 1916
e foi mantido no atual Cdigo Civil, apresentando algumas mudanas significativas, tais como: (i) a
valorizao do instituto da posse, observada pela diminuio do tempo necessrio aquisio do
direito de propriedade, que culminou no s na diminuio dos prazos de espcies de usucapio j
existentes, mas tambm em uma nova categoria do instituto; (ii) a mudana de perspectiva do instituto que esteve sempre voltado resoluo de questes individuais e que, apesar de no perder tal
caracterstica, somou a esta possibilidade a utilizao da usucapio a partir da perspectiva de demandas coletivas e, por fim; (iii) a preocupao com uma questo concreta que diz respeito realidade da
condio de moradia no pas, o que significa dizer, do deficit habitacional e da forma de ocupao do
territrio das cidades brasileiras que impulsionaram a valorizao da posse relacionada moradia e
ao trabalho, expressada tal preocupao na criao de possibilidades de diminuio de prazos, desde
que comprovados tais usos.
As mudanas no Cdigo Civil atual foram impulsionadas pela perspectiva e pelos moldes da
descrio do instituto na CF/88, que fez constar expressamente em seu texto as novas espcies de
usucapio.
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Regularizao fundiria

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Assim, possvel dizer que atualmente existem trs grandes espcies de usucapio que podem
ser utilizadas sob as perspectivas individual ou coletiva, sendo que esta ltima descrita pormenorizadamente em uma das espcies de usucapio, que hoje denominada de usucapio coletiva. So,
portanto, espcies de usucapio as seguintes: (i) usucapio extraordinria; (ii) usucapio ordinria e; (iii)
usucapio especial (individual ou coletiva).
A lgica que perpassa a utilizao de cada uma das espcies est relacionada ao tempo da posse,
o que significa dizer que, quanto mais tempo de posse ininterrupta, h a necessidade de se comprovar
menos requisitos.
A primeira espcie de usucapio, a usucapio extraordinria, est descrita no artigo 1.238 do
Cdigo Civil:
Art. 1.238. Aquele que, por 15 (quinze) anos, sem interrupo, nem oposio, possuir como seu um imvel, adquire-lhe
a propriedade, independentemente de ttulo e boa-f, podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentena, a
qual servir de ttulo para o registro no Cartrio de Imveis.
Pargrafo nico. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se- a 10 (dez) anos se o possuidor houver estabelecido no
imvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou servios de carter produtivo.

Na situao descrita por este artigo, passados 15 anos de utilizao de um imvel particular,
agindo o possuidor como se tal bem fosse seu, o que significa dizer, sem vnculo precedente e mantido
durante esse perodo (por exemplo: aluguel, comodato, arrendamento etc.) com o proprietrio constante na matrcula do imvel, este poder ser reivindicado como propriedade do possuidor, sem que
este tenha que comprovar boa-f ou justo ttulo.
Ainda, de acordo com o pargrafo nico, esse tempo poder ser reduzido para dez anos, tambm
considerados independentemente de justo ttulo e boa-f, se o possuidor comprovar que a utilizao
do imvel pessoal e que se destina, portanto, sua moradia ou ao seu trabalho, consideradas s
acesses e benfeitorias realizadas no imvel que possibilitem a atividade laborativa do possuidor. Tal
disposio alia e considera a relevncia social e pessoal do uso do bem.
A segunda espcie de usucapio, a usucapio ordinria, est descrita no artigo 1.239 do Cdigo
Civil:
Art. 1242. Adquire tambm a propriedade do imvel aquele que, contnua e incontestadamente, com justo ttulo e
boa-f, o possuir por 10 (dez) anos.
Pargrafo nico. Ser de 5 (cinco) anos o prazo previsto neste artigo se o imvel houver sido adquirido, onerosamente,
com base no registro constante do respectivo cartrio, cancelada posteriormente, desde que os possuidores nele
tiverem estabelecido a sua moradia, ou realizado investimentos de interesse social ou econmico.

Nessa espcie de usucapio, os requisitos posse e tempo permanecem presentes, mas h necessidade de o possuidor demonstrar no mnimo mais dois requisitos: boa-f e justo ttulo.
A boa-f entendida aqui como o desconhecimento do possuidor acerca de qualquer vcio (clandestinidade, precariedade ou violncia) que decorra da posse. Tal requisito deve ser demonstrado de
acordo com a situao concreta vivenciada pelo autor da ao, que faz demonstrar que naquela situao poderia, de fato, desconhecer vcio, tendo em vista a natureza e as circunstncias da aquisio da
sua posse. Nesse caso, uma vez questionada a boa-f demonstrada pelo possuidor, cabe ao ru da ao
de usucapio a alegao e comprovao do conhecimento do vcio do autor.
Quanto ao justo ttulo, tambm exigido nessa espcie de usucapio, o possuidor deve demonstrar, por meio de um documento, a aquisio do bem. Esse ttulo deve parecer hbil ao registro do bem,
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Regularizao fundiria

mas, por haver algum defeito de origem, inviabiliza-se o seu registro. Tal ttulo pode se configurar, por
exemplo, em um compromisso de compra e venda.
Como no caso da usucapio extraordinria, para a usucapio ordinria o prazo tambm poder
ser diminudo para cinco anos, se comprovar-se a aquisio onerosa do bem e se a utilizao do imvel
for considerada como socialmente relevante, se o possuidor usar o bem para a sua moradia, para as suas
atividades laborativas ou para atividades de interesse social.
A terceira espcie de usucapio, denominada usucapio especial urbana ou usucapio especial
rural, de acordo com a localizao da rea, foi instituda com o objetivo de regularizar reas privadas
ocupadas e consolidadas com moradia e gerao de renda pela populao de baixa renda, com o
intuito de efetivar os fundamentos e princpios da CF/88, notadamente aquele que diz respeito
dignidade da pessoa humana e sua concretizao, estabelecidos nos artigos 5. e 6. da CF/88, que
tratam dos direitos e garantias fundamentais e dos direitos sociais.
Nesse sentido, a CF/88 fez constar em seu texto tal instituto como se pode verificar.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde
que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1. O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
2. Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3. Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.

Com a regulamentao do Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal, o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, fez constar tambm em seu texto os termos da aplicao desse instituto.
Art. 9. Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio,
desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1. O ttulo de domnio ser conferido ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
2. O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3. Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, desde que j
resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.

Seguindo a mesma orientao da CF/88 e do Estatuto da Cidade, o Novo Cdigo Civil tambm
tratou dessa nova espcie de usucapio, agregando s espcies anteriormente existentes mais essa
possibilidade prevista nas demais legislaes citadas.
Art. 1.240. Aquele que possuir como sua, rea urbana de at 250 (duzentos e cinquenta) metros quadrados, por 5 (cinco) anos ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio,
desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1. O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
2. O direito previsto no pargrafo antecedente no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

A diferena dessa forma de usucapio para as demais espcies inicia com o objetivo do instituto
que dirigido, como foi dito anteriormente, populao de baixa renda. Nesse sentido, os requisitos
so adequados ao interesse que busca ser protegido com a aplicao da usucapio especial.
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Regularizao fundiria

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Assim, para que o possuidor requeira a declarao de propriedade da rea que objeto dessa
espcie de usucapio necessrio demonstrar o cumprimento dos seguintes requisitos: (i) posse ininterrupta pelo prazo de 5 (cinco) anos; (ii) a rea deve ser igual ou menor que 250m, seja ela referente a
terreno ou edificao, no caso de rea urbana, ou deve ser igual ou menor que 50 hectares se a rea for
considerada rural; (iii) o imvel deve ser utilizado para moradia do possuidor ou de sua famlia; (iv) o requerente no pode ter a titularidade de outro imvel urbano ou rural; (v) o requerente no pode ter sido
beneficiado anteriormente por essa mesma forma de usucapio, ou seja, no pode ter sido beneficiado
com outra sentena declaratria, transitada em julgado, de usucapio especial.
Cabe ressaltar que nessa espcie de usucapio, o registro do imvel deve ser realizado em nome
dos ocupantes, o que significa dizer que caso o imvel seja ocupado por um casal, este dever ser registrado em nome de ambos.
Quanto ao requisito tempo, o pargrafo 3. do artigo 9. do Estatuto da Cidade tambm indica a
possibilidade de se somar o tempo das posses antecedentes para o fim de se contar o tempo necessrio
para a usucapio especial, sendo que tal soma poder ocorrer nos casos de sucesso hereditria ou de
transmisso da posse entre terceiros, conforme determina o artigo 1.243 do Cdigo Civil.
Art. 1.207. O sucessor universal continua de direito a posse do seu antecessor; e ao sucessor singular facultado unir
sua posse do antecessor, para os efeitos legais.
Art. 1.243. O possuidor pode, para o fim de contar o tempo exigido pelos artigos antecedentes, acrescentar sua posse
a dos seus antecessores (artigo 1.207), contanto que todas sejam contnuas, pacficas e, nos casos do artigo 1.242, com
justo ttulo e de boa-f.

Por fim, o legislador, reconhecendo a necessidade de solucionar questes referentes legitimidade da posse da populao de baixa renda em extensas reas, ampliou a aplicao do instituto da usucapio especial, possibilitando a sua utilizao de forma individual ou coletiva. Nesse sentido, os possuidores que estiverem em reas com tamanho superior a 250m em que as condies para a identificao
dos lotes ocupados sejam difceis, o grupo de possuidores que estiver sobre a rea pode demandar o
usucapio coletivo, conforme estabelece o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, conforme segue.
Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos
ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no
sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural.
1. O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor,
contanto que ambas sejam contnuas.
2. A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada pelo juiz, mediante sentena, a qual servir de ttulo
para registro no cartrio de registro de imveis.
3. Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do
terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
4. O condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de extino, salvo deliberao favorvel tomada por,
no mnimo, dois teros dos condminos, no caso de execuo de urbanizao posterior constituio do condomnio.
5. As deliberaes relativas administrao do condomnio especial sero tomadas por maioria de votos dos condminos presentes, obrigando tambm os demais, discordantes ou ausentes.

No caso dos possuidores demandarem a usucapio coletiva, o resultado da demanda, se atendidos os requisitos, ser a de um condomnio de propriedade dos copossuidores. Esse condomnio poder ser estabelecido de duas formas, na primeira situao, os condminos no apresentam a proporo
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Regularizao fundiria

de seus lotes em relao a toda rea e o juiz estabelece fraes ideais idnticas a todos os condminos,
independentemente do tamanho real de cada lote ocupado. No segundo caso, os possuidores apresentam a proporo de cada um em relao rea total, definindo-se de forma diferenciada a frao ideal
de cada condmino.
A segunda situao apresenta uma dificuldade que diz respeito ordem normalmente estabelecida nos processos de regularizao fundiria. Muitas vezes, o projeto urbanstico das reas no antecede s demandas judiciais de reconhecimento da propriedade, isso significa que: (i) h uma dificuldade
em se estabelecer a unidade de cada lote (localizao e tamanho) antes do projeto de urbanizao; (ii)
possveis alteraes na disposio dos lotes podem vir a ser realizadas posteriormente ao reconhecimento da titulao, o que altera a proporcionalidade estabelecida a priori.
importante ressaltar que os condminos, uma vez reconhecida a propriedade dos demandantes da ao de usucapio coletiva, podero extinguir posteriormente o condomnio, mediante a deciso
de dois teros dos condminos.
Outra questo relevante diz respeito s reas de uso comum do condomnio (ruas, praas, reas
destinadas a equipamentos pblicos, reas verdes etc.) que ao se extinguir o condomnio importante
que sejam doadas ao Poder Pblico Municipal.
Quanto legitimidade para a propositura das aes de usucapio especial individual ou coletiva,
o Estatuto da Cidade estabelece que
Art. 12. So partes legtimas para a propositura da ao de usucapio especial urbana:
I - o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente;
II - os possuidores, em estado de composse;
III - como substituto processual, a associao de moradores da comunidade, regularmente constituda, com personalidade jurdica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.
1. Na ao de usucapio especial urbana obrigatria a interveno do Ministrio Pblico.
2. O autor ter os benefcios da justia e da assistncia judiciria gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de
imveis.

De acordo com o pargrafo segundo do artigo exposto, nos casos de usucapio especial, individual ou coletiva, os demandantes podero requerer os benefcios da justia gratuita relativamente
ao e ao registro de imveis e, ainda, de acordo com o artigo 13 do Estatuto da Cidade, a usucapio
especial pode ser alegada como matria de defesa em aes que discutam a legitimidade da posse e
da propriedade.
Portanto, uma vez identificada a rea objeto da regularizao fundiria como imvel particular,
a partir da posse contnua de cinco anos possvel pleitear-se a propriedade do bem por meio de ao
de usucapio, atendida a espcie conforme o caso.

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Regularizao fundiria

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ZEIS
As zonas especiais de interesse social (ZEIS) so um instrumento jurdico-urbanstico que permitem a flexibilizao dos parmetros estabelecidos nas leis de parcelamento, de uso e ocupao do solo,
com vistas moradia de interesse social.
Nesse sentido, ao contrrio dos demais instrumentos, as ZEIS no concedem titulao aos possuidores, mas permitem que tal titulao seja possibilitada na medida em que reconhece a existncia
formal das reas e que torna regulares os seus parmetros urbansticos.
Como define Saule Jnior (2002, p. 92)
As ZEIS so destinadas prioritariamente para a produo e manuteno de habitao de interesse social, a fim de
promover a regularizao jurdica da rea, a implantao de infraestrutura urbana e equipamentos comunitrios e a
promoo de programas habitacionais, incorporando os territrios da cidade informal cidade legal.

Nesse sentido, alm da referncia ao instituto trazida pelo Estatuto da Cidade, em seu artigo 2.,
a Lei de Parcelamento do Solo (Lei 6.766/79) tambm acrescentou em seu texto a possibilidade de se
realizar loteamento, considerando as premissas da moradia de interesse social. Assim, determina o Estatuto da Cidade
Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
XIV - regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais;
XV - simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir
a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;

As reas que normalmente so objeto de aplicao das ZEIS so as favelas, os loteamentos clandestinos e irregulares e outros terrenos que ainda no foram edificados. Portanto, as ZEIS podem ser
aplicadas em reas j consolidadas de moradia de populao de baixa renda ou pode ser utilizada no
planejamento de reas que se destinem a programas habitacionais.
A instituio das ZEIS deve preferencialmente ser prevista no plano diretor, mas, no sendo, poder ser objeto de definio posterior do Poder Pblico Municipal. Caso seja estabelecida posteriormente ao plano diretor, lei especfica dever determinar as regras e parmetros para a rea objeto da
implantao.
As ZEIS no podem ser consideradas como uma medida meramente jurdica, e, nesse sentido,
sempre que houver o estabelecimento de uma ZEIS, dever haver a previsibilidade da realizao de um
plano urbanstico da rea que permita a leitura das condies locais e a priorizao de investimentos de
infraestrutura para as reas objeto da aplicao do instituto.
Por fim, a flexibilizao deve atender a critrios de segurana para os moradores e de qualidade
de vida, de forma a no se configurar em medida meramente paliativa para a soluo da questo da
moradia.

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Regularizao fundiria

Texto complementar
Zonas Especiais de Interesse Social
(ROLNIK, 2000)

A primeira experincia de estabelecimento de ZEIS ocorreu no municpio do Recife-PE (1 300


hab), e teve incio na dcada de 1980.
Em 1983, uma nova Lei de Uso e Ocupao do Solo da cidade reconheceu as ZEIS como parte
integrante da cidade sem, no entanto, dispor de instrumentos de inibio da ao especulativa do
mercado imobilirio: a lei reconhecia caractersticas particulares daqueles assentamentos e propunha a promoo de sua regularizao jurdica, bem como a sua integrao estrutura da cidade,
mas, uma vez integradas as ZEIS, as leis do mercado tratariam de estabelecer sua dinmica normal
de estruturao urbana.
Alm disso, a lei reconhecia apenas 27 reas como ZEIS dentro de um universo estimado de
200 favelas deixando uma massa de assentamentos de origem espontnea sem instrumentos
legais de acesso a solo e benefcios urbanos.
A regulamentao das ZEIS somente ocorreu em 1987, aps longo processo de articulaes,
presses e negociaes das organizaes de bairro: apoiadas pela Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife, apresentaram projeto de lei regulamentando as ZEIS e prevendo mecanismos de gesto participativa na conduo de projetos de recuperao urbana e regularizao jurdica,
e formas de solicitao de transformao em ZEIS de localidades ainda no caracterizadas como tal.
Com esta lei do PREZEIS Plano de Regularizao das ZEIS abriu-se o leque para que novas
reas pudessem ser incorporadas como ZEIS, sendo introduzidos mecanismos de proteo contra
as aes especulativas do mercado. Dentre os instrumentos de inibio, destacam-se os que estabelecem os lotes mnimos e os que probem os remembramentos, reforando a conservao das
caractersticas das ocupaes locais, bem como do perfil social dos ocupantes.
A lei do PREZEIS tratou sobretudo de institucionalizar os canais de gesto urbana, colocando a
populao prxima a arena decisria. Foram criadas, em lei, as Comisses de Urbanizao e Legalizao da Posse da Terra (COMUL) institucionalizando as prticas das antigas comisses de bairro
com o objetivo de tratar dos problemas especficos de cada uma das ZEIS. Foi tambm criada a
figura, ainda consultiva, do Frum do PREZEIS, destinado a ocupar-se das questes pertinentes ao
conjunto das ZEIS.
[...]
Em 1993, foi aprovada na Cmara de Veradores a lei regulamentando o Fundo do PREZEIS e, a
partir da, pactuou-se o comprometimento de 1,2% da arrecadao tributria para o funcionamento
do programa.
Um balano nos nmeros relativos ao PREZEIS apontou, em 1997, a existncia de 66 reas ZEIS,
e, destas, 35 j constituram comisses de urbanizao e Legalizao da Posse da Terra em atividade.
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Regularizao fundiria

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A Prefeitura tem obras em 18 dessas reas e planos especficos elaborados para nove delas. As COMULs acompanham as pautas de regularizao fundiria e intervenes de urbanizao, supervisionando a aplicao de recursos do Fundo PREZEIS, com valores da ordem de R$ 4 milhes (1996).

Atividades
1.

A tentativa de eliminao da informalidade, no que se refere moradia no Brasil, depende da


observao de que elementos?

2.

A usucapio especial um meio de aquisio da propriedade imvel que poder ser utilizada:
a) para bens pblicos e bens privados.
b) somente para bens pblicos.
c) somente para bens privados.
d) somente para os imveis urbanos.

3.

As ZEIS so um instrumento de regularizao fundiria que se propem a resolver determinadas


questes na efetivao do direito cidade. Explique como esse instrumento atua na facilitao
desse objetivo.

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162

Regularizao fundiria

Gabarito
1.

A questo da informalidade da moradia no Brasil depende, para a concretizao dos programas de


regularizao fundiria, da observncia de aspectos jurdicos, polticos e urbanstico, considerados
aqui como infraestrutura, meio ambiente, circulao etc.

2.

3.

As ZEIS flexibilizam os parmetros de uso e ocupao em determinadas reas na cidade,


diminuindo o tamanho mnimo dos terrenos e aceitando padres construtivos que a legislao
edilcia em regra no aceitaria. Isso no significa a aceitao de qualquer modelo de moradia ou
habitao. Havendo risco populao, o plano das ZEIS deve prever realocao.

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Poder de polcia municipal


Natureza e conceito
A polcia administrativa est adstrita matria de Direito Administrativo, portanto, disciplina de
direito pblico que se configura por ser um limite as aes dos particulares, impostas pela Administrao Pblica, que poder valer-se de meios coercitivos para concretizar as suas determinaes.
De acordo com Medauar (2003, p. 355):
Em essncia, poder de polcia a atividade da Administrao que impe limites ao exerccio de direitos e liberdades.
uma das atividades em que mais se expressa sua face autoridade, sua face imperativa. Onde existe um ordenamento,
este no pode deixar de adotar medidas para disciplinar o exerccio de direitos fundamentais de indivduos e grupos.

A ideia de se estabelecer limites atuao de particulares decorre da necessidade de se conviver


melhor em sociedade. Nesse sentido, a Administrao ir determinar uma srie de regras e critrios para
que as aes individuais no causem danos ou prejuzos para toda a coletividade.
Essa preocupao no uma novidade, ainda que mais recentemente, por conta das novas configuraes do uso e da ocupao dos territrios nos municpios, o poder de polcia ganhou novos contornos, inclusive ampliando consideravelmente o seu leque de atividades. Mas, como se disse, desde
muito convive tal instituto jurdico no Direito brasileiro. possvel verificar que os primeiros cdigos que
tratavam das posturas municipais vinham justamente, ainda que no utilizassem essa denominao,
prever medidas limitadoras da atividade individual.
Com a complexificao das cidades, a diminuio das distncias entre vizinhos e a variedade de
usos da cidade, torna-se imperiosa a necessidade de se estabelecer quais so os limites para cada particular exercer o seus direitos. Assim, antigas questes tratadas nos Cdigos de Posturas permanecem,
mas se agregam a estas, inmeras outras questes que variam em relevncia e natureza, mas que agregadas formam uma intensa malha de restries.
Nesse sentido, necessrio ressaltar que o poder de polcia deve atingir todos os particulares.
Assim, ningum deve arcar com os nus do processo de urbanizao sozinho, mas uma medida que
apresenta graus de generalidade e amplitude, de forma a no se estabelecer de forma individualizada.
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Poder de polcia municipal

Como afirma Meirelles (2006, p. 469), o poder de polcia se configura como um mecanismo de
frenagem de que dispe a Administrao Pblica para conter os abusos do direito individual. Assim, o
que se quer preservar o interesse pblico.

Legislaes
O poder de polcia pode ser estabelecido em inmeras legislaes. No caso dos municpios, este
aparece comumente nos Cdigos de Posturas, nos Cdigos de Edificaes ou de Obras e em leis esparsas que tratam de assuntos especficos, como acontece normalmente nas metrpoles.
Mas, nesse mesmo sentido, o prprio Cdigo Tributrio Nacional, Lei 5.172, de 1966, em seu artigo 78 determina que:
Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas
dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e
aos direitos individuais ou coletivos. (Redao dada pelo Ato Complementar 31, de 28/12/1966)
Pargrafo nico. Considera-se regular o exerccio do poder de polcia quando desempenhado pelo rgo competente
nos limites da lei aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder.

Assim, o Cdigo Tributrio Nacional definiu quais so os temas atinentes ao poder de polcia. A
necessidade de sua previso legal e a determinao de ser realizado por rgo definido como competente para exercer a funo.

Caractersticas do poder de polcia


O poder de polcia apresenta caractersticas prprias execuo de seus objetivos, no que se
refere sua natureza, aplicabilidade, orientao valorativa e suas consequncias.
Nesse sentido, a primeira questo que caracteriza o poder de polcia o de se configurar como
atividade administrativa, tendo em vista que realizado pela Administrao Pblica, a partir dos procedimentos por ela adotados, ainda que esta trabalhe na estrita definio do que a lei estabelecer.
O poder de polcia realizado na ao concreta da Administrao, ou seja, na verificao de seu
cumprimento ou descumprimento, tendo, neste ltimo caso, as consequncias preestabelecidas pela
legislao.
Assim, cabe ao Poder Executivo a proposta de regulao, que encaminhada ao Poder Legislativo
e, uma vez aprovado o projeto de lei, cabe Administrao a sua fiscalizao e a imposio de sanes
nos casos em que se verificarem o descumprimento da legislao.
A atividade realizada pelo Poder Pblico, neste caso, est adstrita ao que estiver definido em legislao, tanto em relao a sua observao ou no observao como no que se refere a sua consequncia.
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Poder de polcia municipal

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Alm disso, configura-se sempre como atividade restritiva dos direitos dos particulares. Nesse
caso, a responsabilidade do particular, recaindo apenas sobre o Poder Pblico a necessidade de sua
fiscalizao, ao contrrio do que ocorre com o servio pblico que demanda uma ao do Estado e,
portanto, acarreta na sua responsabilidade.
Como afirma Medauar (2003, p. 359):
No atual contexto da Administrao Pblica, dividida entre uma face de autoridade e uma face de prestadora de servios, o poder de polcia situa-se precipuamente na face autoridade. Atua, assim, por meio de prescries, diferente do
servio pblico, que opera por meio de prestaes.

Dessa forma, possvel diferenciar os dois institutos do Direito Administrativo: o servio pblico
e o poder de polcia.
Ainda, necessrio considerar a autoexecutoriedade que significa, como define Meirelles (2006,
p. 475):
[...] a faculdade de a Administrao decidir e executar diretamente sua deciso, por seus prprios meios, sem interveno do Judicirio, outro atributo do poder de polcia. Com efeito, no uso desse poder a Administrao impe diretamente as medidas ou sanes de polcia administrativa necessrias conteno de atividade antissocial que ela visa
obstar. [...] Se o particular sentir-se agravado em seus direitos, sim, poder reclamar, pela via adequada, ao Judicirio,
que intervir oportunamente para a correo de eventual ilegalidade administrativa ou fixao de indenizao que
for cabvel. O que o princpio da autoexecutoriedade autoriza a prtica do ato de polcia administrativa pela prpria
Administrao, independentemente de mandado judicial.

Nesse sentido, o exemplo dado pelo autor que se no caso de fiscalizao o Poder Pblico verificar a construo de edificao que oferea perigo coletividade, este pode embargar administrativamente a obra, independentemente da determinao do Poder Judicirio.

Princpios
Os princpios que informam a aplicao do poder de polcia so os princpios de direito administrativo e, mais especificamente, os princpios da legalidade, da impessoalidade e o da moralidade.
O princpio da legalidade determina que a ao do Poder Pblico esteja adstrita quilo que estiver previamente estabelecido em lei, assim ao contrrio do que ocorre com o direito privado que
somente estabelece o que no permitido, dando maior margem de ao aos particulares, no caso do
direito pblico a ao da administrao pblica est condicionada pela lei.
Como descreve Justen Filho (2005, p. 77) o princpio da legalidade est abrangido na concepo de democracia republicana. Significa a supremacia da lei (expresso que abrange a Constituio), de modo que a atividade administrativa encontra na lei seu fundamento e seu limite de
validade.
No caso do poder de polcia, o princpio da legalidade informa a competncia da autoridade administrativa tanto para definir quem pode legislar sobre que matria e, ainda, a quem cabe executar a
fiscalizao e aplicar a sano.
A legislao pode permitir que o Poder Pblico tenha uma margem de deciso sobre a sua ao. O
nome que se d a esta possibilidade a discricionariedade. Esta pode ser aplicada ao poder de polcia.
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Poder de polcia municipal

Nesse sentido, define Meirelles (2006, p. 474 e 475)


A discricionariedade traduz-se na livre escolha, pela Administrao, da oportunidade e convenincia de exercer o poder de polcia, bem como de aplicar as sanes legais e empregar os meios conducentes a atingir o fim colimado, que
a proteo de algum interesse pblico. Nesse particular e desde que o ato de polcia administrativa se contenha nos
limites legais e a autoridade se mantenha na faixa de opo que lhes atribuda a discricionariedade legtima.

No caso da ao estar absolutamente regulada, inclusive o procedimento de aplicao, sano


etc., a margem de discricionariedade desaparece e a ao do Poder Pblico fica restrita s determinaes da lei.
Tambm, a discricionariedade no deve ser confundida com a arbitrariedade, tendo em vista
que esta extrapola o limite definido para a ao do Poder Pblico. A arbitrariedade poder ocorrer, por
exemplo, de abuso de poder.
Como explica Meirelles (2006, p. 475) discricionariedade liberdade de agir dentro dos limites
legais; arbitrariedade ao fora ou excedente da lei, com abuso ou desvio de poder. Sendo que o ato
arbitrrio considerado nulo, porque absolutamente invlido.
Assim, como exemplo de discricionariedade o Poder Pblico Municipal pode decidir em que rua
do municpio poder ser instalada a feira ou determinada festa. Em relao ao princpio da legalidade,
uma vez definida, por exemplo, a multa para os donos de terrenos baldios que no os mantm limpos,
o Poder Pblico no poder optar por outro valor, ou por considerar ou desconsiderar a omisso do
proprietrio.
Sobre o princpio da impessoalidade, o Poder Pblico est condicionado a promover as suas
aes independentemente da verificao do atingimento pessoal a patrimnio ou ao de qualquer
pessoa. Assim, no haver diferena na aplicao da sano pela considerao do sujeito praticante do
ato considerado lesivo. O objetivo do princpio o de se impedir atos motivados por condies pessoais
e subjetivas de determinada pessoa.
Como demonstra Medauar (2003, p. 138) com o princpio da impessoalidade a Constituio visa
obstaculizar atuaes geradas por antipatias, simpatias, objetivos de vingana, represlias, nepotismo,
favorecimentos diversos [...].
O princpio da moralidade administrativa trata da lisura na aplicao das normas e das condutas
na Administrao Pblica. aquilo que est para alm do estrito cumprimento da legislao, o que
deriva do bem senso diante de determinadas situaes que se afiguram no necessariamente como
ilegais, mas como imorais.
O ato que est fora da configurao do princpio da moralidade administrativa pode ser caracterizado como improbidade administrativa, conforme determina a Constituio Federal em seu artigo 85,
inciso V, a saber:
Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio Federal
e, especialmente, contra:
V - a probidade na administrao; [...]

Assim, os atentados contra a moralidade do ensejo apurao de responsabilidade, conforme


prev a Constituio Federal.

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Poder de polcia municipal

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Objeto do poder de polcia municipal


O objeto geral do poder de polcia bastante amplo. Em primeiro lugar regula a conduta das
pessoas e estabelece normas referentes ao patrimnio pblico e ao patrimnio privado, o que significa
dizer que incide sobre pessoas e sobre bens.
Com a complexificao das relaes sociais e da interao dessas com o ambiente, o mbito de
atuao do poder de polcia vem avanando. Assim, questes que no faziam parte do rol de situaes
que estavam abarcadas pelo poder de polcia, atualmente so incidncias comuns, como o caso, por
exemplo, das normas de meio ambiente.
Como descreve Medauar (2003, p. 361), ainda que o rol aqui posto no seja taxativo, as questes
que frequentemente so disciplinadas pelo poder de polcia so as seguintes:
[...] direito de construir, localizao e funcionamento de atividades no territrio de um Municpio; condies sanitrias
de alimentos, elaborados ou no, vendidos populao; medicamentos; exerccio de profisses (quando regulamentadas, s vezes o poder de polcia delegado, por lei, s ordens profissionais); poluio sonora, visual, atmosfrica,
poluio dos rios, mares, praias, lagoas, lagos, mananciais; preos; atividade bancria, atividade econmica; trnsito.

Vrias dessas questes atingem diretamente o municpio. Nesse caso, a atribuio de poder de
polcia municipal est relacionada principalmente aos contedos dos cdigos de posturas e obras, mas
naquilo que for verificado o interesse local o municpio poder se manifestar.
No caso dos municpios, a execuo das atividades referentes ao poder de polcia, entre elas a
fiscalizao, so realizadas por servidor pblico do municpio, e havendo resistncia em cumprimento
do poder de polcia possvel se requisitar fora policial.

Procedimentos e coercibilidade
No caso dos municpios, as legislaes devem prever a conduta, e os procedimentos da fiscalizao, principalmente no que se refere concesso de alvars e licenas, autuao, aos processos
administrativos e s medidas coercitivas que podem variar do embargo aplicao de multas.
A polcia administrativa pode agir de duas formas: preventivamente ou aplicando a penalidade
cabvel, se decorrida a infrao.
Como afirma Meirelles (2006, p. 477):
Atuando a polcia administrativa de maneira preferentemente preventiva, ela age atravs de ordens e proibies mas,
e, sobretudo, por meio de normas limitadoras e condicionadoras da conduta daqueles que utilizam bens ou exercem
atividades que possam afetar a coletividade, estabelecendo as denominadas limitaes administrativas. Para tanto, o
Poder Pblico edita leis e os rgos executivos expedem regulamentos e instrues fixando as condies e requisitos
para o uso da propriedade e o exerccio das atividades que devam ser policiadas; e, aps as verificaes necessrias,
outorgado o respectivo alvar de licena ou de autorizao, ao qual se segue a fiscalizao competente.

A partir da verificao do correto cumprimento da norma, a Prefeitura poder expedir o respectivo alvar de licena ou de autorizao. O alvar instrumento concernente ao ato de consentimento
formal da Administrao pretenso do administrado.

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168

Poder de polcia municipal

O alvar poder ser definitivo ou precrio. O alvar de licena considerado definitivo. Pode ser
cassado por ulterior descumprimento de norma ou por ilegalidade na sua expedio. Nesse caso, o alvar no poder ser invalidado de forma discricionria, como adverte Meirelles (2006, p. 478), s admite
revogao se for demonstrado interesse pblico, desde que justificado e superveniente. Nesse caso
caber indenizao. Poder ainda ser invalidado, por meio da cassao ou da anulao. O primeiro caso
se refere inobservncia das normas referentes sua execuo e segunda situao diz respeito comprovada ilegalidade na sua expedio.
O alvar de notificao considerado precrio. Pode ser retirado pela Administrao Pblica a
qualquer momento.
Quanto ao alvar de licena, lembra Meirelles (2006, p. 478) que este se configura em [...] um bem
patrimonial de seu titular, alienvel e transfervel a terceiros juntamente com a coisa ou atividade licenciada, pois vincula-se a esta e a acompanha em suas mutuaes negociais, como todo direito real.
Alm dos alvars, a Administrao Pblica tambm tem como dever a fiscalizao. Uma vez fiscalizada a atividade e verificada sua incompatibilidade com a legislao ou ato administrativo expedido
pelo Poder Pblico se proceder coibio da continuidade da ao.
Nesse sentido, Meirelles (2006, p. 479) descreve os passos para a ao fiscalizatria
Deparando irregularidade ou ilegalidade reprimvel pela Administrao, o rgo fiscalizador dever advertir verbalmente o infrator ou lavrar desde logo o auto de infrao, cominando-lhe a penalidade cabvel, sempre com oportunidade de defesa no processo administrativo correspondente, sob pena de nulidade da sano. Somente em caso de perigo
iminente admissvel a sano imediata e sumria, com processo e justificativa a posteriori.

Assim, a infrao deve constar de auto de infrao no caso de flagrante e, nos demais casos, dar-se- incio ao processo administrativo, para que o particular possa apresentar a sua defesa. Os prazos
variam de acordo com o que a lei estabelecer.
Havendo infrao se proceder verificao da sano compatvel com a ao descrita no auto
de infrao, tendo em vista que um dos elementos do poder de polcia a coercibilidade.
O poder de polcia ato imperativo e isso significa que o destinatrio obrigado a proceder ao
seu devido cumprimento. Havendo resistncia ou oposio do particular, o poder de polcia permite a
utilizao de fora pblica para o fim de ser cumprido.
Como lembra Meirelles (2006, p. 477), a oposio no legaliza a violncia desnecessria ou
desproporcional resistncia. Assim, a sano dever ser proporcional ao do particular sob pena
de ser revista pelo Poder Judicirio.

Sanes administrativas
O poder de polcia para ser eficiente precisa necessariamente ter poder coercitivo, mas as sanes
referentes coercibilidade devem manter correspondncia e proporcionalidade com a gravidade da
ao infracional.
Assim, a norma dever prever a infrao e a correspondente sano administrativa a ser aplicada
ao agente infrator.
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Poder de polcia municipal

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Como define Bandeira de Mello (2006, p. 805) a infrao administrativa o descumprimento voluntrio de uma norma administrativa para o qual se prev sano cuja imposio decidida por uma autoridade no exerccio de funo administrativa ainda que no necessariamente aplicada nesta esfera.
Quanto ao conceito de sano, explica Bandeira de Mello (2006, p. 806)
Sano administrativa a providncia gravosa prevista em caso de incurso de algum em uma infrao administrativa
cuja imposio da alada da prpria Administrao. Isso no significa, entretanto, que a aplicao da sano, isto ,
sua concreta efetivao, possa sempre se efetuar por obra da prpria Administrao. Com efeito, em muitos casos, se
no for espontaneamente atendida, ser necessrio reconhecer via judicial para efetiv-la, como ocorre, por exemplo,
com uma multa, a qual se no for paga, s poder ser judicialmente cobrada.

Os sujeitos infratores que podem ser responsabilizados pela prtica de ato infracional podem ser
tanto as pessoas fsicas como as pessoas jurdicas, assim como podem ser estas de direito privado ou de
direito pblico. Tambm quanto aos infratores, pode se considerar a figura do responsvel subsidirio
que aquele que apesar de no ter cometido a infrao de forma direta, responde por ela, em virtude
da impossibilidade do infrator responder.
Tal situao no se aplicar nos casos em que a infrao e a sano apresentarem carter pessoal.
Quanto s modalidades de sanes, sem pretender esgot-las, entre as sanes passveis de
serem aplicadas no que concerne ao poder de polcia, cabe ressaltar as seguintes penas: multas, interdio ou suspenso da atividade, demolio de construo, embargo administrativo da obra, destruio
de objetos, proibio de fabricao ou de comrcio de determinados produtos, vedao de localizao
de determinadas atividades em locais especficos e apreenso de bens, cassao de licenas e alvars,
revogao de autorizao, entre outras que impliquem em questes de segurana ou sade pblica.
Como lembra Medauar (2003, p. 364-365), a ao punitiva da Administrao comporta a prescrio, que significa a perda do direito de ao, conforme dispe a Lei 9.873 de 1999, exceo das infraes de natureza funcional e tributria. Assim, lembra a autora:
A ao punitiva da Administrao Pblica Federal direta e indireta, no exerccio do poder de polcia, objetivando apurar
infrao legislao em vigor, prescreve em cinco anos, a contar da data da prtica do ato ou, no caso de infrao permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

O prazo prescricional pode ser interrompido ou suspenso conforme define a legislao pertinente.

Funo social da propriedade


A funo social da propriedade urbana no se configura em limitao ao direito de propriedade
em si e, portanto, no pode ser caracterizada como ato administrativo relativo ao poder de polcia.
Assim, a definio de funo social a de estabelecer o sentido do bem, o seu significado e sua importncia no perodo e no lugar onde o bem est compreendido. somente a partir da definio da funo social do bem que se pode estabelecer quais sero os limites relativos ao seu uso e sua ocupao.
Como explica Silva (2006, p. 75):
O princpio da funo social da propriedade tem sido mal definido na doutrina brasileira, obscurecido, no raro, pela
confuso que dele se faz com os sistemas de limitao da propriedade. No se confundem, porm. Limitaes dizem
respeito ao exerccio do direito, ao proprietrio; enquanto a funo social interfere com a estrutura do direito mesmo.
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Poder de polcia municipal

Os limites faro parte do rol relativo aos atos referentes ao poder de polcia. Nesse sentido, se for
entendido que determinado bem tem natureza ambiental relevante, essa definio ser a da funo
social, o que diz respeito ao contedo do instituto. As regras que determinarem limitaes em relao
ao seu uso em virtude da apresentao do contedo da funo que sero caracterizadas como poder
de polcia.

Texto complementar
Novo Cdigo de Posturas: Lei Municipal completa dois anos
(SEIBT, 2007)

Em 6 de dezembro de 2005, o novo Cdigo de Posturas de Gramado entrou em vigor. Nesta


quinta-feira, a Lei 2.398, que dispe das referidas normas, completa dois anos. Que mudanas de
posturas a nova legislao imps (ou deveria ter imposto) para o cidado gramadense?
Em novembro de 2003, o ento secretrio de Planejamento e Urbanismo de Gramado [...] reuniu representantes de clubes de servios, entidades, profissionais liberais e autoridades municipais
para apresentar o anteprojeto de lei do novo Cdigo de Posturas. A comunidade passou a discutir
mudanas na legislao, que completava 48 anos na poca.
Para que serve
O Cdigo de Posturas d providncias quanto proteo do cidado, sossego pblico, meio
ambiente, trnsito e habitaes, publicidade e propaganda, comrcio de rua, funcionamento de
indstria, comrcio e prestadores de servios e at mesmo de cemitrios. Tudo isso em 218 artigos, que podem ser consultados on-line ou numa cartilha editada pela Cmara de Vereadores para
divulgao da Lei. As penas para infraes variam de leve a gravssima, com multas que variam de
R$225,00 a R$3.250,00.

Atividades
1.

Qual o objetivo do instituto do poder de polcia?

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Poder de polcia municipal

2.

A definio acerca do poder de polcia encontra-se na seguinte legislao:


a) Cdigo de Processo Civil.
b) Cdigo de Obras e Posturas.
c) Cdigo Tributrio Nacional.
d) Cdigo de Processo Penal.

3.

Qual o significado de discricionariedade para o poder de polcia?

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Poder de polcia municipal

Gabarito
1.

O objetivo do poder de polcia o de definir limites, restries impositivas aos particulares, de


modo a restringir os direitos individuais sobre os bens, para o melhor convvio da sociedade.

2.

3.

A discricionariedade um atributo do poder de polcia, que d margem verificao da


oportunidade e da convenincia para a ao da Administrao Pblica.

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Controle sobre as aes


municipais
Jos Ricardo Vargas de Faria
Daniele Regina Pontes

Objetivo geral
O objetivo de se tratar do controle sobre as aes municipais o de abordar os mecanismos e institutos de gesto que operam sob a perspectiva da democratizao dos governos municipais e, por sua
vez, podem permitir o desenvolvimento de processos de controle social sobre as polticas e programas
pblicos desenvolvidos ao nvel local.
No apenas o Poder Pblico constitudo que tem a prerrogativa de exercer o controle sobre a
ao dos particulares, mas tambm o cidado pode e deve exercer controle pblico sobre a ao dos
governos. Para esse controle, mais do que o direito ao voto, existem alguns instrumentos que permitem
ampliar a participao dos cidados nos processos decisrios, na fiscalizao, no monitoramento e na
avaliao das aes do Poder Pblico.

Poder local
Uma questo bastante importante sobre o controle da gesto municipal est relacionada proximidade da populao com as iniciativas do poder pblico municipal. Nesse sentido define Faria (2002, p. 10):
O Municpio o espao fsico e poltico em que se estabelecem as microrrelaes de produo das condies materiais de existncia. no Municpio que se agregam as relaes econmicas, sociais, culturais e polticas mais prximas,
que se estabelecem laos de identidade e de conflito. Formalmente, o Municpio a menor unidade administrativa
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174

Controle sobre as aes municipais

da Federao e, por se constituir em poder local, por estar mais prxima dos problemas cotidianos, a unidade mais
suscetvel ao controle da sociedade e a mais adequada para atender s demandas sociais. Dessa forma, o municpio
entendido como um espao poltico aberto, relativamente autnomo, articulado em uma rede de relaes constitutivas da sociedade. [...] necessrio, contudo, ter claro que o municpio no uma unidade isolada. Por mais que possa
ter autonomia para resolver seus problemas especficos, o municpio est inserido em uma relao econmica, poltica
e social mais ampla e, portanto, est condicionado pelas mesmas.

Se por um lado essa proximidade pode permitir maior controle da sociedade, por outro, os vnculos estabelecidos entre populao e representantes tambm so, muitas vezes, caracterizados pela
personalizao que podem se desdobrar em prticas clientelistas e patrimonialistas, ou seja, em que
no h clara separao entre os bens privados do governante e o patrimnio pblico.
Alm disso, o fato de que a ausncia de modernizao administrativa nos municpios, quer dizer,
de mecanismos mais eficientes de gesto, no pesa sobre o setor produtivo da mesma forma que a
modernizao administrativa dos Estados e da Unio reduz a presso sobre a administrao pblica
municipal. No entanto, os efeitos dessa situao pesam diretamente sobre o cidado comum, que se
ressente da dificuldade, do clientelismo e da ineficincia no atendimento s suas necessidades mais
bsicas como educao, sade e moradia.
Porm, se no caso brasileiro os municpios encontram-se, em geral, menos desenvolvidos do
ponto de vista administrativo do que os Estados e a Unio, tambm no nvel municipal que foram
criadas diversas inovaes do ponto de vista da democratizao da gesto, como o caso do oramento participativo e dos conselhos populares, por exemplo.

Gesto democrtica das cidades


Ao fim da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, ocorreu, no Brasil, um fenmeno poltico
que acabou sendo conhecido como redemocratizao. Esse fenmeno caracterizou-se pela ampliao
de formas de organizao social e pelas reivindicaes de maior participao da populao, especialmente de seus segmentos organizados, nos processos de deciso. Os movimentos sociais que constituram e que foram constitudos no interior desse processo foram capazes, em muitos casos, de encaminhar propostas e influenciar nas deliberaes da Assembleia Nacional Constituinte. Nesse sentido, o
texto da Constituio Federal de 1988 (CF/88) traz contedos que refletem lutas histricas em vista de
direitos fundamentais.
O Estatuto da Cidade foi gerado nesse processo, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituio Brasileira, resultantes da ao dos movimentos sociais urbanos que reivindicavam melhorias
nas condies de vida e habitao nas cidades: os movimentos de luta pela moradia. Esses artigos da
Constituio tratam da poltica de desenvolvimento urbano no Brasil e remetem seu detalhamento a
uma lei complementar. Essa Lei, que ganhou o nmero 10.257/2001, foi debatida no Congresso Nacional durante mais de dez anos, at ser aprovada em julho de 2001, ficando conhecida como Estatuto
da Cidade.
O texto dos artigos 182 e 183 da Constituio e a prpria redao da Lei permitem perceber que
a poltica de desenvolvimento urbano est orientada por dois princpios: (i) a funo social da cidade e
da propriedade e (ii) a gesto democrtica.
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Controle sobre as aes municipais

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Nesse sentido, possvel se tratar da gesto democrtica a partir das bases tericas e da concepo de democracia que fundamenta o Estatuto da Cidade, analisando, especialmente, os instrumentos
de gesto previstos e regulamentados pela Lei. Esse trabalho assume um papel importante em consequncia da diversidade de apropriaes do conceito de democracia que resulta na dificuldade em
avaliar e, portanto, reivindicar, a democratizao da gesto nos governos municipais.
A forma de gesto prevista no Estatuto da Cidade determina a participao dos cidados na
administrao, por meio de espaos institucionalizados de deciso, orientando, dessa forma, para um
conceito de democracia participativa que no inciso II do artigo 2.o da Lei 10.257/2001, estabelece as
diretrizes gerais da execuo da poltica urbana e faz constar como a segunda de dezesseis diretrizes,
a gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas
e projetos de desenvolvimento urbano.
Alm da formulao do princpio, destacam-se, ainda, seis pontos que abordam a participao
na gesto no Estatuto da Cidade: (i) a gesto oramentria participativa abordada na alnea f, inciso
III, do artigo 4.o e no artigo 44; (ii) a realizao de audincias pblicas para implantao de empreendimentos que gerarem impacto econmico ou social conforme o inciso XIII do artigo 2.o; (iii) a garantia da
participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil, conforme consta no pargrafo 3.o do artigo 4.o , em todos os instrumentos da poltica urbana definidos nesse mesmo artigo; (iv) a
determinao, constante no Captulo III, que regulamenta o Plano Diretor, o pargrafo 4.o do artigo 40,
em que os poderes Executivo e Legislativo municipais devero garantir, durante a elaborao do plano,
a promoo de audincias e debates com a participao da populao e a publicidade e livre acesso
das informaes produzidas. (v) A gesto participativa nos organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas [...] de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno
exerccio da cidadania, e; (vi) finalmente, no Captulo IV, que trata especificamente da Gesto Democrtica, a lei determina que sejam utilizados como instrumentos para garantir a gesto democrtica: a) os
rgos colegiados de poltica urbana, b) debates, audincias e consultas pblicas, c) conferncias e d)
iniciativa popular de projeto de lei.
Como possvel perceber, na forma como se apresenta a regulamentao da gesto democrtica
nesta Lei, h uma orientao para a ampliao dos espaos de participao da comunidade, encaminhando para as situaes em que o Poder Pblico constitudo abre mo do seu direito de deciso em
favor de instncias participativas.

Os fundamentos da democracia
Democracia um conceito bastante discutido, porm, so diversas as teorias e as concepes
sobre o tema. Por isso necessria uma breve reviso dos mltiplos significados que o termo assume.
Nesse sentido, a primeira pergunta que se faz quem inventou a democracia?
A ideia de sociedade democrtica surgiu na Grcia Antiga, aproximadamente 500 anos antes de
Cristo. Os termos Demo (povo) kratein (governar) se referiam participao das pessoas nas assembleias
realizadas em praa pblica para deciso sobre assuntos de ordem poltica relacionados s chamadas
Cidades-Estado.
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176

Controle sobre as aes municipais

importante ressaltar que nem todos os habitantes das Cidades-Estado eram considerados como
parte do povo, ou seja, cidados: os escravos e as mulheres, por exemplo, no estavam includos. Essa
diferenciao ocorria porque, para a poca, considerava-se que s podia se ocupar das questes da vida
pblica aquele que no precisasse se ocupar dos problemas da vida privada. Portanto, o homem que
no tivesse escravos e, por esse motivo, tivesse que se preocupar com as questes de sobrevivncia, a
mulher que tinha que se ocupar dos filhos e da casa e os escravos no poderiam se envolver com as
decises polticas.
Muito tempo depois, no incio da Era Moderna, por volta de 1700, houve uma valorizao da cultura
grega e a democracia voltou pauta dos debates polticos. Havia uma valorizao da razo (Iluminismo) e
um questionamento da legitimidade do monarca (Rei) como representante divino com poderes eternos
e absolutos. Essa negao do poder do Rei se refletia na luta pela instituio da Repblica. Entre os que
levantaram essa discusso estava o pensador francs Jean-Jacques Rousseau, um dos principais defensores da democracia na poca. Para compreender o significado de democracia, para Rousseau, necessrio,
em primeiro lugar, analisar alguns conceitos centrais para o sistema poltico que ele propunha.
No livro chamado Do Contrato Social, Rousseau apresenta os fundamentos da sua viso sobre a
sociedade civil. importante lembrar que Rousseau no descreve a sociedade da poca, mas prope
como deveria ser a fundao de uma sociedade civil e como deveriam funcionar seus corpos constituintes, a saber: o povo, o parlamento, a justia, o governo, para que esta sociedade pudesse alcanar
o objetivo de felicidade geral das pessoas. Diz-se, ento, que a viso de Rousseau era essencialmente
normativa, pois descrevia como as coisas deveriam ser.
Essa felicidade s poderia ser alcanada se todos os homens fossem livres. Portanto, o elemento
fundador da teoria poltica de Rousseau a liberdade.
Encontrar uma forma de associao que defenda e proteja a pessoa e os bens de cada associado
com toda fora comum, e pela qual cada um, unindo-se a todos, s obedece contudo a si mesmo, permanecendo assim to livre quanto antes (ROUSSEAU, 1978, p. 32).
O ato dessa associao denominado por Rousseau de pacto social, que regulamentado por
um contrato social. esse pacto social que vai constituir o Estado, que o corpo poltico por meio do
qual o prprio povo exerce o papel de legislar, o que significa dizer de fazer leis.
Para Rousseau, o Governo est a servio do Estado e, portanto, do prprio povo e o seu papel
executar as deliberaes do Estado, exercendo, ento, a funo executiva. Esse governo pode se apresentar de vrias formas: monrquico se for o governo de um, aristocrtico se for o governo de alguns
e democrtico se for o governo de vrios. Portanto, o sentido da democracia para Rousseau o de um
governo no qual a maioria da populao participa diretamente. A participao de todos na elaborao
das leis que refletem a vontade geral condio essencial para existncia do Estado, seja qual for o tipo
de governo que este possua o que, portanto, deve acontecer em qualquer tipo de governo, seja democrtico ou no. nesse sentido que sua argumentao leva a uma teoria da democracia direta.
J por volta de 1940, Joseph Schumpeter questiona as teorias democrticas da poca e as prticas
denominadas democrticas colocando a seguinte pergunta: Por que o ideal democrtico das teorias do
sculo XVIII, que pregavam o bem comum e a justia, no havia se concretizado? No entendimento de
Schumpeter, a questo mal compreendida, pois no se deveria pensar a democracia como um modo
de organizao da vida em sociedade. Ele afirma que democracia, por outro lado, no nada mais que
um mtodo poltico para a escolha de representantes. A partir desse momento ficou estabelecida no
debate poltico a contraposio entre a democracia como forma e a democracia como substncia.
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Para desenvolver essa ideia, Schumpeter discute a ideia de bem comum ou de vontade geral.
Ele considera que essa ideia que caracteriza a doutrina clssica da democracia. Ao apresentar essa
definio, Schumpeter traz para anlise dois problemas: (i) o bem comum e a vontade do povo e (ii) as
questes decididas pelo prprio povo.
Quanto ao primeiro problema, o autor afirma que a vontade geral no pode ser definida, pois na
sociedade existe um conflito de interesses. Alm disso, afirma que, pela complexidade do Estado e pela
abrangncia das variveis envolvidas e tambm pelo reduzido senso de responsabilidade e ausncia
de desejo efetivo, faltaria ao cidado comum conhecimento sobre poltica e, portanto, este no teria
capacidade de decidir racionalmente sobre essas questes. A argumentao de Schumpeter leva concluso de que, por essas limitaes, a doutrina clssica da democracia no pode ser implementada e
que outro mtodo democrtico deve ser aplicado.
Ao contrrio do que os tericos do sculo XVIII pensavam, a democracia no poderia ser considerada como um ideal, e sim um arranjo especfico para se tomar decises. Portanto, dado que o
cidado comum no pode governar e a ele cabe apenas aceitar ou rejeitar o governo que se coloca, o
que diferenciaria o mtodo democrtico de qualquer outro seria a liberdade do indivduo de disputar
o voto do povo. A teoria de Schumpeter (1984, p. 335) baseia-se na competio pelo poder e pelos
cargos polticos. O mtodo democrtico aquele acordo institucional para se chegar a decises polticas em que os indivduos adquirem o poder de deciso atravs de uma luta competitiva pelos votos
da populao.
A prtica desse mtodo democrtico, no entanto, evidenciou uma srie de contradies, como
a ausncia de representao de grupos minoritrios. Por esse motivo, as teorias mais recentes de democracia defendem um formato participativo que seja capaz de evidenciar as realidades locais e as
situaes especficas.
o caso de Santos (2002) que afirma a existncia de uma prtica hegemnica (dominante) de democracia no sculo XX. Ele denomina essa prtica de representativa elitista (que corresponde s definies de Schumpeter) que predomina nos pases do Norte, mas que prope estender esse modelo para
todo o mundo, ignorando possveis experincias diferenciadas que possam ocorrer ou ter ocorrido.
Santos (2002) ressalta trs questes em torno das quais se discute a concepo dominante de democracia: (i) a relao entre procedimento e forma; (ii) o papel da burocracia na vida democrtica; (iii) a
inevitabilidade da representao nas democracias de grande escala. Para a concepo dominante essas trs
questes se articulam de maneira que a democracia seja entendida como um conjunto de regras e procedimentos para constituio de governos representativos. Essa concepo entende que inevitvel a perda de
controle sobre o processo de deciso poltica e econmica pelos cidados e seu controle crescente por formas de organizao burocrtica. Dessa forma, a escolha do representante pela maioria autoriza (legitima) o
governo, pois a assembleia escolhida pelo povo reproduz, em menor escala, a configurao social.
Na concepo contra-hegemnica, oposta a anterior, a questo da configurao social questionada, pois se observa que os grupos minoritrios no tm condies de garantir sua representao.
por isso que se argumenta a necessidade de articulao entre democracia representativa e democracia
participativa para defesa de interesses e identidades das minorias que no tm voz e vez.
Nesse sentido, prope-se estabelecer uma nova gramtica social e uma nova forma de relao entre
Estado e sociedade que promova experincias participativas resultando na transferncia de prticas e informaes do nvel social para o nvel administrativo. A proposta de uma redefinio do papel da burocracia
que tire proveito da criatividade dos sujeitos sociais na qualificao das decises e das aes do governo.
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A partir desse debate, e de algumas experincias ocorridas no Sul da Europa e na Amrica do Sul,
Santos (2002, p. 59) ressalta que a democracia participativa e a representativa so complementares.
[ a] possibilidade da inovao entendida como participao ampliada de atores sociais de diversos tipos em processo
de tomada de deciso. Em geral, estes processos implicam a incluso de temticas at ento ignoradas pelo sistema
poltico, a redefinio de identidades e vnculos e o aumento da participao, especialmente no nvel local.

Baseado nesse argumento, Santos (2002, p.77-8) prope trs teses para o fortalecimento da democracia participativa:
1. tese: pelo fortalecimento da demodiversidade. Essa tese implica reconhecer que no existe nenhum motivo para a
democracia assumir uma s forma. Pelo contrrio, o multiculturalismo e as experincias recentes de participao apontam no sentido da deliberao pblica ampliada e do adensamento da participao. O primeiro elemento importante
da democracia participativa seria o aprofundamento dos casos nos quais o sistema poltico compartilha a deciso em
instncias participativas.
2. tese: fortalecimento da articulao contra-hegemnica entre o local e o global. Novas experincias democrticas
precisam do apoio de atores democrticos transnacionais nos casos em que a democracia fraca [...]. Ao mesmo tempo, experincias alternativas bem-sucedidas [...] precisam ser expandidas para que se apresentem como alternativas ao
modelo hegemnico. Portanto, a passagem do contra-hegemnico do plano local para o global fundamental para o
fortalecimento da democracia participativa.
3. tese: ampliao do experimentalismo democrtico. [...] as novas experincias bem-sucedidas se originaram de novas
gramticas sociais nas quais o formato da participao foi sendo adquirido experimentalmente. necessrio para a
pluralizao cultural, racial e distributiva da democracia que se multipliquem experimentos em todas essas direes.

Essas teses, de uma forma ou de outra, fazem parte da luta dos movimentos e organizaes
da sociedade que buscam condies de influenciar as decises dos governos. Esses movimentos e
organizaes promovem a incluso de pautas de discusso at ento desprezadas, alm da defesa de
interesses subalternos.
No caso brasileiro possvel identificar diferentes espaos ampliados de democratizao, ainda
que a democracia no Brasil seja recente e se encontre em estgio pouco avanado. Esse processo de democratizao tem resultado em garantias e instrumentos legais que procuram assegurar a participao
poltica do cidado e da coletividade na gesto pblica.
A concepo de democracia participativa que combina a representao com formas diretas de
ao por parte do cidado, j pode ser observada na Constituio Federal de 1988, na medida em que
se identifica a participao popular como princpio de organizao da Administrao Pblica.

Institutos de participao popular na Administrao Pblica


Os principais instrumentos legais de participao popular no se encontram diretamente definidos ou regulamentados em uma nica legislao. Porm, tanto na Constituio Federal como em outras
legislaes, como afirma Perez (2004), existem diversas citaes sobre formas diretas ou semidiretas de
interveno dos cidados e da coletividade na ao da Administrao Pblica.
Assim, so instrumentos de ao no campo administrativo, principalmente aqueles previstos no
Estatuto da Cidade, considerados: i) os rgos colegiados, ii) os debates, as audincias e as consultas
pblicas, iii) as conferncias e iv) a gesto oramentria participativa.
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Os rgos colegiados conselhos, comisses ou comits participativos so parte integrante e


independente do Poder Executivo, compostos por representantes da Administrao Pblica e da sociedade civil, com ou sem paridade de representao. Esse instituto pode ser consultivo, propositivo,
fiscalizatrio e/ou deliberativo, de acordo com a definio de suas atribuies.
Quanto aos debates, audincias e consultas pblicas, o Estatuto da Cidade no define formato ou
objetivos especficos para cada um desses institutos, que podem ser promovidos pelo Poder Pblico,
por grupos de cidados ou por outras organizaes.
As audincias fundamentam-se no princpio da publicidade dos atos da administrao e esto relacionadas com o repasse de informaes das atividades e definies por parte do Poder Pblico. Nesse
sentido, tm carter legitimador das aes da Administrao Pblica, pois as propostas encaminhadas
pela populao no tm, necessariamente, carter vinculante.
A audincia pblica trata da realizao pela Administrao Pblica, em determinada fase do processo de deciso, de uma sesso aberta a todos os interessados, na qual estes exercem seu direito de requerer esclarecimentos, fazer crticas ou dar sugestes e contribuies a respeito de uma determinada
deciso que ser tomada pela Administrao.
Esse instrumento obrigatrio em determinadas situaes, por exemplo, para a aprovao da lei
do plano diretor. Nos casos em que obrigatria, a realizao da audincia condio de validade do
processo especfico e, se no for realizada, o processo de tomada de deciso poder ser considerado
viciado e por esse motivo anulado.
A consulta pblica consiste em procedimento de divulgao prvia de minutas de atos normativos, para permitir que, em determinado prazo, todos os eventuais interessados ofeream crticas, sugestes de aperfeioamento ou peam informaes e resolvam dvidas a seu respeito.
O resultado da consulta no vincula a Administrao Pblica s questes deliberadas durante
o processo de realizao do instrumento, porm a Administrao deve motivar a deciso que eventualmente as refutou. As diferenas entre consulta e audincia so observadas em pelo menos dois
aspectos: (i) enquanto a audincia tem como finalidade principal a publicidade dos atos e/ou o esclarecimento das atividades e decises da Administrao Pblica, a consulta objetiva recolher opinies
dos cidados a respeito de determinado processo decisrio; (ii) na consulta no vigora o princpio da
oralidade, inexistindo sesses pblicas de debates orais.
Os debates pblicos, por sua vez, tm por objetivo explicitar o confronto de opinies no sentido de ressaltar a diversidade de interesses e possibilitar concertaes em torno de temticas especficas. Da mesma forma que os demais instrumentos citados, os debates no tm carter vinculante.
As conferncias so espaos capazes de propiciar uma ampla participao popular devido s suas
caractersticas em relao a (i) forma de representao, (ii) capacidade de influncia no processo decisrio e (iii) frequncia de realizao.
As deliberaes tomadas em conferncia em geral vinculam a deciso da Administrao Pblica,
o que a torna um dos instrumentos mais importantes de democracia participativa. Alm disso, permite
a participao direta ou semidireta (por delegao) do cidado no processo decisrio. Aliado ao fato
de serem realizadas periodicamente, institucionalizam um processo de real interveno do cidado na
gesto pblica. Sua periodicidade de realizao caracteriza tambm a periodicidade de avaliao e reviso de suas decises, garantindo mais flexibilidade Administrao Pblica.
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Quanto ao oramento participativo, apesar da reputao de que nesse caso a populao participa diretamente na definio da aplicao dos recursos pblicos, na verdade o oramento participativo
tem carter meramente consultivo. A atribuio de deciso sobre o oramento cabe ao Poder Legislativo. O grande potencial desse instrumento recai principalmente sobre sua capacidade de conferir
transparncia gesto dos recursos pblicos e ampliar o controle sobre a Administrao Pblica por
parte dos cidados.

Para alm dos instrumentos


extremamente importante ressaltar que a simples regulamentao de instrumentos de gesto
democrtica, seja na Constituio ou em Lei Federal, no condio suficiente para ampliao dos espaos de participao da comunidade nas decises polticas. A experincia demonstra que a dinmica
poltico-social local mais importante na construo desses espaos, mesmo que estejam regulamentados processos mais participativos.
Essa experincia revela ainda que a sociedade conseguiu ocupar alguns espaos polticos por
meio de instrumentos de participao, em especial pelos conselhos municipais e pelo oramento participativo. Dessa forma, demonstra-se a possibilidade de articulao da comunidade para compartilhar
das decises polticas municipais.
Ainda assim, necessrio ressaltar que normalmente ocorre uma baixa representao de grupos
de menor renda, pois na maioria dos municpios brasileiros os movimentos sociais esto pulverizados,
sem articulao, no conseguindo, portanto, reivindicar espaos de participao. Nesse sentido, a valorizao de movimentos organizados, principalmente as associaes de bairro e movimentos populares,
pode promover a incluso desses sujeitos sociais no campo poltico. Ao Poder Pblico cabe fomentar
essa articulao e promover a participao desses setores nas decises polticas. E sociedade cabe
promover a diversidade de participao caminhando no sentido da incluso poltica dos sujeitos sociais
historicamente excludos do processo decisrio.

Responsabilidade fiscal e plano diretor


Como foi possvel verificar, alm do texto constitucional, outras legislaes preveem a participao direta da populao nos processos de gesto pblica. Alm dos casos mais consolidados como as
polticas de sade, educao e assistncia social (que tm regulamentados constitucionalmente seus
processos de conferncias e conselhos) e, mais recentemente, as polticas de meio ambiente e das cidades, vale a pena destacar outros dois exemplos.
Em primeiro lugar a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 101/2000) que estabeleceu alguns procedimentos para conferir maior transparncia s contas pblicas, conforme pode se observar em seu
artigo 48.
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios
eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o
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respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses
simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de
audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos.

Esse artigo se aplica aos Planos Plurianuais e Leis Oramentrias dos municpios e ressalta a importncia da transparncia e da participao nas instncias de discusso e elaborao.
Em segundo lugar, o Estatuto da Cidade estabelece a necessidade de participao na elaborao
dos planos diretores municipais. Conforme o pargrafo 4., artigo 40 da Lei 10.257/2001:
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso
urbana.
4. No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I - a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade;
II - a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.

Conforme visto anteriormente, os rgos colegiados, as audincias, debates e consultas, as conferncias e o oramento participativo so os principais instrumentos para garantir que essa participao e
transparncia efetivamente ocorram.

Texto complementar
Outros canais de participao da sociedade civil
(GUSSO, 2006)

Ao se falar de organizaes da sociedade civil, fala-se em referncia capacidade histrica de


uma sociedade assumir formas de organizao que sejam conscientes e polticas. Isso difere de uma
multido de 30 ou 100 mil pessoas que se renem num estdio de futebol para torcer, gritar, incentivar e, s vezes, protestar contra o juiz ou um jogador que errou um pnalti; essas pessoas se manifestam enquanto indivduos isolados, que aps a partida voltam tristes ou alegres para suas casas.
Um grupo torna-se uma organizao da sociedade a partir do reconhecimento de seus interesses. Isso significa tomar conscincia das relaes de poder e dos diversos interesses que esto em
conflito, seja na sociedade de forma geral ou no ramo especfico de atuao de tal organizao.
[...] Existem muitas [...] formas de organizao da sociedade civil, como organizaes comunitrias, sindicais ou partidrias e os movimentos sociais.
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As organizaes comunitrias
A tomada de conscincia dos problemas existentes num bairro, como falta de saneamento,
creches, espaos de lazer, falta de trabalho pode levar um grupo de moradores a se questionarem
sobre os mecanismos sociais e econmicos que produzem tais condies. A partir disso possvel
que haja o reconhecimento de direitos a serem garantidos ou, at mesmo, conquistados.
Esse tipo de organizao est voltada para os problemas do lugar: o bairro, a vila, a comunidade. Este referencial do lugar aproxima a comunidade criando identidades coletivas e estratgias de
sobrevivncia e solidariedade, como a criao de Clube de Mes, Clube de Trocas, Mutires Comunitrios, Associaes de Moradores, Cooperativas Populares etc.

As organizaes sindicais
As organizaes sindicais nasceram com o desenvolvimento do capitalismo.
O nascimento e fortalecimento dos sindicatos como espaos de organizao e luta dos trabalhadores surgiu da tomada de conscincia das formas de explorao pelas quais os trabalhadores
passavam, tais como:
::: jornadas de trabalho de 14 a 16 horas por dia, tanto para idosos, mulheres ou crianas;
::: condies insalubres nos locais de trabalho;
::: pssimas condies de habitao;
::: salrios baixssimos.
Muitos dos Direitos Trabalhistas garantidos nas Constituies foram conquistas dos trabalhadores organizados, como a jornada de trabalho de 8 horas, as frias, a aposentadoria, o seguro desemprego, a licena-maternidade e o direito a greve. Os sindicatos exercem o papel de mobilizar e
organizar os trabalhadores para garantir e reivindicar direitos, uma vez que sozinhos teriam poucas
condies de negociar e melhorar suas condies de trabalho.

As organizaes partidrias
A existncia de diversos partidos uma forma de demonstrar que na sociedade existem diversos interesses e vises explicativas sobre o mundo. As organizaes partidrias num sistema
democrtico iro disputar o acesso ao exerccio do Poder do Estado. Essa disputa realizada pela
sociedade atravs dos partidos, possibilita o controle e o rodzio dos grupos que permanecero no
poder por um determinado tempo. Tais regras podem e devem ser revistas pela sociedade atravs
dos partidos ou da presso popular. Os partidos polticos tambm atuam como agentes articuladores da sociedade civil, seja ao organizar manifestaes, apoiar movimentos sociais ou ao articular
interesses de grupos especficos como empresrios, produtores rurais, ambientalistas etc.

Os movimentos sociais
Poderamos dizer que os movimentos sociais so organizaes com uma identidade coletiva
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que construda a partir de uma base de valores culturais e polticos compartilhados pelo grupo, ou
seja, uma maneira de pensar e de agir. Os movimentos sociais, em geral, possuem um grau de organizao que permite que sua ao seja mais articulada e propositiva. Mais do que reivindicaes
pontuais aos movimentos sociais buscam provocar mudanas institucionais (Estado), ou mesmo,
construir um novo projeto de sociedade. Nesse sentido, os movimentos sociais so organizaes
com prticas de lutas pela cidadania. Podemos definir trs caractersticas para os movimentos sociais: (i) aes crticas na forma de denncia, protestos; (ii) aes de solidariedade e cooperao
entre seus membros; (iii) e aes utpicas, ou construo de uma utopia para transformao da
sociedade. [...]

Atividades
1.

Quem exerce o controle das aes governamentais?

2.

Um importante autor da Modernidade foi Jean-Jacques Rousseau, que tratou das questes
polticas, do Estado e do Governo. Sobre a democracia pode-se dizer que Rousseau:
a) defendia as decises do Monarca.
b) propunha uma teoria da democracia direta.
c) acreditava no voto indireto.
d) no acreditava na democracia.

3.

Quais so os prs e os contras do controle do Poder Pblico pela populao nos municpios?

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Gabarito
1.

Alm de todos os organismos pblicos de controle, como a Cmara de Vereadores, os Tribunais


de Contas, o Ministrio Pblico, o controle deve ser exercido, ainda, pela populao.

2.

3.

Ao mesmo tempo em que a populao est mais prxima das aes dos governantes, e, portanto,
tem mais condies de verificar a prestao dos servios pblicos e da gesto municipal, as
prticas patrimonialistas e clientelistas podem ser mais facilmente sentidas.

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Direito
Municipal

Direito Municipal e Urbanstico

e Urbanstico

Fundao Biblioteca Nacional


ISBN 978-85-387-2945-7

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Direito
Municipal
e Urbanstico
Daniele Regina Pontes
Jos Ricardo Vargas de Faria