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GOVERNO DO ESTADO DO CEAR

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA
SERVIO DE TREINAMENTO

NOES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

3 Verso / Revista e Ampliada

MARCO ANTONIO PRAXEDES DE MORAES FILHO


Analista Judicirio do Tribunal de Justia do Estado do Cear - TJ/CE. Professor de Direito
Administrativo da Faculdade Catlica Rainha do Serto - FCRS. Especialista em Direito e Processo
Constitucionais pela Universidade de Fortaleza - UNIFOR. Especialista em Direito e Processo
Administrativos pela Universidade de Fortaleza - UNIFOR. Especialista em Direito Processual Penal pela
Universidade de Fortaleza - UNIFOR. Bacharel em Direito pela Universidade de Fortaleza - UNIFOR.
Membro e Scio Fundador do Instituto Cearense de Direito Administrativo - ICDA.
marco@marcopraxedes.adv.br / www.marcopraxedes.adv.br

Outubro / 2012

TRABALHOS DO AUTOR
OBRAS COLETIVAS
01. Estado Brasileiro: Evoluo dos Entes Polticos. So Paulo:
Verbatim, 2011.
02. Processo Administrativo: Temas Polmicos da Lei n 9.784/99.
So Paulo: Atlas, 2011.

03. Licitaes e Contratos Administrativos: Apontamentos. Leme:


JH Mizuno, 2009.
04. Estudos em Direito e Processo Administrativos. Fortaleza:
Universidade de Fortaleza, 2006.

ARTIGOS EM REVISTAS ESPECIALIZADAS


01. Aquisio de bens e contratao de servios em operaes de paz no exterior: breves consideraes sobre a nova hiptese de dispensa de
licitao advinda pela Lei 11.783/2008. Revista da Procuradoria Geral do Municpio de Fortaleza. Fortaleza/CE, N. 17, V. 17, Ano 17, 2009, p.
319-333.

ARTIGOS EM PERIDICOS
01. Prova emprestada no processo disciplinar. Jornal O Estado.
Fortaleza, 27 setembro 2012. Direito & Justia, p. 02.
02. Progresso de regime por salto. Jornal O Estado. Fortaleza, 11
setembro 2012. Opinio, p. 02.
03. Limitao administrativa no gera indenizao. Jornal O
Estado. Fortaleza, 30 agosto 2012. Direito & Justia, p. 02.
04. Dez anos de vigncia do prego. Jornal O Estado. Fortaleza, 09
agosto 2012. Opinio, p. 02.
05. Consrcios Pblicos. Jornal O Estado. Fortaleza, 05 julho 2012.
Opinio, p. 02.
06. O julgamento da ADC 16. Jornal O Estado. Fortaleza, 17 maio
2012. Opinio, p. 02.
07. A responsabilidade na prestao dos servios pblicos. Jornal O
Estado. Fortaleza, 26 abril 2012. Direito & Justia, p. 02.
08. Pilares da reforma do Cdigo Penal. Jornal O Estado. Fortaleza,
15 maro 2012. Opinio, p. 02.
09. O inqurito policial e a relatividade do sigilo. Jornal O Estado.
Fortaleza, 23 fevereiro 2012. Direito & Justia, p. 02.
10. Vagas regionalizadas em concurso pblico. Jornal O Estado.
Fortaleza, 09 fevereiro 2012. Opinio, p. 02.
11. A improbidade administrativa e o princpio da insignificncia.
Jornal O Estado. Fortaleza, 26 janeiro 2012. Direito & Justia,
p. 02.
12. Parecer do Conselho Penitencirio. Jornal O Estado. Fortaleza,
29 dezembro 2011. Direito & Justia, p. 02.
13. Prescrio do crdito tributrio. Jornal O Estado. Fortaleza, 09
agosto 2011. Opinio, p. 02.
14. O tribunal do jri e seus efeitos administrativos. Jornal O
Estado. Fortaleza, 26 maio 2011. Direito & Justia, p. 02.
15. Penses vitalcias. Jornal O Estado. Fortaleza, 31 maro 2011.
Direito & Justia, p. 02.
16. Vinte anos de proteo ao consumidor. Jornal O Estado.
Fortaleza, 25 novembro 2010. Direito & Justia, p. 02.
17. Dispensa de licitao. Jornal O Estado. Fortaleza, 05 outubro
2010. Opinio, p. 02.
18. Vigilncia indireta para condenados. Jornal O Estado.
Fortaleza, 30 setembro 2010. Direito & Justia, p. 02.
19. Dez anos de responsabilidade fiscal. Jornal O Estado.
Fortaleza, 29 julho 2010. Direito & Justia, p. 02.
20. Carteira de motorista para emancipados. Jornal O Estado.
Fortaleza, 08 julho 2010. Opinio, p. 02.
21. A impossibilidade da criao de novos Municpios. Jornal O
Estado. Fortaleza, 24 junho 2010. Direito & Justia, p. 02.
22. Direito fundamental alimentao. Jornal O Estado. Fortaleza,
14 junho 2010. Opinio, p. 02.
23. Salas de aula em estabelecimentos criminais. Jornal O Estado.
Fortaleza, 10 junho 2010. Opinio, p. 02.

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46.

Fraude em concursos pblicos. Jornal O Estado. Fortaleza, 25


maro 2010. Direito & Justia, p. 02.
Efetividade do acesso informao em processos
administrativos. Jornal O Estado. Fortaleza, 22 maro 2010.
Opinio, p. 02.
Institudos os Juizados Especiais da Fazenda Pblica. Jornal O
Estado. Fortaleza, 25 fevereiro 2010. Direito & Justia, p. 07.
Corte no fornecimento de energia eltrica em Municpios.
Jornal O Estado. Fortaleza, 14 janeiro 2010. Opinio, p. 02.
Exames psicolgicos em concursos pbicos. Jornal O Estado.
Fortaleza, 17 dezembro 2009. Opinio, p. 02.
Recurso administrativo sem depsito prvio. Jornal O Estado.
Fortaleza, 12 novembro 2009. Opinio, p. 02.
Perodo de validade dos concursos pblicos. Jornal O Estado.
Fortaleza, 29 outubro 2009. Direito & Justia, p. 02.
Direito nomeao. Jornal O Povo. Fortaleza, 15 setembro
2008. Opinio, p. 06.
A nova roupagem da interceptao telefnica. Jornal O Estado.
Fortaleza, 21 fevereiro 2008. Opinio, p. 02.
Intolerncia religiosa. Jornal O Estado. Fortaleza, 07 fevereiro
2008. Opinio, p. 02.
Estabilidade na Administrao Pblica. Jornal
O
Estado. Fortaleza, 19 maro 2007. Opinio, p. 02.
Deus e a Constituio. Jornal O Estado. Fortaleza, 17 janeiro
2007. Opinio, p. 02.
Cessao da atividade enceflica e espcies de morte. Jornal O
Estado. Fortaleza, 05 outubro 2006. Opinio, p. 02.
Iniciativa popular. Jornal O Estado. Fortaleza, 26 setembro
2006. Opinio, p. 02.
Superprincpios da Administrao Pblica. Jornal O
Estado. Fortaleza, 21 setembro 2006. Opinio, p. 02.
Funes tpicas e atpicas do Estado. Jornal O
Estado. Fortaleza, 13 setembro 2006. Opinio, p. 02.
Interceptao de e-mail. Jornal O Estado. Fortaleza, 25 agosto
2006. Opinio, p. 02.
Elementos essenciais do Estado. Jornal O Estado. Fortaleza, 15
agosto 2006. Opinio, p. 02.
Prova ilcita no processo penal. Jornal O Estado. Fortaleza, 30
junho 2006. Opinio, p. 02.
Eleies indiretas para Presidente da Repblica. Jornal O
Estado. Fortaleza, 23 junho 2006. Opinio, p. 02.
Comisses parlamentares. Jornal O Estado. Fortaleza, 19 junho
2006. Opinio, p. 02.
Unificao da delao premiada. Jornal O Estado. Fortaleza, 08
junho 2006. Opinio, p. 02.
Barreira legislativa. Jornal O Estado. Fortaleza, 22 maio 2006.
Opinio, p. 02.

PARTICIPAO DE ENQUETES EM PERIDICOS


01. Quais os ganhos que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe administrao pblica brasileira? Jornal O Povo. Fortaleza, 09 maio 2010.
Opinio, p. 06.

ARTIGOS EM SITES
01. Evoluo histrica da inimputabilidade penal: uma abordagem cronolgica da loucura na humanidade e seus reflexos na legislao criminal
brasileira at o Cdigo de Piragibe. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 1017, 14 abr. 2006. Disponvel em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8234>.

Embora ningum possa voltar atrs e fazer um novo comeo,


qualquer um pode comear agora e fazer um novo fim. (Chico
Xavier - 1900 a 2004)

Sumrio
Trabalhos do Autor
Epgrafe

I. INTRODUO AO ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO


1. Origem do Direito Administrativo
2. Importncia do Estudo do Direito Administrativo
3. Natureza Jurdica do Direito Administrativo
4. Conceito de Direito Administrativo
5. Ausncia de Codificao do Direito Administrativo
6. Estado, Governo e Administrao Pblica
6.1. Estado
a) Conceito de Estado
b) Poderes do Estado
c) Elementos do Estado
6.2. Governo
6.3. Administrao Pblica
7. Fontes do Direito Administrativo
8. Regime Jurdico Administrativo
9. Sistemas Administrativos
9.1. Sistema do Contencioso Administrativo
9.2. Sistema da Jurisdio Una

II. PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA


1. Conceito
2. Princpios, Normas e Regras
3. Finalidades
4. Organograma dos Princpios da Administrao Pblica
5. Princpios Constitucionais Bsicos (art. 37, caput, CF)
5.1. Princpio da Legalidade
5.2. Princpio da Impessoalidade
5.3. Princpio da Moralidade

5.4. Princpio da Publicidade


5.5. Princpio da Eficincia
6. Princpios Constitucionais Explcitos
6.1. Princpio do Devido Processo Legal
6.2. Princpio do Contraditrio
6.3. Princpio da Ampla Defesa
6.4. Princpio da Vedao da Prova Ilcita
6.5. Princpio da Presuno de Inocncia
6.6. Princpio da Razovel Durao do Processo
6.7. Princpio do Concurso Pblico
6.8. Princpio da Licitao
6.9. Princpio da Participao Popular
6.10. Princpio da Motivao das Decises Administrativas
7. Princpios Constitucionais Implcitos
7.1. Princpio da Isonomia
7.2. Princpio do Duplo Grau de Jurisdio
7.3. Princpio do Interesse Pblico
7.4. Princpio da Hierarquia
7.5. Princpio da Presuno de Legitimidade
7.6. Princpio da Especialidade
7.7. Princpio da Autotutela
8. Princpios Infraconstitucionais Explcitos
9. Princpios Infraconstitucionais Implcitos
9.1. Princpio da Supremacia do Interesse Pblico
9.2. Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico

III. ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


1. Desconcentrao e Descentralizao
2. Teoria do rgo
3. Administrao Direta e Indireta
4. Organograma da Administrao Pblica
5. Autarquias
5.1. Conceito
5.2. Caractersticas

a) Criadas por lei ordinria especfica


b) Personalidade jurdica de direito pblico
c) Execuo de atividades tpicas da Administrao Pblica
d) Especializao dos fins ou atividades
e) Responsabilidade objetiva
5.3. Autarquias como Agncias
a) Agncias Executivas
b) Agncias Reguladoras
5.4. Autarquias como Conselhos Profissionais
6. Fundaes
6.1. Conceito
6.2. Modalidades
6.3. Caractersticas
a) Autorizadas por lei ordinria especfica
b) Personalidade jurdica de direito pblico ou direito privado
c) Qualificao de Agncias Executivas
d) Responsabilidade objetiva
7. Empresas Estatais
7.1. Empresas Pblicas
7.1.1. Conceito
7.1.2. Caractersticas
a) Autorizadas por lei ordinria especfica
b) Personalidade jurdica de direito privado
c) Responsabilidade subjetiva
d) Capital pblico
e) Organizao societria diversa
f) Possibilidade de falncia
8. Sociedades de Economia Mista
8.1. Conceito
8.2. Caractersticas
a) Autorizadas por lei ordinria especfica
b) Personalidade jurdica de direito privado
c) Responsabilidade subjetiva
d) Capital misto
e) Organizao societria especfica

f) Possibilidade de falncia
9. Entidades Paraestatais
9.1. Servios Sociais Autnomos (SSA)
9.2. Organizao Social (OS)
9.3. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)

IV. PODERES ADMINISTRATIVOS


1. Conceito de Poder Administrativo
2. Poder Vinculado
3. Poder Discricionrio
4. Poder Hierrquico
5. Poder Disciplinar
6. Poder Normativo
7. Poder de Polcia
7.1. Conceito
7.2. Atributos do Poder de Polcia

V. ATOS ADMINISTRATIVOS
1. Conceito
2. Regime Jurdico dos Atos Administrativos
3. Elementos do Ato Administrativo
3.1. Competncia
3.2. Finalidade
3.3. Forma
3.4. Motivo
3.5. Objeto
4. Atributos do Ato Administrativo
5. Extino do Ato Administrativo
5.1. Exaurimento dos Efeitos
5.2. Revogao
5.3. Anulao
5.4. Cassao
5.5. Caducidade
5.6. Contraposio

5.7. Renncia

VI. LICITAO PBLICA E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (LEI N 8.666/93)


1. Conceito de Licitao Pblica
2. Disciplina Legal
3. Modalidades de Licitao
3.1. Concorrncia
3.2. Tomada de Preos
3.3. Convite
3.4. Concurso
3.5. Leilo
3.6. Prego
4. Fases do Procedimento
5. Fases do Procedimento do Prego
6. Contrato Administrativo

VII. AGENTES PBLICOS


1. Conceito de Agente Pblico
2. Classificao dos Agentes Pblicos
2.1. Agentes Polticos
2.2. Servidores Pblicos Civis
2.3. Servidores Pblicos Militares
2.4. Empregados Pblicos
2.5. Servidores Temporrios
3. Acessibilidade
4. Concurso Pblico
5. Acumulaes
6. Estabilidade
7. Sindicalizao
8. Greve
9. Responsabilidade

VIII. SERVIO PBLICO (LEI N 8.987/95)


1. Conceito

2. Mutabilidade do Conceito de Servio Pblico


3. Servio Pblico x Poder de Polcia
4. Disciplina Legal
5. Princpios
5.1. Princpio da Generalidade
5.2. Princpio da Modicidade das Tarifas
5.3. Princpio do Servio Adequado
5.4. Princpio da Atualidade
5.5. Princpio da Continuidade do Servio Pblico
5.6. Princpio da Cortesia
5.7. Princpio da Eficincia
6. Concesso x Permisso
7. Responsabilidade do Concessionrio
8. Servio Pblico Especial

IX. CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA


1. Conceito de Controle Administrativo
2. Controle Externo x Controle Interno
3. Controle do Poder Legislativo
4. Controle do Poder Judicirio
4.1. Habeas corpus
4.2. Habeas data
4.3. Mandado de injuno
4.4. Mandado de segurana individual
4.5. Mandado de segurana coletivo
4.6. Ao popular
4.7. Ao de improbidade administrativa
5. Controle Interno

X. PROCESSO ADMINISTRATIVO (LEI N 9.784/99)


1. Processo em Sentido Amplo e Restrito
2. Disciplina Legal
3. Processo versus Jurisdio
4. Processo versus Coisa Julgada

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5. Importncia do Processo Administrativo


6. Aplicao Subsidiria da Lei n 9.784/99
7. Objetivos
8. Princpios
8.1. Princpio da Legalidade
8.2. Princpio da Finalidade
8.3. Princpio da Motivao
8.4. Princpio da Razoabilidade e Proporcionalidade
8.5. Princpio da Moralidade
8.6. Princpio da Ampla Defesa e Contraditrio
8.7. Princpio da Segurana Jurdica
8.8. Princpio da Eficincia
8.9. Princpio da Pluralidade de Instncias
8.10. Princpio da Participao Popular
9. Direitos do Administrado
10. Deveres do Administrado
11. Interessados
12. Competncia
13. Impedimento e Suspeio
14. Forma
15. Tempo
16. Lugar
17. Comunicao dos Atos
18. Instruo
18.1. Finalidade
18.2. Impulso Oficial
18.3. Vedao da Prova Ilcita
18.4. Instrumentos de Participao Popular
a) Consulta Pblica
b) Audincia Pblica
18.5. Titularidade Probatria
18.6. Dever de Cooperao Instrutria
18.7. Princpio da Ampla Defesa
18.8. Intimao
18.9. Arquivamento

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18.10. Provas e Diligncias


18.11. Pereceres Obrigatrios
18.12. Laudos Tcnicos Obrigatrios
18.13. Alegaes Finais Administrativa
18.14. Medidas Cautelares
18.15. Publicidade e Acesso aos Autos
18.16. Relatrio
19. Dever de Decidir
20. Motivao
21. Desistncia e Renncia
22. Anulao e Revogao
23. Convalidao
23.1. Requisitos da Convalidao
23.2. Faculdade da Convalidao
24. Recursos
24.1. Princpio da Pluralidade de Instncias
24.2. Legitimidade
24.3. Prazo
24.4. Formalizao
24.5. Efeito
24.6. Prazo das Alegaes do Recurso
24.7. Hipteses de No Reconhecimento do Recurso
24.8. Deciso do Recurso
24.9. Violao Smula Vinculante
24.10. Reclamao ao STF
24.11. Reviso dos Processos Administrativos J Decididos
24.12. Contagem dos Prazos
25. Sanes
Bibliografia

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CAPTULO I
INTRODUO AO ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
1. Origem do Direito Administrativo
O Direito Administrativo surgiu entre o final do sculo XVIII e incio do sculo XIX,
entre a decadncia do Estado Absolutista e a implantao do Estado de Direito. Foi durante o
movimento denominado de Revoluo Francesa, perodo em que se buscava a menor arbitrariedade
estatal e a maior proteo dos direitos fundamentais dos cidados, que apareceram os primeiros
alicerces desta nova cincia jurdica.

Estado Totalitrio

Revoluo Francesa
1789

Estado de Direito

A obra central que serviu de inspirao para a consolidao da Revoluo Francesa foi o
livro O Esprito das Leis (LEsprit des Lois), publicado em 1748 pelo filsofo francs CharlesLouis de Secondatt ou Baro de Montesquieu. Em decorrncia do movimento, instaurou-se na
Frana a chamada jurisdio administrativa ou contencioso administrativo, encarregada de julgar as
causas de interesse da Administrao Pblica, ficando a jurisdio comum com o julgamento dos
demais litgios. Foram as decises do Conselho de Estado francs, rgo central do contencioso
administrativo, que teriam identificado os primeiros vetores do Direito Administrativo,
influenciando todos os demais pases. Logo, foram as lies da cincia jurdica francesa quem mais
contribuiu para a formao do Direito Administrativo mundial, principalmente a brasileira, embora
tambm haja forte influncia do direito alemo.
Diante do contexto histrico, podemos afirmar que o Direito Administrativo surgiu com
um propsito bastante especfico e determinado: tentar reequilibrar as prerrogativas do Poder
Pblico com as garantias dos administrados. Infere-se, ainda, que o Direito Administrativo nasce
atrelado ao Direito Constitucional, pois enquanto ao primeiro cabe executar as tarefas (atividade
dinmica), ao segundo cabe determinar e planeja os trabalhos (atividade esttica).
As premissas do Estado de Direito so: o princpio da legalidade, a separao de
poderes e a constitucionalizao do Estado.
2. Importncia do Estudo do Direito Administrativo
As transformaes sociais e os desafios impostos ao Poder Pblico tornaram o Direito
Administrativo um influente fator de mudana da prpria gesto das atividades rotineiras do Estado.
preciso atentar verdadeira revoluo da importncia do estudo desta disciplina jurdica,
fundamental para o entendimento do prprio Estado.

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Gesto de atividades rotineiras

Licitaes pblicas
Contratos administrativos
Concurso pblico
Processo administrativo
Servios pblicos

Restrio da propriedade

Desapropriao
Tombamento
Limitaes administrativas
Servides administrativas
Requisio administrativa

Quanto maior a participao popular na conduo da atividade administrativa e a


sujeio do Estado s leis, maior ser a incidncia de normas de direito pblico e a preocupao
com o estudo do Direito Administrativo. Quanto mais democrtico for o ambiente institucional
vivenciado um pas, mais seus cidados-administrados podero exigir o exato cumprimento do
Direito Administrativo.

democrtico

importncia do Direito
Administrativo

Logo, podemos afirmar que h pases onde o Direito Administrativo pouco avanado e
outros pases onde muito evoludo. Quanto mais funes so dadas ao Estado, maiores sero as
atribuies do Direito Administrativo.
3. Natureza Jurdica do Direito Administrativo
Embora o direto seja uno, no podendo ser fatiado, a sua clssica diviso em direito
pblico e direito privado, proposta pelo jurista romano Ulpianus, ajuda a compreender melhor as
diferentes funes deste ramo da cincia social.
H duas partes neste estudo: o direito pblico, que diz respeito ao estado das
coisas de Roma; e o privado, relativo utilidade os particulares, pois certas
utilidades so pblicas e outras, privadas. O direito pblico consiste (nas
normas relativas) s coisas sagradas, aos sacerdotes e magistrados. O direito
privado tripartido: , de fato, coligido de preceitos naturais, ou das gentes,
ou civis. (Ulpianus).

Para fins didticos, a cincia jurdica comporta uma diviso em direito pblico e
privado. O direito pblico, por sua vez, sob uma tima contempornea e globalizada, ainda permite
uma subdiviso em direito pblico externo e direito pblico interno.
Direito pblico: regula as relaes em que o Estado parte, ou seja, relaes entre
governantes e governados, em uma perspectiva vertical, regendo sua organizao, atuando com
supremacia e visando sempre o interesse pblico. So considerados ramos do direito pblico as
14

seguintes reas: constitucional, tributrio, penal, processual, econmico, financeiro, ambiental,


urbanstico, eleitoral. Direito privado: regula as relaes entre particular e particular, em uma
perspectiva horizontal, atuando com igualdade. So considerados ramos do direito privado as
seguintes reas: civil, empresarial, trabalho. Direito pblico interno: aborda as atividades
administrativas tendo em vista os fins interiores do Estado. Direito pblico externo: regula as
relaes entre pases diferentes.
Portanto, tendo em vista as caractersticas apresentadas, infere-se com facilidade que o
Direito Administrativo pertence ramo do direito pblico interno.
4. Conceito de Direito Administrativo
No h uma uniformidade quanto ao conceito de Direito Administrativo. Cada autor
escolhe certos elementos que considera mais importante para edificar seu conceito prprio.
O conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para ns, sintetiza-se no
conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e
as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os
fins desejados pelo Estado. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. 38 ed. So Paulo: Malheiros, 2012).
O Direito Administrativo o ramo do direito pblico que disciplina a funo
administrativa, bem como pessoas e rgos que a exercem. (MELLO, Celso
Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29 ed. So Paulo:
Malheiros, 2012).
o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas
jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade
jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a
consecuo de seus fins, de natureza pblica. (PIETRO, Maria Sylvia Zanella
Di. Direito Administrativo. 25 ed. So Paulo: Atlas, 2012).
Direito Administrativo o conjunto de normas e princpios que, visando
sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e
rgos do Estado e entre estes e as coletividades a que devem servir.
(CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo.
25 ed. So Paulo: Atlas, 2012).
O Direito Administrativo o ramo do direito pblico interno que trata de
princpios e regras que disciplinam a funo administrativa e que abrange
rgos, agentes e atividades desempenhadas pela Administrao Pblica na
consecuo do interesse pblico. (NOHARA, Irene Patrcia. Direito
Administrativo. 2 ed. So Paulo: Atlas, 2012).

5. Ausncia de Codificao do Direito Administrativo


O Direito Administrativo no estudado em nosso pas de forma codificada, pois
inexiste no ordenamento jurdico ptrio um cdigo tratando detalhadamente do contedo. Toda a
matria relativa a este ramo do direito se encontra disciplinado em legislaes especiais, abordando
de forma pontual os assuntos. Alguns doutrinadores se aventuram a mencionar a existncia de
verdadeiras codificaes administrativistas parciais, a exemplo da Lei n 9.784/99, responsvel pela
regulamentao do processo administrativo na seara federal.
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Importante ainda ressaltar duas caractersticas da ausncia de codificao: no guarda


relao direta com o estgio evolutivo da cincia jurdica, ou seja, no significa falta de
amadurecimento cientfico; no mantm relao direta com a ausncia de autonomia da cincia
jurdica, ou seja, o ramo pode ser autnomo sem existir um diploma nico.
Embora o ordenamento jurdico ptrio no possua um diploma nico tratando sobre
temas ligados ao Direito Administrativo, grande parte dos seus princpios e regras esto previstos na
Constituio Federal, servindo de vetor interpretativo para as legislaes extravagantes. No direito
comparado, podemos apontar como um exemplo bem sucedido de codificao nesta rea, o Cdigo
Administrativo Portugus, de 1940, atualmente em vigor na sua essncia.
Diante da necessidade de melhor organizar os principais assuntos ligados ao Direito
administrativo, em 2007 foi instalada uma comisso de juristas para elaborar um anteprojeto sobre a
Lei Orgnica da Administrao Pblica. Trata-se da Portaria n 426, de 6 de dezembro de 2007, do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, alterada pela Portaria n 84, de 23 de abril de
2008. Muito embora o anteprojeto j tenha sido finalizado e entregue em definitivo ao rgo
competente, infelizmente, por vontade poltica, o resultado final dos estudos ainda no est sendo
discutido no Congresso Nacional. A comisso de juristas foi composta por Almiro do Couto e Silva,
Carlos Ari Sundfeld, Floriano de Azevedo Marques Neto, Paulo Eduardo Garrido Modesto, Maria
Coeli Simes Pires, Sergio de Andra e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
6. Estado, Governo e Administrao Pblica
As denominaes Estado, Governo e Administrao Pblica no so consideradas
sinnimas, possuindo cada uma delas peculiaridades que as tornam diferentes entre si.
6.1. Estado
Quando falamos em uma sociedade politicamente organizada, a primeira imagem que
nos vem cabea a palavra Estado. Todavia, por de trs deste aglomerado de letras, se esconde
toda uma evoluo poltica, social e jurdica que perdurou durante sculos, onde inmeras tentativas
de estruturar a vida em coletividade foram testadas, at chegarmos ao modelo de hoje por ns
utilizados.
a) Conceito de Estado
Podemos conceituar Estado como sendo uma pessoa jurdica de direito pblico interno,
com personalidade jurdica prpria, apta a ser sujeito de direitos e obrigaes.
b) Poderes do Estado
Basicamente, trs foram os personagens que deram sua contribuio filosfica para a
formao do Estado: Aristteles (A poltica, 340 a.C.), John Locke (Segundo tratado sobre o
governo, 1690) e Baro de Montesquieu (O esprito das leis, 1748). Todos focalizavam suas utopias
em um Estado com um Poder organizado de forma descentralizada, com distribuies precpuas de
funes, independentes e harmnicos entre si. Esta moldura estatal encontra-se recepcionada pela
Constituio Federal de 1988 em seu art. 2, onde menciona a existncia dos Poderes do
Legislativo, Executivo e Judicirio.
16

Para compreendermos a estrutura do Estado atual brasileiro mister a anlise do art. 2 da


Constituio Federal de 1988, onde mesmo sendo uma das primeiras lies estudadas sobre o
assunto, serve como arcabouo para uma compreenso gradativa e sistmica sobre o equilbrio e
organizao da nossa sociedade. O texto normativo trata expressamente dos Poderes da Unio,
todos harmnicos e com graus de independncia entre si, trazendo como pano de fundo a teoria ou
sistema norte-americano de freios e contrapesos (checks and balances).
Trs so os Poderes Estatais, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, todos com suas
funes principais, tpicas, inerentes a sua prpria essncia, e desfrutando, tambm, de funes
secundrias, atpicas, eleitas pelo constituinte, aquelas que se afastam do normal (porm, nem por
isso, assumindo um papel de anormalidade). Tais atributos fazem com que tal harmonia seja
realmente alcanada, gerando uma estabilidade entre eles.
Ao Poder Legislativo cabem duas funes precpuas: (i) inovao da ordem jurdica, ou
seja, elaborao de leis lato sensu, abstratas e de ordem geral (art. 59); (ii) fiscalizao, que pode
ser de carter poltico-administrativo, exercido pelas comisses, por exemplo, Comisso
Parlamentar de Inqurito CPI e Comisso de Constituio e Justia CCJ (art. 58), ou de carter
econmico-financeiro, auxiliado pelo Tribunal de Contas (art. 70). Pode tambm julgar e
administrar-se internamente, so suas funes atpicas. A princpio pode parecer estranho o
Legislativo julgando, papel tradicionalmente direcionado ao Judicirio, mas a Carta Constitucional
permite tal situao, o caso do Senado Federal processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente
da Repblica nos crimes de responsabilidade (art. 52, I).
Ao Poder Executivo podemos afirmar que sua funo essencial de aplicar a lei ao
caso concreto, administrando a coisa pblica. Desta forma, suas aes so diretas, concretas,
individuais e revisveis. A funo atpica deste Poder se faz tambm por meio de julgamentos, por
exemplo, os contenciosos administrativos e tributrios, e a elaborao normativa, como a
famigerada Medida Provisria em caso de relevncia e urgncia (art. 62) e a elaborao das Leis
Delegadas (art. 68).
Ao Poder Judicirio cabe por natureza a aplicao da lei ao caso concreto, substituindo
a vontade das partes resolvendo o conflito de interesses com fora coercitiva. Assim sendo, seus
atos so indiretos, concretos e individuais. Cabe ainda ao Judicirio, como funes atpicas, sua
prpria administrao interna (art. 99) e a elaborao normativa, por exemplo, disciplinando a cerca
de seu regimento interno (art. 96, I, a).
Diante desta construo, utilizada claramente para evitar a hipertrofia de um destes
Poderes em detrimento dos demais, de fcil percepo a harmonia entre os mesmos, pois todos
exercem as trs funes estatais concomitantemente, residindo a diferena to somente no grau de
importncia e prevalncia que uns possuem em funo dos outros.
A vontade estatal, portanto, manifestada por meio do exerccio de seus trs Poderes,
todos harmnicos e independentes entre si.
CURIOSIDADE
Para Celso Antnio Bandeira de Mello h ainda uma quarta funo estatal, a Funo Poltica do Estado. Tal funo
estaria localizada acima dos trs Poderes j citados e s teria utilidade para questes importantes, tais como estado de
defesa e estado de stio.

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c) Elementos do Estado
Para a existncia do Estado inspirado por estes pensadores, faz-se necessrio quatro
elementos essenciais sem os quais no podemos deix-los de lado, pois organizam a espinha dorsal
deste sistema, so o povo, territrio, poder soberano e objetivos (finalidades definidas). Faltando
um deles, impossvel configurar a existncia do mencionado mecanismo social.

Elementos
do Estado

Povo
Territrio
Poder Soberano
Objetivos

Povo componente humano. impossvel se pensar em um Estado sem pessoas que l


habitem, exercendo suas tarefas dirias. Todavia no devemos confundi-lo com populao e
habitantes, pois ambos so conceitos meramente geogrficos.
Territrio o elemento espacial. As pessoas no podem ficar espalhadas ao vento,
devem fazer parte de algum espao fsico e delimitado, com o fim de demarcar a rea as quais
pertencem. Esta a justificativa dos palestinos no terem um Estado, pois apesar de possurem os
demais elementos, no desfrutam oficialmente de um pedao de terra.
No devemos interpretar territrio em sentido literal, ou seja, apenas ao solo
propriamente dito, o termo abrange tambm o subsolo, espao areo, mar territorial e plataforma
continental (art. 22, V e VI, Constituio Federal de 1988). Podemos considerar ainda como
territrio, em uma fico jurdica, as aeronaves e embarcaes pblicas brasileiras onde quer que se
encontrem (art. 5, Cdigo Penal).
Poder soberano o elemento subjetivo. De nada adianta ter um povo, sob um territrio,
e ser administrado por uma pessoa que no consegue impor suas vontades, que na verdade a
vontade do Estado. Logo, este fora deve ser soberana, superior as demais, delimitadas,
logicamente, pelas normas impostas por ele mesmo.
Objetivos so as metas e finalidades a serem desempenhadas. A utilizao deste quarto
elemento para caracterizar o Estado uma posio da doutrina mais moderna.
CURIOSIDADE
Existe uma teoria denominada de teoria da dupla personalidade, onde seus adeptos sustentam que o Estado na
verdade possui duas caras, duas personalidades, uma de direito pblico e outra de direito privado. No a corrente
adotada na sistemtica estatal brasileira, pois ela encontra-se totalmente superada. O entendimento atual segue na
direo do Estado possuir somente uma face, a de direito pblico.

6.2. Governo
o comando, a gesto, a direo da pessoa jurdica, logo, so as decises polticas. Essa
vontade estatal manifestada pelo exerccio de seus trs Poderes, cada qual com suas atividades
funcionais.
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6.3. Administrao Pblica


A terminologia Administrao Pblica admite dois significados diversos, podendo ser
utilizada no sentido subjetivo e no sentido material.
O critrio formal, orgnico ou subjetivo representa tanto o aparelhamento, a estrutura,
os rgos, quanto os agentes, as pessoas jurdicas, ou seja, toda a mquina administrativa
(conjunto de rgos e pessoas) disponvel. Geralmente escrito com letras maisculas:
Administrao Pblica.
O critrio material ou objetivo representa a atividade de administrar, ou seja, a funo
administrativa desempenhada pelo Estado com prerrogativas necessrias para atingir o interesse
pblico. Geralmente grafada com letras minsculas: administrao pblica.

Subjetivo: rgos/pessoas
Administrao Pblica
Objetivo: funo/atividade

ATENO
A administrao enquanto aparelho o instrumento de que dispe o Estado para por em prtica as decises do
governo. Enquanto o governo constitui uma atividade poltica discricionria, a administrao constitui atividade
vinculada.

A expresso Administrao Pblica pode, ainda, se apresentar em dois sentidos


distintos, podendo ser utilizada no sentido amplo e no sentido restrito.
O sentido amplo representa tanto a direo e o comando dos rgos governamentais e a
execuo dos planos traados (aspecto subjetivo), quanto o exerccio da funo poltica (sentido
objetivo).
O sentido restrito representa to somente os rgos administrativos no desempenho da
funo administrativa.
7. Fontes do Direito Administrativo
So vrias as fontes do Direito Administrativo, todas elas dando sua contribuio em
especial para a construo desta ramificao da cincia jurdica. Diante da ausncia de uma
codificao especfica, as fontes no Direito Administrativo possuem uma importncia muito grande,
servindo de paradigma para interpretao e soluo dos problemas envolvidos.
As fontes podem ser: (i) primrias so as principais, onde nasce o direito, bebedouro
imediato de fundamento da norma; (ii) secundrias so as acessrias, funcionando de auxlio com
relao s primrias, estando subordinadas quelas.

Fonte Primria

Lei
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Jurisprudncia
Doutrina
Costumes
Princpios Gerais do Direito

Fonte Secundria

Lei: a fonte primria do Direito Administrativo consiste nas leis em sentido amplo (lato sensu), ou
seja, qualquer das espcies normativas previstas no art. 59 da Constituio Federal de 1988.
Jurisprudncia: so os julgamentos reiterados dos nossos tribunais na mesma direo, no mesmo
sentido, servindo apenas como uma orientao decisria. Tanto a jurisprudncia quanto as smulas
editadas pelos tribunais superiores so consideradas apenas como fontes secundrias. Porm, com o
advento da Emenda Constitucional n 45/04, foi inserido no art. 103-A da CF/88 a smula com
efeitos vinculantes. Devido sua fora cogente para agentes, rgos e entidades administrativas, a
doutrina mais abalizada vem entendendo tratar-se de uma nova fonte primria diante do
ordenamento jurdico ptrio.
Doutrina: o resultado dos trabalhos dos estudiosos da cincia jurdica, retratados em livros,
artigos, pareceres, dentre outros.
Costumes: a prtica habitual, corriqueira e generalizada de determinadas condutas humanas,
acreditando serem elas obrigatrias. Costuma-se distinguir dois elementos da fonte consuetudinria:
o primeiro o aspecto psicolgico, que consiste em praticar determinado ato pensando de forma
convicta que o correto; o segundo o aspecto fsico, que consiste na ao humana de pratic-lo
reiteradamente.
Princpios Gerais do Direito: so as balizas, os alicerces do ordenamento jurdico; podem ser
expressos ou implcitos.
8. Regime Jurdico Administrativo
A expresso regime jurdico-administrativo consagra tanto a unio dos princpios
peculiares ao Direito Administrativo, que conservam entre si no apenas unio, mas relao de
interdependncia, como tambm as prerrogativas e sujeies, visando a satisfao do interesse
pblico limitando restringindo a sua autonomia de vontade.
Prerrogativas

Presuno de legitimidade, autoexecutoriedade, autotutela, etc.

Restries

Concurso pblico, licitao, legalidade administrativa, etc.

9. Sistemas Administrativos
A introduo de sistemas administrativos significa de que forma ser efetivado o
mecanismo controle dos atos dos administradores. Podemos indicar a existncia de dois sistemas
administrativos: o sistema do contencioso administrativo e o sistema da jurisdio una.

Sistema do
Contencioso
Administrativo

Sistema da
Jurisdio Una

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9.1. Sistema do Contencioso Administrativo


O sistema do contencioso administrativo, tambm denominado de sistema francs,
consiste em afirmar que os atos praticados pela Administrao Pblica devem ser reapreciados por
ela prpria, sendo desnecessria a interferncia do Poder Judicirio. Significa atestar que a funo
jurisdicional tambm exercida pela Administrao Pblica, no sendo exclusiva daqueles que
pertencem aos quadros do Poder Judicirio.
Neste sistema, h uma diviso quanto a prtica da funo jurisdicional: o Poder
Judicirio a exerce sobre as causas comuns de sua competncia, e a Administrao Pblica tambm
a exerce referente s causas que envolva a seara estatal de sua competncia. Somente em hipteses
excepcionais, desde que previamente determinadas, que certas demandas apreciadas originalmente
no mbito da Administrao Pblica podem ser reanalisadas pelo Poder Judicirio. Por exemplo,
atividade pblica de carter privado, ao ligada ao Estado e capacidade das pessoas, propriedade
privada e represso penal.
Em suma, como se existisse ao lado do Poder Judicirio um foro especial, encarregado
de julgar, em carter definitivo, apenas causas envolvendo interesses da prpria Administrao
Pblica. Podemos afirmar que nos pases onde vigora o sistema do contencioso administrativo h
uma dualidade de jurisdio, ou seja, a coexistncia de uma justia de carter administrativo e uma
justia com feies judicirias.
o sistema adotado na Frana e na Grcia.
CURIOSIDADE
A Emenda Constitucional n 7 de 1977, referente Constituio Federal de 1967, tentou introduzir o contencioso
administrativo no Brasil, mas foi inoperante, no saiu do papel.

9.2. Sistema da Jurisdio Una


O sistema da jurisdio una, tambm denominado de sistema ingls, consiste em
afirmar que somente o Poder Judicirio possui a competncia de julgar com nimo definitivo as
lides propostas, detendo o monoplio da jurisdio. Mesmo as causas apreciadas e decididas na
esfera da Administrao Pblica podem ser revistas pelo Poder Judicirio, tendo em vista o
princpio constitucional da inafastabilidade da funo jurisdicional (art. 5, XXXV da CF/88).
Neste sistema, a ltima palavra sempre do Poder Judicirio, somente ele decide com
trnsito em julgado, tornando irreversvel o entendimento exposto na sentena, sendo o nico
detentor da denominada funo jurisdicional. Mesmo assim, ainda possvel falar em coisa julgada
administrativa, para aquelas situaes onde no cabe mais recurso na seara administrativa, podendo,
todavia, sempre recorrer s vias jurisdicionais para ter reapreciado a causa.
Em suma, mesmo existindo uma esfera julgadora administrativa em paralelo com a
estrutura jurisdicional, somente esta ltima tem o poder para decidir com fora definitiva. Como
regra, no h necessidade do exaurimento da via administrativa para se provocar a esfera
jurisdicional, sendo as nicas excees o art. 217, 1 da CF/88 (justia desportiva) e a Smula n
02 do STJ (habeas data).
21

o sistema adotado no Brasil.


CURIOSIDADE
Seria juridicamente possvel implementar o sistema do contencioso administrativo em nosso ordenamento jurdico
ptrio? A resposta negativa. O art. 60, 4 da CF/88 prev como uma de suas clusulas ptreas a separao de
poderes. Como a Carta de 88 foi edificada sob o pilar do sistema da jurisdio una, inserindo expressamente como um
de seus princpios fundamentais a inafastabilidade do poder judicirio, entende-se majoritariamente que impossvel a
troca de sistemas administrativos. A previso do sistema ingls teria um carter permanente e inafastvel, proibindo em
definitivo a adoo do contencioso administrativo.

22

CAPTULO II
PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA
1. Conceito
Podemos conceituar princpio como sendo um conjunto normas jurdicas informadoras
dotadas de valor normativo.
Princpios de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais, tpicas
que condicionam todas as estruturaes subsequentes. Princpios, neste
sentido, so os alicerces, os fundamentos da cincia. (Jos Cretella Jnior.
Filosofia do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1999).

2. Princpios, Normas e Regras


Na viso da doutrina moderna, as normas jurdicas so gnero, das quais princpios e
regras so espcies.

Princpios
alto grau de abstrao
pouca densidade normativa
precisa de norma concretizadora
em caso de conflito: critrio do peso

Regras
pouco grau de abstrao
alta densidade normativa
aplicao direta
em caso de conflito: critrio da validade

3. Finalidade
Os princpios da Administrao Pblica possuem trs grandes importantes funes
dentro do regime jurdico-administrativo: funo fundamentadora, funo interpretativa e funo
integrativa.
A funo fundamentadora est atrelada ideia de vetores informativos de todo o
sistema jurdico-administrativo. Em clssica passagem, Celso Antnio Bandeira de Mello nos
ensina que violar um princpio muito mais grave do que violar uma regra especfica, devido ao
carter de diretriz que norteia os princpios.
A funo interpretativa est atrelada ideia de dvida sobre a aplicabilidade de uma
determinada regra. Havendo ambiguidade normativa, o aplicador do direito deve se socorrer dos
princpios do Direito Administrativo a fim de alcanar a melhor interpretao do dispositivo em
anlise.
A funo integrativa est vinculada ideia de lacuna de regra especfica para a soluo
de determinado caso em concreto. Aqui podemos apontar o art. 4 da Lei n 12.376/10 (Lei de
Introduo s Normas do Direito Brasileiro - LINDB), afirmando que na omisso da lei, o juiz
decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais de direito.
4. Organograma dos Princpios da Administrao Pblica
23

Bsicos (art. 37, caput, CF)


Explcitos
Implcitos

Princpios Constitucionais
Princpios da
Administrao
Pblica

Explcitos
Princpios Infraconstitucionais
Implcitos

5. Princpios Constitucionais Bsicos (art. 37, caput, CF)


So cinco os princpios constitucionais bsicos da Administrao Pblica: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

Princpios
Constitucionais
Bsicos

Princpio da Legalidade
Princpio da Impessoalidade
Princpio da Moralidade
Princpio da Publicidade
Princpio da Eficincia

CF/88
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:

5.1. Princpio da Legalidade


o princpio basilar do Estado de Direito. a atuao da Administrao Pblica
(rgos/agentes) dentro dos parmetros definidos em lei, sendo vedada sua atuao sem prvia e
expressa permisso legislativa.
OBS.1. No se deve confundir legalidade privada com legalidade pblica.
Legalidade Privada
Ao particular permitido fazer
tudo o que a legislao no proba

Legalidade Pblica

Ao administrador somente
permitido fazer o que estiver
previsto em lei

OBS.2. No se deve confundir o princpio da legalidade com o princpio da reserva de lei.


P. Legalidade
a submisso da Administrao
Pblica (rgos/agentes) aos
imprios da legislao

P. Reserva de Lei

a limitao forma de
regulamentao de determinadas
matrias cuja natureza indicada
pela legislao (ex. 37, XIX, CF)

24

CF/88
Art. 37. (...)
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
atuao;

5.2. Princpio da Impessoalidade


O princpio da impessoalidade admite ser analisado sob trs ticas diferentes:
finalidade, imputao e isonomia.

Impessoalidade

Finalidade
Imputao
Isonomia

Sob a tica da finalidade, a atuao impessoal e genrica da Administrao Pblica,


visando a satisfao do interesse coletivo, sem corresponder ao atendimento do interesse exclusivo
do administrado.
CF/88
Art. 37. (...)
1. A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos
rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao
social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.

Se aproveitar da publicidade governamental, custeado pelo errio pblico, para fazer


promoo pessoal ato de improbidade administrativa, pois viola o princpio da impessoalidade
(Lei n 8.429/92). Os smbolos que so utilizados durante o perodo de campanha eleitoral no
podem ser empregados durante o governo, pois serve de promover a figura individualizada do
gestor, e no a instituio pblica.
Sob a tica da imputao, o ato praticado atribudo ao rgo (pessoa jurdica) e no ao
agente pblico (pessoa fsica). Desta forma, a responsabilidade civil recair sob a entidade no qual o
agente pblico emprega sua fora de trabalho. Porm, o direito de regresso oferece a possibilidade
de a pessoa jurdica agir contra o responsvel pelo dano.
CF/88
Art. 37. (...)
6. As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servio pblico respondero pelos danos que seus agentes,
nesta qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra
o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Sob a tica da isonomia, o tratamento igualitrio dispensado a todos os administrados,


independentemente de qualquer interesse poltico.
5.3. Princpio da Moralidade
25

a atuao administrativa baseada na boa f, em consonncia com a moral, os


princpios ticos e a lealdade, no podendo contrariar os bons costumes, a honestidade e os deveres
de boa administrao.
O princpio da moralidade no se refere a moral comum, mas aquela moral tirada da
conduta interna da Administrao Pblica. A moralidade comum o certo e o errado, o correto e o
incorreto, o senso comum; j a moralidade administrativa mais rigorosa, a boa-f da
administrao, a melhor escolha possvel, uma administrao eficiente. Logo, a moral
relacionada ao princpio no a moral subjetiva, mas a moral jurdica, ligada a outros princpios da
prpria Administrao como tambm aos princpios gerais do direito.
Quando a doutrina administrativista menciona a imoralidade administrativa na forma
qualificada ela est se referindo ao ato imoral configurado como ato de improbidade (art. 37, 4,
CF; Lei n 8.429/92). Todo ato imoral tambm ato de improbidade, porm nem todo ato de
improbidade um ato imoral (art. 11, Lei n 8.429/92).
CF/88
Art. 37. (...)
4. Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao
previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Lei n 8.429/92
Art. 4. Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a
velar pela estrita observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhes so afetos.

O controle jurisdicional dos atos que violem a moralidade administrativa tambm pode
ocorrer via promoo da ao popular com a finalidade de invalidar o ato lesivo ou contrrio
moralidade (art. 5, LXXIII, CF; Lei n 4.717/65).
CF/88
Art. 5. (...)
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia.

O princpio da impessoalidade est ligado ao princpio da isonomia, j o princpio da


moralidade est ligado ao princpio da lealdade e da boa-f.
Vale lembrar que o princpio da moralidade rege o comportamento no s dos agentes
pblicos, mas de todos aqueles que de qualquer forma se relacionam com a Administrao Pblica.
Desta forma, os particulares tambm devero agir com boa f e honestidade, podendo tambm
responder por ato que violem tal preceito.
5.4. Princpio da Publicidade
a atuao transparente dos atos da Administrao Pblica, facilitando seu controle. O
princpio constitucional oferece a oportunidade das pessoas de obterem informaes, certides e
26

atestados da Administrao Pblica, alm de apresentarem petio sem o pagamento de taxas. Tais
informaes devero se prestadas dentro do prazo estipulado sob pena de responsabilidade.
CF/88
Art. 5. (...)
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de
taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra
ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e
esclarecimento de situaes de interesse pessoal;

O princpio da publicidade tambm determina que todos os julgamentos realizados pelo


Poder Judicirio sejam pblicos.
CF/88
Art. 93. (...)
IX - todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e
fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar
a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou
somente a estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do
interessado no sigilo no prejudique o interesse pblico informao;

possvel a impetrao de mandado de segurana para ter acesso a informao de


carter coletivo ou geral (Lei n 12.016/09). Porm, se tais informaes forem de carter pessoal a
ao correta a ser impetrada ser o habeas data (Lei n 9.507/97). Logo, o remdio constitucional
para o abuso do direito informao de carter particular o habeas data (art. 5, LXXII, CF).
CF/88
Art. 5. (...)
LXXII - conceder-se- "habeas-data":
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de carter pblico;
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo
sigiloso, judicial ou administrativo;

Embora a publicidade seja a regra, existem algumas informaes que, mesmo possuindo
um carter coletivo, no podem ser prestadas populao em geral. Tais situaes podem ser
consideradas como verdadeiras excees ao princpio da publicidade, permitindo a manuteno do
sigilo. So alguns exemplos: em nome da segurana da sociedade e do estado, poder ser negada a
publicidade (art. 5, XXXIII, CF); atos processuais correm em sigilo na forma da lei, logo, o
processo administrativo tambm pode ser sigiloso (art. 5, LX, CF).
Recentemente foi publicada a Lei n 12.527/11 responsvel pela regulamentao do
acesso aos documentos pblicos de interesse particular ou coletivo, possibilitando a sua restrio
em razo da segurana pblica.
Lei n 12.527/11
Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5, no inciso

27

II do 3 do art. 37 e no 2 do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei


n 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei n 11.111, de 5 de maio de
2005, e dispositivos da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras
providncias.

5.5. Princpio da Eficincia


Muito embora o Princpio da Eficincia tenha sido oficialmente inserido no texto
constitucional pela EC 19/98, denominada de reforma administrativa, os gestores pblicos j
utilizavam sua premissa como vetor na conduo do interesse pblico. Oportuno lembrar que o art.
2 da Lei n 9.784/99, responsvel pela regulamentao do processo administrativo na seara federal,
tambm traz a previso da eficincia como princpio a ser necessariamente observado.
Sob a tica do agente pblico, significa afirmar que deve buscar a consecuo do
melhor resultado possvel.
Sob a tica da forma de organizao, significa afirmar que deve a Administrao
Pblica atentar para os padres modernos de gesto ou administrao, vencendo o peso burocrtico,
atualizando-se e modernizando-se.
6. Princpios Constitucionais Explcitos
Ao longo do texto constitucional tambm podem ser encontrados diversos princpios
explcitos ligados a Administrao Pblica, auxiliando na boa conduo da res coletiva.

Princpios
Constitucionais
Explcitos

Princpio do Devido Processo Legal


Princpio do Contraditrio
Princpio da Ampla Defesa
Princpio da Vedao da Prova Ilcita
Princpio da Presuno de Inocncia
Princpio da Razovel Durao do Processo
Princpio do Concurso Pblico
Princpio da Licitao
Princpio da Participao Popular
Princpio da Motivao das Decises Administrativas

6.1. Princpio do Devido Processo Legal (art. 5, LIV, CF)


O devido processo legal ou due process of law aquele estabelecido em lei,
configurando uma verdadeira garantia para ambas as partes, onde visualizam um processo
administrativo tipificado e determinado, sem supresso de atos essenciais.
CF/88
Art. 5 (...)
LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal;

6.2. Princpio do Contraditrio


28

Contraditrio a cincia, a bilateralidade, o conhecimento de todos os atos


praticados no processo administrativo. Deve ser dada a possibilidade das partes influrem no
convencimento do magistrado (binmio: cincia e participao).
Para toda alegao ftica ou apresentao de prova, feito no processo por uma das
partes, gera para o adversrio o direito de se manifestar, ocasionando um equilbrio entre a fora
imperativa do Estado e a manuteno do estado de inocncia.
CF/88
Art. 5 (...)
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes;
Lei n 9.784/99
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico
e eficincia.

6.3. Princpio da Ampla Defesa


Ampla defesa dar a chance, a oportunidade para a outra parte envolvida no litgio se
defender das alegaes realizadas. Deve ser assegurada a ampla possibilidade de defesa, lanandose mo dos meios e recursos disponveis.
CF/88
Art. 5 (...)
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes;
Lei n 9.784/99
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico
e eficincia.

A doutrina mais abalizada costuma fazer uma diviso didtica do assunto: determina a
ampla defesa como o gnero, e nomeia a defesa tcnica e autotutela como espcies.
Defesa tcnica: realizada por profissional habilitado
Ampla defesa
Autodefesa: realizada pelo prprio imputado
OBS. Com relao temtica da ampla defesa h um choque de entendimento sumular entre os
dois principais tribunais superiores do pas. A Smula 343 do STJ menciona que obrigatria a
presena de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar. Por sua vez, a
Smula Vinculante 5 do STF nos ensina que a falta de defesa tcnica por advogado no processo
administrativo disciplinar no ofende a Constituio. Muito embora a smula com efeitos
vinculantes tenha fora cogente nos termos do art. 103-A da CF e parcela significativa da doutrina
administrativista se incline neste sentido, entendo que pela obrigatoriedade da presena do
29

advogado em processos administrativos disciplinares. Em artigo intitulado Sumula vinculante n 5


do Supremo Tribunal Federal e o sistema processual administrativo punitivo, publicado no livro
Processo Administrativo: Temas Polmicos da Lei n 9.784/99, pela Editora Atlas, apresento um
estudo detalhado sobre o caso, concluindo que a deciso tomada pela Corte Suprema teve mais um
fundo poltico do que jurdico.
6.4. Princpio da Vedao da Prova Ilcita
Assim como na esfera jurisdicional, a produo probatria na rea administrativa
tambm deve ser obtida de forma lcita, seguindo as normas previamente estabelecidas.
CF/88
Art. 5 (...)
LVI - so inadmissveis, no processo, as provas obtidas por meios ilcitos;
Lei n 9.784/99
Art. 30. So inadmissveis no processo administrativo as provas obtidas por
meios ilcitos.

OBS. No julgamento do MS 14405/DF, o STJ entendeu que apesar dos sigilos de correspondncia
e dados telefnicos s poderem ser quebrados nos casos de investigao criminal ou instruo de
processos penais, tais provas podem ser emprestadas para Processo Administrativo Disciplinar
(PAD).
6.5. Princpio da Presuno de Inocncia
Na esfera administrativa tambm somos todos presumivelmente inocentes at o trnsito
em julgado da deciso final acusatria. Vale ressaltar que, mesmo exaurido a via administrativa,
aps o trnsito em julgado da deciso, ainda possvel invocar a esfera jurisdicional, nos termos do
princpio da inafastabilidade desta esfera.
CF/88
Art. 5 (...)
LVII - ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de
sentena penal condenatria;

A presuno de inocncia no significa afirmar intangibilidade dos investigados e


cerceamento de medidas acautelatrias. Certos atos administrativos podem ser tomados a fim de
melhor conduzir o processo investigativo no intuito de alcanar um julgamento mais justo.
Lei n 8.112/90
Art. 147. Como medida cautelar e a fim de que o servidor no venha a influir
na apurao da irregularidade, a autoridade instauradora do processo
disciplinar poder determinar o seu afastamento do exerccio do cargo, pelo
prazo de at 60 (sessenta) dias, sem prejuzo da remunerao.
Pargrafo nico. O afastamento poder ser prorrogado por igual prazo,
findo o qual cessaro os seus efeitos, ainda que no concludo o processo.
RECURSO ORDINRIO. MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR
PBLICO. EMENDA CONSTITUCIONAL N 19/98. EXONERAO.
ESTGIO PROBATRIO. SENTENA PENAL CONDENATRIA
SEM TRNSITO EM JULGADO. PRINCPIO DA PRESUNO DE
INOCNCIA. VIOLAO. OCORRNCIA. 1. Os presentes autos

30

documentam que, em 22.3.2004, o recorrente compareceu DP-1, a fim de


tomar posse no cargo de agente de fiscalizao financeira, ocasio em que
declarou responder ao criminal, em trmite perante a Justia Federal. Os
trmites referentes ao estgio probatrio que vinha sendo cumprido pelo
recorrente se seguiram, cumprindo-se as formalidades obrigatrias, e a
Comisso Especial de Avaliao de Desempenho, em decorrncia sesso
realizada em 13 de maio de 2008, foi notificado para que apresentasse, em 5
dias, provas que eventualmente dispusesse em abono de sua permanncia nos
quadros do Tribunal de Contas, devendo contar com representao processual
por advogado (fls. 72/73). 2. A aludida Comisso, por sua vez, concluiu que a
condenao em processo criminal "abala o conceito de idoneidade moral que
o servidor deve ter ntegro em sua vida funcional", tonando a conduta
supostamente perpetrada pelo recorrente incompatvel no desempenho das
funes de controle externo exercido pelo Tribunal de Contas. Tais
concluses levaram exonerao ex officio do recorrente. Submetidos, os
autos, ao Plenrio do Tribunal de Contas, manteve o ato de exonerao. 3.
Dessume-se dos autos que a exonerao do recorrente se deu unicamente em
razo da condenao em ao penal, pela prtica dos delitos insertos nos
artigos 334, caput, combinado com os arts. 327 e 29, bem como no artigo
317, 1, todos do Cdigo Penal. 4. Contudo, em deciso proferida no
habeas corpus 109.699/SP, com julgamento em 14.4.2009 e trnsito em
julgado na data de 10.9.2009, o Ministro Og Fernandes, integrante da Sexta
Turma desta Corte, concedeu a ordem pleiteada, ao fundamento de que teria
havido cerceamento na defesa do recorrente, devendo os autos retornarem
origem para que fosse realizado novo julgamento da apelao. 5. Assim,
sendo o nico fundamento utilizado pela Administrao, para exonerar o
recorrente, o suposto trnsito em julgado da sentena penal condenatria e
tendo o Superior Tribunal de Justia anulado o julgamento proferido pela
Corte de origem, no h como sustentar a legalidade da exonerao do
recorrente. 6. Prospera, portanto, a assertiva de que foi violado o princpio da
presuno de inocncia no caso e de que no haveria justa causa para sua
reprovao no estgio probatrio, tendo em vista que a exonerao do
servidor se baseou, exclusivamente, na existncia de ao penal em curso, j
que o servidor foi muito bem avaliado em todas as fases do estgio
probatrio, conforme se verificam dos documento carreados aos autos. 7.
Recurso ordinrio provido para anular o ato de exonerao, com a
determinao de reintegrao do recorrente ao cargo pblico, com efeitos
patrimoniais contados da data da publicao do ato de exonerao ilegal.
(STJ, RMS 32257/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 16/05/2011).

6.6. Princpio da Razovel Durao do Processo


O princpio da razovel durao do processo, tambm denominado de princpio da
celeridade processual, foi introduzido pela EC 45/04. A agilidade e a desburocratizao do processo
devem caminhar sempre juntas com a manuteno das garantias fundamentais do cidado.
CF/88
Art. 5 (...)
LXXVIII - a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a
razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitao.

OBS: O preceito j fazia parte do ordenamento jurdico ptrio (Conveno Americana sobre
Direitos Humanos / Pacto So Jos da Costa Rica, Decreto n 678/92).
6.7. Princpio do Concurso Pblico
31

O princpio do concurso pblico tem por escopo preservar a moralidade pblica, pois
atravs do sistema de mrito, com critrios objetivos e tcnicos, seleciona aqueles candidatos mais
preparados para melhor desempenhar a funo administrativa.
CF/88
Art. 37. (...)
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia
em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre
nomeao e exonerao;

OBS: Todas as caractersticas que cercam o instituto do concurso pblico sero aprofundadas na
Unidade 6 - Agentes Pblicos.
6.8. Princpio da Licitao
A licitao pblica tem contedo principiolgico na medida em que, atravs da escolha
da proposta mais vantajosa para a administrao, assegurando oportunidades iguais a todos os
interessados, garante a observncia da isonomia constitucional.
CF/88
Art. 37. (...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as
exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes.
Lei n 8.666/93
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a
administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser
processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade,
da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do
julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.

6.9. Princpio da Participao Popular


O princpio da participao popular inerente ao prprio Estado Democrtico de
Direito, pois atravs de inmeras ferramentas colocadas disposio da sociedade, o administrado
exerce um maior controle sobre a conduo do interesse pblico. Dentre eles esto o direito de
denunciar irregularidades s ouvidorias e corregedorias junto aos rgos pblicos, o acesso s
informaes sobre atos do governo, a representao contra atos irregulares doas agentes pblicos.
CF/88
Art. 37. (...)
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao
pblica direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral,
asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a

32

avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;


II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre
atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII;
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de
cargo, emprego ou funo na administrao pblica.

Tambm possvel encontrar esse dilogo entre governantes e governados atravs das
chamadas audincias pblicas ou consultas pblicas.
Lei n 9.784/99
Art. 31. Quando a matria do processo envolver assunto de interesse geral, o
rgo competente poder, mediante despacho motivado, abrir perodo de
consulta pblica para manifestao de terceiros, antes da deciso do pedido,
se no houver prejuzo para a parte interessada.
Art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante da
relevncia da questo, poder ser realizada audincia pblica para debates
sobre a matria do processo.
Lei Complementar n 101/00
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os
planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas
e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,
durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos;
Lei n 10.257/01
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico
da poltica de desenvolvimento e expanso urbana.
4 No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua
implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade;
Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
(...)
II debates, audincias e consultas pblicas;

6.10. Princpio da Motivao das Decises Administrativas


Os atos administrativos devem ser motivados. Como as decises exaradas na seara
administrativa nada mais so do que atos administrativos dotados de carter resolutivo, tambm
necessitam ser motivados.
CF/88
Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal,
dispor sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princpios:
(...)
X - as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso
pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus

33

membros;
Lei n 9.784/99
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico
e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:
VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
deciso;
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos
fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
Smula 684, STF
inconstitucional o veto no motivado participao de candidato em
concurso pblico.

OBS.1. No devemos confundir motivao com fundamentao: enquanto a primeira consiste na


exposio dos pressupostos de fato e de direito utilizados pelo administrado, a segunda consiste na
mera indicao da norma legal que embasou a deciso.
OBS.2. Segundo a teoria dos motivos determinantes, o motivo que determina a prtica do ato
administrativo fica umbilicalmente atrelado ao prprio ato. A teoria existe para que o Poder
Judicirio possa exercer um controle efetivo sobre os limites legais da discricionariedade
administrativa. Desta forma, para aqueles que no concordam com a prtica do ato, se conseguir
demostrar que o ato possui motivo falso, ou possui motivo inexistente, ou que o motivo
juridicamente inadequado para a produo do ato, possvel anular todo o ato.
7. Princpios Constitucionais Implcitos
Alm dos princpios explcitos, ao longo do texto constitucional tambm podem ser
encontrados diversos princpios implcitos da Administrao Pblica, ajudando, igualmente, na boa
conduo do interesse pblico.

Princpios
Constitucionais
Implcitos

Princpio da Isonomia
Princpio do Duplo Grau de Jurisdio
Princpio do Interesse Pblico
Princpio da Hierarquia
Princpio da Presuno de Legitimidade
Princpio da Especialidade
Princpio da Autotutela

7.1. Princpio da Isonomia


O princpio da isonomia encontra seu fundamento geral no art. 5, caput da Constituio
Federal de 1988. Na esfera administrativa, significa afirmar a existncia de um dever geral de
prestar tratamento uniforme para todos aqueles que se encontrem em uma situao de igualdade e
equivalncia. Podemos encontrar a incidncia do princpio da isonomia servindo de fundamento
valorativo para diversos institutos administrativos, tais como o concurso pblico e a licitao
34

pblica.
CF/88
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:

Todavia, seguindo as premissas aristotlicas, h inmeras situaes onde o princpio da


isonomia recomenda um tratamento diferenciado entre certos administrados, dependendo das
condies pessoais destes. Por exemplo, reserva de vagas para portadores de deficincia em
concursos pblicos, tempo de aposentadoria diferenciado para mulheres, preferncia no tratamento
processual para idosos, dentre outros.
A verdadeira igualdade consiste em tratar-se igualmente os iguais e
desigualmente os desiguais na medida em que se desigualem. (Aristteles).
Igualdade consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os
desiguais. (Rui Barbosa).

No que tange a temtica dos concursos pblicos existem diversos verbetes publicados
onde so firmados os entendimentos j pacificados dos tribunais superiores trazendo como pano de
fundo o princpio da isonomia.
Smula 683, STF
O limite de idade para a inscrio em concurso pblico s se legitima em face
do art. 7, XXX, da Constituio, quando possa ser justificado pela natureza
das atribuies do cargo a ser preenchido.
Smula 685, STF
S por lei se pode sujeitar a exame psicotcnico a habilitao de candidato
em cargo pblico.

OBS.1. A idade mnima em concurso pblico possvel, devendo ser compatvel com o exerccio
do cargo ofertado. Todavia, a idade mxima no bem vista por grande parcela dos
administrativistas, sendo muito criticado. Atualmente se entende que no o edital dos concursos
pblicos quem devem trazer as exigncias de idade, altura, peso, mas sim as leis dos respectivos
cargos. Caso determinadas exigncias no venham expressas no edital, no podem ser cobradas
durante a realizao do certame, sendo passvel de controle jurisdicional.
OBS.2. Fator discriminatrio: primeiro se olha para o fator discriminao, somente em um
segundo momento se verifica se esta discriminao compatvel com o objetivo da norma. Por
exemplo, em concurso pblico de salva vidas vedada a participao de deficientes fsicos, (1 fator
de discriminao): os deficientes fsicos esto excludos, (2 fator de discriminao): compatvel,
pois no h como um deficiente fsico exercer o cargo de salva vidas, um tratamento
legitimamente isonmico.
7.2. Princpio do Duplo Grau de Jurisdio
Assegura a possibilidade de reviso das decises judiciais, atravs do sistema recursal,
onde as decises do Juzo a quo podem ser reapreciadas pelo juzo ad quem. o direito que possui
a parte de buscar o reexame da causa por rgo jurisdicional de instncia superior.
35

OBS.1. H forte divergncia na doutrina quanto ao fato do princpio do duplo grau de jurisdio
possuir natureza constitucional. Para o advogado Nestor Tvora, trata-se de um princpio que no
est contemplado expressamente na Constituio Federal, decorrendo da estrutura orgnica e
finalstica do Poder Judicirio. Para o magistrado Guilherme de Souza Nucci, trata-se de um
princpio consagrado na Constituio Federal na medida em que o Poder Judicirio est estruturado
em instncias.
OBS.2. H disposio expressa do princpio do duplo grau de jurisdio na Conveno Americana
de Direitos Humanos / Pacto So Jos da Costa Rica (Decreto n 678/92).
7.3. Princpio do Interesse Pblico
A principal finalidade da lei a satisfao do interesse pblico. Cada norma tem por
escopo a satisfao de um determinado interesse pblico. Podemos conceituar interesse pblico
como sendo aquele resultante do conjunto de interesses dos indivduos que compe determinada
sociedade.
A doutrina mais abalizada e jurisprudncia dos tribunais superiores costuma fazer uma
distino entre interesse pblico primrio e interesse pblico secundrio. Enquanto o primeiro
representa o interesse da coletividade, o segundo reproduz o interesse da pessoa jurdica. O ideal
que os interesses primrios e secundrios coincidam, andem sempre juntos, fazendo com que as
pretenses da populao sejam de fato materializadas pelo gestor pblico.

Primrio

Interesse da coletividade

Secundrio

Interesse da pessoa jurdica

Interesse Pblico

7.4. Princpio da Hierarquia


Os rgos da Administrao Pblica esto organizados com atribuies definidas em lei,
gerando entre eles uma relao de coordenao e subordinao. Como consequncia, surge a
possibilidade de reviso dos atos subordinados, delegao e avocao de atribuies, aplicao de
penalidades administrativas, dentre outros. Essa relao de hierarquia encontrada apenas na seara
administrativa, no havendo sua incidncia nas esferas legislativas e jurisdicionais quando exercidas
suas funes tpicas.
7.5. Princpio da Presuno de Legitimidade
Os atos administrativos gozam de uma presuno de legitimidade, ou seja, de que foram
praticados em conformidade com o ordenamento jurdico. A fundamentao reside no fato de que os
atos da seara administrativa existem para aplicar a lei, dar materialidade e concretude norma em
abstrato. Desta forma, tendo em vista seu carter exclusivamente de execuo, tais atos so dotados
do benefcio democrtico da legitimidade.
OBS. Tal presuno possui natureza relativa (iuris tantum), sendo considerados vlidos at prova
em contrrio, cabendo ao particular o nus do questionamento sobre a ilegalidade.
36

7.6. Princpio da Especialidade


Com a evoluo das sociedades modernas e a complexidade das relaes verticalizadas,
o Estado vem se desobrigando de uma srie de obrigaes, repassando tais incumbncias para
rgos pblicos especializados ou para a iniciativa privada. O princpio da especialidade pode ser
facilmente detectado no art. 37, XIX da Constituio Federal de 1988 com a criao das autarquias,
fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
CF/88
Art. 37. (...)
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
sua atuao;

7.7. Princpio da Autotutela


Tambm denominado de princpio da sindicabilidade, significa afirmar que a
Administrao Pblica tem o poder de regular e verificar seus prprios atos sem a necessidade da
provocao jurisdicional. Esta possibilidade conferida ao Estado de rever e corrigir seus prprios
atos administrativos pode ocorrer mediante um controle de legalidade, ocasionando a anulao do
ato, ou um controle de mrito, ocasionando uma revogao do ato.
Porm, entende-se que no se trata de uma simples faculdade, mas de uma obrigao,
tendo em vista ao interesse pblico em anlise. Desta forma, o princpio da autotutela contm, na
verdade, um poder-dever de verificar e rever seus prprios atos.
Smula 346, STF
A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
Smula 473, STF
A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los,
por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

8. Princpios Infraconstitucionais Explcitos


O ordenamento jurdico administrativo revela inmeros princpios explcitos, servindo
para regulamentar aquela temtica em especial, como tambm funciona de vetor interpretativo para
a Administrao Pblica.

Princpios
Infraconstitucionais
Explcitos

Art. 4, Lei n 8.429/92 (Improbidade Administrativa)


Art. 3, Lei n 8.666/93 (Licitaes e Contratos)
Art. 6, 1, Lei n 8.987/95 (Servios Pblicos)
Art. 2, Lei n 9.784/99 (Processo Administrativo)

Lei n 8.429/92
Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a

37

velar pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade,


moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos.
Lei n 8.666/93
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a
administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser
processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade,
da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do
julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
Lei n 8.987/95
Art. 6 (...)
1o Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade,
continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua
prestao e modicidade das tarifas.
Lei n 9.784/99
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico
e eficincia.

9. Princpios Infraconstitucionais Implcitos


O ordenamento jurdico administrativo tambm revela inmeros princpios implcitos,
servindo para regulamentar aquele assunto em especial, como tambm funciona de vetor
interpretativo para a Administrao Pblica. Dentre eles podemos citar dois em especial, o princpio
da supremacia do interesse pblico e o princpio da indisponibilidade do interesse pblico, pois
mesmo sendo implcitos funcionam de referncia para todos os demais.

Princpios
Infraconstitucionais
Implcitos

Princpio da Supremacia do Interesse Pblico


Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico

9.1. Princpio da Supremacia do Interesse Pblico


O princpio da supremacia do interesse pblico retrata que os interesses da coletividade
possuem uma carga de importncia maior do que os interesses dos particulares. Esta superioridade
do interesse estatal em face dos interesses privados plenamente justificvel em decorrncia da
funo coletiva das aes dos agentes pblicos.
A fim de legitimar a desigualdade jurdica entre o exerccio da funo estatal e a esfera
privada, o ordenamento jurdico prev uma srie de prerrogativas inerentes ao Poder Pblico, tais
como a presuno de legitimidade dos atos administrativos, a desapropriao, a requisio de bens,
os prazos processuais diferenciados, as clusulas exorbitantes em contratos administrativos, dentre
outros.
H uma necessidade existencial da inafastabilidade desta supremacia para a convivncia
38

harmnica em sociedade. Um dos elementos que compe a formao do Estado o poder soberano,
ou seja, no basta o mero poder formal, ele precisa se alocar em uma posio diferenciada para
fazer valer sua vontade. Desta forma, a existncia de uma fora superior conduzindo a vontade
coletiva inerente prpria estrutura originria do estado.
O exerccio do poder de polcia uma das mais claras manifestaes da supremacia da
vontade do Estado e do interesse coletivo.
9.2. Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico
O princpio da indisponibilidade do interesse pblico retrata que o interesse da coletividade
no pode ser afastado em decorrncia do interesse dos gestores estatais. O interesse pblico
indisponvel, obrigado a ser seguido, no podendo ser dispensado em face do proveito alheio. No
exerccio da funo pblica os agentes pblicos agem no em nome prprio, mas em nome da
coletividade, fazendo valer o interesse coletivo. Por exemplo, no pode deixar de realizar concurso
quando necessrio, no pode deixar de licitar quando necessrio, dentre outros.
OBS.1. Para o administrativista Celso Antnio Bandeira de Mello os postulados em estudos podem
ser denominados de superprincpios ou supraprincpios.
OBS.2. Vale lembrar que os princpios alhures tutelam apenas a supremacia e a indisponibilidade do
interesse da coletividade (interesse pblico primrio) e no o interesse dos administradores
(interesse pblico secundrio).
OBS.3. Ambos os princpios possuem conotao relativa (juris tantum), e no absolutas (juris et de
jure). Desta forma, no existe supremacia absoluta do interesse pblico sobre o privado, nem
indisponibilidade absoluta do interesse pblico. Exemplos: art. 10, pargrafo nico, Lei n
10.259/01 (Juizados Especiais Federais); art. 23-A, Lei n 8.987/95 (Concesso de Servios
Pblicos).

39

CAPTULO III
ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA
1. Desconcentrao e Descentralizao
Tanto a desconcentrao quanto a descentralizao so diferentes tcnicas utilizadas
para racionalizar a prestao dos servios pblicos.
A desconcentrao a repartio de funes entre vrios rgos despersonalizados de
uma mesma administrao, sem quebra da hierarquia, ou seja, a distribuio de atribuies entre
rgos pblicos pertencentes a uma nica pessoa jurdica, mantendo a vinculao hierrquica. Na
desconcentrao no h a criao de outras pessoas jurdicas, mas a atribuio de determinadas
competncias que sero distribudas dentro de uma nica pessoa jurdica. Exemplos: Ministrios da
Unio, Secretarias de Governos Estaduais e Municipais, Subprefeituras Municipais, dentre outros.
A descentralizao a transferncia de competncias de uma pessoa para outra pessoa,
fsica ou jurdica, ou seja, a diviso de competncia entre duas ou mais pessoas. Na
descentralizao as competncias administrativas so exercidas por pessoas jurdicas autnomas,
criadas para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e
sociedades de economia mista.

Desconcentrao

Descentralizao

2. Teoria do rgo
Vrias construes tericas foram edificadas para tentar explicar como se atribui s
pessoas jurdicas de direito pblico os atos de pessoas fsicas que agissem em seu nome. As
principais foram a teoria do mandato, a teoria da representao e a teoria do rgo.
A teoria do mandato foi a primeira formulao a surgir. Segundo esta teoria os agentes
pblicos seriam verdadeiros mandatrios e legtimos delegados dos poderes do Estado, podendo
agir em nome e interesse deste, conforme suas prprias convices. Essa teoria, inspirada no direito
privado, restou prejudicada tendo em vista a ausncia de vontade prpria do Estado, no podendo
outorgar mandato.
A teoria da representao defendia a tese de que os agentes pblicos, em virtude de lei,
seriam autnticos representantes do Estado, havendo uma coincidncia de vontades, assim como
ocorre na tutela ou na curatela com relao aos incapazes. Essa teoria tambm restou prejudicada
40

em face da equiparao do ente estatal a um incapaz, pois no sendo o incapaz legtimo detentor de
capacidade plena, no poderia outorgar validamente sua prpria representao.
A teoria do rgo, cuja elaborao atribuda ao jurista alemo Otto Friedrich Gierke,
defende a tese de que a manifestao de vontade das pessoas jurdicas ocorre atravs de seus
rgos, que, por sua vez, so titularizados pelos agentes pblicos. Os rgos pblicos so centros
abstratos e hierarquizados de competncias do Estado, institudos para o desempenho de funes
estatais, atravs de seus agentes. Desta forma, de acordo com o princpio da imputao volitiva, a
vontade do agente pblico imputada ao rgo. Porm, como o rgo no tem personalidade
jurdica prpria, a imputao atribuda no ao agente pblico (pessoa fsica), mas ao prprio ente
estatal (pessoa jurdica) ao qual aquele rgo se encontra integrado.
3. Administrao Direta e Indireta
Pelo modo como a Administrao Pblica se encontra disposta no texto constitucional e
nas legislaes extravagantes, podemos afirmar inicialmente que ela se bifurca em duas: direta e
indireta.
A denominada Administrao Pblica Direta ou Centralizada o centro originrio da
Administrao Pblica, compreendendo as pessoas jurdicas polticas centrais dotadas de funo
administrativa: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
A denominada Administrao Pblica Descentralizada o deslocamento da atividade
administrativa do ncleo, compreendendo determinadas pessoas jurdicas de direito pblico ou
privado, agindo de forma especfica para o qual foram criadas. Com o passar nos anos e o aumento
da complexidade da vida em sociedade, o Poder Pblico, valendo-se do princpio da especialidade,
comeou a transferir responsabilidades suas para parceiros a fim de melhorar a prestao do servio
pblico.
Na forma descentralizada ocorre, ainda, uma subdiviso em Administrao Indireta e
Administrao por Servios Pblicos. A Administrao Pblica Indireta compreende as autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista. A Administrao Pblica
por Servios Pblicos compreende as empresas concessionrias e permissionrias prestadoras de
servios pblicos.
Ainda podemos mencionar as Entidades Paraestatais, pessoas jurdicas de direito
privado, que muito embora no integrem a Administrao Pblica, mantm com ela um vnculo de
parceria, agindo paralelamente, atuando em comunho com o Poder Pblico. Integram o chamado
terceiro setor: Servios Sociais Autnomos (SSA), Organizaes Sociais (OS) e Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP).

1 Setor: Estado
2 Setor: Mercado
3 Setor: Entidades Paraestatais

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OBS. Pegando emprestada uma classificao das cincias econmicas, podemos afirmar que o
primeiro setor representado pelas atividades governamentais (Estado), o segundo setor
representado pelas atividades econmicas e empresariais (Mercado), e o terceiro setor
representado pelas pessoas jurdicas de direito privado que exercem atividade de interesse pblico
(Entidades Paraestatais).
4. Organograma da Administrao Pblica
Com base nos elementos que compe a Administrao Pblica possvel esquematizar
um organograma a fim de melhor visualizar a estrutura contempornea estatal.

ESTADO

Administrao Direta /
Centralizada

Unio
Estados
Distrito Federal
Municpios

Administrao
Descentralizada

Autarquias
Concessionrias
Fundaes
Permissionrias
Emp. Pblicas
Soc. Economia Mista

Entidades Paraestatais
5. Autarquias
5.1. Conceito
O conceito de autarquia, ainda que de forma incompleta, pode ser encontrado
expressamente positivado no art. 5, I do Decreto-lei n 200/67. Tambm possvel se depara com
referncias manifestas autarquia no art. 37, XIX da Constituio Federal de 1988.
Decreto-lei n 200/67
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,

42

gesto administrativa e financeira descentralizada.


CF/88
Art. 37. (...)
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
sua atuao;

Exemplos de autarquias: Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS), Instituto


Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), Banco Central do
Brasil, Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), etc.
5.2. Caractersticas
Diante da anlise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, podemos
apontar inmeras caractersticas das autarquias: (a) criadas por lei ordinria especfica, (b)
personalidade jurdica de direito pblico, (c) execuo de atividades tpicas da Administrao
Pbica, (d) especializao dos fins ou atividades, (e) responsabilidade objetiva.
a) Criadas por lei ordinria especfica: o instrumento adequado para a instituio das autarquias
no mundo jurdico a lei ordinria; o art. 37, XIX da CF/88 faz ainda a meno de que as
autarquias devero ser criadas pela aludida espcie normativa.
OBS. Importante ressaltar que a lei ordinria instituidora precisa ser especfica, ou seja, tratar
exclusivamente dos parmetros atinentes criao da autarquia, no devendo abordar assuntos
estranhos a essa matria.
b) Personalidade jurdica de direito pblico: a autarquia possui natureza jurdica de direito
pblico devido execuo de atividades tpicas da Administrao Pblica.
c) Execuo de atividades tpicas da Administrao Pblica: o legislador resolveu escolher a
autarquia como sendo o ente descentralizado que trataria das questes caractersticas
Administrao Pblica.
d) Especializao dos fins ou atividades: as autarquias so criadas exclusivamente para exercer os
fins expressamente previstos em lei, sendo-lhes vedado desempenhar atividades diversas daquelas
para as quais foram institudas.
e) Responsabilidade objetiva: as autarquias, na qualidade de pessoas jurdicas de direito pblico,
respondem de forma objetiva pelos atos que seus agentes nesta qualidade causarem a terceiros,
sendo assegurada ao regressiva contra os responsveis nos casos de dolo ou culpa (art. 37, 6,
CF/88). A responsabilidade objetiva das autarquias no afasta a responsabilidade subsidiria do
Estado. Nossos tribunais superiores tem se posicionado no sentido de que, em um primeiro
momento, a ao de responsabilidade deve ser movida contra a prpria autarquia; somente em um
segundo momento, esgotada a possibilidade indenizatria pela autarquia, admite-se acionar
subsidiariamente o este pblico.
ADMINISTRATIVO. ACIDENTE DE TRNSITO. RESPONSABILIDADE
SUBSIDIRIA DO ESTADO. 1. O especial foi interposto nos autos de ao
indenizatria ajuizada pelos recorridos contra o Estado do Rio Grande do Sul

43

em razo de acidente de trnsito. 2. O Tribunal de origem no apreciou a


questo luz dos 2 e 3 do artigo 219 do Cdigo de Processo Civil, que
tratam, respectivamente, do nus da parte em promover a citao e do prazo
que o magistrado pode estender para que seja realizado esse ato processual. A
ausncia de prequestionamento impe a aplicao do disposto na Smula 211
desta Corte, in verbis: "Inadmissvel recurso especial quanto questo que, a
despeito da oposio de embargos declaratrios, no foi apreciada pelo
tribunal a quo." 3. No possvel conhecer do apelo quanto s alegaes de
ofensa aos artigos 43 e 186 do Cdigo Civil de 2002 ausncia de nexo de
causalidade na atuao estatal , porque a pretenso esbarra no impedimento
da Smula 7/STJ. O Tribunal sulista foi enftico ao asseverar que "a omisso
estatal teve relevncia direta na causao do acidente" (e-STJ fl. 599). 4.
Malgrado a autarquia seja responsvel pela conservao das rodovias e
pelos danos causados a terceiros em decorrncia da m conservao,
mantm-se a responsabilidade subsidiria do Estado, no havendo que se
falar em extino do processo sem resoluo de mrito em face da
alegada ilegitimidade passiva (AgRg no REsp 875.604/ES, Rel. Min.
Humberto Martins, DJe de 25.6.09). 5. Recurso especial conhecido em
parte e no provido. (STJ, REsp 1137950/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA,
DJe 30/03/2010). (destaque nosso)

OBS.1. As autarquias possuem prazos processuais diferenciados, em quadruplo para contestar e


em dobro para recorrer (art. 188, CPC).
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. INTEMPESTIVIDADE.
AGRAVO DESPROVIDO. I - intempestivo o recurso especial interposto
aps escoado o prazo para sua interposio, que de 15 (quinze) dias, nos
termos dos artigos 188 e 508, ambos do Cdigo de Processo Civil e 26 da Lei
8.038/90. Ressalta-se que o prazo ser contado de acordo com o artigo
188 do Cdigo de Processo Civil para interposio de recurso pela
Autarquia. II - Agravo interno desprovido. (STJ, AgRg no REsp
1186584/MS, Rel. Min. GILSON DIPP, DJe 21/02/2011). (destaque nosso)

OBS.2. As autarquias esto sujeitas a realizao do procedimento de licitao para aquisio de


bens e contratao de servios (art. 1, Pargrafo nico, Lei n 8.666/93).
OBS.3. As autarquias possuem imunidade tributria no que se refere ao patrimnio, renda e aos
servios vinculados a suas finalidades essenciais e s dela decorrentes (art. 150, 2, CF).
5.3. Autarquias como Agncias
A agncia, de origem norte-americana, termo introduzido no direito administrativo
ptrio em decorrncia do fenmeno da globalizao. As autarquias podem ganhar feies prprias
de agncias. No regime jurdico administrativo brasileiro existem duas modalidades de agncias:
agncias executivas e agncias reguladoras.

Executivas
Agncias
Reguladoras

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a) Agncias Executivas
uma qualificao jurdica concedida para aquelas autarquias que celebrarem contrato
de gesto com a Administrao Pblica Direta a fim de melhorar a eficincia e reduzir custos (art.
37, 8, CF/88). O escopo desta qualificao, atribuda por decreto especfico, a busca de uma
maior autonomia gerencial, operacional ou oramentria. A atribuio da qualidade de agncia
executiva atinge as autarquias j existentes, no implicando na instituio de uma nova entidade,
nem abrange qualquer alterao nas relaes de trabalho dos funcionrios das instituies
beneficiadas. A grande maioria das agncias executivas se encontra na seara da Administrao
Pblica federal.
Exemplo: INMETRO (foi a primeira agncia executiva em nosso pas).
OBS.1. Segundo a Lei n 9.649/98, duas so as condies so necessrias para uma autarquia ser
qualificada como agncia executiva: (i) estar passando ou j ter concludo um processo de
reestruturao estratgica, (ii) celebrar um contrato de gesto com o poder pblico. O contrato de
gesto, que possui prazo determinado, tem por fundamento atingir metas mais ambiciosas do que o
normal.
OBS.2. As fundaes pblicas tambm podem se qualificar como agncias executivas.
OBS.3. Aprovado o plano de restruturao, h a celebrao de um contrato de gesto com o
Ministrio responsvel pelo controle administrativo sobre a entidade. Se o plano estratgico de
desenvolvimento no for cumprido, ela perde a qualificao de agncia executiva.
OBS.4. O art. 24, Pargrafo nico, da Lei n 8.666/93, estabelece um benefcio maior de limites
para dispensa de licitao para autarquias e fundaes qualificadas como agncias executivas.
b) Agncias Reguladoras
So autarquias qualificadas com regime especial definido em lei, responsveis pela
regulao e fiscalizao de assuntos atinentes s respectivas esferas de atuao.
Exemplos: Lei n 9.472/96 (ANATEL), Lei n 9.478/99 (ANP), Lei n 9.984/00 (ANA), Lei n
9.782/99 (ANVISA), Lei n 9.961/00 (ANS), Lei n 10.233/01 (ANTT/ANTAQ), Lei n 11.182/05
(ANCINE), etc.
OBS.1. As agncias reguladoras possuem funo normativa, tendo atribuies de fixar regras para
prestao dos servios, celebrar contratos, controlar a aplicao das sanes, rescindir ou alterar
unilateralmente o contrato, etc.
OBS.2. Embora a grande maioria das delegaes normativas seja feita atravs da prpria lei
instituidora da agncia reguladora, em dois casos a delegao ocorreu pelo prprio texto
constitucional (art. 21, XI, CF/88 - ANATEL; art. 177, 2, CF/88 - ANP).
5.4. Autarquias como Conselhos Profissionais
As Autarquias tambm podem funcionar como Conselhos Profissionais ou Conselhos de
Classe. So autarquias em regime especial, denominadas de Autarquias-Corporativas, pois
45

apresentam funo especfica de fiscalizao das profisses.


Exemplos: Conselho de Medicina (Lei n 3.268/57), Conselho de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia (Lei n 5.194/66), Conselho de Psicologia (Lei n 5.766/71), etc.
OBS.1. Os conselhos profissionais tambm possuem prazos processuais diferenciados, em
quadruplo para contestar e em dobro para recorrer (art. 188, CPC).
PROCESSUAL CIVIL. CONSELHO REGIONAL. INTERPOSIO DE
RECURSO VIA FAX. APRESENTAO FORA DO PRAZO LEGAL.
INTEMPESTIVIDADE. 1. No se conhece de Agravo Regimental interposto
fora do perodo de cinco dias estabelecido no art. 557, 1, do CPC e no art.
258 do RI/STJ. 2. O STJ orienta-se no sentido de que os Conselhos de
Fiscalizao Profissional detm natureza jurdica de autarquias e, dessa
forma, possuem o privilgio a elas conferido pelo art. 188 do CPC. 3.
Hiptese em que a deciso recorrida foi publicada em 14.3.2011 (quintafeira), e, portanto, o decurso do decnio legal - ante a contagem de prazo em
dobro - teve incio em 15.4.2011 (sexta-feira) e expirou em 25.4.2011
(segunda-feira), sendo intempestivo o fax protocolizado no dia 4.5.2011. 4.
Agravo Regimental no conhecido. (STJ, AgRg no Ag 1388776/RJ, Rel. Min.
HERMAN BENJAMIN, DJe 15/06/2011). (destaque nosso)

OBS.2. ADI 3.026/DF - STF: Este julgamento rotulou a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)
como uma espcie de autarquia especial. O que a difere dos demais conselhos profissionais que
alm das finalidades corporativas, possui indispensvel participao na administrao da justia
(art. 133, CF).
6. Fundaes
6.1. Conceito
um conjunto de bens/patrimnios afetados visando atender um determinado fim. Dse personalidade jurdica ao conglomerado para que possa existir por si mesmo.
OBS. H divergncia na doutrina quanto natureza jurdica das fundaes. H autores afirmando
que a fundao no poderia se trajar de carter pblico, pois sua existncia no mundo jurdico
estaria restrita apenas seara privada. Porm, a grande maioria da doutrina admite a possibilidade
da subsistncia das fundaes tanto na esfera privada quanto na seara pblica.
6.2. Modalidades
As fundaes se apresentam no ordenamento jurdico ptrio sob duas grandes
modalidades: as fundaes de direito privado e as fundaes de direito pblico. As primeiras,
tambm denominadas de fundaes privadas, so aquelas institudas pelos particulares e regidas
pelas regras privatistas (Cdigo Civil). As segundas, tambm denominadas de fundaes pblicas,
estatais ou governamentais, so aquelas institudas pelo poder pblico e regidas pelas regras
publicitas (CF/88, Decreto-Lei n 200/67). Nestas, o poder pblico ainda tem a faculdade de criar
duas subespcies de fundaes: a de direito pblico, tambm denominada de autarquia fundacional,
e a de direito privado.

46

de direito privado
(fundaes privadas)
de direito pblico
(autarquia fundacional)

Fundao
de direito pblico
(fundaes pblicas, estatais ou
governamentais)

de direito privado

OBS. Apenas as fundaes de direto pblico (fundaes pblicas, estatais ou governamentais)


integram a Administrao Pblica.

ATENO
Aps o estudo dicotmico das fundaes, a leitura do art. 37, XIX da CF/88 deve ser feita da seguinte forma: somente
por lei especfica poder ser criada autarquia (e a fundao estatal de direito pblico) e autorizada a instituio de
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao (estatal de direito privado), cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.

6.3. Caractersticas
Diante da anlise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, podemos
apontar inmeras caractersticas das fundaes: (a) autorizadas por lei ordinria especfica, (b)
personalidade jurdica de direito pblico ou direito privado, (c) qualificao de agncias executivas,
(d) responsabilidade objetiva.
a) Autorizadas por lei ordinria especfica: o instrumento adequado para a instituio das
fundaes no mundo jurdico a lei ordinria; o art. 37, XIX da CF/88 faz ainda a meno de que
as fundaes devero ser autorizadas pela aludida espcie normativa.
OBS.1. Importante ressaltar que a lei ordinria instituidora precisa ser especfica, ou seja, tratar
exclusivamente dos parmetros atinentes autorizao da fundao, no devendo abordar assuntos
estranhos a essa matria.
OBS.2. Diante da dicotomia das fundaes estatais, podemos concluir que apenas as fundaes de
direito privado sero autorizadas por lei, j as fundaes autrquicas sero na verdade criadas por
lei, procedimento assemelhado s autarquias.
OBS.3. No final do art. 37, XIX da CF/88 ainda h a exigncia de que compete apenas lei
complementar definir as reas de atuao das fundaes, pois a expresso neste ltimo caso deve
ser entendida apenas com relao s fundaes. Deve-se ter ateno, tambm de que a lei
complementar dever definir o alcance apenas das fundaes estatais de direito privado, j o objeto
das fundaes autrquicas dever ser definido por lei ordinria.
47

OBS.4. A ausncia de lei complementar no impede a instituio das fundaes estatais de direito
privado para o desempenho de atividades socialmente relevantes, devendo o dispositivo
constitucional ser interpretado com uma norma de eficcia contida.
b) Personalidade jurdica de direito pblico ou direito privado: h forte divergncia doutrinria
no tocante natureza jurdica das fundaes pblicas. Podemos encontrar trs correntes sobre o
assunto: (i) personalidade jurdica de direito pblico (Celso Antnio Bandeira de Mello, Alexandre
Mazza), (ii) personalidade jurdica de direito privado (Marcos Juruena Villela Souto, Rafael
Carvalho Rezende Oliveira), (iii) personalidade jurdica de direito pblico ou direito privado
(Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Irene Patrcia Nohara). Na jurisprudncia tem prevalecido o
entendimento de que as fundaes pblicas possuem natureza jurdica de direito pblico ou direito
privado, conforme dispuser a legislao.
OBS. Embora o art. 5, II do Decreto-Lei n 200/67 tenha afirmado que a fundao pblica
entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, a maioria da doutrina entende que tal
dispositivo no foi recepcionado pela CF/88.

ATENO
Alguns administrativistas como Alexandre Mazza, diante da semelhana entre os entes desconcentrados da autarquia e
fundao estatal, chegam a afirmar em suas obras que as fundaes pblicas seriam espcies de autarquias. Muito
cuidado! Esse posicionamento reflete o entendimento do autor paulista, seguindo as lies de Celso Antnio Bandeira
de Mello, de que as fundaes pblicas seriam revestidas apenas de personalidade jurdica de direito pblico.

c) Qualificao de Agncias Executivas: as fundaes autrquicas tambm podem receber a


qualificao de agncias executivas, desde que formalizem um contrato de gesto com o Poder
Pblico.
d) Responsabilidade objetiva: a natureza da responsabilidade civil das duas espcies de fundaes
estatais idntica, ambas respondendo de forma objetiva, com fundamento no art. 37, 6 da
Constituio Federal de 1988. Nas pessoas jurdicas de direito pblico esto inseridas as fundaes
estatais de direito pblico, e nas pessoas jurdicas privadas prestadoras de servio pblico esto
inseridas as fundaes estatais de direito privado.
Exemplos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Fundao Nacional do
ndio (FUNAI), Fundao Nacional de Sade (FUNASA), Fundao Biblioteca Nacional, etc.
7. Empresas Estatais
Por empresa estatal podemos entender toda sociedade, civil ou comercial, da qual o
Estado tenha o controle acionrio. So pessoas jurdicas de direito privado, criadas por lei ordinria
especfica para desempenhar atividade econmica em sentido estrito ou prestar servios pblicos. O
conceito abrange a empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras empresas que tenham
necessariamente tal natureza.

48

Empresas Pblicas
Empresas Estatais
Sociedades de Economia Mista
OBS.1. A Empresa Pblica e Sociedade de Economia Mista realizam suas funes na
Administrao Pblica sob dois grandes nortes, ambas previstas constitucionalmente: (i) prestao
de servios pblicos (art. 175), (ii) explorao de atividade econmica (art. 173). Quando tais
empresas estatais funcionam na atividade mercantil no h de se falar em administrao indireta,
pois tal denominao exclusiva para a prestao de servio pblico. O argumento para esta
afirmativa se deve pelo fato de que a explorao de atividade econmica tratada fora do Ttulo III
(Da Organizao do Estado), encontrando-se disciplinado no Ttulo VII (Da Ordem Econmica e
Financeira), o que no ocorre com a prestao de servio pblico, encravado, dentre outros, no art.
37, 6 da CF/88.

ATENO

Poderia surgir uma indagao a respeito da autarquia como exploradora de atividade econmica. Tal situao no
admitida por dois motivos: (1) entendem boa parte da doutrina que h uma vedao implcita no art. 173, 1 da
CF/88, quanto a participao da autarquia, pois o dispositivo normativo s fez referncia a Empresa Pblica e a
Sociedade de Economia Mista; (2) pela prpria natureza jurdica da autarquia, visto que ela s assume funes tpicas
do Estado, e a funo de explorao econmica no faz parte da essncia do mesmo. A autarquia, portanto, s atua na
prestao de servio pblico.

OBS.2. Pelo corpo do art. 173 da CF e principalmente pela prpria essncia da atividade, concluise que a explorao da economia no funo precpua do Estado, tal atividade dada
preferencialmente ao particular. A regra a prestao de servio pblico, sendo, portanto, a busca
pela atividade mercantil uma exceo. Da no falarmos em delegao de atividade econmica do
Estado para o particular, pois j da sua natureza tal atividade, o estranho aqui o Estado.
CF/88
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando
necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
1. A lei estabelecer o estatuto da empresa pblica, da sociedade de
economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de
produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo
sobre:

7.1. Empresas Pblicas


7.1.1. Conceito
49

So pessoas jurdicas de direito privado, autorizadas por lei ordinria especfica, para a
prestao de servios pblico ou explorao de atividade econmica. Podemos encontrar o conceito
de Empresa Pblica devidamente positivada no art. 5, II do Decreto-Lei n 200/67.
Decreto-Lei n 200/67
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
(...)
II - Emprsa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criado por lei
para a explorao de atividade econmica que o Govrno seja levado a
exercer por fra de contingncia ou de convenincia administrativa podendo
revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redao dada pelo
Decreto-Lei n 900, de 1969)

7.1.2. Caractersticas
Diante da anlise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, podemos
apontar inmeras caractersticas das fundaes: (a) autorizadas por lei ordinria especfica, (b)
personalidade jurdica de direito privado, (c) responsabilidade subjetiva, (d) capital pblico, (e)
organizao societria diversa, (f) possibilidade de falncia.
a) Autorizadas por lei ordinria especfica: o instrumento adequado para a instituio das
empresas pblicas no mundo jurdico a lei ordinria; o art. 37, XIX da CF/88 faz ainda a meno
de que as empresas pblicas devero ser autorizadas pela aludida espcie normativa.
OBS. Importante ressaltar que a lei ordinria instituidora precisa ser especfica, ou seja, tratar
exclusivamente dos parmetros atinentes autorizao da empresa pblica, no devendo abordar
assuntos estranhos a essa matria.
b) Personalidade jurdica de direito privado: a empresa pblica possui natureza jurdica de
direito privado devido possibilidade de execuo de atividades atpicas da Administrao Pblica.
Outro motivo das empresas estatais serem pessoas jurdicas de direito privado devido aprovao
do ato constitutivo e seu respectivo registro em cartrio. Tal inscrio que origina o carter
privado das empresas. O saudoso Hely Lopes Meirelles comenta ainda que tal personalidade
apenas a forma adotada para lhes assegurar melhores condies de eficincia, pois sendo colocados
em p de igualdade com os particulares, suas aes e reaes ficariam um pouco mais livres,
acompanhando as constantes e geis transformaes do mundo do mercado.
OBS. Com competncia em todo o Estado do Cear, tal registro se d na Junta Comercial do
Estado do Cear (JUCEC), uma autarquia do Governo Estadual, localizado na Rua 25 de Maro,
300, Centro, Fortaleza/CE, com Escritrios Regionais instalados em Sobral, Iguatu, Juazeiro do
Norte, Crato, Russas, Tiangu e Crates.
c) Responsabilidade subjetiva: a responsabilidade das empresas pblicas subjetiva, devendo,
portanto, ser provado o dolo ou a culpa. Tal previso est no art. 37, 6 da Constituio Federal de
1988, pois tal artigo refere-se a responsabilidade objetiva do Estado. Pela visvel ausncia no texto
constitucional s pessoas jurdicas de direito privado exploradoras de atividade econmicas, deduzse que h responsabilidade subjetiva.
OBS. Poder-se-ia questionar sobre a possibilidade de ingresso de ao regressiva por partes destes
50

entes aos seus agentes pblicos causadores do prejuzo a terceiros, j que tal responsabilidade
subjetiva se aplica devido a omisso do texto da Lei Maior. Pelo texto do art. 37, 5 da CF/88 tal
ao regressiva imprescritvel, sempre poder ser cobrada pelo Estado.
CF/88
Art. 37. (...)
5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por
qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas
as respectivas aes de ressarcimento.

d) Capital pblico: para a Empresa Pblica a composio do patrimnio exclusivamente pblico,


sem excees, no podendo o particular participar desta constituio. Todavia, tal publicidade no
se limita a uma s entidade, podendo pertencer ao quadro tambm outras entidades pblicas, por
exemplo, determinada Empresa Pblica constituda de capital da Unio e determinado Estadomembro, mesmo sendo duas entidades diferentes, ambas so pblicas.
e) Organizao societria diversa: a Empresa Pblica pode ser organizada sob qualquer das
formas de sociedade j existentes em direito, podendo ainda no mbito federal ser criada uma nova
forma, o que no ocorre na esfera estadual. A parte final do art. 5, II do Decreto-lei n 200/67 trs
expressamente tal permissivo extensivo.
f) Possibilidade de falncia: a via normal para a extino de empresas estatais por meio de lei.
Entende-se, contudo, que as Empresas Pblicas exploradoras de atividade econmica so passveis
de sofrerem falncia, sendo uma forma excepcional de trmino de suas atividades. Podendo ainda
seu patrimnio bens e rendas ser arrecadado para pagamento dos credores, penhorveis e
executveis, portanto, no respondendo o Estado em carter subsidirio. No se aplicando o
disposto no art. 242 da Lei das Sociedades Annimas, onde afirma justamente o contrrio.
Exemplos: Caixa Econmica Federal (CEF), Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos (ECT), etc.
8. Sociedades de Economia Mista
8.1. Conceito
So pessoas jurdicas de direito privado, autorizadas por lei ordinria especfica, para a
prestao de servios pblico ou explorao de atividade econmica. Podemos encontrar o conceito
de Sociedade de Economia Mista devidamente positivada no art. 5, III do Decreto-Lei n 200/67.
Decreto-Lei n 200/67
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
(...)
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade
jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de atividade
econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a
voto pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da Administrao
Indireta. (Redao dada pelo Decreto-Lei n 900, de 1969)

8.2. Caractersticas
Diante da anlise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, podemos
51

apontar inmeras caractersticas das fundaes: (a) autorizadas por lei ordinria especfica, (b)
personalidade jurdica de direito privado, (c) responsabilidade subjetiva, (d) capital mista, (e)
organizao societria especfica, (f) possibilidade de falncia.
a) Autorizadas por lei ordinria especfica: o instrumento adequado para a instituio das
sociedades de economia mista no mundo jurdico a lei ordinria; o art. 37, XIX da CF/88 faz
ainda a meno de que as sociedades de economia mista devero ser autorizadas pela aludida
espcie normativa.
OBS. Importante ressaltar que a lei ordinria instituidora precisa ser especfica, ou seja, tratar
exclusivamente dos parmetros atinentes autorizao das sociedades de economia mista, no
devendo abordar assuntos estranhos a essa matria.
b) Personalidade jurdica de direito privado: a sociedade de economia mista tambm possui
natureza jurdica de direito privado devido possibilidade de execuo de atividades atpicas da
Administrao Pblica. Outro motivo das sociedades de economia mista serem pessoas jurdicas de
direito privado devido aprovao do ato constitutivo e seu respectivo registro em cartrio. Tal
inscrio que origina o carter privado das empresas. O saudoso Hely Lopes Meirelles comenta
ainda que tal personalidade apenas a forma adotada para lhes assegurar melhores condies de
eficincia, pois sendo colocados em p de igualdade com os particulares, suas aes e reaes
ficariam um pouco mais livres, acompanhando as constantes e geis transformaes do mundo do
mercado.
c) Responsabilidade subjetiva: a responsabilidade das sociedades de economia mista subjetiva,
devendo, portanto, ser provado o dolo ou a culpa. Tal previso est no art. 37, 6 da Constituio
Federal de 1988, pois tal artigo refere-se a responsabilidade objetiva do Estado. Pela visvel
ausncia no texto constitucional s pessoas jurdicas de direito privado exploradoras de atividade
econmicas, deduz-se que h responsabilidade subjetiva.
d) Capital misto: para as sociedades de economia mista o patrimnio hbrido, de natureza pblica
e privada, o que no poderia ser diferente, pois o termo economia mista j deixa bastante
sugestivo a inteno do legislador. Esta reunio de recursos ocorre devido ao fato de que nem
sempre o Estado conter recursos suficientes para investir em determinada atividade, da a
colaborao entre a esfera pblica e a privada. Todavia, dever sempre o capital pblico ter o
controle majoritrio, mais da metade das aes com direito a voto, pois cabe a este definir o objeto a
ser cumprido. Se no tivesse tal maioria, impossvel seria ter o controle da sociedade, podendo o
destino da empresa ser alterado.
OBS.1. Interessante lembrar, tambm, que assim como o capital da Empresa Pblica pode ser de
vrias entidades, o patrimnio pblico da Sociedade de Economia Mista tambm pode ser fruto da
associao de entidades diferentes, desde que pblicos, por exemplo, a parte do capital pblico
pertencente a uma Sociedade de Economia Mista se d a partir resultado da Unio e Municpio.
OBS.2. Importante observao fez Hely Lopes Meirelles ao questionar se tal participao do
particular deveria ser necessariamente na esfera financeira. Para o saudoso magistrado, tal
entendimento no deve ser entendido restritivamente, podendo a contribuio privada se fazer
tambm no campo tcnico, administrativo, cientfico ou cultural.

52

e) Organizao societria especfica: na Sociedade de Economia Mista somente admitida uma


forma de composio societria, a sociedade annima (S/A). O art. 5, II do Decreto-lei n 200/67
trs expressamente tal exigncia.
OBS. Todavia, lembremo-nos que tal Decreto-Lei regulamenta somente as empresas estatais
federais, no existindo necessariamente as mesmas exigncias para as estaduais, distritais e
municipais. Conclui-se: na falta de lei local tratando do assunto, querendo um ente estatal criar uma
Sociedade de Economia Mista, poder ser feita sob qualquer forma societria, no precisando ser
somente revestida de sociedade annima.
f) Possibilidade de falncia: a via normal para a extino de empresas estatais por meio de lei.
Entende-se, contudo, que as Sociedades de Economia Mista exploradoras de atividade econmica
so passveis de sofrerem falncia, sendo uma forma excepcional de trmino de tais empresas.
Podendo ainda seu patrimnio bens e rendas ser arrecadado para pagamento dos credores,
penhorveis e executveis, portanto, no respondendo o Estado em carter subsidirio. No se
aplicando o disposto no art. 242 da Lei das Sociedades Annimas, onde afirma justamente o
contrrio.
Exemplos: Banco do Brasil S/A (BB), Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), etc.

QUADRO COMPARATIVO

Empresas Pblicas
autorizadas por lei ordinria especfica
personalidade jurdica de direito privado
responsabilidade subjetiva
capital pblico
organizao societria diversa
possibilidade de falncia

Sociedades de Economia Mista


autorizadas por lei ordinria especfica
personalidade jurdica de direito privado
responsabilidade subjetiva
capital misto
organizao societria especfica
possibilidade de falncia

9. Entidades Paraestatais
Em tempos pretritos, a exemplo do Decreto-Lei n 200/67, a expresso entidades
paraestatais era utilizada para designar de modo indiscriminado todos os integrantes da
Administrao Indireta. Contemporaneamente, entende-se que tais entidades so pessoas jurdicas
de direito privado que desempenham atividades no lucrativas de interesse pblico, atuando em
paralelo ao Estado, no fazendo parte da estrutura estatal.
As entidades paraestatais integram o chamado terceiro setor. O fato de no possurem
fins lucrativos, lhes permite receber incentivos por meio da atividade estatal de fomento. Seus
administradores so escolhidos segundo processos eleitorais prprios.
Embora o assunto desperte imensa controvrsia, a grande maioria da doutrina aponta
como exemplos de entidades paraestatais os servios sociais autnomos, as organizaes sociais e
as organizaes da sociedade civil de interesse pblico.

53

Entidades
Paraestatais

Servios Sociais Autnomos (SSA)


Organizao Social (OS)
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)

9.1. Servios Sociais Autnomos (SSA)


So pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas mediante
autorizao legislativa, com a finalidade de prestar assistncia a certas categorias sociais ou grupo
de profissionais, sendo mantidos por dotaes oramentrias ou contribuies parafiscais.
Colaboram com o Estado, desempenhando atividades s quais o Poder Pblico dispensa proteo
especial, colocando ao seu servio manifestaes de seu poder de imprio.
Exemplos: O chamado Sistema S: Servio Social do Comrcio (SESC), Servio
Social da Indstria (SESI), Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), Servio
Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas (SEBRAE), Servio Social do Transporte (SERT), Servio Nacional de Aprendizagem do
Transporte (SENAT), Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR), etc.
OBS.1. Alguns servios sociais foram recentemente criados sem observar a tradicional
nomenclatura do Sistema S. Podemos citar, como exemplo, a Lei n 10.668/03 responsvel pela
criao da Agncia de Promoo de Exportaes do Brasil (APEX-BRASIL) e a Lei n 11.080/04
responsvel pela criao da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). Alguns
renomados administrativistas, como Jos dos Santos Carvalho Filho, em posio minoritria,
entendem que tais entidades sociais possuem uma natureza jurdica de autarquias, sob a forma de
agncias executivas. O posicionamento tem por fundamento algumas caractersticas especiais destes
recm-criados servios sociais em comparao com as tradicionais, tais como a nomeao do
presidente diretamente pelo Presidente da Repblica, a celebrao do contrato de gesto, dentre
outros.
OBS.2. Sujeitam-se jurisdio estadual, conforme estabelece a Smula n 516 do Supremo
Tribunal Federal.
Smula 516, STF
O Servio Social da Indstria (SESI) est sujeito jurisdio da justia
estadual.

9.2. Organizao Social (OS)


So pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, que recebem uma
qualificao especial outorgada pelo governo federal tendo em vista o desempenho de atividades de
interesse pblico, tais como o ensino, a pesquisa cientfica, o desenvolvimento tecnolgico, a
proteo e preservao do meio ambiente, a cultura e a sade.
As organizaes sociais foram criadas pela Lei n 9.637/98, espcie normativa
responsvel pela regulamentado das condies necessrias para obterem a qualificao. A outorga
da qualificao um ato discricionrio, devendo estar enquadrada dentro da convenincia e
54

oportunidade da Administrao Pblica (art. 2). Infere-se que as partes habilitadas obteno da
qualificao possuiro apenas expectativa de direito, nunca direito adquirido.
O vnculo das organizaes sociais com a Administrao Pblica formalizado atravs
do contrato de gesto. Se descumpridas as metas previstas na avena o Poder Executivo poder,
atravs de processo administrativo, proceder a desqualificao da entidade como organizao
social.
Exemplos: Casas de Misericrdia, Santas Casas, etc.
9.3. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)
So pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, que recebem uma
qualificao especial outorgada pelo governo federal tendo em vista o desempenho de atividades de
interesse pblico, no exclusivos do Estado com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico.
As organizaes da sociedade civil de interesse pblico foram criadas pela Lei n
9.790/99, espcie normativa responsvel pela regulamentado das condies necessrias para
obterem a qualificao. A outorga da qualificao um ato vinculado, alheio a convenincia e
oportunidade da Administrao Pblica. Infere-se que as partes habilitadas obteno da
qualificao possuiro direito adquirido, nunca expectativa de direito.
O vnculo das organizaes da sociedade civil de interesse pblico com a Administrao
Pblica formalizado atravs do termo de parceria. Se descumpridas as metas previstas na avena
o Poder Executivo poder, atravs de processo administrativo, proceder a desqualificao da
entidade como organizao da sociedade civil de interesse pblico.

55

CAPTULO IV
PODERES ADMINISTRATIVOS
1. Conceito de Poder Administrativo
Os poderes administrativos ou poderes da administrao so prerrogativas que a
Administrao Pblica dispe, a partir de competncias estabelecidas pela Constituio Federal,
sobrepondo o interesse pblico ao privado. So obrigaes estatais, um poder-dever (poder uma
competncia que a Administrao Pblica recebe da Constituio Federal; dever a impossibilidade
de usar a prestao).

Poderes
Administrativos

Poder Vinculado
Poder Discricionrio
Poder Hierrquico
Poder Disciplinar
Poder Regulamentar
Poder de Polcia

2. Poder Vinculado
A atuao da Administrao Pblica dever estar pautada na legalidade. Logo, a
atividade administrativa ser vinculada se o regramento legal impuser as exigncias para sua
atuao.
3. Poder Discricionrio
H determinadas situaes em que o legislador faz contemplar alguma liberdade para o
administrador, concedendo-lhe uma ligeira discricionariedade. Desta forma, podemos afirmar que
existe uma discricionariedade regrada, mas nunca uma discricionariedade absoluta.
O principal fundamento para apontado para a existncia do poder discricionrio a
impossibilidade do legislador de positivar todas as condutas possveis dos agentes pblicos.
O Poder Judicirio, exercendo o controle externo dos atos administrativos, no poder
adentrar na seara da discricionariedade administrativa, limitando-se ao campo legal.
4. Poder Hierrquico
A organizao administrativa estruturada por regras de coordenao e subordinao
entre rgos e agentes. O vnculo de autoridade entre os rgos de escalonamento superior com os
de escalonamento inferior denomina-se hierarquia.
Decorrncias da Hierarquia
Poder de ordenar atividades, poder de controlar e fiscalizar, poder de rever as decises inferiores, poder de
anular os atos ilegais, poder de revogar os atos, inconvenientes e inoportunos, poder de punir, poder de
avocar atribuies, poder de delegar atribuies.

56

ATENO: O Poder Hierrquico, sob a tica de coordenao e subordinao de atividades, um


poder exclusivo da funo administrativa, no se admitindo a sua incidncia no mbito legislativo
ou jurisdicional.
5. Poder Disciplinar
o poder que compete Administrao Pblica para apurar infraes funcionais e
aplicar penalidades aos seus servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios.
Condescendncia Criminosa (art. 320, CP)
Obrigatoriedade do exerccio
do Poder Disciplinar
Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/92)
6. Poder Normativo
o poder em funo do qual a Administrao Pblica edita atos com efeitos gerais e
abstratos. O Poder Regulamentar o que cabe aos Chefes do Poder Executivo, com a finalidade de
expedir normas gerais complementares lei.
CF/88
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos
e regulamentos para sua fiel execuo;

Regra geral, os decretos no podem inovar na ordem jurdica, devendo se limitar a regulamentar o
disposta na legislao, nos limites nela determinados.
Inovao da ordem jurdica

Todavia, com o advento da EC 32/01, passou a existir a possibilidade do Chefe do Executivo editar
regulamentos autnomos e independentes, podendo inovar na ordem jurdica.

CF/88
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no
implicar aumento de despesas nem criao ou extino de rgos pblicos;
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos;

7. Poder de Polcia
7.1. Conceito
57

Consiste na atividade do Estado de condicionar e restringir o exerccio de direitos


individuais, tais como a propriedade e a liberdade, em benefcio do interesse pblico.
O Cdigo Tributrio Nacional (CTN) oferece um conceito normativo de poder de
polcia.
CTN
Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica
que, limitando ou disciplinando direito, intersse ou liberdade, regula a
prtica de ato ou absteno de fato, em razo de intresse pblico
concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da
produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes
de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao
respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

7.2. Atributos do Poder de Polcia


Discricionariedade: a escolha do melhor momento para agir, o meio de sua atuao e a sano
mais se enquadra na situao concreta.
Autoexecutoriedade: a prerrogativa que detm a Administrao Pblica de praticar atos e de
executar suas prprias decises, sem precisar socorrer-se previamente a outros poderes.
Coercibilidade: a imposio coativa das decises adotadas pela Administrao Pblica,
admitindo o emprego da fora pblica.

58

CAPTULO V
ATOS ADMINISTRATIVOS
1. Conceito
o resultado do desempenho da funo administrativa, ou seja, a manifestao de
vontade desenvolvida com prerrogativas e restries prprias do Poder Pblico, submissa ao regime
jurdico administrativo.

Poder Legislativo

Atos Legislativos

Poder Executivo

Atos Administrativos

Poder Judicirio

Atos Jurisdicionais

2. Regime Jurdico dos Atos Administrativos


O Estado regido por normas especiais, diferentemente das normas que regem a vida
dos particulares em geral. Tais normas oferecem ao Estado poderes especiais, de direito pblico,
pois o Poder Pblico no se relaciona com as pessoas em patamar de igualdade, o Estado age em
nome da coletividade, em nome da sociedade, logo, o Estado est investido em Poderes da
sociedade. Por isso que tais atos so poderosos.
Quem concede ao Estado tais poderes o prprio regime jurdico, ou seja, as regras do
direito, as normas do direito que se aplica ao caso concreto.
3. Elementos do Ato Administrativo
A doutrina administrativista costuma se utilizar do art. 2 da Lei da Ao Popular (Lei
n 4.717/65) para definir os cinco os elementos do ato administrativo.
Competncia
Finalidade
Forma
Motivo
Objeto

Elementos do
Ato Administrativo

3.1. Competncia
Diz respeito ao conjunto de atribuies inerentes ao cargo do agente pblico ou ao
rgo pblico previamente fixadas por lei. a competncia do agente estatal ou do rgo pblico
para a prtica de determinado ato administrativo.
REGRA

EXCEO

A competncia IRRENUNCIVEL
Salvo nos casos de AVOCAO e DELEGAO

59

Lei n 9.784/99
Art. 11. A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos
administrativos a que foi atribuda como prprias, salvo os casos de
delegao e avocao legalmente admitidos.

3.2. Finalidade
o objetivo final que a Administrao Pblica quer alcanar com a prtica do ato
administrativo. Podemos visualizar a existncia de duas espcies de finalidade: a lato sensu e a
stricto sensu.
Finalidade lato sensu
o interesse pblico, presente em todos os atos administrativos.
Finalidade stricto sensu
a finalidade extrada da lei para o caso em concreto.
3.3. Forma
o modo de exteriorizao do ato administrativo, devendo ser obedecido as exigncias
determinadas pela legislao.
Em regra os atos administrativos so produzidos por escrito, em vernculo, com a data e
o local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel (art. 22, 1, Lei n 9.784/99).
Todavia, admite-se a edio tanto de atos verbais, como tambm atravs de smbolos, gestos ou
sinais.
REGRA

EXCEO

No depende de forma determinada


Salvo quando a lei exigir forma especfica

3.4. Motivo
o pressuposto de fato e de direito que autoriza a Administrao a praticar um
determinado ato. Deve-se entender por pressupostos de fato o conjunto de circunstncias e
acontecimentos que levam a Administrao a pratic-lo, e por pressupostos de direito a orientao
normativa que do ensejo ao ato.
Ex.
Estacionar em lugar proibido
(pressuposto de fato)
Multa de Trnsito
Previso legal como conduta irregular
(pressuposto de direito)
60

3.5. Objeto
o efeito jurdico esperado pela prtica do ato administrativo. o resultado pretendido
pela conduta administrativa.
Ex.
Estacionar em lugar proibido
Multa de Trnsito
(objeto)

Previso legal como conduta irregular

ATENO
Elementos do Ato Administrativo
Competncia
Finalidade
Forma
Motivo
Objeto

Vinculado/Discricionrio
Vinculado
Vinculado
Vinculado
Discricionrio
Discricionrio

4. Atributos do Ato Administrativo


Todo ato administrativo dotado de atributos que lhe so peculiares, os distinguindo
dos atos de direito privado.
Presuno de Legitimidade
a presuno de que os atos praticados pela Administrao Pblica so validos diante do Direito
tendo em vista a submisso lei.
Autoexecutoriedade
a capacidade da Administrao de executar suas prprias decises sem se submeter previamente a
outros Poderes.
Imperatividade
a imposio do ato administrativo ao particular, independentemente de sua concordncia.
5. Extino do Ato Administrativo
Embora haja divergncia doutrinria, podemos apontar sete formas de extino do ato
administrativo.

Extino do
Ato Administrativo

Exaurimento dos Efeitos


Revogao
Anulao
Cassao
Caducidade
Contraposio
Renncia
61

5.1. Exaurimento dos Efeitos


a via normal de extino dos atos administrativos. Ocorre pelo cumprimento dos
efeitos almejados pelo agente pblico.
Ex.

Necessidade de realizar
concurso pblico

Realizao de
concurso pblico

Fim do certame

5.2. Revogao
a extino do ato administrativo motivada pela apurao da convenincia e
oportunidade do gestor estatal, no sendo mais aquele assunto de interesse para a Administrao
Pblica.
Smula 473, STF
A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los,
por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos e ressalvados, em todos os casos, a apreciao judicial.
Lei n 9.784/99
Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de
vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia e
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

5.3. Anulao
A anulao do ato administrativo deriva da constatao de ilegalidade praticada.
Smula 346, STF
A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
Smula 473, STF
A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los,
por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos e ressalvados, em todos os casos, a apreciao judicial.
Lei n 9.784/99
Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de
vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia e
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Efeitos
Revogao: ex nunc (no retroage)
Anulao: ex tunc (retroage)
5.4. Cassao
62

A cassao pressupe o descumprimento de obrigaes fixadas no ato por seu


destinatrio ou beneficirio direto.
Ex.

Obtm licena
de funcionamento

Descumprem
obrigao legal

Licena
cassada

5.5. Caducidade
consequencia da nova legislao cujos efeitos sejam contrrios aos decorrentes do ato
administrativo j exarado.
5.6. Contraposio
quando a extino do ato administrativo ordenada por novo ato cujos efeitos so
contrapostos ao primeiro.
Ex.

Ato de nomeao
de servidor

Ato de exonerao
de servidor

5.7. Renncia
quando a extino do ato administrativo decorre da manifestao de vontade do
prprio beneficirio do ato.

63

CAPTULO VI
LICITAO PBLICA E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1. Conceito de Licitao Pblica
um procedimento administrativo mediante o qual um ente, no exerccio da funo
administrativa, seleciona a proposta mais vantajosa entre as oferecidas para a celebrao de contrato
de seu interesse.
REGRA

Licitao + Contratao

EXCEES

No haver Licitao + Contratao (art. 23, dispensa; art. 24, inexigibilidade)


Licitao + No haver Contratao

2. Disciplina Legal
O disciplinamento legal da licitao e dos contratos administrativos pode ser encontrado
tanto na Constituio Federal, quanto na legislao extravagante.
CONSTITUIO FEDERAL
Art. 22, XXVII (competncia para legislar da Unio)
Art. 37, XXI (norma bsica da licitao)
LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL
Lei n 8.666/93 (Lei Geral)
Lei n 10.520/02 (Prego)
Decreto n 3.555/02 (Prego)
Decreto n 5.450/05 (Prego na forma eletrnica)
Decreto n 5.504/05 (Exigncia na utilizao do Prego)
Decreto 7.174/10 (Informtica)
3. Modalidades de Licitao
Analisando o sistema normativo das licitaes podemos afirma que existem seis
modalidades diferentes (art. 22, Lei n 8.666/93; art. 1, Lei n 10.520/02).

Modalidades

Concorrncia
Tomada de Preos
Convite
Concurso
Leilo
Prego
64

3.1. Concorrncia
a modalidade de licitao mais burocrtica, pois a responsvel por contratos de
grande expresso econmica (art. 22, 1).
Obras e servios de engenharia

$ 1.5000.000,00

Compras e servios em geral

R$ 650.000,00

Concorrncia
(art. 23, I e II)

3.2. Tomada de Preos


a modalidade de licitao menos burocrtica que a Concorrncia, pois envolve
contratos de valores intermedirios, exigindo-se o prvio cadastramento daquelas pessoas
interessadas na participao do procedimento (art. 22, 2).
Obras e servios de engenharia
Tomada de Preos
(art. 23, I e II)

R$ 1.5000.000,00
R$ 150.000,00

Compras e servios em geral

R$ 650.000,00
R$ 80.000,00

3.3. Convite
Destina-se a contrataes de pequeno valor (art. 22, 3). realizada no mnimo com
trs interessados no ramo pertinente, cadastrados ou no. Esta modalidade no exige publicao de
edital, pois a comunicao feita por escrito em forma de carta-convite.
Obras e servios de engenharia

$ 650.000,00

Compras e servios em geral

R$ 80.000,00

Convite
(art. 23, I e II)

3.4. Concurso
Modalidade de licitao para a escolha de trabalhos tcnicos, cientficos ou artsticos,
mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores (art. 22, 4). H a necessidade
da publicao na imprensa oficial de edital prvio trazendo todas as regras daquela seleo, com
65

uma antecedncia mnima de 45 dias.


OBS. Esta modalidade de licitao no tem nenhuma relao com o certame administrativo que
envolve a seleo de pessoal para o Poder Pblico denominado concurso pblico.
3.5. Leilo
modalidade de licitao realizada entre quaisquer interessados que no est atrelada a
valores fixos, mas atividade de alienao de bens por parte da Administrao Pblica (art. 22,
5).
venda de bens imveis inservveis para a Administrao
venda de produtos legalmente apreendidos ou penhorados
alienao de bens de bens imveis adquiridos em procedimento judicial ou
em dao em pagamento, a quem possa oferecer maior lance, igual ou
superior ao da avaliao.

Leilo

3.6. Prego
a modalidade de licitao mais recente, recaindo apenas sobre a aquisio de bens e
servios comuns, sob a forma presencial ou eletrnica, independentemente do valor do bem ou
servio adquirido (art. 22, 8, Lei n 8.666/93; art. 1, Lei n 10.520/02).
popularmente denominado de leilo s avessas, pois enquanto nesta modalidade de
licitao a Administrao vende pelo maior preo ofertado, no prego ele adquire bens/servios pelo
menor valor apresentado.

Venda

Compra

Leilo

Prego
Maior preo

Menor preo

4. Fases do Procedimento

EDITAL

HABILITAO

CLASSIFICAO

(art. 40. requisitos


obrigatrios)

(art. 27.
documentao)

(art. 43.
procedimentos de
julgamento)

ADJUDICAO

HOMOLOGAO

atribui ao vencedor o
objeto da licitao

a aprovao do
procedimento como
um todo

66

5. Fases do Procedimento do Prego

EDITAL

CLASSIFICAO

HABILITAO

(art. 40. requisitos


obrigatrios)

(art. 43.
procedimentos de
julgamento)

(art. 27.
documentao)

ADJUDICAO

HOMOLOGAO

atribui ao vencedor o
objeto da licitao

a aprovao do
procedimento como
um todo

6. Contrato Administrativo
A licitao finalizada com a formalizao da avena atravs de um contrato
tipicamente administrativo, regida por clusulas exorbitantes tpicas do direito pblico, colocando a
Administrao em posio de supremacia.

Clusulas
Exorbitantes

Alterao unilateral do contrato


Resciso unilateral do contrato
Fiscalizar a execuo do contrato
Aplicar sanes
Ocupar provisoriamente as instalaes

67

CAPTULO VII
AGENTES PBLICOS
1. Conceito de Agente Pblico
Agente Pblico uma terminologia genrica que representa a existncia de um vnculo
jurdico-profissional entre qualquer pessoa fsica e o Poder Pblico. Desta forma, toda pessoa fsica
que, a qualquer ttulo, exera funes pblicas considerada agente pblico.
FUNO PBLICA = AGENTE PBLICO

2. Classificao dos Agentes Pblicos


Embora haja bastante divergncia no tocante ao assunto, segundo a melhor doutrina
podemos classificar agentes pblicos em cinco diferentes espcies: agentes polticos, servidores
pblicos civis, servidores pblicos militares, empregados pblicos e servidores temporrios.

Agentes Pblicos

Agentes Polticos
Servidores Pblicos Civis
Servidores Pblicos Militares
Empregados Pblicos
Servidores Temporrios

2.1. Agentes Polticos


So os componentes do Governo nos seus primeiros escales, investidos de cargos,
funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para o exerccio
das atribuies constitucionais.

Agentes Polticos

So eles:
Chefes do Executivo (Presidente da Repblica, Governador dos Estados e Distrito Federal e
Prefeitos Municipais), seus auxiliares diretos (Ministros de Estado, Secretrios de Estado e
Secretrios Municipais);
Membros do Poder Legislativo (Senadores da Repblica, Deputados Federais, Deputados
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Estaduais, Deputados Distritais e Vereadores);


Membros do Poder Judicirio (Magistrados);
Membros do Ministrio Pblico (Procuradores da Repblica, Procuradores de Justia e
Promotores de Justia);
Membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros);
Representantes Diplomticos.
2.2. Servidores Pblicos Civis
So aqueles incumbidos do exerccio da funo administrativa civil (no militar),
regidos pelas normas do art. 39 da Constituio Federal, sujeitos ao regime estatutrio.
2.3. Servidores Pblicos Militares
So aqueles que integram as carreiras militares dos Estados, do Distrito Federal e
Territrios e das Foras Armadas (art. 42, CF; art. 142, 3, CF).
Estados / DFT
Foras Armadas

Polcia Militar e Corpo de Bombeiros Militar


Exrcito, Marinha e Aeronutica

ATENO
E os integrantes da Polcia Civil? E os integrantes da Polcia Federal? So Servidores Pblicos Civis.

2.4. Empregados Pblicos


So aqueles ocupantes de emprego pblico, remunerados por salrios e sujeitos s
regras da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Em regra, so os vinculados s Empresas
Estatais (Empresas Pblicas e Sociedade de Economia Mista).
2.5. Servidores Temporrios
So aqueles contratados para atender a situaes transitrias e excepcionais (art. 37, IX,
CF).
CF/88
Art. 37. (...)
IX a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para
atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico;
Lei n 8.745/93
Dispe sobre a contratao por tempo determinado para atender a
necessidade temporria de excepcional interesse pblico.

3. Acessibilidade
Os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os
requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros na forma da lei (art. 37, I, CF).
69

CARGOS PRIVATIVOS DE BRASILEIROS NATOS


Art. 12, 3, CF/88
Presidente e Vice-Presidente da Repblica; Presidente da Cmara dos Deputados; Presidente do Senado
Federal; Ministros do Supremo Tribunal Federal; Carreira Diplomtica; Oficial das Foras Armadas;
Ministro de Estado da Defesa.
Art. 89, VII, CF/88
Integrantes do Conselho da Repblica.

OBS. Somente a Constituio Federal pode estabelecer diferenas entre brasileiros.


4. Concurso Pblico
A investidura em cargos ou empregos pblicos depende de aprovao prvia em
concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do
cargo ou emprego. Excepcionalmente, as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de
livre nomeao e exonerao, no exige aprovao em concurso pblico (art. 37, II, CF, com
redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998).
CF/88
Art. 37. (...)
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia
em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre
nomeao e exonerao;

REGRA
Concurso Pblico

EXCEO
Cargos em Comisso (art. 37, II, CF)
Cargos Eletivos
Funo de Confiana (art. 37, V, CF)
Servios Temporrios (art. 37, IX, CF)
Agentes Comunitrios (art. 198, 4, CF)

O prazo de validade do concurso pblico ser de at dois anos, prorrogveis uma vez,
por igual perodo (art. 37, III, CF). A prorrogao da validade do concurso um ato discricionrio
da Administrao Pblica.
CF/88
Art. 37. (...)
III - o prazo de validade do concurso pblico ser de at dois anos,
prorrogvel uma vez, por igual perodo;

As nomeaes observaro a ordem de classificao (art. 37, IV, CF).


CF/88
Art. 37. (...)
IV - durante o prazo improrrogvel previsto no edital de convocao, aquele
aprovado em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos ser
convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou

70

emprego, na carreira;

Regra geral, o aprovado em concurso pblico tem apenas expectativa de direito quanto
a investidura no cargo, ficando a critrio da Administrao Pblica realizar as nomeaes. Porm,
h diversos julgamentos do STF relatando certas situaes ocorridas no mundo dos fatos
concedendo direito adquirido aos aprovados em concurso pblico. Ex. aprovado dentro do nmero
de vagas.
A necessidade da realizao de exame psicotcnico em concursos pblicos precisa estar
previamente estabelecida e lei e dever ser pautada e critrios objetivos.
Smula 686, STF
S por lei se pode sujeitar a exame psicotcnico a habilitao de candidato a
cargo pblico.

A lei dever reservar percentual dos cargos e empregos pblicos para as pessoas
portadoras de deficincia e definir os critrios de sua admisso (art. 37, VIII, CF). Ex. O art. 5 da
Lei n 8.112/90 reserva em at 20% das vagas para portadores de deficincia.
5. Acumulaes
vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos (art. 37, XVI, CF).
REGRA
Acumulao Proibida
EXCEO

Exigncias

Compatibilidade de horrios
Nos casos permitidos em lei
Dentro do teto remuneratrio

Hipteses

2 cargos de professor
1 cargo de professor + 1 cargo tcnico/cientfico
2 cargos/empregos privativos de profissionais da sade, com profisses
regulamentadas
1 cargo pblico + 1 Vereador (art. 38, III)

6. Estabilidade
Para os agentes pblicos em geral, so estveis aps trs anos de efetivo exerccio os
servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico (art. 41,
caput, CF).
Todavia, para os Magistrados e Membros do Ministrio Pblico a estabilidade recebe o
nome especial de vitaliciedade, sendo adquirida aps dois anos de exerccio (art. 95, I, CF; art. 128,
1, I, CF).
3 anos
71

Estabilidade
2 anos

7. Sindicalizao
garantido ao servidor pblico civil o direito livre associao sindical (art. 37, VI,
CF).
O agente pblico no poder ser dispensado do servio pblico se estiver inscrito para
eleio de cargo de direo ou representao sindical, durante o mandato e no perodo de um ano
aps o seu trmino, salvo se vier a cometer falta grave, na forma em que dispuser a lei, ou se for
ocupante de cargo de provimento em comisso, quando poder, a qualquer tempo, ser dispensado
(art. 8, VIII, CF; RE 183.884-SP, STF).
8. Greve
garantido ao servidor pblico civil o direito de greve, que dever ser exercido dentro
nos termos e nos limites definidos em lei especfica (art. 37, VII, CF). A redao foi dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998. Portanto, a Carta Magna reconhece expressamente a
constitucionalidade do direito de greve dos agentes pblicos.
CF/88
Art. 37. (...)
VII - o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em
lei especfica;

Todavia, por se tratar de uma norma constitucional de eficcia limitada, tal direito est
condicionado edio de uma legislao especfica sobre o assunto, responsvel pela
regulamentao do tema.
Durante muitos anos a sociedade aguardou ansiosamente pela edificao da famigerada
lei de greve no servio pblico, porm, at a presente data, a legislao mencionada ainda no foi
editada. Em decorrncia da ausncia desta lei especial, inmeros julgados consideraram ilegal o
movimento paredista, aplicando sanes estatutrias aos agentes envolvidos.
Cansados desta inrcia legislativa, em 25 de outubro de 2007 o Pleno do Supremo
Tribunal Federal considerou aplicvel aos servidores pblicos a Lei n 7.783/89, que regulamenta o
direito de greve para a iniciativa privada enquanto no editada a norma especfica sobre o tema (MI
670-ES, 708-DF e 712-PA).
Portanto, atualmente, com base no entendimento jurisprudencial da Suprema Corte, a
Lei n 7.783/89 a espcie normativa aplicvel ao exerccio do direito de greve dos servidores
pblicos, at que a lei especial seja elaborada e sancionada.
MI 670-ES
EMENTA: MANDADO DE INJUNO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5, INCISO LXXI).
DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUO
DO TEMA NA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIO DOS

72

PARMETROS DE COMPETNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAO NO MBITO DA


JUSTIA FEDERAL E DA JUSTIA ESTADUAL AT A EDIO DA LEGISLAO ESPECFICA
PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVNCIA AOS DITAMES DA
SEGURANA JURDICA E EVOLUO JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAO DA
OMISSO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS,
FIXAO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE
SOBRE A MATRIA. MANDADO DE INJUNO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAO
DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUO DA GARANTIA
FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNO NA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL (STF). 1.1. No julgamento do MI no 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
21.9.1990, o Plenrio do STF consolidou entendimento que conferiu ao mandado de injuno os seguintes
elementos operacionais: i) os direitos constitucionalmente garantidos por meio de mandado de injuno
apresentam-se como direitos expedio de um ato normativo, os quais, via de regra, no poderiam ser
diretamente satisfeitos por meio de provimento jurisdicional do STF; ii) a deciso judicial que declara a
existncia de uma omisso inconstitucional constata, igualmente, a mora do rgo ou poder legiferante,
insta-o a editar a norma requerida; iii) a omisso inconstitucional tanto pode referir-se a uma omisso total
do legislador quanto a uma omisso parcial; iv) a deciso proferida em sede do controle abstrato de normas
acerca da existncia, ou no, de omisso dotada de eficcia erga omnes, e no apresenta diferena
significativa em relao a atos decisrios proferidos no contexto de mandado de injuno; iv) o STF possui
competncia constitucional para, na ao de mandado de injuno, determinar a suspenso de processos
administrativos ou judiciais, com o intuito de assegurar ao interessado a possibilidade de ser contemplado
por norma mais benfica, ou que lhe assegure o direito constitucional invocado; v) por fim, esse plexo de
poderes institucionais legitima que o STF determine a edio de outras medidas que garantam a posio do
impetrante at a oportuna expedio de normas pelo legislador. 1.2. Apesar dos avanos proporcionados por
essa construo jurisprudencial inicial, o STF flexibilizou a interpretao constitucional primeiramente
fixada para conferir uma compreenso mais abrangente garantia fundamental do mandado de injuno. A
partir de uma srie de precedentes, o Tribunal passou a admitir solues normativas para a deciso
judicial como alternativa legtima de tornar a proteo judicial efetiva (CF, art. 5 o, XXXV). Precedentes:
MI no 283, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 14.11.1991; MI no 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
27.3.1992; MI n 284, Rel. Min. Marco Aurlio, Red. para o acrdo Min. Celso de Mello, DJ 26.6.1992;
MI no 543/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 24.5.2002; MI no 679/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ
17.12.2002; e MI no 562/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 20.6.2003. 2. O MANDADO DE INJUNO E O
DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS NA JURISPRUDNCIA DO STF. 2.1. O
tema da existncia, ou no, de omisso legislativa quanto definio das possibilidades, condies e limites
para o exerccio do direito de greve por servidores pblicos civis j foi, por diversas vezes, apreciado pelo
STF. Em todas as oportunidades, esta Corte firmou o entendimento de que o objeto do mandado de injuno
cingir-se-ia declarao da existncia, ou no, de mora legislativa para a edio de norma regulamentadora
especfica. Precedentes: MI no 20/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22.11.1996; MI no 585/TO, Rel. Min.
Ilmar Galvo, DJ 2.8.2002; e MI no 485/MT, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ 23.8.2002. 2.2. Em alguns
precedentes(em especial, no voto do Min. Carlos Velloso, proferido no julgamento do MI n o 631/MS, Rel.
Min. Ilmar Galvo, DJ 2.8.2002), aventou-se a possibilidade de aplicao aos servidores pblicos civis da
lei que disciplina os movimentos grevistas no mbito do setor privado (Lei no 7.783/1989). 3. DIREITO
DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS. HIPTESE DE OMISSO LEGISLATIVA
INCONSTITUCIONAL. MORA JUDICIAL, POR DIVERSAS VEZES, DECLARADA PELO
PLENRIO DO STF. RISCOS DE CONSOLIDAO DE TPICA OMISSO JUDICIAL QUANTO
MATRIA. A EXPERINCIA DO DIREITO COMPARADO. LEGITIMIDADE DE ADOO DE
ALTERNATIVAS NORMATIVAS E INSTITUCIONAIS DE SUPERAO DA SITUAO DE
OMISSO. 3.1. A permanncia da situao de no-regulamentao do direito de greve dos servidores
pblicos civis contribui para a ampliao da regularidade das instituies de um Estado democrtico de
Direito (CF, art. 1o). Alm de o tema envolver uma srie de questes estratgicas e oramentrias
diretamente relacionadas aos servios pblicos, a ausncia de parmetros jurdicos de controle dos abusos

73

cometidos na deflagrao desse tipo especfico de movimento grevista tem favorecido que o legtimo
exerccio de direitos constitucionais seja afastado por uma verdadeira lei da selva. 3.2. Apesar das
modificaes implementadas pela Emenda Constitucional no 19/1998 quanto modificao da reserva
legal de lei complementar para a de lei ordinria especfica (CF, art. 37, VII), observa-se que o direito de
greve dos servidores pblicos civis continua sem receber tratamento legislativo minimamente satisfatrio
para garantir o exerccio dessa prerrogativa em consonncia com imperativos constitucionais. 3.3. Tendo
em vista as imperiosas balizas jurdico-polticas que demandam a concretizao do direito de greve a todos
os trabalhadores, o STF no pode se abster de reconhecer que, assim como o controle judicial deve incidir
sobre a atividade do legislador, possvel que a Corte Constitucional atue tambm nos casos de inatividade
ou omisso do Legislativo. 3.4. A mora legislativa em questo j foi, por diversas vezes, declarada na
ordem constitucional brasileira. Por esse motivo, a permanncia dessa situao de ausncia de
regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos civis passa a invocar, para si, os riscos de
consolidao de uma tpica omisso judicial. 3.5. Na experincia do direito comparado (em especial, na
Alemanha e na Itlia), admite-se que o Poder Judicirio adote medidas normativas como alternativa
legtima de superao de omisses inconstitucionais, sem que a proteo judicial efetiva a direitos
fundamentais se configure como ofensa ao modelo de separao de poderes (CF, art. 2 o). 4. DIREITO DE
GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS. REGULAMENTAO DA LEI DE GREVE DOS
TRABALHADORES EM GERAL (LEI No 7.783/1989). FIXAO DE PARMETROS DE
CONTROLE JUDICIAL DO EXERCCIO DO DIREITO DE GREVE PELO LEGISLADOR
INFRACONSTITUCIONAL. 4.1. A disciplina do direito de greve para os trabalhadores em geral, quanto s
atividades essenciais, especificamente delineada nos arts. 9 o a 11 da Lei no 7.783/1989. Na hiptese de
aplicao dessa legislao geral ao caso especfico do direito de greve dos servidores pblicos, antes de
tudo, afigura-se inegvel o conflito existente entre as necessidades mnimas de legislao para o exerccio
do direito de greve dos servidores pblicos civis (CF, art. 9 o, caput, c/c art. 37, VII), de um lado, e o direito
a servios pblicos adequados e prestados de forma contnua a todos os cidados (CF, art. 9 o, 1o), de
outro. Evidentemente, no se outorgaria ao legislador qualquer poder discricionrio quanto edio, ou
no, da lei disciplinadora do direito de greve. O legislador poderia adotar um modelo mais ou menos rgido,
mais ou menos restritivo do direito de greve no mbito do servio pblico, mas no poderia deixar de
reconhecer direito previamente definido pelo texto da Constituio. Considerada a evoluo jurisprudencial
do tema perante o STF, em sede do mandado de injuno, no se pode atribuir amplamente ao legislador a
ltima palavra acerca da concesso, ou no, do direito de greve dos servidores pblicos civis, sob pena de
se esvaziar direito fundamental positivado. Tal premissa, contudo, no impede que, futuramente, o
legislador infraconstitucional confira novos contornos acerca da adequada configurao da disciplina desse
direito constitucional. 4.2 Considerada a omisso legislativa alegada na espcie, seria o caso de se acolher a
pretenso, to-somente no sentido de que se aplique a Lei no 7.783/1989 enquanto a omisso no for
devidamente regulamentada por lei especfica para os servidores pblicos civis (CF, art. 37, VII). 4.3 Em
razo dos imperativos da continuidade dos servios pblicos, contudo, no se pode afastar que, de acordo
com as peculiaridades de cada caso concreto e mediante solicitao de entidade ou rgo legtimo, seja
facultado ao tribunal competente impor a observncia a regime de greve mais severo em razo de tratar-se
de servios ou atividades essenciais, nos termos do regime fixado pelos arts. 9 o a 11 da Lei no
7.783/1989. Isso ocorre porque no se pode deixar de cogitar dos riscos decorrentes das possibilidades de
que a regulao dos servios pblicos que tenham caractersticas afins a esses servios ou atividades
essenciais seja menos severa que a disciplina dispensada aos servios privados ditos essenciais. 4.4. O
sistema de judicializao do direito de greve dos servidores pblicos civis est aberto para que outras
atividades sejam submetidas a idntico regime. Pela complexidade e variedade dos servios pblicos e
atividades estratgicas tpicas do Estado, h outros servios pblicos, cuja essencialidade no est
contemplada pelo rol dos arts. 9 o a 11 da Lei no 7.783/1989. Para os fins desta deciso, a enunciao do
regime fixado pelos arts. 9o a 11 da Lei no 7.783/1989 apenas exemplificativa (numerus apertus). 5. O
PROCESSAMENTO E O JULGAMENTO DE EVENTUAIS DISSDIOS DE GREVE QUE ENVOLVAM
SERVIDORES PBLICOS CIVIS DEVEM OBEDECER AO MODELO DE COMPETNCIAS E
ATRIBUIES APLICVEL AOS TRABALHADORES EM GERAL (CELETISTAS), NOS TERMOS

74

DA REGULAMENTAO DA LEI No 7.783/1989. A APLICAO COMPLEMENTAR DA LEI N o


7.701/1988 VISA JUDICIALIZAO DOS CONFLITOS QUE ENVOLVAM OS SERVIDORES
PBLICOS CIVIS NO CONTEXTO DO ATENDIMENTO DE ATIVIDADES RELACIONADAS A
NECESSIDADES INADIVEIS DA COMUNIDADE QUE, SE NO ATENDIDAS, COLOQUEM EM
PERIGO IMINENTE A SOBREVIVNCIA, A SADE OU A SEGURANA DA POPULAO (LEI
No 7.783/1989, PARGRAFO NICO, ART. 11). 5.1. Pendncia do julgamento de mrito da ADI no
3.395/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, na qual se discute a competncia constitucional para a apreciao das
aes oriundas da relao de trabalho, abrangidos os entes de direito pblico externo e da administrao
pblica direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (CF, art. 114, I, na
redao conferida pela EC no 45/2004). 5.2. Diante da singularidade do debate constitucional do direito de
greve dos servidores pblicos civis, sob pena de injustificada e inadmissvel negativa de prestao
jurisdicional nos mbitos federal, estadual e municipal, devem-se fixar tambm os parmetros institucionais
e constitucionais de definio de competncia, provisria e ampliativa, para a apreciao de dissdios de
greve instaurados entre o Poder Pblico e os servidores pblicos civis. 5.3. No plano procedimental,
afigura-se recomendvel aplicar ao caso concreto a disciplina da Lei n o 7.701/1988 (que versa sobre
especializao das turmas dos Tribunais do Trabalho em processos coletivos), no que tange competncia
para apreciar e julgar eventuais conflitos judiciais referentes greve de servidores pblicos que sejam
suscitados at o momento de colmatao legislativa especfica da lacuna ora declarada, nos termos do
inciso VII do art. 37 da CF. 5.4. A adequao e a necessidade da definio dessas questes de organizao e
procedimento dizem respeito a elementos de fixao de competncia constitucional de modo a assegurar, a
um s tempo, a possibilidade e, sobretudo, os limites ao exerccio do direito constitucional de greve dos
servidores pblicos, e a continuidade na prestao dos servios pblicos. Ao adotar essa medida, este
Tribunal passa a assegurar o direito de greve constitucionalmente garantido no art. 37, VII, da Constituio
Federal, sem desconsiderar a garantia da continuidade de prestao de servios pblicos um elemento
fundamental para a preservao do interesse pblico em reas que so extremamente demandadas pela
sociedade. 6. DEFINIO DOS PARMETROS DE COMPETNCIA CONSTITUCIONAL PARA
APRECIAO DO TEMA NO MBITO DA JUSTIA FEDERAL E DA JUSTIA ESTADUAL AT A
EDIO DA LEGISLAO ESPECFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF.
FIXAO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE
SOBRE A MATRIA. MANDADO DE INJUNO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAO
DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 6.1. Aplicabilidade aos servidores pblicos civis da Lei no
7.783/1989, sem prejuzo de que, diante do caso concreto e mediante solicitao de entidade ou rgo
legtimo, seja facultado ao juzo competente a fixao de regime de greve mais severo, em razo de
tratarem de servios ou atividades essenciais (Lei no 7.783/1989, arts. 9o a 11). 6.2. Nessa extenso do
deferimento do mandado de injuno, aplicao da Lei no 7.701/1988, no que tange competncia para
apreciar e julgar eventuais conflitos judiciais referentes greve de servidores pblicos que sejam suscitados
at o momento de colmatao legislativa especfica da lacuna ora declarada, nos termos do inciso VII do
art. 37 da CF. 6.3. At a devida disciplina legislativa, devem-se definir as situaes provisrias de
competncia constitucional para a apreciao desses dissdios no contexto nacional, regional, estadual e
municipal. Assim, nas condies acima especificadas, se a paralisao for de mbito nacional, ou abranger
mais de uma regio da justia federal, ou ainda, compreender mais de uma unidade da federao, a
competncia para o dissdio de greve ser do Superior Tribunal de Justia (por aplicao analgica do art.
2o, I, a, da Lei no 7.701/1988). Ainda no mbito federal, se a controvrsia estiver adstrita a uma nica
regio da justia federal, a competncia ser dos Tribunais Regionais Federais (aplicao analgica do art.
6o da Lei no 7.701/1988). Para o caso da jurisdio no contexto estadual ou municipal, se a controvrsia
estiver adstrita a uma unidade da federao, a competncia ser do respectivo Tribunal de Justia (tambm
por aplicao analgica do art. 6 o da Lei no 7.701/1988). As greves de mbito local ou municipal sero
dirimidas pelo Tribunal de Justia ou Tribunal Regional Federal com jurisdio sobre o local da paralisao,
conforme se trate de greve de servidores municipais, estaduais ou federais. 6.4. Considerados os parmetros
acima delineados, a par da competncia para o dissdio de greve em si, no qual se discuta a abusividade, ou
no, da greve, os referidos tribunais, nos mbitos de sua jurisdio, sero competentes para decidir acerca

75

do mrito do pagamento, ou no, dos dias de paralisao em consonncia com a excepcionalidade de que
esse juzo se reveste. Nesse contexto, nos termos do art. 7o da Lei no 7.783/1989, a deflagrao da greve,
em princpio, corresponde suspenso do contrato de trabalho. Como regra geral, portanto, os salrios dos
dias de paralisao no devero ser pagos, salvo no caso em que a greve tenha sido provocada justamente
por atraso no pagamento aos servidores pblicos civis, ou por outras situaes excepcionais que justifiquem
o afastamento da premissa da suspenso do contrato de trabalho (art. 7 o da Lei no 7.783/1989, in fine). 6.5.
Os tribunais mencionados tambm sero competentes para apreciar e julgar medidas cautelares
eventualmente incidentes relacionadas ao exerccio do direito de greve dos servidores pblicos civis, tais
como: i) aquelas nas quais se postule a preservao do objeto da querela judicial, qual seja, o percentual
mnimo de servidores pblicos que deve continuar trabalhando durante o movimento paredista, ou mesmo a
proibio de qualquer tipo de paralisao; ii) os interditos possessrios para a desocupao de dependncias
dos rgos pblicos eventualmente tomados por grevistas; e iii) as demais medidas cautelares que
apresentem conexo direta com o dissdio coletivo de greve. 6.6. Em razo da evoluo jurisprudencial
sobre o tema da interpretao da omisso legislativa do direito de greve dos servidores pblicos civis e em
respeito aos ditames de segurana jurdica, fixa-se o prazo de 60 (sessenta) dias para que o Congresso
Nacional legisle sobre a matria. 6.7. Mandado de injuno conhecido e, no mrito, deferido para, nos
termos acima especificados, determinar a aplicao das Leis nos 7.701/1988 e 7.783/1989 aos conflitos e s
aes judiciais que envolvam a interpretao do direito de greve dos servidores pblicos civis.

MI 708-DF
EMENTA: MANDADO DE INJUNO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5, INCISO LXXI).
DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUO
DO TEMA NA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIO DOS
PARMETROS DE COMPETNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAO NO MBITO DA
JUSTIA FEDERAL E DA JUSTIA ESTADUAL AT A EDIO DA LEGISLAO ESPECFICA
PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVNCIA AOS DITAMES DA
SEGURANA JURDICA E EVOLUO JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAO DA
OMISSO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS,
FIXAO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE
SOBRE A MATRIA. MANDADO DE INJUNO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAO
DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUO DA GARANTIA
FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNO NA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL (STF). 1.1. No julgamento do MI no 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
21.9.1990, o Plenrio do STF consolidou entendimento que conferiu ao mandado de injuno os seguintes
elementos operacionais: i) os direitos constitucionalmente garantidos por meio de mandado de injuno
apresentam-se como direitos expedio de um ato normativo, os quais, via de regra, no poderiam ser
diretamente satisfeitos por meio de provimento jurisdicional do STF; ii) a deciso judicial que declara a
existncia de uma omisso inconstitucional constata, igualmente, a mora do rgo ou poder legiferante,
insta-o a editar a norma requerida; iii) a omisso inconstitucional tanto pode referir-se a uma omisso total
do legislador quanto a uma omisso parcial; iv) a deciso proferida em sede do controle abstrato de normas
acerca da existncia, ou no, de omisso dotada de eficcia erga omnes, e no apresenta diferena
significativa em relao a atos decisrios proferidos no contexto de mandado de injuno; iv) o STF possui
competncia constitucional para, na ao de mandado de injuno, determinar a suspenso de processos
administrativos ou judiciais, com o intuito de assegurar ao interessado a possibilidade de ser contemplado
por norma mais benfica, ou que lhe assegure o direito constitucional invocado; v) por fim, esse plexo de
poderes institucionais legitima que o STF determine a edio de outras medidas que garantam a posio do
impetrante at a oportuna expedio de normas pelo legislador. 1.2. Apesar dos avanos proporcionados por
essa construo jurisprudencial inicial, o STF flexibilizou a interpretao constitucional primeiramente
fixada para conferir uma compreenso mais abrangente garantia fundamental do mandado de injuno. A

76

partir de uma srie de precedentes, o Tribunal passou a admitir solues normativas para a deciso
judicial como alternativa legtima de tornar a proteo judicial efetiva (CF, art. 5o, XXXV). Precedentes:
MI no 283, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 14.11.1991; MI no 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
27.3.1992; MI n 284, Rel. Min. Marco Aurlio, Red. para o acrdo Min. Celso de Mello, DJ 26.6.1992;
MI no 543/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 24.5.2002; MI no 679/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ
17.12.2002; e MI no 562/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 20.6.2003. 2. O MANDADO DE INJUNO E O
DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS NA JURISPRUDNCIA DO STF. 2.1. O
tema da existncia, ou no, de omisso legislativa quanto definio das possibilidades, condies e limites
para o exerccio do direito de greve por servidores pblicos civis j foi, por diversas vezes, apreciado pelo
STF. Em todas as oportunidades, esta Corte firmou o entendimento de que o objeto do mandado de injuno
cingir-se-ia declarao da existncia, ou no, de mora legislativa para a edio de norma regulamentadora
especfica. Precedentes: MI no 20/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22.11.1996; MI no 585/TO, Rel. Min.
Ilmar Galvo, DJ 2.8.2002; e MI no 485/MT, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ 23.8.2002. 2.2. Em alguns
precedentes(em especial, no voto do Min. Carlos Velloso, proferido no julgamento do MI n o 631/MS, Rel.
Min. Ilmar Galvo, DJ 2.8.2002), aventou-se a possibilidade de aplicao aos servidores pblicos civis da
lei que disciplina os movimentos grevistas no mbito do setor privado (Lei no 7.783/1989). 3. DIREITO
DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS. HIPTESE DE OMISSO LEGISLATIVA
INCONSTITUCIONAL. MORA JUDICIAL, POR DIVERSAS VEZES, DECLARADA PELO
PLENRIO DO STF. RISCOS DE CONSOLIDAO DE TPICA OMISSO JUDICIAL QUANTO
MATRIA. A EXPERINCIA DO DIREITO COMPARADO. LEGITIMIDADE DE ADOO DE
ALTERNATIVAS NORMATIVAS E INSTITUCIONAIS DE SUPERAO DA SITUAO DE
OMISSO. 3.1. A permanncia da situao de no-regulamentao do direito de greve dos servidores
pblicos civis contribui para a ampliao da regularidade das instituies de um Estado democrtico de
Direito (CF, art. 1o). Alm de o tema envolver uma srie de questes estratgicas e oramentrias
diretamente relacionadas aos servios pblicos, a ausncia de parmetros jurdicos de controle dos abusos
cometidos na deflagrao desse tipo especfico de movimento grevista tem favorecido que o legtimo
exerccio de direitos constitucionais seja afastado por uma verdadeira lei da selva. 3.2. Apesar das
modificaes implementadas pela Emenda Constitucional no 19/1998 quanto modificao da reserva
legal de lei complementar para a de lei ordinria especfica (CF, art. 37, VII), observa-se que o direito de
greve dos servidores pblicos civis continua sem receber tratamento legislativo minimamente satisfatrio
para garantir o exerccio dessa prerrogativa em consonncia com imperativos constitucionais. 3.3. Tendo
em vista as imperiosas balizas jurdico-polticas que demandam a concretizao do direito de greve a todos
os trabalhadores, o STF no pode se abster de reconhecer que, assim como o controle judicial deve incidir
sobre a atividade do legislador, possvel que a Corte Constitucional atue tambm nos casos de inatividade
ou omisso do Legislativo. 3.4. A mora legislativa em questo j foi, por diversas vezes, declarada na
ordem constitucional brasileira. Por esse motivo, a permanncia dessa situao de ausncia de
regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos civis passa a invocar, para si, os riscos de
consolidao de uma tpica omisso judicial. 3.5. Na experincia do direito comparado (em especial, na
Alemanha e na Itlia), admite-se que o Poder Judicirio adote medidas normativas como alternativa
legtima de superao de omisses inconstitucionais, sem que a proteo judicial efetiva a direitos
fundamentais se configure como ofensa ao modelo de separao de poderes (CF, art. 2). 4. DIREITO DE
GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS. REGULAMENTAO DA LEI DE GREVE DOS
TRABALHADORES EM GERAL (LEI No 7.783/1989). FIXAO DE PARMETROS DE
CONTROLE JUDICIAL DO EXERCCIO DO DIREITO DE GREVE PELO LEGISLADOR
INFRACONSTITUCIONAL. 4.1. A disciplina do direito de greve para os trabalhadores em geral, quanto s
atividades essenciais, especificamente delineada nos arts. 9 a 11 da Lei n 7.783/1989. Na hiptese de
aplicao dessa legislao geral ao caso especfico do direito de greve dos servidores pblicos, antes de
tudo, afigura-se inegvel o conflito existente entre as necessidades mnimas de legislao para o exerccio
do direito de greve dos servidores pblicos civis (CF, art. 9 o, caput, c/c art. 37, VII), de um lado, e o direito
a servios pblicos adequados e prestados de forma contnua a todos os cidados (CF, art. 9 o, 1o), de

77

outro. Evidentemente, no se outorgaria ao legislador qualquer poder discricionrio quanto edio, ou


no, da lei disciplinadora do direito de greve. O legislador poderia adotar um modelo mais ou menos rgido,
mais ou menos restritivo do direito de greve no mbito do servio pblico, mas no poderia deixar de
reconhecer direito previamente definido pelo texto da Constituio. Considerada a evoluo jurisprudencial
do tema perante o STF, em sede do mandado de injuno, no se pode atribuir amplamente ao legislador a
ltima palavra acerca da concesso, ou no, do direito de greve dos servidores pblicos civis, sob pena de
se esvaziar direito fundamental positivado. Tal premissa, contudo, no impede que, futuramente, o
legislador infraconstitucional confira novos contornos acerca da adequada configurao da disciplina desse
direito constitucional. 4.2 Considerada a omisso legislativa alegada na espcie, seria o caso de se acolher a
pretenso, to-somente no sentido de que se aplique a Lei no 7.783/1989 enquanto a omisso no for
devidamente regulamentada por lei especfica para os servidores pblicos civis (CF, art. 37, VII). 4.3 Em
razo dos imperativos da continuidade dos servios pblicos, contudo, no se pode afastar que, de acordo
com as peculiaridades de cada caso concreto e mediante solicitao de entidade ou rgo legtimo, seja
facultado ao tribunal competente impor a observncia a regime de greve mais severo em razo de tratar-se
de servios ou atividades essenciais, nos termos do regime fixado pelos arts. 9 o a 11 da Lei no
7.783/1989. Isso ocorre porque no se pode deixar de cogitar dos riscos decorrentes das possibilidades de
que a regulao dos servios pblicos que tenham caractersticas afins a esses servios ou atividades
essenciais seja menos severa que a disciplina dispensada aos servios privados ditos essenciais. 4.4. O
sistema de judicializao do direito de greve dos servidores pblicos civis est aberto para que outras
atividades sejam submetidas a idntico regime. Pela complexidade e variedade dos servios pblicos e
atividades estratgicas tpicas do Estado, h outros servios pblicos, cuja essencialidade no est
contemplada pelo rol dos arts. 9o a 11 da Lei no 7.783/1989. Para os fins desta deciso, a enunciao do
regime fixado pelos arts. 9o a 11 da Lei no 7.783/1989 apenas exemplificativa (numerus apertus). 5. O
PROCESSAMENTO E O JULGAMENTO DE EVENTUAIS DISSDIOS DE GREVE QUE ENVOLVAM
SERVIDORES PBLICOS CIVIS DEVEM OBEDECER AO MODELO DE COMPETNCIAS E
ATRIBUIES APLICVEL AOS TRABALHADORES EM GERAL (CELETISTAS), NOS TERMOS
DA REGULAMENTAO DA LEI No 7.783/1989. A APLICAO COMPLEMENTAR DA LEI N o
7.701/1988 VISA JUDICIALIZAO DOS CONFLITOS QUE ENVOLVAM OS SERVIDORES
PBLICOS CIVIS NO CONTEXTO DO ATENDIMENTO DE ATIVIDADES RELACIONADAS A
NECESSIDADES INADIVEIS DA COMUNIDADE QUE, SE NO ATENDIDAS, COLOQUEM EM
PERIGO IMINENTE A SOBREVIVNCIA, A SADE OU A SEGURANA DA POPULAO (LEI
No 7.783/1989, PARGRAFO NICO, ART. 11). 5.1. Pendncia do julgamento de mrito da ADI no
3.395/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, na qual se discute a competncia constitucional para a apreciao das
aes oriundas da relao de trabalho, abrangidos os entes de direito pblico externo e da administrao
pblica direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (CF, art. 114, I, na
redao conferida pela EC no 45/2004). 5.2. Diante da singularidade do debate constitucional do direito de
greve dos servidores pblicos civis, sob pena de injustificada e inadmissvel negativa de prestao
jurisdicional nos mbitos federal, estadual e municipal, devem-se fixar tambm os parmetros institucionais
e constitucionais de definio de competncia, provisria e ampliativa, para a apreciao de dissdios de
greve instaurados entre o Poder Pblico e os servidores pblicos civis. 5.3. No plano procedimental,
afigura-se recomendvel aplicar ao caso concreto a disciplina da Lei n o 7.701/1988 (que versa sobre
especializao das turmas dos Tribunais do Trabalho em processos coletivos), no que tange competncia
para apreciar e julgar eventuais conflitos judiciais referentes greve de servidores pblicos que sejam
suscitados at o momento de colmatao legislativa especfica da lacuna ora declarada, nos termos do
inciso VII do art. 37 da CF. 5.4. A adequao e a necessidade da definio dessas questes de organizao e
procedimento dizem respeito a elementos de fixao de competncia constitucional de modo a assegurar, a
um s tempo, a possibilidade e, sobretudo, os limites ao exerccio do direito constitucional de greve dos
servidores pblicos, e a continuidade na prestao dos servios pblicos. Ao adotar essa medida, este
Tribunal passa a assegurar o direito de greve constitucionalmente garantido no art. 37, VII, da Constituio
Federal, sem desconsiderar a garantia da continuidade de prestao de servios pblicos um elemento
fundamental para a preservao do interesse pblico em reas que so extremamente demandadas pela

78

sociedade. 6. DEFINIO DOS PARMETROS DE COMPETNCIA CONSTITUCIONAL PARA


APRECIAO DO TEMA NO MBITO DA JUSTIA FEDERAL E DA JUSTIA ESTADUAL AT A
EDIO DA LEGISLAO ESPECFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF.
FIXAO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE
SOBRE A MATRIA. MANDADO DE INJUNO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAO
DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 6.1. Aplicabilidade aos servidores pblicos civis da Lei no
7.783/1989, sem prejuzo de que, diante do caso concreto e mediante solicitao de entidade ou rgo
legtimo, seja facultado ao juzo competente a fixao de regime de greve mais severo, em razo de
tratarem de servios ou atividades essenciais (Lei no 7.783/1989, arts. 9o a 11). 6.2. Nessa extenso do
deferimento do mandado de injuno, aplicao da Lei no 7.701/1988, no que tange competncia para
apreciar e julgar eventuais conflitos judiciais referentes greve de servidores pblicos que sejam suscitados
at o momento de colmatao legislativa especfica da lacuna ora declarada, nos termos do inciso VII do
art. 37 da CF. 6.3. At a devida disciplina legislativa, devem-se definir as situaes provisrias de
competncia constitucional para a apreciao desses dissdios no contexto nacional, regional, estadual e
municipal. Assim, nas condies acima especificadas, se a paralisao for de mbito nacional, ou abranger
mais de uma regio da justia federal, ou ainda, compreender mais de uma unidade da federao, a
competncia para o dissdio de greve ser do Superior Tribunal de Justia (por aplicao analgica do art.
2o, I, a, da Lei no 7.701/1988). Ainda no mbito federal, se a controvrsia estiver adstrita a uma nica
regio da justia federal, a competncia ser dos Tribunais Regionais Federais (aplicao analgica do art.
6o da Lei no 7.701/1988). Para o caso da jurisdio no contexto estadual ou municipal, se a controvrsia
estiver adstrita a uma unidade da federao, a competncia ser do respectivo Tribunal de Justia (tambm
por aplicao analgica do art. 6 o da Lei no 7.701/1988). As greves de mbito local ou municipal sero
dirimidas pelo Tribunal de Justia ou Tribunal Regional Federal com jurisdio sobre o local da paralisao,
conforme se trate de greve de servidores municipais, estaduais ou federais. 6.4. Considerados os parmetros
acima delineados, a par da competncia para o dissdio de greve em si, no qual se discuta a abusividade, ou
no, da greve, os referidos tribunais, nos mbitos de sua jurisdio, sero competentes para decidir acerca
do mrito do pagamento, ou no, dos dias de paralisao em consonncia com a excepcionalidade de que
esse juzo se reveste. Nesse contexto, nos termos do art. 7o da Lei no 7.783/1989, a deflagrao da greve,
em princpio, corresponde suspenso do contrato de trabalho. Como regra geral, portanto, os salrios dos
dias de paralisao no devero ser pagos, salvo no caso em que a greve tenha sido provocada justamente
por atraso no pagamento aos servidores pblicos civis, ou por outras situaes excepcionais que justifiquem
o afastamento da premissa da suspenso do contrato de trabalho (art. 7 o da Lei no 7.783/1989, in fine). 6.5.
Os tribunais mencionados tambm sero competentes para apreciar e julgar medidas cautelares
eventualmente incidentes relacionadas ao exerccio do direito de greve dos servidores pblicos civis, tais
como: i) aquelas nas quais se postule a preservao do objeto da querela judicial, qual seja, o percentual
mnimo de servidores pblicos que deve continuar trabalhando durante o movimento paredista, ou mesmo a
proibio de qualquer tipo de paralisao; ii) os interditos possessrios para a desocupao de dependncias
dos rgos pblicos eventualmente tomados por grevistas; e iii) as demais medidas cautelares que
apresentem conexo direta com o dissdio coletivo de greve. 6.6. Em razo da evoluo jurisprudencial
sobre o tema da interpretao da omisso legislativa do direito de greve dos servidores pblicos civis e em
respeito aos ditames de segurana jurdica, fixa-se o prazo de 60 (sessenta) dias para que o Congresso
Nacional legisle sobre a matria. 6.7. Mandado de injuno conhecido e, no mrito, deferido para, nos
termos acima especificados, determinar a aplicao das Leis nos 7.701/1988 e 7.783/1989 aos conflitos e s
aes judiciais que envolvam a interpretao do direito de greve dos servidores pblicos civis.

MI 712-PA
EMENTA : MANDADO DE INJ UNO. ART. 5 , LXXI DA CONSTITU IO DO
BRASIL. CONCESSO DE EFETIV ID ADE NORMA VEICUL ADA PELO ARTIGO
37, INCISO VII, DA CONSTITU IO DO BRASIL. LEGITIM ID ADE ATIVA DE

79

ENTID ADE SIND ICAL. GREVE DOS TR ABALHADORES EM GERAL [ ART. 9 DA


CONSTITU IO DO BRASIL]. APLICAO DA LEI FEDERAL N. 7.783/89
GREVE
NO
SERVIO
PBLICO
AT
QUE
SOBREVENHA
LEI
REGULAMENTADORA. PARMETROS CONCERNENTES AO EXERCCIO DO
DIRE ITO DE GREVE PELOS SERVIDORES PBLICOS DEFIN IDOS POR ESTA
CORTE. CONTINU IDADE DO SERVIO PBLICO. GREVE NO SERVIO PBLICO.
ALTERAO DE ENTENDIMENTO ANTERIOR QUAN TO SUBSTNCIA DO
MANDADO
DE
INJ UNO.
PREVALNCIA
DO
INTERESSE
SOCIAL.
IN SUBSSISTNCIA DO ARGUMENTO SEGUNDO O QUAL DAR -SE - IA OFENSA
INDEPENDNCIA E HARM ONIA ENTRE OS PODERE S [ART. 2 O DA
CONSTITU IO DO BRAS IL] E SEPARAO DO S PODERES [art. 60, 4 o , III,
DA CONSTITU IO DO BRASIL] . INCUMBE AO PODER J UDICIR IO PRODUZIR A
NORMA SUFIC IENTE PARA TORNAR VIVEL O EXERCCIO DO DIRE ITO DE
GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS, CONSAGRADO NO ARTIGO 37, VII, D A
CONSTITU IO DO BRASIL. 1. O ace sso de entidades de clas se via do mandado de
inj uno coleti vo processualmente admiss vel, desde que legalme nte constit udas e em
f uncionam ento h pelo menos um ano. 2 . A Constitui o do Brasil re conhe ce
expressam ent e possam os servidores pblicos civis exe rc er o direito de gr eve --- arti go
37, inciso VII. A Lei n. 7.783/89 dispe sobre o exerccio do direito de greve dos
trabal hadores em geral, af irmado pelo arti go 9 da Constitui o do Brasil. Ato
normati vo de in cio inaplicvel aos ser vidores pblicos ci vi s. 3 . O prece ito vei culado
pelo arti go 37, inciso V II, da CB/88 exige a edi o de ato norma tivo que integre sua
ef iccia. Reclam a -s e, para f ins de plena i ncid nc ia do preceito, atua o legi sla tiva que
d concreo ao comando positivado no texto da Constitui o. 4 . Reconhecime nto, por
est a Corte, em divers a s oportunida des, de omisso do Congres so Nacional no que
respei ta ao dever, que lhe incumb e, de dar concreo ao preceito c onstit ucional.
Precedentes. 5. Diante de mora legis l ativa, cumpre ao Supremo Tribunal Federal de cidir
no sentido de suprir omisso de ssa ordem. Esta Corte no se presta, quando se trate da
apreci ao de mandados de injuno , a emitir dec ises des nutrida s de e f icci a. 6 . A
greve, poder de fato, a arma mais ef icaz de que dispem os trabalhadores visa ndo
conquist a de melhores condi es de vida. Sua a uto -apli cabilidade i nquestionvel;
trat a-s e de direito f undamental de cart er instr umental. 7 . A Constitui o, ao dispor
sobre os trabalhadores em geral, no prev l imitao do direito de greve: a eles compete
decidir sobre a oportunidade de exer c -lo e sobre os i nt ere ss es que devam por meio dela
def ender. Por isso a lei no pode restringi - lo, seno proteg - lo, sendo
consti tucionalmente admiss veis todos os tipos de greve. 8 . Na relao e stat ut ri a do
emprego pblico no se manif esta t enso ent re tr abalho e capi tal, ta l como se re ali za no
campo da explorao da ati vidade e c onmica pelos parti cular es. Ne ste, o exerc cio do
poder de f ato, a greve, coloca em ri sco os inter es se s egos ticos do suje it o detentor de
capital --- i ndivduo ou empres a --- que, em f ace dela, suporta, em te se, potencial ou
ef etivamente reduo de sua capacid ade de acumula o de capital. Verif ica - se, ent o,
oposio direta entr e os interes ses dos trabalhadores e os int ere ss es dos capita lis tas.
Como a greve pode conduzir diminuio de ganhos do titula r de capital, os
trabal hadores podem em tese vir a obter, ef etiva ou potencia lmente, algum as va nta ge ns
merc do seu exerccio. O mesmo no se d na rela o estat ut ria, no mbito da qual,
em tes e, aos i nt eresses dos trab alhado res no corre spondem, anta gonic amente,
interesses i ndividuais, seno o int ere sse soci al. A gr eve no s er vio pblico no
compromete, diretament e, int er ess es egosti cos do detentor de capital, mas sim os
interesses dos cidados que necessi t am da prest ao do ser vio pblico. 9 . A norma
vei cul ada pelo artigo 37, VII, da Consti tuio do Brasil rec lama re gul am ent ao, a f im
de que seja adequadamente as segurada a coeso soc ial. 1 0 . A r egul ament a o do
exerc cio do direito de greve pelos ser vidores pblicos h de s er pec ulia r, mesmo
porque "ser vios ou ati vidades ess enciai s" e "nec ess idades i nadi vei s da coleti vidade"

80

no se s uperpem a "s er vios pblicos"; e vic e - ver sa. 11. Da porque no deve s er
aplicado ao exerccio do direito de gre ve no mbito da Administr a o t o -soment e o
disposto na Lei n. 7.783/89. A esta Corte impe -se tra ar os parme tros a t ine nte s a es se
exerc cio. 12. O que deve ser regul ado, na hiptes e dos autos, a coe r nc ia ent re o
exerc cio do direito de greve pelo s e rvidor pblico e as condie s nece ss ria s coeso
e interdependnci a social, que a presta o continuada dos ser vios pblicos ass egura.
13. O argumento de que a Corte est ari a ento a legisl ar --- o que se af igur ari a
inconcebvel, por f erir a independnc ia e harmoni a entr e os poderes [art. 2 o da
Constituio do Brasil] e a s eparao dos poderes [a rt. 60, 4 o , III] - -- ins ubsis tente.
14. O Poder J udicirio est vi ncula do pelo dever -poder de, no mandado de injuno,
f ormular supl eti vamente a norma regulam ent adora de que car ec e o orden amento
jurdi co. 15. No mandado de injun o o Poder J udicirio no def ine norma de deciso,
mas enunci a o texto normati vo que f alta va pa ra, no c aso, torna r vi vel o exerc cio do
direito de gr eve dos servidores pblicos. 1 6 . Mandado de injun o jul gad o proc edente,
para remover o obstculo decorr ente da omisso legi sl ati va e, s uplet iva mente, tor nar
vivel o exerccio do direito consagra do no artigo 37, VII, da Constit ui o do Brasil.

9. Responsabilidade
A prtica de ato ilcito pelo agente pblico no exerccio de suas funes pode ensejar a
responsabilidade civil, criminal e administrativa.
Resp. Civil + Resp. Criminal
Resp. Administrativa

Poder Judicirio
Administrao Pblica

A regra a independncia/autonomia entre as trs esferas. Todavia, se o agente pblico


for absolvido criminalmente por duas situaes especiais tambm dever ser absolvido nas demais
esferas.

CRIMINAL
negao da
existncia do fato
ou
negao da
autoria do fato

CIVEL

ADMINISTRATIVA

81

CAPTULO VIII
SERVIO PBLICO
1. Conceito
A noo de servio pblico varivel em funo do espao e do tempo. o
ordenamento que outorga a determinada categoria de atividade a qualificao jurdica de servio
pblico, submetendo-a total ou parcialmente ao regime jurdico administrativo.
Servio pblico a atividade material que a lei atribui ao Estado para que
exera diretamente ou por meio de delegados, com o objetivo de satisfazer
concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou
parcialmente pblico. (Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direito
Administrativo. 22 ed. So Paulo: Atlas, 2009)
Servio pblico toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados,
basicamente sob regime de direito pblico, com vistas satisfao de
necessidades essenciais e secundrias da coletividade. (Jos dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 25 ed. So Paulo: Atlas,,
2012)
Servio pblico toda atividade material ampliativa, definida pela lei ou pela
Constituio como dever estatal, consistente no oferecimento de utilidades e
comodidades ensejadoras de benefcios particularizados a cada usurio,
sendo prestada pelo Estado ou por seus delegados, e submetida
predominantemente aos princpios e normas de direito pblico. (Alexandre
Mazza. Manual de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2012)

2. Mutabilidade do Conceito de Servio Pblico


A noo de servio pblico alterou-se muito ao longo do tempo. Variou de acordo com
as diferentes expectativas polticas, econmicas, sociais e culturais de cada comunidade.
A mutao dos anseios da coletividade e do papel reservado ao Estado ao
procurar satisfaz-los acarreta modificaes no conceito de servio pblico a
altera o seu substrato material. Novas demandas sociais exigem novos meios
de prestao de servios pblicos. Estes se alteram de modo a assegurar que
os anseios da sociedade sejam atendidos. (Marcelo Harger. Consrcios
Pblicos na Lei n 11.107/05. Belo Horizonte: Frum, 2007)

3. Servio Pblico x Poder de Polcia


O administrativista Celso Antonio Bandeira de Mello faz uma impecvel comparao
sobre a diferena entre Servio Pblico e Poder de Polcia.
Enquanto o servio pblico visa a ofertar ao administrado uma utilidade,
ampliando, assim, o seu desfrute de comodidades, mediante prestaes feitas
em prol de cada qual, o poder de polcia, inversamente (conquanto para a
proteo do interesse de todos), visa restringir, limitar, condicionar, as
possibilidades de sua atuao livre. (Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso
de Direito Administrativo. 26 ed. So Paulo: Malheiros, 2009)

82

4. Disciplina Legal
A prestao de servios pblicos est disciplinada tanto na Constituio Federal, quanto
na Legislao Extravagante.
CONSTITUIO FEDERAL
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso e
permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL
Lei n 8.987/95 (Dispe sobre o regime de concesso e permisso de servios pblicos).
5. Princpios
Constituem princpios que devem orientar a prestao dos servios pblicos.

Princpios

Princpio da Generalidade
Princpio da Modicidade das Tarifas
Princpio do Servio Adequado
Princpio da Atualidade
Princpio da Continuidade do Servio Pblico
Princpio da Cortesia
Princpio da Eficincia

5.1. Princpio da Generalidade


Tambm chamado de princpio da impessoalidade. Os servios pblicos devem
beneficiar o maior nmero possvel de indivduos sem discriminao dos usurios, isto , a
prestao deve ser feita de forma igual e impessoal, indistintamente totalidade dos usurios que
deles necessitem, em busca da universalidade (art. 6, 1).
5.2. Princpio da Modicidade das Tarifas
Os servios pblicos devem ser remunerados a preos mdicos, que atendam realidade
econmica da populao, pois, se forem pagos com valores elevados, muitos usurios sero alijados
do universo de beneficirios (art. 6, 1).
5.3. Princpio do Servio Adequado
Toda concesso ou permisso de servio pblico pressupe a prestao de um servio
adequado ao pleno atendimento dos usurios (art. 6, 1).
5.4. Princpio da Atualidade
Tambm chamado de princpio da atualizao ou adaptatividade. A atualidade na
prestao do servio pblico compreende a modernidade das tcnicas utilizadas, a modernidade dos
equipamentos disponveis, a modernidade das instalaes e a sua respectiva conservao. Abrange,
ainda, a constante melhoria e expanso do servio pblico (Art. 6, 1 e 2).
83

Modernidade das tcnicas


Modernidade dos equipamentos
Modernidade das instalaes
Conservao das instalaes
Melhoria do servio
Expanso do servio

Atualidade

5.5. Princpio da Continuidade do Servio Pblico


As atividades qualificadas como servio pblico no podem ser interrompidas, devendo
ser eternamente contnuas e ininterruptas a sua prestao (art. 6, 1).
Todavia, o princpio no probe a interrupo do fornecimento do servio pblico. A
legislao elencou trs possibilidades de paralisao do servio sem que este interrupo fosse
considerada uma descontinuidade (art. 6, 3).
Sem aviso
Possibilidade de
Interrupo

situaes de Emergncia
razes de ordem tcnica/segurana

Com prvio aviso


inadimplemento do usurio

OBS. A temtica da interrupo da prestao do servio pblico por inadimplemento do usurio


bastante polmico. H muitos julgamentos no sentido de que, se aquela atividade for considerada
essencial no haver a possibilidade de paralisao, devendo a concessionria buscar as vias
judiciais para reaver os valores no pagos. Ex. Hospitais.
Regra
Exceo

Para atividades gerais h a possibilidade de interrupo.


Para atividades essenciais, no h possibilidade de interrupo.

5.6. Princpio da Cortesia


O servio pblico deve ser prestado de forma cortes, respeitosa e educada pelos seus
agentes pblicos. Para isso deve a Administrao Pblica realizar frequentemente cursos de
treinamento e reciclagem de seus integrantes a fim de que seja cumprido o dispositivo legal (art. 6,
1).
5.7. Princpio da Eficincia
O servio pblico deve ser prestado de forma a atender as necessidades do indivduo, da
comunidade e do prprio Estado (art. 6, 1).
6. Concesso x Permisso
84

H quatro diferenas bsicas entre concesso e permisso de servios pblicos (art. 2,


II; art. 2, IV).
Concesso
Licitao na modalidade concorrncia
Pessoa jurdica ou consrcio de empresas
Ato no precrio
Para ser extinta dever seguir os trmites legais e
contratuais

Permisso
Licitao
Pessoa fsica ou jurdica
Ato precrio
Pode ser revogado a qualquer tempo

7. Responsabilidade do Concessionrio
O concessionrio atua em seu nome, por sua conta e risco, incidindo a regra da
responsabilidade objetiva (art. 37, 6, CF; art. 25, Lei n 8.987/95).
ATENO
O Estado pode ser responsabilizado? Sim, desde que exauridas as possibilidades de reparao dos
prejuzos causados pelo concessionrio. Logo, a responsabilidade do Poder Pblico subsidiria.
8. Servio Pblico Especial
Com o advento da Lei n 11.079/04, que instituiu as Parcerias Pblico-Privada (PPP),
foram criadas duas novas formas de prestao de servios pblicos, denominadas de patrocinada e
administrativa. Desta forma, estas se tonaram formas especiais da prestao de servios pblicos,
enquanto as permisses e concesses, regidas pela Lei n 8.987/95, ficaram sendo formas comuns
da prestao de servios pblicos.

85

CAPTULO IX
CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA
1. Conceito de Controle Administrativo
o conjunto de mecanismos que permitem a vigilncia, a orientao e a correo da
atuao administrativa quando ela se distancia das regras e dos princpio dos ordenamento jurdico
administrativo.
2. Controle Externo x Controle Interno
O controle da Administrao Pblica compreende tanto o controle externo, como o
controle interno.
Poder Legislativo
Externo
Poder Judicirio
Controle
Interno

3. Controle do Poder Legislativo


O Poder Legislativo tem por atribuio tpica, alm de inovar na ordem jurdica, a
fiscalizao do Poder Executivo.
O controle do Legislativo sobre o Executivo somente efetivado na forma e nos limites
permitidos pela Constituio Federal.
Poltico

ex. CPI (art. 58, 3); possibilidade do CN de sustar atos


normativos do Executivo (art. 49, V); convocao de Ministros
(art. 50).

Financeiro

ex. controle sob aspectos contbeis, financeiros e


oramentrios com auxlio do Tribunal de Contas (art. 70).

Controle

4. Controle do Poder Judicirio


Existem inmeros instrumentos jurdicos que podem ser utilizados pelo administrado
resultando no controle da atuao administrativa: Habeas corpus (art. 5, LXVIII), Habeas data
(art. 5, LXXII), Mandado de injuno (art. 5, LXXI, CF; Lei n 9.507/97), Mandado de segurana
individual (art. 5, LXIX, CF; Lei n 12.016/09), Mandado de segurana coletivo (art. 5, LXX, CF;
Lei n 12.016/09), Ao popular (art. 5, LXXIII, CF; Lei n 4.717/65), Ao civil pblica (art. 129,
86

III, CF; Lei n 7.347/85), Ao de improbidade administrativa (art. 37, 4, CF; Lei n 8.429/92).
4.1. Habeas corpus
CF/88
Art. 5 (...)
LXVIII - conceder-se- "habeas-corpus" sempre que algum sofrer ou se
achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de
locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder;

Ex. Asilo que probe a sada dos idosos.


4.2. Habeas data
CF/88
Art. 5 (...)
LXXII - conceder-se- "habeas-data":
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de carter pblico;
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo
sigiloso, judicial ou administrativo;
Lei n 9.507/97
Disciplina o habeas data

Ex. Comisso de licitao no fornece vista dos autos do procedimento administrativo a uma das
partes interessadas.
4.3. Mandado de injuno
CF/88
Art. 5 (...)
LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma
regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania;

4.4. Mandado de segurana individual


CF/88
Art. 5 (...)
LXIX - conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e
certo, no amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o
responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou
agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico;
Lei n 12.016/09
Disciplina o mandado de segurana individual e coletivo.

Ex. Edital de concurso pblico exige j na fase da inscrio a comprovao da qualificao para o
cargo.
4.5. Mandado de segurana coletivo
87

CF/88
Art. 5 (...)
LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente
constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos
interesses de seus membros ou associados;
Lei n 12.016/09
Disciplina o mandado de segurana individual e coletivo.

4.6. Ao popular
CF/88
Art. 5 (...)
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia;
Lei n 4.717/65
Regulamenta a Ao Popular

4.7. Ao de improbidade administrativa


CF/88
Art. 37. (...)
4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo
da ao penal cabvel.
Lei n 8.429/92
Lei da Improbidade Administrativa

Ex. Agente pblico que percebe vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de
verba pblica de qualquer natureza (art. 9, IX).
5. Controle Interno
aquele efetuado pela prpria Administrao Pblica.
fiscalizao
de ofcio
reviso
Controle
peties
provocado
recursos administrativos

88

CAPTULO X
PROCESSO ADMINISTRATIVO
1. Processo em Sentido Amplo e Restrito
Pode-se falar em processo em sentido amplo de modo a abranger os instrumentos de
que se utilizam os trs Poderes do Estado para a consecuo de seus fins. Pode-se falar, tambm, em
processo em sentido restrito de modo a compreender apenas a funo jurisdicional como forma de
composio de conflitos de interesse.

Poder Legislativo
Poder Executivo
Poder Judicirio

Processo Legislativo

Funo Legislativa

Processo Administrativo

Funo Administrativa

Processo Jurisdicional

Funo Jurisdicional

Quem determina a legitimao do processo no mbito do legislativo o art. 59 da


Constituio Federal de 1988.
CF/88
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de:
I emendas Constituio;
II leis complementares;
III leis ordinrias;
IV leis delegadas;
V medidas provisrias;
VI decretos legislativos;
VII resolues.

J o processo administrativo, alm de ganhar legitimao tambm de mbito


constitucional, foi agraciado com o status de direitos e deveres individuais e coletivos. Podemos
encontrar a previso do processo administrativo no rol do art. 5 da Constituio Federal de 1988.
Tal fenmeno conhecido pela doutrina como a constitucionalizao do processo administrativo.
CF/88
Art. 5. (...)
LV aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados
em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes;
LXXVIII a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a
razovel durao do processo e os meios que garantem a celeridade de sua
tramitao.

A importante concluso que podemos chegar que o ordenamento jurdico ptrio utiliza
o termo processo desvinculado do exerccio da funo jurisdicional. Antigamente tinha-se uma ideia
de que o termo processo somente poderia ser empregado na seara jurisdicional. Modernamente,
com respaldo nos ensinamentos constitucionais, perfeitamente aceitvel o uso tcnico do processo
em todos os mbitos da funo estatal.
89

2. Disciplina Legal
O disciplinamento do processo administrativo pode ser encontrado tanto na
Constituio Federal, quanto na legislao extravagante.

CONSTITUIO FEDERAL
Art. 5, LV (contraditrio e ampla defesa)
Art. 5, LXXVIII (razovel durao do processo)

LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL
Lei n 9.784/99 (processo administrativo federal)

3. Processo versus Jurisdio


Sabemos que o processo exercendo a funo jurisdicional produz jurisdio. Indaga-se:
o processo exercendo a funo administrativa produz jurisdio? A resposta negativa. A jurisdio
exclusiva do Poder Judicirio. No existe jurisdio fora do Poder Judicirio.
No Brasil vigora o modelo denominado de jurisdio una ou sistema ingls. Este
modelo tem a premissa bsica de que a jurisdio exclusiva do Poder Judicirio. J em outros
pases, a exemplo da Frana, vigora o modelo denominado contencioso administrativo ou sistema
francs. Este modelo tem por base a ideia de que a jurisdio no exclusiva do Poder Judicirio,
podendo, tambm, o Poder Executivo desempenhar o papel jurisdicional.
4. Processo versus Coisa Julgada
A ausncia de jurisdio da seara administrativa no afasta a existncia da coisa julgada
no mbito administrativo. Todavia, a coisa julgada na seara administrativa atinge somente as
decises da prpria Administrao Pblica, sendo sempre possvel a busca pela tutela jurisdicional
no mbito do judicirio.
5. Importncia do Processo Administrativo
O professor Celso Antonio Bandeira de Mello faz uma criativa referncia ao processo
administrativo a fim de retratar sua importncia.
Enquanto o ato administrativo corresponde a uma perspectiva fotogrfica, o
processo administrativo implica uma viso cinematogrfica da atuao
administrativa. (Prefcio da obra Processo Administrativo de Egon
Bockmann Moreira)

O professor Adilson Abreu Dallari tambm escreveu sobre a importncia do processo


administrativo.
O processo administrativo rompe com a exclusividade da direo do Estado
no exerccio da atividade administrativa e representa a conteno do poder
pessoal das autoridades administrativas. (Adilson Abreu Dallari. Processo
Administrativo. 2 ed. So Paulo: Malheiros, 2007)

A professora Irene Patrcia Nohara resume em quatro itens a importncia do processo


administrativo.
90

Em sua, pode-se dizer que a processualizao das atividades administrativas


ganha importncia pois contempla diversas vantagens, garantindo:
transparncia, controle, democratizao e dignidade. (Irene Patrcia Nohara.
Direito Administrativo. 2 ed. So Paulo: Atlas, 2012)

6. Aplicao Subsidiria da Lei n 9.784/99


A lei de processo administrativo aplica-se
administrativos especficos.

subsidiariamente aos processos

Lei n 9.784/99
Art. 69. Os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por
lei prpria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.

Ex.
Lei n 8.666/93

Lei n 8.112/90

Lei n 9.784/99

Lei n 9.784/99

7. Objetivos
So objetivos do processo administrativo: (a) a proteo dos direitos dos administrados;
(b) o melhor cumprimento dos fins da Administrao.
8. Princpios
O processo administrativo deve observar uma srie de princpios, dentre eles o
contraditrio, ampla defesa, publicidade, economia processual, pluralidade de instncias e
participao popular.
O art. 2 dispe acerca dos princpios ao qual a Administrao Pblica est submetida.
Por um lado houve a repetio dos princpios j expressos na Constituio Federal, por outro inovou
ao positivar princpios at ento tratados apenas pela doutrina e jurisprudncia.
Lei n 9.784/99
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico
e eficincia.

8.1. Princpio da Legalidade


o princpio basilar do Estado de Direito. a atuao da Administrao Pblica
(rgos/agentes) dentro dos parmetros definidos em lei, sendo vedada sua atuao sem prvia e
expressa permisso legislativa.

Legalidade Privada

Legalidade Pblica

91

Ao particular permitido fazer tudo o que a


legislao no proba

Ao administrador somente permitido fazer o que


estiver previsto em lei

Tambm no devemos confundir o princpio da legalidade com o princpio da reserva de


lei.
Princpio da Legalidade
a submisso da Administrao Pblica
(rgos/agentes) aos imprios da legislao

Princpio da Reserva de Lei


a limitao forma de regulamentao de
determinadas matrias cuja natureza indicada pela
legislao (ex. 37, XIX, CF)

CF/88
Art. 37. (...)
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
atuao;

8.2. Princpio da Finalidade


O princpio da finalidade visa alcanar o interesse pblico, isto , pretende fazer valer o
interesse da comunidade, sendo vedada a renncia total ou parcial de poderes ou competncia, salvo
autorizao em lei.
Interesse Pblico Primrio
Interesse da coletividade

Interesse Pblico Secundrio


Interesse da pessoa jurdica

8.3. Princpio da Motivao


O princpio da motivao objetiva a exteriorizao formal das razes de decidir, como
forma de conferir transparncia Administrao Pblica, assim como permitir ao particular o
devido exerccio do seu direito de defesa.
CF/88
Art. 93. (...)
X as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso
pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus
membros;
Lei n 9.784/99
Art. 2 (...)
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:
VII indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
deciso;

O professor Juarez Freitas traa a relao entre a motivao das decises administrativas
e a controle de juridicidade.
A motivao permitir que se exera um controle da licitude, em sentido
amplo, de forma a confrontar o ato com toda a gama de princpios que se
deve observar, permitindo que se detecte o demrito do ato, quando este
no se conformar com a ordem jurdica. (Juarez Freitas. Discricionariedade

92

administrativa e o direito fundamental boa administrao. So Paulo:


Malheiros, 2007)

Com relao motivao ser a regra ou exceo, embora haja divergncia doutrinria
entre dois dos mais importantes administrativistas ptrios Celso Antonio Bandeira de Mello
entende que regra, todavia Jos dos Santos Carvalho Filho entende que exceo , prevalece a
ideia de ser a motivao a regra.
8.4. Princpio da Razoabilidade e Proporcionalidade
O princpio da razoabilidade implica dizer que as atitudes da Administrao Pblica ho
de ser pautadas pelo bom senso, pelo que no podero ser bizarras, imprudentes ou incoerentes. O
princpio da razoabilidade exige que a atuao do administrador esteja assentada no bom senso, no
equilbrio, na ponderao entre os fatos e as finalidades.
Em outras palavras, o princpio da razoabilidade representa uma limitao ao poder
discricionrio da Administrao Pblica, sendo aplicvel somente para os atos administrativos
discricionrios, no sendo aplicvel aos atos administrativos.
Art. 2 (...)
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:
VIII adequao entre os meios e fins, vedada a imposio de obrigaes,
restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao
atendimento do interesse pblico;

Adota os critrios da adequao (aptido do ato para a concretizao de uma dada


finalidade) e necessidade (utilizao do meio menos gravoso em relao ao administrado).
Possui largo amparo na jurisprudncia do STF em face do princpio do devido processo
legal e especialmente nas decises sobre o controle de constitucionalidade das leis, como uma
espcie de limite atividade legislativa.
O princpio da razoabilidade exige a adoo de medidas compatveis com o interesse
pblico, sem, mo entanto, impor ao administrado, sanes ou gravames alm da marca. uma
ideia de dosimetria, de graduao, dentro de um rol de possibilidades. Estabelece que o agente
pblico ter que dosar, dentro dos limites legais, a intensidade das sanes aplicadas ao caso
concreto.
O STF tem aceitado, com base nos referidos princpios, certas discriminaes que
estabelecem limites em concursos pblicos (idade, altura, nvel de escolaridade, etc.)
H autores que afirmam que os princpios de confundem, pois um ato desproporcional
indiscutivelmente desprovido de razoabilidade. Todavia, percebe-se que o ato proporcional na
verdade uma espcie de ato razovel, estando o primeiro embutido no segundo.
8.5. Princpio da Moralidade
a atuao administrativa baseada na boa f, em consonncia com a moral, os
princpios ticos e a lealdade, no podendo contrariar os bons costumes, a honestidade e os deveres
93

de boa administrao.
O princpio da moralidade no se refere a moral comum, mas aquela moral tirada da
conduta interna da Administrao Pblica. Logo, a moral relacionada ao princpio no a moral
subjetiva, mas a moral jurdica, ligada a outros princpios da prpria Administrao como tambm
aos princpios gerais do direito.
Quando a doutrina administrativista menciona a imoralidade administrativa na forma
qualificada ela est se referindo ao ato imoral configurado como ato de improbidade (art. 37, 4,
CF; Lei n 8.429/92).
CF/88
Art. 37. (...)
4. Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao
previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Lei n 8.429/92
Art. 4. Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a
velar pela estrita observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhes so afetos.

O controle jurisdicional dos atos que violem a moralidade administrativa tambm pode
ocorrer via promoo da ao popular com a finalidade de invalidar o ato lesivo ou contrrio
moralidade (art. 5, LXXIII, CF; Lei n 4.717/65).
CF/88
Art. 5. (...)
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia.

Vale lembrar que o princpio da moralidade rege o comportamento no s dos agentes


pblicos, mas de todos aqueles que de qualquer forma se relacionam com a Administrao Pblica.
Desta forma, os particulares tambm devero agir com boa f e honestidade, podendo tambm
responder por ato que violem tal preceito.
8.6. Princpio da Ampla Defesa e Contraditrio
O legislador constituinte cuidou de estender ao processo administrativo as mesmas
garantias que at ento eram deferidas apena aos processos jurisdicionais.
A ampla defesa o direito de exercer da forma mais ampla possvel a sua defesa. O
contraditrio permitir ao litigante acessar os autos do processo administrativo, permitindo-lhe
contrapor as razes antes deduzidas, defendendo-se devidamente.

Smula 343, STJ

Smula Vinculante 5, STF

94

obrigatria a presena de advogado em todas as fases


do processo administrativo disciplinar.

A falta de defesa tcnica por advogado no processo


administrativo disciplinar no ofende a Constituio.

8.7. Princpio da Segurana Jurdica


A segurana jurdica o sustentculo do prprio Estado de Direito, tendo em vista a
estabilidade das relaes jurdicas e administrativas. Objetiva-se a proteo de situaes j
consolidadas pelo transcurso do tempo e a manuteno da estabilidade.
Art. 2 (...)
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:
XIII interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de
nova interpretao;

8.8. Princpio da Eficincia


O Princpio da Eficincia foi inserido no texto constitucional pela EC 19/98,
denominada de reforma administrativa. Sob a tica do agente pblico, significa que deve ele buscar
a consecuo do melhor resultado possvel. Sob a tica da forma de organizao, significa que deve
a Administrao Pblica atentar para os padres modernos de gesto ou administrao, vencendo o
peso burocrtico, atualizando-se e modernizando-se.
8.9. Princpio da Pluralidade de Instncias
O art. 57 prev que o recurso administrativo poder tramitar por, no mximo, trs
instncias, salvo disposio legal expressa em sentido contrrio. Celso Antonio Bandeira de Mello
denomina este dispositivo normativo de Princpio da Revisibilidade.

3 Instncia

2 Instncia

1 Instncia

8.10. Princpio da Participao Popular


A participao popular na gesto e no controle da Administrao Pblica decorrncia
do modelo de Estado Democrtico de Direito, adotado pela Constituio Federal de 1988.
Exemplos: audincias pblicas (art. 32), consultas pblicas (art. 31), ouvidoria (art. 33) e disquedenncia (art. 33).
9. Direitos do Administrado
95

O art. 3 da Lei n 9.784/99 elenca o rol dos direitos dos administrados perante a
prpria Administrao Pblica.
Desta relao de direitos podemos tirar algumas caractersticas iniciais:
rol meramente exemplificativo;
carter democrtico da lei (posio topogrfica, antes mesmo de a lei estabelecer os deveres
dos administrados ela arrolou os direitos dos administrados);
ratifica um dos objetivos do processo administrativo: a proteo dos direitos dos
administrados (art. 1).
Art. 3 (...)
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que devero
facilitar o exerccio de seus direitos e o cumprimento de suas obrigaes;

O respeito por autoridades e servidores o tratamento corts. Uma forma de se alcanar


este tratamento corts atravs de investimentos em qualificao e formao de agentes pblicos.
CF/88
Art. 39 (...)
2. A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo
para formao e o aperfeioamento dos servidores pbicos, constituindo-se a
participao nos cursos um dos requisitos para promoo na carreira,
facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes
federados. (redao dada pela EC 19/98)

J a facilitao no exerccio dos direitos e cumprimento das obrigaes o correto


auxlio do agente pblico ao administrado, ou seja, um comportamento ativo do agente pblico e a
simplificao das exigncias estatais.
Art. 6 (...)
Pargrafo nico. vedada Administrao a recusa imotivada de
recebimento de documentos, devendo o servidor orientar o interessado
quanto ao suprimento de eventuais falhas.
Art. 3 (...)
II - ter cincia da tramitao dos processos administrativos em que tenha a
condio de interessado, ter vista dos autos, obter cpias de documentos
neles contidos e conhecer as decises proferidas;

A cincia da tramitao dos processos em que seja interessado o direito ao


contraditrio, podendo exercitar a ampla defesa, como tambm o direito a intimao pessoal do
interessado.
Art. 28. Devem ser objeto de intimao os atos do processo que resultem
para o interessado em imposio deveres, nus, sanes ou restrio ao
exerccio de direitos a atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.

J a vista dos autos e cpia dos documentos nele contidos o direito de ter acesso
informao de interesse particular ou coletivo.
CF/88

96

Art. 5 (...)
XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestados no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
Lei 12.527/2011
Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5.

Por fim, conhecer as decises proferidas tambm est ligado ao exerccio do direito ao
contraditrio, podendo exercitar a ampla defesa.
Art. 3 (...)
III - formular alegaes e apresentar documentos antes da deciso, os quais
sero objeto de considerao pelo rgo competente;

Formular alegaes e apresentar documentos antes da deciso o exerccio da ampla


defesa.
Art. 38 O interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da
deciso, juntar documentos e pareceres, requerer diligncias e percias, bem
como aduzir alegaes referentes matria objeto do processo.
Art. 3 (...)
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando
obrigatria a representao, por fora de lei.

Na assistncia facultativa de advogado a lei faculta ao administrado o direito de fazer-se


assistir por um defensor inscrito no quadro da OAB, sendo obrigatria a defesa tcnica apenas
quando houver exigncia legal neste sentido.
Smula 343, STJ
obrigatria a presena de advogado em todas as fases
do processo administrativo disciplinar.

Smula Vinculante 5, STF


A falta de defesa tcnica por advogado no processo
administrativo disciplinar no ofende a Constituio.

10. Deveres do Administrado


O art. 4 da Lei n 9.784/99 elenca o rol dos deveres dos administrados perante a
prpria Administrao Pblica. O rol tambm meramente exemplificativo.
Art. 4 (...)
I - expor os fatos conforme a verdade;

O dever de o administrador expor os fatos conforme a verdade deve conviver


harmonicamente com o direito ao silncio, que inclui o direito de o acusado no se autoincriminar.
CF/88
Art. 5 (...)
LXIII o preso ser informado de seus direitos, entre os quais o de
permanecer calado, sendo-lhe assegurada a assistncia da famlia e de
advogado.

97

Decreto Lei n 678/92


Conveno Americana sobre Direitos Humanos
Pacto So Jos da Costa Rica
Art. 8 (...)
g) Direito de no ser obrigado a depor contra si mesma, nem declarar-se
culpada;
CPP
Art. 186. (...)
Pargrafo nico. O silncio, que no importar em confisso, no poder ser
interpretado em prejuzo da defesa.

Art. 4 (...)
II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-f;

O dever de o administrador agir com lealdade, urbanidade e boa-f lastrear sua


conduta com honestidade, urbanidade, respeitando as boas maneiras, com boa-inteno.
Art. 4 (...)
III - no agir de modo temerrio;

A vedao da ao temerria a vedao do administrado em agir de forma ousada,


com despropsito ou fundamento; significa agir com prudncia sem utilizao de meios
fraudulentos, dilatrios ou maliciosos.
Art. 4 (...)
IV - prestar as informaes que lhe forem solicitadas e colaborar para o
esclarecimento dos fatos.

Por ltimo, prestar informaes e colaborar o dever de contribuir para o


esclarecimento dos fatos.
Art. 39. Quando for necessria a prestao de informaes ou a apresentao
de provas pelos interessados ou terceiros, sero expedidas intimaes para
esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e condies de atendimento.

11. Interessados
O art. 9 da Lei n 9.784/9 estabelece quem sero os legitimados como interessados nos
processos administrativos.
Art. 9 So legitimados como interessados no processo administrativo:
I - pessoas fsicas ou jurdicas que o iniciem como titulares de direitos ou
interesses individuais ou no exerccio do direito de representao;

pessoa fsica ou jurdica;


direitos ou interesses individuais: legitimao ordinria
exerccio do direito de representao: legitimao extraordinria
Art. 9 (...)
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, tm direitos ou interesses que
possam ser afetados pela deciso a ser adotada;

98

o terceiro interessado atua como assistente nos autos do processo administrativo.


CPC
Art. 50. Pendendo uma causa entre duas ou mais pessoas, o terceiro, que
tiver interesse jurdico em que a sentena lhe seja favorvel a uma delas,
poder intervir no processo para assisti-la.
Art. 9 (...)
III - as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;

organizaes e associaes representativas;


direitos e interesses coletivos.
CC
Art. 44. So pessoas jurdicas de direito provado:
I as associaes;

As organizaes previstas no art. 9, III da LPA devem ser interpretadas de forma


ampla, englobando alm das entidades religiosas, outras pessoas jurdicas de direito privado, tais
como os partidos polticos, as fundaes, etc.
Art. 9 (...)
IV - as pessoas ou as associaes legalmente constitudas quanto a direitos ou
interesses difusos.

pessoas ou associaes legalmente constitudas;


direitos e interesses difusos.
Art. 10. So capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de
dezoito anos, ressalvada previso especial em ato normativo prprio.

maiores de 18 anos (capacidade civil);


ressalvada previso especial: emancipao advinda do casamento, etc.
12. Competncia
O art. 11 da Lei n 9.784/99 aborda a competncia.
Art. 11. A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos
administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os casos de delegao
e avocao legalmente admitidos.

Regra
Exceo

Irrenuncivel
Casos de delegao e avocao
Art. 12. Um rgo administrativo e seu titular podero, se no houver
impedimento legal, delegar parte da sua competncia a outros rgos ou
titulares, ainda que estes no lhe sejam hierarquicamente subordinados,
quando for conveniente, em razo de circunstncias de ndole tcnica, social,
econmica, jurdica ou territorial.
Pargrafo nico. O disposto no caput deste artigo aplica-se delegao de
competncia dos rgos colegiados aos respectivos presidentes.

99

Art. 13. No podem ser objeto de delegao:


I - a edio de atos de carter normativo;
II - a deciso de recursos administrativos;
III - as matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio
oficial.
1 O ato de delegao especificar as matrias e poderes transferidos, os
limites da atuao do delegado, a durao e os objetivos da delegao e o
recurso cabvel, podendo conter ressalva de exerccio da atribuio delegada.
2 O ato de delegao revogvel a qualquer tempo pela autoridade
delegante.
3 As decises adotadas por delegao devem mencionar explicitamente
esta qualidade e considerar-se-o editadas pelo delegado.
Art. 15. Ser permitida, em carter excepcional e por motivos relevantes
devidamente justificados, a avocao temporria de competncia atribuda a
rgo hierarquicamente inferior.

13. Impedimento e Suspeio


A alegao de impedimento ou suspeio visa garantir a imparcialidade na conduo do
processo administrativo, alcanando uma deciso justa, trazendo o conformismo social.
Smula 346, STF
A Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus
prprios atos.

Smula 473, STF


A Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no
se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
judicial.

No impedimento as hipteses esto diretamente relacionadas com aspectos internos do


processo. J na suspeio as hipteses esto diretamente relacionadas a aspectos externos do
processo.
Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou
autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou
representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro
ou parente e afins at o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou
respectivo cnjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve
comunicar o fato autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Pargrafo nico. A omisso do dever de comunicar o impedimento constitui
falta grave, para efeitos disciplinares.

dever de comunicao do impedimento;


absteno de atuar.
Omisso do dever de comunicar o impedimento

Falta grave
100

Art. 20. Pode ser arguida a suspeio de autoridade ou servidor que tenha
amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os
respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.

amizade ntima;
inimizade notria.
Art. 21. O indeferimento de alegao de suspeio poder ser objeto de
recurso, sem efeito suspensivo.

recurso;
sem efeito suspensivo.
14. Forma
No que se refere forma dos atos do processo administrativo, a Lei n 9.784/99 adotou o
princpio da liberdade das formas, isto , a forma livre, podendo ser formalizados de qualquer
modo.
Art. 22. Os atos do processo administrativo no dependem de forma
determinada seno quando a lei expressamente a exigir.

Regra
Exceo

forma livre
forma especfica quando a lei expressamente exigir

A liberdade da forma dos atos do processo administrativo, contudo, deve obedecer


alguns requisitos mnimos.
Art. 22. (...)
1 Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo,
com a data e o local de sua realizao e a assinatura da autoridade
responsvel.
2 Salvo imposio legal, o reconhecimento de firma somente ser exigido
quando houver dvida de autenticidade.

o dispositivo prestigia a boa-f; sendo necessrio o reconhecimento de firma apenas


em caso de dvida quanto a autenticidade do documento.
Art. 22. (...)
3 A autenticao de documentos exigidos em cpia poder ser feita pelo
rgo administrativo.

a administrao tem o poder de conceder autenticidade a documentos, bastando a


apresentao dos originais.
Art. 22. (...)
4 O processo dever ter suas pginas numeradas sequencialmente e
rubricadas.

15. Tempo
101

Art. 23. Os atos do processo devem realizar-se em dias teis, no horrio


normal de funcionamento da repartio na qual tramitar o processo.

dias teis;
horrio normal de funcionamento
Pode realizar no sbado? Sim, desde que haja expediente na repartio.
Art. 23. (...)
Pargrafo nico. Sero concludos depois do horrio normal os atos j
iniciados, cujo adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou
cause dano ao interessado ou Administrao.

incio do
expediente

fim do
expediente

atos do
processo

Art. 24. Inexistindo disposio especfica, os atos do rgo ou autoridade


responsvel pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser
praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de fora maior.

Regra
Exceo
Obs. da Exceo

disposio especfica
na omisso, os atos devero se praticados em 5 dias
sendo impossvel a prtica do ato em 5 dias, aplica-se o Par. nico
Art. 24. (...)
Pargrafo nico. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado at o dobro,
mediante comprovada justificao.

a dilatao do prazo ser de at 10 dias;


a dilao do prazo faculdade da administrao pblica, tendo em vista a justificativa
apresentada.
16. Lugar
Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente na sede do
rgo, cientificando-se o interessado se outro for o local de realizao.
Caso o interessado no seja cientificado da alterao do local de realizao
do processo, poder suscitar a nulidade do ato e requerer a sua repetio.
Entretanto, se o interessado no se manifestar, h que se entender que se
conformou com o ato praticado fora da sede. (Jos dos Santos Carvalho
Filho. Processo administrativo federal. 2.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2005, p. 153).

17. Comunicao dos Atos


Art. 26. O rgo competente perante o qual tramita o processo administrativo
determinar a intimao do interessado para cincia de deciso ou a
efetivao de diligncias.

o direito ao contraditrio, podendo exercitar a ampla defesa;


deciso final e deciso interlocutria;
102

CPC
Art. 234. Intimao o ato pelo qual se d cincia a algum dos atos e
termos do processo, para que se faa ou deixe de fazer alguma coisa.

O art. 26 da LPA estabelece o contedo da intimao.


Art. 26. (...)
1 A intimao dever conter:
I - identificao do intimado e nome do rgo ou entidade administrativa;
II - finalidade da intimao;
III - data, hora e local em que deve comparecer;
IV - se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar;
V - informao da continuidade do processo independentemente do seu
comparecimento;
VI - indicao dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
Art. 26. (...)
2 A intimao observar a antecedncia mnima de trs dias teis quanto
data de comparecimento.

Ex. 1.

intimado
segunda-feira

comparecimento
quinta-feira

Art. 66. Os prazos comeam a correr a partir da data da cientificao oficial,


excluindo-se da contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.

Ex. 2.
intimado
quinta-feira

comparecimento
tera-feira

Os sbados e domingos no entram na contagem do prazo, pois o art. 26, 2 da LPA


expresso em afirmar que apenas os dias teis sero levados em considerao.
Art. 26. (...)
3 A intimao pode ser efetuada por cincia no processo, por via postal
com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a
certeza da cincia do interessado.

via postal, com aviso de recebimento;


telegrama;
outro meio.
Art. 26. (...)
4 No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com
domiclio indefinido, a intimao deve ser efetuada por meio de publicao
oficial.

indeterminados;
103

desconhecidos;
domiclio indefinido.
Art. 26. (...)
5 As intimaes sero nulas quando feitas sem observncia das prescries
legais, mas o comparecimento do administrado supre sua falta ou
irregularidade.

Vcios nas intimaes


Comparecimento

NULIDADE (cerceamento de defesa)


supre a falta/irregularidade

Art. 27. O desatendimento da intimao no importa o reconhecimento da


verdade dos fatos, nem a renncia a direito pelo administrado.
Pargrafo nico. No prosseguimento do processo, ser garantido direito de
ampla defesa ao interessado.
CPC
Art. 319. Se o ru no contestar a ao, reputar-se-o verdadeiros os fatos
afirmados pelo autor.
CONCLUSO
No processo administrativo no h revelia
No mbito do processo administrativo, predomina o princpio da busca da
verdade material ou real. (...) O processo administrativo aproxima-se mais do
processo penal, em que o julgador no se contenta nica e exclusivamente
com a verso apresentada pelas partes. (Irene Patrcia Nohara).
Art. 28. Devem ser objeto de intimao os atos do processo que resultem
para o interessado em imposio de deveres, nus, sanes ou restrio ao
exerccio de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.

a intimao lato sensu;


a comunicao ampla dos atos do processo administrativo ao administrado;
a materializao do contraditrio.
18. Instruo
18.1. Finalidade
A fase instrutria tem fundamental importncia na formao da convico do
administrador pblico para a devida tomada de deciso.
18.2. Impulso Oficial
Ao contrrio do processo judicial, no processo administrativo cabvel que a
administrao pblica inicie de ofcio o processo e o impulsione.
Art. 29. As atividades de instruo destinadas a averiguar e comprovar os
dados necessrios tomada de deciso realizam-se de ofcio ou mediante
impulso do rgo responsvel pelo processo, sem prejuzo do direito dos

104

interessados de propor atuaes probatrias.

iniciativa da administrao pblica


iniciativa dos interessados
18.3. Vedao da Prova Ilcita
Somente permitida a demonstrao do fato por meios admitidos no ordenamento
jurdico ptrio.
Art. 30. So inadmissveis no processo administrativo as provas obtidas por
meios ilcitos.
CF/88
Art. 5 (...)
LVI so inadmissveis, no processo, as provas obtidas por meios ilcitos;

18.4. Instrumentos de Participao Popular


Os arts. 31 e 32 trazem dois institutos de participao popular nos casos de processos
administrativos que envolvam matrias de interesse coletivo.
a) Consulta Pblica
Art. 31. Quando a matria do processo envolver assunto de interesse geral, o
rgo competente poder, mediante despacho motivado, abrir perodo de
consulta pblica para manifestao de terceiros, antes da deciso do pedido,
se no houver prejuzo para a parte interessada.
Art. 31. (...)
1 A abertura da consulta pblica ser objeto de divulgao pelos meios
oficiais, a fim de que pessoas fsicas ou jurdicas possam examinar os autos,
fixando-se prazo para oferecimento de alegaes escritas.

divulgao por meios oficiais;


divulgao do perodo de consulta dos autos do processo administrativo e
apresentao das alegaes escritas.
ATENO
Na consulta pblica no h sesso pblica nem debates orais.

Art. 31. (...)


2 O comparecimento consulta pblica no confere, por si, a condio de
interessado do processo, mas confere o direito de obter da Administrao
resposta fundamentada, que poder ser comum a todas as alegaes
substancialmente iguais.

direito de obter respostas fundamentadas s questes formuladas;


o resultado da consulta pblica dever compor a instruo do processo administrativo.
b) Audincia Pblica
105

Art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante da


relevncia da questo, poder ser realizada audincia pblica para debates
sobre a matria do processo.
Quadro Comparativo
Consulta Pblica
Art. 31
Alegaes escritas
No h sesso pblica

Audincia Pblica
Art. 32
Manifestaes orais
H sesso pblica
A audincia pblica o instrumento de participao popular na
Administrao Pblica, de carter no vinculante, consultivo ou meramente
opinativo, inserido na fase instrutria do processo decisrio. (Marcos
Augusto Perez. A administrao pblica democrtica. Belo Horizonte:
Frum, 2004, p. 168).

OBS.1: Outros Meios de Participao


Art. 33. Os rgos e entidades administrativas, em matria relevante,
podero estabelecer outros meios de participao de administrados,
diretamente ou por meio de organizaes e associaes legalmente
reconhecidas.

outros meios de participao popular;


consulta e audincia pblica so apenas exemplos.
OBS.2. Resultado da Consulta e Audincia Pblica
Art. 34. Os resultados da consulta e audincia pblica e de outros meios de
participao de administrados devero ser apresentados com a indicao do
procedimento adotado.

o dever de apresentao dos resultados;


o dever de apresentao do procedimento, tornando-se possvel o controle de
legalidade.
OBS.3. Audincia Pblica Conjunta
Art. 35. Quando necessria instruo do processo, a audincia de outros
rgos ou entidades administrativas poder ser realizada em reunio
conjunta, com a participao de titulares ou representantes dos rgos
competentes, lavrando-se a respectiva ata, a ser juntada aos autos.

a audincia pblica realizada de forma conjunta.


18.5. Titularidade Probatria
Art. 36. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem
prejuzo do dever atribudo ao rgo competente para a instruo e do
disposto no art. 37 desta Lei.

106

cabe ao titular a prova dos fatos por ele alegados.


18.6. Dever de Cooperao Instrutria
Art. 37. Quando o interessado declarar que fatos e dados esto registrados
em documentos existentes na prpria Administrao responsvel pelo
processo ou em outro rgo administrativo, o rgo competente para a
instruo prover, de ofcio, obteno dos documentos ou das respectivas
cpias.

18.7. Princpio da Ampla Defesa


Art. 38. O interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da
deciso, juntar documentos e pareceres, requerer diligncias e percias, bem
como aduzir alegaes referentes matria objeto do processo.
1 Os elementos probatrios devero ser considerados na motivao do
relatrio e da deciso.
2 Somente podero ser recusadas, mediante deciso fundamentada, as
provas propostas pelos interessados quando sejam ilcitas, impertinentes,
desnecessrias ou protelatrias.

18.8. Intimao
Art. 39. Quando for necessria a prestao de informaes ou a apresentao
de provas pelos interessados ou terceiros, sero expedidas intimaes para
esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e condies de atendimento.
Pargrafo nico. No sendo atendida a intimao, poder o rgo
competente, se entender relevante a matria, suprir de ofcio a omisso, no
se eximindo de proferir a deciso.

18.9. Arquivamento
Art. 40. Quando dados, atuaes ou documentos solicitados ao interessado
forem necessrios apreciao de pedido formulado, o no atendimento no
prazo fixado pela Administrao para a respectiva apresentao implicar
arquivamento do processo.

a inrcia do particular leva ao arquivamento do processo administrativo.


18.10. Provas e Diligncias
Art. 41. Os interessados sero intimados de prova ou diligncia ordenada,
com antecedncia mnima de trs dias teis, mencionando-se data, hora e
local de realizao.

03 (trs) dias de antecedncia.


18.11. Pereceres Obrigatrios
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um rgo consultivo, o
parecer dever ser emitido no prazo mximo de quinze dias, salvo norma
especial ou comprovada necessidade de maior prazo.

Regra: pareceres no obrigatrios


107

Exceo: pareceres obrigatrios (at 15 dias)


Art. 42. (...)
1 Se um parecer obrigatrio e vinculante deixar de ser emitido no prazo
fixado, o processo no ter seguimento at a respectiva apresentao,
responsabilizando-se quem der causa ao atraso.
2 Se um parecer obrigatrio e no vinculante deixar de ser emitido no
prazo fixado, o processo poder ter prosseguimento e ser decidido com sua
dispensa, sem prejuzo da responsabilidade de quem se omitiu no
atendimento.

Vinculante: processo para + responsabilidade


Parecer
Obrigatrio

No Vinculante: processo segue + responsabilidade

18.12. Laudos Tcnicos Obrigatrios


Art. 43. Quando por disposio de ato normativo devam ser previamente
obtidos laudos tcnicos de rgos administrativos e estes no cumprirem o
encargo no prazo assinalado, o rgo responsvel pela instruo dever
solicitar laudo tcnico de outro rgo dotado de qualificao e capacidade
tcnica equivalentes.

18.13. Alegaes Finais Administrativa


Art. 44. Encerrada a instruo, o interessado ter o direito de manifestar-se
no prazo mximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado.

instituto normativo semelhante s alegaes finais da seara criminal.


Regra: 10 (dez) dias
Exceo: quando outro prazo estiver previsto em lei especial
18.14. Medidas Cautelares
Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administrao Pblica poder
motivadamente adotar providncias acauteladoras sem a prvia manifestao
do interessado.

a possibilidade da utilizao do procedimento cautelar, caso a situao possa gerar


leso grave e de difcil reparao;
instituto assemelhado ao poder geral de cautela do magistrado, previsto no art. 789 do
CPC.
18.15. Publicidade e Acesso aos Autos
Art. 46. Os interessados tm direito vista do processo e a obter certides ou
cpias reprogrficas dos dados e documentos que o integram, ressalvados os
dados e documentos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito
privacidade, honra e imagem.

108

Regra: publicidade e acesso aos autos


Exceo: sigilo, privacidade, honra e imagem
18.16. Relatrio
Art. 47. O rgo de instruo que no for competente para emitir a deciso
final elaborar relatrio indicando o pedido inicial, o contedo das fases do
procedimento e formular proposta de deciso, objetivamente justificada,
encaminhando o processo autoridade competente.

19. Dever de Decidir


A Administrao Pblica tem o dever de emitir deciso expressa nos processos
administrativos e sobre solicitaes ou reclamaes, em matria de sua competncia (art. 48).
O princpio da eficincia fixa o dever de por fim ao processo administrativo com a
emisso de um posicionamento final.
O dever de deciso corolrio do direito de petio.
CF/88
Art. 5 (...)
XXXIV so a todos assegurados, independentemente do pagamento de
taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra
ilegalidade ou abuso de poder;
Alis, o respeito ao direito de petio e de resposta do administrado
inerente a qualquer Estado que se pretende caracterizar-se como Estado
Democrtico de Direito. (Cristiana Fortini. O silncio administrativo. Frum
Administrativo - Direito Pblico, 2006)
As autoridades pblicas so obrigadas ao exame de seu contedo e devem
responder em prazo razovel, sob pena de violao de direito lquido e certo
do peticionrio, sanvel por mandado de segurana. (Alexandre de Moraes.
Direito Constitucional. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2008)
Art. 49. Concluda a instruo de processo administrativo, a Administrao
tem o prazo de at trinta dias para decidir, salvo prorrogao por igual
perodo expressamente motivada.

Fim da instruo: at 30 dias ou at 60 dias.


A ausncia de manifestao do poder pblico, quando tinha o dever de faz-lo,
caracteriza o chamado silncio administrativo.
E se for ultrapassado este perodo e a administrao nada decidir? E se a administrao
restar silente e nada decidir?
Prima pela soluo administrativa
109

Existem duas correntes


Prima pela soluo jurisdicional

1 Corrente:
Assim, defendemos, em prol do interesse do particular, que no pode se
aniquilado pelo interesse pblico, que a falta de resposta seja compreendida
como silncio positivo. A inao deve ser entendida como recepo ao pleito,
de maneira a tornar desnecessria a interferncia judicial. (Cristiana Fortini.
O silncio administrativo. Frum Administrativo - Direito Pblico, 2006).

2 Corrente
Diante de um ato vinculado, a que o titular preencha objetivamente os
requisitos legais, pode-se pleitear em juzo que seja suprimida a omisso
administrativa. (Celso Antonio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2008).

20. Motivao
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos
fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico
e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:
VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
deciso;

o dever de motivao no est restrito apenas aos atos administrativos arrolados no art.
50 da LPA (rol exemplificativo);
o dever de motivao se estende tanto ao ato vinculado quanto ao ato discricionrio.
A motivao fundamental numa democracia, em que o titular do poder
exercido pelo Estado , em essncia, o povo. por meio da justificao que
se presta contas da atividade do Estado. Quanto mais transparentes forem as
medidas estatais, do ponto de vista de suas justificaes, menos autoritrias
sero. (Irene Patrcia Nohara. Processo Administrativo. 2 ed. So Paulo:
Atlas, 2012)
Art. 50. (...)
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

previso bastante genrica, pois quaisquer efeitos desfavorveis obrigam a motivao


da deciso.
Art. 50. (...)
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;

110

expresses tambm bastante genricas;


a motivao fornece subsdios para o particular manifestar sua defesa de forma ampla;
Art. 50. (...)
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;

concursos pblicos e selees pblicas;


Art. 50. (...)
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
Lei n 8.666/93
Art. 24. dispensvel a licitao:
(...)
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio,
em especial:
(...)
Art. 50. (...)
V - decidam recursos administrativos;

no basta afirmar se mantm ou altera a deciso anterior, deve expor os motivos da


deciso do recurso;
Art. 50. (...)
VI - decorram de reexame de ofcio;

a reapreciao pela autoridade superior do ato j decidido pelo subordinado;


Art. 50. (...)
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem
de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;

jurisprudncia no gera cumprimento obrigatrio, logo, pode ser exarada deciso em


sentido contrrio;
Art. 50. (...)
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato
administrativo.
Art. 50. (...)
1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em
declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres,
informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do
ato.

a linguagem utilizada na motivao deve ser acessvel, termos tcnicos devem ser
empregados na medida do imprescindvel;
efetivao da ampla defesa.
Art. 50. (...)
2 Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado
meio mecnico que reproduza os fundamentos das decises, desde que no

111

prejudique direito ou garantia dos interessados.

repetio mecnica de fundamentos (respostas padronizadas);


reflexo da sociedade de massa;
incentiva a celeridade processual e valoriza a economia processual;
em harmonia com o princpio da eficincia.
Criticando esse modelo padronizando das decises, se inclinando para uma produo
artesanal, est Eros Roberto Grau.
Inexistem solues previamente estruturadas, como produtos semiindustrializados em uma linha de montagem, para problemas jurdicos. O
trabalho jurdico de construo da norma aplicvel trabalho artesanal. Cada
soluo jurdica para cada ser sempre, renovadamente, uma nova soluo.
(Eros Roberto Grau. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do
direito. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2005)
Art. 50. (...)
3 A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de
decises orais constar da respectiva ata ou de termo escrito.

21. Desistncia e Renncia


Art. 51. O interessado poder, mediante manifestao escrita, desistir total ou
parcialmente do pedido formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponveis.

Desistncia (total ou parcial): pedido


Renncia: direitos disponveis
Desistncia
Pedido
No impede a deflagrao de novo procedimento em um
momento posterior

Renncia
Direitos
Elimina a possibilidade de reabertura do processo em
torno do mesmo litgio

CONCLUSO: sempre melhor o particular solicitar a desistncia do pedido com relao ao


processo administrativo em trmite, ao invs de requerer a renncia do direito.
Art. 51. (...)
1 Havendo vrios interessados, a desistncia ou renncia atinge somente
quem a tenha formulado.
2 A desistncia ou renncia do interessado, conforme o caso, no prejudica
o prosseguimento do processo, se a Administrao considerar que o interesse
pblico assim o exige.
A renncia e a desistncia so instrumentos prprios do direito privado, que
decorem da autonomia da vontade do titular de um direito. Todavia, pelo
princpio da supremacia do interesse pblico, essas figuras prprias do direito
privado so afastadas caso haja interesse pblico no prosseguimento do feito.
(Jos dos Santos Carvalho Filho. Processo Administrativo Federal. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2007)
Art. 52. O rgo competente poder declarar extinto o processo quando
exaurida sua finalidade ou o objeto da deciso se tornar impossvel, intil ou
prejudicado por fato superveniente.

112

22. Anulao e Revogao


Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de
vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Smula 346, STF
A Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus
prprios atos.

Smula 473, STF


A Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no
se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
judicial.

Anulao: vcios de legalidade


Revogao: convenincia e oportunidade
Anulao
ex tunc
dever

Revogao
ex nunc
faculdade

Para ns, a Administrao tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais,


sob pena de cair por terra o princpio da legalidade. No entanto, poder
deixar de faz-lo, em circunstncias determinadas, quando o prejuzo
resultante da anulao puder ser maior do que o decorrente da manuteno do
ato ilegal; nesse caso, o interesse pblico que nortear a deciso. (Maria
Sylvia Zanella di Pietro. Direito Administrativo. 22 ed. So Paulo: Atlas,
2009)
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.

Revogao: no h prazo
Anulao: 5 anos
OBS: imprescritvel (m-f)
Art. 54. (...)
1 No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contarse- da percepo do primeiro pagamento.

efeitos patrimoniais contnuos: beneficiado frequentemente com a prtica do ato


administrativo.
23. Convalidao
Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse
pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis
podero ser convalidados pela prpria Administrao.

a convalidao equivale ao conserto do ato administrativo, quando este est acometido


de algum vcio de menor gravidade;
113

convalida-se o ato administrativo quando presente uma mcula que, todavia, no


represente ofensa substancial e gravosa a ordem jurdica;
preservam-se os efeitos j produzidos pelo ato, sem causar distrbios nas relaes
jurdicas existentes.
23.1. Requisitos da Convalidao

Ausncia de leso
ao interesse
pblico

Ausncia de
prejuzo a
terceiros

Defeitos sanveis

23.2. Faculdade da Convalidao


Embora a LPA tenha se utilizado da terminologia poder com relao a convalidao,
dando-se a entender que se trata de um ato discricionrio da administrao pblica, a doutrina mais
abalizada entende ser um ato vinculado.
Presentes os requisitos: ato vinculado
o raciocnio est em sintonia com o princpio da segurana jurdica.
24. Recursos
Art. 56. Das decises administrativas cabe recurso, em face de razes de
legalidade e de mrito.

possibilidade de reviso da matria decidida, aumentando o grau de certeza da deciso


exarada, aumentando o conformismo e a pacificao social.
princpio da ampla defesa, princpio do duplo grau de jurisdio e princpio do devido
processo legal.
STJ
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DEVIDO
PROCESSO LEGAL. DIREITO, NO CAMPO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO, QUE AS INSTNCIAS RECURSAIS SEJAM
GARANTIDAS. LEI N 9.131/95. RECURSO PARA O PLENO DO
CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO. 1. A Administrao Pblica, no
aplicar as regras impostas para a tramitao dos processos administrativos,
est, tambm, obrigada a obedecer ao devido processo legal. 2. No mbito
dessa garantia est o direito das partes utilizarem-se de recursos para todas as
instncias administrativas, assegurando-se-lhes, assim, ampla defesa,
contraditrio e segurana do julgamento. 3. Hely Lopes Meirelles, em sua
obra Direito Administrativo Brasileiro, 14 ed., pg. 571, preleciona que os
recursos administrativos "so um corolrio do Estado de Direito e uma
prerrogativa de todo administrado ou servidor atingido por qualquer ato
administrativo. Inconcebvel a deciso administrativa nica e irrecorrvel,
porque isto contrria a ndole democrtica de todo julgamento que possa ferir

114

direitos individuais, e afronta o princpio constitucional da ampla defesa que


pressupe mais de um grau de jurisdio. Deciso nica e irrecorrvel a
consagrao do arbtrio, intolerado pelo nosso direito". (STJ, MS 7225/DF,
Min. Rel. Jos Delgado, DJ 25/06/2001, p. 98).

No recurso podem ser arguidas questes envolvendo a legalidade e o mrito.


Comparando a fase recursal administrativa e jurisdicional, infere-se que a primeira
mais ampla, pois no limita as razes do recurso.
O recurso administrativo guiado pelo princpio da verdade real, e, por isso
mesmo, admite a apresentao de novas provas e a arguio de outras razes
em grau de recurso que no constaram do requerimento apresentado em
primeira instncia. (Cristiana Fortini. Processo Administrativo. Belo
Horizonte: Frum, 2008)
Art. 56. (...)
1 O recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se
no a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhar autoridade
superior.

o recurso ser sempre dirigido mesma autoridade que dele conheceu originariamente,
podendo exercer o juzo de retratao no prazo de 05 (cinco) dias.
Art. 56. (...)
2 Salvo exigncia legal, a interposio de recurso administrativo
independe de cauo.

independe de cauo.
ATENO
Mesmo que haja disposio normativa exigindo cauo para a interposio de recurso, a jurisprudncia mais
recente entende que esta norma estar contaminada pela inconstitucionalidade.

STF
RECURSO ADMINISTRATIVO DEPSITO - 2 DO ARTIGO 33 DO
DECRETO N 70.235/72 INCONSTITUCIONALIDADE. A garantia
constitucional da ampla defesa afasta a exigncia do depsito como
pressuposto de admissibilidade de recurso administrativo. (RE 388359/PE,
Rel. Min. Marco Aurlio, DJ 22/06/2007)
Art. 56. (...)
3 Se o recorrente alegar que a deciso administrativa contraria enunciado
da smula vinculante, caber autoridade prolatora da deciso impugnada, se
no a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso autoridade
superior, as razes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme
o caso.

24.1. Princpio da Pluralidade de Instncias


Art. 57. O recurso administrativo tramitar no mximo por trs instncias
administrativas, salvo disposio legal diversa.

115

OBS. Celso Antonio Bandeira de Mello denomina este dispositivo de Princpio da Revisibilidade.
24.2. Legitimidade
Art. 58. Tm legitimidade para interpor recurso administrativo:
I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;
II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela
deciso recorrida;
III - as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;
IV - os cidados ou associaes, quanto a direitos ou interesses difusos.

24.3. Prazo
Art. 59. Salvo disposio legal especfica, de dez dias o prazo para
interposio de recurso administrativo, contado a partir da cincia ou
divulgao oficial da deciso recorrida.
1 Quando a lei no fixar prazo diferente, o recurso administrativo dever
ser decidido no prazo mximo de trinta dias, a partir do recebimento dos
autos pelo rgo competente.
2 O prazo mencionado no pargrafo anterior poder ser prorrogado por
igual perodo, ante justificativa explcita.

24.4. Formalizao
Art. 60. O recurso interpe-se por meio de requerimento no qual o recorrente
dever expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os
documentos que julgar convenientes.

apresentao da petio de recurso;


fundamentos do pedido de reexame;
tem a faculdade de juntar novos documentos;
busca do princpio da verdade real.
24.5. Efeito
Art. 61. Salvo disposio legal em contrrio, o recurso no tem efeito
suspensivo.

Regra: efeito devolutivo


Exceo: efeito devolutivo e suspensivo (disposio legal)
Art. 61. (...)
Pargrafo nico. Havendo justo receio de prejuzo de difcil ou incerta
reparao decorrente da execuo, a autoridade recorrida ou a imediatamente
superior poder, de ofcio ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso.

justo receio de prejuzo de difcil reparao ou incerta reparao;


autoridade recorrida ou imediatamente superior;
de ofcio ou a pedido.
24.6. Prazo das Alegaes do Recurso
116

Art. 62. Interposto o recurso, o rgo competente para dele conhecer dever
intimar os demais interessados para que, no prazo de cinco dias teis,
apresentem alegaes.

24.7. Hipteses de No Reconhecimento do Recurso


Art. 63. O recurso no ser conhecido quando interposto:
I - fora do prazo;
II - perante rgo incompetente;
III - por quem no seja legitimado;
IV - aps exaurida a esfera administrativa.
Art. 63. (...)
1 Na hiptese do inciso II, ser indicada ao recorrente a autoridade
competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso.

indicao da autoridade competente;


devolve-se o prazo de 10 dias para a parte apresentar novamente o recurso (art. 59);
24.8. Deciso do Recurso
Art. 64. O rgo competente para decidir o recurso poder confirmar,
modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida, se a
matria for de sua competncia.
Pargrafo nico. Se da aplicao do disposto neste artigo puder decorrer
gravame situao do recorrente, este dever ser cientificado para que
formule suas alegaes antes da deciso.

24.9. Violao Smula Vinculante


Art. 64-A. Se o recorrente alegar violao de enunciado da smula
vinculante, o rgo competente para decidir o recurso explicitar as razes da
aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme o caso. (includo pela
Lei 11.417/06)

24.10. Reclamao ao STF


Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamao fundada
em violao de enunciado da smula vinculante, dar-se- cincia autoridade
prolatora e ao rgo competente para o julgamento do recurso, que devero
adequar as futuras decises administrativas em casos semelhantes, sob pena
de responsabilizao pessoal nas esferas cvel, administrativa e penal.
(includo pela Lei 11.417/06)
CF/88
Art. 103-A. (...)
3. Do ato administrativo ou deciso judicial que contrariar a smula
aplicvel ou que indevidamente a aplicar, caber reclamao ao Supremo
Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anular o ato administrativo ou
cassar a deciso judicial reclamada, e determinar que outra seja proferida
com ou sem a aplicao da smula, conforme o caso.

24.11. Reviso dos Processos Administrativos J Decididos


117

Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanes podero ser


revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos
novos ou circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da
sano aplicada.
Pargrafo nico. Da reviso do processo no poder resultar agravamento
da sano.

24.12. Contagem dos Prazos


Art. 66. Os prazos comeam a correr a partir da data da cientificao oficial,
excluindo-se da contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.

Os prazos processuais so contados excluindo-se o dia do comeo e incluindo-se o dia


do vencimento.
Ex.

Fato hoje
(exclui-se)

Dia Seguinte
(incio da contagem)

Dia Vencimento
(fim da contagem)

Art. 66. (...)


1 Considera-se prorrogado o prazo at o primeiro dia til seguinte se o
vencimento cair em dia em que no houver expediente ou este for encerrado
antes da hora normal.
2 Os prazos expressos em dias contam-se de modo contnuo.
3 Os prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data. Se no
ms do vencimento no houver o dia equivalente quele do incio do prazo,
tem-se como termo o ltimo dia do ms.
Art. 67. Salvo motivo de fora maior devidamente comprovado, os prazos
processuais no se suspendem.

os prazos correm de forma contnua.


25. Sanes
Art. 68. As sanes, a serem aplicadas por autoridade competente, tero
natureza pecuniria ou consistiro em obrigao de fazer ou de no fazer,
assegurado sempre o direito de defesa.

a aplicao das sanes no mbito da LPA no afasta outras sanes, de carter penal,
civil e administrativo.

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