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artigos

Jos Maria Dias Pereira

Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil

RESUMO

ABSTRACT

O ciclo de reformas neoliberais praticadas pelos pases


latino-americanos nas ltimas duas dcadas embora
tivesse trazido, para alguns deles, crescimento econmico desviou-os do caminho do desenvolvimento,
no sentido que dado ao termo por Celso Furtado.
A crescente incorporao da ideologia neoliberal
nos textos de economia deixava para trs as polticas
intervencionistas e, com elas, o legado do desenvolvimentismo. No foram poucos os que afirmaram que
Keynes estava definitivamente morto e enterrado.
Porm, a forma como os pases reagiram ante a recente
crise financeira global provou que, ao contrrio do
que muitos supunham, Keynes est vivo e manda
lembranas. Este artigo, tomando o Brasil como um
estudo de caso, tem como proposta ajudar a retirar
o pensamento econmico originado na Cepal do relativo esquecimento em que se encontra, dando uma
pequena contribuio para sua necessria renovao
diante do mundo globalizado.

The cycle of neoliberal reforms entered into by Latin


American countries during the last two decades while
having, in some cases, resulted in economic growth,
has, nevertheless, drawn them away from the path to
development, that is, in the sense given the term by
Celso Furtado. The growing incorporation of neoliberal
ideology into economic texts has left interventionist
policies behind, and with them, the legacy of developmentalism. There have been many who had declared
Keynes definitively dead and buried. However, the
way in which countries have reacted when faced by the
recent global financial crisis, proves that, contrary to
what many people may think, Keynes is, in fact, alive
and well and sending us his best wishes The purpose
of this article, which uses Brazil as its case study, is
to help reinstate this line of economic thinking, which
originated at UNECLAC (United Nations Economic
Commission for Latin America and the Caribbean),
but which has fallen into relative obscurity. We can
thus make a small contribution to its necessary return
to the stage within our globalized world.

Palavras-chave
Economia, Cepal, desenvolvimento,
globalizao.

Keywords
Economy, UNECLAC (CEPAL),
Development, Globalization.

121-141

>>

CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p.121-141, jul.-dez. 2011

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Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil

1. A formao do pensamento econmico brasileiro

1. A teoria das vantagens


comparativas, construda
por David Ricardo (17721823), ilustra as vantagens
do livre-comrcio entre
as naes. Atravs de um
exemplo de duas mercadorias (vinhos portugueses e
tecidos ingleses), Ricardo
demonstra que no
preciso que uma nao
tenha vantagem absoluta
(menor custo na produo
de duas mercadorias), basta
que tenha uma vantagem
relativa (menor custo na
produo de uma delas).
Supondo que o comrcio
entre as naes fosse feito
pela razo de preos vigente
em cada uma, seria mais
vantajoso para uma nao
especializar-se em produzir
apenas a mercadoria que
tivesse vantagem relativa
e importar a outra. Dessa
forma, a populao de
ambos os pases obteria um
estoque maior de produtos
para consumir do que teria
caso cada pas decidisse
produzir ambos os produtos (ver RICARDO, 1982,
cap. VII, Sobre o comrcio
exterior).

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O pensamento econmico brasileiro, no ps-guerra, no se estruturou nos meios


acadmicos como havia ocorrido na formao econmica dos pases desenvolvidos. Desde o incio, formou-se uma viso econmica politicamente engajada na
defesa da industrializao, o chamado desenvolvimentismo. As ideias-fora do
desenvolvimentismo eram: 1) a industrializao a via da superao da pobreza
e do subdesenvolvimento; 2) um pas no consegue industrializar-se s atravs
dos impulsos do mercado, sendo necessria a interveno do Estado (intervencionismo); 3) o planejamento estatal que deve definir a expanso desejada dos
setores econmicos e os instrumentos necessrios; 4) a participao do Estado
na economia benfica, captando recursos e investindo onde o investimento privado for insuficiente.
O divisor de guas entre as correntes que formavam o pensamento econmico brasileiro da poca era a convenincia ou no da interveno do Estado na
economia. Aos desenvolvimentistas, liderados pelo empresrio paulista Roberto
Simonsen, opunham-se os liberais, tendo Eugnio Gudin frente. O primeiro
representava os interesses da indstria, sobretudo da Federao das Indstrias de
So Paulo (Fiesp). O segundo, respeitado professor da Fundao Getulio Vargas
(FGV), expressava o pensamento do comrcio.
Ideologicamente, o combate se travava em duas frentes. Do lado das foras
conservadoras, posicionavam-se as oligarquias agrrio-exportadoras, a burguesia comercial importadora e exportadora, alm do capital comercial e financeiro
internacional. Do lado reformista, se encontravam as novas foras sociais nascidas da expanso urbano-industrial do pas, da qual faziam parte o crescente proletariado e o novo empresariado industrial, alm da classe mdia (funcionrios
pblicos, militares, intelectuais, entre outros).
As transformaes da economia mundial aps a Primeira Guerra Mundial
maior protecionismo e menor elasticidade da demanda por produtos primrios colocavam sob ataque a doutrina dominante do livre-comrcio, baseada
na teoria das vantagens comparativas.1 Ajudado pelos ventos da revoluo keynesiana, formava-se nos pases latino-americanos um clima de rebelio contra o
liberalismo, que acabou por gerar um processo espontneo de industrializao
em razo dos desequilbrios crnicos no balano de pagamentos desses pases.
Assim, nos anos que se seguiram Segunda Guerra Mundial, as economias latino-americanas passavam por transformaes importantes provocadas

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pela industrializao e urbanizao crescentes, potencializados por uma taxa


de crescimento de 5,8% entre 1945 e 1954. Na medida em que as exportaes
latino-americanas voltavam aos nveis normais, recuperava-se tambm a ideologia liberal, de defesa da diviso internacional do trabalho com base na teoria das
vantagens comparativas ricardiana. O subdesenvolvimento da Amrica Latina
(AL) era explicado nos termos de etapas de um processo de desenvolvimento,
o chamado take-off , de Rostow.2 Embora essa explicao no desse conta da
nova realidade da AL, faltava ainda um corpo terico que demonstrasse que a
industrializao era o caminho mais fcil para queimar etapas e alcanar mais
rpido o desenvolvimento.
Essa nova instrumentalizao terica tornou-se finalmente possvel com a
criao da Comisso para a Amrica Latina e Caribe (Cepal), em 1948, por uma
deciso da Assembleia Geral das Naes Unidas um ano antes. A Cepal originou-se num contexto de insatisfao dos pases latino-americanos por terem
sido excludos da ajuda do Plano Marshall Europa e pelo sucateamento de seus
equipamentos industriais fruto da falta de dlares para importar causada pelos
anos de crise das exportaes. Sediada em Santiago, no Chile, ao invs de ser apenas mais uma agncia internacional inexpressiva como muitas j criadas, a Cepal
se constituiria na matriz de um original pensamento econmico latino-americano,
crtico do liberalismo, que influenciaria toda uma gerao de economistas.3

2. As principais teses da Cepal


As principais teses da Cepal para explicar as razes do atraso das economias
latino-americanas em relao aos pases desenvolvidos podem ser resumidas
como segue:
Centro versus Periferia

A diviso internacional do trabalho produzia efeitos diferenciados entre pases


ricos (centro) e pobres (periferia). O progresso tcnico se expandia de maneira
desigual: no centro, foi mais rpido e elevou a produtividade de todos os setores econmicos; na periferia relegada funo de produzir alimentos e matrias-primas para o centro a difuso do progresso tcnico era restrita ao setor
exportador, no se propagando pelo resto do sistema produtivo.

2. Na poca, a explicao
comum para o atraso das
economias latino-americanas era baseada no famoso
artigo de Rostow (The take-off to sustained growth,
The Economic Journal, maro
de 1956), que sustentava
que o subdesenvolvimento se constitua numa
etapa necessria pela qual
teriam que passar todas as
economias antes de atingir o
desenvolvimento (citado por
BIELSCHWSKY, 2000).
3. O principal expoente na
formao do pensamento
cepalino foi o economista
argentino Ral Prebisch,
ex-diretor do Banco Central
argentino, cujo texto O
desenvolvimento econmico
da Amrica Latina e seus
principais problemas,
de 1949 (publicado na
ntegra na coletnea sobre
os 50 anos do pensamento
da Cepal, organizado por
BIELSCHOWISKY, 2000),
foi a base do modelo de
interpretao do processo
de transformao por que
passavam as economias
latino-americanas. Outros
precursores mais conhecidos
foram Celso Furtado, Anbal
Pinto, Osvaldo Sunkel e Juan
Noyola Vsquez. No Brasil, o
departamento de economia
da Unicamp representou
uma espcie de filial da
Cepal, ao abrigar vrios
economistas que haviam tido
contato com a instituio da
ONU, a comear por Maria
da Conceio Tavares, a
economista decana desse
grupo, que inclua Jos Serra,
Antonio Barros de Castro,
Carlos Lessa, entre outros.

Deteriorao dos termos de troca

A tese uma contestao teoria das vantagens comparativa, de Ricardo. Ao


invs de os ganhos de produtividade do centro serem transferidos para a periferia, ocorria o contrrio. Como os preos dos produtos primrios produzidos pela
periferia sofriam constante desvalorizao, em contraste com os preos dos bens

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industrializados vendidos pelo centro, disso resultava uma crescente perda da


periferia nas relaes de troca com o centro. Havia uma desvantagem comparativa no intercmbio entre os pases que se especializaram em produzir alimentos e
matrias-primas e aqueles voltados para a produo de bens industriais, os quais
agregavam maior valor. A razo para isso que, com o avano do progresso tcnico intensivo em capital e poupador de matrias-primas no centro, a demanda
externa por produtos primrios da periferia tende a ser decrescente ao longo do
tempo, gerando um descompasso estrutural entre oferta e demanda que se reflete
em queda sistemtica dos preos.
Inflao como um problema estrutural

Chocando-se com a viso liberal que via a inflao como um fenmeno conjuntural, basicamente decorrente do aumento da quantidade de moeda na economia (monetarismo), que provocava um excesso de demanda diante de uma oferta que no poderia ser aumentada no curto prazo (hiptese de pleno emprego
de fatores), para a Cepal, a moeda era passiva. A expanso monetria era uma
resposta elevao de preos provocada por problemas estruturais dos pases
subdesenvolvidos (gargalos ou pontos de estrangulamento, na linguagem dos
textos da Cepal). A principal causa da inflao era a rigidez da oferta de alimentos, cuja expanso era dificultada pelas condies pr-capitalistas ainda existentes no setor agrcola (concentrao fundiria) e a dupla presso exercida sobre a
agricultura, seja como produtora de alimentos exigida pela rpida urbanizao,
seja como fornecedora de matrias-primas exigida pela expanso industrial.
Planejamento e protecionismo

Em face da escassez de poupana interna, a Cepal apostava no planejamento


como forma de melhor aproveitamento dos recursos das economias subdesenvolvidas. O planejamento estatal, portanto, era o melhor caminho para dirigir
as foras de mercado no sentido de promover uma expanso industrial com
equilbrio setorial, de forma a reduzir os pontos de estrangulamento. O Plano de
Metas, implantado pelo governo JK nos anos 1950, foi fortemente influenciado
pelas ideias da Cepal.
Considerando o atraso da indstria dos pases perifricos em relao dos
pases do centro do sistema capitalista, a Cepal defendia a implantao de tarifas
e subsdios como forma de compensar a diferena de produtividade entre os produtos locais e os importados.
Tendncia ao desemprego

O progresso tcnico do centro desenvolvido est associado s condies de oferta de trabalho e disponibilidade de capital, enquanto na periferia ele independe
de ambos. Neste ltimo caso, o fato de a mo de obra ser abundante e o capital

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escasso no desempenha papel importante na escolha das tcnicas de produo, por parte dos empresrios. Como o domnio tecnolgico parte do centro,
a periferia simplesmente adota tcnicas importadas que economizam o que ela
tem em abundncia (excesso de oferta de mo de obra) e gastam o que escasso
(capital). Gera-se, com isso, uma tendncia estrutural ao desemprego nos pases
latino-americanos.

4. A tese do desequilbrio
externo fator condicionante dos vrios ciclos
econmicos brasileiros na
anlise de Celso Furtado,
no seu clssico Formao
econmica do Brasil.

Tendncia ao desequilbrio externo

O desequilbrio externo tendia a ser recorrente nas economias da AL, tanto em


razo da inelasticidade de suas exportaes quanto da necessidade de importar bens de capital e insumos intermedirios no disponveis internamente. Por
outro lado, o chamado efeito demonstrao tendncia das elites dos pases
perifricos de copiarem os padres de consumo dos pases do centro ampliava
a presso sobre as importaes.4
A substituio de importaes

Tendo como parmetro que a industrializao o caminho do desenvolvimento, a Cepal propunha a substituio do padro de crescimento para fora (voltado para o mercado externo) pelo padro para dentro (baseado no mercado
interno). Este ltimo seria sustentado pela indstria substitutiva de importaes,
comeando pela produo de bens de consumo tradicionais que exigem tecnologia simples e pouco capital, avanando posteriormente para a produo de
bens de consumo durveis e bens de capital. Nas etapas iniciais do modelo de
substituio de importaes, o desequilbrio externo persistiria na medida em
que ocorreria apenas uma mudana na composio das importaes e no uma
reduo de seu volume. A correo do desequilbrio externo s seria possvel
num estgio avanado de industrializao.

3. Principais crticas ao modelo cepalino


Entre as crticas ao modelo cepalino destaca-se a acusao de que, embora contivesse elementos da teoria keynesiana, sofria das mesmas limitaes da teoria
econmica tradicional (neoclssica) por no analisar a natureza das relaes de
classe do modo de produo capitalista (viso marxista). Como decorrncia, faltava Cepal um estudo sobre a distribuio da renda, como se imaginasse que a
industrializao, por si s, resolveria esse problema. Por ltimo, imaginava uma
espcie de Estado onipotente que, acima e frente das classes sociais, sabia o
caminho que levava ao desenvolvimento.
Embora possa sofrer crticas, sobretudo por no ter chegado a ponto de
formular uma teoria de investimento ou de acumulao de capital, a Cepal

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representou um grande avano em direo elaborao de um pensamento


econmico independente das correntes tericas hegemnicas que, a partir do
cenrio vigente nos pases desenvolvidos, eram transpostas, quase sem nenhuma
mediao, para a realidade dos pases desenvolvidos. Ao combinar elementos da
revoluo keynesiana com as transformaes histricas do sistema centro-periferia, a Cepal construiu um instrumento analtico poderoso para a anlise dos
problemas estruturais tpicos dos pases latino-americanos, tais como dficits
externos crnicos, desemprego, deteriorao nos termos de troca nas relaes de
comrcio externo e inflao.
No decorrer dos anos 1960, quando grande parte do continente latinoamericano mergulha nas trevas das ditaduras militares (sobretudo aps o golpe
de Pinochet, no Chile), a Cepal se desarticula e vai, gradativamente, perdendo
importncia. Seu legado, contudo, foi lanar as sementes de um autntico
pensamento econmico latino-americano e, por extenso, tambm brasileiro.
O que no pouca coisa.

4. Celso Furtado e o desenvolvimentismo

5. FURTADO, C. Entre
inconformismo e reformismo. Revista de Economia
Poltica. So Paulo: brasiliense, v.9 (4), out-dez. 1989
e tambm Celso Furtado
obra autobiogrfica (tomo
III), organizao Rosa Freire
dAguiar, So Paulo: Paz e
Terra, 1997. Originalmente
escrito por solicitao do
Banco Mundial para a
obra sobre os pioneiros
do desenvolvimento.
In: MEIER, G. M. (org).
Pioneers in Development.
Washington: Oxford
University Press, 1987.
6. O que Ral Prebisch (no
texto O desenvolvimento
econmico da AL e seus
principais problemas, de
1949, j citado) chamava de
falso universalismo
da cincia econmica.

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As principais teses de Celso Furtado foram expostas, por ele prprio, em artigo
por solicitao do Banco Mundial, posteriormente reproduzido por ocasio da
celebrao dos 30 anos da publicao de Formao econmica do Brasil, e tambm postumamente publicado no seu livro de memrias.5 Trata-se de um texto
que procura fazer uma espcie de retrospectiva metodolgica da vasta obra do
autor. Como deixa claro desde o incio, seu ponto de partida era como explicar o
atraso dos pases surgidos da expanso europeia? Que caminhos nos trouxeram
o subdesenvolvimento?
Ao se interrogar sobre a questo, Furtado chegou concluso que a ideia de
subdesenvolvimento estava fora do alcance explicativo das teorias de crescimento.
Isso porque os conceitos utilizados eram fruto da observao de estruturas sociais
nascidas da industrializao,6 impondo-se uma apreciao crtica desse quadro
conceitual. E o levou a utilizar a histria como mtodo para busca das respostas
que procurava. Mais especificamente, o conceito de excedente social (introduzido pelos fisiocratas em meados do sculo XVIII) foi seu ponto de partida.
Que condies so necessrias para que a acumulao de capital ocorra em
determinada sociedade? A condio necessria para a existncia do excedente
que a diviso social do trabalho aumente a produtividade do trabalho. Esta
uma condio necessria, porm insuficiente. a estrutura de classes, em ltima anlise, o fator determinante da parcela da produo que vai ser consumida
imediatamente e a que vai ser reservada para aumentar a capacidade produtiva
da economia, que se constitui no excedente. Na medida em que as estruturas

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produtivas se tornaram mais complexas, a apropriao do excedente assumiu


duas formas bsicas: a autoritria e a mercantil. A primeira pode ser identificada
na escravido (caso extremo), no feudalismo e no mercantilismo; a segunda, na
revoluo burguesa do sculo XVIII que engendrou o capitalismo.
A formao do sistema centro-periferia se realiza em trs etapas. Na primeira, se constitui o que hoje se conhece por centro, ou seja, a formao do ncleo
industrial inicial resultante da interao de fatores econmicos e polticos ligados
histria europeia. Na segunda, ocorre a ocupao de territrios de clima temperado por europeus, como nos Estados Unidos da Amrica, o que se constitui
numa fase de expanso do ncleo industrial inicial. Na terceira, se consolida um
sistema de diviso internacional de trabalho em que os pases da periferia desse
ncleo so levados a se especializar (como fornecedores de alimentos e matrias-primas) para ter acesso s mercadorias do centro (bens manufaturados).
Teria sido a polaridade centro-periferia uma consequncia inevitvel da
expanso do modo de produo capitalista ou um fato histrico? Furtado inclinase por buscar a explicao na histria, evitando qualquer tipo de determinismo.
Admite, contudo, que a partir de certo ponto a periferia se torna imprescindvel
para garantir a rpida acumulao do centro. Isso ocorreria de quatro maneiras
diferentes: a) pela apropriao do excedente exclusivamente em benefcio do
centro; b) pela apropriao de uma parte do excedente por um segmento da
classe dominante local (proprietrios de terra); c) pela apropriao do excedente
por grupos locais (burguesia mercantil no comprometida com transformaes
nas estruturas sociais); e, por ltimo, d) pela apropriao de parte do excedente
pelo Estado (dominado pelos interesses dos grupos b e c).
No centro, as transformaes na economia repercutem na esfera social na
medida em que a maior produtividade fsica do trabalho se traduz em aumento dos salrios, expandindo a demanda interna e influenciando a destinao do
excedente (orientao do progresso tecnolgico). Na periferia, as mudanas no
sistema produtivo so induzidas pelo exterior e a formao do excedente (apropriado pelos grupos b e c) no cria uma diversificao da demanda interna,
uma vez que transferida para o exterior via aumento das importaes. A destinao do excedente, portanto, a base do conceito de subdesenvolvimento, uma
situao que combina insuficincia da demanda interna (desviada para o exterior via importaes) e atraso da acumulao de capital (fruto da diviso internacional do trabalho).
Em resumo, as reflexes de Celso Furtado nos anos 1950 sobre o subdesenvolvimento apontavam em trs direes de poltica econmica. Primeira, no sentido de abandono da teoria das vantagens comparativas como critrio de insero
na diviso internacional do trabalho (busca da diversificao na pauta de exportaes). Segunda, visto que o Brasil no possui um sistema industrial competitivo em todos os setores, a insero internacional tem que ser seletiva, o que exige

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planejamento estatal. Por ltimo, deve ser reforado o papel das instituies da
sociedade civil no controle do Estado, evitando a dicotomia populismo versus
autoritarismo que tanto tem atrasado a caminhada para o desenvolvimento.

5. O mtodo de anlise de Celso Furtado exemplificado


em Formao econmica do Brasil

7. O livro tem uma histria


curiosa contada em seu livro
de memrias
(A fantasia organizada, Paz
e Terra, 1985). Os originais
de Formao econmica do
Brasil (cerca de 400 pginas
escritas mo), enviados
ao editor no Rio de Janeiro,
no chegaram ao destino.
Constatado o extravio,
Furtado lembrou-se de que,
por sugesto de um amigo,
antes de enviar pelo Correio
havia feito uma fotofilmagem do texto na universidade. Depois de conseguir
emprestada uma filmadora
e de adquirir sua primeira
mquina de escrever, datilografou pgina por pgina
e fez correes nos originais
antes de enviar novamente
ao Brasil. Meses depois, de
volta ao Brasil, conseguiu
encontrar o manuscrito em
um depsito do Correio,
aparentemente classificado
como material suspeito.
8. Segundo Bielschowsky
(1989), trinta anos aps
o seu lanamento (1958),
Formao econmica do
Brasil havia sido traduzido
para dez idiomas e vendido
mais de um quarto de
milho de exemplares.

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Em meados dos anos 1950, Celso Furtado j havia escrito seu primeiro livro, A
economia brasileira, quando o avio em que viajava do Rio para Londres permaneceu dois dias em Recife, cidade onde fazia escala depois de um pequeno
acidente ao pousar. Na poca, Furtado aproveitava para fazer cursos e participar de concorridos seminrios na prestigiosa Universidade de Cambridge, uma
espcie de templo onde ensinaram alguns monstros sagrados da economia,
como Marshall, Keynes e Joan Robinson. Perambulando pelas ruas do centro da
cidade em que havia estudado no antigo ginsio, Furtado entrou numa antiga
livraria onde adquiriu uma reedio do livro Histria econmica do Brasil, de
Roberto Simonsen, que havia lido dez anos antes. Folheando o livro, deparou-se
com uma grande quantidade de dados sobre o perodo colonial, o que despertou
a ideia de tentar elaborar um modelo da economia do acar.
Foi da que surgiu Formao econmica do Brasil, redigido entre novembro
de 1957 e fevereiro de 1958, nas sobras de tempo entre o festival de debates tericos a que assistia em Cambridge.7 Nascia, talvez, o principal clssico do pensamento econmico brasileiro,8 que partindo da economia aucareira mapeava
os principais ciclos e subciclos do modelo primrio-exportador e sua transio
para o modelo de industrializao substitutiva de importaes. O mtodo de
Furtado nesse livro, de resto recorrente em toda a sua obra, foi o de aproximar
a histria da anlise econmica. Foi tambm o primeiro livro a aplicar a teoria
keynesiana ao caso concreto do Brasil.
Embora no haja meno nesse aspecto no livro, tratava-se de um estudo histrico que aplicava a abordagem da Cepal para o caso do Brasil. A obra
organizada cronologicamente por captulos numa viso secular, que comea
nos primrdios da ocupao do territrio. Partindo da economia para a histria,
Furtado perguntava-se como teria sido possvel financiar a ocupao inicial das
terras que viriam a formar o Brasil? Para responder a essa pergunta, ele teve de
estudar as razes do xito da produo de acar no Nordeste brasileiro. Esse
seria o nosso primeiro grande ciclo econmico, que perduraria por sculos, e
que marcaria para sempre o perfil daquela regio do pas. Paraibano de nascimento, Furtado sempre se preocupou em buscar alternativas para o desenvolvimento do Nordeste, tendo sido inclusive o idealizador da Superintendncia para
o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene).

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Do ponto de vista metodolgico, segundo Bielschowsky (1989), Formao


econmica do Brasil possui trs linhas de argumentao. A primeira reside na
busca das diferenas entre a colonizao norte-americana e brasileira, buscando encontrar as razes pelas quais a primeira se desenvolveu e a segunda no.
Essa preocupao visvel nos captulos iniciais sobre os fundamentos da ocupao territorial e mais frente, no sculo XIX, quando ele compara algumas
variveis que explicariam esse hiato de desenvolvimento entre as duas economias (captulo 18).
Um segundo enfoque, no qual se revela a inclinao keynesiana do autor,
pode ser encontrado nas partes do livro que tratam da economia escravista de
agricultura tropical (sculos XVI e XVII), a economia escravista mineira (sculo XVIII) e, parcialmente, na economia de transio para o trabalho assalariado
(sculo XIX). Nos diversos captulos, em momentos diferentes, Furtado busca
levantar os obstculos expanso da renda, formao de um forte mercado
interno e maior diversificao da estrutura produtiva.
Finalmente, no perodo histrico que vai de meados do sculo XIX a meados do sculo XX, vislumbra-se mais claramente a linha de argumentao keynesiano-estruturalista da obra. Aqui, Furtado concentra-se em desvendar os
segredos da acumulao capitalista da economia brasileira, aps a eliminao
do trabalho escravo. Com o surgimento do trabalho assalariado e o advento da
Repblica, formam-se novos grupos de presso ao mesmo tempo que o pas
caminha para uma economia de transio para um sistema industrial. Os captulos 30, 31 e 32 que tratam da origem e superao da crise na economia cafeeira na dcada de 1930 so, certamente, os mais conhecidos de todo o livro.9
Nessa parte do texto, Furtado mostra como a defesa da renda do setor cafeeiro
(compra e destruio do caf) representou uma poltica anticclica mais eficaz
do que a dos pases desenvolvidos, abrindo espao para a industrializao substitutiva de importaes10.

9. Segundo Mantega (1989:


35): E a parte mais importante do texto , sem dvida,
a anlise da economia cafeeira, cuja expanso produziu
recursos e, sobretudo, a
demanda de manufaturados,
que teria dado o empurro
inicial industrializao
no pas.
10. Segundo Furtado
(1985:192): O que importa
ter em conta que o valor do
produto que se destrua era
muito inferior ao montante
da renda que se criava.
Estvamos, em verdade,
construindo as famosas
pirmides que anos depois
preconizaria Keynes.
11. Esta seo est baseada
amplamente e resume
o captulo 1 da tese de
doutorado de Wilson
Suzigan, na Universidade
de Londres, transformada
no livro Indstria brasileira
origens e desenvolvimento
(Brasiliense, 1986).

6. O desenvolvimentismo no Brasil: principais correntes tericas11


Ao mapear as origens e desenvolvimento da indstria brasileira a partir de
seu modelo primrio-exportador, podemos identificar quatro interpretaes
principais:
Teoria dos choques adversos

Tem por base o conjunto de estudos sobre as causas do subdesenvolvimento


latino-americano que ficou conhecida como doutrina da Cepal. Um choque
adverso, por exemplo, crises no setor exportador, crises externas, guerras, etc.,
afeta o setor externo da economia e impe dificuldades importao. Como

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resultado de polticas expansionistas, a procura interna desloca-se dos produtos


importados para produtos internos alternativos (substitutos). Existe uma verso
extrema dessa interpretao, mais geral, originada dos primeiros observadores
da expanso da indstria nacional, a qual teria reagido positivamente s dificuldades impostas pela Primeira Guerra Mundial, cujo principal representante
foi o industrial Roberto Simonsen. A outra verso, identificada com as anlises
de Celso Furtado e Conceio Tavares, refere-se apenas aos efeitos da Grande
Depresso e da crise do caf como um choque adverso que estimulou a indstria
nacional substitutiva de importaes.
De acordo com esta ltima verso, o crescimento industrial at 1930 induzido pelo crescimento da renda interna gerada pelo setor exportador (economia
cafeeira). A partir da Grande Depresso da dcada de 1930, inicia-se a ocupao
da reserva de mercado interno anteriormente suprido pelas importaes pela
incipiente indstria nacional (marco de constituio do modelo de industrializao substitutiva de importaes). Na medida em que o modelo avana, o prprio
crescimento da indstria passa a contribuir para a expanso da renda interna,
alargando o marcado domstico.
Diante da nfase dada por Celso Furtado e Conceio Tavares ao choque
adverso causado pela Grande Depresso fica-se com a impresso de que a indstria brasileira anterior a 1930 era insignificante, o que no verdade. Tanto que,
para que fosse possvel a substituio de importaes na proporo ocorrida nos
anos 1930, devia haver um setor industrial j relativamente diversificado.
Industrializao liderada pela expanso das exportaes

Essa corrente estabelece uma relao direta entre desempenho do setor exportador e desempenho industrial. Ao afirmar que a indstria se desenvolveu em
perodos de boom das exportaes e se retardou em momentos de crise do setor
exportador, serviu de contraponto a verso da teoria dos choques adversos,
sobretudo na interpretao de Celso Furtado e Conceio Tavares. Ao fornecer
os meios para importao de insumos, recursos para infraestrutura (construo
de ferrovias, por exemplo) e criao de renda interna, o setor exportador viabilizou a produo e fortalecimento de um mercado para os bens manufaturados
produzidos internamente. Com base em dados empricos sobre a relao entre o
caf e a indstria, provam que em anos de fraco desempenho das exportaes de
caf a indstria paulista atrasou-se.
O comrcio do caf contribuiu para a formao da indstria pelos seguintes
motivos: a) ao promover a monetizao da economia e crescimento da renda
interna criou um mercado para produtos manufaturados; b) ao financiar a criao das estradas de ferro e o investimento em infraestrutura ampliou e integrou esse mercado; c) o prprio desenvolvimento do comrcio de importao
e exportao contribuiu para a criao de um sistema de distribuio de bens

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CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p.121-141, jul.-dez. 2011

Jos Maria Dias Pereira

manufaturados; d) ao promover a imigrao estrangeira aumentou a oferta de


mo de obra; e) a exportao de caf fornecia recursos em moeda estrangeira
para a importao de insumos e bens de capital para o setor industrial.
Um dos principais representantes dessa corrente foi Dean (1976), cujo livro
A industrializao de So Paulo enfatiza as origens do capital industrial e do
empresariado paulista. Segundo ele, o papel do Estado no foi importante nessa
poca, assim como a participao do capital estrangeiro. O principal papel coube
aos importadores e aos burgueses imigrantes, que trouxeram alm das tcnicas
algum capital.
A principal crtica que pode ser feita ao estudo de Warren Dean, assim
como aos demais representantes dessa corrente (Pelez, Nicol, Leff), que, ao
admitirem a existncia de uma relao linear entre o desempenho do setor
exportador e o desenvolvimento da indstria, deixaram de perceber as mudanas estruturais fundamentais causadas pela Grande Depresso e seu desdobramento na crise do caf.
O enfoque do capitalismo tardio

Trata-se de uma reviso da doutrina da Cepal em seu formato tradicional. Em


particular, esse enfoque refuta o carter reflexo atribudo s economias latinoamericanas, incorporando o conceito de dependncia formulado por Fernando
Henrique Cardoso e Enzo Faletto.12 O desenvolvimento do capitalismo no Brasil
foi tardio: ao mesmo tempo que a economia cafeeira estimulava o crescimento
industrial impunha limites a esse crescimento porque a acumulao do capital
industrial estava acumulao do setor exportador e esta, por sua vez, dependia
da acumulao de capital dos pases centrais e da diviso internacional do trabalho. Entre os principais expoentes dessa vertente interpretativa do desenvolvimento industrial brasileiro, destacam-se Conceio Tavares (1974), Silva (1976),
Cano (1977), Aureliano (1981) e Mello (1982).
O desenvolvimento industrial da Amrica Latina foi determinado em primeiro lugar por fatores internos e, em segundo lugar, por fatores externos. No
caso do Brasil, foi resultado de um processo de acumulao de capital do setor
exportador de caf. A indstria interna de bens de capital no se desenvolveu,
ficando dependente de importaes, o que redundou em menor autonomia do
setor industrial como um todo (tese do crescimento retardatrio). O crescimento
econmico foi desequilibrado na medida em que a substituio de importaes
no alcanou as indstrias de insumos bsicos e de bens de capital.
Toda a anlise baseada na lavoura de caf do estado de So Paulo.
A transferncia de capital do caf para a indstria ocorreu durante perodos de
expanso das exportaes e no de crise. A tradicional periodizao da Cepal
que prope um crescimento voltado para fora at 1929 e a transio a partir
dos anos 1930 para um crescimento voltado para dentro substituda por uma

12. O reconhecimento da
historicidade da situao de
subdesenvolvimento requer
mais do que assinalar as
caractersticas estruturais das
economias subdesenvolvidas. preciso analisar, com
efeito, como as economias
subdesenvolvidas vincularam-se historicamente ao
mercado mundial e a forma
em que se constituram
os grupos sociais internos
que conseguiram definir
as relaes orientadas para
o exterior que o subdesenvolvimento supe. Tal
enfoque implica reconhecer
que no plano poltico-social existe algum tipo de
dependncia nas situaes
de subdesenvolvimento e
que essa dependncia teve
incio historicamente com a
expanso das economias dos
pases capitalistas originrios
[...]. Frente argumentao
apresentada, o esquema
de economias centrais e
economias perifricas pode
parecer mais rico de significado social que o esquema
de economias desenvolvidas
e economias subdesenvolvidas. Ver Cardoso e Faletto
(1970:26).

CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p.121-141, jul.-dez. 2011

131

Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil

periodizao economia colonial-economia mercantil escravocrata- economia


capitalista exportadora. Somente a partir de meados da dcada de 1950, com a
instalao da indstria de bens de capital que a acumulao de capital industrial
se torna predominante e endogenamente determinada.
Os pontos mais controvertidos desse enfoque referem-se ao incio da
industrializao e sobre as origens do empresariado industrial. bem provvel que a acumulao do capital industrial tenha se iniciado antes da dcada
de 1880 e no se concentrado nesse perodo especfico. Se houve uma relao entre a Grande Depresso, a crise do caf e o investimento industrial esta
no deve ter tido, ao menos inicialmente, um impacto desfavorvel na indstria nacional, dada a sua extrema dependncia por matrias-primas e mquinas importadas.
H divergncia tambm, entre os prprios integrantes dessa corrente, em
relao s origens da burguesia industrial. Enquanto Silva (1976), na mesma
linha de Dean (1976), enfatiza o papel dos importadores e imigrantes; Mello
(1982) demonstra que os bares do caf participaram ativamente dos empreendimentos industriais no final do sculo XIX. Por ltimo, a hiptese de que a
estrutura industrial na poca fosse altamente concentrada na produo de bens
de consumo talvez seja exagerada, uma vez que havia algum grau de diversificao da nossa indstria, sobretudo no que se refere produo de insumos.
Industrializao induzida pelo governo

13. Os primeiros anos aps


a Proclamao da Repblica
(1889) foram marcados por
uma das mais graves crises
das finanas brasileiras
(encilhamento). Ainda
durante o Imprio, j se
fazia sentir uma falta de
meio circulante causada
pela desorganizao do
sistema monetrio pblico

132

Embora amplamente contestada pela vasta bibliografia que estuda a transio do


modelo primrio-exportador para o de substituio de importaes, essa linha
de argumentao enfatiza o papel desempenhado pelas polticas intencionais do
governo em prol da industrializao, sobretudo atravs de proteo tarifria e
concesso de incentivos e subsdios. Seu objetivo explcito era contestar a posio
das correntes anteriormente citadas de que o papel do Estado na promoo da
industrializao, no perodo anterior a 1930, foi mnimo ou pouco significativo.
A importncia da proteo tarifria, alm de ser espordica, dependia de
outras variveis da poltica comercial. Seja como for, a partir da Primeira Guerra
Mundial a proteo deixou de ocorrer via tarifas e se concentrou na taxa de cmbio e em restries s importaes. O fato de que as polticas governamentais
no tenham sido anti-industrialistas antes da dcada de 1930 no significa que
tenham sido industrialistas. A partir da, existe quase um consenso de que o
Estado passou a estimular o desenvolvimento de indstrias especficas por causa
da escassez de insumos e matrias-primas bsicas, embora no houvesse ainda
uma posio poltica favorvel industrializao em geral. De fato, isso s viria a
ocorrer aps o final da Segunda Guerra Mundial.

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7. Os perodos mais controvertidos nas anlises desenvolvimentistas


Em relao origem do capital industrial

A controvrsia gira em torno da tese de que o capital industrial se formou


entre 1886 e 1894, porque foi nesse perodo que se estabeleceram grandes
fbricas de tecidos e outras indstrias (fbricas de cervejas e alguns ramos da
indstria metal-mecnica, entre outros). Como esse foi um ciclo de expanso
das exportaes de caf, serviu de base para a tese da relao positiva entre
perodos de aumentos dos lucros do caf e formao do capital industrial.
A polmica se estabeleceu porque existem evidncias de que ocorreram grandes investimentos na indstria antes desse perodo, de modo que seria mais
correto destacar no a gnese da indstria, mas sim que esta teve um grande
desenvolvimento nesse perodo.
O que torna essa poca mais controvertida que houve coincidncia com
um momento de intensa especulao financeira, que ficou conhecido como
encilhamento. A crise (1891), que culminou com a falncia de muitas empresas,
resultou do grande aumento da emisso de moeda, que passou a ser utilizada
para financiar o dficit pblico, da expanso do crdito e do relaxamento das
normas para a formao de sociedades annimas.13 Apesar de ter causado inflao, o encilhamento foi positivo para a formao do capital industrial, uma vez
que as importaes de mquinas aumentaram de 30% para 70%, entre 1890 e
1891, e algumas das maiores empresas brasileiras foram fundadas nessa poca.14
Em relao influncia da Primeira Guerra Mundial

A discusso surge em relao a se os efeitos do conflito foram positivos para a


indstria brasileira como prope a teoria dos choques adversos em sua verso extrema ou no. Dean (1976) argumenta em sentido contrrio, afirmando
que a guerra interrompeu um perodo de desenvolvimento industrial estimulado
pela expanso das exportaes de caf, dada a capacidade para importar matrias-primas e mquinas restringiu a capacidade de aumento da produo industrial. Pelez (1979) vai nessa mesma direo, afirmando que o Brasil continuou
dependente de mercados estrangeiros durante a guerra por causa do tamanho
relativamente pequeno do setor industrial interno e levanta dvidas se os perodos de choques adversos eram mesmo indispensveis para que houvesse diversificao e expanso da indstria nacional.
Outros autores, como Silva (1976), Cano (1977) e Mello (1982), contrapem a reviso de Dean e Pelez, argumentando ter havido aumento do investimento e da produo, esta ltima inclusive pelo melhor aproveitamento da
capacidade instalada existente. Em sua tese de doutorado, Suzigan (1986) contesta esses autores com dados que mostram que houve uma drstica reduo
nos investimentos industriais durante a guerra e, quanto produo, esta teria

que no acompanhara o
progresso da atividade
econmica. Somava-se a
isso a libertao dos escravos (1888), que passaram
a demandar moeda para
pagamento de seus salrios,
alm da necessidade de
auxiliar com crdito os
proprietrios de escravos que foram atingidos
pela Abolio feita sem
nenhuma indenizao. O
aumento das emisses,
que comeou no final do
Imprio, alastra-se com a
necessidade de financiar
as despesas da Repblica.
O gradativo aumento
das emisses monetrias
descambou para a pura
especulao. Comeam a
surgir, da noite para o dia,
toda sorte de empreendimentos (bancos, firmas
comerciais e industriais,
estradas de ferro, etc.),
tendo aumentado em at
cinco vezes o total do capital
das sociedades annimas
registrado no Rio de Janeiro
em apenas dois anos (entre
1889 e 1891). Ocorre que
esse investimento ficava
apenas no papel, uma vez
que o objetivo era apenas
emitir aes para especular
na Bolsa de Valores. A
dbcle arrastar tambm
empresas de bases mais
slidas que no resistiram
desvalorizao de seus
papis e as falncias se multiplicam. No final, restou
uma avalanche de moeda
(entre 1889 e 1892, os meios
de pagamento aumentaram
de 206.000 contos de ris
para 561.000 contos de
ris) e sua consequncia
inevitvel: a inflao. Ver a
respeito, Prado Jr. (1945) e
outros autores.
14. No s em So Paulo e
no Rio de Janeiro, mas em
vrios estados do Nordeste
foram estabelecidas grandes
fbricas de tecidos de algodo. Ver Suzigan (1986:48).

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133

Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil

15. Pelez (1979:139) afirma


que [...] o problema principal de verificao histrica
foi a fonte de recursos para
sustentao do caf. O
crescimento das despesas,
financiadas por impostos
novos, no corresponde
poltica fiscal keynesiana. [...]
A compra e destruio dos
estoques foram financiadas,
principalmente, pelos novos
impostos de exportao. Os
crditos do Banco do Brasil
e do Tesouro no podem ser
considerados, estritamente
falando, uma gerao de
moeda, pois foram pagos
com receitas mensais, provenientes das exportaes.
[...] possvel admitir-se,
dentro de hipteses estritamente keynesianas, que os
crditos tenham facilitado
a recuperao, embora seja
difcil verificar a magnitude
do impacto. Mas bvio que
a recuperao no pode ser
explicada por um simples
modelo keynesiano de
sustentao do setor cafeeiro.
Logo, a Tese Furtado
invlida.
16. Tomando como base a
recuperao da indstria
txtil na dcada de 1930,
Pelez (1979) tambm rebate
a interpretao de Celso
Furtado de que a reduo
das importaes criou uma
reserva de mercado para
as indstrias nacionais. No
caso da indstria de tecidos,
trs fatores explicariam o
aumento da demanda: a)
as polticas governamentais
de incentivo a esse ramo da
indstria; b) a manuteno
do nvel de emprego nos
cafezais pelo programa de
sustentao do preo do caf
do governo; e c) o aumento
do emprego na lavoura do
algodo diante da boa cotao do produto no exterior.
17. Segundo Pelez
(1979:171), altamente
duvidoso que sobrassem
recursos lquidos para

134

aumentado inicialmente para depois declinar, sob o efeito da forte limitao da


capacidade para importar.
Em relao aos efeitos da crise do caf e da Grande Depresso

Os pontos controvertidos esto centrados principalmente na interpretao de


Celso Furtado no seu clssico Formao econmica do Brasil, sobretudo nos
captulos 30, 31 e 32. Referem-se ao impacto da poltica de defesa do caf sobre
os nveis de renda, a proteo indstria e a transferncia de recursos do caf
para a indstria.
Segundo Furtado (1985), diante da superproduo de caf e da retrao da
demanda causada pela Grande Depresso, a compra da colheita de caf e sua
destruio manteve a renda do setor exportador, assim como o nvel de emprego,
permitindo que o Brasil sasse da crise antes dos pases desenvolvidos. O desequilbrio do setor externo foi corrigido atravs da desvalorizao da taxa de cmbio, provocando grande aumento nos preos relativos das importaes. Com as
importaes mais caras, uma parte da demanda de produtos externos desviada para o mercado interno, que passa a ser atendida, de forma crescente, pelas
indstrias domsticas. Esse aumento da oferta s teria sido possvel porque j
existia um pequeno ncleo de indstrias de bens de capital e pela existncia de
capacidade ociosa nas indstrias nacionais de bens de consumo.
A questo do impacto da poltica de defesa do caf sobre os nveis de renda
o alvo principal da reviso da anlise de Celso Furtado feita por Pelez (1979).
Segundo ele, a poltica de sustentao dos preos do caf no foi financiada
por meio da expanso do crdito hiptese de Furtado mas pela cobrana
de novos impostos sobre o caf exportado. A renda gerada com a compra do
caf pelo governo teria sido parcialmente anulada pelos impostos. Para evitar a
expanso de moeda, o governo teria se utilizado de emprstimos junto ao Banco
do Brasil na poca, os quais eram pagos com a receita do imposto sobre exportao de caf. Assim, a renda que era dada com uma mo (despesa do governo) era
retirada com a outra (imposto)15. Especula inclusive se, caso no tivesse havido
a interveno do governo, a renda no teria sido mais alta (parte da safra teria
sido colhida e a outra no). Conclui sua tese revisionista, afirmando que a renda
permaneceu estagnada durante a Grande Depresso.
Baseado em anlises de outros autores, Suzigan (1986) vem em socorro da
Tese Furtado. Argumenta que parte do novo imposto sobre o caf foi transferida para os consumidores externos em virtude da inelasticidade da demanda
externa do caf. Acrescenta ainda que o financiamento por meio de impostos foi
de cerca da metade, sendo o restante financiado atravs da expanso do crdito.
Assim, o efeito-renda da poltica de sustentao do preo do caf, embora no
tenha sido to importante quanto o imaginado por Furtado, tambm no foi to
insignificante quanto o sugerido por Pelez.

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Outro ponto controvertido refere-se proteo indstria, atribudo por


Celso Furtado exclusivamente desvalorizao da taxa de cmbio que repercutiu
sobre os preos relativos (aumento do custo dos produtos importados em relao aos produtos nacionais), favorecendo a expanso da demanda domstica.16
Embora a depreciao cambial tenha sido o fator mais importante, tambm deve
ser levada em considerao a interveno direta do governo no comrcio exterior, seja por meio de elevaes de impostos sobre importaes, seja simplesmente por meio de restries s importaes.
Por ltimo, resta a polmica quanto interpretao de Celso Furtado de que,
por causa da perda de lucratividade do setor cafeeiro, ocorreu uma transferncia
de recursos desse setor para outros setores com melhores perspectivas de rentabilidade, dentre estes a indstria. Pelez (1979), mais uma vez, tem opinio contrria, argumentando que o desinvestimento do setor de caf foi transformado
em investimento, pelo menos no curto prazo, na lavoura do algodo que tinha
uma rentabilidade maior do que a indstria. Alm disso, a renda monetria dos
cafeicultores, depois de deduzidos os custos de produo e transporte at o porto,
devia ser bem reduzida at para investir no algodo, quanto mais para transferir
capital para a indstria.17
Alm das evidncias apresentadas por Pelez serem insuficientes, Furtado
no fez uma relao direta entre a crise do caf nos anos 1930 e a industrializao
mas sim que os recursos do caf haviam sido transferidos para o algodo e outras
atividades ligadas ao mercado interno, entre elas a indstria. Furtado inclusive
d bastante importncia para o papel da capacidade ociosa no crescimento da
produo industrial, sobretudo em So Paulo.18 No h dvida tambm, como
afirma Suzigan (1986:63), que os investimentos industriais se recuperaram em
1933-1935 e aumentaram substancialmente em 1936-1939. No entanto, no h
dados disponveis que comprovem que esses investimentos se originaram da
transferncia de recursos do setor exportador de caf.

8. Desenvolvimentismo em um contexto de globalizao


As controvrsias levantadas no item anterior referem-se ainda formao da
indstria brasileira. E o que aconteceu com a teoria do desenvolvimento de l
para c? Seria o desenvolvimentismo uma teoria restrita anlise da histria
econmica, ou seja, apenas um instrumento para anlise do passado ou poderia
servir para prospectar o futuro, vale dizer, repensar a teoria do desenvolvimento
em um contexto de globalizao? Por um lado, indiscutvel que o desenvolvimentismo enquanto corrente terica perdeu fora com o passar do tempo. Por
outro, resta evidente que, apesar do avano da industrializao, o desenvolvimento no sentido de conjugar altas taxas de crescimento da economia com

investimento na indstria,
depois de realizada a transferncia para a produo de
algodo e outros empreendimentos agrcolas em So
Paulo. No havia nenhuma
instituio financeira que
pudesse realizar a transferncia. Em face de todos esses
testes, a Tese Furtado fica
desmentida.
18. Conforme Cano (1977:
258-259): Furtado, em sua
clssica explicao dos mecanismos de recuperao da
dcada de 1930, deixa bem
claro o importante papel
desempenhado, nessa recuperao, pelo grau de capacidade ociosa da indstria. E
ainda: Sobrevinda a Grande
Depresso, a violenta compresso na capacidade para
importar e os mecanismos
acionados pelo Estado para
a defesa do nvel de renda da
cafeicultura desencadeariam
nova forma de crescimento
industrial. O maior beneficirio, obviamente, teria de ser
o compartimento industrial
mais avanado do pas, isto
, a indstria paulista.
19. O termo globalizao,
embora intuitivo, abarca
vrios significados. Segundo
Stiglitz (2002:36), globalizao representa a integrao
mais estreita dos pases e dos
povos do mundo que tem
sido ocasionada pela enorme
reduo de custos de transporte e de comunicaes
e a derrubada de barreiras
artificiais aos fluxos de
produtos, servios, capital,
conhecimento e (em menor
escala) de pessoas atravs das
fronteiras. Gray (1999:79)
relaciona a globalizao
com mudana cultural,
sintetizada na expresso des-localizao, que significa o
deslocamento de atividades
que, at recentemente
eram regionais, para
redes de relacionamento
cujo alcance distante ou
mundial. Ferrer (2008:431)

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135

Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil

enfatiza o aspecto poltico da


globalizao enquanto um
espao de exerccio de poder
dentro do qual as potncias
dominantes estabelecem, em
cada perodo histrico, as
regras do jogo que articulam
o sistema global. Um dos
principais mecanismos de
dominao se encontra
na construo de teorias e
vises que so apresentadas como critrios vlidos
universalmente quando, na
realidade, espelham o interesse dos pases centrais.
20. O Consenso de
Washington constituiuse num conjunto de
recomendaes que,
naquele momento (1982),
procuravam respaldar
os interesses dos bancos
norte-americanos diante da
chamada crise da dvida
insolvncia de vrios pases
devedores, entre eles o Brasil.
De orientao neoliberal,
o Consenso teve como
principal expoente o economista John Williamson, e foi
apoiado pelas instituies
multilaterais (FMI, Banco
Mundial). Em troca do
refinanciamento da dvida,
os pases devedores se
comprometeram a promover
um forte ajuste fiscal e a
fazer reformas orientadas
para o mercado. Segundo
Bresser-Pereira (1982),
aps os acordos feitos pelo
Plano Brandy, surgiu um
Segundo Consenso de
Washington, que orientava
os pases emergentes isto
, aqueles em que havia
interesse de aplicao dos
excedentes financeiros internacionais a abrir sua conta
de capital.
21. Bresser-Pereira (2008:222)
destaca que essa ideologia
era transmitida ao cidado
comum dos pases em
desenvolvimento como uma
espcie de orao: entendemos que vocs no dispem
de recursos para financiar

136

reduo do desemprego e desconcentrao da renda est longe de ser atingido


na economia brasileira.
Uma explicao para o ostracismo das ideias desenvolvimentistas nas ltimas trs dcadas se encontra no prprio significado da globalizao,19 que limita
o alcance das polticas macroeconmicas locais em face da integrao mundial
dos mercados de bens e financeiro. Isso coloca em segundo plano o papel do
Estado na economia, o qual passa a ser visto como um obstculo expanso do
mercado. No surpreende, portanto, que a austeridade fiscal, a privatizao e a
liberao do mercado fossem os trs pilares sob o qual foi construdo o chamado
Consenso de Washington.20
A defesa de cada um desses princpios, segundo Stiglitz (2002), partia da
seguinte viso: a) os dficits pblicos acumulados na dcada de 1980 tinham
levado a maioria dos pases latino-americanos beira da hiperinflao, logo era
preciso restabelecer a disciplina fiscal; b) os governos dos pases em desenvolvimento gastavam energia demais administrando empresas estatais, cujos produtos e servios poderiam ser oferecidos de maneira mais eficiente pelas empresas
privadas; c) a liberao do mercado (remoo da interferncia do governo nos
mercados financeiros e de capitais, e eliminao do protecionismo comercial)
era vista como a melhor maneira de estimular o aumento da produtividade pela
melhor alocao dos recursos.
verdade que, do ponto de vista terico, essa viso tinha como moldura a
supremacia da corrente neoliberal em relao ao enfoque keynesiano, que havia
prevalecido no aps guerra at final dos anos 1970. O objetivo do desenvolvimento de longo prazo, impulsionado desde a esfera estatal, foi substitudo pela
preocupao de curto prazo com a estabilidade cujo principal significado era
promover reformas macroeconmicas a fim de alcanar a estabilidade de preos,
ajuste fiscal e abertura comercial e financeira. A tarefa do desenvolvimento, portanto, deveria passar das mos do Estado para o mercado.
Fragilizados pelos desequilbrios macroeconmicos da chamada dcada perdida dos anos 1980, os pases latino-americanos, pouco a pouco, foram
sendo seduzidos por essa nova ideologia.21 Apesar de ter havido avano no controle da inflao, o preo do severo ajuste fiscal introduzido pelos pases em
desenvolvimento foram dcadas de estagnao econmica, que contriburam
para o aumento do desemprego e dos nveis de pobreza da regio.22 Afinal, o que
havia de errado com as recomendaes do Consenso de Washington?
Para comear, examine-se o pilar da privatizao. A ideia subjacente ao fenmeno que o setor privado mais eficiente para administrar empresas do que
o setor pblico. Olhando pelo ngulo estritamente da eficincia econmica de
curto prazo, essa concepo em defesa das privatizaes talvez seja verdadeira. Pelo menos na Amrica Latina,23 onde houve um novo descobrimento da
regio pelas empresas transnacionais europeias sobretudo aquelas com matriz

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na Espanha e, em menor grau, em Portugal , os lucros repatriados tm sido o


fator de maior peso no dficit em transaes correntes (o caso do Brasil serve
como exemplo). Porm, existem custos sociais associados s privatizaes que
simplesmente no so considerados. Um deles o desemprego. Como os investimentos diretos das empresas estrangeiras se restringem a assumir o controle de
empresas j existentes, a operao de saneamento implica destruir ao invs de
gerar novos empregos.
O mais importante que o Investimento Direto Estrangeiro (IDE) em pases de desenvolvimento no necessariamente resulta em expanso da capacidade produtiva de longo prazo. O objetivo das empresas transnacionais obter
altos lucros no curto prazo, o que no compatvel com o investimento de longo
prazo para ampliao da capacidade de produo vinculada ao crescimento
endgeno da demanda. Segundo Vidal (2008:72), o processo de internacionalizao do capital representa uma racionalizao do investimento por parte das
empresas multinacionais que, diante da contrao de demanda em seus pases de
origem, optam por disputar mercados mais promissores em escala global. Assim,
no investimento direto estrangeiro em pases emergentes tem predominado a
racionalizao dos ativos adquiridos, mediante o fechamento, reduo ou reorientao da produo. O resultado desse processo que no necessariamente se
produz um incremento da capacidade de produo como seria no caso da construo de novas plantas, mas apenas um crescimento baseado na racionalizao das antigas empresas pblicas.24
preciso considerar tambm que, em geral, o IDE concorre com o investimento interno privado em setores estratgicos para um pas em desenvolvimento, como o caso da minerao, petrleo, bancos, telefonia, etc. As receitas que as
concesses em alguns desses setores agregam ao capital possui um valor incalculvel, no s pelo explosivo crescimento da demanda futura, mas por tratar-se de
recursos naturais no renovveis. Alm disso, o aumento dos fluxos de capitais
para IDE provoca um fenmeno conhecido como doena holandesa,25 levando a uma valorizao excessiva da moeda interna, que resulta em aumento das
importaes e diminuio das exportaes.Isso ocorre porque, na medida em
que a moeda nacional se aprecia, os salrios reais sobem. A sobrevalorizao da
moeda, segundo Bresser-Pereira (2008:226), nada mais do que uma mudana nos preos relativos a favor dos no exportveis, sendo a fora de trabalho o
artigo no exportvel-chave. Os salrios reais aumentam porque os preos dos
componentes importados das mercadorias diminuem, enquanto os salrios conservam seu preo nominal.
Outro pilar do Consenso de Washington a austeridade fiscal. Segundo a
viso dominante, a falta de disciplina fiscal teria conduzido os pases latino-americanos ao pior dos mundos: dficit fiscal, dficit no balano de pagamentos,
recesso e ameaa de hiperinflao. Para financiar a correo do desequilbrio

seu desenvolvimento,
porm no se preocupem,
faam o ajuste estrutural
e as reformas, incluindo a
abertura financeira, que ns
financiaremos o seu desenvolvimento com poupana
externa, possivelmente atravs de investimento direto.
22. O fundamentalismo
de mercado comeou a
ser colocado em prtica
no Chile, a partir de 1975,
quando os chamados
Chicago Boys (economistas da Universidade
de Chicago, liderados por
Milton Friedman) orientaram a poltica econmica da
ditadura militar de Pinochet.
Essa ideologia se propagaria
pelo mundo sob influncia dos governos Reagan,
nos EUA, e Thatcher, na
Inglaterra. Embora o Chile
tenha, de fato, crescido
por mais de uma dcada,
experimentou um grande
atraso sociocultural. Como
destacou Sunkel (2008:473),
nem s de incrementos do
PIB vive a populao. No
restante da Amrica Latina,
e no mundo em geral, os
resultados dessas polticas
foram baixo crescimento e
aumento da desigualdade
social.
23. Alm de bancos e empresas espanhis, os primeiros
a investirem na regio, destacam-se algumas cadeias de
supermercados e empresas
de energia norte-americanas,
cuja internacionalizao
comea no incio dos anos
1990, alm da privatizao
mais recente de outros
setores altamente lucrativos,
tais como telecomunicaes,
servios de internet, comrcio eletrnico, entre outros.
24. No Brasil, dos US$ 173,5
bilhes de Investimento
Estrangeiro Direto (IED) que
ingressaram no pas no perodo 1995-2003, 58% se destinaram a comprar empresas
pblicas, sobretudo nas reas

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137

Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil

de servios de telefonia,
eletricidade e algumas
linhas de ferrovias. No
mesmo perodo, a economia
chinesa recebeu US$ 404
bilhes em IED, dos quais
apenas 4% foram destinados
para compra ou participao em empresas (VIDAL,
2008:75, 78).
25. A expresso se deriva do
que aconteceu na Holanda
aps a descoberta de gs no
Mar do Norte, que resultou
em grande valorizao da
moeda holandesa, trazendo
prejuzo para outros setores
de exportao daquele pas
(STIGLITZ, 2002).
26. No conceito de supervit
primrio, isto , receita
maior que despesa (no
levando em conta despesas
financeiras). Esse conceito
diferente do resultado
nominal das contas do setor
pblico, que inclui os juros
da dvida, e que, por esse
motivo, apresenta dficit.
Em virtude da inflao, o
Brasil negociou com o FMI
a introduo do conceito
de resultado operacional do
setor pblico, que era equivalente ao resultado nominal
menos a correo monetria
dos juros da dvida passada.
Com a estabilizao de
preos conseguida aps o
Plano Real, a inflao deixou
de distorcer de forma expressiva os valores nominais e
o resultado nominal voltou
a ser o indicador utilizado
para medir o dficit total do
governo, que corresponde
ao conceito de Necessidade
de Financiamento do Setor
Pblico (NFSP). Ver Alm
(2010:39).
27. Mdia de apenas 2,3% ao
ano nos dois mandatos de
FHC (1995-2002) e de 4%
ao ano nos dois mandatos de
Lula (2003-2010). Ver Folha
de S. Paulo (2011:B1).
28. Apenas em 2010, com a
acelerao do gasto do chamado Plano de Acelerao

138

externo e alcanar um crescimento sustentvel, os organismos internacionais


passaram a exigir metas draconianas de supervit primrio nas contas pblicas
(excesso de receita sobre despesa). O objetivo era se prevenir contra uma eventual incapacidade de o pas honrar a dvida.
Os supervits fiscais26 foram alcanados, em alguns casos, at mesmo alm
do pretendido. O Brasil decidiu, por prpria conta, fazer seu dever de casa de
forma exemplar. Ao invs de se contentar em atingir o patamar de supervit primrio acertado com o Fundo (3,5% do PIB), o pas se superou: estipulou uma
meta de 4,5% do PIB que, inclusive, chegou a ser ultrapassada. O fraco crescimento alcanado nos dois ltimos governos27 foi resultado desse esforo fiscal.
A ausncia do investimento pblico fez com que a taxa de investimento anual
ficasse ao redor de 17% do PIB, o que foi um dos fatores responsveis pelo baixo
crescimento desse perodo.28 O investimento privado, por outro lado, tambm
ficou inibido em face das exorbitantes taxas de juros da economia brasileira.
No passado, estatismo e desenvolvimentismo praticamente foram sinnimos
(concepo estadocntrica). No presente, vivemos uma era de fundamentalismo mercadocntrico em que o pndulo binrio entre Estado e mercado se
moveu para o mercado.29 Ainda que seja foroso reconhecer que, na atual fase
histrica do capitalismo, as condies objetivas e subjetivas tendam a conduzir
o pndulo na direo do mercado, no significa prescindir do Estado enquanto
instituio norteadora do desenvolvimento. Estado e mercado so apenas meios
para alcanar um fim maior, qual seja, o bem-estar das pessoas. Ser preciso evoluir, dialeticamente, para uma concepo sociocntrica de desenvolvimento.
Resta analisar o terceiro pilar do Consenso: a liberao dos mercados
comercial e financeiro. Embora o senso comum enxergue a globalizao como
uma liberao do comrcio em escala mundial, tal fenmeno , predominantemente, financeiro.30 A viso veiculada pelos idelogos do Consenso de
Washington foi uma releitura da teoria das vantagens comparativas: a abertura comercial favoreceria a especializao, ao aumento da produtividade pela
incorporao de novas tecnologias e, como consequncia, ao aumento das
exportaes. Essa foi mais uma promessa no cumprida. Muitos pases desenvolvidos continuaram mantendo barreiras comerciais e subsdios, ao passo que,
expostas concorrncia predatria das corporaes transnacionais, muitas firmas dos pases no desenvolvidos tiveram que fechar as suas portas.
A liberao do mercado de capitais, segundo a viso do FMI naquela ocasio, baseava-se na tese de que esse era o nico caminho para os pases em
desenvolvimento atrair poupana externa, principalmente na forma de investimento direto. Esse , de fato, um raciocnio simplista. O sistema financeiro internacional est interessando em investir onde for mais lucrativo, sendo a liberao do mercado de capitais uma condio necessria, porm no suficiente. A
China, por exemplo, foi o pas que recebeu a maior quantia em investimentos

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Jos Maria Dias Pereira

estrangeiros e nem por isso promoveu uma total liberao de seu mercado de
capitais.31 Atualmente, a principal preocupao dos pases de desenvolvimento
intermedirio (emergentes), como o Brasil, como frear os excessivos fluxos de
capital financeiro para evitar a valorizao da moeda local?
Portanto, em relao s recomendaes do Consenso de Washington,
a situao atual inverteu-se: a questo no mais como conseguir poupana
externa mas sim como livrar-se dela? No caso do Brasil, que pratica taxas de
juros superiores s internacionais, a entrada expressiva de capital voltil tem
mantido o real valorizado, a despeito das intervenes do Banco Central no mercado de cmbio.32 A perda da competitividade das exportaes, como consequncia disso, traz como resultado a queda do saldo da balana de comrcio. Cada vez
mais, a cobertura do dficit em conta-corrente do Balano de Pagamentos precisa ser financiada pelo supervit da conta de capital. Essa situao preocupante,
considerando que, historicamente, as crises econmicas comeam sempre pelo
Balano de Pagamentos.
Todas as crises que ocorreram nas ltimas duas dcadas nos pases emergentes estiveram intimamente ligadas globalizao financeira,33 incluso a chamada
crise global (2008), cujo contgio, a partir da economia norte-americana, foi
maior. Em todas as crises, o elemento comum foi a fuga de capitais dos pases
emergentes. Segundo Rodrguez (2008), existe uma assimetria entre mercados
financeiros dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, sendo estes ltimos
incompletos em relao aos primeiros. Esse carter incompleto, somado ao fato
de que as moedas internacionais pertencem aos pases do centro, explica o carter pr-cclico dos fluxos de capitais nos pases em desenvolvimento.
Os choques globais, manifestados atravs da sada de capitais e de seus
efeitos sobre a queda das Bolsas de Valores, atuam como fator exgeno na explicao das recorrentes crises registradas nos pases emergentes nas ltimas dcadas. Da que as polticas internas de ajustes de desequilbrios macroeconmicos, por si ss, tornam-se insuficientes enquanto polticas anticclicas. preciso,
portanto, algum tipo de controle sobre os excessivos fluxos de capital externo,
sobretudo os de natureza especulativa. Sem isso, as economias em desenvolvimento estaro expostas periodicamente s crises sistmicas provocadas pela
globalizao financeira.
Por tudo que foi exposto, poderia se concluir que a recuperao da teoria
desenvolvimentista implica lutar contra a globalizao? No necessariamente.
A globalizao, em si mesma, no boa nem m. Sua influncia no desenvolvimento da cada pas depende da forma em que cada um a ela se insere. A globalizao no mudou a natureza do processo de desenvolvimento, que requer que
a estrutura produtiva interna participe e difunda os avanos da cincia e da tecnologia, o que vem a se constituir em acumulao em sentido amplo. Porm,
a insero de cada pas no contexto externo depende de fatores endgenos

do Crescimento (PAC), a
taxa de investimento foi
maior, 18,4% do PIB. Ibid.
29. Conforme Sunkel
(2008:473).
30. Como comprar e vender
ativos externos implica
comprar e vender moeda
estrangeira, o volume de
transaes no mercado de
cmbio d uma ideia do
montante de transaes
financeiras internacionais.
Em 2000, o volume dirio de
transaes com dlar pelos
EUA estava na casa dos US$
2,4 trilhes. Desse total,
apenas 0,3% (US$ 7 bilhes)
correspondia ao volume
dirio de comrcio dos EUA
com o restante do mundo.
(BLANCHARD, 2004:386).
31. De fato, a China nem
sequer precisava de capital
estrangeiro, visto que sua
Formao Bruta de Capital
Fixo a maior do mundo
(47,8% do PIB, em 2010), o
que coloca como seu principal desafio investir o enorme
fluxo de recursos destinados
poupana. Cabe tambm
lembrar que suas reservas
internacionais em dlar so
as maiores do mundo.
32. Para financiar as
intervenes no mercado de
cmbio, o governo brasileiro
precisa endividar-se pagando
juros de 11,75% ao ano
(taxa Selic, de maro de
2011). Em contrapartida,
acumula reservas cambiais
acima do necessrio (US$
300 bilhes, em janeiro de
2011), que so aplicadas, em
sua maior parte, em ttulos
do Tesouro norte-americano
com rendimento prximo a
zero. Apesar das autoridades
econmicas costumarem
vangloriar-se dessas reservas,
difcil convencer algum
que esse tipo de poltica faa
sentido.
33. As principais crises
econmicas nos pases
emergentes, nos ltimos

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Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil

prprios que podem ser chamados de densidade nacional, que permitem que a
acumulao se realize, predominantemente, no mbito interno da nao. Nesse
sentido, pode-se dizer que cada pas tem a globalizao que merece.34

20 anos, foram: Mxico


(1994-1995), sia (1997),
Rssia (1998), Brasil (19981999), Argentina (2001). A
crise mexicana (Tequila)
durou de quatro a seis
meses, a crise da sia durou
nove meses, a da Rssia,
encadeada com a do Brasil,
durou cerca de dois anos e a
da Argentina ainda no foi
superada completamente.
Ver Vanoli (2008:84).
34. Um pas pode crescer,
aumentar sua produo, o
emprego e a produtividade
impulsionado por fatores
exgenos. [...] Porm pode
crescer sem desenvolvimento, quer dizer, sem
criar uma organizao na
economia e sociedade capaz
de mobilizar os processos
de acumulao inerentes ao
desenvolvimento ou, dito de
outro modo, sem incorporar
os conhecimentos cientficos
e suas aplicaes tecnolgicas ao conjunto de sua atividade econmica e social
(FERRER, 2008:433).
35. A Declarao do Rio de
Janeiro foi um documento
extrado dos debates travados entre os dias 4 e 6 de
maio de 2004, na cidade do
Rio de Janeiro. O documento
exorta a todos a desenvolver, em seus respectivos
pases, uma discusso que
possibilite construir uma
estratgia econmica distinta
da neoliberal, que torne
possvel o desenvolvimento
na Amrica Latina. Ver Vidal
e Guilln R. (2008).
36. Ver mensagem de Celso
Furtado (Los desafos de la
nueva generacin ) para
a conferncia no Rio de
Janeiro. Ver Vidal e Guilln
R. (2008).

140

9. Concluso
A Declarao do Rio de Janeiro (4 a 6/5/2004), subscrita por um grande nmero de acadmicos e cientistas sociais latino-americanos, colocava como contribuio mnima dos atuais economistas promover o debate sobre a possibilidade de alcanar o desenvolvimento atravs de uma estratgia alternativa ao
neoliberalismo. Esse desafio partia do princpio de que as reformas neoliberais
implantadas na Amrica Latina estiveram longe de promover o desenvolvimento
na regio.35 A metamorfose do crescimento em desenvolvimento, no sentido de
Celso Furtado d a este ltimo, s ocorre quando a transformao da estrutura
produtiva propicia efetiva melhora nas condies de vida da populao. E essa
metamorfose no se d espontaneamente, ela fruto de um projeto que por sua
vez expresso de uma vontade poltica.36
Este artigo foi escrito como resposta a esse desafio com dois objetivos: 1) resgatar a contribuio dos pioneiros do desenvolvimentismo, tornando-a acessvel
s novas geraes e 2) contribuir para fortalecer a conscincia crtica em relao
ideologia triunfalista que atribui superpoderes ao mercado. As transformaes
ocorridas no final do sculo XX, com a desintegrao da Unio Sovitica, foram
interpretadas pela teoria econmica dominante (neoclssica) como atestado do
fracasso das polticas intervencionistas. A teoria das expectativas racionais
segundo a qual os agentes econmicos antecipam e frustram as aes do Estado
foi saudada como uma nova economia. No foram poucos os que afirmaram que
Keynes estava definitivamente morto e enterrado. Toda a crtica ao capitalismo,
mesmo a no marxista, foi relegada ao esquecimento. A maior perda, contudo, foi
a interrupo do progresso do pensamento econmico regional (estruturalismo),
que passou a ser visto como uma espcie de relquia histrica.
A recente crise financeira global, cujo incndio ainda no foi debelado de
todo, serviu para mostrar o quanto a teoria econmica dominante estava fora da
realidade o que, alis, tem precedentes histricos (como na Grande Depresso).
A livre mobilidade do capital e a desregulamentao financeira tornaram os pases em desenvolvimento extremamente vulnerveis aos choques globais. Ficou
provado que quanto mais aberta a economia, maior a necessidade de proteo
social do Estado e no o contrrio. Qualquer que seja o rumo que o novo estruturalismo venha a tomar no futuro, o ponto de partida, sem dvida, dever ser a
redefinio das funes do Estado, particularmente em relao a sua insero no
mundo globalizado.

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Jos Maria Dias Pereira

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