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Desarrollo del nuevo Sistema General de Regalías en las entidades territoriales

departamentales en Colombia 2012-2014
Resumen
Este trabajo pretende observar los efectos que ha tenido el Sistema General de Regalías 1 (SGR)
desde su implementación en 2012, y analizar si ha cumplido con los objetivos que dieron origen a la
reforma del sistema anterior de regalías. Además, se observa la distribución correspondiente de los
recursos provenientes de las regalías en las entidades territoriales, y se analiza la relación entre la
cantidad de recursos y proyectos aprobados con indicadores como desempeño integral y el índice de
transparencia entre otros. Los resultados muestran que no hay una clara relación entre algunos de
estos indicadores y se plantea la existencia de otros factores no considerados en la medición de
variables.
Palabras clave: Sistema General de Regalías, regalías, equidad territorial
Clasificación JEL: O13, Q32, H72, R58
Introducción
En un país como Colombia se evidencia el desarrollo desigual de las regiones al observar
indicadores económicos y sociales como: pib per cápita, necesidades básicas insatisfechas, pobreza
medida en términos monetarios y a nivel multidimensional, y tasas de cobertura de servicios
públicos básicos como (salud, educación, saneamiento básico, entre otros). Y se ilustra mejor al
observar que algunos municipios en departamentos como La Guajira, Cesar y Yopal todavía no
disfrutan de servicios públicos básicos como agua potable. Esto a pesar de que las entidades
territoriales2 (ET) han sido beneficiarias de recursos provenientes de regalías 3 y compensaciones4.

1 Regulado por la Ley 1530 del 17 de mayo de 2012
2 Según el artículo 286 de la Constitución Política de Colombia (CPC), los departamentos,
distritos, municipios y territorios indígenas son entidades territoriales.

3 Se conoce como regalía la “contraprestación económica que recibe el Estado por la
explotación de un recurso natural no renovable cuya producción se extingue por el transcurso
del tiempo. Las regalías son un beneficio económico importante para el Estado y sus entidades
territoriales” (Ley 685, 2001, p. 30).

4 Las compensaciones son contraprestaciones económicas adicionales que se pactan con las
compañías dedicadas a explotar recursos no renovables (Ibidem).

30). 2001. en interventoría técnica y gastos de funcionamiento o de operación. ya sea a título de regalía por su explotación o por compensación. esto es. p. Por tal razón. Lo anterior con el objetivo de aumentar la calidad de vida y el bienestar de la población. las compensaciones son contraprestaciones económicas adicionales a las regalías que se pactan con las compañías dedicadas a explotar recursos no renovables (Bohórquez. ya que la extracción de recursos minero-energéticos es uno de los principales generadores de renta externa y también son importantes como fuente de ingresos para las regiones. . 2013). ya que tiene efectos directos e indirectos. ocurrió cuando el 5 Ley 141 del 28 de junio de 1994. Muestra de ello. salud. la explotación de los RNNR puede generar cambios en la situación económica. con prelación para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental.De acuerdo a la anterior Ley de Regalías 5 con relación a los municipios productores se determinó que el uso de los recursos de regalías y compensaciones monetarias se destinaría el noventa por ciento (90%) a proyectos de desarrollo municipal que estuvieran dentro del Plan de Desarrollo. y es tema de controversia donde quiera que se trate. 14). la distribución y el uso de estos recursos son muy importantes. alcantarillado y otros servicios públicos básicos. 7 Se denominan así ”aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente. positivos y negativos. sobre las demás actividades económicas. no producidos directamente por los seres humanos.. social y ambiental de un país o una región. 2007).. Desde este punto de vista. p. Y el diez por ciento (10%) restante. 2001. su acopio. que son utilizados en distintos procesos productivos. El acopio y el beneficio pueden realizarse dentro o fuera de dicha área” (Ley 685. y la extensión de infraestructura de servicios de educación. Las regalías que se producen por la explotación 6 de Recursos Naturales No Renovables (RNNR) 7 ha sido una parte muy importante de las transferencias que el Gobierno Nacional realiza a las entidades territoriales y también en uno de los instrumentos básicos para promover el desarrollo regional a través de la inversión en proyectos de primera necesidad (Bonet. su beneficio y el cierre y abandono de los montajes y de la infraestructura. agua potable. 6 Es el “conjunto de operaciones que tienen por objeto la extracción o captación de los minerales yacentes en el suelo o subsuelo del área de la concesión. en especial la que vive en aquellas regiones donde hay menor desarrollo. que como se mencionó con anterioridad. Los recursos que se reciben por regalías son considerados como un componente muy importante del motor que dinamiza la economía colombiana. se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no están sujetos a una renovación periódica por procesos naturales” (Ley 685.

las economías regionales están expuestas a enfrentar procesos de migración desordenados y de gran escala. 303).entonces Ministro de Hacienda en 2011. Es por eso que se considera importante realizar este análisis. 2011. ya que el nuevo sistema fue implementado a partir de 2012. y se dice que las regalías “no se ha traducido en los resultados esperados en términos de reducción de la pobreza y desarrollo humano a nivel local” (BID. 8 Ricardo Ávila. La corrupción y la ineficiencia en la gestión de recursos naturales son algunos de los motivos sugeridos para explicar esta paradoja. Juan Carlos Echeverry. se pueden ver algunos resultados. 8 La bonanza que se generó en la primera década del siglo XXI por el aumento en la explotación minera y extracción de hidrocarburos. de acuerdo a algunos críticos produjo corrupción y mal uso de esos recursos. “ha generado algunas distorsiones en la vida política y económica de estos territorios. Y además. Portafolio. p. Principalmente en los departamentos y municipios que dada su posición geológica recibían más recursos que otros en los cuales no se desarrollaba ninguna actividad de explotación o extracción energético-minera. Además. Y no solo eso. gracias al incremento de los precios internacionales. 2015. que debe estar acompañado de buenas políticas y prácticas de manejo de estos recursos para que se pueda generar aportes reales sobre el bienestar de la población. . Este trabajo pretende analizar el desempeño que hasta ahora ha tenido el Sistema General de Regalías (SGR9) de 2012 a 2014 en el territorio nacional a nivel departamental e identificar si ha cumplido los objetivos principales. 12 de junio. 303). 2015. así se dio paso a la Ley 1530 del 17 de mayo de 2012. hizo popular la frase para referirse a esa distribución de recursos como “vamos a repartir la mermelada en toda la tostada nacional”. 9 La reforma fue realizada con base en un estudio elaborado por Fedesarrollo y financiado con recursos de la Corporación Andina de Fomento (CAF). p. también estas bonanzas generan un impacto ambiental desfavorable.” (BID. razón por la cual se generan efectos negativos sobre las regiones. Aunque también se debe resaltar que las regalías son recursos importantes para el crecimiento económico regional. porque cambian la naturaleza de la actividad económica. impulsan el crecimiento urbano. como promover la equidad territorial y desconcentrar los recursos provenientes de regalías que se presentaba con el anterior sistema en las regiones productoras. y a pesar del corto período en funcionamiento.

esto cobra mayor importancia si se tiene en cuenta que estos ingresos corresponden a la explotación de RNNR. Por tal motivo. ¿cómo ha sido el comportamiento del SGR desde su implementación? ¿Ha cumplido con los objetivos propuestos que dieron lugar a la reforma? Este trabajo pretende observar y analizar el desempeño que hasta ahora ha tenido el SGR en los departamentos y busca identificar si ha cumplido los principales objetivos. tecnología e investigación. 10 Este principio está contemplado en la Constitución Política de Colombia de 1991 en los artículos 332 y 360.e. Conjuntamente. ya que estas en sí mismas no dejan de representar un valor importante. generan importantes recursos para las transferencias que se hace a las regiones (Bonet & Urrego. teniendo como objetivo no solo beneficiar y satisfacer las necesidades básicas de la población a través de proyectos de inversión. La Guajira y Cesar) no lograron mejorar el bienestar de la población. la implementación del SGR pretendía propiciar la equidad territorial y evitar el mal uso de esos recursos. Y como se verá en el análisis posterior. y a pesar de que puede ser grande y significativo. sino también y como se verá más adelante. que como bien se sabe son limitados y agotables. de ahí la pregunta. la economía de Colombia ha sido dependiente en gran parte del comportamiento de las actividades minero-energéticas. . hay casos en los cuales se presenta que entidades territoriales que fueron receptoras de gran cantidad de regalías (p. no es garantía de promover desarrollo regional y de satisfacer las necesidades de la población. invertir en proyectos relacionados con ciencia. los cuales son promover la equidad territorial y desconcentrar los recursos provenientes de regalías que se presentaba con el anterior sistema en algunas regiones. y son ellos los responsables de darles un manejo eficiente. 2013).Los recursos que provienen de las regalías son administrados de forma descentralizada por los gobiernos locales10. Problemática Desde inicios de la primera década del presente siglo. son los que más aportan a las exportaciones. debido a que estos sectores tienen una alta participación en el producto interno bruto (PIB) del país. razón suficiente por la cual se hace necesario dar uso específico y eficiente a las regalías. Uno de los objetivos del SGR es mejorar la distribución de los recursos provenientes de las regalías y evitar que se haga mal uso de ellos. De tal modo que la relevancia que tiene las regalías está en la manera en que se hace uso de ellas. producen regalías para el estado. y además.

considerando las metas a lograr con relación a la equidad social y territorial. Posteriormente se eligen las variables como Índice de Desempeño Integral (IDI). se revisa la expedición de diferentes normas elaboradas con relación a las regalías. Es de aclarar que la correlación no significa causalidad. regalías per cápita. Esto permite ver no sólo la relación entre los pares de variables sino evaluar el comportamiento de los elementos del conjunto.Es así como el objetivo general del trabajo es observar los resultados del nuevo sistema de regalías luego de su implementación en 2012. se revisan las publicaciones. Al analizar las correlaciones se pretende buscar las variables que tengan un coeficiente de correlación mayor a 0. pib per cápita. se plantean las conclusiones y posibles sugerencias para cumplir con los objetivos mencionados. Después del análisis de los resultados obtenidos en los pasos anteriores. negativas y nulas.6. Los análisis explicativos se basan en correlaciones de Pearson. en Colombia y en otros países. En este caso de estudio. Se encontraron relaciones positivas. ya que el parámetro toma valores de -1 a 1. Adicionalmente se realizaron gráficas exploratorias para evidenciar la asociación de variables y se discriminó por departamentos. Las variables con algún grado de asociaciones seleccionadas se evaluaron y se crearon gráficas de dispersión ajustando un modelo lineal por departamentos. Las relaciones pueden ser positivas o negativas y su fuerza se evalúa a través del parámetro de correlación r. limitaciones. De manera complementaria. Posteriormente se identifica las características más importantes de las experiencias que se tiene con relación al tema de trabajo. Con esta prueba se pretende ver una relación lineal entre las variables. Metodología La metodología que se utilizada inicia con la búsqueda de bibliografía. Para la realizar la evidencia empírica se hace un análisis estadístico descriptivo usando diagramas de correlación de la distribución de las regalías en las entidades territoriales departamentales. recursos y proyectos aprobados entre otros.6 o menores a -0. logros y obstáculos que ha tenido el SGR. los objetivos específicos propuestos son: i) identificar si con la implementación del nuevo sistema se ha disminuido la inequidad regional. . y ii) analizar los alcances. textos y trabajos relacionados con el tema en cuestión. índice de Transparencia Departamental (ITD). Igualmente. se decidió hacer un análisis explicativo donde se relaciona más de una variable.

¿vale la pena explotar todos los recursos hoy? Y para dar respuesta a esta inquietud propone que se haga mediante un ejercicio de costo-beneficio la viabilidad integral de una solicitud para exploración y explotación minera. una vez se decide realizar actividades minero-energéticas en el territorio. no solo en Colombia sino en otros países. si se debe permitir o no la extracción de los RNNR. Para el año 2001 se crea el Sistema General de Participaciones (SGP) y se realiza algunas modificaciones. la innovación. Sin embargo. 13 Según Ayala José (1999). debido a que cuando se decide explotarlos. los derechos de propiedad constituyen una de las instituciones más importantes porque son las instituciones que obstruyen o permiten el intercambio de activos. Primero. es central para el trabajo 11 Considerado en la Constitución Política de 1991 en los artículos 356 y 357. y se consideran recursos relevantes para el proceso de descentralización 11. el ahorro. 12 Economista director de Colombia Punto Medio e investigador de asuntos mineros. Tercero. que la realidad contable de la operación está cubierto con un manto de confidencialidad” (2013a. etc. Ya que sin la existencia de los derechos de propiedad los activos podrían no llegar a tener algún valor y los individuos no tendrían certidumbre sobre el curso de sus acciones económicas como la inversión. es decir. educación. Es así como el debate se genera en distintos niveles. ya que desde diferentes perspectivas despierta opiniones a favor y en contra. cuyas variables surgen sin que la autoridad minera las pueda fiscalizar. Segundo. es necesario tener en cuenta que las regalías pueden constituirse en un elemento importante para el financiamiento del desarrollo en las regiones (Clavijo. donde se establece la descentralización fiscal y administrativa al definir las transferencias de una parte de los ingresos corrientes del gobierno central hacia los departamentos y municipios para financiar servicios como salud. desde la manera en la cual se origina las regalías. sobre lo cual Pardo señala que “las regalías se liquidan mediante una fórmula compleja. agua potable y saneamiento básico. lo que luego da lugar al pago de las regalías por parte de los concesionados. es importante el interrogante que plantea Pardo12 (2013b). En este sentido. se cuestiona si la cantidad que por concepto de regalías pagan las empresas compensa o resarce el daño causado por permitirles dedicarse a esta actividad. esto conlleva a un costo social y ambiental de difícil reparación. a pesar de las discusiones teóricas generadas. .181). ya habiendo el Estado otorgado los derechos de propiedad 13 a intermediarios para que haga uso del suelo y del subsuelo para llevar las actividades de explotación y extracción de RNNR. Las restricciones al acceso a la información son tan grandes.Revisión literaria El entorno de las regalías siempre ha sido polémico. p. 2012).

co/1741/articles186370_constitucion_politica. J. haciendo uso eficiente de ellas y con probidad (Ley 1530. Monto y distribución de las regalías en Colombia (¿Sabor de la mermelada? De-Rapidez o de-mora. Clavijo. Obtenido de http://anif. Equidad y Desarrollo (19). Gobernanza con transparencia en tiempos de abundancia. A. Bonet.pdf Pardo. 2) Equidad social y regional. Bohórquez. Fundamentos para superar el modelo extractivista.). Constitución Política de Colombia. Propuestas para recuperar la gobernanza del sector minero colombiano. 4) Buen gobierno. Bogotá: Imprenta Nacional. y. distribuyendo las regalías para todos. (2013a). ya que los cuatro principios que sirvieron como fundamento de reforma sobre el Sistema General de Regalías son: 1) Ahorro para el futuro. Banco de la República. Bogotá. J. (198). (2013).co. (s.f. 1-49.iadb. (págs. 2012. 3) Competitividad regional.co/sites/default/files/uploads/Sergio%20Clavijo.portafolio. Repartir la mermelada. J. Obtenido de http://www.co/opinion/repartir-la-mermelada Banco Interamericano de Desarrollo (2015). (2007). S. República. Ley 1530 del 17 de mayo de 2012. (12 de Junio de 2011). R. 175-198).. empeoró o quedó igual? Documentos de Desarrollo Regional. Obtenido de http://publications.gov. En C. empleando las regalías como motor de desarrollo regional. G. (2013). 1). & Urrego.org/bitstream/handle/11319/6681/Gobernanza_con_Transpa rencia_en_Tiempos_de_Abundancia. Evolución del régimen de regalías en Colombia a partir de a Constitución Política de 1991.el uso que se hace con estos dineros. Banco de la República. Obtenido de http://www. J. Cartagena. Documentos de Desarrollo Regional. p. Regalías y finanzas públicas en el Departamento del Cesar.cna. (92).pdf Congreso de la República (2012). usando la regalías para estabilizar la inversión regional. … Referencias bibliográficas Avila. Y este último punto es el que se tomará en este trabajo. Minería en Colombia. El Sistema General de Regalías: ¿mejoró. 137-160. Cartagena. portafolio. Experiencias de las industrias extractivas en América Latina y el Caribe.pdf?sequence=4 Bonet. 1-55. . (2012).

A. económico y social. Obtenido de http://www.Pardo.php/econom-y-sociedad-temas29/3571drummond-un-desastre-ambiental-economico-y-social.razonpublica. (2013b).com/index. un desastre ambiental.html . Razón Pública. Drummond.