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IZAIAS JOS DE SANTANA

O PODER JUDICIRIO E O CONTROLE DO CONTEDO DAS


POLTICAS PBLICAS DE SADE

TESE DE DOUTORADO

ORIENTADOR PROFESSOR ASSOCIADO


SRGIO RESENDE DE BARROS

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO

SO PAULO
2011

IZAIAS JOS DE SANTANA

O PODER JUDICIRIO E O CONTROLE DO CONTEDO DAS


POLTICAS PBLICAS DE SADE

Tese apresentada no Programa de Estudos de Ps-Graduao em


Direito do Estado, em nvel de doutorado, na Universidade de
So Paulo, sob a orientao do Professor Associado Srgio
Resende de Barros.

SO PAULO
2011

RESUMO

SANTANA, Izaias Jos de. O Poder Judicirio e o controle do contedo das polticas pbicas
de sade. 2011, Tese (doutorado). Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo.
desafiador efetivar os direitos sociais declarados nos documentos internacionais e proclamados
na Constituio, ante as transformaes da sociedade brasileira nela projetadas. Os juristas
defendem a aplicabilidade imediata, por deciso do Poder Judicirio, ante a omisso dos poderes
polticos. Todavia, a efetividade dos direitos sociais exige muito mais que uma teoria jurdica de
classificao das normas constitucionais. A discusso meramente terica em torno da efetividade
esconde os verdadeiros obstculos para a efetividade de tais direitos. Esses direitos se efetivam e se
efetivaram ao longo de um processo histrico de conquista, caracterstica que os torna dependentes
do fenmeno poltico. Uma abordagem correta das normas constitucionais veiculadoras dos direitos
sociais e mais especificamente do direito sade, deve, em um primeiro plano, abordar como o
Estado realiza o dever de prestar o servio pblico de sade. A Constituio estabelece que o
servio pblico de sade ter duas caractersticas fundamentais: a universalizao e a isonomia. A
individualizao da prestao precisa, necessariamente, atender ao critrio da igualdade,
considerando o universo de todos os beneficirios da poltica e a possibilidade de sua
universalizao, considerando, tambm, a estrutura administrativa necessria para a sua
implementao e a disponibilidade oramentria. Somente a partir desta equao, especifica-se o
que cada cidado tem direito, enquanto prestao de ao ou de servio efetivo de sade pblica.
Portanto, o direito individual ganha efetividade a partir e nos termos da poltica e no por ser um
direito absoluto. A formulao da poltica pblica de sade tarefa do Estado, com a participao
da sociedade civil. Cabe, neste modelo, aos Poderes Legislativo e Judicirio o controle poltico e
jurdico: poltico, tendo como parmetro os interesses e as aspiraes levadas aos agentes polticos
pelos seus respectivos eleitores. Jurdico, ao analisar se h contemplao adequada das prioridades
definidas na Constituio. A interferncia do Poder Judicirio dar-se- com recomendaes com
fora moral e poltica indutora da iniciativa, viabilizando o dilogo institucional. Isto porque a
iniciativa das leis exclusiva do Chefe do Executivo. Ante a existncia de uma poltica formulada,
podem-se controlar as omisses, critrios seletivos luz dos princpios da universalidade e da
isonomia, com sentenas aditivas com efeito pr futuro.
Palavras chaves: direitos sociais, direito sade, efetivao, controle jurisdicional, sentenas
aditivas, efeito pr futuro.

ABSTRACT
SANTANA, Izaias Jos de. The Judiciary and the content control on health public policies.
Thesis (doctorate). Faculty of Law, University of So Paulo, Brazil, 2011.

It is truly challenging to effect the social rights foreseen on international documents and
proclaimed on Constitutions, considering the intricate transformations being fed in
Brazilian society. Jurists have defended immediate applicability, by the Judiciary, in case
of omission of the other political powers. However, social rights effectiveness demands
much more than a legal theory on the applicability of constitutional provisions. A merely
theoretical discussion on effectiveness hides the true obstacles to the effectiveness of such
rights. A long historical process of conquest has effected and still effect these rights,
which makes them independent of the political phenomenon. A correct approach to the
constitutional provisions that state social rights, especially the right to health, must focus
primarily on how the State must deliver the public health service. The Brazilian
Constitution states that the public health services rely on two premises: universality and
isonomy. The individual provision mostly needs to meet the standards of an equality
criterion, considering all the potential policy beneficiaries, and the possibility of universal
reach, considering, also, the necessary administrative structure needed and budgetary
availability. Only through this equation it is specified how much each citizen is entitled
regarding actions or services on public health. Therefore, individual rights become
effective from and to the public health, not on absolute terms. Making a health public
policy is a State task, with the participation of the civil society. In this model, the
Legislative and the Judiciary hold the political and legal control: political, as having as
parameter the interests and expectations voiced through political agents and their votes.
Legal when it analyzes if the priorities stated in the Constitution are being observed. The
interference of the Judiciary should take place in moral bound recommendations and
induce political initiative, making the institutional dialogue possible. This is such because
the initiative of laws belongs to the Chief of Executive. Before the existence of a policy to
control omissions, selective criteria under the light of universality and isonomy principles,
in additive sentences with future effects.
Keywords: social rights, right to health, effectiveness, jurisdictional control, additive
sentences, future effects.

RESUM

SANTANA, Izaias Jos de. Le Pouvoir Judiciaire et le contrle du contenu des politiques de
sant publique. 2011, Thse (doctorat). Facult de Droit, Universit de So Paulo.

Rendre effectifs les droits sociaux dclars par les documents internationaux et proclams par la
Constitution, due la projection des transformations prouves par la socit brsilienne, prsente
un grand dfi. Les juristes dfendent leur applicabilit immdiate, par dcision du Pouvoir
Judiciaire, en vue de lomission des autres Pouvoirs politiques. Nanmoins, lefficacit des droits
sociaux exige beaucoup plus quune thorie juridique sur la classification des normes
constitutionnelles. La discussion simplement thorique sur lefficacit des normes occulte les vrais
obstacles qui sopposent lefficacit des droits sociaux. Les droits sociaux se sont accomplis et
rendus effectifs au cours dun long procs historique de conqute, ce qui les rend entirement
dpendants du phnomne politique. Par consquent, une approche correcte des normes
constitutionnelles ayant par objet de droits sociaux, plus spcifiquement, le droit la sant, doit
soccuper, premirement, des manires par lesquelles ltat accomplit son devoir dassurer le
service public de sant. La Constitution brsilienne attribue au service public de sant deux
caractres essentiels : luniversalisation et lgalit. Il faut que lindividualisation de la prestation
obisse un critre dgalit en considrant au mme temps la structure administrative ncessaire
sa mise en place aussi que la disponibilit budgtaire. Seulement partir de cette quation il est
possible de dlimiter le contenu du droit de chaque citoyen individuellement considr, en termes
daction ou de service de sant. De cette manire, les droits individuels se rendent effectifs, non par
son caractre absolu, mais par consquence de la ralisation de la propre politique de sant. La
formulation de la politique de sant est une attribution de ltat, exerce avec la participation de la
socit civile. Dans ce modle, il appartient aux Pouvoirs Lgislatif et Judiciaire lexercice du
contrle politique et juridique: contrle politique, ayant pour paramtre les intrts et les
aspirations apports aux agents politiques par ses respectifs lecteurs; et contrle juridique, par
lanalyse de la perscution adquate des priorits dfinies par la Constitution. Linterfrence du
Pouvoir Judiciaire doit se circonscrire la formulation de recommandations la force morale et
linduction des initiatives politiques, celles-ci la comptence privative du Chef du Pouvoir
Excutif. En considrant lexistence dune politique formule, il est possible de contrler les
omissions, de critres slectifs selon les principes de luniversalit et de lgalit, par moyen
darrts aditifs, valables pro futuro.
Mts cls: droits sociaux, droit la sant, efficacit, contrle juridictionnel, arrts aditifs, effet pro
futuro.

INTRODUO

1. Temtica: justificao e objetivos

A efetivao do direito sade, como um dos mais importantes dos


direitos sociais contemplados na Constituio Brasileira de 1988, ainda um desafio na
sociedade brasileira, vinte e dois anos aps ser declarado solenemente direitos de todos e
dever do Estado1. Mais do que em qualquer outra rea, faz-se jus ao que Norberto
Bobbio2, no encerrar do milnio passado, afirmou ser o problema fundamental dos direitos
humanos: proteg-los, ou diremos: efetiv-los.
No plano jurdico, de 1988 para os dias atuais, a doutrina brasileira
abandonou a falsa questo em torno da aplicabilidade das normas constitucionais.
Inicialmente, as normas veiculadoras de direitos sociais, dentre as quais, o direito sade,
eram consideradas como meras normas programticas, cuja ineficcia social era atribuda
ausncia de vontade poltica. Hoje, a atuao do Poder Judicirio na efetivao dos
direitos sociais denunciada por um dos prceres da doutrina brasileira da efetividade
como excesso de judicializao.3 As normas constitucionais so, para essa doutrina,
dotadas de mxima eficcia jurdica, abarcando, inclusive, o direito individual a ser tratado
no exterior, com tratamento experimental, s custas do Sistema nico de Sade.
No plano governamental experimentou-se outra mudana. Da poltica de
assistncia religiosa das Santas Casas ao deferimento de liminares para custeio de
medicamentos de alto custo ou procedimentos experimentais. Ou, dito de outra forma: das
filas das Santas Casas s filas do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica em busca de
tutelas jurisdicionais.
Neste caminho, os Poderes Legislativo e Executivo tomaram a dianteira,
desde a estruturao em nvel constitucional e legal do Sistema nico de Sade at a
implementao de rgos e de polticas especficas homenageadas no mundo inteiro, como
1

2
3

BRASIL, Constituio da Repblica: Artigo 196: A sade direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de
outros agravos e ao acesso universal igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e
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o programa brasileiro de combate Aids. Tal avano, todavia, no foi suficiente para
atingir plenamente os dois objetivos de uma poltica pblica de direito fundamental:
qualidade e acesso universal.
A concesso de direitos, dependentes de planos, de programas e de
projetos para sua concretizao, e no apenas de uma declarao ou mandamento, implica
em

priorizao

de

despesas,

sujeitas

um

sistema

oramentrio

definido

constitucionalmente. A interferncia do Poder Judicirio na concesso direta, ignorando as


decises polticas concretas, provoca, inevitavelmente, conflito entre o Judicirio e os
poderes polticos.
Eis aqui uma questo a ser tratada: a especificao das funes dos
diversos rgos dos poderes pblicos e da participao direta do povo na definio dos
contedos das polticas pblicas de sade, luz do princpio da separao dos Poderes e da
legitimidade democrtica, nos termos traados na Constituio. A mesma que assegura
direitos a todos, especifica que sua prestao dar-se- por polticas pblicas dependentes
de oramento e recursos oriundos da atividade tributria do Estado, exercida em face das
atividades econmicas num regime de livre mercado.
A questo crucial, luz do princpio da separao dos Poderes e da
legitimidade democrtica, saber at que ponto deve o Poder Judicirio ser o garantidor de
tutela individual do direito sade. Ainda, em que medida exercer esse papel, quando a
Constituio assegura aos poderes polticos a primazia na definio dos contedos das
polticas pblicas e institui mecanismos de participao popular.
Por outro lado, o Poder Judicirio levado a assumir o protagonismo,
medida em que cidados dele se socorrerem buscando solues imediatas para seus
direitos pessoais, no atendidos ou atendidos de maneira insatisfatria, face s limitaes
decorrentes da escassez de oferta e excesso de demanda. Proliferam decises de outorga
judicial individual de prestaes, amparadas diretamente na Constituio, revelia das
polticas definidas pelos poderes polticos.
Aqui, surge outra questo jurdica fundamental que precisa ser
analisada, qual seja: as condies para a fruio individual, a especificao, a mensurao
de um direito previsto constitucionalmente como sendo de todos. Somente com o poder do
Criador, o logos se faz verbo e se corporifica, se reifica. As palavras da lei demandam
mais que declaraes e intenes para sarem do papel.

A resposta passa pelo estudo do regime jurdico das polticas pblicas e


do processo de especificao dos direitos coletivos. Sem a atuao prvia dos poderes
polticos, questionvel a possibilidade de adjudicao judicial. Ora, se para o cidado
que obtm a proteo h a efetividade de um direito, no h garantia de que o mesmo
direito, mensurado, quantificado, seja estendido aos outros nas mesmas, ou em priores,
condies de vulnerabilidade social.
As reflexes que sero

elaboradas a respeito das duas questes

fundamentais abordadas, condies para adjudicao individual de um direito previsto para


todos e o papel do Poder Judicirio na especificao da prestao individual, propiciaro a
elaborao de uma proposta que legitime sua participao na definio do contedo das
polticas pblicas de sade.
Requer-se uma releitura da diviso das funes do Estado e da
democracia participativa, a partir do texto da Constituio Brasileira de 1988. Trata-se de
uma contribuio crtica utilizao de dois institutos forjados num contexto de direitos
individuais em questes que so coletivas ou que passam antes por um processo de
especificao e, propositivamente, formula-se uma sugesto, tendo por objetivo central a
adequao das polticas pblicas aos preceitos constitucionais e a sua plena efetividade.

Concluso
O desafio de efetivar os direitos sociais declarados nos documentos
internacionais e proclamados nas Constituies no pode ser enfrentado como questo
meramente terica em torno da efetividade das normas. Tal abordagem esconde os
verdadeiros obstculos para a efetividade de tais direitos. A jurisdicizao s possvel
atravs de conceitos indeterminados que escamoteiam o conflito ideolgico e no
fornecem elementos necessrios para a aplicao individual nos moldes de um processo
judicial. Para ocultar o conflito ideolgico, o legislador utiliza-se de expresses que dizem
tudo sem dizer nada, inviabilizando sua aplicabilidade imediata e direta aos casos
individuais.
A defesa da aplicabilidade direta e eficcia imediata de normas
constitucionais veiculadoras de direitos sociais absolutiza-os, levando-se a crer que so
garantidos independentemente das condies econmicas, financeiras e oramentrias,
bem, como dos interesses polticos defendidos pelos representantes do povo.
Na elaborao de uma poltica pblica tais fatores so considerados,
relativizando-os, respeitando-se as condies polticas, administrativas e financeiras, num
dado momento - ano oramentrio. Estes direitos se efetivam e se efetivaram ao longo de
um processo histrico de conquista, caracterstica que os torna dependentes do fenmeno
poltico.
A tese jurdica da eficcia imediata e aplicabilidade direta dos direitos
sociais a partir das normas constitucionais, no se sustenta por desprezar o conflito
ideolgico escamoteado nas normas, ignorar o relativismo e a historicidade de tais direitos
e desprezar a importncia do fenmeno poltico.
Uma abordagem correta das normas constitucionais veiculadoras dos
direitos sociais e mais especificamente do direito sade, deve, em um primeiro plano,
abordar como o Estado realiza o dever de prestar o servio pblico de sade.
So princpios fundamentais da poltica pblica de sade: a
universalizao e a isonomia. A individualizao da prestao precisa, necessariamente,
atender ao critrio da igualdade considerando o universo de todos os beneficirios da
poltica e a possibilidade de sua universalizao considerando o universo dos beneficirios,
9

a estrutura administrativa necessria para a sua implementao e a disponibilidade


oramentria.
Somente a partir da poltica que pode especificar o que cada cidado
tem direito enquanto prestao de ao ou servio efetivo de sade pblica. A formulao
da poltica pblica de sade nos termos constitucionais tarefa do Estado, dos trs
Poderes, com a participao da sociedade civil.
As leis oramentrias, que do efetividade poltica pblica, so
precedidas de discusses em fruns de participao popular e de iniciativa do chefe do
Poder Executivo, o que torna o contedo das polticas pblicas matria a ser definida em
processo com participao popular, conduzido por ele.
Aos Poderes Legislativo e Judicirio cabe o controle poltico e jurdico:
poltico pelo poder legislativo, tendo como parmetro os interesses e as aspiraes levadas
aos agentes polticos pelos seus respectivos eleitores, o que feito no processo legislativo
de elaborao das leis oramentrias.
Cabe, essencialmente, ao Poder Judicirio analisar se as polticas
regulamentadas pelas normas materiais entregues s estruturas administrativas e garantidas
nos termos das leis oramentrias, contemplam adequadamente as prioridades definidas na
Constituio. Trata-se de controlar a constitucionalidade das polticas pblicas. A
interferncia do Poder Judicirio se faz mais evidente ante existncia de omisso dos
poderes polticos, diante de um mandamento constitucional.
Se a omisso de lei de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, a
interferncia deve ter o carter de recomendaes com fora moral e poltica indutora da
iniciativa, viabilizando o dilogo institucional entre os responsveis pela efetivao da
Constituio.
Se a omisso de medidas administrativas, o Poder Judicirio pode
determinar o atendimento em prazo fixado, proferindo sentenas aditivas poltica com
efeitos pr-futuro.
O Poder Judicirio pode controlar, por fim, as omisses parciais da
poltica, os critrios seletivos. A deciso aditar o contedo da poltica e ter efeitos prfuturo para permitir ao chefe do Executivo a sua realizao mediante modificaes nas leis
oramentrias.
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