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INTRODUCCION

CONTENIDO
UNIDAD 1
ELEMENTOS BASICOS, COMPONENTES DEL DESARROLLO REGIONAL,
TEORIAS, MODELOS Y ACTORES DEL DESARROLLO REGIONAL.
CAPITULO 1. ELEMENTOS BSICOS DEL DESARROLLO REGIONAL Y
EL CONCEPTO DE DESARROLLO REGIONAL
El concepto de regin
Regiones uniformes
Regiones nodales
Regin plan
Regin como espacio social
Evolucin del Concepto de desarrollo
El desarrollo econmico
El desarrollo social
El desarrollo cultural
El desarrollo poltico-administrativo
CAPITULO 2. COMPONENTES DEL DESARROLLO REGIONAL
ASPECTOS ECONMICOS
La localizacin
La asignacin de recursos
Las relaciones interregionales
ASPECTOS SOCIALES Y DEMOGRAFICOS
ASPECTOS SOCIALES
El empleo
La nutricin
La educacin
Salud pblica
ASPECTOS DEMOGRFICOS
Aspectos ambientales
LA PERSPECTIVA DE LARGO PLAZO Y ACCIN SOSTENIDA
El enfoque de la accin curativa y preventiva
El enfoque educativo y participativo
Aspectos polticos
CAPITULO 3. TEORIAS Y MODELOS DE DESARROLLO REGIONAL
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TEORIAS DEL DESARROLLO REGIONAL


La teora del colonialismo interior
La teora de la localizacin
La teora de los polos de desarrollo
MODELOS DE DESARROLLO REGIONAL
El modelo de las cuencas hidrogrficas
El modelo de desarrollo rural integrado DRI
CAPITULO 4. LOS ACTORES DEL DESARROLLO REGIONAL
El estado
Las fuerzas sociales
UNIDAD 2
TEORIA DE LA PLANEACION. EL ENTORNO Y LOS MOMENTOS DE
LA PLANIFICACION.
CAPITULO 5.
COLOMBIA

LA PLANEACION

Y DESARROLLO

REGIONAL

EN

NORMATIVIDAD DE LA PLANIFICACIN Y DESARROLLOREGIONAL EN


COLOMBIA
LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA
PLANEACION Y DESARROLLO REGIONAL. PLANES DE DESARROLLO
La extensin territorial de los sectores pblicos
La Constitucin Poltica de 1991
Los gobiernos posteriores a la Constitucin de 1991
LA PROMOCIN DE LA PARTICIPACIN LA REGIONALIZACIN EN
COLOMBIA

Videos:

1.

Desarrollo

La Controversia 9 de Febrero de 2015. Plan Nacional de


2. Porque los colombianos somos pobres

INTRODUCCIN
Las tendencias de la economa, la globalizacin de los mercados, los procesos
de reestructuracin y modernizacin del Estado, y los fenmenos sociales,
polticos, culturales, hacen necesaria la formacin de profesionales
capacitados para afrontar los retos propios de un mundo inmerso en procesos
de cambio acelerado y vertiginoso. sus responsabilidades no se limitan
nicamente a la ejecucin de roles en el mbito interno de la organizacin;
existen tareas, retos, factores de competencia, condiciones econmicas,
sociales, polticas, ambientales que hacen que hoy, sea ms exigente y
precisa la acumulacin de conocimientos que permitan tomar decisiones
rpidas y acertadas. El curso acadmico de
Desarrollo Regional cumple con algunas intencionalidades formativas
relacionadas con el manejo del concepto de regin, y su aplicacin a contextos
econmicos, sociales, polticos y culturales, la influencia e interdependencia
entre unos y otros. Se analizarn las propuestas ms importantes que han sido
construidas en torno al desarrollo regional, fundamentadas en los conceptos de
regin y desarrollo y las relaciones que se presentan entre los aspectos
econmicos, sociales, polticos, demogrficos y ambientales que integran los
procesos de desarrollo regional y la existencia sus actores: El Estado y las
fuerzas sociales Construida la conceptualizacin sobre regin y desarrollo
regional, es conveniente conocer los aspectos relacionados con la planeacin
regional en diferentes contextos del Estado y otros conceptos del desarrollo y
la planeacin regional tales como la existencia de planes y polticas
econmicas de las regiones y la relacin entre el tratamiento de lo regional y la
planeacin colombiana vinculndolas diferentes teoras relacionadas con la
planeacin, su objeto, sus diferencias y congruencias y mtodos de la
planificacin y reconocer en forma somera la manifestacin histrica de la
planeacin en Amrica Latina. El conocimiento de la temtica resulta de
singular importancia para los profesionales en el campo de las ciencias
administrativas en razn de su responsabilidad dentro de las condiciones
impuestas por los fenmenos que intervienen en el desarrollo, dentro de los
contextos econmico, social, poltico y cultural, en un medio en que el Estado
interviene no solo como ente regulador sino que se convierte tambin en
agente generador de oportunidades de mercado y de competencia.
El curso se desarrolla mediante el estudio de dos unidades didcticas
fundamentales: Los elementos bsicos y componentes del desarrollo regional
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que ubican los conceptos de desarrollo regional y la temtica propia de su


integracin semntica. El concepto de planeacin, sus teoras y estrategias se
estudian en una segunda unidad que adems referencia las tareas, roles y
caractersticas del planificador. El desarrollo temtico del curso acadmico, no
puede desconocer los diferentes enfoques que han servido a los tratadistas
para su conceptualizacin y que constituyen el marco terico para lo
pertinente. Se hace referencia a algunas teoras sobre desarrollo, regin y
planeacin.
Cada una de las unidades debe ser reforzada con actividades de aprendizaje
que contribuyan a la consolidacin del nuevos saberes del estudiante y que
motivan la interaccin del individuo con su pequeo grupo colaborativo, con el
grupo de curso, con el docente y con su entorno, en tareas que deben
desarrollarse con apoyo de los medios y mediaciones propios del aprendizaje
autor regulado. El curso acadmico es fundamental e importante por su
aporte para identificar la importancia de la influencia del contexto econmico,
poltico, social y cultural caracterstico de cada regin del orden local, regional,
nacional o global para el desarrollo, vigencia y proyeccin delas organizaciones
empresariales, que deben entender que la identificacin de su entorno y la
capacidad de hacer frente a sus condiciones y retos podrn significar la
diferencia entre las decisiones acertadas y oportunas que pueden conducir al
crecimiento de las empresas o las equivocadas a su caducidad.

UNIDAD 1
ELEMENTOS BASICOS Y COMPONENTES DEL DESARROLLO REGIONAL
TEORIAS Y MODELOS DEL DESARROLLO REGIONAL, ACTORES DEL
DESARROLLO REGIONAL.
CAPITULO 1
ELEMENTOS BSICOS DEL DESARROLLO REGIONAL
El concepto de Regin
Son varias las disciplinas y reas del conocimiento que se han ocupado de
desarrollar conceptos sobre lo que es regin, conceptos que se han abordado
desde lo histrico, lo econmico, lo geogrfico y lo antropolgico, entre otros.
La historia se ha ocupado de revelar la existencia de estudios dedicados a la
formacin de las regiones, su desarticulacin, la conformacin actual de los
territorios de la nacin y la formacin de las entidades territoriales.
Los estudios en geografa han permitido la caracterizacin de las regiones
desde sus condiciones naturales hasta las socioeconmicas, utilizando
parmetros como los pisos trmicos, la vegetacin, los suelos, o las
denominadas formaciones ecolgicas, y, desde las condiciones sociales dela
poblacin, a partir de indicadores relacionados con la propiedad de la tierra, los
sectores productivos, la dotacin de infraestructura, los servicios, los
equipamientos y otros ms.
La economa se ha encargado de caracterizar las regiones a partir de su
produccin, su localizacin industrial, las condiciones de vida particulares, los
flujos de poblacin, los servicios y otros.
De la ocupacin ancestral de las comunidades en las diferentes regiones, se
ocupa la antropologa y en la actualidad, por parte de grupos sociales en
general, o comunidades especficas, campesinas, indgenas, negras y minoras
tnicas en particular.
Sobre la concepcin de la teora regional se ha especulado argumentando
Que an no existe doctrina al respecto ni teora del desarrollo. Estos conceptos
se han abordado por gegrafos, planificadores, socilogos, economistas, etc.
pero aun no se ha consolidado algo que se pueda entender como doctrina.
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Una de las limitantes para la existencia de un desarrollo terico, es la


conceptualizacin. La cantidad de conceptos de regin es excesiva y muchas
veces no se da articulacin alguna entre esos conceptos. No obstante, se ha
dado alguna generalizacin que ha permitido enfocar el problema de la
definicin o la delimitacin de las regiones, enmarcndolas en lo que se
podran denominar clases o categoras: Regiones uniformes, regiones nodales,
regiones de planificacin o programacin y regiones como espacios sociales.
Regiones uniformes. La definicin de este tipo de regiones se fundamenta en
la posibilidad de agruparlas unidades espaciales de acuerdo a algunas
caractersticas que las diferencian de otras regiones prximas. Normalmente
se emplean como criterio de clasificacin aspectos geogrficos, aspectos
econmicos o aspectos sociales y culturales. La clasificacin desde el punto de
vista de los aspectos geogrficos, toma referentes tales como la existencia de
recursos naturales predominantes, caractersticas topogrficas, climas
similares, etc., desde lo econmico, se puede referir a caractersticas
generales de la actividad productiva tpica de la regin, los modelos de
consumo y distribucin, las categoras ocupacionales de la mano de obra, etc.
y por ltimo, los aspectos sociales y culturales, estn determinados
fundamentalmente por la tradicin histrica, que constituye la identidad
regional. No es posible encontrar zonas cuyas caractersticas geogrficas,
econmicas y socio-culturales sean idnticas; adems, al interior de cada
regin, cualquiera quesea al criterio de delimitacin, se evidencia la existencia
de una gran diversidad de caractersticas en muchos sentidos; esta
imposibilidad para encontrar regiones plenamente homogneas impone la
necesidad de manejar criterios flexibles, para que la clasificacin por
uniformidad ofrezca alguna utilidad prctica.
Regiones modales. Se agrupan en un polo de desarrollo que las une y se
trata de zonas congregadas en torno a un centro principal que puede ser una
gran ciudad. La caracterstica fundamental en esta forma de regin, es
entonces, una importante dependencia entre las zonas que conforman la
regin y su centro predominante. Las regiones nodales, denominadas tambin
polarizadas, se componen por zonas que pueden ser heterogneas pero
estrechamente relacionadas entre s porque entre ellas circulan en forma
permanente e intensiva flujos de poblacin, de bienes, de servicios, de
comunicaciones, etc. Ahora bien, este tipo de flujos no se
Distribuye en forma uniforme, debido a la concurrencia de un orden jerrquico
de centros o sub-centros, perceptible por su grado de importancia. Resulta
importante resaltar igualmente la existencia de una relacin de dependencia
mutua entre los nodos de diferentes regiones, que se manifiesta y se posibilita
por medio de las vas de comunicacin, las redes de distribucin de energa,
los medios de comunicacin, las desplazamientos de personas, la
Circulacin de materias primas e insumos, de productos terminados, de
Alimentos, de peridicos, de fuerza laboral, etc. Un ejemplo tpico de regin
nodal, es la regin-ciudad, en que alrededor de una zona urbana con alta
densidad de poblacin, se forman anillos concntricos bajo la influencia de una
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ciudad determinada. La influencia de la ciudad se va debilitando en la medida


en que el anillo se haga ms distante de su centro urbano.
Regin plan. Se trata de una extensin del territorio, sobre el cual el gobierno
ejerce jurisdiccin y realiza alguna forma de planeacin. Puede concebirse
como un espacio territorial sobre el cual el estado ejecuta acciones de carcter
poltico-administrativo. Una adecuada divisin administrativa para la
delimitacin de regiones plan o de programacin, debe buscar la coincidencia
con unidades naturales conformadas bajo la influencia de corrientes histricas
que las hayan caracterizado en lo econmico, lo social y lo cultural. Aunque la
delimitacin regional de un pas la establecen sus fronteras, dentro de ese
territorio nacional, se pueden generar varias regiones plan, que pueden estar
definidas por las unidades poltico-administrativas ms importantes como en el
caso de los departamentos de nuestro pas, caracterizados por una gran
diversidad de condiciones fsicas, ambientales, sociales y econmicas que
imponen la divisin en sub-regiones funcionales que facilitan la identificacin y
solucin de problemas especficos, la apropiacin de recursos y la ejecucin de
acciones. Adems de las unidades poltico-administrativas, se pueden definir
otras regiones plan de acuerdo con el propsito de las acciones a ejecutar; as,
por ejemplo, instituciones relacionadas con el sector agropecuario, pueden
estructurar regiones plan que por su naturaleza integren diferentes unidades
administrativas como departamento y municipios identificados por
caractersticas similares, de topografa, clima, vocacin agrcola, etc. En lo
econmico y en lo social, tambin se pueden generar diversas formas de
agrupacin que obviamente por causa de u inters no generarn coincidencia
alguna. Por estas circunstancias, en un pas pueden existir varios mapas de
regiones de planificacin que no resulten coincidentes entre s.
Regin como espacios sociales. Son regiones en que se manifiestan
relaciones de produccin y consumo y en consecuencia de dominio de clases
en dimensiones espacio-temporales. Desde este enfoque, se puede concebir
en forma ms compleja el concepto de regin, al incorporar elementos de
orden econmico, poltico e ideolgico. Lo econmico se expresa como el lugar
de produccin, lo poltico por la induccin de un fraccionamiento de clases que
compiten entre s y finalmente lo ideolgico que permite percibir una imagen de
unidad interior, frente a su diferenciacin ya aislamiento del resto de regiones.
El concepto de regin desde lo social es un concepto dinmico, por cuanto las
relaciones sociales son dinmicas, se redefinen constantemente y en
consecuencia redefinen las regiones rompiendo sus lmites anteriores y
reubicndolas con respecto a las dems. Este tipo de cambios, ocurre
fundamentalmente como consecuencia de manifestaciones contextuales, un
referente ms de contexto para los procesos de desarrollo.
El concepto de Desarrollo regional.
El trmino desarrollo regional puede ser concebido de manera diferente,
segn la disciplina y el inters desde el cual se aborde el concepto. El
desarrollo regional se puede concebir como la bsqueda del crecimiento de
una regin, o el paso de una etapa en ese proceso de crecimiento. El
desarrollo regional se explora y se alcanza mediante cambios estructurales en
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muchas mbitos, en la economa de la regin, en las manifestaciones sociales


y culturales de sus habitantes, en la manera de utilizacin del suelo, en el
sistema de asentamientos, en la organizacin institucional, en la capacidad
administrativa, etc. El desarrollo regional se reconoce como un proceso de
desarrollo nacional a escala sub-nacional que permite abarcar las
caractersticas econmicas, sociales y fsicas del cambio en una zona y en el
largo plazo, y se convierte en un espacio fundamental para el alcance de
metas del orden nacional, como la bsqueda de un mayor producto nacional
bruto; a partir de la movilizacin y asignacin de recursos desde lo regional se
racionaliza su utilizacin y se reducen los costos para su consecucin. El
proceso de desarrollo regional ocurre en el marco de cuatro subprocesos que
Encarnan un sistema de interrelaciones que los hacen depender unos de otros
e interactuar con el ambiente externo, es decir, con otras sociedades
regionales, contiguas o distantes que canalizan sus influencias en la sociedad
mediante cada uno de los subprocesos econmico, social, cultural y polticoadministrativo que se describen a continuacin.
El desarrollo econmico.
El desarrollo econmico regional puede interpretarse como una serie de
incrementos en el volumen de las operaciones econmicas, es decir, en el
valor agregado, entendido como la sumatoria del valor de lo producido en las
diferentes actividades econmicas ya sean industriales, agrcolas o de
servicios, y en el ingreso total, o sea, la suma total de ingresos generados para
quienes participan en esas actividades, como empresarios, trabajadores o
empleados. El desarrollo econmico tambin se puede expresar en una
participacin cada vez mayor en el producto y en el ingreso total de actividades
y empresas identificadas por una mayor productividad, frente a otras
actividades y empresas con menores posibilidades de produccin y de uso
eficiente de los recursos naturales, humanos y financieros disponibles.
La utilizacin de nuevas tecnologas en maquinaria, organizacin de la
Produccin y utilizacin de materias primas, que propicien incrementos en la
productividad general, mayor especializacin y divisin social del trabajo, se
constituyen en elementos que jalonan el desarrollo econmico. Lo anterior
posibilita la creacin de industrias y actividades nuevas, ms eficientes y
rentables que van sustituyendo a las antiguas. Aunque no parezca muy
tangible, las actividades de planeacin e implementacin de nuevas polticas,
pueden asumirse como estrategias de innovacin permanente que ejercen
importante influencia en los procesos de desarrollo econmico.
El desarrollo social
Son varios los aspectos que hay que considerar cuando se habla del
desarrollo social como un subproceso del desarrollo regional. El primer aspecto
est relacionado con la forma ms o menos amplia, equilibrada o
desequilibrada como se reparten los beneficios del desarrollo econmico entre
los diversos sectores de la poblacin, con la distribucin del ingreso y con el
aumento de la capacidad de adquisicin y consumo de los bienes y servicios
disponibles en el mercado..Otro aspecto, tiene que ver con la produccin y
distribucin de algunos bienes y servicios que no revisten carcter de
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mercantiles y que tienen que ver con la satisfaccin de necesidades primarias,


tales como la salud, la educacin, los servicios pblicos, la vivienda, etc. El
acceso a este tipo de bienes y servicios contribuye a la generacin de
condiciones necesarias para el desarrollo, en tanto que las consecuencias
resultantes de su deficiente oferta, traducidas en insalubridad, analfabetismo,
desnutricin, etc., se convierten en importantes obstculos para el acceso y
divulgacin de las transformaciones econmicas, polticas y culturales, que
posibilitan el desarrollo general. Los cambios en la estructura de los grupos
sociales, en la posicin e influencia delas instituciones sociales y en los
modelos de movilidad social, son aspectos que pueden convertirse en agentes
facilitadores del desarrollo social. El surgimiento de nuevas organizaciones,
industrias, actividades econmicas, formas de produccin, amplios medios de
difusin y divulgacin de masas, originan cambios actitudinal es, en los
valores, y en las aspiraciones individuales y colectivas de los grupos humanos
radicados en las regiones. Estos desarrollos pueden ocasionar el surgimiento
de nuevas clases y grupos sociales y nuevos modelos de movilidad social.
El desarrollo Cultural
Los cambios en los aprendizajes individuales y sociales, expresados en acopio
De saberes, habilidades y destrezas y a la generacin de actitudes de cambio
que en forma conjunta facilitan a las sociedades el logro de un mayor control
de sus ambientes naturales y del destino de su desarrollo, son elementos que
forman parte del desarrollo cultural de las regiones y posibilita a los individuos,
un mayor control de su propio futuro. Es prudente reconocer que las
sociedades en desarrollo, generalmente aprenden capitalizando la experiencia
de otros y asimilan lo que consideran til, mediante un proceso consciente de
abstraccin. La trayectoria del desarrollo cultural de las regiones, ser siempre
diferente, de acuerdo con sus antecedentes histricos y con sus propios
ambientes naturales.
El desarrollo Poltico Administrativo
Para abordar el comentario del aspecto poltico-administrativo del desarrollo
regional, el concepto se separa por sus dos elementos: el poltico y el
administrativo. El aspecto poltico est relacionado con la conciliacin de las
reglas del juego poltico con las mutaciones econmicas y sociales sucedidas
en una unidad espacio-temporal determinada, lo mismo que con los cambios
en las posiciones de influencia y de poder ocasionados tanto por el surgimiento
de nuevos grupos sociales que se concentran en movimientos polticos, como
por las nuevas relaciones de intereses que igualmente se estructuran alrededor
de organizaciones de carcter gremial, cvico, etc. Otra forma de
caracterizacin del desarrollo poltico, se da en el aumento de la participacin e
influencia de los grupos sociales en la toma de las decisiones. En este aspecto
poltico, se puede incorporar lo institucional, para sealar que el desarrollo
tambin se manifiesta en una ascendente divisin funcional del trabajo que
busca que funciones especficas sean realizadas por instituciones
especializadas, para garantizar su eficiencia. En el aspecto administrativo, el
desarrollo presume un avance en la administracin burocrtica en los niveles
central, regional y local, de tal forma que se genere una racionalidad creciente
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en la manejo de recursos de toda ndole, el surgimiento dela planeacin


estratgica y deliberada que permita sistematizar todas las prcticas de
desarrollo. La importancia de los procesos polticos y administrativos se
expresa en su doble papel en el desarrollo. En primer lugar, se involucran en el
proceso general del desarrollo, al experimentar cambios profundos como
consecuencia de su relacin con los subprocesos econmicos, sociales y
culturales. En segundo lugar, el efecto de esas relaciones toma forma a nivel
poltico y administrativo, en los objetivos, propsitos y las metas del desarrollo,
y en la concepcin, planeacin y ejecucin de las acciones de desarrollo.
CAPITULO 2
COMPONENTES DEL DESARROLLO REGIONAL
En este captulo se retoma cada uno de los subprocesos del desarrollo
regional, como elementos que lo integran. A pesar de que se abordan y
profundizan en forma independiente, es conveniente reiterar que los elementos
que aqu se estudian influyen y se determinan mutuamente.
Aspectos econmicos. Ya se ha interpretado el desarrollo regional como el
aumento sostenido del producto y del ingreso, generado a partir de las
diferentes actividades econmicas emplazadas en una determinada regin. El
anlisis de la dinmica econmica de una regin, requiere la consideracin de
una serie de conjuntos de factores que determinan la prontitud, la profundidad
y la holgura de esa dinmica. Esos factores se abordan a travs del anlisis de
los procesos de localizacin delas actividades econmicas, de las relaciones
econmicas interregionales y de la asignacin de recursos para el desarrollo y
constituyen temas de atencin de las disciplinas acadmicas que tienen como
objeto de estudio, el comportamiento econmico del hombre en el espacio, los
procesos econmicos y la estructura del paisaje econmico a nivel espacial.
La localizacin
La toma de decisiones administrativas sobre la ubicacin de actividades
econmicas en una regin determinada, est condicionada a la concurrencia
de ciertos factores que tienen que ver con la disponibilidad de recursos y de
mano de obra, con la proximidad y el tamao de los mercados y con la
disponibilidad y los costos de transporte. Muchas de las decisiones sobre
ubicacin estn estrechamente ligadas a los costos del transporte, cuando en
la actividad empresarial hay necesidad de incorporar la variable distancia en la
evaluacin de ubicacin de individuos, mercados y recursos. Los costos de
factores como el de la mano de obra, o los costos financieros, no tienen
variaciones significativas entre una regin y otra, y en cuanto a servicios de
energa elctrica, comunicaciones, acueducto, etc., se puede aseverar que su
oferta es ms o menos equilibrada, pero, cuando se trata de incorporar costos
de transporte, los beneficios de la organizacin sern mayores en la medida
que sus costos de transporte sean mnimos. As por ejemplo, en trminos de
optimizacin del beneficio, un fabricante de bienes de consumo, ubicara su
industria cerca del mercado que muestra mayor demanda de su producto; una
fbrica de bienes de produccin o de productos intermedios, se localizara
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cerca de los puntos que le ofrecen la materia prima puesto que all encontrara
mejores condiciones para su adquisicin.
Bajo estos criterios, habr organizaciones que por su Naturaleza seran ms
dispersas por la distancia entre las fuentes de materia prima y su rea de
mercado. Se percibe la tendencia de ubicar las actividades econmicas en
reas prximas al mercado, bsicamente cuando se presentan algunas
caractersticas como costo del transporte del producto final superior al costo
del transporte de las materias primas, cuando el producto final es un bien
perecedero, cuando se trata de ventad e servicios cuyo volumen dependa del
contacto directo con los clientes y cuando la demanda del producto presente
altas fluctuaciones, caso en que la localizacin prxima a los consumidores
posibilitar el manejo de bajos niveles de existencias con la consiguiente
disminucin de costos por ese concepto. Normalmente las decisiones de
localizacin dependen del tamao de la demanda y se inclinarn a privilegiar
las concentraciones de poblacin, dentro o fuera de las ciudades y las grandes
poblaciones. Por lo general, el punto ms elegible es el que presente un mayor
potencial de poblacin compradora, lo que constituye el centro del rea del
mercado. No obstante, para las empresas cuyos gastos de transporte tengan
una alta participacin en la estructura de costos e incidan de manera
importante en la determinacin del precio final, las diferencias en las tarifas de
transporte entre una y otra regin, sern un factor de mucho peso en la
decisin sobre su localizacin, ya que con tarifas bajas y precios favorables,
esas empresas podrn ampliar su demanda, ocupar una mayor rea del
mercado e incrementar sus beneficios, si las dems condiciones mantienen
alguna semejanza con respecto a otras reas. Surge otro factor de singular
importancia en la toma de decisiones empresariales sobre la localizacin de las
actividades econmicas a nivel regional; se trata de las denominadas
economas externas de escala que consisten en la concentracin de varias
actividades econmicas en una zona determinada y que son aprovechables
por todos los entes productivos, tales como servicios financieros, aparicin de
mano de obra calificada, servicios pblicos y seguridad social, servicios
especializados de mantenimiento y reparacin, actividades comerciales, etc.
La Asignacin de recursos
Se presenta otro fenmeno que incide en el crecimiento econmico regional, y
es el relacionado con la asignacin de recursos y con los alcances de ciertos
objetivos poltico-econmicos que definen los actores del desarrollo regional,
en procura del control de los procesos y las estructuras del subsistema
econmico regional, integrante de un sistema econmico nacional. En los
procesos econmicos regionales se presenta cierta particularidad, que se
manifiesta en que por lo general, los recursos son escasos, frente a los fines
que se buscan. Esto sugiere la necesidad de idear alternativas de poltica que
permitan utilizar en forma ptima los recursos exiguos. Una de las razones
para que el crecimiento no ocurra con la misma intensidad en todas las
regiones, es precisamente el desequilibrio en la asignacin de recursos. De
otra parte, las fuerzas econmicas del mercado, desarrolladas en un libre juego
sin intervencin que lo regule, propiciar un crecimiento ms rpido y
concentrado en unas pocas regiones y un retraso cada vez mayor en otras,
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con respecto a aquellas. El empleo de estructuras de mercado libre para la


asignacin de recursos, trae como consecuencia la tendencia a consolidar las
desigualdades regionales en vez de moderarlas.
La eficiencia de la dinmica del mercado depende de la existencia de
contextos de competencia perfecta que se convierten en presuncin, pues los
fenmenos de oligopolio y monopolio, son el modelo predominante en que
puede ejercer tambin influencia la distancia, como un factor que coloca a
muchas regiones en condiciones de desventaja. Ahora bien, la ocurrencia de
una inversin inicial exitosa, potenciar en la regin donde sucede el negocio,
el desarrollo de una serie de fenmenos como el incremento en la demanda de
bienes de consumo, los servicios de transporte, los bancarios y financieros, el
comercio, las obras de infraestructura necesarias para la produccin podrn
ser objeto de concentracin en esa regin, adems de que la competencia
resultante entre los diferentes oferentes, de bienes y servicios para un mercado
en expansin, propiciar igualmente que los precios de los factores productivos
disminuyan, generando a su vez condiciones atractivas para nuevos
inversionistas y nuevos procesos acumulativos. Estas consideraciones hacen
deseable una adecuada intervencin externa para la asignacin de recursos
tanto por parte de las autoridades nacionales como de las regionales,
intervencin que se debe orientar a la bsqueda de un equilibrio entre el
crecimiento nacional y el crecimiento regional y a lograr estabilidad en el
crecimiento econmico regional. Un obstculo para la adecuada asignacin de
recursos con criterios de eficiencia, se presenta cuando la percepcin de
actividades claves es diferente para las autoridades nacionales y para las
autoridades regionales, an cuando ambas coincidan en que hay que asignar
los recursos a las actividades ms eficientes. De otra parte, la presin de las
regiones ante el gobierno central para obtener trato preferencial, subvenciones
al desarrollo y prelacin en las inversiones pblicas, pueden ocasionar que en
ltimas, los recursos se asignen de acuerdo al nivel de influencia poltica
alcanzada por cada regin, sin considerar juicios de eficiencia. Otra posibilidad
es que la asignacin de recursos se haga a un gran nmero de regiones para
invertir en pequeos proyectos, cercenando la posibilidad degenerar
economas de escala. Otro objetivo de la poltica regional es lograr la
estabilidad econmica de las regiones, en trminos de evitar las cadas
bruscas en sus niveles de ingreso, para lo cual se deben disear estrategias
que procuren el crecimiento econmico sostenido a partir de la diversificacin
de sus fuentes de ingreso, la proteccin alas regiones ms atrasadas con
tratamientos de excepcin, que eliminen el efecto de polticas econmicas del
orden nacional que tengan como efecto restricciones en las actividades
econmicas y la formulacin de medidas de tipo fiscal acordes con las
necesidades y caractersticas del desarrollo regional, tales como exenciones
de impuestos, amnistas tributarias, etc.
Las relaciones interregionales
Las relaciones que surgen entre las diferentes regiones, constituye un nuevo
grupo de agentes que influyen en el desarrollo econmico de las regiones y
tiene que ver con los movimientos de factores productivos y el trnsito de una
regin a otra de los ciclos econmicos y sus etapas de auge, estancamiento y
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depresin. El crecimiento dentro de una regin puede ser iniciado y continuado


a partir del fenmeno denominado base exportacin, consistente en una
demanda originada en otras regiones para productos de una determinada
regin que goza de ventajas comparativas.
El fortalecimiento que este fenmeno ocasiona en la regin exportadora, se
manifiesta en el incremento del ingreso y del empleo regional, en la creacin
de industrias y actividades econmicas complementarias, en la generacin de
excedentes que son invertidos localmente y en el desarrollo de nuevas
actividades para los habitantes de la regin, que se convierten en proveedores
de bienes y servicios para el servicios local. Los sectores exportadores son
predominantes en las regiones y juegan un papel fundamental en la
determinacin de su nivel de ingresos y a travs de esos sectores, se
transmiten a la regin las mutaciones cclicas de la economa nacional. El
carcter de la regin normalmente se determina por la naturaleza de sus
exportaciones, lo que la identificar como predominantemente agrcola o
industrial. No se descarta la posibilidad de que una regin inicie su despegue
econmico a partir de la exportacin de productos primarios y que
posteriormente modifique su economa hacia la exportacin de mercancas
procesadas y manufacturadas en la regin. Otro aspecto que tienen que ver
con las relaciones econmicas que surgen entre regiones, es la movilidad de
factores productivos como el capital y la mano de obra. Las zonas geogrficas
donde las perspectivas de beneficio son ms altas se convierten en atractivo
para la ubicacin del capital, en tanto que aquellas zonas donde las
expectativas de rendimiento son bajas, sern evitadas. No necesariamente los
recursos son invertidos en la regin donde se generan; las posibilidades que
ofrece la cobertura nacional de los servicios financieros, facilitan la ubicacin
de los capitales en los sitios en que se presenten mejores oportunidades de
inversin, independientemente de la regin donde se hayan producido. No
obstante, se detectan algunas condicionantes a la movilidad del capital, que
surgen por la carencia de informacin sobre oportunidades de inversin y de la
ocurrencia de factores como la incertidumbre que pueden propiciar los
fenmenos de estabilidad o inestabilidad de las polticas econmicas locales y
el riesgo porque las condiciones econmicas de la regin en el pasado no
fueron las mejores, as las actuales resulten atractivas El fenmeno de la
movilidad de la mano de obra entre regiones se produce con arreglo a las
condiciones econmicas tanto de la regin que recibe como de la que ofrece la
mano de obra y que se exterioriza en la diferencia de condiciones
interregionales en niveles de ingreso y oportunidades de empleo. An
encontrndose importantes diferencias en las condiciones anteriores, entre las
regiones, existen otros factores que pueden restringir el trnsito de la fuerza
laboral, tales como falta de informacin, los costos de instalacin y la
capacidad de absorcin de la regin de destino. En trminos de costos de
instalacin, la diferencia entre el ingreso actual y el esperado en la nueva
ubicacin, debe ser talque justifique los costos de traslado, como el transporte,
la consecucin de vivienda, otros costos generales y, por qu no, debe
compensar los costos intangibles de esa migracin tales como la
desvinculacin de su regin, la ruptura de vnculos familiares y personales, etc.
La capacidad de absorcin de la regin destino, tiene que ver con la suficiente
disponibilidad de vivienda, servicios tales como educacin, salud, pblicos y
sociales en general. Una insuficiente disponibilidad de bienes y servicios
13

provocara congestin en los primeros flujos de inmigrantes e intimidara las


migraciones subsiguientes
Los ciclos econmicos de las regiones, que se manifiestan en fluctuaciones
sucesivas de auge y depresin en una o varias de sus actividades econmicas,
son factores que inciden en el desarrollo econmico regional y muchas veces
son ocasionados por la relacin de la regin con otras regiones. Los sectores
productivos que dentro del esquema o modelo base exportacin suministran
bienes o servicios a otras regiones, son el medio de transmisin de los ciclos
econmicos de una regin a otra y se convierten en importadores de los
trastornos econmicos del exterior y los transmiten a otras actividades no
vinculadas al comercio interregional .De la importancia y el peso que tenga en
la regin, el sector exportador, lo mismo que de su estabilidad o su exposicin
a las fluctuaciones, depender la influencia de las variaciones de ese sector, en
la economa regional, as, por ejemplo, en una regin cuya economa est
conformada por un sector productor de bienes de capital, con bajo aporte al
producto regional y mercado especialmente de exportacin y un sector
productor de bienes de consumo para un mercado esencialmente interno, las
variaciones cclicas que afecten al sector productor de bienes de capital, sern
las causales de origen externo de fluctuaciones de la economa regional,
aunque no tengan mayor importancia, pero, si la contribucin del sector
exportador en el producto regional es importante, los efectos de esas
fluctuaciones sern determinantes en la economa regional. Otros factores que
estn relacionados con el desigual crecimiento econmico delas regiones,
tienen que ver con las oportunidades de cada regin para captar y aprovechar
la difusin geogrfica de las innovaciones y avances tcnicos y tecnolgicos;
las posibilidades de atraer la inversin disponible; la presencia de empresas
eficientes con adecuadas estructuras costos, que logran sobrevivir en perodos
de depresin; o el estmulo empresarial producido por la llegada de inmigrantes
a regiones en rpido crecimiento, entre otros
Aspectos sociales y demogrficos
Dentro de los aspectos inherentes al crecimiento de las regiones participa de
manera muy importante el ser humano y uno de los objetivos del desarrollo
regional debe ser precisamente el bienestar humano; esta parte se comentar
como los aspectos sociales; luego se abordarn los aspectos demogrficos,
cuyo objeto de estudio ser la poblacin como determinante para la
formulacin de metas de desarrollo y la ejecucin de planes en procura del
alcance de esas metas.
Aspectos sociales
Tradicionalmente se consideraba que los problemas de naturaleza econmica
constituan el problema fundamental a resolver para atender el desarrollo de
las regiones y que el cambio social deba darse como consecuencia obvia del
crecimiento econmico. As, el desarrollo social estaba completamente
sometido al desarrollo econmico, de manera que los planes se enfocaban
14

primordialmente al beneficio econmico, olvidando las necesidades sociales.


Este tipo de concepcin arroj lamentables resultados que en lo econmico se
manifestaban Como frecuentes casos de ineficiencia laboral, derivados de una
mala nutricin, la mala calificacin y en general de bajas condiciones de vida
de los trabajadores, y en lo social, por la intranquilidad causada por la
introduccin de Instrumentos automatizados que desplazaban mano de obra,
en regiones superpobladas con una gran oferta de fuerza laboral. Entender que
las polticas econmicas influyen en el bienestar humano y que las polticas
sociales tambin influyen en los resultados econmicos, son el punto departida
para resolver el entre lo econmico y lo social ya que estos dos aspectos son
interdependientes. Las restricciones del gasto pblico en los recursos
destinados a la salud y la nutricin para las clases menos favorecidas, son un
caso tpico de des-inversin en recursos humanos, cuyos resultados inciden
negativamente en las expectativas de produccin a corto y largo plazo. Por el
contrario, si se fortalece la inversin social, se generan condiciones
indispensables para el desarrollo econmico, por los efectos directos que tiene
sobre el crecimiento de la productividad del sistema. El bienestar humano debe
reconocerse como el objetivo bsico del desarrollo regional y se logra en la
medida en que se satisfaga la amplia gama de necesidades biolgicas
elementales, sociales primarias y sociales secundarias. Las polticas sociales
deben formularse como respuesta a un estudio de carcter regional que
incorpore en primer lugar anlisis de los grupos sociales para desarrollar
polticas destinadas a ese sector, de acuerdo con sus caractersticas, dirigidas
a toda la poblacin, pero teniendo en cuenta las necesidades insatisfechas de
los grupos ms vulnerables como nios, ancianos y madres lactantes. En
segundo lugar, se deben disear polticas que garanticen la distribucin
equitativa de bienes y servicios bsicos, fundamentalmente en salud, nutricin
y educacin. En tercer lugar, se ubicaran las polticas de desarrollo social
tendientes a buscar el logro equitativo de los niveles de bienestar de toda la
poblacin, por medio del incremento y la diversificacin de sus oportunidades,
para acceder al consumo de bienes y servicios. Toda poltica de desarrollo
social, debe tener como campo de accin fundamental, el empleo, la nutricin,
la educacin y la salud, aunque no sean horizontes nicos.
El empleo. Uno de los principales problemas de los pases en va de
desarrollo, es la carencia de empleos productivos, estables y bien
remunerados para un alto porcentaje dela poblacin, razn por la cual, una
poltica regional orientada al desarrollo social, debera tener la generacin de
empleo como uno de sus objetivos fundamentales, aunque es claro que en el
terreno del desarrollo econmico, solo mediante el crecimiento estable y
sostenido del aparato productivo, se resuelve a largo plazo el problema del
desempleo. La formulacin de una poltica de generacin de empleo puede
fundamentarse en dos alternativas: la generacin de empleo como un efecto
residual del crecimiento econmico, condicionada al crecimiento del producto
bruto regional o la generacin de empleo como un objetivo en s mismo, que
debe asumirse an a riesgo de costos sociales de oportunidad si no se
destinan los recursos a otras actividades ms productivas, pero generadoras
de menor nmero de puestos de trabajo. La ejecucin de obras pblicas tales
como construccin de carreteras, puentes, etc., constituye una alternativa para
la utilizacin intensiva de mano de obra, posibilitan economas externas y
15

mejores condiciones de produccin, aun que tienen un carcter


eminentemente temporal en cuanto a la utilizacin de fuerza laboral.
La nutricin. Otra de las reas fundamentales de accin en el desarrollo
regional es la nutricin; los problemas de desnutricin tienen consecuencias
negativas no solo en el rendimiento laboral de los individuos, sino en sus
condiciones generales de salud y en la adaptacin escolar. En contrario, el
mejoramiento en las condiciones de nutricin arroja como resultado el
mejoramiento en la productividad, mejores condiciones de salud que pueden
conducir a menores gastos en salud pblica y mejor aprovechamiento de la
inversin en educacin. Se puede argumentar que la inversin en programas
dirigidos a atender insuficiencias nutricionales en la poblacin, es muy
productiva si se considera que tal inversin siempre ser inferior a los
rendimientos obtenidos en diversos campos, adems de los valores agregados
por la ganancia social neta contenida en el mayor potencial de contribucin a la
sociedad y la mejor calidad de vida delos habitantes de la regin. Una forma de
garantizar la satisfaccin de las necesidades de nutricin puede ser la
produccin de alimentos en la regin o mediante la importacin de otras
regiones, contra exportacin de productos en que tenga ventajas comparativas.
Es necesario que para grupos de menores ingresos se diseen estrategias
nutricionales que prevengan la cada de los ingresos reales, tales como el
suministro de alimentos a cambio de trabajo, subsidios en los precios de
alimentos bsicos, programas de alimentos a nios en edad preescolar y
escolar, etc.
La educacin Dentro del abanico de campos de accin y que se constituyen
en obligaciones constitucionales del Estado se encuentra la educacin, como
un derecho que tienen todos los asociados de aprovechar sus talentos innatos
y aumentar su productividad. Las posibilidades que ofrece la educacin en
cuanto a mejoramiento de la productividad de la sociedad y por esa va al
mejoramiento de los niveles generales de bienestar, la hacen concebir como un
bien de capital, ms an silos programas se orientan debidamente a las
condiciones y necesidades particulares de cada regin. El Estado, en procura
de la equidad y para darle mayor sentido social a la poltica educativa, debe
reconocer y conceder la mayor prelacin a la universalizacin dela enseanza
primaria y en la medida en que sta est garantizada para todos los nios,
hacerla extensiva a otros niveles educativos tales como la formacin bsica
secundaria, vocacional y profesional, sin desconocer la educacin preescolar y
la de adultos. Estos programas deben incluir polticas de subsidio parcial o total
para la adquisicin de libros, cuadernos y materiales complementarios para la
poblacin ms pobre. Se deben disear currculos flexibles que faciliten el
aprendizaje y la permanencia escolar en aquellas regiones con condiciones
estacionarias de productividad. En el campo de la educacin se involucran
otros niveles relacionados con programas de formacin especficos. En este
aspecto, las actividades acadmicas de adiestramiento y capacitacin, deben
ser orientadas en atencin a los empleos disponibles y necesarios que
aprovechen debidamente las habilidades obtenidas a travs del sistema
educativo, orientando los planes de estudio hacia el progreso social y
econmico de las regiones y articulando las labores acadmicas con el mundo
laboral Se debe reiterar la necesidad de disear polticas para el sector
16

educativo que garanticen la igualdad de oportunidades, con apoyo especial


para los ms necesitados, entendiendo este sector como una de las
herramientas de poltica social que posibilita garantizar la equidad, pero cuyas
estructuras de apoyo deformadas, muchas veces frustran las posibilidades
igualitarias.
Salud pblica. Por su contribucin al incremento de la productividad, que se
traduce en la obtencin de beneficios colectivos, como producto de una
inversin de la sociedad, la salud tambin se reconoce como un bien de capital
en que se invierte para fortalecer la calidad del capital humano. Los programas
de salud deben consultar las necesidades y caractersticas bsicas,
econmicas y sociales de cada regin y deben ser evaluadas en funcin de la
naturaleza epidemiolgica y patolgica de cada zona. Esos programas deben
ser desarrollados en forma racional a partir de informacin slida que permita
la medicin exacta de la magnitud de los problemas de salud y la identificacin
de los factores que los causan. De otra parte, el diseo de estrategias y la
construccin de la infraestructura en salud, deben ser concebidos con visin
futurista que incorpore recientes innovaciones en las prcticas de salud pblica
y que garanticen efectos de larga duracin en los programas. El esquema de
atencin bsica en salud, es uno de los enfoques que articula una serie de
programas de salud pblica, diseado para pases en va de desarrollo, en
medio de una gran carencia de recursos. Esta estrategia acude a acciones
debajo costo como la inmunizacin y la rehidratacin oral, el suministro de
medicamentos esenciales a bajo precio, la vinculacin de las familias a
programas de salud preventiva, la utilizacin eficaz de los medios de
comunicacin y la movilizacin social. Los resultados de estas prcticas se
expresan en trminos de disminucin de las tasas de mortalidad tanto infantil
como general de la poblacin y con gastos inferiores a los que representara la
construccin y funcionamiento de un solo gran hospital.
Aspectos demogrficos
El estudio de la poblacin, la dinmica de su crecimiento, su movilidad espacial
y las modificaciones en su estructura de gnero, edad y ocupacin, son
aspectos de singular importancia para el desarrollo regional, ya que estos
aspectos tienen un efecto particularmente determinante en la formulacin de
metas y en la ejecucin de acciones de desarrollo. Los grupos de poblacin
tienen caractersticas cambiantes en el tiempo, aun que sus mutaciones no
sean perceptibles a partir de una observacin elemental. Entorno a las
posibilidades de cambio y las consecuencias del cambio, se puede tejer una
amplia gama de especulaciones, que pueden convertirse en objeto de estudio
para muchas investigaciones
Entre los fenmenos a observar se encuentran los ndices de aumento o
disminucin del crecimiento demogrfico, que se puede originar en un mayor
nmero de nacimientos, en la fluctuacin de las tasas de morbilidad y
mortalidad o por los movimientos migratorios desde o hacia cada regin. Estos
fenmenos, pueden a su vez generar cambios en la estructura demogrfica de
la regin, que se pueden evidenciar en variaciones en el volumen de poblacin
17

en edad productiva, segmento que obviamente demanda posibilidades de


trabajo, aumento o disminucin de poblacin econmicamente dependiente,
conformada generalmente por nios y ancianos que requieren servicios
sociales, etc. Los anlisis y la formulacin de polticas de Estado han de
considerar como referente, la identificacin de tres segmentos en la estructura
demogrfica de la regin y que pueden estar definidos por la poblacin infantil,
la poblacin en edad productiva y las personas en edad de jubilacin. Para el
primer segmento, debe ser objeto de anlisis la informacin obtenida sobre
las necesidades de atencin para la madre y el nio, para definir una poltica
activa de poblacin que atienda los requerimientos en salud, nutricin y
educacin. La problemtica en salud y nutricin se puede enlazar con la
necesidad de identificar caractersticas que conduzcan a fortalecer la natalidad
o a regularla mediante campaas de planificacin familiar, de acuerdo con los
objetivos y condiciones del desarrollo de la regin. Para atender lo relacionado
con educacin, se debe trabajar sobre las necesidades de un sistema escolar
innovador que permita a los jvenes alcanzar una educacin general adecuada
y un pertinente adiestramiento vocacional.
El segundo segmento est conformado por la poblacin en edad productiva
que representa la disponibilidad de recursos en fuerza laboral que se precisan
para la satisfaccin de las necesidades del desarrollo socio-econmico de la
regin y que a su vez presionar las posibilidades laborales que esa regin
debe ofertar. En el anlisis de la poblacin econmicamente activa, se
encuentran dos tendencias:
la primera, una poblacin en edad productiva que tiende a crecer en forma
significativa que demanda la implementacin o ampliacin de actividades que
requieran el uso intensivo de mano de obra.
La segunda, una poblacin en edad productiva que tiende a decrecer y para
compensar ese detrimento cuantitativo, se deben mejorar cualitativamente los
recursos de mano de obra, mediante el sistema escolar o el adiestramiento
contino de los trabajadores en sus puestos de trabajo.
En el tercer segmento de poblacin se ubican las personas en edad de
jubilacin, cuyo nmero muestra una forma de crecimiento acelerada. La
poblacin conformada por los adultos mayores, debe ser objeto de especial
atencin en la fijacin de polticas conducentes a la satisfaccin de sus
necesidades peculiares y particulares. Adems de los anteriores fenmenos,
los movimientos migratorios constituyen otro factor que afecta la estructura
demogrfica de una regin. Las condiciones actuales, propiciadas por el
conflicto armado, obligan las conductas migratorias en la figura del
desplazamiento forzoso, que adems degenerar serias modificaciones en la
estructura demogrfica de las regiones, ocasiona consecuencias de diversa
ndole tanto para la poblacin desplazada como para las regiones receptoras
18

de esa poblacin. En otras condiciones, la migracin voluntaria por lo general


ocurre en personas en plena edad productiva, jvenes, sin hijos que cambian
su residencia con el propsito de obtener mejores condiciones para satisfacer
sus necesidades de carcter econmico y social. Este fenmeno migratorio
ocurre de las regiones rurales a las urbanas o de las ciudades y poblaciones
pequeas hacia las ms grandes; en baja escala pero de necesario
reconocimiento sucede la migracin de retorno, cuando, alguien que haba
emigrado, regresa a su sitio de origen, despus de haber logrados su propsito
o de haberlo alcanzado al menos parcialmente. Si las polticas de desarrollo
regional identifican como objeto de control la emigracin, se deben fortalecer
las estrategias de incremento y mejoramiento de las oportunidades laborales y
la extensin y modernizacin de la estructura social, de manera que la
satisfaccin de los diferentes niveles de necesidades de la poblacin se
posibilite en la regin.
Aspectos ambientales
Los aspectos ambientales del desarrollo regional, estn relacionados con la
interaccin que establecen las sociedades con su entorno natural. El marco
fundamental de este tipo de relaciones es el manejo tanto individual como
colectivo de los recursos naturales, del equilibrio ecolgico y de la preservacin
dela vida y su calidad. El conflicto que se genera por la necesidad primaria del
ser humano de ubicarse y desarrollarse haciendo uso de los recursos que le
ofrece la naturaleza y el carcter reducido de los recursos naturales, en sus
estructuras y ciclos ecolgicos, exige la generacin de actitudes y valores que
garanticen la utilizacin adecuada y racional de esos recursos. Desde la
dimensin ambiental del desarrollo regional se percibe la inevitable
interdependencia entre un mbito social, conformado por una poblacin que se
ubica en un territorio determinado con unas necesidades de satisfaccin
forzosa para su supervivencia y desarrollo y un mundo natural con unos
recursos y potencialidades vulnerables y limitadas, condiciones que exigen
conductas individuales y colectivas frente a los siguientes fenmenos
dependientes entre s:
La disponibilidad y potencialidad de los recursos bioenergticas y constructivos
que ofrece la naturaleza.
La accin del hombre y de la sociedad, que de acuerdo con sus estilos de
desarrollo y sus conductas ambientales ocasiona efectos depredadores sobre
la naturaleza, sus ciclos y su equilibrio ecolgico.
La imperiosa necesidad de preservar y desarrollar la naturaleza y su equilibrio
ecolgico como condicin indispensable para la supervivencia y el desarrollo
del hombre y la sociedad .Sin que se haya definido un marco conceptual y
metodolgico que articule globalmente el aspecto ambiental con el desarrollo
regional, se reconocen algunas tendencias que histricamente han interpretado
la relacin hombre-naturaleza. El enfoque antropocntrico, fundamentado en
las filosofas occidentales, considera al hombre como el centro del universo,
19

como soberano de la creacin, y a la naturaleza como su sierva incondicional


que le pertenece por derecho propio y dela cual puede disponer sin restriccin
alguna otra perspectiva, muy influenciada por el pantesmo oriental, considera
que Entre el hombre y la naturaleza debe darse una forma de convivencia
equilibrada y armnica que debe mantenerse permanentemente. Otras
tendencias sealan la importante necesidad de buscar alternativas en los
modelos de organizacin social y en los estilos de desarrollo, que valoren los
estragos que se estn causando a la naturaleza a causa de intereses
particulares de obtener ganancias desmedidas y de un consumismo
desenfrenado. Recientes corrientes de tendencia economicista, conciben la
contaminacin como un problema importante, pero como una consecuencia
inevitable del desarrollo industrial, por lo cual, los daos ambientales causados
deben ser valorados y resarcidos mediante el pago de indemnizaciones al
Estado que a su vez debe destinar esos recursos a la reparacin de los
perjuicios causados. El uso, aprovechamiento y preservacin de los recursos
naturales ha sido objeto de regulacin en muchos pases que han entendido la
importancia del cuidado del medio ambiente natural para la supervivencia de
futuras generaciones. Tambin se han formulado polticas que incluyen
programas de recuperacin, descontaminacin, proteccin, previsin y
tratamiento de impactos ambientales originados por el crecimiento econmico.
La concepcin y ejecucin de acciones de desarrollo regional debe considerar
al menos los siguientes criterios para garantizar el uso adecuado y
preservacin delos recursos naturales:
Los propsitos de las sociedades y los procesos que se desarrollen para su
obtencin, deben ser compatibles con la dinmica, las potencialidades y
limitaciones de la naturaleza.
La utilizacin de los recursos naturales es una condicin indispensable para el
desarrollo de la sociedad, razn por la cual esa utilizacin debe ser razonable
respetando tica y cientficamente la dinmica y los ciclos vitales de la
naturaleza.
Es necesario reconocer que el aprovechamiento de los recursos naturales
tiene costos ecolgicos directos expresados en el consumo de insumos, e
indirectos por la aparicin de residuos y desechos, que deben ser involucrados
en los balances sociales y debidamente compensados por los productores y
los consumidores que los causan.
Todos los proyectos independientemente de su carcter social, econmico o
poltico, de sus prioridades y niveles de eficiencia, deben garantizar la
estabilidad del medio ambiente y la calidad de vida.
El manejo adecuado y el uso racional de los recursos naturales se deben
fundamentar en el conocimiento, interpretacin y respeto a la naturaleza y a
sus ciclos vitales, para lo cual se precisa de un diagnstico ambiental
integrado, que describa la realidad ambiental de la regin.
Las acciones orientadas a la preservacin y recuperacin del medio ambiente,
deben obedecer a planes coordinados entre los diversos niveles territoriales,
20

que permitan la definicin y responsabilidad jurisdiccional, presupuestal y


operativa que corresponda a esas acciones.
La consolidacin y difusin de valores de respeto a la naturaleza debe
construirse a partir de amplios programas de educacin ambiental y
participacin popular. Estos criterios, dan curso a algunos enfoques
estratgicos tiles para acometer acciones en el mbito ambiental del
desarrollo regional.

Las perspectivas de largo plazo y acciones sostenidas


Es un enfoque fundamentado en la necesidad de entender los largos plazos de
tiempo requeridos tanto para la gestin de los recursos y las potencialidades
del sistema natural, como para la sensibilizacin y los cambios socio-culturales
en el sistema social, igual que para la recuperacin de los daos ecolgicos
que sean posibles. No se puede esperar que los cambios en la naturaleza y en
la sociedad sean inmediatos, ni que la recuperacin y reparacin de los daos
que sta causa en aquella sean rpidas. Por lo anterior, las condiciones
ambientales del desarrollo regional, deben ser tratadas en lapsos de tiempo
que seguramente trascendern los plazos, con los cuales normalmente se
operan otras variables del desarrollo.
El enfoque de la accin curativa y preventiva
Los modelos de desarrollo vigentes se caracterizan por sus progresivos y
rpidos resultados en el medio ambiente, circunstancia que impone la
inmediata formulacin de acciones curativas y correctivas tendientes a
minimizar los daos ecolgicos y a prevenir su acumulacin. Desde este
enfoque, se considera que la reparacin de los daos ecolgicos a partir de la
identificacin de sus verdaderas causas, son procesos paulatinos y alargo
plazo. Esperar la identificacin de esas causas, podra significar la peligrosa y
creciente acumulacin de los perjuicios ecolgicos, por lo cual la propuesta se
orienta a atacar los efectos de manera inmediata. Un ejemplo de esta forma de
agilizar la implementacin de medidas inmediatas de prevencin de los
perjuicios ecolgicos, mientras se avanza en investigaciones ms profundas,
puede encontrarse en pases que como el nuestro han identificado la causa de
los altos ndices de contaminacin del aire de las ciudades, en las emisiones
de gases de los automotores y comienzan a implementar medidas de control
de esas emisiones y de revisin de los componentes de los combustibles.
El enfoque educativo y participativo
Tal vez, el enfoque ms significativo para entender la importancia de la
preservacin del medio ambiente, es el educativo y participativo, por el
reconocimiento que se hace de la necesidad de generar valores, actitudes y
comportamientos, en los integrantes de la sociedad, para introducir a mediano
21

plazo cambios en los modelos de desarrollo causantes de problemas


ecolgicos. Dentro de este enfoque se plasman dos elementos que
simultneamente correlacionados: un proceso educativo, dirigido a la toma de
conciencia y a la valoracin de la importancia y de la responsabilidad que
compete a todos los asociados en el manejo de las cuestiones ambientales y
un segundo proceso que procura la participacin de las energas colecitas, que
congregue la voluntad de cada ciudadano hacia la aplicacin de estrategias
ambientales coherentes No se puede desconocer que estos procesos de
educacin y Participacin ciudadana, tropiezan con algunas barreras de
orden econmico, social, cultural y poltico, que surgen cuando el inters
privado e individual, se antepone al pblico y social y que se aprecia cuando en
bsqueda del lucro particular ocasiona la depredacin de recursos no
renovables, la descarga de desechos contaminantes, etc. Una adecuada
gestin ambiental puede demandar transformaciones de fondo en los modelos
de produccin y consumo, en los sistemas de asimilacin y uso delos recursos
naturales, etc., con limitaciones de orden cientfico, tecnolgico y financiero,
adems de las de carcter cultural, social y poltico.
Aspectos polticos
Una concepcin idealista de la poltica, la concibe como el arte de gobernar y
emitir leyes conducentes a asegurar la buena marcha del Estado y la
tranquilidad y el bienestar de los ciudadanos, pero, desde los estudios
relacionados con la realidad del desarrollo regional, es ms fcil entenderla
como el espacio de la vida social donde se producen relaciones humanas que
implican en grado muy significativo la conquista, el uso y el mantenimiento de
influencia, control, autoridad o poder. As entendida la poltica, se concibe
como un fenmeno inherente a casi todas las expresiones de la vida social y el
poder se convierte en un elemento que estructura las organizaciones sociales
desde las ms elementales como un club deportivo hasta las ms complejas
como el Estado. El ejercicio del poder se da al menos entre dos partes
intervinientes: un individuo que acta sobre otro en la medida en que pueda
influenciar y modificar su comportamiento, a pesar de alguna manifestacin de
oposicin por parte del segundo. El primero impone su voluntad en proporcin
a sus recursos de poder, apoyado en sus condiciones de reputacin, riqueza,
tiempo, lugar, conocimientos, etc., en tanto que el segundo obedece a cambio
de una recompensa, para evitar un castigo o simplemente porque considera
legitima la autoridad de quien manda. Esta es una forma muy elemental de
identificar las relaciones de poder, pero su manifestacin en el desarrollo
regional, obviamente resulta ms compleja, as se consideren las sociedades
regionales como grupos sociales relativamente autnomos o como integrantes
de un sistema social de dimensin nacional. El desarrollo regional de una
sociedad, como regin, o como un sistema de regiones, en buena medida est
determinado por su funcionamiento y por las estructuras de poder que se dan
tanto a nivel regional como a nivel nacional. Existen varias formas de
estructuracin del poder a nivel regional. Un primer en foque es el de la lite de
poder que concibe la sociedad jerarquizada en una pirmide en cuya cspide
se ubica un grupo limitado y uniforme, integrado por los dueos del poder
econmico, los lderes de la estructura poltica y del aparato militar. En el
22

segundo nivel de la pirmide, se encuentran grupos muy diversificados de


presin tales como agremiaciones, sindicatos, etc. y por ltimo, en la base, se
encuentra una masa desorganizada y dispersa que es el pueblo impotente, que
escasamente con su voto contribuye a la formacin del poder, pero que no
tiene control alguno sobre la accin de los gobernantes. La coexistencia de
motivos, la proximidad social, cultural y religiosa, la vinculacin a similares
organizaciones, que propician el conocimiento interpersonal, la comunicacin
inmediata y profunda entre ellos, son elementos que facilitan a la lite el
ejercicio del poder. Es un nivel altamente organizado que considera que no le
debe a nadie el poder, a diferencia con las otras capas que son dependientes
desorganizadas y dispersas, algunos puntos de vista consideran que la
estructura del poder no siempre es monoltica, sino que existe una pluralidad
de grupos polticos, econmicos y militares dispuestos en disputa permanente.
Algunas de estas corrientes suponen que la clase poltica desempea un papel
fundamental en la dinmica social, en forma independiente de los grupos
econmicos, pero en toso caso, existe una masa de ciudadanos desorganizada
y sin poder. Segn otras perspectivas de anlisis, la estructura del poder vara
segn las estructuras socio-econmicas, polticas y demogrficas de las
regiones y conciben al menos cinco tipos de estructuras de poder que pueden
ser: El tipo oligrquico. Se consolida un grupo homogneo y restringido de
potentados econmicos que acuerdan y ejecutan los programas polticos. El
tipo de la gran coalicin. Se manifiesta en una alianza entre los potentados
dela economa privada y la alta burocracia estatal para apoyar un individuo
conciertas cualidades y recursos que les garantice el logro de sus intereses
comunes y la ejecucin de sus proyectos. El tipo de la pequea coalicin. Esta
forma considera la determinacin conjunta de polticas aunque no hay acuerdo
para apoyar una persona especfica. Esta alianza es ms inestable que la
anterior por fundamentarse en negociaciones. El tipo de los sectores
autnomos. La sociedad se fragmenta en organizaciones ms o menos
grandes y en cada una se toman decisiones con cierta autonoma. El tipo
amorfo. Surge cuando las organizaciones del tipo anterior, entran en
contradiccin entre s y sobreviene el conflicto. Independientemente de la
forma como se module la estructura de poder en una regin, hay algunas
particularidades que se pueden dar en torno a la movilidad del poder y que se
dinamiza cuando esa estructura gira y quienes ejercan el poder pasan a ser
subordinados. El poder es deleznable, en el sentido que se puede acumular o
se puede perder en forma gradual, dependiendo de las estrategias quese
empleen para ejercerlo. Los procesos de toma de decisiones se inician con
la definicin de polticas y metas y concluyen con la ejecucin de acciones
colectivas, de conformidad con los intereses de los sectores dominantes. Los
sectores subordinados participan en estos procesos, solo en la medida que
demuestren capacidad y poder suficientes para que sus intereses sean
considerados al decidir. Los grupos que empiezan a hacer valer sus intereses,
son vistos como contrincantes por el poder que buscan satisfacer sus
necesidades de tipo econmico, cultural o social en el entorno regional o
controlar la asignacin de recursos para el desarrollo regional, mediante la
maquinaria estatal. Obviamente, lograr estas formas de participacin, es el
resultado de demostrar capacidad de poder que se evidencia en la capacidad
de congregacin de la comunidad entorno a esos propsitos. Cuando se logra
y demuestra el consenso sealado, se debe tener acceso al sistema
23

institucional de representacin de intereses y si no se da esa compensacin, el


consenso puede desviarse a formas de expresin no institucional como las
manifestaciones, los paros cvicos, etc., que adems pueden trastornar el clima
poltico de la regin
La inexistencia de regiones totalmente autnomas en lo econmico y en lo
poltico, resalta la importancia entre el poder regional y el poder nacional, en
que la centralizacin del poder, subordina a las regiones en muchos aspectos.
Todas las regiones forman parte de un sistema de regiones, de manera que la
estructura del poder regional, forma parte de la estructura del poder nacional y
se relaciona de diferentes formas, de las cuales se pueden sealar tres
esquemas. Una estructura de poder regional carente de cohesin y
permanencia. Los representantes se relevan de manera continua y sus
relaciones son fundamentalmente de conflicto. Esta coyuntura permite a la
estructura del poder nacional imponer y legitimar la explotacin de esta regin
en procura de sus intereses particulares, ms an, si los intereses regionales
no son sincrnicos con los nacionales .La estructura del poder regional es la
misma del poder nacional. Las mismas figuras, con los mismos intereses y la
misma ideologa, gobiernan tanto a la sociedad nacional y a la regional. Esta
situacin es tpica de las regiones atrasadas en que los lderes regionales
creen normal el pobre nivel de desarrollo y se convierten en simples
instrumentos de control al servicio de los dirigentes nacionales quienes
aprovechan en su beneficio, esta condicin de sumisin. Cuando esta
circunstancia ocurre, es indispensable la formulacin de un cambio en la
estructura del poder regional. La estructura de poder regional y la estructura de
poder nacional son antagnicas. Se presenta cuando entre los lderes
regionales y los lderes nacionales existen relaciones de conflicto a causa de la
disparidad de intereses, lo que conduce a dos alternativas de comportamiento.
La estructura del poder de la regin se somete a los criterios del poder central,
o por el contrario, si su poder es realmente suficiente, podr asumir en forma
autnoma un desarrollo poltico, al margen del control de los intereses del
poder nacional. Desde el punto de vista del poder nacional, el desarrollo
regional es considerado como un fin y como un medio; es un fin, en cuanto
trata de beneficiar a las regiones y un medio, porque se constituye en una
herramienta para la ejecucin de polticas y estrategias del desarrollo nacional.
En todo caso, la planeacin del desarrollo regional, se debe orientar
fundamentalmente a propiciar la integracin de las regiones a la vida nacional,
a promover y apoyar la explotacin de recursos regionales de valor estratgico
para la nacin y a reducir las desigualdades regionales. El diseo de polticas a
la luz de estos criterios, necesariamente provoca conflictos de inters,
causados por imposicin de funciones y por realizacin de transacciones a alto
nivel. El desarrollo regional rie con actitudes pasivas y de costumbres
arraigadas en las regiones, que se constituyen en obstculo para su desarrollo
y que deben ser objeto de cambio en los procesos vigentes y en las relaciones
entre el poder nacional y el local. Es conveniente entender que adems, el
desarrollo regional puede generar conflictos de inters ya que la definicin de
acciones y prioridades, puede significar la asignacin de beneficios para unos,
contra los intereses de otros
CAPITULO 3
24

TEORAS Y MODELOS DE DESARROLLO REGIONAL


Para comenzar esta temtica, es conveniente establecer alguna diferencia
entre teora y modelo. Se entienden como teoras aquellos razonamientos
que se concentran en la interpretacin de las leyes que rigen los procesos de
desarrollo regional, con validez durante prolongados perodos de tiempo y en
diversos espacios. Por lo general, las teoras del desarrollo regional se
fundamentan en teoras econmicas y sociales ms generales y se convierten
en aplicaciones de stas a la problemtica regional Los modelos de desarrollo
regional, se conciben como propuestas concretas cuyo propsito no es explicar
las leyes generales del desarrollo general, sino la aplicacin pragmtica y
utilitaria de polticas regionales en circunstancias especficas, basada en la
experiencia previa de otras regiones, de caractersticas y condiciones
similares. Las teoras del desarrollo regional pretenden descubrir las leyes del
desarrollo para utilizarlas eficazmente en procura del progreso de las regiones,
en tanto que los modelos, sugieren propuestas prcticas que pueden aplicarse,
solo si se dan algunas condiciones especficas.
Teoras del desarrollo regional
l
En el marco de las teoras del desarrollo regional, se abordarn tres enfoques
que parecen marcar fundamentalmente el desarrollo regional: la teora del
colonialismo interior, la teora de la localizacin y la teora de los polos de
desarrollo
.La teora del colonialismo interior
La teora del colonialismo interior se fundamenta en el reconocimiento de la
existencia de naciones dependientes y pases dominantes. Las colonias
dependen de los pases dominantes y estos ejercen la explotacin de los
recursos naturales, del comercio exterior y de las regiones de aquellos, en
avances que como estrategia de dominacin invaden hasta las races
culturales de las colonias. En esta teora se debe encontrar la razn de los
desequilibrios y desigualdades en las categoras y rdenes de desarrollo que
ocurren entre las diferentes regiones de un pas, sobre todo si se trata de
pases en va de desarrollo. Las relaciones de dependencia y explotacin entre
naciones y an entre regiones al interior de los pases, son la causa
fundamental de la desigualdad en la forma de desarrollo de las regiones. As,
los conceptos de colonialismo y estructura colonial, son aplicables a las
relaciones entre las distintas regiones al interior de un pas.
Los movimientos de independencia de antiguas colonias en frica y
Asia, ocurridas a mediados del siglo pasado, en las dcadas de los aos 50 y
60, dieron lugar a algunos desarrollos conceptuales en la teora del
colonialismo y de la dependencia entre naciones. Esta teora sostiene que la
existencia de relaciones coloniales, significan la concurrencia de condiciones
en que el pas dominante, monopoliza en el pas dominado la explotacin de
sus recursos naturales, del trabajo, de la produccin, del mercado de
importacin y exportacin, de sus inversiones y de sus ingresos fiscales. Son
mltiples las consecuencias de las polticas colonialistas que trascienden an
25

los terrenos de la cultura, y mediante el dominio poltico administrativo


refuerzan el monopolio econmico y cultural, posibilitando la explotacin
irracional de los recursos de la colonia, la comercializacin en condiciones de
desventaja para el pas oprimido, etc. Las relaciones de dependencia entre
naciones, configuran una serie de caractersticas que como fenmeno histrico
se replican en las regiones al interior de los pases, en una mutacin de roles
en que algunas regiones asumen el papel opresor que desempeaban las
metrpolis, mientras que otras sufren las consecuencias de la relacin colonial
que aqueja a los pases colonizados. Esas caractersticas se pueden sintetizar
as:
La economa de la colonia se convierte en una economa complementaria de la
metrpoli, convirtindose en una extensin de ella, pues el desarrollo no ocurre
en funcin de las necesidades y posibilidades de la colonia sino de los
intereses de la metrpoli. Muchas potencialidades de desarrollo de la colonia
de pierden o desperdician, si no corresponden a los intereses de la colonia.
Las relaciones de la colonia se tornan cada vez ms dependientes, debido a
que su comercio exterior depende de un solo mercado que es el de la
metrpoli, que puede actuar como consumidor final o como intermediario y su
actividad productiva tiende a limitarse a un solo producto de carcter agrcola y
minero, lo que posibilita el aumento de poder de la metrpoli.
Se restringen o eliminan las posibilidades de negociacin para la colonia.
Las metrpolis utilizarn a las colonias como proveedores de mano de obra
barata.
La calidad de vida de las colonias siempre ser inferior a la de las metrpolis.
Las relaciones de colonialismo propiciarn siempre la desigualdad entre las
naciones, entre las regiones y entre unas y otras, fenmenos que son
semilleros de la desigualdad social.
La estructura colonial facilita la existencia simultnea de una heterogeneidad
tcnica, institucional y cultural, en lo cual lo moderno coexiste con lo tradicional
en mundos totalmente separados.
Los habitantes de las regiones oprimidas tienen escasa participacin en la
poltica nacional, lo cual revierte en la ocurrencia de procesos desiguales de
desarrollo.
La teora de la localizacin.
La teora de la localizacin se fundamenta en los diversos criterios que sirven
De base para elegir el espacio geogrfico en que se ha de desarrollar una
actividad y que tienen que ver con la bsqueda del rendimiento ptimo de la
inversin. As, se considerarn aspectos como la disponibilidad de insumos, la
infraestructura de transporte, la demanda de los bienes y servicios, etc., como
determinantes para decidir sobre la ubicacin de cualquier unidad productiva.
26

La ubicacin de los seres humanos y de las actividades productivas en un


lugar, no es casual, y la teora de la localizacin, en que se fundamentaron las
polticas de desarrollo de algunos pases de Amrica Latina durante los aos
setenta del siglo pasado, retomada por Argentina y Chile durante los ochenta,
busca explicar el proceso evolutivo de la estructura espacial de la economa y
las razones de esos asentamientos. La teora de la localizacin se basa en la
teora neoclsica de la economa, que advierte que la utilizacin ptima de los
recursos tiene como condicin fundamental, el libre juego de las fuerzas del
mercado y por esa va, se obtiene el mximo nivel de crecimiento posible y el
equilibrio general de la economa. El fenmeno espacial soporte de la teora de
la localizacin, se puede analizar a la luz de algunos supuestos, variables,
parmetros y restricciones, que pueden convertirse en determinantes para las
decisiones sobre ubicacin de las unidades productivas. En primer lugar, se
abordan los supuestos:
Las condiciones socio-econmicas vigentes son importante criterio para la
toma de decisiones respecto de la seleccin de alternativas para la localizacin
de actividades productivas, en busca de la maximizacin de su beneficio, y de
ello depende la asignacin de recursos.
Adems del mximo beneficio, quienes toman decisiones buscan plena
autonoma e independencia
La libre movilidad del capital, la mano de obra y los recursos empresariales
como factores productivos, es otro supuesto determinante de la ubicacin en el
espacio geogrfico, en procura del mejor rendimiento de la inversin.
La distribucin espacial de las actividades productivas constituye un sistema
interrelacionado de centros, cada uno de los cuales tiene funciones delimitadas
y se configura una escala jerrquica por cada uno de los ncleos que lo
integran En segundo lugar estn las variables, identificadas como factores de
localizacin y se entienden como las ventajas que una actividad econmica
obtiene al estar ubicada en un punto o puntos especficos.
La disponibilidad de insumos o la ubicacin de los proveedores
La disponibilidad de mano de obra, calificada para la naturaleza de la actividad
productiva.
Los servicios de transporte requeridos para el traslado de materias primas e
insumos al centro de produccin y para la distribucin de los bienes
elaborados, hacia su mercado
La disponibilidad de recursos tecnolgicos y de capital, necesarios para
Realizar adecuados procesos de inversin. La disponibilidad de materias
primas agrcolas y forestales y otros insumos, lo mismo que la mano de obra,
juegan un papel importante en la determinacin del tipo y ubicacin de los
procesos productivos. Cuando se requiere la movilizacin de materias primas y
productos terminados, los servicios de transporte adecuados a las distancias y
27

naturaleza de los productos a transportar. Por ltimo, los recursos de capital


pueden ser
considerados como una limitante en las fases inciales de
crecimiento si su disponibilidad es limitada y el nivel tecnolgico incorporado
resulta escaso. En el tercer lugar de los elementos determinantes en la teora
de la localizacin, se encuentran los parmetros integrados fundamentalmente
por los precios de los factores de produccin mencionados. Resulta importante
la valoracin absoluta y relativa de los sistemas de precios, pues no es
suficiente la disponibilidad de los factores de produccin si las condiciones de
precios obstaculizan la obtencin de las tasas de rendimiento esperadas.
Los sistemas de precios entonces pueden conducir a la sustitucin de una
localizacin dada, por otra alternativa que garantice el balance adecuado entre
la disponibilidad de factores de produccin y su relacin de precios.
Finalmente, se consideran en el cuarto lugar, las restricciones, referidas al nivel
delos recursos existentes, a la composicin tecnolgica de la produccin y a
las disposiciones de carcter poltico y social. En el terreno de los recursos se
ubican, la mano de obra, los recursos de capital y los recursos tecnolgicos
como restrictivos para la localizacin de actividades econmicas. La
disponibilidad de mano de obra calificada para la naturaleza delas actividades
puede ser un obstculo para expansin de esas actividades, lo mismo que la
cuanta de los recursos de capital que pueden ser insuficientes, sobre todo en
las primeras etapas del desarrollo regional. Por ltimo, son de importante
consideracin los recursos tecnolgicos necesarios en la medida que el tipo de
empresas los haga ms o menos indispensables y que pueden determinar el
tipo de actividades que se pueden implementar o la localizacin de esas
actividades. Las polticas econmicas y sociales de carcter gubernamental
en materia de regmenes fiscales y monetarios, de comercio exterior, los
programas de subsidios orientados a algunos sectores de la poblacin, las
polticas de obras pblicas, de infraestructura o de servicios bsicos, pueden
significar restricciones para las decisiones sobre localizacin de actividades
productivas. Recientemente se han percibido algunos ajustes en los
desarrollos de la teora dela localizacin. Tradicionalmente, la localizacin
conveniente se lograba en el sitio en que los costos de transporte eran
mnimos, factor que pierde peso como consecuencia de los avances
tecnolgicos que afectan el transporte y la creciente tendencia a la
concentracin espacial. Surge el fenmeno de las economas externas que se
expresan en los beneficios que obtienen las empresas que se ubican en las
aglomeraciones del mercado o delos centros de produccin y que significan
incrementos en los ingresos brutos de las empresas que atienden amplios
mercados, disminucin del costo de los factores de produccin por su vecindad
a los mercados de oferta y reduccin delos costos de obtencin del capital
social bsico en reas de concentracin, cohesin que adems fortalece los
efectos acumulativos frente la dispersin en las actividades productivas. La
teora inicial de la localizacin se basaba en la existencia de condiciones de
competencia perfecta en el libre juego del mercado y ahora se fundamenta en
forma ms razonable en los beneficios que se obtienen de la aglomeracin,
que orientan las decisiones de localizacin precisamente a los puntos de
mayor concentracin de actividades, en detrimento de aquellos puntos de
menor tamao, conducta que obviamente es causa de competencia imperfecta
y crecimiento desigual entre las diferentes localidades.
28

La teora de los polos de desarrollo


Una tercera teora, es la de los polos de desarrollo caracterizada por la
existencia de una industria o grupo de industrias que generan actividad
econmica en una regin. Adems de la concurrencia de enlaces interindustriales, se requieren unas caractersticas regionales en trminos de una
clase empresarial facultada para generar desarrollo econmico, mecanismos
de comercializacin, mano de obra capacitada y disponibilidad suficiente de
insumos a nivel local. La teora de los polos de desarrollo ha logrado gran
popularidad y difusin y su origen se atribuye a la Escuela Francesa de
Economa Espacial y en especial a Francois Perroux en la mitad del siglo
pasado. La influencia terica de los polos de desarrollo en el diseo de
polticas de desarrollo regional ha sido trascendental, al punto de que a partir
de las primeras publicaciones en castellano, producidas hacia los aos
sesenta, todas las estrategias de desarrollo de los pases de Amrica Latina,
han asociado en forma implcita o explcita, propuestas de implementacin o
promocin de polos de desarrollo. Esta teora reconoce la ocurrencia del
desigual y desequilibrado desarrollo de las distintas regiones, ya que los
avances no se dan en todas partes con la misma intensidad, ni en el mismo
instante y su difusin se da por diversos cauces, produciendo efectos
cambiantes en las economas regionales. A partir de estos reconocimientos, la
teora de los polos de desarrollo busca describir las causas de esos fenmenos
para explicar el proceso de desarrollo econmico en el espacio. En este
sentido, Perroux concibe el progreso como fundamentalmente polarizado,
debido a que los principios del desarrollo lo orientan hacia la aglomeracin de
las actividades productivas y a la concentracin del crecimiento econmico y al
reconocimiento del desequilibrio entre los sectores industriales y entre las
zonas geogrficas. Con base en lo anterior, se puede interpretar un polo de
desarrollo como una industria o un agrupamiento de industrias, denominadas
industrias propulsoras o motrices.
En estas industrias se concentra el crecimiento econmico que no ocurre de
manera uniforme entre los sectores econmicos. La tendencia a formar
aglomeraciones y a dominar a otras industrias, puede generar los siguientes
tipos de polarizacin: Polarizacin tcnica, en que esos polos de desarrollo
generan flujos de productos y de ingresos que pueden condicionar el desarrollo
y el crecimiento de las industrias tcnicamente relacionadas con las industrias
propulsoras Polarizacin de ingresos, que puede manifestarse en la
prosperidad del Sector terciario de la economa mediante los ingresos que
generan las industrias motrices. Polarizacin tcnica y geogrfica,
ocasionada por la concentracin de nuevas actividades en la zona de
influencia de la industria motriz, gracias a la perspectiva de disponer de
algunos factores de produccin, lo que a su vez, revierte en incremento de los
ingresos regionales. A pesar de que el planteamiento de Perroux describa los
polos de desarrollo como industrias o aglomeracin de industrias, algunos de
sus seguidores lo identificaron ms como el sitio donde se asientan esas
industrias; entonces, como la mayora de las industrias propulsoras se
encuentran ubicadas en las ciudades, los centros metropolitanos fueron
catalogados como polos de desarrollo interpretacin que favorece la promocin

29

de los centros urbanos como estrategia de desarrollo regional y como


justificacin de los gobiernos para promover la aglomeracin urbana.
Un polo de desarrollo impone la existencia de dos elementos que interactan:
la industria propulsora y su entorno circundante. La interaccin entre estos
elementos es trascendental para posibilitar los efectos de difusin que permitan
que el polo se convierta en un agente de desarrollo generalizado, con
herramientas de intermediacin entre el polo de desarrollo y la economa
regional o nacional y la existencia de instituciones que permitan la distribucin
del producto adicional, bajo la figura de ingresos adicionales. En resumen se
puede sealar, que para que exista un polo de desarrollo se debandar tres
condiciones fundamentales que son la existencia de una industria propulsora,
el enlace de esa industria con el medio ambiente y la existencia
de una
serie de factores que recojan y transformen los impulsos en nueva actividad
econmica. En primer lugar, una industria propulsora es una unidad
productiva caracterizada por un tamao relativamente grande, por pertenecer a
un sector de vertiginoso crecimiento, por avanzar con niveles tcnicos y
tecnolgicos de recientes generaciones, por la elaboracin de productos cuya
demanda es creciente, por impulsar el crecimiento de su ambiente externo y
por su capacidad de crear acoger y transferir innovaciones en su rea de
influencia. Los principales factores causantes de desarrollo econmico son las
innovaciones empresariales de manera que una industria o un complejo
industrial, realizarn actividades creadoras como polos de desarrollo en la
medida que provoquen impactos sectoriales y geogrficos, no por su tamao
promedio, sino por su dinmica de generacin y transmisin de innovaciones y
nuevas formas de interdependencia. La segunda condicin la constituye la
influencia de las industrias propulsoras sobre su medio ambiente, mediante lo
que se podra denominar enlaces inter-industriales, que pueden ser de dos
tipos; hacia atrs y hacia adelante. Una industria ejerce efecto de enlace hacia
atrs cuando alta proporcin de los insumos intermedios requeridos para la
produccin, son suministrados por otras industrias que ven condicionados sus
movimientos de expansin o estancamiento a las tendencias de desarrollo de
las industrias propulsoras o motrices. La medida
de expansin de las industrias por enlace hacia atrs establece la proporcin
de la expansin inducida en las industrias dependientes. Las industrias de
enlace hacia adelante ofrecen productos intermedios a otras industrias y en
condiciones normales, su ritmo de expansin estara condicionado a los
pedidos que le formulen sus compradores. No obstante, la industria vendedora
puede influenciar el desarrollo de sus compradores mediante el suministro y
transferencia de innovaciones hacia adelante o
mediante el impulso de
economas externas a partir de disminucin de precios de los productos
intermedios que ofrece. Por ltimo, la tercera condicin para la creacin de un
polo de desarrollo, es la existencia de una serie de factores rectores de la
existencia de las industrias o conglomerado de industrias propulsoras y de los
enlaces inter-industriales que establecen las lneas de transmisin o difusin.
Algunos de esos factores son:
Un grupo de empresarios locales dinmicos que aprovechen los beneficios
generados por el incremento en el producto y en el ingreso regionales y lo
reviertan en otras actividades regionales, de produccin o de servicios,
30

relacionadas con la actividad principal, creando as un efecto de expansin


hacia otros sectores.
Polticas comerciales y de financiamiento regional, que permitan aprovechar la
nueva actitud de inversionistas potenciales, motivados por la nueva dinmica
regional, para que los beneficios queden efectivamente all.
Disposicin de mano de obra regional, capacitada para atender los
requerimientos de las nuevas actividades.
Suficiente disposicin de insumos a nivel zonal, para que las actividades
propulsoras y las colaterales, sean esencialmente transformadoras de recursos
de origen local. La existencia e interaccin de las tres condiciones enunciadas,
permite a las regiones su transformacin en centros o reas geogrfica donde
se pueden concentrar y retener los efectos positivos originados por los polos
de desarrollo y que equivalen a incrementos importantes y sostenidos en:
El empleo, por la mayor utilizacin de mano de obra, formacin y cualificacin
de los trabajadores por la introduccin de nuevos procesos de produccin,
disminucin de la ocupacin informal, etc.
El producto, por generacin de nuevas actividades ligadas por relaciones de
insumos-producto, o incremento en el nivel de produccin de las actividades
que utilizan los productos o sub-productos de la actividad propulsora,
surgimiento o fortalecimiento de actividades de transporte y servicios, para la
organizacin del nuevo flujo de bienes.
La demanda de bienes y servicios por el crecimiento en el nivel de los ingresos
generados en la regin, que produce modificaciones y diversificacin en la
estructura de demandas familiares, incremento en las demandas de
maquinaria, materiales de construccin, etc., necesarios el funcionamiento de
las nuevas actividades, etc.
La inversin, por incremento y reinversin de los excedentes generados,
cambios en las polticas del sistema bancario y en la actitud de los
inversionistas potenciales motivados por la nueva dinmica regional.
La dotacin de infraestructura, por construccin de nuevas obras, por iniciativa
de las empresas o por mecanismos de influencia sobre el sector pblico. Es
preciso que estos efectos se queden en la regin, ya que si los efectos
positivos se trasladan a otras regiones, y se retienen los positivos, la supuesta
industria motriz o el complejo de industrias, no constituiran un polo de
desarrollo, sino un enclave en la regin, entendido como un territorio rodeado
por otro, cuyas caractersticas polticas, administrativas, etc., son totalmente
diferentes. Puede sealarse como efectos negativos la inmigracin de mano de
obra, o su desplazamiento por nuevas industrias, pueden generar efectos
negativos sobre la estructura de empleo regional; La transferencia de ingresos
al exterior de la regin, propiciar el estancamiento de la demanda de bienes
locales; la exportacin de productos semielaborados para su terminacin fuera
de la regin, perjudicar el crecimiento del producto interno regional y
31

finalmente, la transferencia de excedentes regionales hacia el exterior, frenara


el aumento de la inversin local. Algunas teoras de desarrollo regional han
propuesto una estrategia de nueve tipos de accin, para prevenir la
transformacin de las industrias en enclaves regionales y para garantizar la
retencin de los efectos positivos en la regin.
Identificacin de actividades industriales Esta estrategia consiste en
seleccionar un conjunto de actividades industriales que sirvan de punto de
partida para la aplicacin de esa estrategia. La seleccin puede involucrar
actividades
del sector terciario de la economa como servicios de educacin
superior, investigacin, administracin, etc. De otra parte, la seleccin debe
consultar criterios de diversos sectores de la regin tales como agremiaciones
de comerciantes, de productores, etc. La seleccin debe fundamentarse en
tres criterios bsicos: primero, que las actividades tengan capacidad de
generacin de economas externas; segundo, que tengan posibilidad de
generacin de empleo directo o indirecto, superior a la de otras alternativas y
tercero, Por su articulacin de carcter tcnico, locacional y financiero, es
preferible seleccionar
un complejo industrial a un conjunto de actividades
individuales desarticuladas.
Identificacin del sistema urbano La base fundamental de esta accin es la
articulacin de poblaciones en torno aun punto nodal, privilegiando los
sistemas urbanos aptos para recibir y asimilar los efectos de la
industrializacin. A partir de sobrios estudios estadsticos sobre flujos de
bienes, personas y servicios, por origen y destino, se debe cuantificar la
intensidad de interaccin entre poblaciones, para determinar la mejor
localizacin de la industria o complejo de industrias, de manera que se
garantice la retencin y difusin de los efectos positivos a la mayor rea
posible de la regin.
Identificacin de procesos que se puedan desconcentra con respecto a un
proceso matriz central. La posibilidad terica de evaluacin y control que se
implementen, constituyen herramientas de retroalimentacin que permiten
ajustar y redireccionar permanentemente el proceso. Esta fase, supone el
diseo de un sistema de informacin que permita percibir el impacto generado
por el cumplimiento de la estrategia y evaluar sus efectos hacia adentro y hacia
fuera de la regin.
Modelos del desarrollo regional
Los modelos de desarrollo regional, son propuestas ms concretas que las
teoras, no pretenden explicar las leyes generales del desarrollo regional y se
fundamentan en experiencias previas de aplicacin de algunas polticas
regionales, en circunstancias especficas y similares. Esas particularidades de
los modelos les confieren su carcter utilitarista y pragmtico. La existencia de
circunstancias particulares semejantes a las que posibilitaron e hicieron viable
la aplicacin de los modelos en otras regiones, son condicionantes para su
rplica exitosa en la regin que pretende aplicar la experiencia. Los modelos
son producto de estrategias cuya aplicacin debe obedecer a la formulacin de
un plan con elementos y metodologas especficas, que pueden ser aplicadas
32

solo con la concurrencia de condiciones muy determinadas. En Colombia, dos


modelos de desarrollo han tenido importante impacto a nivel regional. Se trata
del modelo de las cuencas hidrogrficas, utilizado a nivel nacional e
internacional como estrategia de desarrollo regional y el modelo de desarrollo
rural integrado DRI, conocido como estrategia de desarrollo sectorial con
importantes repercusiones en el desarrollo regional.
El modelo de las cuencas hidrogrficas
Esta estrategia parece ser el primer tipo de modelo utilizado para la
planificacin del desarrollo regional en Amrica. Su primera utilizacin se
remonta a la tercera dcada del siglo XX, por la Tennessee Valley Authorithy,
en los Estados Unidos, por lo que se le conoce como modelo TVA. Entre 1943
y 1954, el modelo se introdujo en Amrica Latina, con aplicaciones en Per,
Mxico, Brasil, Uruguay y Colombia. La Corporacin del Valle del Cauca CVC,
fundada en 1954, la Corporacin de la sabana de Bogot CAR, establecida en
1961 y la Corporacin Nacional de Choc, CODECHOCO, creada en 1968,
son los primeros testimonios de aplicacin del modelo de las cuencas
hidrogrficas en nuestro pas. El propsito del modelo, es propiciar el
desarrollo regional en las zonas influenciadas por una determinada cuenca
hidrogrfica, a partir de la ejecucin de inversiones en obras de
aprovechamiento hidrolgico y de infraestructura bsica y por lo general con la
implementacin de programas de desarrollo agropecuario. El impulso al
desarrollo regional a partir de este modelo, se fundamenta en algunos criterios
de topo econmico y de tipo poltico. Entre los criterios de tipo econmico se
pueden mencionar, la inversin pblica que se debe orientar al
aprovechamiento de los recursos naturales existentes, que puede ser
suministrando capital social bsico para la construccin de carreteras
puentes y la implementacin de servicios en general o, desarrollando el
potencial agrcola e hidroelctrico de la regin. Es responsabilidad del Estado
procurar el desarrollo de las regiones,
mediante su especializacin en la
produccin primaria o, el fomento de la inversin privada para la ubicacin de
empresas manufactureras, industrias metalrgicas yextractivas de la regin o
una combinacin de estas dos alternativas. Como criterios de tipo poltico se
pueden mencionar la implementacin de corporaciones o comisiones semiindependientes, con alguna autonoma para coordinar el gasto gubernamental
y con una jurisdiccin regional que trascienda las fronteras provinciales y
departamentales. La priorizacin de objetivos al interior de la cuenca,
independientemente de los efectos sobre los objetivos nacionales .El xito de
los modelos de planificacin y gestin del desarrollo regional a partir de esta
estrategia, puede lograrse, en la medida que resuelvan los problemas dentro
de la cuenca y en su rea de influencia y con decisiones polticas coherentes
con verdaderos propsitos que persigue el desarrollo regional. El xito de este
modelo en pases como el nuestro ha sido muy pobre pues los propsitos de
recuperar zonas deprimidas han fracasado y los pocos logros se han dado en
zonas cercanas a los centros de poder, no en las zonas marginadas que
deberan ser el centro de atencin.
El modelo de desarrollo rural integrado DRI

33

El objeto primordial del modelo de desarrollo rural integrado, es solucionar los


problemas del sector rural de los pases del tercer mundo en los que resulta
fundamental el fortalecimiento del sector agrcola, de la regin y de las fuerzas
sociales como pilares del desarrollo, que debe darse como resultado de la
interaccin entre distintos niveles de administracin institucional y entre
distintas disciplinas, para generar la implementacin de un sistema de servicios
y oportunidades de empleo que evite la emigracin campesina a las ciudades.
El obstculo generalizado para la implementacin del modelo es la estructura
capitalista latente en los pases del tercer mundo y la imposicin de esquemas
de industrializacin caractersticos de economas desarrolladas. El modelo de
desarrollo rural integrado es una estrategia orientada a combatir las
condiciones de atraso y pobreza de las zonas rurales de los pases del tercer
mundo, y se inspira tericamente en la experiencia de desarrollo agrcola
cooperativo de Israel. Busca generar condiciones para la satisfaccin de las
necesidades bsicas de la poblacin y el mejoramiento de la productividad de
los pequeos productores rurales. Las propuestas de desarrollo rural integrado
en pases latinoamericanos como Mxico, Colombia y Brasil comenzaron a
difundirse simultneamente con propuestas de desarrollo regional orientadas a
la polarizacin, de manera que se constitua en una estrategia complementaria,
por dirigir su atencin a zonas productivas y territoriales diferentes a las
privilegiadas por el esquema de polarizacin. El Enfoque
de Rejovot es
una teora que condensa el contenido de las estrategias de desarrollo rural
integrado, en los siguientes aspectos
Las acciones de desarrollo rural integrado tienen como escenario una regin
En que se coordinan los objetivos de la poltica de desarrollo a nivel local.
La estrategia del desarrollo rural se fundamenta en el crecimiento del sector
agrcola, acompaado del desarrollo simultneo de todos los sectores de la
economa.
Dado que el desarrollo abarca aspectos sociales, econmicos, fsicos e
institucionales, la planificacin debe referirse a esos aspectos en forma
coherente.
El desarrollo agrcola, es el resultado del esfuerzo de un gran nmero de
productores individuales con disposicin y habilidad para participar activamente
en los programas de cambio, como papel protagnico que deben
desempearlas fuerzas sociales en las propuestas de cambio y desarrollo.
Estas consideraciones, posibilitan la formulacin de los objetivos principales
del desarrollo regional, as:
Generar nuevas oportunidades laborales que reviertan en el incremento del
ingreso en las zonas rurales, a partir del aprovechamiento adecuado de los
recursos econmicos y naturales existentes en la regin.
Impulsar el desarrollo de un eficiente sistema de servicios econmicos sociales
y cvicos, asistido por la regin, y mantenido en operacin para subsanar los
serios desequilibrios que con relacin al acceso de los servicios bsicos se
evidencian entre el campo y la ciudad.
34

Prevenir y evitar el xodo de los campesinos hacia las ciudades, a partir de la


generacin de empleos en la proporcin adecuad al crecimiento de la
poblacin.
Integrar a la sociedad nacional todas aquellas poblaciones rurales que se
encuentran marginadas. El modelo de desarrollo rural integrado es una
estrategia que reconoce el crecimiento agrcola como el desarrollo integrado de
granjas o unidades de produccin a travs de una secuencia o etapas bien
definidas de subsistencia, diversificacin, especializacin y automatizacin.
Esta forma de evolucin, se evidencia por el trnsito gradual de cultivos de
subsistencia a cultivos especializados, con una rama principal y algunas
auxiliares; en lo relacionado con el mercado, por el paso de la produccin para
consumo domstico a una combinacin de autoconsumo y mercado, luego, a
la produccin para el mercado con algn valor agregado en procesamiento; El
desarrollo tecnolgico se evidencia por una evolucin paulatina que va desde
lo tradicional a lo intermedio para llegara la especializacin, la automatizacin y
al uso de tecnologa de punta. De otra parte, el crecimiento del sector agrcola
requiere la existencia de un sistema de apoyo integrado por tres elementos
bsicos: una infraestructura fsica apropiada para las operaciones de
produccin y de mercadeo; presencia institucional adecuada a las necesidades
locales y mano de obra capacitada para asumir el reto del desarrollo agrcola.
Las primeras etapas del desarrollo se caracterizan por la concurrencia
demarcadas dificultades en recursos de capital, infraestructura, productividad,
etc. restricciones a las que el sistema de apoyo debe hacer frente, mediante
actividades orientadas a garantizar la mayor cobertura territorial de los
servicios con el propsito de llegar a todos los pequeos productores, an a los
ms alejados y con dificultades de transporte. Es claro que la prestacin de los
servicios debe ser eficiente en trminos de calidad y precio, condiciones que
normalmente dependen del volumen de demanda de esos servicios y
entendiendo que habr topes mnimos de demanda por debajo de los cuales
no se pueden presentar ofertas. Por ltimo, de acuerdo con las conveniencias,
se debe
propiciarla concentracin territorial de los servicios que funcionan a
escalas semejantes, estrategia que facilita la disminucin de costos de
infraestructura, la cooperacin interinstitucional y la optimizacin de los
servicios de transporte. El trnsito de la agricultura de subsistencia a la
produccin comercial diversificada, impone la necesidad de que los
agricultores se organicen en procura de que sus relaciones con los distintos
componentes del sistema de apoyo sean ordenadas y eficientes. Una forma
expedita de organizacin campesina, es la cooperativa, como una forma de
agrupar los productores individuales de una regin, para mejorar entre otros
aspectos, las condiciones de negociacin de sus asociados a partir del
incremento del volumen de operaciones, la eliminacin de intermediarios que
muchas veces se sirven del estado de aislamiento y atomizacin de los
campesinos.
Un factor de singular importancia para el crecimiento agrcola y el desarrollo
rurales la industrializacin que puede generar un crculo de interaccin cuyo
radio se va ampliando gradualmente, en la medida que la industria procese la
produccin agrcola, produzca materias primas e insumos para la agricultura,
genere empleo e ingresos adicionales, que se convierten en mayor demanda
35

efectiva para esos productos agrcolas. Las propuestas de industrializacin


deben ser coherentes con las condiciones particulares de cada regin, pues
muchos modelos importados de pases industrializados son intensivos en uso
de capital, recurso que es escaso en los pases en va de desarrollo y
modestos en el uso de mano de obra, recurso que al contrario, es abundante
en estas regiones .El modelo DRI considera tres aspectos que se deben tener
en cuenta para la seleccin de la clase de unidades industriales que se pueden
implementar en una regin.
El nivel tecnolgico de las firmas industriales en zonas rurales, debe
consultarlos niveles tecnolgicos de otros sectores por su relacin con las
condiciones econmicas generales y las circunstancias especficas de la regin
en particular.
Deben existir relaciones de afinidad entre los diferentes sectores, expresadas
en trminos de un adecuado intercambio de insumos, productos y servicios,
entre el sector industrial, el sector agrcola y el sector de servicios en cada una
de las etapas del desarrollo regional planeado. En algunas ocasiones, las
definiciones del nivel central no son aplicables al contexto regional,
por lo
cual, los procesos de industrializacin de las regiones deben adecuarse a las
circunstancias de desarrollo de otros sectores existentes en cada zona.
La localizacin de las industrias debe definirse en funcin del desarrollo, es
decir, su ubicacin debe determinarse con relacin a otras actividades
industriales y no industriales, considerando sus propios requerimientos como la
distribucin general de las actividades en la zona.
Una contribucin al desarrollo rural es la promocin de modelos de
Urbanizacin controlada que prevengan las grandes concentraciones
urbanas caractersticas de los pases industrializados con todos sus
inconvenientes. Las propuestas DRI, incluyen el fomento de un enfoque de
relaciones urbano-rurales, orientado ala descentralizacin por medio de un
sistema de centros rurales estructurados en una escala jerrquica, que
tendran
entre
otras
funciones,
propiciar el trnsito de las economas cerradas y de
subsistencia a las economas abiertas, especializadas y de
mercado, con el apoyo de profesionales de diversas disciplinas asentados en
sectores que garanticen condiciones de bienestar que deben ofrecer los
centros o ciudades rurales. De otra parte, estos centros deben orientar
procesos de modernizacin y la consolidacin de nuevos valores culturales en
la poblacin campesina, respetando su tradicional idiosincrasia.
CAPITULO 4
LOS ACTORES DEL DESARROLLO REGIONAL
En el desarrollo regional desempean importante papel protagnico dos
elementos que orientados por alguna teora o modelo de desarrollo, buscan
dirigirla apertura de los caminos del progreso y bienestar regional; se trata de
la comunidad
organizada como Estado o como Sociedad Civil que
constituye las fuerzas sociales
36

El Estado
En primera instancia se encuentra el Estado, como un aparato poltico,
constituido como un sistema de instituciones de carcter nacional, regional y
local, cuya funcin esencial se fundamenta en propiciar el crecimiento
econmico, asegurar la estabilidad y favorecer la distribucin equitativa de los
beneficios del progreso. La distribucin de recursos pblicos entre las
diferentes regiones y la correspondiente orientacin para su utilizacin, es
tarea que le compete al Estado, en su compromiso de propiciar el crecimiento
econmico regional. Normalmente el destino de esos recursos es la inversin
en obras de infraestructura fsica, infraestructura
social, actividades
productivas y de investigacin tecnolgica, etc. O el cubrimiento de gastos
corrientes como las remuneraciones gastos generales de funcionamiento, etc.
El Estado garantiza la estabilidad necesaria para propiciar el desarrollo,
mediante la expedicin de normas y reglas de juego que determinan la
participacin de los diferentes protagonistas de juegos econmicos, polticos y
sociales del desarrollo, la definicin pacfica de conflictos entre ellos y la
regulacin en aspectos como niveles de precios y de empleo, para evitar
fluctuaciones abruptas en los niveles de estos factores. Una tercera funcin del
Estado, es procurar la distribucin ecunime de los beneficios del desarrollo
entre las diferentes regiones, con la intencin de reducirlas desigualdades
latentes entre ellas propsito que se podra alimentar privilegiando el respaldo
a las regiones ms rezagadas. No se trata solamente de disminuir el
desequilibrio entre las regiones, sino de impulsar al interior de ellas la equidad
social mediante la ejecucin de programas de lucha contra la pobreza y la
adopcin de medidas orientadas a la redistribucin del ingreso, y la equidad
econmica, promoviendo el crecimiento y desarrollo de los sectores
econmicos ms atrasados. El logro de los objetivos de crecimiento,
estabilidad y equidad en el desarrollo regional, est sometido a la
concurrencia de problemas y obstculos de diversa ndole. Un primer tipo de
problemas tiene su origen en las tensiones provocadas por los conflictos de
inters entre la nacin, la regin y las localidades, cuando las aspiraciones de
los diferentes niveles no son sincrnicas o coincidentes. Puede ocurrir que los
intereses del nivel nacional sean contrarios a los intereses de Algunas regiones
y viceversa. La naturaleza de estas dificultades debe mover al Estado a aplicar
el principio de primaca del inters general sobre el particular, buscar acuerdos
entre el inters general y los intereses particulares y por ltimo, silos intereses
de las partes, son absolutamente antagnicos, garantizar la ecuanimidad
mediante medidas de compensacin. La natural diferencia existente entre las
diversas regiones, permite suponer que la aplicacin de las polticas de Estado,
puede resultar en alguna proporcin favorable o desfavorable, para una u otra
regin. En la medida que estas polticas respondan o no, a las expectativas
regionales, se generarn los efectos positivos o negativos de esas polticas de
Estado.
Los efectos negativos provocados por las polticas estatales en la regin,
deben dar lugar a procesos de negociacin poltica con las fuerzas regionales,
mediante la concesin de otros beneficios que permitan alguna forma de
compensacin y disminucin de esos efectos negativos. Se puede advertir que
37

no hay polticas nacionales neutrales con respecto a las regiones, es decir, las
polticas sean de carcter macro o sectorial beneficiarn a unas regiones y
perjudicarn a otras, o al menos disminuirn sus beneficios.
Anteriormente se seal que dentro del rol del Estado, se encuentra el alcance
de objetivos de crecimiento, equidad y estabilidad, factores que se convierten
en agentes de conflicto y que constituyen el segundo tipo de problemas que se
deben afrontar, pues el logro de cada uno de esos objetivos, no siempre va
acompaado del logro de los otros dos, problema ms preocupante cuando el
logro de uno de esos objetivos causa el detrimento de alguno de los otros. El
compromiso de Estado ante este tipo de dilemas, se fundamenta en la
definicin de prioridades, de manera que se atienda el objetivo ms importante,
buscando minimizar los efectos negativos que se puedan causar en los otros
dos factores.
Las condiciones y requerimientos legales, polticos, organizativos y
administrativos, conforman un tercer paquete de problemas que el Estado debe
resolver adecuadamente para atender en debida forma las polticas de
desarrollo regional, tarea que requiere la articulacin de las
instituciones
polticas y las estatales, con arreglo a los marcos legales pertinentes, mediante
una precisa definicin de actividades gubernamentales y eficientes rutinas
administrativas. Las instituciones polticas juegan un importante papel en el
manejo de las relaciones entre las fuentes de poder poltico y la administracin
de los programas de desarrollo regional. Se hace necesaria la adecuada
coordinacin entre la poltica y la administracin del desarrollo regional, de
manera tal que la primera no interfiera la accin administrativa, ni que la
administracin sea un obstculo para el cumplimiento de las polticas de
desarrollo.
Las relaciones de organizacin, cooperacin y coordinacin efectiva entre las
entidades gubernamentales responsables de programas de desarrollo regional,
son estrategias que contribuyen a los resultados de esos programas. Se
requiere la existencia de un sistema de informacin para el desarrollo regional,
que permita a la direccin y a los grupos de inters implicados en el desarrollo
regional, acceso equitativo a toda la informacin pertinente para sus
decisiones. El marco legal, establece un complejo tejido, que puede
proporcionar al estado ms o menos posibilidades para fomentar el desarrollo
regional. Mediante disposiciones de carcter legal, se imponen impuestos, se
definen mrgenes y cupos de endeudamiento; se delimitan funciones y
atribuciones del Estado y de particulares en tareas del desarrollo como
construccin de infraestructura fsica, la inversin en actividades extractivas y
productivas; se establecen derechos y obligaciones para los actores del sector
privado, en trminos de propiedad y de estructuras impositivas o incentivos al
fomento del desarrollo, etc.
Para garantizar el adecuado desarrollo de los procedimientos administrativos,
el Estado debe poder contar con un equipo de empleados especializados en
desarrollo regional, o por lo menos familiarizados con l. Igualmente, es
necesaria una conexin verstil y dinmica de la maquinaria administrativa
nacional, regional y local. Finalmente, el ejercicio de una gestin dinmica de
38

las administraciones locales en el desarrollo socio-econmico de las regiones


se ve afectado por otra serie de factores que deben ser tenidos en cuenta para
la ejecucin de polticas de desarrollo.
La insuficiencia de recursos financieros, limita profundamente la viabilidad de
importantes planes de inversin en infraestructura bsica, que realmente
promuevan el desarrollo econmico-social. Esta circunstancia impone a los
municipios, mantener marcada dependencia del gobierno central, esperando
de l apoyo financiero especial para ejecucin de determinados programas.
Este tipo de dependencia econmica, supone una dependencia poltica, que
restringe la autonoma local. La baja capacidad tcnica, expresada en la
insuficiencia de personal capacitado no solo para planificar, sino para ejecutar
los programas de desarrollo a nivel local. La causa de este obstculo es la
dificultad para retener en las localidades ese potencial que aunque muchas
veces se forma en las regiones, se desplaza a zonas metropolitanas, donde
encuentra mejores oportunidades de trabajo y remuneracin. La falta de
tradicin en el mbito de la planificacin.
La carencia de una cultura planificadora a mediano y largo plazo, que deja la
ejecucin de las polticas al azar y a la improvisacin, es una forma de manejo
de los asuntos regionales y locales donde predominan los intereses electorales
y clientelistas que no tienen horizonte definido. Los criterios errneos en la
utilizacin de los recursos. Se evidencian cuando los programas de inversin
se realizan sin atender una juiciosa escala de
prioridades, conducta que
hace ms grave el problema de escasez de recursos, pues su utilizacin
irracional afecta el rendimiento social esperado. En la va del desarrollo
regional, los territorios deben procurar para s una plena autonoma fiscal, de
manera que su desarrollo se posibilite a partir de la utilizacin de sus propios
recursos, generacin que obviamente no puede darse solo a costa de los
contribuyentes, pues una carga tributaria onerosa, puede ocasionar alguna
forma de retroceso en el crecimiento econmico regional.
La generacin de recursos propios para atender desde esa fuente los costos
del desarrollo regional, posibilita la eliminacin de la excesiva dependencia de
las transferencias del orden nacional. No obstante, cuando los recursos
generados en las regiones no bastan para cubrir las inversiones que demanda
el desarrollo, se puede acudir a alternativas como la cofinanciacin, en que con
el aporte de recursos financieros locales, complementados y articulados con
aportes originados en otros estamentos y niveles administrativos, se pueden
acometer programas de inters comn para el desarrollo econmico y social, o
el crdito como una forma de apalancamiento para obtener recursos y
fortalecer el esfuerzo social, cuidando de no exceder las posibilidades de
endeudamiento local.
Las fuerzas sociales
El otro elemento indispensable en el desarrollo regional, es el que conforma la
sociedad regional. Sin la concurrencia de una sociedad regional dinmica que
articule los esfuerzos de la clase empresarial, la poltica, una clase
trabajadores y organizaciones sociales, los recursos invertidos por el Estado en
39

la regin, cualquiera que sea su magnitud, no generarn avance alguno en el


desarrollo territorial. Para el desarrollo regional resulta de vital importancia la
concurrencia y el balance adecuado de los recursos naturales, la ubicacin
geogrfica de la regin y sus ventajas comparativas, pero sin lugar a dudas, la
utilizacin plena de todas las potencialidades regionales, depende de los
factores sociales y polticos que se han aludido y que permiten concebir una
forma de identidad entre la regin y la sociedad regional, es decir la existencia
de una comunidad regional caracterizada por un regionalismo positivo.
El regionalismo como una forma de conciencia regional se evidencia cuando
por el hecho de vivir en una zona determinada, sus habitantes desarrollan un
sentido de pertenencia comn, se identifican con los intereses de esa zona,
responden a smbolos materiales y emocionales, caractersticas que se pueden
acrecentar y hacerse ms evidentes ante estmulos de competencia o conflicto
con otras regiones. El regionalismo se considera como positivo, cuando se
convierte en un agente motor del desarrollo de la regin, que estimula la
generacin de proyectos polticos en la regin valindose de las herramientas
administrativas e institucionales necesarias para el desarrollo.
Por el contrario, una comunidad social, regional pasiva, desprovista de
regionalismo positivo, carecer adems de la capacidad para asumir la
responsabilidad que le compete en su propio desarrollo y tender a convertirse
en objeto de proyectos polticos diseados desde el nivel central o desde otras
regiones ms calificadas, que finalmente impondrn los proyectos que le son
convenientes. El regionalismo positivo es una actitud que favorece y estimula
la conformacin de movimientos sociales como pilares para la concertacin
social regional, que consiste en la congregacin de los intereses de las
fracciones de la sociedad regional en torno a un inters que podra convertirse
en un proyecto regional, que no tiene que ser semejante al proyecto nacional
de desarrollo.
La consolidacin y fortalecimiento gradual de los movimientos sociales
regionales debe generar fuerzas locales que conduzcan a establecer
permanentes relaciones de asociacin y colaboracin con el Estado nacional,
que reviertan en la ejecucin equilibrada delos contratos sociales entre la
regin y la Nacin. Los movimientos sociales regionales se deben caracterizar
por la articulacin de algunos principios de identidad, de oposicin y de
totalidad. El principio de identidad, que se va formando gradualmente en las
acciones y confrontaciones, a partir de la simple y ms elemental razn, que es
la de ocupar con otros hombres el mismo espacio, se relaciona con el
reconocimiento de algunas condiciones de carcter econmico, cultural,
histrico, poltico, etc., particulares y propias de cada regin. Los movimientos
sociales regionales, buscan resaltar esas condiciones regionales, a la vez que
reconocen y reclaman su pertenencia a un todo nacional. Los procesos que se
dan al interior de cada regin, deben involucrar a todos los sectores y grupos
sociales que habitan la regin, as, los movimientos sociales regionales, deben
promover un ejercicio de integracin, que eclipse las discordancias internas de
la sociedad regional.
El principio de oposicin, en el caso de los movimientos sociales regionales,
habitualmente, se manifiesta en los conflictos de una regin frente al Estado
general o frente a otras regiones que son vistos como un obstculo para el
40

desarrollo regional que coarta sus derechos como parte de la nacin. La pugna
entre el Estado central y la regin, puede observarse desde dos categoras
diferentes que igualmente dan un carcter diferente al movimiento regional de
que se trata. Una de esas categoras, es la discusin de las decisiones
sectoriales y regionales de agentes especficos del Estado, en que el
protagonismo del movimiento social
regional es coyuntural y de poco
alcance; en la otra categora, se enjuicia el sistema de decisiones, la
centralizacin autoritaria y las intenciones de equilibrio y ecuanimidad del
estado nacional, en que el quehacer de los movimientos regionales es ms
amplio.
Por ltimo, el principio de totalidad, que se identifica como el surgimiento de
conflictos regionales, como consecuencia de los procesos de transformacin
econmica y social de orden nacional, con los que se verifica el alcance
espacial de los procesos de desarrollo y generan expectativas en las regiones,
que perciben los desequilibrios regionales, a la vez que propician la
identificacin de posibilidades y obstculos para superar esa desigualdad. En
aplicacin de este principio, los movimientos regionales buscan involucrar la
respectiva regin, en los procesos globales de transformacin y en la
estructura y distribucin espacial delas acciones de poder y de progreso; para
esto se requiere que los movimientos sociales regionales perciban y asimilen
los cambios tanto en el interior como en el entorno regional para capitalizarlo
en el camino del desarrollo integral de la regin.
UNIDAD 2
PLANEACION Y DESARROLLO REGIONAL. PLANES DE DESARROLLO.
TEORIA DE LA PLANEACION. EL ENTORNO Y LOS MOMENTOS DE LA
PLANIFICACION. EL ROL DEL PLANIFICADOR
CAPITULO 5
PLANEACION Y DESARROLLO REGIONAL EN COLOMBIA
Una herramienta importante para el conocimiento de las caractersticas del
desarrollo, en particular, para el caso colombiano, se encuentra en la
inspeccin y contextualizacin del marco legal que tiene asiento fundamental
en la Constitucin Poltica de 1991, que dio lugar a posteriores disposiciones
reglamentarias y complementarias, que tienen que ver con la planeacin y el
desarrollo regional.
Normatividad de la planificacin y desarrollo regional en Colombia
A finales de la dcada de los aos ochenta del siglo pasado, el pas comenz a
generar un proceso de descentralizacin en lo fiscal, lo poltico y lo
administrativo, que buscaba como uno de los propsitos ms importantes, la
participacin de los ciudadanos en la eleccin de sus gobernantes,
circunstancia que en 1988 permiti la primera eleccin popular de alcaldes
como una forma de democratizar las instituciones del Estado. Los procesos de
autonoma local fueron posteriormente confirmados por la Constitucin Poltica
41

de 1991, que adems extendi a los departamentos y a la vez admiti


la existencia de otras unidades territoriales como las regiones, las provincias y
los distritos y concedi autonoma a las entidades territoriales indgenas. El
Artculo 2. de la Carta Magna establece: Son fines esenciales del Estado:
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios deberes y derechos consagrados en la
Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan
y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin, defender
la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la
Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y libertades y para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Este artculo comienza a dar las primeras puntadas en lo que ms adelante
mostrar un nfasis de la participacin ciudadana como deber y derecho
constitucional y la incorporacin de la planeacin como herramienta para el
logro de los fines del Estado. En trminos generales, la Constitucin del 91
enfatiza el desarrollo regional a partir de dos tipos de derecho: unos que son
de carcter general y otros que se refieren a grupos sociales especficos como
los nios, las mujeres, los ancianos y las minoras tnicas; hace referencia a
las reas de intervencin estatal como la salud, la alimentacin, la cultura y la
justicia, entre otros; otorga los mecanismos y directrices que han modificado el
proceso planificador, mediante la definicin de subsidios, la participacin como
principio, deber y derecho de los ciudadanos, la funcin social de la propiedad
y el desarrollo sostenible. Todos estos aspectos, se concentran en espacios
territoriales. A continuacin se presenta una compilacin de normas expedidas
con posterioridad a la Carta Poltica de 1991 y que se refieren a aspectos de
planificacin y desarrollo regional. Ley 99 de 1993. Crea el Sistema Nacional
Ambiental, el Ministerio del Medio Ambiente y se establece la obligatoriedad a
los municipios para adelantar un plan ambiental. Ley 128 de 1994. Determina
las condiciones para la conformacin de reas metropolitanas. Ley 134 de
1994. Establece el Estatuto de Mecanismos de Participacin Ciudadana,
ampliando las formas de participacin de la sociedad civil. Ley 397 de 1994.
Conocida como Ley de Cultura, plantea el patrimonio y dentro de l, lo
construido, como base de la identidad nacional. Ley 152 de 1994. Establece la
Ley Orgnica del Plan de Desarrollo. Ley 388 de 1997. Denominada
Ley de Desarrollo Territorial. Por su naturaleza y por ser las normas ms
representativas en el campo del desarrollo regional, es conveniente realizar
una breve descripcin de la Ley 152 de1994 y de la Ley 388 de 1997.En primer
lugar, la Ley 152 de 1994, conocida como Ley Orgnica del Pan de Desarrollo,
orienta la conformacin del Sistema Nacional de Planeacin y la creacin de
los consejos de planeacin tanto de condicin nacional como la Constitucin
Poltica de Colombia. 1991
La determinacin de contenidos, procedimientos y plazos para formular los
planes de desarrollo.
El reconocimiento de la Planeacin Nacional La justificacin y obligatoriedad
de disear propuestas de planificacin Que articulen los planes nacional y
42

territorial. El Artculo 41 de esta disposicin, establece que adems de los


planes de desarrollo regulados por la norma, los municipios debern elaborar
un plan de ordenamiento territorial que se regir por las disposiciones que
sobre al asunto se expidan. En segundo lugar, la Ley 388 de 1997, conocida
como la Ley de Desarrollo Territorial, contiene una serie de principios,
instrumentos y disposiciones sobre planificacin y administracin territorial, que
deben ser aplicados por los gobiernos locales en consenso con los
departamentos, zonas metropolitanas y la nacin, interaccin que debe
garantizar un adecuado ordenamiento fsico territorial para promover el
desarrollo econmico y social en consonancia con la naturaleza. Esta forma de
interaccin debe asegurar igualmente el ingreso a los diferentes sectores
poblacionales y el pleno empleo de los derechos ciudadanos, para alcanzar el
desarrollo sostenible y elevar la calidad de vida. La interaccin que promueve
la norma entre lo urbano y lo rural, le concede un enfoque integral, esbozado
en los componentes de los planes y esquemas de ordenamiento territorial, con
aspectos estructurales cuya vigencia es de largo plazo, los componentes
urbanos y rurales orientados al mediano plazo y la definicin de instrumentos
de gestin.
La descentralizacin en Colombia
La estrategia de descentralizacin se ha venido fortaleciendo desde diversas
instancias, mediante diversos mecanismos y normas especficas, con un
impulso especial, desde la expedicin de la carta Constitucional del 91 y de
normas especficas, como la Ley 152 de 1994 y la Ley 388 de 1997 ya
comentadas. Esta estrategia, tiene dos objetivos fundamentales; uno de ndole
social, mediante el cual se procura la cobertura de toda la poblacin al menos
con un nivel mnimo de servicios y otro de ndole territorial que procura la
cobertura equilibrada de la infraestructura fsica y social en el territorio nacional
y propicia nuevas formas de organizacin territorial y funcional del Estado. Esta
disciplina que se ha venido debatiendo y dinamizando desde mediados de la
dcada de los aos ochenta del siglo pasado, sigue ocupando la atencin de
las decisiones estatales desde entonces hasta los tiempos actuales. Son varios
los programas que se han diseado para diferentes sectores como el
agropecuario, la educacin, la salud, la vivienda y existen algunos de carcter
integral como el Programa de Desarrollo Rural Integrado, ya referido, el Plan
Nacional de Rehabilitacin, de la dcada de los ochenta; en la siguiente
dcada, algunas consejeras y la red de Solidaridad Social, que an se
mantiene vigente Dentro de las manifestaciones en el campo de la
descentralizacin, se pueden sealar los siguientes aspectos que Lus
Fernando Correal Nez seala en su material Planificacin y Desarrollo
Regional
En virtud de lo dispuesto en la Ley 12 de 1986, las administraciones locales, se
vieron fortalecidas con asignacin de recursos y funciones, orientados a la
reproduccin de la fuerza laboral y el mejoramiento de la calidad de vida. Se
abre paso la descentralizacin de los sectores de educacin, salud,
saneamiento bsico, vivienda, transporte, acueducto, alcantarillado, cultura,
infraestructura fsica y comercial local. La Constitucin del 91, articula la
financiacin de la descentralizacin con estrategias de lucha contra la pobreza
43

y se establece como referencia para el clculo de las transferencias a los


municipios, los ndices de necesidades bsicas insatisfechas NBI, asignado los
recursos en forma proporcional a esos ndices y reconociendo el esfuerzo de
reduccin de los NBI, mediante la asignacin de ms recursos. Comienza
generarse la competencia entre el sector pblico y el privado para el manejo de
la seguridad social en salud y pensiones y se impulsan los sistemas
individuales de cotizacin reguladas inicialmente mediante la Ley 60 de 1993.
Estado orienta sus acciones en el campo de la poltica social hacia los sectores
vulnerables, fomentando programas de cofinanciacin de proyectos de orden
local, mientras que con el programa macro de la red de solidaridad social,
desde el nivel central, agrupa todos los programas sectoriales e integrales para
la atencin de los sectores pobres. Se podra decir que durante la vigencia de
los planes, programas y estrategias de descentralizacin, se han evidenciado
cinco fases con caractersticas particulares.1. El nfasis fiscal y la primera fase
A mediados de la dcada de los aos setenta, el Estado afrontaba una aguda
crisis de credibilidad que pona en tela de juicio su capacidad para administrar
los recursos y se adverta que su eficiencia no dependa de la cantidad de
recursos disponibles, sino de la forma como se organizaba el recaudo y se
programaba el gasto pblico. Entonces, se establecieron tres criterios
fundamentales como estrategia para garantizar la eficiencia del Estado; las
pautas de recaudacin de los recursos, las polticas del gasto pblico y la
definicin de un sistema de competencias y funciones entre niveles del
gobierno, la capacidad y la modernizacin institucional. La contrastacin de la
eficiencia del Estado frente a la eficiencia del sector privado, seala un punto
de partida para moderados procesos de descentralizacin con la pretensin de
involucrar las condiciones del mercado al sistema de finanzas territoriales, a la
distribucin de competencias y al sistema poltico. Las primeras decisiones
tomadas en busca de la eficiencia del Estado a partir de esquemas de
descentralizacin, se basaron en
las siguientes consideraciones: Cada
unidad territorial debe autofinanciar sus gastos de funcionamiento, de manera
que su estructura de costos corresponda a su capacidad de generar los
recursos necesarios para cubrirlos. Los recursos nacionales destinados a la
inversin local, deben ser complementados mediante contrapartidas locales, de
manera que se obligue un esfuerzo propio en la aplicacin de los gastos
descentralizados
Los gobiernos locales deben asumir totalmente los costos de obras cuyo
Beneficio y provecho es eminentemente local. De conformidad con lo anterior,
las transferencias del nivel central se destinarn exclusivamente a tres fines:
Para auxiliar obras y servicios que se ofrecen desde la localidad con beneficios
importantes a otras regiones y en el espacio nacional, especialmente en salud
y educacin. Para garantizar un equilibrio jurisdiccional horizontal, a partir de
la distribucin de recursos para la infraestructura social a todas las entidades
territoriales. Para el fomento de polticas de redistribucin dirigidas a la equidad
social vertical en favor de sectores pobres. La generacin de una dinmica de
competencia por la asignacin de recursos pblicos y privados para la
financiacin de programas territoriales, se logra mediante dos fuentes; la
primera corresponde a los fondos de cofinanciacin nacional que entrega
recursos a las entidades territoriales contra presentacin de programas
especficos y la segunda mediante el diligenciamiento de instrumentos de
44

crdito pblico y privado para la financiacin de obras locales en que se


privilegia la inversin, no gastos de funcionamiento.2. La descentralizacin
municipalista y democrtica Desde la dcada de los aos ochenta, y antes de
la Constitucin de 1991, a los municipios se trasladaron algunos recursos y
responsabilidades. En efecto, a partir de esa poca,
se vienen trasladando
a estas unidades locales recursos del IVA, que esa Carta Poltica refuerza con
la transferencia hasta del 46% de los ingresos corrientes de la Nacin, y se les
ha asignado la responsabilidad de la prestacin de los servicios pblicos
domiciliarios, los servicios bsicos como salud, educacin y vivienda y los de
infraestructura fsica, cultural y comercial, como carreteras, centros de abastos,
etc. En forma ms o menos paralela con la descentralizacin administrativa y
fiscal, se produce el fenmeno de descentralizacin poltica que conduce a la
eleccin popular de alcaldes, posteriormente a la de gobernadores y con ello a
la ruptura del tradicional reparto burocrtico y presupuestal entre los dos
partidos signatarios del Frente Nacional. Esta forma de apertura
democrtica da lugar a la formulacin de algunos objetivos y posibilidades
polticos caractersticos de la descentralizacin. En primer trmino, la
posibilidad de los pobladores para elegir sus propios gobernantes locales y
regionales con la opcin de nuevas opciones partidistas para la administracin
de los asuntos pblicos, como una forma de ampliacin del mapa electoral. La
eleccin popular de alcaldes y gobernadores, actualmente para perodos de
cuatro aos es una garanta de estabilidad de los administradores y de la
administracin local y regional. Durante la vigencia del Frente Nacional, la
estabilidad promedio de los alcaldes apenas alcanzaba los seis meses.
La estabilidad de las administraciones municipales y departamentales adems
dela exigencia constitucional en la formulacin de planes de desarrollo son
circunstancias que obligan a la calidad y coherencia en la formulacin y
ejecucin de los programas de gobierno. Las polticas sociales de participacin
de los usuarios en la administracin local yen las polticas sectoriales, la
planeacin participativa, la promocin de cabildos, audiencias pblicas, juntas
administradoras locales, etc., son manifestaciones dela institucionalizacin de
los movimientos sociales y propician la extensin de los temas y actores
polticos, pues ahora los temas tradicionales de la administracin pblica, se
someten a la discusin y participacin de ciudadanos y comunidades. Ahora
bien, no es necesario que el ciudadano est organizado en movimientos o
partidos polticos para tomar iniciativas o acciones de tipo poltico que
tradicionalmente eran potestativas de la democracia representativa. Las
relaciones entre los ciudadanos y el Estado se modifican en forma sustancial
gracias a un nuevo papel protagnico ms importante, que se evidencia en la
apertura de espacios institucionales para la participacin de representantes
civiles, como los Comits de Participacin Ciudadana; el trnsito de funciones
pblicas alas comunidades, en el caso de la formulacin y ejecucin de
proyectos especficos y finalmente, en el control social de las polticas publicas,
funcin que se ejerce a travs de las veeduras y con actos como la revocatoria
del mandato .Dentro de los ya habituales y endmicos intentos por consolidar
el proceso de paz, los movimientos insurgentes que han pactado dejacin de
las armas, se han incorporado a la vida poltica institucional, participan en los
procesos electorales yen las rutinas de la vida local y regional. Organizaciones
como la U.P., el E.P.L. y el M-19 e incluso el ELN, las FARC y las
Autodefensas, participan de manera indirecta en los procesos electorales y en
45

los procesos locales.3. La extensin territorial de los sectores pblicos La


concurrencia de algunos factores como las movilizaciones sociales, los
primeros acuerdos y desmovilizacin de grupos insurgentes, se consideran
como causantes de las primeras manifestaciones descentralistas anteriores a
la Nueva Carta Magna, que no se quedaron a nivel fiscal y administrativo, sino
que trascendieron a sectores como la salud, la educacin y en forma
importante, al sector agropecuario. La poltica descentralista tiene algunas
caractersticas que merecen comentario y se refieren a la desconcentracin de
sectores de la administracin pblica relacionadas con la poltica social. Esta
transferencia de funciones obliga a las
entidades territoriales y a las comunidades, a mantener la lnea de objetivos,
estructuras administrativas y criterios de acceso a los recursos sectoriales
especficos .El modelo de descentralizacin colombiano, reconoce la
legitimidad de los mandatarios regionales y locales e impulsa la elaboracin de
planes de desarrollo territoriales que deben articular los presupuestos y las
polticas sectoriales. Los programas nacionales como las consejeras
presidenciales, negociaciones de paz, de solidaridad entre otros, disponen
interaccin entre los diferentes sectores y asignan importante papel a las
autoridades regionales, en la coordinacin de los planes y programas. Se
reconoce como uno de los propsitos de la descentralizacin de competencias
acercar la administracin pblica a los gobernados y la prestacin de los
servicios pblicos, a sus usuarios y la descentralizacin de funciones, busca
posibilitar escenarios de evaluacin y control, lo mismo que la aplicacin de
correctivos al desempeo de las entidades territoriales. Las propuestas de
descentralizacin de responsabilidades sectoriales y territoriales, permiten
tericamente evaluar cada parte del sistema y formular programas de apoyo
estructurados conforme al grado de responsabilidad.4. La Constitucin
Poltica de 1991Sin lugar a dudas, la expedicin de la Constitucin Poltica del
91, constituye un evento de singular importancia, con grandes efectos para el
desarrollo regional y para el fortalecimiento de las propuestas de
descentralizacin que ya tenan algunos avances y que tuvieron nuevos
desarrollos en los componentes administrativo, fiscal y poltico. La
profundizacin del componente administrativo, se manifiesta en la ampliacin
del abanico de polticas pblicas en sectores como la vivienda y el
medioambiente. En el componente fiscal, La Constitucin aument las
transferencias a los entes territoriales, al incrementar del 46% al 50% su
participacin en los ingresos corrientes de la Nacin, provenientes del IVA. Una
nueva propuesta de distribucin de estos recursos, sugera su asignacin en
relacin directamente proporcional a los ndices NBI, adoptado por la
Constitucin. Con respecto a la redistribucin de los ingresos corrientes de la
Nacin, la Carta Poltica, defini tres objetivos: Uno de equidad horizontal, que
determina un monto igual para todas las entidades, una cuanta adicional y
proporcional al nmero de habitantes y un suplemento para los municipios con
poblaciones inferiores a 50.000 habitantes, otro de equidad retributiva, que
busca condicionar las transferencias y su cuanta, a los logros obtenidos en los
desempeos fiscales, en el manejo administrativo y en la ampliacin de
cobertura de los servicios pblicos, y un tercero de equidad vertical que
significa mayor cuanta de transferencia a mayor ndice de NBI. Finalmente, la
profundizacin en el ambiente poltico, se ve plasmada en la eleccin popular
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de gobernadores y la ampliacin de su perodo administrativo, dedos a tres, y


luego a cuatro aos. Adems, las normas para la democracia participativa y la
regionalizacin con tres niveles tradicionales, a los que se agregan las
provincias, las regiones y los territorios indgenas.5. Los gobiernos posteriores
a la Constitucin de 1991Se puede decir que desde la administracin Gaviria,
los desarrollos se han dado en torno a la reglamentacin de la Carta Magna,
para poner en marcha la descentralizacin propuesta; en ese primer perodo, la
descentralizacin se orient como delegacin de recursos y funciones a los
gobiernos locales, con serias restricciones, sin autonoma alguna, y con
sometimiento a las directrices y sanciones definidas por la administracin
central. Los gobiernos siguientes se han dedicado a experimentar estrategias
para materializar el carcter descentralista de esa Constitucin. Muchas de las
manifestaciones de descentralizacin, se traducen en estrategias de cesin de
la responsabilidad social del Estado, a los particulares, mediante la
Privatizacin de servicios y entidades estatales como se muestra con la
Expedicin de las normas que se comentan a continuacin. La Ley 142 de
1993 de servicios pblicos domiciliarios, incorpora al sector privado a la
prestacin de esos servicios y busca la eliminacin de los subsidios, de
manera que las tarifas deben basarse en tarifas reales basadas en el costo de
produccin del servicio. La Ley 105 de 1993 establece las responsabilidades
entre los tres niveles de gobierno en materia de vas.
El nivel central, a travs del Ministerio de Transporte y del Instituto Nacional de
Vas, se dedica nicamente a la gestin de las vas nacionales. Al nivel
departamental y municipal, se traslada el resto de vas. En este marco, se
incentiva el esquema de concesiones de vas al sector privado. La Ley 100 de
1993 de Seguridad Social, estimula la presencia del sector privado en el
sistema de salud y pensiones. Los gobiernos locales tienen a su cargo la
aplicacin del rgimen subsidiado de seguridad social, pero al no contar con
recursos propios para ello, hacen uso muy importante del situado fiscal
para salud que les transfiere la Ley 60 de 1993.Otras normas se refieren
fundamentalmente al rgimen de transferencias de la Nacin a los entes
territoriales, el situado fiscal, el sistema general de participaciones de
entidades territoriales, etc.
La promocin de la participacin

Las primeras formas de participacin ciudadana y comunitaria, como formas de


intervencin de las comunidades en los asuntos del Estado, ocurrieron en la
dcada de los aos ochenta del siglo pasado, en desarrollo de los primeros
procesos de descentralizacin fiscal y administrativa. Las Juntas
Administradoras Locales son estrategias de participacin ciudadana que desde
entonces se mantienen vigentes y que en alguna forma fueron abriendo el
camino para la eleccin democrtica de alcaldes y gobernadores. En la
siguiente dcada, la Constitucin Poltica de 1991, reforz esas intenciones y
consolid la participacin como un deber y como un derecho de los
ciudadanos, y a la vez como un elemento importante en el proceso planificador
del pas. No obstante, en la Capital de la Repblica las intenciones de
descentralizacin y participacin no tuvieron resultado, de manera que la
eleccin democrtica de alcaldes locales no prosper, debido a que las
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autoridades centrales encontraron en el clientelismo y la falta de preparacin


para manejar los recursos y asuntos administrativos, razones suficientes para
mantener el control de las localidades. Desde entonces, la promocin de la
participacin comunitaria, aparece a la orden del da en las polticas de los
gobiernos, en los planes de gobierno de aspirantes a los cargos administrativos
del Estado, en los proyectos de organizaciones no gubernamentales y en
general, en todos los planes de accin orientados a los sectores populares. Se
puede sealar aqu una diferencia entre la participacin ciudadana y la
participacin comunitaria, asignando a la primera caractersticas cvicas y
culturales que la vinculan ms a los sectores sociales que a los denominados
sectores populares .Se puede advertir adems, que en torno a la participacin,
se dan diferentes corrientes polticas e ideolgicas polarizadas
fundamentalmente por dos enfoques, uno marginalita y desarrollista, que
concibe el desarrollo como un aumento de la riqueza nacional, que utiliza la
participacin como un instrumento y a los sectores populares como un objeto
de las acciones del Estado, que se integran en funcin del modelo de
desarrollo. Un segundo enfoque democrtico y revolucionario que le asigna a
la participacin una concepcin esencialmente poltica y la involucra como una
parte importante en los procesos polticos de transformacin de la sociedad, en
que los sectores populares en procura de mejores condiciones de poder y
capacidad para mejorar sus condiciones de vida, son sujetos de una relacin
participativa. Esta concepcin intuye la democracia y la participacin como una
relacin social. Las diferentes formas de participacin parten de iniciativas que
pueden ser de carcter endgeno o exgeno, voluntario o inducido, directo o
indirecto, ordenamiento que permite identificar dos fuentes fundamentales de
origen diferente; unas como iniciativas desde las instituciones estatales y otras
como propuestas de participacin desde los diferentes sectores de la sociedad
civil. Muchas veces, las iniciativas de promocin de la participacin lideradas
por organismos estatales y algunas instituciones de la sociedad civil, pretenden
solucionar las crisis del sistema que se convierten en distractores, mueven a
los sectores populares o a las organizaciones promotoras que en ltimas son
absorbidos e involucrados al sistema sin autonoma alguna. De otra parte, las
iniciativas de algunos sectores de la sociedad civil que buscan la participacin
popular y democrtica, carecen de un plan poltico slido y sus proyectos si
existen, son de corto plazo y las aspiraciones de sus lderes voluntarios
no prosperan.
La regionalizacin en Colombia
En la primera unidad de este mdulo, se hizo una breve descripcin de los
conceptos de regin, abordados desde lo histrico, lo econmico, lo geogrfico
y lo antropolgico, nociones que permitieron identificar su importancia y su
aporte para diferentes disciplinas. En alguna medida, esos conceptos
preliminares permiten identificar la regin como un instrumento de planificacin
o de intervencin estatal en el espacio territorial. Se identific la regin plan
como una extensin del territorio, sobre el cual el gobierno ejerce jurisdiccin y
realiza alguna forma de planeacin o como un espacio territorial sobre el cual
el estado ejecuta acciones de carcter poltico-administrativo, de manera que
la regionalizacin debe entenderse como un ejercicio especializado de
planificacin del desarrollo. En Colombia, la historia da cuenta de las prcticas
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de regionalizacin que se evidenciaron desde la ocupacin espaola y los


trabajos de investigacin realizados sobre el tema, conducen a la explicacin
de los fenmenos particulares de los diferentes territorios. La divisin territorial
cumple dos funciones fundamentales; primero conocer la realidad sobre la que
se acta y segundo, facilitar el ejercicio del poder y las prctica de gobernar.
El Ingeniero Agustn Codazzi dirigi un estudio que concluy con la publicacin
dela Geografa Fsica y Poltica de los Estados Unidos de Colombia, en dos
volmenes. En 1892 se public la Nueva Geografa de Colombia, obra que
fue revisada y ampliada en 1902, con un contenido de carcter descriptivo,
muy distante de igualar los anteriores trabajos de Humboldt y Mutis. La Nueva
Geografa de Colombia tena como fin apoyar el control administrativo y militar
de territorio y dio como resultado la divisin del pas en las cinco regiones
conocidas tradicionalmente: Caribe, Pacfica, Andina, Llanos Orientales y
Amazona. Entre 1935 y 1950, se consolida el Instituto Geogrfico Agustn
Codazzi y all se crea en 1953, el departamento de Investigaciones Neo
econmicas, que retoma los anlisis de relaciones explicativas y sntesis
globales abandonadas desde los tiempos de la expedicin Botnica. En 1958,
la Misin Econmica Humanista presenta un informe sobre las condiciones de
desarrollo en Colombia, conocido como el Informe Lebrel que se convierte en
la segunda propuesta de regionalizacin en Colombia, cuyo objetivo
fundamental es lograr una divisin territorial con fines de planeacin. La
metodologa utilizada en este trabajo, se estructura en el concepto de unidades
normales de planeacin, unidades que son homogneas, de vida colectiva,
unidades administrativas y tcnicas y arroja como resultado seis regiones de
planeacin Costa Atlntica, Nor-occidente, Viejo Caldas, Nor-oriente, Centro y
Sur-oriente, cada una, con centros urbanos con funciones regionales. Desde
entonces, los estudios de regionalizacin toman fuerza en funcin de la
planeacin gracias a las transformaciones sociales y econmicas evidentes en
el pas que dieron paso al anlisis de la dinmica de los procesos y a las
posibilidades de utilizacin y manejo de los recursos humanos. Al final de la
dcada de los sesenta, el Departamento Nacional de Planeacin DNP, asumi
la responsabilidad de la planificacin regional e inici la elaboracin de
polticas regionales. El Plan de Desarrollo, Planes y Programas de Desarrollo
para el cuatrienio 1969-1972, dedic un captulo entero a la poltica de
desarrollo rural y urbano. Por la misma poca, Ernesto Guhl y Miguel
Fornaguera, profesores de la Universidad Nacional, elaboraron un estudio de
regionalizacin sobre ordenamiento del territorio a partir de un epicentrismo
regional, que constituy la tercera propuesta de regionalizacin que consult
variables como los censos de regiones para la planeacin en Colombia: Costa
Atlntica, Central,
sur-occidental, nor-occidental, centro occidental, nor-oriental, Magdalena
Medio, sur-central. Se identificaron cuatro polos de desarrollo Bogot, Cali,
Medelln y Barranquilla y 57sub-regiones. Los dems centros urbanos fueron
divididos en centros regionales y centros locales
Durante la dcada de los aos setenta se produjeron varios estudios de
regionalizacin, entre los que merecen mencin los siguientes: Entre 1973 y
1974, a peticin de OPSA-Min agricultura y el DNP, Gregory Lazarev, elabor
un mapa de distritos agrarios
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basado en los perfiles del sector y con el fin de apalancar la intervencin


econmica y social en el medio rural esttico desde el descalabro de la reforma
agraria de 1963En 1976, el DNP desarroll el modelo de regionalizacin nodal,
con el propsito de delimitar reas y centros administrativos, jerarquizar y
delimitar el rea de influencia de los centros urbanos y establecer las bases
territoriales para una apropiada determinacin de regiones poltico
administrativas, apoyar el anlisis del fenmeno migratorio interregional y
disponer el orden de prioridades para la asignacin espacial de recursos
pblicos. Esta forma de regionalizacin, defini siete regiones: nor-oriental, noroccidental, antioquea, occidental, oriental, centro-occidente y central. En el
mismo ao, el DNP formul una nueva propuesta que constituira la base para
la definicin de fronteras de las regiones de los Consejos Regionales de
Planeacin Econmica y Social, CORPES. Esta propuesta, buscaba crear
unidades geogrficas mayores que los departamentos para orientar en primer
trmino la descentralizacin administrativa.
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