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Limites interveno do municpio nas aes de

usucapio especial urbano individual e coletivo em face


dos artigos 9 e 10 do estatuto da cidade
Djalma Antnio Moller Garcia
Procurador do Municpio de Curitiba
(Publicado na Interesse Pblico n 15, p. 175)
I - INTRODUO
A PGM - Procuradoria-Geral do Municpio de Curitiba, pelos integrantes da
Procuradoria Judicial, vem adotando, nas aes de usucapio,
posicionamentos divergentes acerca da existncia de violao do interesse
pblico decorrente da desobedincia da limitao administrativa imposta
pela Lei de Zoneamento, que estabelece metragens mnimas para a
ocupao de determinadas reas situadas no Municpio, com potencial dano
Administrao e coletividade1. Nesse sentido, as manifestaes da
Procuradoria Judicial nas aes de usucapio de lotes com metragens
inferiores s permitidas pela Lei de Zoneamento, que variam de acordo com
a sua localizao urbana, vinham ocorrendo, basicamente, de duas
maneiras:
I) no se opondo diretamente ao pedido formulado pelo autor, identificando
na pretenso de reconhecimento da prescrio aquisitiva apenas interesse
entre particulares, ressalvando a prerrogativa do Municpio em no instalar
equipamentos pblicos, nos casos em que a usucapio fosse declarada
sobre rea integrante de parcelamento ilegal (clandestino ou irregular);
II) opondo-se pretenso deduzida judicialmente - por entender que a
mesma ofenderia preceitos constitucionais que conferem ao Municpio
competncia para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 24, I e 1,
c.c. art. 30, I e VIII, da CF), e infraconstitucionais (leis de zoneamento) que
disciplinam o ordenamento e a ocupao do solo urbano - fundamentada na
funo social da propriedade, erigida em princpio constitucional pela Carta
de 1988, por caracterizar parcelamento ilegal do solo urbano.
Com o advento do Estatuto da Cidade - Lei n 10.257/01, visando
normatizao dos processos de uso e ocupao do solo urbano, atento s
questes sociais e ambientais e em implemento aos propsitos da
Constituio de 1988, assistimos ao surgimento de novos instrumentos de
regularizao fundiria, destacando-se a usucapio especial urbana
individual e coletiva, contempladas nos artigos 9 e 10 do Estatuto.
Em face desses novos Instrumentos de ordenao do meio urbano
artificial2, a interveno do Municpio nas aes de usucapio - em defesa
do legtimo interesse pblico em tal ordenao, para assegurar, de um lado,
a funo social ambiental da propriedade urbana, e, de outro, o regular uso
e ocupao do solo urbano - h de ser reorientada em respeito
supremacia do Estatuto da Cidade, especificamente, no que tange
usucapio especial urbana individual e coletiva.
A pr-falada reorientao, cremos, vem reforar a legitimidade da
interveno municipal nas aes de usucapio, no s descartando a tese
de que se trata de relao meramente privada, mas ainda, por outro lado,
reafirmando o interesse de agir da municipalidade em tais aes, isto
porque, apenas nas usucapies urbanas individuais ou metaindividuais3 o

interesse do poder pblico local estar sobrepujado pela legislao especial


- Estatuto da Cidade, em face da competncia da Unio para ditar regras
gerais sobre urbanificao.
II - COMPETNCIA CONSTITUCIONAL DO MUNICPIO PARA ORDENAMENTO DO
SOLO URBANO
O Municpio, nos termos da Constituio Federal vigente, competente para
legislar sobre o ordenamento do uso e da ocupao do solo urbano, sendo
que novas normas reguladoras de ordenamento foram editadas pelo
Municpio, recentemente, por meio da Lei Municipal n 9.800, de 04 de
janeiro de 2000 (Lei de Zoneamento).
Como se colhe da doutrina de Hely Lopes Meirelles, a "Constituio Federal
de 1988 mantm, em seu texto, alm da autonomia poltica do Municpio
(composio de seu governo e legislao local), a administrao prpria no
que concerne ao interesse local, mais a organizao e execuo dos
servios pblicos de sua competncia e a ordenao urbanstica de seu
territrio (art. 30, IV, V, VI, VII, VIII e IX)"4.
Atribui, tambm, a Carta Federal competncia legislativa concorrente entre
a Unio, Estados-membros e Distrito Federal para editar regras gerais
acerca do direito urbanstico (art. 24, I), cabendo, ainda, aos Estados e ao
Distrito Federal suplementar a legislao federal (art. 24, 1 a 4). Ao
Municpio compete, nos termos do art. 30, VIII, da CF, "promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano".
o que ensina Hely Lopes Meirelles:
"A competncia dos Municpios em assuntos de Urbanismo ampla, e
decorre do preceito constitucional que lhes assegura autonomia para
legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I), promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30,
VIII) e, ainda, executar a poltica de desenvolvimento urbano de acordo com
as diretrizes fixadas pela Unio (art. 182). Visando ao urbanismo,
precipuamente, ordenao espacial e regulao das atividades
humanas, que entendem com as quatro funes sociais - habitao,
trabalho, recreao, circulao -, obvio que cabe ao Municpio editar
normas de atuao urbanstica para o seu territrio, especialmente para a
cidade, provendo concretamente todos os assuntos que se relacionem com
o uso do solo urbano, as construes, os equipamentos e as atividades que
nele se realizam e de que dependem a vida e o bem-estar da comunidade
local."5
Assim, prossegue o notvel administrativista, o "uso e ocupao urbanos,
ou, mais propriamente, do espao urbano, constitui matria privativa da
competncia ordenadora do Municpio, e por isso vem sendo objeto das
diretrizes do plano diretor e da regulamentao edilcia que o
complementa"6.
o que, igualmente, reconhece a jurisprudncia, como se pode inferir do
julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal, na ADIn 478-6-SP-TP,
Rel. Min. Carlos Velloso, publicado no DJU de 28.02.1997, cuja ementa
transcreve-se parcialmente:

"(...) II - Tambm a competncia municipal, para promover, no que couber,


adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano - CF, art. 30, VIII - por
relacionar-se com o direito urbanstico, est sujeita a normas federais e
estaduais (CF, art. 24, I). As normas das entidades polticas diversas - Unio
e Estado-membro - devero, entretanto, ser gerais, em forma de diretrizes,
sob pena de tornarem incua a competncia municipal, que constitui
exerccio de sua autonomia constitucional..."
Alm do zoneamento, compete ao Municpio tambm editar normas, em
carter suplementar s da Unio, acerca do loteamento e desmembramento
do solo urbano (parcelamento).
Como cedio, o parcelamento do solo urbano - sobre o qual compete
Unio estabelecer a normatizao, tendo-o feito pela Lei 6.766/79, alterada
pela Lei 9.785/99 e suplementada pela legislao municipal -, compreende o
loteamento e o desmembramento de rea (art. 2 da Lei 6.766/79).
Como frisa Hely Lopes Meirelles, "a aprovao de loteamento ato de
alada privativa da Prefeitura, atendidas as prescries da Unio, os
preceitos sanitrios do Estado e as imposies urbansticas do
Municpio..."7.
III - DO ZONEAMENTO
1 - Conceituao e Caractersticas do Zoneamento
Colhe-se, tambm do magistrio de Hely Lopes Meirelles, que:
"As atribuies municipais, no campo urbanstico, desdobram-se em dois
setores distintos: o da ordenao espacial, que se consubstancia no plano
diretor e nas normas de uso, parcelamento e ocupao do solo urbano e
urbanizvel, abrangendo o zoneamento, o loteamento e a composio
esttica e paisagstica da cidade; e o de controle da construo, incidindo
sobre o traado urbano os equipamentos sociais, at a edificao particular
nos seus requisitos estruturais funcionais e estticos expressos no Cdigo
de Obras e normas complementares."8
do esclio de Jos Afonso da Silva que o
"zoneamento pode ser entendido como um procedimento urbanstico
destinado a fixar os usos adequados para as diversas reas do solo
municipal. Ou: destinado a fixar as diversas reas para o exerccio das
funes urbanas elementares"9.
E prossegue o mestre:
"O zoneamento urbano consiste na repartio da cidade e das reas
urbanizveis segundo a sua precpua destinao de uso e ocupao do solo.
Na conceituao da Carta dos Andes, o zoneamento urbano o instrumento
legal de que dispem as Municipalidades para controlar o uso do solo
povoado, as densidades de populao, a localizao, a dimenso, o volume
dos edifcios e suas utilizaes especficas, em prol do bem-estar da
comunidade.
Nessa repartio de uso e ocupao do solo, o zoneamento urbano
estabelece normalmente as reas residenciais, comerciais e industriais,

delimita os locais de utilizao especfica, tais como feiras, mercados,


estacionamentos de veculos e outras ocupaes espaciais permanentes ou
transitrias; dispe sobre as construes e usos admissveis; ordena a
circulao, o trnsito e o trfego no permetro urbano; disciplina as
atividades coletivas ou individuais que de qualquer modo afetem a vida na
cidade."10
Na lio de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, zoneamento vem a ser a
"destinao, factual ou jurdica, da terra s diversas modalidades do uso
humano. Como instituto jurdico, o conceito se restringe destinao
administrativamente fixada ou reconhecida". E conclui: "Na verdade, ora os
espaos j esto, de fato, utilizados e a atividade jurdica consiste em
reconhecer e proteger a situao encontrada, ora a Administrao impe
uma destinao original e nova, mesmo alterando a existente"11.
2 - Objetivos do Zoneamento
Segundo Jos Afonso da Silva:
"A ordenao do uso e ocupao do solo um dos aspectos substanciais do
planejamento urbanstico. Preconiza uma estrutura mais orgnica para as
cidades mediante a aplicao de instrumentos legais de controle do uso e
da ocupao do solo, com o que se procura obter uma desejvel e
adequada densidade populacional e das edificaes nos aglomerados
urbanos."
E arremata o mesmo autor:
"O zoneamento de uso do solo constitui um dos principais instrumentos do
planejamento urbanstico municipal. Configura-se como um plano
urbanstico especial (plano de zoneamento) destinado a realizar na prtica
as diretrizes de uso estabelecidas no plano urbanstico geral (Plano
Diretor)."12
Para Hely Lopes Meirelles:
"O controle do uso do solo urbano apresenta-se como das mais prementes
necessidades em nossos dias, em que o fenmeno da urbanizao dominou
todos os povos e degradou as cidades mais humanas, dificultando a vida de
seus moradores pela reduo dos espaos habitveis, pela deficincia de
transportes coletivos, pela insuficincia dos equipamentos comunitrios,
pela promiscuidade do comrcio e da indstria com as reas de residncia e
de lazer. Da o crescente encarecimento dos terrenos para habitao, o que
vem impossibilitando a sua aquisio pelos menos abastados e exigindo a
interveno do Poder Pblico no domnio fundirio urbano, para conter a
indevida
valorizao
imobiliria,
quase
sempre
resultante
dos
melhoramentos pblicos da rea, custeados por todos, mas auferidos por
alguns.
Essa realidade tem reclamado providncias estatais especficas para as
diferentes reas urbanas, a fim de compatibilizar a sua utilizao com as
necessidades da coletividade, autorizando imposies urbansticas de toda
ordem, agravamentos tributrios dos terrenos no edificados, urbanizao
compulsria pelos proprietrios e at a desapropriao por interesse social
ou mesmo para urbanizao ou reurbanizao pelos prprios Municpios,
com subseqente alienao das partes que se tornaram desnecessrias ao

domnio pblico. ... Mas, para a efetividade do controle do uso do solo


urbano, aps a delimitao da zona urbana, ... impe-se o zoneamento da
cidade e dos novos ncleos de sua expanso..."13
Por sua vez, Joaquim Castro Aguiar entende que:
"A ocupao do solo tem por objetivo o equilbrio da densidade urbana, de
modo que a populao existente em determinada rea seja proporcional s
dimenses fsicas e s condies ideais de habitabilidade encontradas nessa
mesma rea. ... A finalidade das normas sobre ocupao do solo evitar
que em determinada rea vivam mais pessoas do que os equipamentos
urbanos suportem, ou que a cidade se espraie, impondo a implantao
onerosa de novos equipamentos..."14
3 - O Zoneamento como Decorrncia do Poder de Polcia e Instrumento de
Interveno do Poder Pblico na Ordem Econmica e a Funo Social da
Propriedade
No se pode olvidar que o princpio da funo social da propriedade foi
expressamente plasmado pela Constituio de 1988, nos arts. 5, XXII, XXIII,
XXIV, XXVI; 170, III; 182, caput e 2; 184, caput; 185, pargrafo nico; e
186, a exemplo do que vem acontecendo, sucessivamente, desde a Carta
de 1934. Esta j previa em seu art. 113, n 17, que " garantido o direito de
propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou
coletivo, na forma que a lei determina".
ainda da lio de Jos Afonso da Silva que "como manifestao do
planejamento urbanstico, o zoneamento consiste num conjunto de normas
legais que configuram o direito de propriedade e o direito de construir,
conformando-os ao princpio da funo social. Essa natureza do zoneamento
decorre, nos nossos dias, no tanto do poder de polcia, mas da faculdade
que se reconhece ao poder pblico de intervir, por ao direta, na ordem
econmica e social, e, portanto, na propriedade e no direito de construir, a
fim de, restringindo-os no interesse pblico, conform-los e condicion-los
sua funo social"15.
A Carta Federal assevera expressamente, no artigo 182, 2, que "a
propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor".
A melhor exegese das normas invocadas a de que a disciplina do direito
de propriedade no se cinge apenas ao Cdigo Civil, mas passa pelo Direito
Constitucional, pelo Direito Urbanstico, pelo Direito Administrativo, ficando
evidente que a matria no pode ser vista apenas luz de um interesse
individual, como j bem ressaltado16. Ou, na lio de Jos Afonso da Silva,
"as normas do direito privado sobre a propriedade privada ho que ser
compreendidas de conformidade com a disciplina que a Constituio lhes
impe"17.
Como salienta Joaquim Castro Aguiar:
"Durante muito tempo, a propriedade assumiu feio nitidamente privada,
entendendo-se que o direito de propriedade era absoluto, no sentido de
conferir a seu titular a faculdade de disposio total do bem, podendo us-lo
ou dele desfrutar livremente, sem quaisquer restries. Somente depois o
prprio conceito de domnio passou a ser corretamente desvendado,

sofrendo influncia dos publicistas que demonstravam estar o uso ou gozo


da propriedade necessariamente vinculado a uma funo social. Os
publicistas no poderiam conceber o livre uso da propriedade, sobretudo a
imobiliria, de modo absoluto, sem atendimento de exigncias decorrentes
da funo social que deveria ter."18
E prossegue o autor:
"Efetivamente, a propriedade individualista no poderia perdurar. O prprio
Cdigo Civil j no acolhia essa noo de uso e gozo absoluto do bem, sem
quaisquer limitaes, tanto que coibiu o mau uso da propriedade,
assegurando ao vizinho o direito de impedi-lo, para garantia de segurana,
sossego e tranqilidade (art. 554). O direito de construir ficou condicionado
aos regulamentos administrativos (art. 572)... O proprietrio no mais tem o
direito de utilizar seus bens como lhe convier, estando preso a certas
restries. J no pode tambm destru-los livremente, como pode at ser
compelido a faz-lo, para garantia de segurana ou de sade pblicas. O
direito de alien-lo tambm sofre limitaes, como ocorre nas hipteses de
parcelamento do solo (loteamento, desmembramento ou desdobramento).
J no se pode olvidar, no estudo da propriedade, a influncia dos
publicistas, humanizando-a. J no mais se concebe o livre uso de bens
imveis, sem que se considere a funo social que legalmente devem
ter."19
tambm de Joaquim Castro Aguiar a observao de que:
"Posto a Constituio assegure o direito de propriedade e este consista,
entre outras coisas, no direito de o proprietrio usar e gozar dos seus bens,
no se tolera que exera esse direito livremente, de maneira absoluta, como
bem lhe convenha. No assim. O proprietrio de um imvel no pode fazer
dele o que bem entender nem nele construir livremente, sem qualquer
condicionamento. Deve obedincia legislao urbanstica, s suas
restries."20
A tese esposada pelo mestre Jos Afonso da Silva define bem a questo:
"O princpio da funo social da propriedade tem sido maldefinido na
doutrina brasileira, obscurecido, no raro, pela confuso que dele se faz
com os sistemas de limitao da propriedade. No se confundem, porm.
Limitaes dizem respeito ao exerccio do direito, ao proprietrio, enquanto
a funo social interfere com a estrutura do direito mesmo."
E arremata:
"A funo social se manifesta na prpria configurao estrutural do direito
de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na
predeterminao dos modos de aquisio, gozo e utilizao dos bens."21
Segundo ensina Diomar Ackel Filho:
"A propriedade um direito condicionado a uma diretriz social. Assegura ao
proprietrio o direito de usar, gozar e dela dispor, porm com os
condicionamentos impostos pelo interesse pblico, traduzidos em limitaes
e intervenes, sem direito a ressarcimento, salvo no caso em que o
gravame limitativo imposto se apresentar isolado, restrito, sem carter

geral, carreando ao proprietrio um nus exclusivo que deve por manifesta


justia ser repartido pelos demais integrantes da comunidade."22
E continua o citado autor:
" importante ressaltar que a funo social da propriedade constitui dogma
constitucional Abandona-se de vez a rigorosa concepo privatstica que
outrora informava a propriedade, tal como a concebia o Cdigo Civil de
1916, ainda em vigor. A Carta Magna garante o direito propriedade, mas
ao mesmo tempo condiciona tal direito ao cumprimento de sua funo
social."23
Acerca, especificamente, da funo social da propriedade urbana, o mestre
Jos Afonso, reportando-se lio de Spantigati e Constituio italiana,
assevera que "o interesse do indivduo fica subordinado ao interesse
coletivo por uma boa urbanizao, e que a estrutura interna do direito de
propriedade um aspecto instrumental no respeitante ao complexo sistema
da disciplina urbanstica".
Ensina ainda o festejado constitucionalista que o regime jurdico da
propriedade urbana totalmente inspirado no princpio de sua funo
social, sendo que tal regime fundamentalmente de Direito Urbanstico,
asseverando, que "o direito de propriedade urbana est submetido funo
pblica do urbanismo"24.
Assim, diante dos magistrios colacionados acima, conclui-se, facilmente,
que a declarao da usucapio de rea inferior permitida implicar burla
lei de zoneamento e lei de loteamento, normas que decorrem da aplicao
do princpio constitucional da funo social da propriedade (arts. 5, XXIII,
30, I e VIII, e 170, III, da CF).
IV - DA JURISPRUDNCIA
O Tribunal de Justia de So Paulo, julgando pedido de usucapio de imvel
rural desmembrado em rea inferior ao mdulo estabelecido pelo INCRA
para determinada regio, decidiu pelo reconhecimento da carncia de ao,
face impossibilidade jurdica do pedido25. A deciso serve como
paradigma tambm para os casos aqui tratados, de usucapio de imveis
urbanos, e encontra-se assim ementada:
"USUCAPIO - Imvel rural - rea inferior ao mdulo - Inadmissibilidade Afronta ao art. 65 da Lei 4.504/64 - Hiptese que no se inclui entre
excees regra (Dec. 62.504/68) - Impossibilidade jurdica do pedido
reconhecida - Carncia da ao mantida - Voto vencido.
juridicamente impossvel usucapio de imvel rural desmembrado em
rea inferior ao mdulo estabelecido pelo INCRA para a regio, sob pena de
se prestigiar com declarao de domnio uma posse obtida e exercida com
desrespeito lei, ou seja, atribuir-se um efeito (prescrio aquisitiva) a uma
situao (posse) decorrente de irregularidade.
Assim, a menos que a rea usucapienda esteja includa entre as excees
regra geral da indivisibilidade do imvel rural abaixo do mdulo, tal como
previsto no Dec. 62.504/68, ou preencha os requisitos a tanto exigidos pela
Instruo 12/67 do IBRA, h carncia de ao."

Do corpo do acrdo colhem-se oportunas lies que se aplicam tambm


usucapio urbana:
"As normas limitantes e que informam juridicamente o mdulo, de ordem
pblica, cogentes, fundamentam-se na doutrina da funo social da
propriedade, consagrada nas Constituies brasileiras a partir de 1934 (e
com exceo da de 1937), com a finalidade de proteger a terra rural da
excessiva fragmentao, evitando que este instrumento de produo
deixasse de cumprir sua finalidade e se tornasse um nus para a sociedade.
Bem por isso, pacificou-se na jurisprudncia o entendimento de que
inadmissvel diviso (ou parcelamento) de imvel rural, se qualquer dos
quinhes for inferior ao mdulo (RTJ 73/860; RT 411/170, 414/125, 460/118,
483/132, 495/96, 502/106, 514/110 e 519/124; RJTJSP 12/146, 20/200 e 483,
24/129, 45/105, 51/74, 53/370, 54/375, 68/89, etc.).
E, em funo dessa indivisibilidade, que 'diz respeito tanto ao domnio
quanto posse, tanto venda quanto cesso ou outro meio de alienao',
firmou-se o entendimento de que em havendo irregularidade no
desmembramento havido, com parcelamento de rea inferior do mdulo
rural do Municpio, no podem os promoventes de ao de usucapio somar
sua a posse de seus antecessores, para efeito de satisfao do requisito
de ordem temporal (RJTJSP 90/335 e Ap. Cvel 115.024-1, da Comarca de
Ibina, ac. da 5 C. Cvel desta Corte, Rel. Des. Mrcio Bonilha).
A razo desse ponto de vista simples: os antecessores, por exercerem a
posse por mais de 20 anos, certamente conseguiram o reconhecimento do
usucapio e por conseqncia o domnio, mas no poderiam desmembrar a
rea para vender a terceiros por frao inferior mnima de parcelamento
fixada pelo INCRA, a menos que houvesse infringncia legislao agrria.
Pois bem, cedendo os direitos possessrios e portanto o direito ao
usucapio, em frao inferior ao mdulo, os cessionrios assim obteriam o
domnio, em evidente burla quela legislao.
Mudar-se-ia apenas o momento do reconhecimento do domnio: quando a
posse estivesse ainda com os antecessores, na primeira hiptese; ou
quando a posse fosse transferida aos cessionrios, na segunda. O fato do
desmembramento o mesmo, em qualquer dessas hipteses.
Foi, por outras palavras, o que disse o representante do Ministrio Pblico
em suas contra-razes: ' juridicamente impossvel o usucapio de imvel
desmembrado irregularmente, porque o ato pelo qual os apelantes
obtiveram a posse sobre o imvel contrrio lei. Caso contrrio, estar-seia prestigiando, com a declarao de domnio, uma posse obtida e exercida
com desrespeito lei; atribuindo um efeito (prescrio aquisitiva) a uma
situao (posse) decorrente de irregularidade' (RT 652, p. 66)."
V - CONSIDERAES FINAIS: ESTATUTO DA CIDADE - LEI N 10.257/01 e
MEDIDA PROVISRIA N 2.220/01
O tratamento dado questo pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001),
recentemente editado, encontrou disciplina nos artigos 9 e 10, que
estabeleceram, respectivamente, normas acerca da usucapio especial
(constitucional, art. 183 da CF) e da usucapio coletiva; esta, inovao de
destaque no ordenamento jurdico ptrio.

Assim dispem os arts. 9 e 10:


"Art. 9. Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at
duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente
e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirirlhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou
rural.
(...)
Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinqenta metros
quadrados, ocupadas por populao de baixa renda para a sua moradia, por
cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel
identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de
serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam
proprietrios de outro imvel urbano ou rural.
(...)."
Tem-se dito que o "Estatuto da Cidade veio lanar um novo olhar sobre o
conceito de propriedade vinculado ao seu valor de uso e no ao seu valor de
troca. Entende-se que a propriedade cumpre suas funes sociais quando
ela atende s reais necessidades de moradia e ao pleno ordenamento da
cidade"26.
E ainda:
"A devida utilizao das possibilidades da nova lei depende
fundamentalmente da compreenso de seu significado e alcance no
contexto da ordem jurdica brasileira, sobretudo no que toca nova
concepo - proposta pela Constituio Federal e consolidada pelo Estatuto
da Cidade - dada ao direito de propriedade imobiliria urbana, qual seja, o
princpio constitucional da funo social da propriedade e da cidade27."
As usucapies urbanas, individual e coletiva, tratadas pela nova Lei,
configuram "instrumentos jurdicos para a regularizao fundiria dos
assentamentos informais em reas urbanas municipais" e atuam
"confirmando e ampliando o espao constitucional garantido para a ao
dos municpios no controle do processo de desenvolvimento urbano..." e,
ainda, contribuem para a "ao dos municpios na construo de uma nova
ordem urbana que seja ao mesmo tempo economicamente mais eficiente e
politicamente mais justa e sensvel s questes sociais e ambientais das
cidades"28.
Dado que a usucapio especial decorre diretamente do texto constitucional
e, ainda, que a usucapio coletiva foi instituda em virtude da competncia
concorrente da Unio para legislar sobre Direito Urbanstico29 e editar
normas gerais acerca do tema (art. 24, I e 1, da CF), o Estatuto da Cidade
prevalece sobre a lei municipal de zoneamento, especificamente no que
respeita usucapio especial urbana individual e usucapio urbana
coletiva.
Assim, se a rea usucapienda for de at 250m2 (duzentos e cinqenta
metros quadrados) e preencher os demais requisitos legais para a
usucapio especial, ou superior a 250m2 e atender s demais exigncias e

formalidades para a usucapio coletiva, a lei de zoneamento no pode ser


invocada para obstar ao reconhecimento da prescrio aquisitiva.
Ressalte-se que o art. 55 do Estatuto da Cidade, que modificava o art. 167,
inc. I, item 28, da Lei de Registros Pblicos (Lei n 6.015/73) para permitir
que a sentena declaratria de usucapio pudesse ser registrada
independentemente da regularidade do parcelamento do solo e que veio a
ser saudada por Toshio Mukai como inovao oportuna30, sequer entrou em
vigor, posto que, com a edio da Medida Provisria n 2.220 (editada em 4
de setembro de 2001, portanto antes da vigncia da Lei n 10.257/01, que
se deu em 10 de outubro de 2001), houve supresso da alterao
normativa, por meio de seu art. 15.
Com isso, parece claro que, embora o legislador federal tenha entendido
que a regularidade do parcelamento do solo (ou da edificao) no pudesse
obstar ao registro da usucapio reconhecida judicialmente, o Executivo
Federal viu no parcelamento irregular bice ao registro da rea, e por
conseguinte prpria declarao da usucapio.
Assim, guardadas as devidas propores que respeitam s competncias
(da Unio para legislar sobre parcelamento do solo - loteamento e
desmembramento - e do Municpio para legislar sobre zoneamento, para
alm de regrar, em carter supletivo, o parcelamento do solo urbano),
conclui-se que a Unio, pelo Chefe do Executivo ops-se declarao de
usucapio sobre imvel urbano parcelado irregularmente; assim como,
tambm, ao Municpio legtimo opor-se ao reconhecimento judicial da
usucapio que desrespeite a Lei de Zoneamento, ressalvadas, apenas, as
hipteses de usucapio especial (constitucional) e coletivo, previstos no
Estatuto da Cidade, como acima referido.
VI - CONCLUSES
1 - A declarao judicial
ditames legais atinentes
prerrogativas do poder
Federal, especialmente
zoneamento urbano.

da usucapio deve dar-se em estrito respeito aos


a essa figura jurdica, observadas, entretanto, as
pblico municipal asseguradas na Constituio
no que respeita ao regramento jurdico do

2 - poder-dever do Municpio, no exerccio da atividade urbanstica, que


de natureza essencialmente pblica, portanto funo pblica31, que decorre
de disposio constitucional, intervir na esfera do direito de propriedade
(inclusive, como elemento integrante da ordem econmica), com o objetivo
de ordenar os espaos urbanos. Trata-se de dever jurdico32 a ser exercido
para o adequado planejamento da ocupao do solo e expanso urbana,
com vistas ao interesse coletivo.
3 - A melhor exegese constitucional acerca do direito de propriedade, bem
como dos textos legais que tratam do planejamento urbano, por meio do
parcelamento e ocupao do solo, leva concluso que no mais possvel
tratar da propriedade apenas luz do Direito Civil. Ou melhor, o Estatuto
Privado deve ser iluminado pelos princpios constitucionais, especialmente
pelo princpio da funo social da propriedade.
Da que no mais prevalece o codex civil quando se trata de propriedade
como componente da ordenao do espao fsico urbano. O urbanismo e as
regras que regem o Direito Urbanstico, bem como a Administrao e o

Direito Administrativo, todos sob a batuta da Constituio e do Direito


Constitucional, devem compor a boa hermenutica que visa urbanificao
para a ordenao e controle do uso do solo da urbe.
Nesse sentido, ressalta Edsio Fernandes que:
"Rompendo de vez com a tradio civilista e com a concepo individualista
do direito de propriedade imobiliria que tm orientado grande parte da
doutrina jurdica e das interpretaes dos tribunais ao longo do processo de
urbanizao intensiva, e culminando assim um processo de reforma jurdica
que comeou na dcada de 1930, o que a Constituio de 1988 e o Estatuto
da Cidade propem uma mudana do paradigma conceitual de
reconhecimento e interpretao desse direito.
Mais do que nunca, cabe aos municpios promover a materializao do
paradigma da funo social da propriedade e da cidade atravs da reforma
da ordem jurdico-urbanstica municipal.33"
4 - Inobstante ser a usucapio forma de aquisio originria da propriedade,
o seu reconhecimento judicial deve estar adstrito no s ao regramento
estabelecido pelo diploma civil, mas, deve observar, ainda, as normas
municipais acerca do parcelamento e do zoneamento urbanos, alm das
regras ditadas pela Unio sobre loteamento, em homenagem Constituio,
que, para alm de atribuir ao Poder Pblico Municipal competncia para
legislar sobre a matria, erigiu a funo social da propriedade estatura de
princpio.
5 - Assim, legtimo ao Municpio, em atendimento ao interesse pblico
coletivo34, consubstanciado na ordenao dos espaos urbanos, portanto,
na sua urbanificao, opor-se, judicialmente, declarao de usucapio de
rea inferior permitida pelo zoneamento.
6 - As excees ficam, apenas, restritas usucapio especial
(constitucional) e coletiva, regradas pela Lei n 10.257/01 (Estatuto da
Cidade, arts. 9 e 10), aquela, tambm, por decorrer de imperativo
constitucional, e esta por ter sido prevista por legislao federal, em face da
competncia da Unio para ditar regras gerais sobre a matria, e que
estabeleceu as diretrizes gerais da poltica urbana. Somente nestas duas
hipteses no se pode fazer prevalecer a lei de zoneamento35.
7 - Em todos os demais casos36 em que se busca a declarao judicial de
usucapio de imvel com rea inferior prevista pelo zoneamento
municipal, o ente pblico local tem a legtima prerrogativa de opor-se
pretenso, na defesa do interesse coletivo urbano, com vistas preservao
da integridade do ordenamento urbano estabelecido37.
8 - Assim, em decorrncia da competncia constitucional atribuda ao poder
pblico municipal para estabelecer o zoneamento urbano, bem como para,
em carter suplementar, impor tambm diretrizes para o parcelamento
(loteamento e desmembramento) do solo urbano, o Municpio, por sua
Procuradoria, opor-se usucapio de rea inferior permitida na lei de
zoneamento, salvo nas hipteses de usucapio especial constitucional e
coletiva38, estas disciplinadas pelo novo Estatuto da Cidade, em
homenagem na supremacia do interesse pblico de urbanizao, ao
princpio da funo social ambiental da propriedade urbana e a fim de evitar

dano potencial ao meio ambiente artificial, e, portanto, Administrao e


coletividade.

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