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UNIVERSIDAD DE LA LAGUNA

Una metodologa integrada de exploracin


y compresin de los procesos de
elaboracin de polticas pblicas

Autor: Corral Quintana, Serafn


Directores: Giuseppe Munda
y Carlos Castilla Gutirrez

Departamento de Economa de las Instituciones,


Estadstica Econmica y Econometra

INDICE

INDICE DE CUADROS. ............................................................................................................. VII

INDICE DE FIGURAS...............................................................................................................XIII

PARTE A: LOS PROCESOS DE ELABORACIN DE POLTICAS PBLICAS Y SUS


INSTRUMENTOS.

CAPITULO 1. LAS POLTICAS AMBIENTALES EN CONTEXTO. ..................................... 1


1.I PROCESOS DE FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS EN MATERIA AMBIENTAL: ESTADO
DE LA CUESTIN. ...............................................................................................................................1

1.II LOS PROCESOS DE ELABORACIN DE POLTICAS PBLICAS COMO PROCESOS COMPLEJOS.4


1.II.1 DIFERENTES ENFOQUES EN LA ELABORACIN DE POLTICAS: UNA INTRODUCCIN. .........4
1.II.2 ESCUELA DEL POLICY ANALYSIS. ........................................................................................7
1.II.3 ESCUELA INCREMENTALISTA. ............................................................................................10
1.II.4 INTEGRANDO PROCESO Y PROCEDIMIENTO: UNA APROXIMACIN A LA REALIDAD DE LA
DECISIN......................................................................................................................................12
1.III LAS CUESTIONES AMBIENTALES COMO CUESTIONES COMPLEJAS.....................................18
1.IV PROCESOS DE TOMA DE DECISIONES EN RELACIN A CUESTIONES AMBIENTALES. .........21
CAPITULO 2. LA CONTAMINACIN ATMOSFRICA. PARTICULARIDADES........... 31
2.I LA CONTAMINACIN ATMOSFRICA UNA PROBLEMTICA COMPLEJA.............................31
2.I.1 CONTEXTUALIZANDO LA CONTAMINACIN ATMOSFRICA................................................31
2.I.2 INSTITUCIONES Y LEGISLACIN ...........................................................................................39
2.II. UNA INTRODUCCIN A LOS MTODOS DE ANLISIS DE IMPACTOS CONTAMINANTES. .....48
2.II.1 ESTUDIOS REALIZADOS SOBRE LA MATERIA. .....................................................................49
2.II.2 METODOLOGAS APLICADAS EN EL CASO DE ESTUDIO. ......................................................55
CAPITULO 3. METODOLOGA DE ANLISIS DE IMPACTOS. UNA REVISIN.......... 63

-i-

3.I METODOLOGA: UNA APROXIMACIN A LAS EVALUACIONES FSICAS. ............................... 63


3.I.1 FUNCIONES DOSIS-RESPUESTA. .......................................................................................... 63
3.I.2 OTROS MTODOS UTILIZADOS EN LA EVALUACIN FSICA. .............................................. 65
3.I.3 EFECTOS SOBRE LA SALUD DE LA POBLACIN.................................................................... 66
3.I.4 IMPACTOS EN LA AGRICULTURA ......................................................................................... 71
3.I.5 IMPACTOS EN LOS BOSQUES................................................................................................ 76
3.II METODOLOGA: UNA REVISIN DE LAS VALORACIONES MONETARIAS............................. 83
3.II.1 APROXIMACIN A LOS MTODOS DE VALORACIN MONETARIA AMBIENTAL. ................ 83
3.II.2 VALORACIN DE LOS IMPACTOS DE LA CONTAMINACIN ATMOSFRICA........................ 92
3.III MTODOS DE EVALUACIN MULTICRITERIAL. ................................................................. 109
3.III.1 DEFINICIN..................................................................................................................... 109
3.III.2 CONCEPTOS BSICOS. .................................................................................................... 111
3.III.3 ELECCIN ENTRE MTODOS CONTINUOS Y DISCRETOS ................................................ 112
3.III.4 MTODOS DISCRETOS .................................................................................................... 112
3.III.5 ELECCIN DE UN PROCEDIMIENTO DE AGREGACIN ..................................................... 114
3.III.6 ELECCIN Y EXPLICACIN NAIADE. ............................................................................ 118

PARTE B: PROPONIENDO UNA METODOLOGA DE EXPLORACIN DE LOS


PROCESOS DE TOMA DE DECISIONES.
CAPTULO 4. IGNORANCIA, INCERTIDUMBRE E INEXACTITUD: LAS TRES IES
DE LOS PROCESOS DE ELABORACIN DE POLTICAS PBLICAS........................... 123
4.I ALGUNAS DEFINICIONES......................................................................................................... 123
4.II LAS DIMENSIONES DE LA EVALUACIN AMBIENTAL Y LAS 3-IES. ..................................... 125
4.II.1 APROXIMACIN A LA PROBLEMTICA. ........................................................................... 125
4.II.2 ESTRUCTURANDO EL PROBLEMA..................................................................................... 130
4.III LAS METODOLOGAS DE ANLISIS. ..................................................................................... 131

- ii -

CAPTULO 5. EXPLORANDO LOS PROCESOS DE ELABORACIN DE POLTICAS


PBLICAS: UNA PROPUESTA METODOLGICA ANLISIS SOCIOINSTITUCIONAL. ...................................................................................................................... 145
5.I DEFINIENDO LAS BASES METODOLGICAS............................................................................145
5.I.1 MBITO DE ANLISIS.........................................................................................................145
5.I.2 ENFOQUE METODOLGICO: EXPLORACIN VERSUS EVALUACIN...................................148
5.I.3 UNA METODOLOGA QUE AYUDE A ENTENDER LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISIONES.149
5.II EXPLORANDO LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISIN O LA NECESIDAD DE UN CONTEXTO.150
5.II.1 UNA INTRODUCCIN AL INSTITUCIONALISMO O UNA REIVINDICACIN DEL CONTEXTO.152
5.II.2 ANLISIS INSTITUCIONAL: UNA PROPUESTA METODOLGICA DE EXPLORACIN LOS
PROCESOS DE TOMA DE DECISIONES. ........................................................................................156
5.II.3 PRIMERA ETAPA: EXPLORANDO EL PROBLEMA Y SU CONTEXTO.....................................160
5.II.4 SEGUNDA FASE DEL ANLISIS SOCIO-INSTITUCIONAL. ANLISIS DE ACTORES:
EXPLORANDO LA DINMICA DEL PROCESO...............................................................................173
CAPTULO 6. EXPLORANDO LOS PROCESOS DE ELABORACIN DE POLTICAS
PBLICAS: UNA PROPUESTA METODOLGICA ESQUEMA PEDIGREE. ............. 189
6.I LA CALIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS UTILIZADOS EN LA ELABORACIN DE POLTICAS
PBLICAS........................................................................................................................................190
6.I.1 LA CALIDAD COMO PUNTO DE REFERENCIA. ....................................................................190
6.I.2 DEFINICIN DE PEDIGREE. .................................................................................................190
6.I.3 RELEVANCIA DEL ESQUEMA PEDIGREE COMO HERRAMIENTA DE AYUDA A LA
EXPLORACIN Y COMPRENSIN DE LOS PROCESOS DE DECISIN.............................................205
6.I.4 DESARROLLO DEL ESQUEMA PEDIGREE. ...........................................................................207
6.I.5 PRESENTACIN DE MLTIPLES MATRICES PEDIGREE. ......................................................228
6.II A MODO DE CONCLUSIN.......................................................................................................238

PARTE C: CASO DE ESTUDIO - EXPLORANDO LA CUESTIN DE LA


CONTAMINACIN ATMOSFRICA EN TENERIFE
CAPTULO 7. DESCRIPCIN DEL CASO DE ESTUDIO ................................................... 239

- iii -

7.I LA CONTAMINACIN ATMOSFRICA EN CANARIAS ............................................................. 239


7.II UBICACIN DEL MBITO DE ANLISIS ................................................................................. 242
7.II.1 LAS ZONAS ELEGIDAS ..................................................................................................... 242
7.II.2 DATOS POBLACIONALES .................................................................................................. 244
7.II.3 USOS DEL TERRITORIO..................................................................................................... 244
7.III DELIMITACIN DEL CASO DE ESTUDIO .............................................................................. 248
7.III.1 FUENTES DE CONTAMINACIN ....................................................................................... 248
7.III.2 IDENTIFICACIN DE LOS AGENTES RECEPTORES. .......................................................... 253
7.III.3 AGENTES CONTAMINANTES ........................................................................................... 257
7.IV LAS ALTERNATIVAS QUE SERN ANALIZADAS................................................................... 264
CAPTULO 8. EVALUACIN DE LOS IMPACTOS DE LA C.A. EN TENERIFE........... 273
8.I INTRODUCCIN. ....................................................................................................................... 273
8.II ANLISIS FSICO: DETERMINACIN Y EVALUACIN DE LOS IMPACTOS. .......................... 276
8.II.1 ESTIMACIN DE LOS EFECTOS SOBRE LA SALUD DE LA POBLACIN ............................... 276
8.II.2 ANLISIS DE LA SALUD LABORAL ................................................................................... 288
8.II.3 ESTIMACIN DE LOS IMPACTOS EN LA AGRICULTURA .................................................... 290
8.II.4 IMPACTOS EN BOSQUES ................................................................................................... 294
8.II.5 A MODO DE CONCLUSIN. .............................................................................................. 298
8.III ANLISIS MONETARIO: VALORACIN DE LOS EFECTOS DE LA C.A. ............................... 301
8.III.1 VALORACIN MONETARIA EFECTOS SOBRE LA SALUD POBLACIN.............................. 302
8.III.2 VALORACIN MONETARIA SALUD LABORAL. ............................................................... 305
8.III.3 VALORACIN MONETARIA DE LOS IMPACTOS EN LA AGRICULTURA. ........................... 309
8.III.4 VALORACIN MONETARIA DE IMPACTOS EN BOSQUES ................................................. 311
8.III.5 A MODO DE CONCLUSIN............................................................................................... 313
8.IV ANLISIS DE LAS PERCEPCIONES SOCIALES PARA EL CASO DE ESTUDIO ........................ 314
8.IV.1 INTRODUCCIN............................................................................................................... 314
8. IV.2 DESCUBRIENDO LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN LA PROBLEMTICA. ..................... 315
8.IV.3 ELECCIN DE CRITERIOS................................................................................................ 322
8.IV.3 ELECCIN DE CRITERIOS................................................................................................ 323
8.IV.4 RELACIN ENTRE CRITERIOS Y ALTERNATIVAS SEGN LAS PERCEPCIONES SOCIALES.327
8.IV.5 RESULTADOS DE LA APLICACION DE NAIADE A LA PERCEPCIN DE LA COMUNIDAD.334
8.V EVALUACIN EXTENDIDA...................................................................................................... 335
8.V.1 RELACIN ENTRE CRITERIOS Y ALTERNATIVAS ............................................................. 336

- iv -

8.V.2 RESULTADOS DE LA APLICACION DEL NAIADE..............................................................336


8.V SNTESIS DE RESULTADOS. .....................................................................................................338
ANEXO 8-A. UNA APROXIMACIN A LA PERCEPCIN SOCIAL SOBRE LA C.A. EN TENERIFE:
RELACIN CRITERIOS Y ALTERNATIVAS.....................................................................................341
ANEXO 8-B. ANLISIS DE SENSIBILIDAD DE LAS ALTERNATIVAS OBTENIDAS DE LA
APLICACIN DE NAIADE..............................................................................................................357

CAPTULO 9. EXPLORANDO EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES................... 371


9.I APLICACIN DE PEDIGREE ......................................................................................................371
9.I.1 EVALUACIN FSICA. .........................................................................................................372
9.I.2 VALORACIN MONETARIA. ...............................................................................................377
9.I.3 MODELIZANDO LAS PERCEPCIONES SOCIALES ..................................................................381
9.I.4 MODELO MULTICRITERIAL - EXTENDIDO..........................................................................385
9.I.5 REPRESENTANDO LOS RESULTADOS DEL PROCESO DE EXPLORACIN..............................385
9.II ANLISIS SOCIO-INSTITUCIONAL: PODER Y CONFLICTOS ENTRE ACTORES.....................397
9.II.1 INTRODUCCIN .................................................................................................................397
9.II.2 RELACIONES ACTORES ALTERNATIVAS. (MATRIZ ACTORES ALTERNATIVAS). ........398
9.II.3 RELACIONES DE PODER Y SU INFLUENCIA EN EL PROCESO..............................................405
9.II.4 POSIBLES COALICIONES Y SU INFLUENCIA EN EL PROCESO. ............................................413
9.II.5 CONCLUSIONES: UNA REFLEXIN SOBRE LA ESTABILIDAD DE LAS ALTERNATIVAS. .....418
ANEXO 9-A: JUSTIFICACIN DE LAS CATEGORAS ASIGNADAS EN PEDIGREE .........................421
ANEXO 9-B: JUSTIFICACIN DE RELACIONES ACTORES ALTERNATIVAS ..............................445
CAPTULO 10. CONCLUSIONES............................................................................................ 455
10.I A MODO DE SNTESIS. .............................................................................................................455
10.II CONCLUSIONES Y ALGUNAS REFLEXIONES. .......................................................................457
10.III LO QUE SE QUED EN EL TINTERO .....................................................................................462
10.IV FUTURAS LNEAS DE INVESTIGACIN. ...............................................................................463
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS. ...................................................................................... 467

ANEXOS ....................................................................................................................................... 503

-v-

Indice de Cuadros.
Captulo 2.
Cuadro 2.1. Los problemas ambientales.......................................................................................... 32
Cuadro 2.2. Impactos Estimados de la contaminacin atmosfrica en la salud europea ............... 35
Cuadro 2.3. Valores Gua de la Organizacin Mundial de la Salud.. ............................................. 41
Cuadro 2.4. Legislacin Europea en Materia Ambiental. ............................................................... 43
Cuadro 2.5. Estndares de Calidad del Aire en la Unin Europea................................................. 44
Cuadro 2.6. Evolucin Niveles de Emisin: Refinera CEPSA........................................................ 46
Cuadro 2.7. Evolucin Niveles de Emisin: Central Trmica de Candelaria ................................. 47
Cuadro 2.8. Valores Limites de Inmisin. SO2 y valores asociados partculas en suspensin....... 48
Cuadro 2.9. Valores Limites.Particulas en Suspensin. .................................................................. 48
Captulo 3.
Cuadro 3.1. Efectos de la contaminacin atmosfrica en la poblacin infantil. ............................. 67
Cuadro 3.2. Clasificacin de Efectos segn Dockey y Pope (1994) ................................................ 69
Cuadro 3.3 Estudios relativos a los Impactos de la Contaminacin Atmosfrica en la Salud. ....... 70
Cuadro 3.4. Funciones Dosis Respuesta: los Impactos de la CA. en la Salud. ............................... 72
Cuadro 3.5. Contaminacin atmosfrica y Crecimiento Agrcola: algunos Ejemplos .................... 73
Cuadro 3.6. Valores gua de la OMS. ............................................................................................. 79
Cuadro 3.7. Costes de Emisin segn estudios (en $ de 1990 por gramo de emisin).................... 93
Cuadro 3.8. Mtodos de valoracin delos efectos de salud de la contaminacin atmosfrica........ 96
Cuadro 3.9. Resumen del Valor Estadstico de la Vida (Millones de ECUs (1990) ........................ 96
Cuadro 3.10. Estimaciones Empricas: Valoracin de la Vida Humana......................................... 98
Cuadro 3.11. Valoracin de un dia de enfermedad, en dlares de 1984....................................... 100
Cuadro 3.12. Costes Sociales de la Morbilidad............................................................................. 102
Captulo 4.
Cuadro 4.1. Diferentes Tipos de Incertidumbre............................................................................. 124
Cuadro 4.2. Clasificacin de Incertidumbres ................................................................................ 126
Cuadro 4.3. Algunas de las tres Ies en relacin a los Impactos en la Salud............................. 128
Cuadro 4.5. Algunas Inexactitudes e Incertidumbres Asociadas a la Modelizacin Fsica. ......... 132
Cuadro 4.6. Algunos de los Impactos Conocidos derivados de la Contaminacin Atmosfrica. .. 135
Cuadro4.7a. Algunas Limitaciones que presentan los Mtodos de Valoracin Monetaria (1/2).. 140
Cuadro 4.7b. Algunas Limitaciones que presentan los Mtodos de Valoracin Monetaria (2/2). 141

- vii -

Captulo 5.
Cuadro 5.1. Algunos de los Actores Involucrados en Decisiones Ambientales ............................. 164
Cuadro 5.2. Relaciones de poder entre actores ............................................................................. 176
Cuadro 5.3. Categoras Lingsticas utilizadas en NAIADE ......................................................... 179
Cuadro 5.4. Visualizando el Poder de los Actores Involucrados en el Proceso ............................ 183
Cuadro 5.5. Revisando las Alternativas en trminos de Poder...................................................... 185
Cuadro 5.6. Revisin de las Alternativas introduciendo Poder y Coaliciones. ............................. 188
Captulo 6.
Cuadro 6.1 Sntesis de Categoras en NUSAP(excepto Pedigree)................................................. 197
Cuadro 6.2. Estimaciones del valor de los Humedales de Louisiana ( dlares 1983)................... 199
Cuadro 6.3.Matriz Pedigree para la Valoracin Econmica de los Humedales........................... 200
Cuadro 6.4. Estimaciones del valor de los Humedales de Louisiana ( dlares 1983)................... 201
Cuadro 6.5. Elementos de Diferencia entre NUSAP y el Esquema Pedigree ................................ 206
Cuadro 6.6. Atributos y Criterios Propuestos en el Anlisis de la Informacin............................ 211
Cuadro 6.7. Matriz Pedigree aplicable a Informacin. ................................................................. 214
Cuadro 6.8. Atributos y Criterios Propuestos en el Anlisis del Papel del Analista. .................... 220
Cuadro 6.9. Matriz Pedigree aplicada al Analista. ....................................................................... 222
Cuadro 6.10. Atributos y Criterios Propuestos en el Anlisis del Modelo Implementado ............ 224
Cuadro 6.11. Matriz Pedigree aplicable a Modelos227
Captulo 7.
Cuadro 7.1. Estructura Poblacional de las zonas de anlisis segn grupos de edad por sexo. .... 245
Cuadro 7.2. Usos del Territorio en las Zonas de Estudio.............................................................. 247
Cuadro 7.3. Emisiones de diferentes tipos de vehculos (gramos/kilometros)............................... 249
Cuadro 7.5. Equipo Generador Central Trmica de Las Caletillas: Ao 1996............................ 251
Cuadro 7.6. Central Trmica de Las Caletillas: Consumo (toneladas) Ao 1996 ........................ 252
Cuadro 7.7.Comparacion Media 1993 RD 646/91. .................................................................... 253
Cuadro 7.8.Caso de Estudio: mbito de Anlisis .......................................................................... 255
Cuadro 7.9. Estaciones de Vigilancia Inmisiones....................................................................... 261
Cuadro 7.10. Estaciones de Vigilancia Emisiones...................................................................... 262
Cuadro 7.11. Valores Anuales de Inmisin y Localizacin, segn contaminantes........................ 263
Cuadro 7.12. Niveles de Concentracin por zonas y fuente contaminante. Ao 1996 .................. 268
Cuadro 7.13. Valores de Concentraciones de Contaminantes ao 1997: Alternativa 1 (g/m3) .. 269
Cuadro 7.14. Estimacin Concentraciones de Contaminantes: Alternativa 2 (g/m3) ................. 269

- viii -

Cuadro 7.15. Estimacin Concentraciones de Contaminantes: Alternativa 3 (g/m3) ................. 270


Cuadro 7.16. Estimacin Concentraciones de Contaminantes: Alternativa 4 (g/m3) ................. 271
Cuadro 7.17. Estimacin Concentraciones de Contaminantes: Alternativa 5 (g/m3) ................. 271
Cuadro 7.18. Estimacin Niveles Medios de Inmisin de Contaminantes, segn Alternativas..... 271
Cuadro 7.19. Estimacin de la Variacin Niveles de Contaminacin. Zona Sur. ......................... 272
Captulo 8.
Cuadro 8.1. Funciones dosis-respuesta: Estimacin de Mortalidad Prematura. PM10 ................ 278
Cuadro 8.2. Funciones dosis-respuesta: Estimacin de Mortalidad Prematura. SO2 y NO2 ....... 278
Cuadro 8.3. Estimacin Mortalidad Prematura debido a Partculas (n personas) ..................... 278
Cuadro 8.4. Estimacin Mortalidad Prematura debido a SO2 (n personas)................................ 280
Cuadro 8.5. Estimacin Mortalidad Prematura debido a NO2 (n personas) ............................... 280
Cuadro 8.6. Estimaciones Niveles de Mortalidad Prematura, ...................................................... 280
Cuadro 8.7. Funciones dosis-respuesta: Evaluacin de efectos agudos no mortales: PM10......... 284
Cuadro 8.8. Func. dosis-respuesta: Evaluacin efectos no mortales. SO2, NO2 Partculas.......... 284
Cuadro 8.9. Estimacin Enfermedad debido a Partculas (n personas). Santa Cruz .................. 285
Cuadro 8.10. Estimacin Enfermedad debido a Partculas (n personas).Candelaria ................. 285
Cuadro 8.11. Estimacin Enfermedad debido a Partculas (n personas).Arafo .......................... 286
Cuadro 8.12. Estimacin Enfermedad debido a Partculas (n personas) .................................... 286
Cuadro 8.13. Estimacin Enfermedad debido a SO2 (n personas) Santa Cruz de Tenerife......... 287
Cuadro 8.14. Estimacin Enfermedad debido a SO2 (n personas) Candelaria ........................... 287
Cuadro 8.15. Estimacin Enfermedad debido a SO2 (n personas) Arafo .................................... 287
Cuadro 8.16. Estimacin Enfermedad debido a SO2 (n personas) Total ..................................... 287
Cuadro 8.17. Estimacin Enfermedad debido a NO2 (n personas).............................................. 287
Cuadro 8.18. Accidentes con Baja segun gravedad y Actividad. Ao 1996 .................................. 289
Cuadro 8.19. Estimacin Accidentes con Baja segun gravedad y Actividad. Ao 1996 ............... 290
Cuadro 8.20 . Funciones dosis-respuesta: Efectos en la Agricultura............................................ 291
Cuadro 8.21. Territorio Agrcola en la Zona Sur .......................................................................... 292
Cuadro 8.22. Estimacin Niveles de Concentracin y Variaciones de SO2. Zona Sur.................. 292
Cuadro 8.23. Produccin Agrcola en la Provincia de S/C de Tfe. ............................................... 293
Cuadro 8.24. Estimacin de Produccion Agrcola Afectada (tns). Zona Sur. ............................... 294
Cuadro 8.25. Estimacin de Produccion Agrcola Afectada (tns). Zona Sur. (y 2)....................... 294
Cuadro 8.26. Estimacin de la Produccion Agrcola Afectada (tns)............................................. 295
Cuadro 8.27. Zona Forestal de Estudio......................................................................................... 296
Cuadro 8.28. Defoliacin y Decoloracin en la zona.................................................................... 297

- ix -

Cuadro 8.29. Niveles Promedio de Inmisin en la Zona Sur. Ao 1996........................................ 297


Cuadro 8.30. Estimacin Niveles Medios de Inmisin de Contaminantes. Zona Sur .................... 298
Cuadro 8.31. Estimacin Defoliacin Conferas en Has, Zona Sur, Ao 1996 ............................. 298
Cuadro 8.32. Relacin entre Alternativas y Criterios.- ................................................................. 299
Cuadro 8.33. Resumen del Valor Estadstico de la Vida. Millones de ECU (1990) ...................... 302
Cuadro 8.34. Estimacin de los Niveles de Mortalidad Prematura (n personas)........................ 303
Cuadro 8.35. Valoracin de Estimaciones de Niveles de Mortalidad.(ECU 1990).................... 304
Cuadro 8.36. Coste Monetario por Enfermedad............................................................................ 304
Cuadro 8.37. Valoracin Monetaria Efectos en la Salud Poblacional. Partculas (ECU 1990)... 305
Cuadro 8.38. Estimacin Enfermedad debido a Partculas (n personas) .................................... 306
Cuadro 8.39. Estimaciones de Niveles de Morbilidad, debido a partculas. (ECU 1990) ......... 306
Cuadro 8.40. Estimacin Enfermedad debido a SO2 (n personas)............................................... 307
Cuadro 8.41. Estimaciones de Niveles de Morbilidad, debido a SO2. (ECU 1990) ................... 307
Cuadro 8.42. Estimacin Enfermedad debido a NO2 (n personas) .............................................. 307
Cuadro 8.43. Estimaciones de Niveles de Morbilidad, debido a NOx. (ECU 1990) .................. 307
Cuadro 8.44. Estimacin Accidentes con Baja segn gravedad y Actividad. Ao 1996 ................. 308
Cuadro 8.45. Salario Medio Mensual del Trabajador, segn Actividad (Ptas) ............................ 308
Cuadro 8.46. Costo Monetario por Trabajador Unitario de Baja Laboral (Ptas 1996) ............... 309
Cuadro 8.47. Valoracin Econmica de Accidentes Laborales (ECU 1990) ................................ 309
Cuadro 8.48. Valoracin Monetaria de los Efectos Laborales segn Alternativas (ECU 1990) .. 309
Cuadro 8.49. Estimacin de Cambios en la Produccion Agrcola (tns). Zona Sur. ...................... 310
Cuadro 8.50. Precio Medio Percibido por el Agricultor. .............................................................. 310
Cuadro 8.51. Estimacin Monetaria de la Produccin Agrcola la Zona (ECU 1990)................ 310
Cuadro 8.52. Estimacin Monetaria Cambios en Produccin Agrcola (Zona Sur - ECU 1990). 311
Cuadro 8.53. Estimacin Defoliacin Conferas en Has, Zona Sur. ............................................. 311
Cuadro 8.54. Repoblacin Forestal: Inversin por Provincias (Canarias- 1996). (Pts). ............. 312
Cuadro 8.55. Estimacin monetaria de las Has Afectadas, segn Coste de la Repoblacin ....... 313
Cuadro 8.56. Valoracin Monetaria de los Efectos de la C.A. segn Alternativas (ECU 1990) .. 313
Cuadro 8.57. Ranking de Alternativas segn la Valoracin Monetaria (ECU 1990) ................... 314
Cuadro 8.59. Descripcin de los Actores Involucrados en la CA en Tenerife............................... 318
Cuadro 8.60. Descripcin de los Actores Involucrados en la CA en Tenerife. (cont.) .................. 319
Cuadro 8.61. Descripcin de los Actores Involucrados en la CA en Tenerife. (cont.) .................. 320
Cuadro 8.62. Descripcin de los Actores Involucrados en la CA en Tenerife. (cont.) .................. 321
Cuadro 8.63. Criterios Aplicados en el caso de estudio. ............................................................... 324
Cuadro 8.64a. Descripcin de los Criterios Aplicados. ................................................................ 325

-x-

Cuadro 8.64b. Descripcin de los Criterios Aplicados. ................................................................ 326


Cuadro 8.65. Relacin entre Alternativas y Criterios.- ................................................................. 328
Cuadro 8.66. Alternativa 1 Mantenimiento de la Tendencia Actual.............................................. 329
Cuadro 8.67. Alternativa 2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas. .......................... 330
Cuadro 8.68. Alternativa 3 Cierre de la Refinera......................................................................... 331
Cuadro 8.69. Alternativa 4: Medidas reductoras Contaminacin del trfico rodado................... 332
Cuadro 8.70. Alternativa 5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas................................ 333
Cuadro 8.71. Relacin Entre Alternativas y Criterios.-................................................................. 337
Cuadro 8.72. Ranking de Resultados..339
Captulo 9.
Cuadro 9.1. Evaluacin Fsica: La Informacin Incorporada ...................................................... 374
Cuadro 9.2. Evaluacin Fsica: El Papel del Analista .................................................................. 375
Cuadro 9.3. Evaluacin Fsica: Los Modelos Utilizados .............................................................. 376
Cuadro 9.4. Valoracin Monetaria: La Informacin Incorporada ............................................... 378
Cuadro 9.5. Valoracin Monetaria: El Papel del Analista ........................................................... 379
Cuadro 9.6. Evaluacin Monetaria: Los Modelos Utilizados ....................................................... 380
Cuadro 9.7. Percepciones Sociales: La Informacin..................................................................... 382
Cuadro 9.8. Percepciones Sociales: El Papel del Analista............................................................ 383
Cuadro 9.9. Percepciones Sociales: Los Modelos Utilizados........................................................ 384
Cuadro 9.10. Modelo Multicriterial Extendido: La Informacin .................................................. 386
Cuadro 9.11. Modelo Multicriterial Extendido: El Papel del Analista ......................................... 387
Cuadro 9.12. Modelo Multicriterial Extendido: Los Modelos Utilizados ..................................... 388
Cuadro9.13. Matriz Pedigree aplicada a la Informacin.............................................................. 392
Cuadro 9.14. Matriz Pedigree aplicada al Analista. ..................................................................... 393
Cuadro 9.15. Matriz Pedigree aplicada al Modelo. ...................................................................... 394
Cuadro 9.16. Posicionamiento de los Actores frente a las Alternativas........................................ 399
Cuadro 9.17. Alternativa 1: Mantenimiento de los niveles de emision actuales. .......................... 400
Cuadro 9.18. Alternativa 2:Reduccion Niveles de emisin uso de tecnologas alternativas......... 401
Cuadro 9.19. Alternativa 3:Cierre de La Refinera de Santa Cruz................................................ 402
Cuadro 9.20. Alternativa 4: Medidas sobre el Trfico Rodado..................................................... 403
Cuadro 9.21. Alternativa 5:Cierre de La Central Trmica de Las Caletillas. .............................. 404
Cuadro 9.22. Explorando Poder de los Actores Involucrados en el Proceso (1/3) ....................... 407
Cuadro 9.23. Explorando el Poder de los Actores Involucrados en el Proceso (2/3) ................... 408
Cuadro 9.24. Explorando el Poder de los Actores Involucrados en el Proceso (3/3) ................... 409

- xi -

Cuadro 9.25. Revisando las Alternativas en trminos de Poder.................................................... 413


Cuadro 9.26. Matriz de Similitudes entre Actores ......................................................................... 416
Cuadro 9.27. Revisin de las Alternativas introduciendo Poder y Coaliciones. ........................... 417

- xii -

Indice de Figuras.
Captulo 1.
Figura 1.1. Finalidad perseguida por los Anlisis. ........................................................................... 4
Figura 1.2. Diferentes Opciones Metodolgicas. .............................................................................. 5
Figura 1.3. Clasificacin de escuelas. ............................................................................................... 7
Figura 1.4. Escuelas Representativas analizadas.............................................................................. 8
Figura 1.5. Elaboracin de Polticas Pblicas segn la Escuela del Policy Analysis. ..................... 9
Figura 1.6. La Naturaleza Iterativa del Anlisis, segn Quade. ..................................................... 14
Figura 1.7. El Proceso Decisor inmerso en el Entorno Social. ....................................................... 17
Figura 1.8. El Proceso Decisor inmerso en el Entorno Socio-Ambiental ....................................... 24
Figura 1.9. Proceso de Elaboracin de Polticas Pblicas. ............................................................ 26
Figura 1.10. Contexto Socio-Ambiental de las Cuestiones Ambientales ......................................... 28
Captulo 2.
Figura 2.1. Esquema del Sistema Contaminacin Atmosfrica y sus principales componentes. .... 34
Figura 2.2. Esquema de Evaluacin de la Contaminacin Atmosfrica. ........................................ 50
Figura 2.3. Enfoque Metodolgico utilizado en el Caso de Estudio................................................ 57
Captulo 3.
Figura 3.1 Diferentes tipos de Funciones Dosis Respuesta............................................................. 64
Figura 3.2. Poblacin Forestal en Europa ...................................................................................... 82
Figura 3.3. Mtodos de Valoracin Monetaria Ambiental .............................................................. 84
Figura 3.4. Eficiencia en un Caso bidimensional ......................................................................... 112
Figura 3.5. Implementacin de las Variables Imprecisas en el software NAIADE ....................... 120
Captulo 5.
Figura 5.1. Esquema de Anlisis Institucional .............................................................................. 161
Figura 5.2. Primera Fase del Anlisis Socio-Institucional............................................................ 168
Figura 5.3.Integracin de Tcnicas Sociales con Tcnicas Multicriterio. .................................... 169
Figura 5.4. Metodologa de Anlisis de los Actores Involucrados en Procesos de Decisin........ 178
Figura 5.5. Matriz de Actores Alternativas en el Mtodo NAIADE............................................ 180
Figura 5.6. Visualizando el Poder de los Actores Involucrados en el Proceso ............................. 184
Figura 5.7. Representando las posibles coaliciones en el Proceso aplicando NAIADE ............... 186
Figura 5.8. Matrices de Similitud segn Actores en el Proceso aplicando NAIADE .................... 187

- xiii -

Captulo 6.
Figura 6.1. Previos desarrollos de la matriz Pedigree. ................................................................. 204
Figura 6.2. Detalle Parcial de la Estructura del Esquema Pedigree ............................................ 210
Figura 6.3. Representando la Exploracin de la Calidad: El Radar............................................. 229
Figura 6.4. Descripcin de la Categora Adecuacin a la Problemtica. ................................ 231
Figura 6.5. Pgina Principal de la Aplicacin Informtica Pedigree v. 1.0 ................................. 233
Figura 6.6. Entorno a disposicin del Usuario: Matrices Pedigree.............................................. 234
Figura 6.7. Entorno a disposicin del Usuario: Matrices Pedigree.............................................. 235
Figura 6.8. Representacin Radar. ................................................................................................ 237
Captulo 7.
Figura 7.1. Delimitacin de las zonas de Estudio.......................................................................... 243
Figura 7.2. Ubicacin de la Refinera de Santa Cruz.................................................................... 250
Figura 7.3. Red de Control del CEI ............................................................................................... 260
Figura 7.4. Ronda de Entrevistas Realizadas ................................................................................ 266
Captulo 8.
Figura 8.1. Tipo de Vegetacin monitorada. Islas Canarias......................................................... 296
Figura 8.2. Resultados de la Aplicacin de NAIADE a la Evaluacin Fsica. .............................. 300
Figura 8.3. El Caso de Tenerife ..................................................................................................... 322
Figura 8.4. Ranking de alternativas segn NAIADE ..................................................................... 334
Figura 8.5. El Marco Social y los Proceso decisores. ................................................................... 335
Figura 8.6. Resultados del Modelo Multicriterial Extendido. ....................................................... 336
Captulo 9.
Figura 9.1.Representacin Radar del Caso de Estudio. ................................................................ 391
Figura 9.2. Esquema Pedigree para la Aplicabilidad y Adecuacin de la Informacin. .............. 395
Figura 9.3. Esquema Pedigree para la Fiabilidad de la Informacin........................................... 395
Figura 9.4. Esquema Pedigree para el Papel del Analista. ........................................................... 396
Figura 9.5. Esquema Pedigree para el Uso y Transparencia del Modelo..................................... 396
Figura 9.6. Esquema Pedigree para la Adecuacin y Legitimidad del Modelo. ........................... 397
Figura 9.7. Visualizando el Poder de los Actores Involucrados en el Proceso ............................. 410
Figura 9.8. Dendograma: Relaciones de Similitud entre Actores ................................................. 415

- xiv -

Capitulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.


Chevalley pensava: Questo stato di cose non durer; la nostra
amministrazione, nuova, agile, moderna cambier tutto. Il principe era
depresso: Tutto questo pensava non dovrebbe poter durare; per
durer, sempre; il sempre umano, beninteso, un secolo, due secoli; e
dopo sar diverso, ma peggiore.
Tomasi di Lampedusa. Il Gattopardo.

La tesis defendida en el presente trabajo de investigacin es la existencia de una


complejidad inherente a los procesos de elaboracin de polticas pblicas. Dicha complejidad se
ve reforzada por las peculiares caracterticas que presentan las cuestiones ambientales que en las
ltimas dcadas han comenzado a afrontar los procesos decisores. Todo ello lleva a plantear la
necesidad de nuevos enfoques en la elaboracin de polticas pblicas. El estudio que aqu se
presenta propone una nueva metodologa que permitan explorar diferentes alternativas, dando la
posibilidad a la comunidad de conocer y entender cuales son los elementos y procesos que tienen
lugar durante la elaboracin de polticas pblicas logrando, al mismo tiempo, delimitar los
conflictos sociales y mostrar diferentes posibilidades para su solucin a travs de procesos de
compromiso, cooperacin y negociacin.
La ltima seccin de este captulo describe brevemente la metodologa que ser
desarrollada en la presente investigacin, analizando tanto los enfoques que integran tal
metodologa como los diferentes mbitos en los que sta ser aplicada.

1.I Procesos de Formulacin de Polticas Pblicas en Materia Ambiental:


Estado de la Cuestin.
Uno de los rasgos caractersticos de la sociedad actual, lo constituye la creciente
preocupacin por las cuestiones medioambientales efecto invernadero, escasez de
energa, degradacin del medio natural. Las instituciones de la sociedad industrial se ven
enfrentadas, desde la segunda mitad de este siglo, a la posibilidad de autodestruccin de
toda vida en este planeta, una posibilidad totalmente novedosa (Beck, 1993). La era en la
que el progreso se asociaba a incrementos exponenciales en el consumo de energa,
de recursos, de produccin de bienes, e incluso de volumen de residuos generados esta
siendo cuestionada.

-1-

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

En las ltimas dcadas han sido las repercusiones negativas de esta concepcin
de progreso las que han comenzado a asumir especial protagonismo, cuestionando la
idoneidad del tipo de relacin que las sociedades industriales haban establecido con su
medio para satisfacer sus necesidades y desarrollarse. Nos encontramos as ante un
importante contrasentido, el desarrollo tecnolgico y cientfico ha llevado a las sociedades
occidentales a niveles desconocidos de prosperidad, longevidad y proteccin, pero, al
mismo tiempo, nunca ha sido tan elevada la preocupacin social en torno a la seguridad,
la calidad de vida, los riesgos tecnolgicos y los peligros medioambientales. En palabras
de Funtowicz y Ravetz (1997, p. 3)
There is now a widespread feeling that the scientific system (including science
based technology) is responsible for many of our perceived environmental and health
problems. It is also seen to be closely associated with an economic theory which
privileges economic growth as the only form of development, has a total disregard for
questions of fairness and equity, and professes a reckless technical optimism.
La incesante innovacin que, da a da, tiene lugar en el seno de nuestra
sociedad, se encuentra acompaada de amplios e incontrolables cambios en el medio
natural, debido a factores tales como contaminacin, desertizacin, destruccin de
ecosistemas. La marginalizacion que ha sufrido la problemtica medioambiental en las
agendas de poltica pblica, frente a otras polticas mas centradas en el corto plazo y
orientadas a lograr las mayores cotas de crecimiento econmico, han provocado un
preocupante deterioro del medio natural.
El nacimiento y desarrollo de los llamados movimientos ecologistas o verdes y
de numerosas Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), as como el reciente
desarrollo de polticas de corte medioambiental tanto a nivel nacional como internacional
son seales de que tanto la opinin pblica como los decisores comienzan a prestar
atencin a las, en el pasado, desatendidas cuestiones medioambientales (Martinez Alier,
J., 1995).
Estos problemas socio-ambientales generadores de daos no delimitables,
globales y, con frecuencia, irreparables han despertado el inters de la poblacin as
como de las instituciones sociales intensificando una demanda de mayor informacin y un
anlisis mas cuidadoso de las polticas pblicas (Linblom, 1991). Bajo esta perspectiva
surge el presente proyecto investigador, siendo su principal objetivo el anlisis de los

-2-

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

procesos de elaboracin de polticas pblicas en el tratamiento de cuestiones


ambientales.
Una de las definiciones mas utilizadas al referirse a los procesos de formulacin
de decisiones es la presentada por Quade (1989), el cual define el anlisis poltico como
aquel que:
trata de ayudar a quien toma las decisiones para que realice una eleccin mejor
de la que habra adoptado.
Esta aproximacin a los procesos de elaboracin de polticas, puramente
instrumental, en la cual se presenta el anlisis, como aquel proceso que aspira a mejorar
la toma de decisiones ante una problemtica concreta, contrasta con una realidad social,
en la cual se percibe una sensacin de impotencia por parte de las instituciones publicas
en el tratamiento de los peligros ambientales.
Esta falta de credibilidad en las instituciones plantea la necesidad de profundizar
en la filosofa y mtodos que subyacen en estos procesos elaboradores de polticas
pblicas. Nuestro anlisis tratar de mostrar que esta incapacidad institucional surge,
bsicamente, de las caractersticas de complejidad que presentan tanto el objeto de
anlisis, las cuestiones ambientales, como los propios procesos elaboradores de
polticas. As, el objetivo de este primer captulo ser presentar las caractersticas que
definen como complejas tanto a: (i) las cuestiones medioambientales, como a (ii) los
procesos formuladores de polticas publicas, los cuales que definirn un entorno donde
las instituciones pueden perder toda su legitimidad.
Cmo puede sostenerse una autoridad poltica que trata de salir al paso de la
conciencia del peligro con enrgicas afirmaciones de que no existe ningn riesgo y
que con cada accidente o indicios de accidente pone en juego toda su credibilidad?
(Beck, 1995).

-3-

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

1.II Los Procesos de Elaboracin de Polticas Pblicas como Procesos


Complejos.
1.II.1 Diferentes Enfoques en la Elaboracin de Polticas: Una Introduccin.
En las ltimas dcadas han proliferado los estudios sobre los procesos de
elaboracin de polticas pblicas, analizndose desde diversas vertientes, y dando lugar
a un elevado nmero de metodologas, lo cual dificulta en gran manera la realizacin de
una clasificacin. Se han elegido dos dos variables con el fin de poder ubicar las
diferentes vias o escuelas de pensamiento que analizan los procesos de formulacin de
1

polticas :

la finalidad perseguida por estos estudios, y

el carcter que presenta la metodologa utilizada


La primera permite reconocer cual es el objetivo de estos estudios (fig.1.1); as,

por un lado, nos encontramos con estudios que se dedican a analizar los resultados
(outputs) obtenidos en el proceso, observando los efectos que las polticas ejecutadas
generan; mientras que en el otro extremo encontramos una visin fundamentalmente
positiva o descriptiva en la que se tiende a reconstruir las modalidades de los procesos
de decisin, las caractersticas de los actores participantes y las relaciones entre las
distintas fases del proceso de toma de decisiones, al objeto de formular modelos ms
realistas e incisivos del modo de adopcin de las decisiones relativas a la asignacin de
valores en una sociedad.

Figura 1.1. Finalidad perseguida por los Anlisis.

Proceso Decisor

(marco, actores,
instrum. Analiticos)

Analisis del Proceso

Analisis Resultados

Hacer notar que ubicar a las diferentes escuelas, en algunos casos, no es fcil, lo que nos lleva a

plantear este posicionamiento como una caracterizacin abierta, carente de compartimentos estancos.

-4-

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

Segn el carcter de la metodologa se puede diferenciar entre dos grandes


opciones metodolgicas (fig. 1.2), por un lado, investigaciones que siguen un enfoque
fundamentalmente inductivo, en las que se analiza la realidad de los procesos
decisionales como son- y por tanto, como se desarrolla la formulacin de las polticas
pblicas y otras basadas, en cambio, en demostraciones de tipo ms deductivo, que se
proponen seguir una argumentacin lgica de tipo axiomtico o racional que definir
como deberan elaborarse las polticas en un ambiente de racionalidad de los actores.

Figura 1.2. Diferentes Opciones Metodolgicas.

Proceso
Decisor
Percibido

Enfoque Inductivo

Pr oceso
Decisor
I deal

Enfoque Deductivo

Si bien resulta evidente que en cada proyecto concreto de investigacin confluyen


objetivos y mtodos diversos, la combinacin de los ejes de estudio comentados genera
cuatro polos que en cierto modo facilitan la ubicacin de las distintas contribuciones ms
notables, en el anlisis de los procesos decisionales (fig. 1.3).
La presente investigacin tiene como objetivo analizar la fiabilidad que los
procesos de toma de decisiones presentan en el tratamiento de los problemas
ambientales. Este hecho ha motivado las siguientes hiptesis:

Centrar el estudio en los procesos de elaboracin y formulacin de polticas pblicas,


dejando de lado los outputs -las polticas resultantes de los procesos. La complejidad,
incertidumbre y efectos a largo plazo, caractersticas que acompaan a los problemas
medioambientales, provocan que la investigacin se dirija al anlisis de los procesos

-5-

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

decisores; las polticas pblicas resultantes difcilmente pueden ser evaluadas en este
marco de incertidumbre. Esta primera hiptesis se expresa con la desaparicin del
esquema de las escuelas con una finalidad mas descriptiva (lado derecho de la figura
1.3).

Inters por estudiar el mbito en el que se elaboran los

procesos, cmo son

formuladas las polticas publicas, en materia medioambiental. As se busca conocer la


realidad de los procesos decisores el cmo son- alejndonos de anlisis mas
idealistas cmo deberan ser- de la formulacin de polticas pblicas.

En funcin de estas hiptesis de trabajo, el anlisis, se desarrollar en el lado


izquierdo de la clasificacin estudiando dos escuelas representativas y extremas (fig.
1.4); Policy Analysis (como metodologa mas deductiva) e Implementacin (de tipo mas
inductiva).
A grandes rasgos, estas escuelas podran ser encuadradas en dos grandes vas
de investigacin. La primera, caracterizada por perseguir finalidades ms prescriptivas,
analiza los procesos de la intervencin pblica con el fin explcito de mejorar los
resultados, a travs del uso de un conjunto de tcnicas e instrumentos de carcter
eminentemente cuantitativo. Como escuela representativa tendramos la Policy Analysis,
que podramos definir como aquel conjunto de instrumentos analticos y de tcnicas de
investigacin aplicados a la definicin, determinacin y clculo de las alternativas mas
adecuadas, desde un punto de vista puramente instrumental, para la ejecucin de los
objetivos y programas de la administracin pblica, (Hoos, 1983).

-6-

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

Figura 1.3. Clasificacin de escuelas.


Metodologia
+ Deductiva.
Policy
Analysis

Finalidad
Prescriptiva.

Analisis
Racionales

Policy
Science

Estudio
Output

Incrementalismo

Finalidad
Descriptiva.

Estudio
Policy-Making

Implementacion

Metodologia
+ Inductiva.

1.II.2 Escuela del Policy Analysis.


El Policy Analysis esta formado por tcnicas e instrumentos, de carcter cientfico
y eminentemente cuantitativas, cuyo objetivo consiste en investigar la naturaleza, las
causas y los efectos de las distintas alternativas disponibles para la solucin de un
problema de toma de decisiones. Estas decisiones tienen como fin ltimo la bsqueda de
la solucin ms racional de un problema, resultado que depender de la adopcin de una
serie de procedimientos concretos (fig. 1.5). Partiendo de la delimitacin exacta de la
cuestin planteada y de los objetivos que se pretenden alcanzar, se trata de construir un
modelo susceptible de ofrecer una representacin adecuada del sistema en el que se
quiere intervenir, indicando las variables ms significativas y las relaciones que las unen.
Una vez establecidas la naturaleza y la suma de los recursos disponibles, las tcnicas de
optimizacin permitirn seleccionar las estrategias ms indicadas para la obtencin del
resultado deseado, obteniendo el mximo de beneficios con los mnimos costes.

-7-

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 1.4. Escuelas Representativas analizadas


Metodologia
+ Deductiva.

Policy
Analysis

Finalidad
Prescriptiva.

Finalidad
Descriptiva.

Incrementalismo

Metodologia
+ Inductiva.

El ncleo sustancial del Policy Analysis se encuentra constituido por un conjunto


de tcnicas agrupadas en torno al concepto genrico de anlisis de sistemas (Quade,
1989) y que incluye la metodologa de la investigacin operativa, el anlisis costo2

beneficio, el anlisis coste efectividad y la teora de la decisin . Instrumentos a los que


cabria aadir elementos derivados de la teora de juegos, econometra, teora
microeconmica y eleccin social, as como un conjunto de disciplinas como la
3

ciberntica , la teora de la organizacin y la teora general de sistemas. Buena parte


de estas tcnicas aspiran a modelar de forma precisa distintos escenarios de accin, los
medios correspondientes para alcanzar el objetivo especificado por la organizacin
pblica y los costes en que se incurren al utilizar una u otra posibilidad.

Raiffa, 1968; Schlaifer, 1969; Keeney y Raiffa, 1976.

Wiener, 1950

Simon, 1947, 1957; March y Simon, 1958; Cyert y March, 1963.

-8-

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

Figura 1.5. Elaboracin de Polticas Pblicas segn la Escuela del Policy Analysis.

Analista
Problema
Decisor

Poltica
Pblica
Modelizacin

Generalmente, la aplicacin de estos modelos conceptuales a las polticas


pblicas recibe el nombre de rational policy analysis o, simplemente, de policy analysis, y
como su nombre indica, se ajusta al principio de racionalidad instrumental que impera en
la actividad cientfica contempornea, reclamando para s el estatus de actividad
bsicamente tcnica y neutral capaz de establecer los medios mas adecuados para llevar
a cabo los fines propuestos en la esfera poltica (Weber, 1949).
Entre las criticas que ha sufrido esta metodologa cabrn destacarlas siguientes:

En primer lugar, el policy analysis se enfrenta con un problema de orden tcnico o


prctico acechado por problemas de informacin incompleta y de incertidumbre, tal y
como fue presentado en el capitulo precedente, le es difcil determinar de manera
completa el conjunto de alternativas factibles as como predecir con precisin sus
consecuencias. En palabras de Tversky y Kahneman (1981):
A decision problem is defined by the acts or options among which one must
choose, the possible outcomes or consequences of these acts, and the contingencies
or conditional probabilities that relate outcomes to acts. We use the term decision
frame to refer to the decision-makers conception of the acts, outcomes, and
contingencies associated with a particular choice. The frame that a decision-maker
adopts is controlled partly by the formulation of the problem and partly by the norms,
habits and personal characteristics of the decision-maker.

Von Bertalanffy, 1968.

-9-

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

En segundo lugar, sufre importantes crticas en el plano normativo ponindose en


cuestin la validez de los criterios consecuencialistas que emplea para evaluar las
alternativas propuestas. As, son motivo de debate aspectos tales como: (i) la
presunta neutralidad del anlisis, (ii) la exclusin de criterios distributivos en la
evaluacin de las alternativas propuestas, (iii) el posible conflicto entre estos criterios
de decisin, mayormente utilitaristas, y (iv) la proteccin de derechos personales
fundamentales.

Por ultimo, el policy anlisis se halla en buena medida a merced del carcter
conflictivo e inestable de la actividad de las instituciones pblicas a las que pretende
servir. Por detallada que sea la normativa aprobada o por completos que sean los
procedimientos administrativos existentes para limitar el mbito de la discrecionalidad
administrativa (Garca de Enterra y Fernndez, 1986), es imposible derivar de la
normativa legal, mecnica y unvocamente, de acuerdo con reglas universales e
inalterables, cul es el objeto exacto de esa organizacin administrativa.
Las crticas al anlisis de polticas pblicas basado en los modelos de rational

problem solving, han alcanzado una gran consistencia, reivindicando un conocimiento


ms realista, basado en datos empricos, del modo en el que se adoptan efectivamente
las decisiones de poltica.

En este sentido, se hace referencia al conjunto de

aportaciones englobables en el concepto de Incrementalismo.

1.II.3 Escuela Incrementalista.


La segunda va, fundamentalmente positivista o explicativa, tiende a reconstruir
las modalidades de los procesos de decisin, las caractersticas de los actores
participantes y las relaciones entre las diferentes fases del proceso decisor, al objeto de
formular modelos ms cercanos a la asignacin de valores que tiene lugar en una
sociedad. Como claro exponente de esta visin, tendramos El Incrementalismo, sugerido
por Linblom (1959), como alternativa al Anlisis de Sistemas, el cual surge como una
teora dirigida al anlisis de procesos concretos y observables en el transcurso de
polticas publicas, proponiendo as un retorno al empirismo y al anlisis de los fenmenos
reales (Meny, et. al., 1992).

- 10 -

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

Lindblom propone un modelo alternativo al comportamiento racional

que se

encuentra centrado no en un nivel operacional, sino en el policy-making. La teora ya no


se construir a partir de axiomas abstractos, sino sobre la base de la operacin emprica,
una Science of Muddling Through, basada en el anlisis de procesos concretos y
observables en el transcurso de polticas publicas puestas en practica. Para entender
quien y como se elaboran las polticas, uno debe de entender las caractersticas de los
participantes, en que fases y que papeles juegan, de que autoridad u otro poder disfrutan,
y como se relacionan y controlan unos a otros, (Lindblom, 1991).
La perspectiva de Lindblom constituye una verdadera ruptura con la teora
normativa y deductiva, proponiendo un retorno al empirismo y a los fenmenos reales
(Meny y Thoenig, 1992). Este enfoque, fortalecido a raz de algunos fracasos evidentes
de innovaciones basadas en el anlisis coste-beneficio o en otros mtodos del policy
anlisis, asume como punto de partida la reflexin sobre estos fracasos considerados, no
como

simples

consecuencias

de

circunstancias

desfavorables,

sino

como

la

demostracin de una rotunda falta de comprensin de los procesos reales mediante los
cuales se formulan y se adoptan las polticas pblicas (Wildavsky, 1984).
Se cuestiona la divisin en fases que el policy anlisis trata de aplicar en los
procesos de formulacin de polticas publicas, al mismo tiempo, el mtodo paso a paso
corre tambin el riesgo de caer en el supuesto de que la formulacin de polticas se
produce a travs de un proceso ordenado y racional. As, las fases mismas del anlisis
resultan trastocadas puesto que, al contrario de cuanto sostienen los autores del rational
problem solving el significado exacto del problema que se pretende resolver se revela
nicamente al final del proceso decisorio y no al comienzo (Simon, 1955; Wildavsky,
1984). Su planteamiento no constituye pues un hecho meramente tcnico, sino que
representa la verdadera puesta en juego, ya que la relevancia de los recursos que los
distintos actores pueden acreditar depende de sta.
Para Lindblom (1991) la nica forma de policy analysis es la que consigue
integrarse en los juegos que de hecho practican los decisores polticos cuando comparan
y ajustan sus preferencias en un riguroso proceso de interaccin social. Slo el proceso
poltico, con sus negociaciones, sus pagos laterales, sus aplazamientos, puede aspirar a
resolver o, por lo menos, atenuar los conflictos de intereses implcitos en cada eleccin
pblica de una cierta relevancia. La superioridad del partisan mutual adjustment (ajuste
partidista mutuo) reside, en efecto, en la constatacin de que los distintos actores

- 11 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

consiguen soluciones asignativas ms satisfactorias o menos arriesgadas, adoptando


precisamente una actitud de reivindicacin de sus propios intereses, en lugar de dirigirse
a la realizacin del inters general (Lindblom, 1977).
Las criticas que se realizan a esta escuela, provienen fundamentalmente del
Policy anlisis, planteando que:
El incrementalismo solo permite llevar a cabo cambios menores porque la
decisin poltica es consecutiva y fragmentaria. Los problemas nunca se resuelven; en
vez de realizar algn tipo de anlisis, se toma una decisin, se descubren las
consecuencias adversas no previstas, se hace mas anlisis y se toman mas decisiones
para poner remedio a las consecuencias contrarias, etc. ad infinitum. El incrementalismo
siente que puede ignorar las consecuencias a voluntad, porque si las que se ignoran
evidencian algn perjuicio para alguno de los grupos, tales grupos apoyaran la realizacin
de nuevos anlisis y nuevas decisiones. Arbitrariamente excluye algunas consecuencias
de este anlisis porque depende de los polticos ()(Archibald, 1970).
El mismo Lindblom (1959) reconoce, en efecto, que la representacin de los
procesos decisorios basada en el partisan mutual adjustment es tanto ms indicada
cuanto ms se refiere a cuestiones de rutina, perdiendo eficacia cuando se refiere a los
grandes problemas clave de la sociedad, como la distribucin del bienestar econmico o
el acceso al poder poltico.

1.II.4 Integrando Proceso y Procedimiento: Una Aproximacin a la Realidad de la


Decisin.
Son notables las diferencias que se observan entre ambas lneas de aproximacin
a los procesos de formulacin de polticas pblicas. Bsicamente, podemos considerar la
primera de las vas presentadas, como un enfoque de tipo reduccionista basado en una
racionalidad absoluta, que si bien en un primer momento trata de acercarse y comprender
la realidad social en la que se desarrollan los procesos decisores, termina por olvidarse
de ella. Frente a este enfoque, quizs el mas utilizado en los procesos de formulacin de
polticas, encontramos una segunda va de pensamiento que intenta acercarse a los
fenmenos reales y por tanto a la compleja interaccin que tiene lugar en estos procesos.

- 12 -

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

Los procesos de elaboracin de polticas pblicas presentan una serie de


caractersticas que permitiran definirlos como procesos complejos. Consideramos
excesivamente simplista asumir como operativo un esquema de separacin de poderes
en el que unos deciden y otros ejecutan, existiendo adems un sistema evaluador de las
polticas pblicas, con el fin de evitar posibles desviaciones de los objetivos planteados.
La formulacin de polticas pblicas no puede considerarse como un proceso
ordenado y racional, siguiendo a Quade (1989)
en la practica, raras veces las cosas son ordenadas. Muy a menudo los
objetivos son mltiples, en conflicto y oscuros; ninguna alternativa posible es
adecuada para alcanzar los objetivos; las predicciones realizadas a partir de los
modelos estn llenas de incertidumbres decisivas y otros criterios que puedan ser tan
plausibles como el elegido pueden conducir a un orden diferente de preferencias.
Cuando

esto

sucede,

debe

intentarse

nuevamente

obtener

una

solucin

satisfactoria. (en el original no en negrita).


Ante estas caractersticas de la realidad Quade plantea que:
El xito del anlisis depende de un ciclo contnuo de formulacin del problema,
seleccin de objetivos, diseo de alternativas, elaboracin de mejores modelos, etc.
hasta que el cliente este satisfecho o la falta

de tiempo o de dinero fuerce a

recortarlo. (en el original no en negrita).


En este sentido, Quade esquematiza el anlisis poltico como un proceso de
naturaleza iterativa (figura 1.6).
Este proceso ser el ncleo central de desarrollo del Policy Anlisis, el cual
plantea un orden lgico para abordar un problema de decisin, que viene establecido
como un proceso etapico donde todo analista deber proceder a identificar de manera
completa los objetivos que persigue la institucin poltica u organismo pblico
correspondiente; a continuacin, determinar el abanico de posibles alternativas que se
pueden emplear para llevar a cabo los objetivos previamente establecidos; para

- 13 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

finalmente, seleccionar el medio o alternativa ms adecuada de acuerdo con un conjunto


6

de criterios especificados a priori .

Figura 1.6. La Naturaleza Iterativa del Anlisis, segn Quade.


Determinar
Objetivos
Criterios

Clarificar el
Problema

Buscar
Proyectar
Alternativas

Buscar Nuevas
Alternativas
Examinar

Recopilar Cifras
e Informacin

Iteracin

Supuestos

Construir
y
Probar Modelos

Interpretar
Resultados

Estudiar
Alternativas
Viabilidad

Evaluar Costes
y Eficiencia

Fuente: Quade (1989)

La aproximacin realizada por Quade a los procesos decisores es un claro


ejemplo de visin reduccionista. Primeramente acepta la naturaleza compleja que
presentan los procesos, para a posteriori, reducir esta complejidad a travs del uso de un
simple proceso iterativo. A travs de este procedimiento simplificador se produce lo que
podramos denominar la paradoja de la operatividad, por un lado a travs de esta
simplificacin se busca hacer operativo el proceso de formulacin de polticas, pero al
mismo tiempo este reduccionismo hace que el mtodo de anlisis se aleje de la realidad
social donde debe circunscribirse el proceso y por tanto dicho anlisis de polticas pierde
su capacidad operativa.

Es importante subrayar que dichas tareas no pueden desligarse fcilmente, y que de hecho, no se

producen de forma separada en los procesos de elaboracin de polticas.

- 14 -

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

La difcil adecuacin de este proceso de formulacin de polticas a la realidad


social en la que se desarrollan los procesos de decisin, viene acompaada de dos
cuestiones que consideramos interesante analizar, por un lado, la neutralidad del modelo
y por otro, la racionalidad subyacente en el proceso.
Contrariamente a la presunta neutralidad que el policy analysis hace gala, buena
parte de las tcnicas de esta disciplina presuponen siempre la utilizacin de principios de
carcter normativo o poltico para determinar el mbito de su aplicacin (MacIntyre,
1985). As, por ejemplo, el impacto sobre el medio ambiente de sendos proyectos de
extensin de una red ferroviaria o de construccin de un puerto deportivo recibe ms
atencin hoy en da que hace dos dcadas en cualquier anlisis coste-beneficio;
simplemente la situacin poltica ha variado en grado notable y la opinin pblica impone
condiciones al crecimiento econmico que antes no se exigan.
Por otro lado, los analistas y los decisores de polticas pblicas no tienen el
suficiente conocimiento de los problemas. La dificultad bsica proviene de la discrepancia
entre la limitada capacidad de conocimiento del hombre y la complejidad de las
cuestiones a las que se dirigen las polticas. En palabras de Simon (1957): el hombre
administrativo posee capacidades limitadas para formular y resolver problemas
complejos en comparacin con la amplitud de los problemas cuya solucin se requiere
para alcanzar objetivamente un comportamiento racional en el mundo tal cual es.
Como el hombre acta en una organizacin administrativa, tiene una capacidad
de conocimiento y de eleccin limitada, a diferencia del abstracto Homo Economicus.
Simon concluye planteando que son las instituciones las que determinan en gran parte el
marco mental de quienes participan en ellas, estableciendo las condiciones para
conseguir la racionalidad y en este sentido no podemos olvidar que las instituciones
pblicas no pueden ser consideradas como mecanismos neutros que solo sirven para
transformar las demandas en polticas pblicas. Linblom (1977), siguiendo esta lnea de
pensamiento que esta desigualdad existente entre la capacidad intelectual humana y la
complejidad del mbito social, genera dificultades a la hora de definir fines operativos,
provocando desacuerdos en la eleccin de los valores y criterios utilizados para la
eleccin.
Los aspectos tratados llevan a observar la elaboracin de las polticas pblicas
como un proceso que tiende a alejarse de los enfoques simplificadores presentados por
el Policy Analysis, para convertirse en un proceso complejo sin principio ni fin cuyos

- 15 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

lmites permanecen muy inciertos, de alguna manera una red de fuerzas produce
conjuntamente un efecto llamado "polticas pblicas".
Una red de fuerzas de la que no podemos desvincular a los actores sociales.
Dado que en el mundo real los anlisis no son muy convincentes para el establecimiento
de las polticas, la gente interacciona entre si para ejercer influencia, control y poder
sobre los dems (Linblom, 1977). De esta manera para entender la elaboracin de
polticas pblicas ser necesario comprender toda la vida y la actividad social y poltica
de los diferentes actores involucrados en el proceso decisor.
Con la denominacin de "juego de poder" nos referiremos a las interacciones
polticas por medio de las cuales se controla a los dems. Dentro del juego del poder
deberemos distinguir quin posee la autoridad formal y cules son las hbiles maniobras
legales e ilegales posibles entre los diversos tipos de decisores de polticas pblicas y
entre los partidos y los grupos de inters. Se sabe tambin que algunos participantes
ejercen poderes no especificados por escrito en las reglas dictadas, observando adems
que dichas reglas tambin se elaboran en favor de determinados intereses. Estn
presentes diferentes escalas o niveles en este juego de poder que es colateral al proceso
de toma de decisiones; a escala

superior tenemos la definicin de las leyes y

regulaciones que van a determinar el marco donde se desarrollara este proceso decisor,
para a un segundo nivel observar una vez determinadas las reglas del juego como en
este se va a desarrollar el proceso.
Observando la complejidad en la que est inmerso el proceso de elaboracin de
polticas publicas, la figura 1.6, que Quade (1989) presenta como esquema de proceso
del anlisis, debe ser modificada con el fin de mostrar la influencia que el entorno social
tiene en la formulacin de polticas pblicas (fig. 1.7).

- 16 -

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

Figura 1.7. El Proceso Decisor inmerso en el Entorno Social.

Determinar
Objetivos
Criterios

Clarificar el
Problema

Buscar
Proyectar
Alternativas

Buscar Nuevas
Alternativas
Examinar
Supuestos

Recopilar Cifras
e Informacin

Iteracin
Interpretar

Construir
y
Probar Modelos

Resultados
Evaluar Costes y
Eficiencia

Estudiar
Alternativas
Viabilidad

- 17 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

1.III Las Cuestiones Ambientales como Cuestiones Complejas.


En las ltimas dcadas los problemas ambientales han recibido un alto grado de
atencin, llegando el mbito de estos problemas a ser de inters global. As se
encuentran tratados y legislaciones a diferentes escalas ya sea nacional o supranacional.
A continuacin se toma como referencia la Unin Europea, ya que se posee, en el mbito
del presente estudio, tres caractersticas que le confieren un papel relevante en las
polticas pblicas ambientales: (i) poder legislativo, (ii) poder ejecutivo y (iii) mbito
supranacional.
7

En relacin al problema atmosfrico la Unin Europea considera que:


La contaminacin no respeta fronteras: transportada por el viento y el agua, daa
entornos muy alejados de su lugar de origen. Por eso la poltica de la Unin en este
campo ha adquirido gran envergadura en las dos ltimas dcadas y por eso los acuerdos
mundiales sobre proteccin del medio ambiente estn hoy a la orden del da. Teniendo
como objetivo conseguir un elevado nivel de proteccin, la actual poltica de la Unin va
ms all de la calidad del aire y el agua para incluir la proteccin del suelo, los hbitats, la
fauna y la flora, as como la conservacin de las aves silvestres.
Cuando se redact el Tratado de Roma en 1956-57, sus autores no vieron la
necesidad de una poltica comn de medioambiente porque no eran conscientes de
ninguna amenaza. Hubo que esperar a octubre de 1972 para que una conferencia de
Jefes de Estado y de Gobierno insistiera en que era necesaria una poltica comn; desde
entonces se han promulgado mas disposiciones comunitarias sobre medio ambiente,
resultado de programas que el Consejo de Ministros ha ido aprobando desde 1973.
La poltica de medio ambiente qued incorporada al Tratado mediante el Acta
nica Europea de 1987 y su mbito de actuacin fue ampliado por el Tratado de la
Unin Europea de 1992. Este hizo posible la aprobacin de legislacin comunitaria por
mayora y consagr el concepto de crecimiento sostenible respetuoso del medio
ambiente. Al mismo tiempo que deja un amplio mrgen a la actuacin de los Estados y

Extracto de la visin de conjunto que presenta la Unin Europea respecto a las Polticas sobre el

Medio Ambiente, a la que se puede acceder a travs de la Web, en la direccin:


http://europa.eu.int/pol/env/es/env.htm.

- 18 -

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

permite que estos apliquen medidas de proteccin ms estrictas que las comunitarias, el
Tratado proclama que la poltica de la Unin debe contribuir a alcanzar los siguientes
objetivos:

la conservacin, proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente;

la proteccin de la salud de las personas;

la utilizacin prudente y racional de los recursos naturales;

el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los


problemas regionales o mundiales del medio ambiente.

Estas cuestiones ambientales presentan una serie de caractersticas que nos


permiten asegurar que existe una notable diferencia entre stas y el resto de cuestiones
que hasta ahora haban sido afrontadas por los procesos de formulacin de polticas
pblicas.
Los sistemas naturales, aludiendo a la teora general de sistemas, deben ser
considerados sistemas complejos, aquellos que no pueden ser abarcados por una nica
perspectiva (Casti, 1986). Siendo aun mas especficos algunos autores (Funtowicz y
Ravetz, 1994; Funtowicz et al., 1997; Funtowicz, et al., 1999) catalogan los sistemas
naturales como emergent complex systems (sistemas complejos emergentes) lo cual los
diferenciaria de ordinary complex system (sistemas complejos ordinarios).
Los sistemas complejos emergentes, son aquellos que no pueden ser totalmente
explicados de una forma mecnica y funcional, en ellos algunos de los elementos
presentan caractersticas de individualidad, novedad y reflexividad, caractersticas que no
encontramos en los sistemas ordinarios complejos8 (Funtowicz et al., 1997). En este
sentido, los sistemas naturales presentan una serie de caractersticas particulares que
permiten que sean definidos como sistemas complejos emergentes, y que a continuacin
presentamos:

- 19 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Novedad. La concienciacin y preocupacin por el medio natural se ha desarrollado


en periodos recientes. Por tanto no podremos encontrar una tradicin cientfica
establecida en el tratamiento de estas cuestiones.

Globalizacin. Los problemas ambientales tienen implicaciones en economa,


poltica, sistemas naturales y sociales, implicaciones que se caracterizan por ser
espacial y temporalmente difusas y con alto grado de conexin con otros problemas,
generando externalidades que no pueden ser definibles ni mensurables.

Efectos a Largo Plazo. La escala temporal en la que se desarrollan las cuestiones


ambientales supera en gran medida al mbito y perspectivas en el que suelen
desarrollarse los procesos de elaboracin de polticas.

Incertidumbre e Ignorancia. Las caractersticas anteriormente sealadas, nos


conducen a sealar que los aspectos ambientales se desarrollan en un entorno de
incertidumbre e ignorancia, tanto en su tratamiento como en la delimitacin de la
problemtica planteada. Esta incertidumbre puede ser encontrada

tanto en las

esferas de lo social y lo poltico como en el mbito cientfico.

Irreversibilidad de las Acciones. En este tipo de cuestiones, a diferencia de otros


problemas de planificacin, las decisiones ejecutadas van a ser difcilmente
reversibles, ya que ser prcticamente imposible que vuelvan a tener lugar las
condiciones del escenario original.
Las dos ltimas caractersticas mencionadas merecen un comentario especial.

Estas caractersticas de incertidumbre e irreversibilidad presentadas por separado no


produciran importantes complicaciones en un proceso decisor, ya que si la cuestin a
tratar es irreversible pero desarrollada en un marco de certidumbre podremos desarrollar
la mejor poltica para enfrentarnos a ella. Del mismo modo si se desarrolla en un entorno
incierto pero el objetivo de poltica presenta caractersticas de reversibilidad, a travs del
Mtodo de Prueba y Error podremos afrontar cuantas veces sea necesaria la situacin
hasta encontrar el abanico de polticas ms adecuado.

Un anlisis mas profundo de esta diferenciacin entre sistemas simples, ordinarios complejos y

emergentes complejos la encontramos en Casti (1996), Funtowicz y Ravetz (1994), Funtowicz et.al. (1997)
as como en OConnor, M (1994).

- 20 -

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

De ah que el hecho de que las caractersticas de incertidumbre y de


irreversibilidad afecten, al mismo tiempo a la problemtica que se pretende afrontar a
travs del proceso decisor, dificulta de forma notable la formulacin de polticas.

Las decisiones son urgentes. Existe una gran concienciacin de que el deterioro
medioambiental tiene lugar a una gran velocidad y que se hace necesario una
actuacin rpida y efectiva para afrontarlo.

Elevado nmero de agentes involucrados en los procesos de planificacin


ambiental. Estas cuestiones presentan una alta prioridad dentro de la sociedad, la
cual adems exige acciones rpidas por parte de los decisores.
A modo de resumen podemos considerar los problemas medioambientales como

aquellos en los cuales las acciones son irreversibles, los hechos y los efectos de los que
se derivan las acciones son inciertos, el grado de preocupacin alto y las decisiones
urgentes (Funtowicz y Ravetz, 1993).
As, la caracterizacin realizada permite presentar el medio natural como un
sistema complejo que posee notables diferencias con el resto de activos o recursos que
los procesos de planificacin acostumbra a gestionar.

1.IV Procesos de Toma de Decisiones en relacin a Cuestiones Ambientales.


Nuestro anlisis de los procesos decisionales tratar de mostrar la realidad social
en la que se inscribe la formacin de polticas ambientales. En este sentido, se centra en
evidenciar el mbito de complejidad en el que se circunscribe el proceso decisor. Este
entorno complejo presentar una serie de aspectos, que debern ser tenidos en cuenta
durante la investigacin y que afectarn a la elaboracin de las polticas y que se derivan
de las anteriores caracterizaciones de los procesos decisores y las cuestiones
ambientales como procesos complejos.
Los procesos decisores son bsicamente el resultado de interacciones mltiples
en las que participan mltiples actores (polticos electos, funcionarios de todos los
niveles, partidos, grupos de inters, expertos, acadmicos, medios de comunicacin, )
de manera simultnea. Se burocratizan los procesos polticos, se politizan los
procesos burocrticos, se socializan unos y otros.

- 21 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Los poderes y los recursos se distribuyen de manera desigual, entre los diferentes
actores involucrados en el proceso, lo cual favorecer una agenda de polticas frente a
otras. En este sentido, la interaccin poltica que surge en el proceso decisor, y que se
ha denominado juego de poder, se encuentra intensamente regulada por normas, mas
an de lo que esta la vida de un mercado. Las normas especifican quienes son elegibles
y como han de ser seleccionadas las personas para desempear cada papel,
especificando lo que ha cada actor le esta permitido o le esta prohibido hacer.
A modo de resumen se observa que las complejidades planteadas tanto por los
procesos decisores como por la problemtica ambiental que debemos afrontar se traduce
en una complejidad que deberemos analizar y se generan una serie de debilidades que
la planificacin presenta al aplicarse a cuestiones medioambientales. As podemos
observar dos campos que debern ser analizados.
(i) Problemas Internos. Se plantean fallos en la parte operacional del proceso
planificador que se deben a:

Incertidumbre cientfica. Desconocemos toda la informacin sobre el problema


que queremos manejar, y en este sentido no podemos tomar decisiones con
certeza. Ya no asistimos a la secuencia que va del laboratorio, primero, a la
aplicacin, despus,

sino que es la comprobacin la que sucede a la

aplicacin, y es la produccin la que precede a la investigacin.

Puesta en juego alta y valores en disputa. Los tradicionales procesos de toma


de decisin buscaban soluciones estables. En este sentido se debern
conocer los diferentes agentes involucrados y su influencia en el proceso y
sobre el resto de los actores. En planificacin ambiental el nmero de actores
es muy elevado, que

presentan adems diferentes percepciones y

preferencias del problema. La caracterstica de largo plazo nos permite


introducir otro nuevo actor en el proceso: las futuras generaciones, con la
dificultad que esto aade en la asignacin de sus preferencias y a la bsqueda
y obtencin de soluciones estables.
(ii) La Legitimidad del Sistema. La imposibilidad de utilizar el tradicional sistema
decisor para obtener soluciones estables en un entorno de alta incertidumbre, conllevar
la prdida de su legitimidad. Este hecho comienza cuando la sociedad busca soluciones
para los problemas ambientales, las cuales no pueden ser obtenidas, nicamente, a

- 22 -

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

travs de anlisis cientfico. regulators ask scientists for answers to unanswerable


questions Constanza y Cornwell (1992).
En este sentido, los peligros de nuestra era poseen adems del fsico un potencial
explosivo de ndole social (Beck, 1993). Con la aparicin de peligros, las instituciones
entran en una carrera por sobrepujar sus aseveraciones a propsito de la seguridad. Las
instituciones de la sociedad industrial desarrollada (la poltica, el derecho, las ciencias de
la tcnica, las empresas industriales) disponen de un amplio arsenal para la
normalizacin de peligros no calculables. Estos pueden ser reducidos a magnitudes
despreciables, suprimidos gracias a oportunos parangones, o forzados a un anonimato
causal y jurdico. Slo que, paulatinamente, accidente tras accidente, la lgica de esa
incapacidad institucionalizada de dominar los peligros se torna en su contrario.
Esta situacin provoca frustracin y mensajes contradictorios que sern
amplificados por los mass media, dando lugar a que los diferentes actores presenten sus
propios expertos. El resultado de este proceso es una situacin donde un gran nmero de
expertos discute sobre la problemtica, generando un escenario que a nivel poltico
desemboca en una prdida de legitimidad en las instituciones. La sociedad llega a creer
que la policy es solo una materia de poltica y poder.
El ltimo escaln de esta dinmica de perdida de legitimidad del sistema ser una
continua generacin de diferentes alternativas a los problemas ambientales que van a
lanzarse al campo de la decisin; alternativas que no intentarn, en la mayora de los
casos, resolver la problemtica ambiental presentada9 sino que buscan preservar una
sistema social estable con capacidad de generar soluciones.
Todo esto nos lleva a presentar una vez mas el esquema de Quade integrado en
el medio natural y con las interacciones de los actores en los procesos de toma de
decisiones (fig. 1.8). Observamos las mltiples relaciones que se dan en el proceso de
toma de decisiones en materia ambiental, y como el esquema inicial se complejiza
permitindonos presentar una visin ms cercana a la realidad de la formulacin de
polticas publicas.

Hecho tanto ms grave si tenemos en cuenta la urgencia e irreversibilidad que presentan las

acciones dirigidas a la problemtica medioambiental.

- 23 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 1.8. El Proceso Decisor inmerso en el Entorno Socio-Ambiental

Determinar
Objetivos
Criterios

Clarificar el
Problema

Buscar
Proyectar
Alternativas

Buscar Nuevas
Alternativas
Examinar
Supuestos

Recopilar Cifras
e Informacin

Iteracin
Interpretar
Resultados
Evaluar Costes y
Eficiencia

Construir
y
Probar Modelos

Estudiar
Alternativas
Viabilidad

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Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

El conjunto de elementos que sirven de soporte a la toma de decisiones deben ser


enmarcados dentro de un espacio mucho ms amplio, el espacio de la toma de
decisiones. El cual no debe ser visto como un espacio limitado, asptico, tecnocrtico, en
el que las decisiones son tomadas de manera neutral por un decisor apoyado en un
trabajo cientfico tambin neutral. Este espacio viene determinado por intereses, juicios
de valor, opiniones y percepciones; los agentes involucrados intentarn, de acuerdo a sus
posibilidades (su poder o peso) hacer prevalecer sus posturas, conduciendo, en muchos
casos, a que aquella situacin ideal no sea una opcin real. La aceptacin de esta
ampliacin del mbito del proceso de toma de decisiones conlleva la necesidad de
realizar un anlisis institucional que permita mostrar las relaciones y estructuras sociales,
polticas, institucionales, econmicas y culturales, evidenciando los intereses y
percepciones de los actores, observando como se ver afectada la calidad del proceso
de elaboracin de polticas pblicas en su conjunto proceso.
De todo lo anterior se deduce que los procesos de formulacin de polticas
pblicas estn determinados por la interaccin de dos dimensiones (fig. 1.9):

por un lado el marco o proceso decisional, en el que se desarrollara el proceso,


donde los agentes, a tenor de sus valores y percepciones, fijaran sus posturas e
interaccionaran, con el fin de lograr o salvaguardar sus intereses, para lo cual se
utilizara un Anlisis Socio-Institucional, y

por otro, lo que denominaremos el procedimiento decisional, mbito que encuadra la


labor del analista, en la eleccin de objetivos y criterios, y del modelo decisional
aplicado, lo que nos llevar a analizar el grado de neutralidad de dicho analista, en el
proceso de toma de decisiones, as como a estudiar

la

robustez del mtodo

aplicado.
En este contexto, la comprensin de los procesos decisionales en toda su
amplitud, necesitar reflejar tanto la compleja interaccin de los agentes sociales como
los procedimientos analticos utilizados durante el proceso decisor, mbitos claves de
todo proceso decisor. En este sentido, la metodologa que aqu se presenta asimilar
aspectos propios tanto del Incrementalismo por su anlisis de los diferentes agentes
involucrados en los procesos de toma de decisiones, como del Policy Anlisis, por su
relevancia en el tratamiento analtico de los procesos de formacin de decisiones
polticas.

- 25 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 1.9. Proceso de Elaboracin de Polticas Pblicas.

Analista
Informacin

Problema
Decisor

Modelos

Procedimiento
Decisor

Poltica
Pblica

De nuestra metodologa se deducen grandes consecuencias para el anlisis de la


elaboracin de polticas pblicas. Ya que las interacciones establecen las polticas
pblicas, como de hecho siempre, o al menos, parcialmente ocurre, el anlisis
generalmente juega un papel diferente de lo que hemos visto hasta ahora. El anlisis no
se

constituye como una alternativa a la poltica, sino que opera como un elemento

indispensable en la poltica. En este sentido, se puede observar, en la realidad, que el


anlisis se convierte en un mtodo de ejercer control. En palabras de Lindblom, ms que
atacar frontalmente el problema de las polticas pblicas, el anlisis ms a menudo
responde a ciertas necesidades de los agentes, especialmente cargos pblicos (con el fin
de controlar a otros en las interacciones polticas) o grupos de poder (que defienden sus
intereses o status).
Con relacin a esta metodologa los aspectos de novedad se encuentran a varios
niveles, tanto por la finalidad que persigue (exploracin de los procesos de elaboracin
de polticas pblicas) como por la mejora y integracin de los diferentes enfoques que la
integran.

- 26 -

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

As, cabe destacar de esta metodologa la exploracin de los diferentes mbitos


que integran los procesos de toma de decisiones. Ante una revisin de los enfoques que
analizan tales procesos se observa que normalmente se restringen al examen de alguna
de sus partes, ya sea al anlisis de la informacin utilizada, o ms comnmente al
modelo matemtico aplicado, en otros casos (relativamente pocos) se estudia el contexto
institucional en el que se desarrollan las polticas y su relacin con los actores
involucrados. En la metodologa que aqu se presenta se analizan ambas facetas de la
elaboracin de polticas pblicas, tanto el proceso interno como el dinmico marco
institucional (incluyendo las relaciones entre actores).
La integracin de diversas facetas del proceso decisor en el anlisis ha conllevado
la integracin de diferentes mtodos de ciencias sociales que hasta ahora no haban sido
utilizados de forma conjunta y que por tanto slo reflejaban un aspecto de la elaboracin
de polticas pblicas. As se han integrado y se consideran complementarias en nuestra
metodologa el Anlisis Institucional y los mtodos multicriteriales.
El desarrollo de esta metodologa ha conllevado la profundizacin y en algunos
casos el perfeccionamiento de tales mtodos. La integracin del Anlisis Institucional y
del mtodo multicriterial NAIADE da lugar a una herramienta poderosa en la exploracin
del contexto en el que las polticas pblicas son elaboradas, mejorando la comprensin
del papel de los actores involucrados y del juego de poder que subyace en la toma de
decisiones. Para ello fue necesario mejorar algunos elementos del Anlisis Institucional
con el fin de mejorar ciertas carencias de practicidad que se le han atribuido desde
diversos mbitos.
Al mismo tiempo se ha desarrollado un nuevo mtodo para la exploracin de la
calidad de los procedimientos implementados en la toma de decisiones denominado
Esquema Pedigree. EL Esquema Pedigree esta inspirado en el esquema nocional
NUSAP (Funtowicz y Ravetz, 1987) permitiendo explorar el papel que en el proceso
decisor juega la informacin utilizada, el analista y los modelos matemticos aplicados.
Un ltimo elemento de novedad que cabra resaltar es el cambio de enfoque en la
aproximacin al mbito de anlisis, a diferencia de otras metodologas que se desarrollan
dentro del campo de los estudios sociales, en los que prima la necesidad de evaluar o
medir, obteniendo como output final de su aplicacin un ranking o escala, la metodologa
que aqu se presenta tiene como objetivo la clarificacin y el permitir una mejor
comprensin de los elementos y procesos que se examinan. La idea que subyace es la

- 27 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

caracterizacin de los problemas ambientales como cuestiones complejas, en las cuales


se hace necesaria la expansin de los procesos de decisin a todos los agentes
involucrados. En estos trminos se hace necesario el desarrollo de nuevas metodologas
que permitan analizar diferentes alternativas, dando la posibilidad a la comunidad de
conocer y entender cuales son los elementos y procesos que tienen lugar durante la
elaboracin de polticas pblicas.
As ya F. Gregory Hayden en Ecosystem Valuation (Hayden, 1993) expresaba
que los problemas puramente ambientales no existen, estn inmersos en un sistema
mayor, en el que se incluyen (ver fig 1.10): (1) los valores culturales, (2) creencias
sociales, (3) instituciones sociales, (4) actitudes personales, (5) tecnologa, y (6) el medio
natural, y todos deberan ser incluidos en la modelizacin de problemas ambientales
(Hayden, 1993).

Figura 1.10. Contexto Socio-Ambiental de las Cuestiones Ambientales

Fuente: Hayden, 1993

En los prximos captulos se realiza un recorrido por los diferentes instrumentos


utilizados en la toma de decisiones, mostrando sus posibilidades y debilidades.

- 28 -

Captulo 1. Las Polticas Ambientales en Contexto.

Posteriormente se propone una metodologa que permita explorar los procesos de


elaboracin de polticas pblicas y que ser implementada con el fin de explorar el
problema atmosfrico en la Isla de Tenerife. Por ltimo se presentan las conclusiones y
reflexiones derivadas durante la investigacin.
Ms concretamente, en el captulo segundo se pondrn de manifesto las
caractersticas de complejidad que presenta la contaminacin atmosfrica, as como el
marco legal e institucional que a l se refiere; su condicin de problemtica compleja es
la que ha impulsado su eleccin como caso de estudio en el presente trabajo. El captulo
tercero mostrar diferentes enfoques utilizados habitualmente en la evaluacin de
problemticas ambientales, prestando particular atencin a los problemas atmosfricos. A
continuacin, el cuarto captulo permite evidenciar algunas de las debilidades que dichos
enfoques presentan en el tratamiento de cuestiones ambientales y atmosfricas,
distinguiendo aspectos como inexactitud, incertidumbre e ignorancia.
En los captulos quinto y sexto se propone una nueva metodologa de exploracin
de los procesos de elaboracin de polticas pblicas, con el fin de mejorar la comprensin
de los procesos de toma de decisiones, para ello se integran tres enfoques, el Anlisis
Socio-Institucional, los mtodos multicriteriales y el Esquema Pedigree. A travs de esta
integracin se podr estudiar tanto el contexto en el que se desarrollan las polticas
pblicas (captulo quinto) como las caractersticas y supuestos que subyacen en las
diferentes tcnicas aplicadas en los procesos (cap. sexto). El objetivo de esta
metodologa es poder involucrar a la comunidad y a los actores implicados en el proceso
de toma de decisiones, todo ello desde una doble vertiente, (i) utilizndolos como fuente
de informacin, es decir, recogiendo sus opiniones y percepciones; y (ii) transmitindoles
de una forma clara y comprensible un conjunto de informacin proveniente de diferentes
mbitos (acadmico, experto, poltico, comunidad,...)
El captulo sptimo permite delimitar el caso de estudio, presentando los
diferentes agentes y fuentes contaminantes, as como los datos utilizados y las
alternativas que sern analizadas en el captulo octavo. El estudio de tales alternativas se
realizar a travs de la aplicacin de los diferentes mtodos de evaluacin. Son
realizadas cuatro evaluaciones, la evaluacin fsica y monetaria (presentadas en el
captulo tercero), una evaluacin multicriterial utilizando como fuente de informacin el
anlisis socio-institucional y por ltimo una evaluacin en la que se agrupan las tres
anteriores.

- 29 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

En el captulo noveno se implementar la metodologa propuesta con un doble


objetivo, de una parte examinar su capacidad

aplicativa y por otro explorar las

peculiaridades que presenta el problema de la contaminacin atmosfrica en Tenerife.


Por ltimo en el captulo dcimo se presentan las conclusiones y reflexiones surgidas a lo
largo de este trabajo investigador, indicando tambin, algunas de las cuestiones que se
quedaron en el tintero.

- 30 -

Capitulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.


La toma de decisiones con relacin a la contaminacin atmosfrica representa el caso de
estudio elegido en la presente investigacin. En este sentido el captulo segundo presenta la
cuestin atmosfrica como una problemtica compleja, haciendo, para ello, referencia a los
aspectos tratados en el captulo precedente. Analizando, al mismo tiempo, los efectos que se
derivan de la contaminacin atmosfrica, las preocupaciones de las diferentes instituciones
pblicas y la legislacin que tiene como fin monitorar los niveles de emisin de los agentes
contaminantes.
La segunda parte del captulo nos aproxima a los diferentes enfoques utilizados en el
anlisis de los problemas ambientales, y ms concretamente en el estudio de los impactos de la
contaminacin atmosfrica en diferentes mbitos (salud poblacional, medio natural y agricultura),
hacindose especial incapi en los enfoques que posteriormente sern aplicados en el caso de
estudio.

2.I La Contaminacin Atmosfrica Una Problemtica Compleja.


2.I.1 Contextualizando la Contaminacin Atmosfrica.
En captulos precedentes se han puesto de manifiesto las caractersticas que
permitan calificar una problemtica ambiental como compleja. As fueron resaltados los
siguientes aspectos: (i) Novedad, (ii) Globalizacin, (iii) Efectos a Largo Plazo, (iv)
Incertidumbre e Ignorancia, (v) Irreversibilidad en las Acciones, (vi) Urgencia en la Toma
de Decisiones, y (vii) gran nmero de Actores Involucrados. En esta seccin se analizar,
de forma breve, si estas caractersticas pueden ser aplicadas a la problemtica
atmosfrica, objeto de este estudio.
La Contaminacin Atmosfrica es el mayor problema de salud ambiental. As, la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS/WHO) se expresa en los siguientes trminos, los
cules reconocen el carcter global de la cuestin: gases y partculas potencialmente
dainas estn siendo enviadas a la atmsfera a escala global y en cantidades cada vez
mayores, generando efectos negativos para la salud humana y el medio natural (WHO,
1999).

- 31 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

La contaminacin atmosfrica puede causar problemas de salud que van desde


problemas respiratorios leves hasta ataques asmticos, llegando, bajo ciertas
circunstancias, a generar lesiones a largo plazo en los pulmones, afectando al mismo
tiempo al medio natural, donde los efectos se observan a corto plazo, manteniendo su
gravedad en el largo plazo (EEA, 1997, 1998; EPA, 1992; WHO, 1995, 1996b, 1999).
La necesidad de acciones urgentes se pone de manifiesto a travs de las
declaraciones de la Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA). La EEA, en las
conclusiones generales de su documento Medio Ambiente En Europa: Segunda
Evaluacin (EEA, 1998), presenta la evolucin en los ltimos cinco aos, de los 12
problemas clave del medio ambiente Europeo tal y como fueron clasificados en tal
documento. Se establece una distincin entre la evolucin del desarrollo de polticas y la
evolucin de la mejora de calidad del medio ambiente, observndose como en tales
trminos los problemas relacionados con la contaminacin atmosfrica presentan una
valoracin desfavorable (vase cuadro 2.1)
Cuadro 2.1. Los problemas ambientales.
Problema medioambiental

Evolucin de las Polticas

Evolucin del Ambiente

Cambio climtico

+/-

Agotamiento del ozono Estratosfrico

Acidificacin

+/-

Ozono troposfrico

+/-

Productos qumicos

+/-

+/-

Residuos

Biodiversidad

+/-

Aguas continentales

+/-

+/-

Medio ambiente marino y de litoral

+/-

Degradacin del suelo

Medio ambiente urbano

+/-

+/-

Riesgos naturales y tecnolgicos


Leyenda:

+ evolucin positiva respecto al desarrollo de polticas o al estado del medio ambiente.


+/- desarrollo de algunas polticas, pero insuficiente para abordar el problema en su conjunto. Pocos
cambios o ninguno en el estado del medio ambiente. Se utiliza tambin para sealar evoluciones inciertas o
desiguales en determinadas zonas.
- desarrollo de polticas escaso o perjudicial para el estado del medio ambiente. Esta indicacin se utiliza
tambin para sealar que persisten las presiones intensas o la mala calidad medioambiental.
Fuente: EEA, (1998)

- 32 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

A su vez el cada vez mayor nmero de agentes involucrados,as como la


irreversibilidad del problema se hace patente, en ese sentido, la contaminacin del medio
ambiente ha ido generando una creciente y justificada preocupacin por cuanto se
percibe que este fenmeno mundial puede provocar efectos negativos sobre el ser
humano, sobre otras expresiones de vida y sobre los equilibrios de diferentes
ecosistemas. Segn la OMS a medida que se genera ms informacin, esta percepcin
se ha ido reforzando ya que los efectos nocivos de la contaminacin del aire, mares,
lagos y terrenos agrcolas se hacen cada da ms evidentes, (WHO, 1995).
En este contexto, la contaminacin atmosfrica es una expresin ms de este
nuevo fenmeno global, en el que se establecen relaciones complejas entre las
emisiones contaminantes, los procesos atmosfricos y el efecto sobre los distintos
receptores (ver figura 2.1).

- 33 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 2.1. Esquema del Sistema Contaminacin Atmosfrica y sus principales componentes.

Fuente: Heck et al. (1992)

Una serie de factores influyen en la gnesis del problema, destacando entre otros
el desarrollo urbano no planificado, la insuficiente e inadecuada red vial, el irracional
crecimiento del parque automotriz, la existencia de industrias contaminantes en zonas
pobladas, y la tendencia de las personas a vivir en zonas urbanas, (WHO, 1996b). Se
estima que entre el 30 y 40 % de la poblacin europea que habita en ciudades se encuentra expuesta a una media de concentraciones de agentes contaminantes superiores a los valores lmite fijados por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) o la Unin
europea (UE), (EEA, 1997).
La incertidumbre e ignorancia se manifiesta de diversas maneras, por un lado existe
un desconocimiento de todos los efectos que sobre la salud humana y los ecosistemas
tiene la contaminacin; por otro, se hace patente que los sistemas de control

- 34 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

en distintas regiones del mundo demuestran no ser los ms adecuados para contrarrestar
la contaminacin. Un informe de la Organizacin Mundial de la Salud sobre la calidad de
las redes de monitoreo en distintas ciudades, y se aprecia que aquellos pases con
menor grado de desarrollo tienen redes de monitoreo con carencias evidentes para los
contaminantes medidos. Adems, no todos los contaminantes que afectan la salud del
ser humano aparecen monitoreados, por lo tanto ignoramos cual es la alternativa de
control frente a ellos (WHO, 1996a).

Cuadro 2.2. Impactos Estimados de la contaminacin atmosfrica en la salud europea


Indicador de la deficiencia de la salud

Casos estimados (anuales)

%
atribuida
contaminacin

Tos e irritacin ocular en nios

2,6-4 millones

0,4-0,6%

Enfermedad Respiratoria en nios

4-6 millones

7-10%

Enfermedad Respiratoria en nios causando visita


mdica

17-29 mil

0,3%-0,5%

Visitas a
respiratoria

90-200 mil

0,2-0,4%

Disminucin de la funcin pulmonar ms del 5%

14 millones

19%

Enfermedad pulmonar obstructora crnica

18-42 mil

3-7%

Admisiones de Hospital debido a la enfermedad


respiratoria

4-8 mil

0,2%-0,4%

ambulatorios

por

enfermedad

Fuente: (WHO, 1995)

2.I.1.I Fuentes Contaminantes


La contaminacin atmosfrica es un trmino general usado para describir la
mezcla de las sustancias que se introducen en el aire, entre las que destacan el dixido
de azufre (SO2), los xidos del nitrgeno (NOx, incluyendo NO y NO2), el monxido de
carbono (CO), el ozono (O3) y las partculas en suspensin, (EPA, 1992).
La contaminacin atmosfrica es diferente de otras formas de contaminacin; una
vez que los agentes contaminantes estn en el aire, la exposicin no puede ser evitada
fcilmente, (EEA, 1997). La OMS en sus Guidelines for Air Quality (WHO, 1999) divide
las fuentes antropognicas de contaminacin atmosfrica en:

- 35 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Fuentes Fijas. Incluyen: (i) las fuentes rurales tales como la agricultura y la
minera, (ii) puntos industriales (qumicas, metalrgicas, generacin de electricidad,
refineras) y (iii) mbito de la comunidad (incineradoras, calefaccin, cocinas,...)
Fuentes Mviles. Relacionadas con vehculos dotados de motores de combustin
(coches a gasolina o diesel, camiones, aviones,...)
Fuentes Domsticas. Entre las que destacan el tabaco y las emisiones de
materiales domsticos (plomo, radon,...)
Segn la Agencia Europea para el Ambiente (EEA) las principales fuentes de
contaminacin son la combustin de combustibles fsiles ya sea a travs de la
generacin de la energa, los procesos de tipo industrial o el transporte, (EEA, 1998),
siendo los responsables de la mayor parte de las emisiones de NOx y SOx (WHO, 1999).
Con la industrializacin surge la que se podra denominar la paradoja del
progreso y la contaminacin: los motores que conducen nuestros coches y nuestra
economa tambin conducen la contaminacin hacia nuestra atmsfera y nuestros
cuerpos. En este sentido, los efectos en la salud tales como asma y bronquitis y otros
problemas respiratorios, as como los impactos

en la vegetacin y animales ya

reconocidos son los resultados de esta paradoja.


La produccin de energa elctrica, segn datos de la EEA (1997)10, es el
responsable del 60.2% de las emisiones de SO2 en Europa, el 33.0% de CO2 y el 19.5%
de NOx. En los ltimos aos, al considerarse la produccin de electricidad la mayor
fuente de contaminacin (WHO, 1995, 1996b) se ha procurado situar las centrales
elctricas en zonas rurales y utizar chimeneas ms altas, con la finalidad de mejorar la
calidad del aire urbano. Este objetivo se ha logrado aunque a costa de incrementar la
dispersin de los contaminates y favorecer la contaminacin transfronteriza.
En los pases industrializados, los automviles son responsables de la mitad de la
contaminacin urbana y una cuarta parte de los gases que producen el efecto de
invernadero (Sperling, 1997). La OCDE en 1992 estimaba que las fuentes mviles son
responsables del 40 al 60% de las emisiones de O3, NOx y de hidrocarburos; del 70 al
80%, de las emisiones del CO; 4% de SOx,14% de partculas y cerca de 1/3 de todas las

10

Los datos se refieren a 1994 y a 28 pases europeos.

- 36 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

emisiones del CO2, (OECD, 1992). Mientras que la EEA (1997) da cifras ligeramente
superiores para cada uno de dichos contaminantes.
II.I.1.2 Agentes Contaminantes
La Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos (EPA), as como la
legislacin de la Unin Europea , sealan que los contaminantes del aire que deben ser
vigilados especialmente son; dixido de azufre (SO2), monxido de carbono (CO), xidos
de nitrgeno (NO, NO2, NO3), ozono(O3), hidrocarburos y las partculas, en especial su
fraccin respirable11. A continuacin son presentadas, brevemente, alguna de las
caractersticas ms relevantes que presentan los agentes contaminates que sern el
objeto de estudio de la presente investigacin: SO2, NOx y partculas.
El SO2 es directamente txico para los seres humanos y la vegetacin, siendo uno
de los principales responsables, conjuntamente con el xido ntrico y el amonaco, de la
acidificacin. Adems, el SO2 junto con otros contaminantes, tales como NO2, contribuye
a la formacin de pequeas partculas atmosfricas en suspensin, que tienen
repercusiones importantes sobre la salud humana, contribuyendo de forma importante al
smog y a la lluvia cida, (WHO, 1996a).
El SO2 es generado fundamentalmente a travs de la combustin de combustibles
fsiles, proveniendo el 80% de las emisiones mundiales de la combustin de lignito y
carbn y el 20% restante de aceites, (EEA, 1997). La produccin de electricidad es
considerada, en el inventario CORINAIR, la principal fuente de emisiones de SO2 en la
Union Europea en este momento (cerca del 50%) (EMEP, 1996), ocupando el sector
industrial el segundo lugar.
Segn la EEA, el dixido de nitrgeno (NO2), puede ser asociado a una serie de
efectos adversos, incluido el aumento del riesgo de infecciones respiratorias en los nios
y el efecto sobre las funciones pulmonares, en particular en personas con una
enfermedad pulmonar previa (EEA, 1997). A su vez, el NO2 acta de manera acumulativa
con el xido ntrico (NO) ocasionando daos a la vegetacin y se considera un precursor
importante del ozono.

11

En ciertos casos, como Alemania, la legislacin incluye tambin algunos metales pesados.

- 37 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

El xido de nitrgeno (NOx) constituye un contributo importante al smog y a la


lluvia cida. En altas dosis, de smog puede daar a seres humanos, causando la
dificultad de respiracin para el asmtico, toses en nios, y enfermedades del sistema
respiratorio. A su vez, la lluvia cida puede producir daos en la vegetacin y el
funcionamiento de los ecosistemas, haciendo potencialmente inhabitable el rea afectada
(WHO, 1996b).
Dentro del conjunto de la Union Europea, las fuentes mviles contribuyen en ms
de un 60% a las emisiones de NO2, mientras que las fuentes de combustin fijas
puntuales, incluida la generacin de electricidad y las fbricas, ocupan el segundo lugar
con un 30%, (EEA, 1997).
Las partculas se diferencian de los dems contaminantes, ms que un nico
elemento qumico proveniente de fuentes antropognicas y naturales, se pueden
considerar una mezcla compleja. El tamao y el resto de caractersticas fsicas, as como,
la composicin qumica de las partculas emitidas por estas fuentes son muy diversas.
Las partculas antropognicas se dividen en dos categoras principales: las partculas
primarias se emiten directamente a la atmsfera a partir de la combustin de
combustibles tanto fsiles como no fsiles, de una serie de procesos industriales sin
combustin, y de otras actividades humanas. Las partculas secundarias se forman en la
atmsfera por la reaccin qumica de otros contaminantes, especialmente el SO2, el NO2,
los compuestos orgnicos voltiles (COV) y el amonaco.
Tales partculas pueden ser transportadas a grandes distancias contribuyendo a la
contaminacin transfronteriza12. Sus fuentes de emisin primarias son similares a travs
de toda la Union Europea, siendo las significativas el trfico, las centrales elctricas, y
otras fuentes de combustin (industriales y residenciales) (EEA, 1998).

12

Protocolo a la convencin 1979 sobre la contaminacin atmosfrica transfronteriza de largo

alcance referente al control de las emisiones de los compuestos orgnicos voltiles o de su Flujos
transfronterizos, Ginebra, 1991

- 38 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

2.I.2 Instituciones y Legislacin


La capacidad de las autoridades locales para controlar las fuentes y niveles de
contaminacin atmosfrica es, bsicamente, dictada por la legislacin internacional y
nacional. Sin embargo, las autoridades locales o las autoridades regionales son las
responsables de hacer cumplir dicha legislacin. Las autoridades locales pueden tambin
influenciar la calidad local del aire por uso de regulacin o de restriccin del trfico en
reas especficas. Las acciones locales necesitan ser coordinadas con los planes
nacionales de la calidad del aire y la legislacin (tales como la directiva ambiente sobre
gestin de la calidad del aire de la UE), o los acuerdos internacionales (tales como la
convencin sobre el transporte del rango largo de la contaminacin atmosfrica, o el
protocolo de Montreal en cuanto al agotamiento de la capa de ozono).
Con el fin de ayudar a las autoridades pblicas en el control de los niveles de
contaminacin y la reduccin de los peligros para la salud y otros riesgos derivados de la
contaminacin, la Organizacin Mundial de la Salud (WHO, 1996a; WHO, 1999), la Unin
Europea (Directiva 96/62/EC) y las autoridades nacionales publican guas de consulta y
los valores lmites para la mayora de los agentes contaminadores comunes

2.I.2.I Organizacin Mundial de la Salud


Aunque las guas de consulta de la OMS (cuadro 2.3) no son obligatorias son
usualmente utilizadas por los pases de la UE como referencia para determinar los
valores lmites a nivel nacional y las guas de consulta. Con el propsito de facilitar la
realizacin e implementacin de tales guas nacionales, en las que adems prime un
carcter de homogeneidad entre pases, la OMS ha desarrollado una serie de
recomendaciones al respecto de la calidad del aire y la contaminacin atmosfrica (WHO,
1996a).

Recomendacin 1: Las autoridades locales deben, en caso de necesidad, vigilar y


evaluar la calidad del aire en su rea. Les permitir fijar las prioridades para reducir la
contaminacin y, si es necesario determinar un plan de gestin de la calidad del aire
(AQMP).

Recomendacin 2: Las autoridades locales deben buscar la reduccin progresiva de


las concentraciones de agentes contaminadores del aire hasta situarlos por debajo de

- 39 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

los valores gua nacionales y los estndares de la OMS y la UE. Esto requerir
discutir los detalles del AQMP y su puesta en prctica con las empresas, el pblico y
otros actores involucrados. Ya que el transporte es una fuente importante de la
contaminacin local, cualquier AQMP local necesitar incluir las medidas para
controlar y/o restringir el trfico. La cooperacin con planes nacionales de la calidad
del aire, se considera necesaria.

Recomendacin 3: Las autoridades locales deben informar al pblico sobre las


concentraciones locales de los agentes contaminadores del aire, de los efectos
posibles sobre salud, y las accines a tomar para reducir al mnimo cualquier riesgo
de salud. Hay muchas cosas que los ciudadanos individuales pueden hacer para
mejorar calidad local del aire y as su calidad de la vida, para ello necesitan tener
informacin sobre niveles de la contaminacin, los efectos nocivos de la
contaminacin y lo que pueden hacer para mejorar la situacin. Es, a su vez,
importante que exista una coordinacin entre las autoridades locales y los gobiernos
nacionales para evitar confusin en la poblacin.

2.I.2.II Unin Europea


Como ha sido presentado en previas secciones, la contaminacin atmosfrica
proviene de diferentes fuentes, tanto mviles como inmviles. Esta seccin pretende
revisar brevemente la legislacin Europea referente a la calidad del aire y a los controles
de emisiones de fuentes mviles (vehculos a motor) y fijas (emisiones de instalaciones
industriales y plantas de generacin energtica). Buena parte de esta legislacin13 es
presentada en el cuadro 2.4.

13

Por su elevado nmero se han obviado ciertas resoluciones y decisiones.

- 40 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

Cuadro 2.3. Valores Gua de la Organizacin Mundial de la Salud..


Receptor

Contaminante

Perodo de referencia

Concentraciones (g/m 3)

Salud Humana

SO2

10 minutos

500

24 horas

125

Un ao

50

1 hora

200

un ao

40

1 hora

200

un ao

40

Nox
Vegetacin

NO2

(al aire libre)


Partculas
SO2

Vegetacin

SO2

(efect. Ecotxicos)
NOx

efecto-respuesta (*)
10 minutos

500

24 horas

125

un ao

50

un ao

Nivel crtico: 10-30 (a)

un ao

Carga crtica: 250 - 1500 eq/ha/yr (b)

un ao

Nivel crtico: 30

un ao

Carga crtica: 15 - 35 kgN/ha/yr(b)

a. dependiendo del tipo de vegetacin


b. dependiendo del tipo de suelo y de ecosistema
(*) No se han fijado ningunos valores gua para partculas pues no hay umbral de duracin o de
concentracin de la exposicin asociada a los efectos.
Fuente: Guas de consulta sobre la calidad del aire para Europa (WHO, 1996)

Los estndares de calidad del aire y las fechas de su entrada en vigor para el
dixido de azufre, el dixido del nitrgeno y el xido ntrico se encuentran fijadas en la
directiva base de calidad del aire de la EC 96/62/EC (vease cuadro 2.5). Esta directiva ha
sido diseada para proporcionar una estrategia comprensiva en la gerencia de la calidad
del aire en los Estados miembros conectando los controles de emision al logro de los
objetivos de la calidad del aire. Tomar progresivamente efecto cuando se adopten sus
directivas hijas, las cuales, substituirn tres directivas existentes que establecen los
estndares de calidad para el dixido de azufre, las partculas, y el xido del nitrgeno.
Tales directivas son:

La Directiva 80/779/CEE del Consejo, del 15 de julio de 1980, relativa a los valores
lmite y a los valores gua de calidad atmosfrica para el anhdrido de azufre y las
partculas en suspensin (PM10) y su modificacin Directiva 89/427/CEE, se

- 41 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

adoptaron para proteger la salud humana y el medio ambiente contra los efectos
adversos del SO2 y de las partculas en suspensin.

La Directiva 85/203/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, relativa a las


normas de calidad del aire para el dixido de nitrgeno se adopt para proteger la
salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos de la exposicin al
NO2

Las concentraciones ambientes de partculas estn actualmente reguladas por la


Directiva 80/779/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a los valores lmite
y a los valores gua de calidad atmosfrica para el SO2 y las partculas en suspensin.

La directiva base de calidad del aire, fija los principios para una estrategia comn que:
-

Defina y establezca los objetivos para la calidad ambiente del aire en la unin
para evitar, prevenir o reducir efectos daosos sobre

salud humana y el

ambiente en su totalidad.
-

Evale la calidad ambiente del aire en Estados miembros en base de mtodos


y de criterios comunes.

Haga pblica la informacin disponible sobre calidad ambiente del aire y se


asegure su disponibilidad para el pblico.

Mantenga la calidad ambiental del aire donde es bueno y lo mejore en otros


casos.

- 42 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

Cuadro 2.4. Legislacin Europea en Materia Ambiental.


Legislacin Horizontal

Directivas

Evaluacin de Impacto Ambiental, 85/337/EEC, modificacin 97/11/EC


Informacin medioambiental, 90/313/EEC

Regulaciones

Agencia Europea del Medio Ambiente (EEA), EEC/1210/90


LIFE, EEC/1973/92, rectificada por EC/1404/96

Calidad del Aire

Directivas no incluidas en el Libro


Blanco

Marco de Calidad del Aire, 96/62/EC, (incluye tres antiguas directivas que deben ser reemplazadas
por los nuevos requerimientos de la directiva cuadro
SO2 y partculas, 80/779/EEC, rectificada por 89/427/EEC and 91/692/EEC
Oxidos de Nitrgeno, 85/203/EEC, rectificada por 91/692/EEC

Contaminacin Industrial

Directivas incluidas en el Libro


Blanco

Propuesta "Auto-Oil" COM(96) 0163 (COD)

Directivas no incluidas en el Libro


Blanco

Contaminacin Atmosfrica producida por plantas industriales, 84/360/EEC, rectificada por


91/692/EEC

Emisiones de vehculos a motor, 70/220/EEC, y sucesivas rectificaciones

Grandes plantas de Combustin, 88/609/EEC, rectificada por 94/66/EC

- 43 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 2.5. Estndares de Calidad del Aire en la Unin Europea.


Valores lmites de emisin para el dixido de azufre
Periodo promedio

Valor lmite

Fecha Conformidad

1. lmite horario para la


proteccin de la salud

1 hora

350 mg/m3 que no se


exceder ms de cuatro
veces por ao

1 de enero 2005

2. valor lmite diario


para la proteccin de la
salud humana

24 horas

125 mg/m3 que no


exceder ms de 3 veces
por ao civil

el 1 de enero 2005

3. valor lmite para la Ao civil e invierno (el 1 20 mg/m3


proteccin
de octubre al 31 marzo)
ecosistemas
Valores lmites de emisin para el dixido del nitrgeno y el xido ntrico
Periodo Promedio

Valor lmite
3

Dos aos de la entrada


en vigor de la directiva

Fecha Conformidad

1. valor lmite cada hora


para la proteccin de la
salud

1 hora

200 mg/m NO2 que no se


exceder ms de 8 veces
por ao civil

1 de enero 2010

2. valor lmite de la
publicacin anual para la
proteccin de la salud
humana

Ao civil

40 mg/m3 NO2

1 de enero 2010

3. valor lmite de la
publicacin anual para la
proteccin
de
la
vegetacin

Ao civil

30 mg/m3 NO + NO2

Dos aos de la entrada en


vigor de la directiva

Valores lmites de emisin para PM10


Periodo Promedio

Valor Lmite

Fecha Conformidad

1. 24 valores lmites de la
hora para la proteccin de la
salud humana

24 horas

50 mg/m3 PM10 que no se


exceder ms de 25 veces por
ao

1 de enero 2005

2. valor lmite de la
publicacin anual para la
proteccin
de la salud
humana

Ao civil

30 mg/m3 PM10

1 de enero 2005

1. 24 valores lmites de la
hora para la proteccin de la
salud humana

24 horas

50 mg/m3 PM10 que no se


exceder ms de 7 veces por
ao

1 de enero 2010

2. valor lmite de la
publicacin anual para la
proteccin de la salud humana
Fuente: Directiva 96/62/EC

Ao civil

20 mg/m3 PM10

1 de enero 2010

Etapa 1

Etapa 2

- 44 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

En relacin al control de la contaminacin industrial, a nivel comunitario,


encontramos una serie de directivas y regulaciones que cubren tres reas:

control de emisiones industriales,

control de los peligros de accidente importantes, e intervenciones, y

el eco-labelling ambiental.
Debido al caracter de nuestro estudio, nos centraremos solamente en las

directivas y regulaciones de las emisiones industriales. La directiva 88/609/EEC fija los


lmites de emisin de agentes contaminantes para grandes plantas de combustin. Esta
directiva se implementa bajo la directiva base 84/360/EEC de lucha contra la
contaminacin atmosfrica generada en plantas industriales. La directiva 88/609/EC se
aplica a las plantas de combustin para la produccin de energa de 50 megavatios (MW)
o ms. Su objetivo es la reduccin de las emisiones de SO2, NOx y partculas. Para las
plantas ya existentes, los techos nacionales para la SO2 y NOx se fijan segn los pasos
de progresin graduales (1993, 1998, 2003). Los Estados miembros tuvieron que
modificar sus programas nacionales para adecuarse a los requerimientos comunitarios.
Para las plantas nuevas, o las plantas cuya capacidad ha sido ampliada a 50 MW o ms,
las licencias de construccin u operacin deben contener las condiciones de conformidad
con los valores lmites de la emisin para la SO2, NOx y partculas y las condiciones
apropiadas para la descarga de los gases intiles. A su vez los Estados miembros
pueden imponer requisitos ms estrictos.

2.I.2.III Legislacin Nacional y Regional


Espaa cuenta con una normativa sobre contaminacin atmosfrica que data del
ao 1972, habiendo fijado niveles de emisin, para los distintos tipos de Industrias y
actividades, a traves del Reglamento de desarrollo de la Ley, aprobado por D 833/1975,
de 6 de febrero
Esta normativa es todava referencia para muchas actividades, incluidas las
grandes instalaciones de combustin, a pesar de la incorporacin a nuestro marco legal
de la Directiva 88/609/CE, que regul mediante R.D.646/1991 de 22 de Abril, las

- 45 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

emisiones de las instaladas a partir del ao 1987, sometiendo las existentes a un sistema
de reduccin porcentual.
En Canarias, segn se pone de manifiesto en los Informes del Control de
Emisiones Industriales (CEI) de la Consejeria de Industria y Comercio del Gobierno de
Canarias (CEI, 1996, 1997, 1998) se han ido incorporando exigencias establecidas en
Directivas de la Union Europea, tal es el caso de la reduccion global de las emisiones de
dioxido de azufre, en refineras y que mediante R.D. 1800/95, de 3 de Noviembre, impone
a este Sector de actividad la presentacion de Planes para el cumplimiento del objetivo de
alcanzar el nivel 1700 mg/m3N, para este contaminante, en el ao 2001. La legislacin
que se aplica en el territorio insular es presentada en el cuadro 2.6.
En relacin a los planes de reduccin global de emisiones, la Refineria de
CEPSA, en Santa Cruz de Tenerife, present dicho Plan (ver cuadro 2.6) que ha
supuesto un descenso respecto a los niveles permitidos por la norma vigente, (CEI,
1996).
Cuadro 2.6. Evolucin Niveles de Emisin: Refinera CEPSA
Instalados
Antes 1975

Instalados l975
1977

Previsiones l980

Plan
autorizado
reduccin SO2
Otra norma vigente

Calderas
hornos

Otras
instalaciones

SO2

5900 mg/m3N

5000 mg/m3N

4200 mg/m3N

2570 mg/m3N

Partc

l80 mg/m3N

150 mg/m3N

120 mg/m3N

120 mg/m3N

Nox

sin referencia

sin referencia

sin referencia

Reduccin 24% antes


31/12/98

SO2

3400 mg/m3N

3400 mg/m3N

2500 mg/m3N

2570 mg/m3N

Partc

100 mg/m3N

50 mg/m3N

50 mg/m3N

50 mg/m3N

Nox

sin referencia

sin referencia

sin referencia

Reduccin 24% antes


31/12/98

Fuente: (CEI, 1997)

En cuanto al resto de grandes focos de emision, las Centrales Trmicas de


Barranco de Tirajana y Granadilla, tienen como referencia de niveles de emision los
fijados por la Union Europea para nuevas Centrales y las Centrales Diesel del resto del
Archipielago han actualizado sus niveles, a traves de Resoluciones de la Direccion
General de Industria, correspondiendo estos a los de uso de combustibles de mayor

- 46 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

calidad. Con respecto a la cetral trmica de Las Caletillas la evolucin de sus emisiones
se presenta en el cuadro 2.7.

Cuadro 2.7. Evolucin Niveles de Emisin: Central Trmica de Candelaria

G. VAPOR

G. DIESEL

Instalados antes
1975

Instalados 1975
1977

Previsiones
1980

Resolucin
D.G.I.E
Agosto 1997

SO2

5 500 mg/m3N

4 500 mg/m3N

3 000 mg/m3N

1 700 mg/m3N

Partculas

175 mg/m N

150 mg/m3N

120 mg/m3N

50-75 mg/m3N

Nox

sin referencia

sin referencia

Sin referencia

750 mg/m N

SO2

5 500 mg/m3N

4 500 mg/m3N

3 000 mg/m3N

850 mg/m3N

Partculas

175 mg/m N

150 mglm3N

120 mg/m3N

60 mg/m3N

Reduccion 24% antes


31/12/98
Nota: Las referencias correspondientes a 1os aos 1975, 1977 y 1980, se anotan a titulo orientativo. pero
han quedado sin efecto a partir de la Resolucin de la Direccin General de Industria y Energa de Agosto
de 1 997.
Nox

sin referencia

sin referencia

Sin referencia

Fuente: (CEI, 1997)

Por ltimo hacer constar que la normativa europea que regula las emisiones de
centrales trmicas (Directiva CE 609/88), as como el Real Decreto 646/91 demuestran
una vez mas la singularidad que posee el Archipielago. La normativa presenta un
caracter muy restrictivo para centrales trmicas con una capacidad superior a 500
megavatios (emisiones de menos de 400 miligramos de SO2 por m3 de aire en c.n.). Sin
embargo, si la potencia es menor de 300 megavatios, el limite para combustibles liquidos
esta establecido en 1700 miligramos de SO2. En Canarias debido a la fragmentacion del
territorio en islas y a la dificultad de transportar energia de una isla a otra, es necesario
generar la energia electrica en cada isla, aplicndose por tanto la parte mas suave de la
normativa.

- 47 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 2.8. Valores Limites de Inmisin. SO2 y valores asociados para partculas en suspensin.
Valor Asociado suspensin (1)

Particulas en (g/m3N) (2)

80

> 40

> 150

120

40

150

Invernal (4)

130

>60

>200

(1 Oct.- 31 Mar.)

180

60

200

Anual (5)

250

> 150

> 350

350

150

350

Periodo Considerado

Valor Limite SO2


(g/m3N)

Anual (3)

Nota:
(1) Metodo de humo normalizado
(2) Mtodo gravimtrico
(3) Medianas de los valores diarios registrados durante el periodo anual
(4) Medianas de los valores medios diarios registrados durante el periodo invernal.
(5) No se deben sobrepasar durante mas de 3 dias consecutivos. Percentil 98 de todos 1os valores medios
diarios registrados durante el periodo anual
Fuente: Cuadro A Anexo R.D. 1321/92

Cuadro 2.9. Valores Limites.Particulas en Suspensin.


Periodo Considerado

Valor Lmite (1)

Particulas Suspensin (g/m3N) (2)

Annual

80 (3)

150 (4)

Invernal

130 (5)

(1 Oct.- 31 Mar.)
Anual
Nota:

250 (6)

300 (7)

(1) Metodo de humo normalizado


(2) Mtodo gravimtrico
(3) Medianas de los valores medios diarios registrados durante el periodo anual
(4) Media aritmtica de los valores medios diarios registrados durante el periodo anual.
(5) Mediana de los valores medios diarios registrados durante el periodo invernal.
(6) Percentil 98 de todos 1os valores medios diarios registrados durante el periodo anual. No se deben
sobrepasar durante mas de 3 dias consecutivos.
(7) Percentil 95 de todos 1os valores medios dianos registrados durante el periodo anual
Fuente: Cuadro B Anexo R.D. 1321/92

2.II. Una Introduccin a los Mtodos de Anlisis de Impactos Contaminantes.


Diferentes metodologas han sido aplicadas en el anlisis de los impactos de la
contaminacin atmosfrica. En la mayora de los casos, estos estudios tienen, como fin

- 48 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

ltimo, la valoracin econmica de los costes asociados a la contaminacin. En el primer


punto se mostrarn algunos estudios, tanto fsicos como monetarios, ms relevantes
que se han realizado. Seguidamente se presentar la metodologa que ser aplicada en
nuestro estudio, metodologa sobre la que se profundizar en el transcurso del presente y
posteriores captulos.

2.II.1 Estudios realizados sobre la materia.


Un nmero considerable de estudios han sido llevados a cabo, con el fin de
analizar los efectos, tanto fsicos como econmicos de la contaminacin. La diversidad de
fuentes contaminantes (fuentes mviles, fuentes industriales de generacin de energa, o
de refino de petrleo, ), de agentes contaminantes (SO2, NOx, Partculas, CO, CO2, ),
de inputs al proceso de contaminacin (gasolinas, gasleos, energa nuclear, ) han
dado lugar a diferentes metodologas que analizan la contaminacin atmosfrica;
metodologas que a su vez han perseguido diferentes objetivos, ya sean la evaluacin
fsica de los impactos como la valoracin monetaria de los mismos14.
Al mismo tiempo se pueden encontrar estudios que analizan el efecto
contaminante del ciclo completo de produccin energtica (fuel cycle), mientras que
otros evalan la contaminacin derivada de una actividad determinada (generacin de
electricidad, refino de petrleo, automocin, ).
En la presente seccin se ha optado para una mejor comprensin en agrupar los
principales estudios en torno a dos grandes enfoques metodolgicos, descritos
usualmente como top-down y bottom-up. Los primeros usan datos agregados (e.g.
datos de emisin e impacto a nivel nacional) con el fin de estimar los daos provocados
por los diferentes agentes contaminantes. En contraste, la metodologa bottom-up utliza
los datos provenientes de especficas e individuales fuentes contaminantes.
Se observa que la mayora de los estudios centrados en el anlisis de los efectos
de la contaminacin comparten al menos las siguientes tres fases:

Identificacin de las fuentes de contaminacin y los agentes contaminantes.

14

Se debe destacar que no existe una taxonoma de los efectos de la contaminacin, stos pueden ser

clasificados por agente, fuente, impacto o por proceso (ej. minera, generacin, uso,...). Para un anlisis en
mayor profundidad ver Stirling (1992).

- 49 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Identificacin de los Impactos.

Evaluacin de los Impactos.


Existe una cuarta fase que comparten muchos estudios: la valoracin monetaria

de los impactos.

Figura 2.2. Esquema de Evaluacin de la Contaminacin Atmosfrica.

Otras metodologas que han sido aplicadas al anlisis y evaluacin de la


contaminacin atmosfrica, entre las que destacan Life-Cycle Analysis y el mtodo de
control de costes aplicado al estudio Tellus.
El

Instituto

Tellus,

en

su

estudio

Evaluacin

de

las

Externalidades

Medioambientales en la Planificacin Energtica (Bernow, et al. 1990), utiliza el mtodo


de control de costes, con el fin de monetizar los impactos derivados de la contaminacin.
Este trabajo no es un nico estudio sino que comprende diferentes estimaciones
producidas por comisiones y agencias de energa estatales. En el informe de 1990 se
resumen los resultados y las metodologas aplicadas en las diferentes estimaciones. En
1991 se publica un artculo (Bernow, et al., 1991) en el que se aplican los resultados del
anterior informe, con el objetivo de estimar los costes totales derivados de la utilizacin
de diferentes combinaciones de tecnologas y combustibles en la generacin de energa.

- 50 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

El estudio Tellus difiere de otros trabajos en dos importantes aspectos:


(i) el estudio solamente estima los costes de las emisiones de contaminantes
areos, as el coste derivado de otros tipos de emisin (ej. radiacin) e impactos (ej.
accidentes), no son estimados.
(ii) Es el nico estudio que utiliza el mtodo de control de costes15, as los costes
fueron estimados en funcin de los costes impuestos por la legislacin existente. Por
tanto, los costes vienen determinados por las cantidades de contaminantes emitidas, en
contraposicin al enfoque comnmente aceptado, en el que se analizan los costes de la
reduccin de las emisiones (ExternE, 1995b).
Los anlisis del ciclo de la vida (life cycle analyses), salvo pequeas diferencias
se basan en la contabilizacin de todos los flujos de material y energa asociados a un
sistema o proceso (Heijungs et al., 1992; OECD, 1992). Esta metodologa no tiende a
prodigarse en el clculo y cuantificacin de los impactos, por ejemplo, los factores de
clasificacin identificados por Heijungs et al. (1992) para cada agente contaminante, son
independientes del lugar de emisin. Heijungs et al. determinaron dichos factores para
cada contaminante. stos fueron calculados asumiendo una mezcla uniforme en la
atmsfera terrestre, hiptesis que puede ser considerada irreal en el caso del NOX, SO2 y
O3.
2.II.1.I Estudios basados en el enfoque top-down.
Un primer grupo de estudios, son aquellos anlisis altamente agregados, de
perspectiva macroeconmica, que se llevan a cabo a nivel regional o nacional. Entre ellos
encontramos los trabajos de Hohmeyer (1988, 1990) y el estudio Pace (Ottinger et al.
1990), donde se estima la cantidad total de contaminantes emitidos o existentes,
estimando, a su vez, el dao que stos pueden causar, a travs del uso de ndices o
funciones de toxicidad relativa.
En Hohmeyer (1988) se analiza la generacin de energa a travs de sistemas
basados en combustibles fsiles, mientras que en Hohmeyer (1990) se comparan cuatro

15

Existen otros trabajos que han utilizado este mtodo (ej. Chernick y Caverhill, 1989) pero el

estudio Tellus es el nico que ha utilizado exclusivamente este mtodo sin acompaarlo de ningn otro
(OTA, 1994).

- 51 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

sistemas de generacin electrica -fotovoltica y viento versus fsil y nuclear. En el


primero de ellos, Hohmeyer desarrolla un inventario de emisiones de CO, NOx, SO2,
partculas y componentes orgnicos voltiles (VOCs) para la Repblica Federal de
Alemania16, a continuacin, estas emisiones son pesadas en funcin de factores de su
toxicidad relativa, estimando el contributo de las plantas de generacin de energa al
dao medioambiental total y analizando los efectos sobre la flora y fauna, los seres
humanos, los materiales y el cambio climtico. Por ltimo se obtienen los costes por
kilovatio-hora (kWh) de electricidad, para cada una de esas categoras.
Hohmeyer, en su artculo de 1990, analiza los costes de generacin de
electricidad desde una perspectiva macroecmica incluyendo los costes internos o
privados, as como los costes sociales (Hohmeyer, 1990). En la estimacin de los costes
se utilizan diferentes fuentes. Algunas estimaciones provienen de otros estudios (en el
caso de la salud humana). Otras estimaciones provienen de clculos directos basados
en los efectos del dao y por ltimo se encuentran ciertas estimaciones basadas en los
costes de mitigacin.
Hohmeyer (1990) hace explcito que determinados costes ambientales no han
sido cuantificados. Entre ellos los costes psico-sociales de las enfermedades y muertes,
los costes de los cuidados mdicos, prdida de especies. Ello, segn Hohmeyer coloca a
las energas renovables en desventaja.
Los estudios de Hohmeyer pueden ser considerados pioneros, pero han recibido
ciertas crticas, as, los factores de toxicidad relativa son considerados una dbil
conexin,

porque

son

derivados

de

las

regulaciones

gubernamentales

sobre

concentraciones mximas permitidas en el lugar de trabajo, en vez de basarse en


funciones dosis-respuesta (ExternE, 1995a). Por otro lado, puede destacarse que la
utilizacin de datos agregados no permite analizar el hecho del transporte transfronterizo
de contaminantes.
El estudio de Ottinger fue desarrollado en 1990 por el Centro de Estudios Legales
Ambientales de la Universidad de Pace para la New York State Energy Research and

16

El estudio de Hohmeyer se desarrolla espacialmente en la Republica Federal Alemana pero

Hohmeyer sostiene que el enfoque general es valido para para cualquier economa de mercado, (Hohmeyer,
1988).

- 52 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

Development Authority. El estudio analiza diferentes fuentes de energa (carbn, nuclear,


gas natural, fuel, renovables, entre otras) y mltiples efectos ambientales (ej.
contaminacin atmosfrica y de las aguas, calentamiento global, lluvia acida, etc.). El
estudio concluye que los costes ambientales asociados con la produccin de energa a
travs de carbn, fuel y nuclear, presenta mayores costes asociados que en el caso del
gas natural y el gas, a su vez, incurre en costes superiores que en el caso de los recursos
renovables.
En este estudio se hace explcita (al igual que en el estudio de Hohmeyer) la
exclusin de algunas clases de costes ambientales, generalmente debida a la
incertidumbre o la falta de datos, debido a estas exclusiones los autores consideran que
las

estimaciones

obtenidas

deben

ser

consideradas

infravaloradas

ms

que

sobreestimadas (Ottinger et al., 1990).


2.II.1.II Estudios basados en el enfoque bottom-up.
Un segundo grupo de estudios, y quizs el ms numeroso, lo engloban aquellos
que aplican la metodologabottom-up, y utilizan datos especficos de las zonas de
anlisis. Como ejemplos cabra destacar, el anlisis econmico de R. Mendelsohn (1979),
el trabajo realizado por Shuman y Cavanagh (1982), los estudios del grupo consultor
ECO Northwest (1983, 1984, 1986, 1987) para la Bonneville Power Administration, y el
proyecto ExternE (1995b). Todos ellos utilizan la funcin del dao (damage function
methodology), con el fin de expresar los costos de los daos producidos por los
contaminantes como funcin de las emisiones generadas.
R. Mendelsohn, en su artculo an economic anlisis of air pollution from coal-fired
power plants publicado en 1979 en el Journal of Environmental Economics and
Management, estudia los beneficios derivados de las tcnicas de control de la
contaminacin atmosfrica, para plantas generadoras de energa, a travs de la
combustin de carbn. Los costes de dichas tcnicas son evaluados en base a sus
propios costes (medidos en dolares) y a la efectividad que poseen en la reduccin del
dao ambiental (medida en dolares y en das de salud perdidos). El artculo se desarrolla
en base a un modelo ambiental compuesto de cuatro submodelos: costes
ingeniersticos, transporte atmosfrico (modelo de dispersin), exposicin de las vctimas
y funciones dosis-respuesta (Mendelsohn, 1979).

- 53 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

El estudio preparado por Shuman y Cavanagh en 1982, forma parte de un informe


ms extenso (una detallada propuesta para el desarrollo de la generacin energtica del
Noroeste del Pacfico de los Estados Unidos). Fue financiado por la Coalicin para la
Conservacin del Noroeste, una organizacin que inclua grupos ambientalistas,
asociaciones de trabajadores y ciudadanos de la zona.
Shuman y Cavanagh examinan algunos impactos derivados de fuentes de
produccin elctrica (ej. carbn, nuclear, solar), estimando los costes de los efectos para
la salud pblica y ocupacional, los cambios en el valor de la propiedad. las prdidas en la
produccin agrcola, y los costes derivados de los accidentes en la extraccin, transporte
y generacin de energa.
El objetivo del estudio es la comparacin de los costos derivados de energas
renovables y aquellos derivados de fuentes convencionales. En el se concluye que el
coste asociado a las fuentes solar y elica son una dcima parte de los costes en los que
se incurre con el carbn y la energa nuclear. Los autores consideran su anlisis muy
conservador y piensan que la brecha entre ambos estilos de generacin de energa debe
ser mayor, (Suman y Covanagh, 1982).
Por ltimo se debe hacer notar que el estudio de Suman y Cavanagh decidi
incorporar determinados costes ambientales que en la mayora de los estudios, debido a
cuestiones de incertidumbre, son dejados fuera. As se estimaron los costes de la salud y
la propiedad resultantes del cambio climtico y los costes derivados de la energa nuclear
(incluyendo los accidentes y la proliferacin de las armas).
El proyecto ExternE (Externalities of Energy), puede ser considerado uno de los
estudios ms ambiciosos17 realizados en los ltimos tiempos. El proyecto ExternE adopt
el impact pathway approach con el fin de evaluar los impactos externos y los costes
asociados a los mismos, derivados de la produccin y uso de energa (ExternE, 1995a).
En este estudio, financiado por Comisin Europea (DG XII) en el mbito de JOULE para
la evaluacin de los costes energticos, se analizan, y posteriormente se evalan, una
secuencia de eventos que abarcan desde la emisin hasta el impacto de los

17

Uno de los principales objetivos perseguidos por el proyecto ExternE fue desarrollar una

metodologa nica para cuantificar los impactos medioambientales y los costes asociados, ante la produccin
y consumo de energa (ExternE, 1995b).

- 54 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

contaminantes, llevndose a cabo un anlisis de las diferentes etapas del fuel


cycle(desde la produccin-transporte de los materiales de construccin y la construccin
de la planta, hasta el tratamiento de los residuos y el desmantelamiento de la misma) y
sus efectos sobre la salud y el medio natural.
Este proyecto evala las externalidades que se manifiestan en la generacin de
energa, a travs de diferentes procesos: elico, hdrico, carbn, lignito, nuclear, gas y
petrleo y sus impactos

sobre: la salud pblica, la salud laboral, la agricultura, los

sistemas forestales, el medio acutico, las edificaciones y los materiales, y el


calentamiento global. La metodologa utilizada traza la evolucin de un contaminante
desde el lugar donde es emitido hasta su impacto final en los receptores afectados
(ExternE, 1995c). Las principales etapas analizadas (fig. 2.2) en este estudio son:

Emisin: se definieron las tecnologas utilizadas, diferentes en funcin del proceso de


generacin de energa analizado, y los contaminantes emitidos, bsicamente NOx,
SO2, partculas y O3.

Dispersin: posteriormente se calcularon las variaciones de las concentraciones de


contaminantes, en las regiones de estudio, usando modelos de dispersin atmosfrica
y reacciones qumicas.

Impacto: seguidamente se caracteriz la poblacin o el receptor expuesto a la


variacin de los contaminantes. Los impactos sobre stos, fueron identificados a
travs del uso de funciones dosis-respuesta, que permitieron estimar los impactos
fsicos producidos ante la variacin de los agentes contaminantes.

Coste: a continuacin se realiz una valoracin monetaria de los impactos estimados


a travs de las funciones dosis-respuesta.
Como ltimo paso del estudio todos esos nmeros son sumados (ExternE,

1995b).

2.II.2 Metodologas aplicadas en el caso de estudio.


La presente investigacin tiene como objetivo principal analizar las caractersticas
que presentan los procesos de toma de decisin en materia ambiental, tratando de

- 55 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

observar el papel que, en dicho proceso, juegan una serie de elementos: la informacin
utilizada, el analista, el modelo matemtico implementado y el contexto (entendido como
el entorno en el que se desarrollan el proceso de elaboracin de las polticas pblicas y
su ejecucin).
En estas condiciones, el caso de estudio que nos ocupa presenta una serie de
caractersticas que nos permitirn desarrollar el anlisis anteriormente mencionado. Tales
caractersticas hacen referencia tanto a las metodologas que seran implementadas en la
evaluacin de los efectos de la contaminacin, como a los aspectos que sern analizados
en tales evaluaciones.
Comenzando por este ltimo punto, como se ha puesto de manifiesto en
anteriores secciones, los estudios centrados en los efectos derivados de la contaminacin
atmosfrica, siguen grosso modo, el esquema siguiente:

Identificacin de las fuentes de Contaminacin

Determinacin de los agentes contaminantes y sus emisiones (ej. las cantidades de


SO2 emitidas por una central trmica)

Desarrollo y aplicacin de un modelo de trayectoria que permita estimar el transporte


areo de contaminantes, las zonas de deposicin y las cantidades de contaminantes
depositados.

Estimacin de los impactos derivados de los niveles de deposicin (generalmente a


travs del uso de funciones dosis respuesta).

Valoracin Monetaria de los efectos.


En el presente caso de estudio tal esquema de evaluacin ha sufrido variaciones.

Como puede ser visto en la figura 2.3, se ha optado por evaluar los efectos derivados de
la contaminacin a travs del anlisis de los datos de deposicin, evitando realizar un
anlisis basado en los niveles de emisin, lo que hara necesaria la aplicacin de un
modelo que estimase la deposicin. Dos son las razones principales de tal eleccin:
(i) la modelizacin de las trayectorias presenta sus dificultades y no esta exenta
de incertidumbres (ver captulo cuarto) lo que hace que los resultados obtenidos no dejen
de ser estimaciones con cierto nivel de error. Adems, en el caso especfico de la Isla de

- 56 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

Tenerife, por sus caractersticas geomorfolgicas y por los regimenes de vientos, no es


posible implemetar los modelos generalmente utilizados de pluma de Gauss.
(ii) el segundo motivo fue la disponibilidad de datos relacionados con la deposicin
de contaminantes en diversos puntos de las reas de estudio. Como se hace notar en el
cap. 4 tales datos no estan exentos de problemas (ej. series incompletas, localizaciones
que quizas no son las ms idneas para analizar la contaminacin, ...), pero se ha
considerado que ante la existencia de datos oficiales respaldados por las Instituciones
Pblicas encargadas de su recogida, era congruente con la filosofa subyacente en el
estudio su utilizacin.

Figura 2.3. Enfoque Metodolgico utilizado en el Caso de Estudio.

Un segundo aspecto a mencionar, y que ser desarrollado con mayor profundidad


a lo largo del estudio, es la eleccin de los impactos a analizar. Debido a las limitaciones
de datos y al carcter del presente estudio, se ha optado por evaluar los siguientes
efectos: (i) sobre la salud de la poblacin, (ii) sobre la salud ocupacional, (iii) en la
agricultura, y (iv) en bosques. Se reconoce que no se han evaluado efectos derivados de
la contaminacin atmosfrica, como pueden ser la influencia de la contaminacin en el
cambio climtico, o los efectos en los materiales y construcciones, o en el ecosistema

- 57 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

marino. Adems se reconocen limitaciones en la evaluacin de los efectos estudiados,


asi determinadas enfermedades o ciertas facetas (ej. el valor recreativo de los bosques,
determinadas producciones agrcolas). An as se considera que anlisis llevado a cabo
permite aproximar el problema de la contaminacin atmosfrica en la Isla de Tenerife.
Por ltimo, la mayor diferencia de este estudio sobre los impactos derivados de la
contaminacin atmosfrica con respecto a otros realizados es la utilizacin de diversos
enfoques de evaluacin. As, se presentan resultados provenientes de la utilizacin de
tres mtodos diferentes, que brevemente presentaremos a continuacin, y que sern
analizados con mayor profundidad en captulos siguientes:

Evaluacin Fsica.

Valoracin Monetaria.

Evaluacin Multicriterial.
Tanto la evaluacin fsica como la valoracin monetaria (sobre todo esta ltima)

han sido habitualmente utilizadas en el anlisis de los efectos y sus costes derivados de
la contaminacin, mientras que la evaluacin multicriterial que aqu se presenta no ha
sido utilizado con anterioridad, en el anlisis de los efectos derivados de la contaminacin
atmosfrica.
2.II.2.I Anlisis Fsico.
La evaluacin fsica hace referencia al anlisis de los efectos que una
determinada cantidad de agentes contaminantes producen en unos receptores
especficos (i.e. los impactos sobre la salud de los bosques derivados de una media
anual de 50 m/m3 de SO2). Tales efectos se analizan en unidades diferentes
dependiendo de la poblacin analizada. As en el caso de la salud humana se puede
estimar el nmero de casos de bronquitis, asma, o incluso muerte prematura, para la
agricultura, en cambio se analizara la produccin agrcola afectada y el nmero de
hectreas en el caso de los bosques.
Comnmente en las evaluaciones fsicas se utilizan las relaciones dosis respuesta
con la finalidad de estimar los efectos derivados de la contaminacin. Tales funciones
pueden ser determinadas a travs de la observacin de tales efectos en el entorno bajo
condiciones naturales (ej. el desarrollo de las funciones dosis respuesta para algunas

- 58 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

enfermedades contrastando los niveles de deposicin de contaminantes con el nmero


de

hospitalizaciones

para

un

perodo

determinado).

Tamben

es

utilizada

la

experimentacin bajo condiciones controladas para determinar las relaciones dosis


respuesta (un ejemplo sera el estudio de los efectos en la poblacin arbrea mediante el
uso de parcelas controladas).
Una vez determinadas las funciones dosis respuestas, sern aplicadas al caso de
estudio, relacionndolas con los valores de deposicin existentes, permitiendo as estimar
los impactos de la contaminacin.
En el anlisis de la calidad de la Evaluacin Fsica realizada dentro del mbito de
estudio de la Contaminacin Atmosfrica en Tenerife, se ha utilizado este tipo de relacin
para estimar los efectos producidos en la salud de la poblacin (tanto en trminos de
mortalidad como de morbilidad) y los efectos en la agricultura. Para determinar los
efectos en los bosques y en la salud ocupacional se utilizaron los datos estadsticos
existentes.
2.II.2.II Anlisis Econmico.
En la mayora de los estudios analizados18, al igual que en el caso que nos ocupa,
la valoracin monetaria de los costes derivados de la contaminacin atmosfrica, suele
realizarse a partir de los resultados obtenidos en las evaluaciones fsicas. As la
traslacin de tales valores fsicos en monetarios, implica la utilizacin de determinados
ndices, los cuales se obtienen a travs de diferentes tcnicas, como pueden ser la
valoracin contingente, los precios hednicos, el metodo del costo del viaje,... (por ej. en
el caso de la valoracin de la muerte monetaria se utiliza frecuentemente el VOL valor
de una vida estadstica). En otras situaciones, como es el caso de la valoracin de los
efectos agrcolas o forestales19 son utilizados los precios de mercado.

18

Para una revisin de los estudios centrados en la valoracin de los efectos de la contaminacin

atmosfrica referirse al captulo tercero.


19

En el caso de los efectos forestales cabe hacer una distincin, en el establecimiento del valor de

uso generalmente se usan los precios de mercado que permitirn determinar el costo de la madera. Cuando se
analizan el valor de no uso y el de opcin (ej. el valor recreativo de los bosques) se debe recurrir a otras
tcnicas de valoracin.

- 59 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

En el caso de La Isla de Tenerife, se utilizaron los valores de mercado en la


valoracin de los efectos en bosques y agricultura, mientras que para la estimacin de los
impactos en la salud se utilizaron valores aproximados a travs de diferentes tcnicas
(valoracin contingente y wave risk, entre otras).
Las diferentes tcnicas de valoracin ms frecuentemente utilizadas son
presentadas en el captulo tercero, mientras que las crticas que se realizan a las
valoraciones monetarias de los recursos naturales se desarrollan en el captulo siguiente.
2.II.2.III Anlisis Multicriterial.
La utilizacin de la metodologa multicriterial en el anlisis de los efectos de la
contaminacin atmosfrica permite implementar varios criterios al mismo tiempo, evitando
los problemas de conmensurabilidad que se producen al reducir a una sola dimensin las
diferentes facetas de la problemtica bajo anlisis.
En el presente estudio ser implementado el mtodo multicriterio NAIADE
(Munda, 1995b). Tal enfoque ser aplicado con tres objetivos, de una parte, permitir
analizar los resultados obtenidos a travs de la evaluacin fsica facilitando la
determinacin de la alternativa que presenta menores impactos derivados de la
contaminacin. La utilizacin de la metodologa multicriterial como complemento al
anlisis fsico surge del hecho de que las diferentes alternativas estudiadas no van a
afectar a los receptores de la contaminacin de igual forma (por ejemplo, la adapcin de
una alternativa puede ser favorable para la salud de la poblacin pero menos beneficiosa
para las zonas forestales), lo que dificulta la eleccin de alternativas20. En este contexto
el mtodo NAIADE posibilita la obtencin de un ranking de las diferentes alternativas,
teniendo en cuenta los diferentes criterios utilizados en la metodologa fsica.
En segundo lugar, el mtodo NAIADE es utilizado con el fin de realizar lo que en
este estudio ha sido denominada evaluacin social, a travs de la cual se pretenden
estudiar las percepciones de los diferentes agentes sociales en relacin al problema de la
contaminacin atmosfrica en la Isla de Tenerife. As, el objetivo de esta evaluacin es la
presentacin de las opiniones de la poblacin involucrada para una serie de criterios

20

Una de las crticas que han recibido los anlisis fsicos como mtodos de evaluacin y

comparacin de diferentes alternativas es la incomparabilidad que surge tras la estimacin de los diferentes
impactos.

- 60 -

Captulo 2. La Contaminacin Atmosfrica. Particularidades.

sociales, ambientales y econmicos, en relacin a las alternativas planteadas. Las


valoraciones son recabadas de los agentes sociales en trminos lingsticos y como tal
son introducidas en el modelo NAIADE21, obteniendo un ranking de alternativas que han
sido evaluadas sin reducir todos los criterios a una nica unidad y que adems refleja la
opinin de la poblacin involucrada en la problemtica.
Por ltimo la metodologa multicriterial se utiliza en la denominada evaluacin
extendida, en la cual se integran los resultados derivados de la evaluacin fsica con
aquellos provenientes de la evaluacin social, es decir, se implementan en un nico
anlisis los elementos cientficos (hard facts) con las percepciones de la poblacin
afectada.

21

Una de las caractersticas del mtodo multicriterial NAIADE es su capacidad de aceptar variables

lingsticas en la modelizacin.

- 61 -

Capitulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin.


La elaboracin de polticas pblicas aplica habitualmente distintos mtodos para evaluar
las diferentes alternativas y as poder aproximar la poltica a seguir. Los enfoques usualmente
utilizados en la evaluacin de los impactos derivados de problemas ambientales y ms
concretamente los efectos derivados de la contaminacin atmosfrica, son analizados en este
captulo. As tanto las diferentes metodologas como los estudios ms significativos son sometidos
a revisin. Los enfoques que se estudian, y que posteriormente sern aplicados en el caso
prctico son: (i) mtodos de evaluacin fsica, (ii) mtodos de valoracin monetaria y (iii) mtodos
multicriteriales.
Esta revisin de la lituratura de los mtodos de valoracin tiene un doble objetivo, por un
lado describir brevemente las diferentes metodologas utilizadas en la evaluacin de los efectos
derivados de problemas ambientales, y ms concretamente de aquellos relacionados con la
contaminacin atmosfrica. Por otro lado, esta revisin tiene como objeto mostrar al lector, de la
forma ms clara posible, los diferentes criterios, hiptesis y razonamientos que se encuentran al
interno de tales mtodos, facilitando su posterior exploracin a travs del Esquema Pedigree.

3.I Metodologa: Una Aproximacin a las Evaluaciones Fsicas.


Las evaluaciones fsicas tienen como objetivo analizar los efectos o impactos que
la contaminacin atmosfrica, sea proveniente de fuentes mviles o industriales, produce
en un rea y en un periodo de tiempo definido.
Por efectos fsicos, se entienden aquellos que los contaminantes (principalmente
SO2, NOX y Partculas), generan en un entorno determinado siendo analizados en las
unidades fsicas en las que directamente se expresan, mostrndose de una manera
desagregada.

3.I.1 Funciones Dosis-Respuesta.


La funcin dosis-respuesta puede ser definida como aquella funcin que permitir
representar los cambios en un receptor ( y ) debido a una cierta concentracin de agente
contaminante ( x ) .

y = f impact ( x )

(3.1)

- 63 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

El trmino dosis hace referencia a la cantidad de contaminante que recibe el


receptor ( y ), la cual no necesariamente tiene que coincidir con la exposicin, que
representa la medicin de los niveles de contaminantes que se encuentran en el entorno
del receptor, (ApSimon, 1994; ExternE, 1995c). En teora, los efectos estn ms
relacionados con las dosis, pero en la realidad presenta mayor facilidad medir la
exposicin, lo que hace que en muchos casos la relacin dosis respuesta sea realmente
exposicin respuesta22.
Las relaciones dosis respuesta presenta una gran variedad de formas funcionales,
tanto lineales como no lineales (ver fig. 3.1). As por ejemplo aquellas utilizadas en
agricultura presentan, en general, una funcin particularmente compleja, ya que a bajos
niveles de SO2 y NOx, stos actan como fertilizantes favoreciendo la produccin,
mientras que a mayores dosis afectan negativamente los rendimientos agrcolas.

Figura 3.1 Diferentes tipos de Funciones Dosis Respuesta

22

Por simplicidad, en el presente estudio no se diferenciar entre ambas relaciones optndose por la

utilizacin del trmino dosis respuesta.

- 64 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

En muchos casos, las funciones dosis respuesta, y los modelos que de stas se
derivan son obtenidas a travs de estudios epidemiolgicos23 que evalan los efectos de
los contaminantes en poblaciones reales de personas, bosques , plantas, etc. Este tipo
de estudio tiene la ventaja de analizar los efectos de los contaminantes bajo condiciones
reales, sin embargo su interpretacin es ms diflcil que en el caso de los estudios
realizados bajo condiciones controladas de laboratorio, los cuales presentan las
complicaciones propias de las situaciones en las que se tiene que exponer a una muestra
de receptores a elevadas dosis de contaminantes.
En las prximas secciones se revisarn los diferentes enfoques y mtodos
utilizados en la evaluacin fsica de los efectos que la contaminacin atmosfrica tiene
sobre diferentes receptores, el lector podr observar como en la mayora de los estudios
se utilizan relaciones dosis respuestas para determinar estos impactos. Igualmente
mencionar que en el caso de estudio de la presente investigacin sern aplicadas tales
funciones.

3.I.2 Otros Mtodos utilizados en la Evaluacin Fsica.


Como ha sido comentado con anterioridad, las funciones o relaciones dosisrespuesta son utilizadas, en la evaluacin fsica de los impactos de la contaminacin
atmosfrica, cuando no se poseen datos suficientes o fiables que permitan evaluar los
efectos que de la contaminacin se derivan.
En el estudio de Los Efectos de la Contaminacin Atmosfrica en la Isla de
Tenerife son utilizadas las funciones dosis respuestas en la estimacin de los efectos
que sobre la salud de la poblacin y la agricultura presenta las deposiciones de
contaminantes. En cambio, la evaluacin de los efectos sobre la poblacin laboral y las
zonas forestales se lleva a cabo incorporando los datos estadsticos existentes.
Dos son los motivos que han determinado que se optase por la utilizacin de
fuentes estadsticas en el estudio de los impactos en lel sector laboral y los bosques:

23

El concepto de relacin dosis respuesta proviene de los campos de la biologa y la epidemiologa,

pero en la actualidad es utilizado en la estimacin de efectos a muy diversos receptores (i.e. materiales y
estructuras).

- 65 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

la disponibilidad de datos reales, provenientes de fuentes estadsticas pblicas, en


el caso de los efectos laborales se utilizan las Estadsticas de Accidentes de Trabajo del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, estadsticas en las cuales se encuentran datos
pormenorizados de las defunciones y las bajas en el mbito laboral, por rama de
actividad y causa. En el caso de las zonas forestales de la Isla de Tenerife se utilizan
datos provenientes del Servicio de Proteccin contra Agentes Nocivos, organismo
dependiente del Ministerio de Medio Ambiente e incluido en la Red Panaeuropea para el
seguimiento Intensivo y Continuo de los Ecosistemas Forestales.
la difcil aplicabilidad de las funciones dosis respuesta existentes al caso de
estudio que nos ocupa. Esta dificultad es debida, en el caso del aspecto ocupacional, a la
casi inexistencia de las mismas, ya que en la mayoria de los estudios se utilizan las
fuentes estadsticas, mientras que en el caso de las funciones dosis respuesta que
analizan los efectos de la contaminacin en zonas forestales, los modelos existentes no
suelen contemplar las especificidades que presentan las Islas Canarias, habiendo sido
adems criticados en algunos casos.24

3.I.3 Efectos sobre la Salud de la poblacin.


Diversas instituciones internacionales muestran su preocupacin sobre los efectos
negativos que sobre la salud tiene la contaminacin atmosfrica. En ese contexto el
Banco Mundial advierte que la contaminacin atmosfrica afecta la salud humana de
diversas maneras desde irritacin ocular y molestias pectorales hasta ataques
asmticos y muerte prematura (World Bank, 1997).
La contaminacin atmosfrica no afecta a todos los individuos por igual, a
menudo, solamente un subconjunto pequeo de la poblacin puede experimentar altos
niveles de la exposicin a la contaminacin atmosfrica, y las dosis recibidas por la
poblacin en general son tan bajas que solamente afectan a una delimitada seccin de la
poblacin, conocida como grupos de riesgo (nios, jvenes, mujeres embarazadas y
ancianos), por lo tanto la mortalidad de la poblacin en su totalidad se considera un dbil
e insensible indicador del efecto de la contaminacin sobre la salud (WHO, 1995).

24

Para un anlisis ms detallados de las relaciones dosis respuesta para el medio forestal y sus

crticas referirse a la seccin 3.I.5 del presente captulo y al captulo cuarto.

- 66 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

Un estudio sobre un episodio de smog en el Reino Unido, en el verano de 1993,


pudo constatar que el nmero adicional de admisiones por problemas respiratorios, en
relacin a periodos precedentes se puede estimar en alrededor de 180 casos, lo que
representa el 0.1% de todas las admisiones hospitalarias en el Reino Unido durante ese
perodo (QARG, 1993). Una caracterstica comn a los pases occidentales es el fuerte
aumento en el nmero de casos del asma, Wardlaw (1993) sostiene que la
contaminacin atmosfrica puede generar nuevos casos de asma, as como empeorar los
ya existentes. En este contexto, el Departamento de Salud del Reino Unido, estima que
entre el 4% y el 7% de la poblacin infantil y el 4% de la poblacin adulta, se ve afectada
por ataques de asma, mientras que en Finlandia las tasas se sitan en torno al 2,5% de
la poblacin (Department of Health, 1997).

Cuadro 3.1. Efectos de la contaminacin atmosfrica en la poblacin infantil.


Pas o rea

Exposicin (*)

Efectos asociados a la exposicin

Francia, 1989

Contaminacin industrial

Absentismo creciente de la escuela y


rinitis

Repblica Checa, 1992

PM10, SO2, Nox

Mortalidad infantil aument con la


exposicin PM10

Suiza, 1989

NO2

Problemas respiratorios crecientes

Alemania, 1991

NO2

Tos creciente

Region Alpina, 1993

SO2, NO2, O3

Funcin pulmonar reducida


Asma ms alto

Netherlands, 1993

SO2, NO2, PM10

Uso creciente de broncodilatadores

Finlandia, 1991

SO2, NOx,

Infecciones respiratorias crecientes

Italia, 1992

Contaminacin
fumador pasivo

atmosfrica

Asma creciente

(*) SO2: dixido de azufre, NOx xidos del nitrgeno, NO2: dixido de nitrgeno, O3: ozono, PM10: materia
de partculas menos de 10 micrones.
Fuente: Briggs (1995)

Los numerosos estudios (ver cuadro 3.1) y episodios como el de Londres en el


ao 1952, han llevado al establecimiento de estndares para la proteccin de la salud
pblica (WHO, 1996a). Sin embargo, en los ltimos aos, un nmero creciente de
estudios sugiere que los incrementos en los niveles de contaminacin atmosfrica
pueden causar efectos a corto plazo sobre la salud, incluso con niveles de contaminacin
cercanos o inferiores a los considerados hasta ahora como seguros (Prez-Hoyos, et al.,
1999; Schwartz y Marcus, 1990; Sunyer et al., 1991; Toulomi, et al., 1997).

- 67 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Los diversos enfoques metodolgicos25 que se utilizan en en el anlisis de tales


impactos pueden englobarse en dos grupos (Chestnut, 1995; ExternE, 1995b):
Los estudios toxicolgicos experimentales, en los que la concentracin, duracin y
condiciones de la exposicin son controladas por el investigador y cuya principal ventaja
radica precisamente en el control de las condiciones de exposicin, lo que hace, segn
Folinsbee (1992) que tal medida sea ms precisa que los estudios que se basan en la
observacin.
Los estudios epidemiolgicos, en los que se observan los sucesos que se
desarrollan en las poblaciones humanas bajo condiciones naturales, circunstancia en la
que radica su ventaja ms significativa.
Los efectos sobre la salud se pueden clasificar distinguiendo dos amplias
categoras: (i) los efectos agudos, que tienen lugar por puntuales aumentos de los niveles
de contaminacin, y (ii) los efectos crnicos como consecuencia de una exposicin
continuada, los cuales presentan como caracterstica una mayor dificultad en el
establecimiento de conclusiones fiables (European Commission, 1995c; Kinney, 1995;
Schwartz, 1993).
Tales impactos, independientemente de su carcter a corto o largo plazo, van a
producir efectos en la salud de muy diversa ndole, provocando desde problemas
respiratorios leves hasta la muerte. As, por ejemplo, Dockey y Pope en 1994 en su
anlisis de los efectos de las partculas en la salud, distinguieron los efectos que se
presentan en el cuadro 3.2.

25

Prez-Hoyos considera que: la diversidad de tcnicas de anlisis utilizadas han dificultado la

comparabilidad directa entre los resultados obtenidos, impidiendo llegar a conclusiones claras (PrezHoyos, 1999). Lo cual, en su opinin, ha estimulado la puesta en marcha de proyectos multicntricos, como
el proyecto APHEA (short-term effects of Air Pollution on Health: a European Approach), dentro del mbito
europeo (Katsouyanni, et al., 1997; Katsouyanni, 1993; Toulomi, et al.,1997), el proyecto PEACE (Pollution
Effects on Asthmatic Children in Europe) (Roemer, et al., 1998) y el proyecto EMECAM (Estudio
Multicntrico Espaol sobre la relacin entre la Contaminacin Atmosfrica y la Mortalidad) en el mbito
nacional espaol (Prez-Hoyos, et al., 1999).

- 68 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

Una revisin de la literatura permite aadir a esta lista adems los efectos en la
poblacin infantil (tanto bronquitis como asma y problemas respiratorios), los casos de
bronquitis y los llamados das de actividad restringida.
Existe una vasta literatura en el tratamiento de los efectos agudos de la
contaminacin atmosfrica en la salud humana, la cual es sensiblemente inferior cuando
se analizan los efectos crnicos de la contaminacin. Tanto en un caso como en el otro,
pueden encontrarse investigaciones centradas en la revisin de los diferentes estudios,
caben ser destacados los trabajos de: Ostro (1993) centrado en la mortalidad pero
incluyendo tambien otros efectos; Schwartz (1994b) que realiza un meta-anlisis de los
estudios de la mortalidad aguda; Dockery y Pope (1994) los cuales sumarizan un gran
nmero de estudios para un amplio rango de efectos y Lipfert (1994) y Pope et al (1995a;
1995b) que consideran tanto los efectos crnicos como efectos agudos. En el cuadro 3.3
se presentan algunos de los estudios que se revisan en los anteriormente mencionados
trabajos, en base a los efectos analizados.

Cuadro 3.2. Clasificacin de Efectos segn Dockey y Pope (1994)


a) Incremento de la mortalidad diaria
Muertes por todas las causas
Muertes por causas respiratorias
Muertes por causas del aparato circulatorio
b) Incremento de la demanda de atencin hospitalaria (enfermedades respiratorias)
Ingresos
Urgencias
c) Exacerbacin del asma
Crisis asmticas
Uso de broncodilatadores
Visitas a urgencias
Ingresos hospitalarios
d) Disminucin de la funcin pulmonar
Volumen expiratorio mximo por segundo
Flujo expiratorio mximo

- 69 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

En la mayora de los estudios se utilizan funciones dosis respuesta para


correlacionar los resultados de la mortalidad y la enfermedad de grupos susceptibles de
la poblacin con las concentraciones en el ambiente de cierto agente contaminante.
Tales funciones son utilizadas para estimar los diferentes impactos derivados de
la contaminacin atmosfrica (por ejemplo, las admisiones en hospitales por causas
respiratorias (RHA), las visitas de emergencia (ERV), los das de actividad restringida,
ataques asmticos (AAs), sntomas respiratorios agudos, bronquitis crnica). Algunos de
los resultados obtenidos a travs de estudios epidemiolgicos para los agentes
contaminantes PM10, dixido de sulfuro, dixido del nitrgeno y ozono se resumen en el
cuadro 3.4.

Cuadro 3.3 Estudios relativos a los Impactos de la Contaminacin Atmosfrica en la Salud.


Efecto

Estudios

Efecto

Estudios

Mortalidad

Pope et al, (1992);

Sntomas
Respiratorios

Krupnick et el al (1990);

Schwartz y Dockery, (1992);

Pope y Dockefy (1992);

Schwartz, (1991, 1993, 1994);

Mendelsohn, (1979)

Kinney et al, (1995);

Ostro et al (1993);

Ostro, (1984);

Schwartz et el al (1994);

Mendelsohn, (1979)

Roemer et al (1 993)

Katsouyanni, (1996);
Prez-Hoyos, et al. (1999)
Proceso
Asmtico

Whittemore y Korn (1980);

Admisiones hospital

Ostro et al, (1991)

Thurston et al, (1992);


Pope, (1989, 1991);
Schwartz, (1994, 1995);
Katsouyanni, (1996)

Restriccin
Actividad

de

Ostro, (1987);

Visitas a Urgencias

Ostro y Rothsehild, (1989)

Samet et al, (1981);


Schwartz et al, (1991,1993);
Sunyer et al, (1991; 1993)

Nota: Las referencias se encuentran en los trabajos de revisin anteriormente citados en este estudio.

- 70 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

3.I.4 Impactos en la Agricultura


Los efectos de la contaminacin atmosfrica en la produccin agrcola han sido
ampliamente reconocidos (Heck, 1986; Heck, 1992, Jacobson, 1970), la OMS expresa su
preocupacin en los siguientes trminos: en algunas reas, las lesiones de ciertas
especies han sido importantes representando un factor limitador de la produccin
agrcola (WHO, 1996b). La investigacin en este campo se ha centrado en el
reconocimiento de los sntomas y la evaluacin de las prdidas productivas de acuerdo
con el desarrollo de los sntomas. Dos son las vas a traves de las cuales la
contaminacin atmosfrica afecta a las plantas (Heck, et al., 1982; NAPAP, 1990; OECD,
1981; World Bank, 1997) (i) a travs de su absorcin por las hojas, y (ii) a travs de la
deposicin cida en los suelos.

- 71 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 3.4. Funciones Dosis Respuesta: los Impactos de la Contaminacin Atmosfrica en la Salud.
Efectos Salud

PM10 (por 1 g/m3)

Mortalidad

0.104 (Schwartz 1993)

SO2 (por 1 g/m3)

NO2

1 hora O3 (por 1 ppm)


0.015 (Kinney et al. 1995)

0.386 (Pope et al 1995c)


RHA / 100,000 Personas

1.2 (Ostro, 1994)

0.201 (Maddison, 1997)

0.294 (Maddison, 1997)

AA / 100,000 Asmticos

0.165
per
1
(Maddison, 1997)

g/m3

0.77 (Ostro, 1994)


0.429 (Maddison, 1997)

0.187 (Schwartz 1994)

0.303 (Schwartz 1994)

0.187 (Burnett et al. (1994)

0.303 (Burnett et al. 1994)

3,260 (Ostro, 1994)

6.8 (Ostro, 1994)

6,499 (Maddison, 1997)

7.356 (Maddison, 1997)


0.220 (Burnett et al. 1994)

ERV / 100,000 Personas

23.54 (Ostro, 1994; Maddison,


1997) 0.72 (Sunyer et al 1993)

RAD / 100,000 Adultos

5,750 (Ostro, 1994; Maddison,


1997)

LRI / 100,000 Nios

169 (Ostro,
1997)

1994;

Maddison,

2.91 (Schwartz et al 1991)


Sntomas Respiratorios / 100,000
Adultos

18,300 (Ostro, 1994; Maddison,


1997)

750 Mendelsohn, (1979)

Bronquitis Crnica / 100,000


Adultos

6.12 (Ostro, 1994; Maddison,


1997)

-9 Mendelsohn, (1979)

Das Tos /100,000 Nios

1.81 (Ostro, 1994; Maddison,


1997)

Das molestias / 100,000 Adultos

1000 (Ostro, 1994; Maddison,


1997) 75 Mendelsohn, (1979)

5.475
(Ostro,
Maddison, 1997)

1000 per 1 ppm


(Ostro, 1994)

Nota:
(RHA) Admisin en Hospitales por problemas respiratorios; (AA) Ataque asmtico; (ERV) Visitas a Urgencias; (RAD) Das de actividad restringida
(LRI) Problemas respiratorias

- 72 -

1994;

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

Usualmente la contaminacin se asocia con la interrupcin del proceso de


fotosntesis, las hojas se tornan amarillas y mueren una vez que el agente contaminador
se incorpora a las clulas de la planta; haciendose adems ms vulnerable a la
enfermedad y al dao provocados por los insectos. (Heck, 1986). El proceso a travs del
cual la planta se ve afectada por la contaminacin es esquematizada en Guderian et al.
(1985): (i) exposicin al agente contaminante, (ii) perturbacin en las clulas y la
estructura de la planta, (iii) Intento por parte de la planta de restablecer las funciones
metablicas normales (homeostasis), (iv) impacto del contaminante.

Cuadro 3.5. Contaminacin atmosfrica y Crecimiento Agrcola: algunos Ejemplos


Produccin

Efectos observados

Habas

Las plantas crecidas en areas contaminadas florecen ms tardiamente y mueren


prematuramente. El ozono y el dixido de sulfuro reducen el peso, el nmero de grmenes y
las vainas por planta, asi como la produccin de la haba.

Tomates

La exposicin al ozono y al dixido de sulfuro puede reducir la produccin del tomate,


afectando tanto al peso como al nmero de tomates por planta

Viedos

La produccin puede llegar a disminuir hasta en un 60 por ciento

Patatas

La produccin de patatas se ve afectada por la contaminacin atmosfrica, llegando a


constatarse en algunos casos una disminucin de ms del 40 por ciento

En general, la contaminacin afecta las cosechas reduciendo sus producciones


(cuadro 3.5). En la literatura han sido analizados un gran nmero de agentes
contaminantes, evalundose sus efectos en la calidad y la produccin agrcola (Fowler,
1992; Unsworth y Ormrod, 1982; Winnier, 1985), entre ellos destacan el SO2, NOx, O3 y
la deposicin cida. As, Shriner (1991) en una revisin de los resultados del NAPAP
(National Acid Precipitation Assessment Program) concluye, en relacin a los
contaminantes asociados a los combustibles fsiles y a la produccin agrcola de Estados
Unidos, que el mayor impacto negativo proviene del O3 seguido del SO2, la deposicin
cida y por ltimo el NOx.
Existe una desacuerdo general en la consideracin de cules son los agentes
contaminantes que a los niveles actuales afectan a la produccin agrcola tanto europea
como en los Estados Unidos. As el informe de la UK TERG (United Kingdom Terrestrial
Effects Review Group) de 1988 y Shriner (1991) en su revision de la NAPAP concluyen
que no existen evidencias de que el SO2 y el NOx sean causantes directos de la
reduccin de la produccin agrcola. As, segn Elkiey et al. (1988), el NOx

- 73 -

es

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

considerado relativamente irrelevante para la agricultura, aunque los autores advierten


que puede interactuar con SO2 y O3 y otros elementos, como es el caso de los
pesticidas (Elkiey, 1988).
Roberts (1984) y Murray y Wilson (1990) van ms alla y expresan que las
cosechas pueden tener el beneficio potencial de un cierto grado de deposicin xido de
nitrgeno el cual es aplicado comnmente por los granjeros como fertilizante. Aunque los
impactos perjudiciales de la contaminacin en la produccin agrcola son claramente
perceptibles, sin embargo, algunos autores hacen notar que las cosechas, en algunas
reas, tienden a crecer mejor en presencia de bajos niveles de contaminacin generada
por la utilizacin de conbustibles fsiles (Clarke y Murray, 1990; Murray y Wilson, 1990;
McLeod et al, 1991; Roberts, 1984). Segn Roberts (1984) la razn es simple; el
nitrgeno es un alimento esencial para los organismos vivos. De igual forma, Murray y
Wilson, (1990) y Robert (1984) consideran que bajas cantidades de SO2 pueden afectar
positivamente a la produccin agrcola.
Otra cuestin sometida a debate es cundo es mayor la respuesta de la planta a
la contaminacin, si sta se debe ms a un acontecimiento extremo o a un elevado nivel
medio de exposicin. Estrictamente este hecho depender del tipo de impacto
analizado,sin embargo, existe un consenso casi unnime de que los efectos son ms
elevados cuando las plantas afrontan altos niveles medios de contaminacin
(exposiciones crnicas), en vez de valores mximos (exposiciones agudas)26 (Baker et al,
1986).
A continuacin son presentados cinco estudios centrados en el anlisis de los
impactos de la contaminacin atmosfrica en la agricultura. El comn denominador entre
todos ellos es que han desarrollado una serie de funciones dosis respuesta que permiten
estimar los efectos en la produccin agrcola. Dichas funciones permiten relacionar la
prdida de determinadas producciones agrcolas con niveles de SO2 y O3.

26

En este sentido se hace patente que un nmero notable de estudios y datos publicados, en los que

se analizaban los efectos en la agricultura para niveles de 100 ppb, no son relevantes para las condiciones que
se dan hoy en da en los pases de la UE y EEUU, en donde los niveles medios de contaminantes son
inferiores a los de 10 - 15 aos. En opinin del autor, esta podra ser la explicacin que subyace en la
aseveracin de Baker.

- 74 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

(i) Roberts en 1984 analiza 125 estudios centrados en el comportamiento de


diferentes especies sometidas a una larga exposicin temporal de SO2. Los resultados
para 21 diversas especies de cosechas fumigadas con concentraciones de SO2 entre 16
y 263 ppb , bajo condiciones controladas, fueron utilizados para calcular las funciones
dosis respuesta siguientes:.

y = 2.75 0.068(SO2 )

(3.2)
2

y = 0.068(SO 2 ) 0.017(SO2 ) SO2 < 40.4g / m 3

(3.3)

y = 2.75 0.068(SO2 ) SO2 > 40.4g / m 3

(3.4)

donde: y representa la prdida de produccin agrcola

SO2 viene expresado en g / m 3


(ii) Baker et al (1986) derivaron las funciones dosis respuestas (5), (6) y (7) para el
winter barley, de un estudio de campo, en el que se fumig la especie durante el periodo
que abarca los aos 1983 - 1985. En este estudio se seala que aunque las condiciones
atmosfricas variaron grandemente entre los aos del experimento an as hay un alto
grado de coherencia en los resultados.

y = 9.35 0.26(SO2 )

(3.5)
2

y = 0.26(SO 2 ) 0.0072(SO2 ) SO2 < 36.0 g / m 3

(3.6)

y = 9.35 0.26(SO2 ) SO2 > 36.0 g / m 3

(3.7)

donde: y representa la prdida de produccin agrcola

SO2 viene expresado en g / m 3


Ante un anlisis de las funciones dosis respuesta de Roberts (1984) y Baker et al
(1986) se observa que estiman que a niveles bajos de SO2, la produccin agrcola se
ver afectada positivamente, concordando con los supuestos por ellos expresados y que
han sido presentados con anterioridad.

- 75 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

(iii) Weigel et al (1990) estudiaron varios cultivos en Alemania (cultivos de cebada


y habas) los cuales fueron expuestos a cinco niveles de SO2 entre 7 y 202 g/m3. Los
perodos de exposicin de dicho experimento varan entre 49 y 96 das.

y = 4.92 0.26(SO2 )

(3.8)

y = 10.92 0.31(SO2 )

(3.9)

donde: y representa la prdida de produccin agrcola

SO2 viene expresado en g / m 3


(iv) Por ltimo se destacan los estudios de Somerville et al. (1989) y Skrby et al. (1993)
dirigidos al anlisis de los efectos que el O3 produce en la produccin agrcola.

O
3
272

2.56

Somerville et al. (1989):

y=e

Skrby et al. (1993) :

y = 1.0 + 0.0004O3 0.00001875O3

(3.10)
2

(3.11)

donde: y representa la prdida de produccin agrcola

O3 viene expresado en g / m 3

3.I.5 Impactos en los Bosques


Los montes deben ser protegidos contra cualquier alteracin que ponga en peligro
su supervivencia, su biodiversidad, o impida o menoscabe el uso al que estn destinados.
En este aspecto las plagas, las enfermedades, los eventos climticos de carcter extremo
y la

contaminacin atmosfrica juegan un importante papel de debilitamiento del

- 76 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

equilibrio en el ecosistema forestal, que ha de ser evitado.27 Los agentes contaminantes,


tanto en forma gaseosa como en partculas, son sospechosos de generar inestabilidad en
el entorno forestal, aunque las hiptesis que presentan a la contaminacin atmosfrica
como causante de daos forestales generan todava controversia, ya que los efectos de
la contaminacin atmosfrica presentan un notable retraso temporal, especialmente
cuando las concentraciones son bajas. (UN/ECE, 1991).
La disminucin forestal se relaciona con la interaccin de una serie de factores28
tanto biolgicos como no biolgicos que hacen que la enfermedad o incluso la muerte de
una especie no pueda ser atribuible a una nica causa. (Backiel, 1990). Los daos
resultantes incluyen, entre otros, la reduccin en el crecimiento de la especie, efectos
negativos en las raices y la disminucin del tamao, coloracin e incluso muerte de las
hojas. (Backiel, 1990; Fowler, 1992; Linzon, 1978).
Aunque los argumentos para unos efectos negativos a gran escala en la salud de
los bosques se pueden rechazar, son evidentes los efectos a nivel local y regional en los
ecosistemas forestales como resultado de la contaminacin atmosfrica (Fowler, 1992;
Kandler, 1992; Innes, 1993; Skelly e Innes, 1994).29 Al mismo tiempo, se considera que la
contaminacin atmosfrica juega un papel de agente desencadenante que origina
situaciones de desequilibrio favorables para el ataque de plagas u otros agentes
patgenos, y disminuye la defensa del arbolado frente a factores climticos extremos
como la sequa y las heladas (Backiel, 1990).
As, mientras los efectos directos de la contaminacin atmosfrica en los bosques
son difciles de identificar en zonas alejadas de las fuentes contaminantes, existen
evidencias del cambio en el ecosistema forestal como resultado de la contaminacin.
Miller en 1973 y McClenahen en 1978, documentaron cambios en comunidades

27

Introduccin al Servicio de Proteccin de los Montes contra Agentes Nocivos (SPCAN),

Direccion General de Conservacin de la Naturaleza, Ministerio de Medio Ambiente. Puede ser consultado
en: http://www.mma.es:8088/GENERAL/sgpf/
28

Entre tales factores caben ser destacados los agentes contaminantes, los pesticidas y los factores

climticos, as como las interacciones que tiene lugar entre ellos.


29

Esta evidencia incluye lesiones foliares directas, cambio en la qumica de suelo y cambio en la

flora del bosque en respuesta a los agentes contaminantes. (Linzon, 1978).

- 77 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

forestales de estados Unidos ascribiendolas a los efectos de la contaminacin


atmosfrica.
En

Europa

(fundamentalmente

en

la

Alemania

del

Este,

Polonia

Checoslovaquia) se observa una notable disminucin forestal durante el periodo 19801987 en la anterior Repblica Federal Alemana segn constatan Krahl-Urban, et al.,
(1988). En su estudio concluyen, en base a las encuestas realizadas que el 8% de los
bosques estaban afectados en 1982, el 34% en 1983 y un 50 y 54% en 1984 y 1987
respectivamente. Su trabajo ha sido sujeto a criticas (vase Innes, 1988), pero no hay
duda que durante los aos 80 hay sntomas visibles de disminucin forestal (Fowler,
1992; Moldan y Schnoor, 1992).
La mayora de los estudios existentes se caracterizan por haber sido realizados
bajo condiciones experimentales30, siendo considerada la observacin de campo uno de
los aspectos pendientes en el mbito del anlisis de los efectos de la contaminacin
atmosfrica en los bosques (Innes, 1993; Skelly, 1994), sin embargo existen diversos
estudios en los que se relaciona el trabajo de campo con la investigacin en el laboratorio
(Davis, 1992; Miller, 1971; Miller, 1973; Simini, 1992; Shaw et al., 1993). As Shaw et al.
(1993) a travs de un experimento de fumigacin area, observaron daos sustanciales
en el Pino Escocs para niveles medios de SO2 inferiores a 10 ppb. Estos resultados
contrastan fuertemente con los obtenidos en Taylor et al. (1988). En este ltimo, realizado
en condiciones experimentales cerradas, se fijaron los lmites de dao, para la misma
especie, en 300 ppb de SO2. Otro ejemplo a citar es el estudio de Holland et al., (1991)
dode se pone de manifiesto una relacin entre la caida de las hojas y el SO2 inferior a 40
ppb.
Los niveles actuales de NOx no son considerados capaces de causar daos
directamente, pero pueden incrementar sus efectos a travs de su interaccin con otros
agentes contaminantes (ExternE, 1995a; UN/ECE, 1997; UN/ECE, 1996). Ms
preocupante son los niveles de O3, los cuales han incrementado notablemente en los

30

Para un estudio ms detallado de los diferentes estudios y sus resultados realizados en condiciones

experimentales acudir a Linzon, (1978).

- 78 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

ltimos aos, as, segn Bower et al. (1991) en U.K. exceden frecuentemente los valores
recomendados por la OMS31 (ver cuadro 3.6) y la UN/ECE32.

Cuadro 3.6. Valores gua de la OMS.


Agente

Grupo afectado

Valor medio anual en invierno (g/m 3 )

SO2

Cultivos

30

Bosques / Vegetacin natural

20

Bosques sensibles / Vegetacin natural

15

Lquenes

10

Objeto de la proteccin

Valor medio anual NO + NO2 (g/m 3 )

Nox

La mayora de las especies vegetales


Fuente: OMS (1996)

30

En 1987 se pone en marcha un inventario de la salud de los montes con igual


metodologa para todos los pases de la UE33. Proporciona anualmente una visin global
de la salud de los bosques europeos permitiendo determinar reas crticas y zonas donde
los ecosistemas forestales se hallan en buen estado. Los parmetros estudiados son el
grado de defoliacin y decoloracin, analizndose tambin las posibles causas. En el
caso de la defoliacin, se han constituido 5 clases:

31

Los valores gua de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) de 1996 en relacin a la calidad

del aire en Europa incluyen una serie de ndices para distintos grados de proteccin de la vegetacin a la
exposicin al SO2, NOx y O3. Estos valores estan basados en los niveles crticos de SO2, NOx y O3 elaborados
en el marco del Convenio sobre la contaminacin atmosfrica transfronteriza a gran distancia de la Comisin
Econmica para Europa de las Naciones Unidas (UN/ECE).
32

Aunque los valores mostrados en el cuadro 3.6 representan los valores gua de la OMS de 1996, y

el estudio de Bower et al. (1991) se refire a los valores de la OMS de 1987, se observa que tal afirmacin es
tambin valida para los actuales valores gua de 1996.
33

En Espaa, este inventario es realizado, en la actualidad, por el Ministerio de Medio Ambiente, en

colaboracin con los Servicios de las Comunidades Autnomas y con el rea de Conservacin del Medio

- 79 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

(i)

Clase 0:0-10% de la copa defoliada (defoliacin nula)

(ii)

Clase 1: 11-25% de la copa defoliada (defoliacin ligera)

(iii)

Clase 2: 26-60% de la copa defoliada (defoliacin moderada)

(iv)

Clase 3: >60% de la copa defoliada (defoliacin grave)

(v)

Clase 4: Arbol seco o desaparecido.

Los informes de la UN/ECE sealan que el 11% de los arboles en Europa se


sitan dentro de la Clase 2, es decir, han perdido ms del 25% de sus hojas34 (UN/ECE,
1997; UN/ECE, 1996; UN/ECE, 1995). En el caso de Gran Bretaa, Dinamarca y
Linchestein, las prdidas superiores al 25 % de las hojas ascienden al 20 % de la
poblacin forestal. (UN/ECE, 1997) (ver figura 3.2).
Diferentes modelizaciones sobre la respuesta de los rboles a los agentes
contaminantes han sido desarrollados, entre ellos destacan:
-

Los modelos revisados por el National Acid Precipitation Assessment

Program (NAPAP). El objetivo de NAPAP era la bsqueda de una relacin directa entre la
calidad del aire y un aspecto que permitiese valorar los efectos en los bosques (por
ejemplo la reduccin de la calidad del terreno). Tal relacin no pudo ser identificada,
como se ha presentado con anterioridad, los estudios empricos tienden a relacionar la
calidad del aire con aspectos tan difcilmente monetizables como puede ser la prdida de
las hojas durante un periodo de tiempo determinado. Modelos con diferente complejidad y
estructura, en los que se analizaba la respuesta forestal, fueron evaluados (ExternE,
1995c). En el informe de los primeros diez aos de NAPAP Kiester (1991) concluye que:
Ninguno de los modelos puede ser utilizado para producir proyecciones cuantitativas
precisas, debido a las incertidumbres que rodean nuestro entendimiento de los procesos
claves del crecimiento y la falta de datos adecuados.

Natural del Instituto Nacional de Investigaciones Agrarias y Alimentarias (INIA), siendo el organismo
encargado de su publicacin la Direccin General de Conservacin de la Naturaleza (DGCONA)
34

Es considerado que una prdida de hojas inferior al 25 % no afecta al crecimiento del rbol

(UN/ECE, 1997)

- 80 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

El Modelo de Estudios Forestales del International Institute For Applied

Systems Anlisis (IIASA) (Nilsson et al., 1991). Este modelo centra su anlisis en los
futuros niveles de oferta y demanda forestales en Europa (incluyendo Los Pases
Escandinavos y excluyendo la antigua Unin Sovietica). Para ello se cre una base de
datos, pas por pas y fueron desarrollados siete escenarios diferentes. Los datos fueron
introducidos en el mdulo forestal del modelo RAINS (Alcamo et al., 1987, 1990; Hordijk,
1991), con el fin de determinar las reas de Europa afectadas de un nivel de deposicin
de contaminantes superior a los niveles de carga mximos. Posteriormente el modelo de
disminucin forestal PEMU (Prognosis and Decisin Support Model for Environmental
Conservation) (Bellman y Lasch, 1988; Bellman et al., 1992) fue utilizado para estimar los
daos causados por el SO2 y el NOx.
Un gran nmero de crticas se han realizado a esta modelizacin, entre las que
caben destacar: (i) el modelo desarrollado por Bellmann et al. (1992) expone que no
existe relacin directa entre la caida de las hojas y una concentracin de SO2 inferior a
100 g m-3 (alrededor de 40 ppb); sin embargo hemos analizado estudios donde se
encuentra una significativa correlacin negativa entre la caida de la hoja y dosis de SO2
nferiores a 40 ppb (con anterioridad se mencion el estudio de Holland et al., 1991). (ii) El
proyecto ExternE (European Commission, 1995) asevera que el mdulo de disminucin
forestal esta mal caracterizado ya que las relaciones vienen determinadas por un nico
proyecto, sin considerar los resultados de otros trabajos. Y por ltimo (iii) en el artculo
de Bellman et al., (1992) se plantea que las simulaciones son validas bajo una serie de
condiciones que a nuestro modo de ver limitan el campo de utilizacin de tal modelo35.

35

Entre las condiciones expresadas por Bellman et al., (1992) destacan las siguientes: (a) La especie

debe ser pino, (b) de entre 40 y 60 aos, (c) en condiciones de nutricin medias, (d) concentracin foliar
entre el 1.2 y 1.8 %.

- 81 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 3.2. Poblacin Forestal en Europa

Fuente: UN/ECE (1997)

El Mdulo Forestal del modelo RAINS (Regional Acidification Information and

Simulation model) (Makela y Schopp en 1990). Esta basado en los resultados de un


estudio de campo realizado en la antigua Checoslovaquia, utilizando por tanto, al igual
que el modelo de disminucin comentado con anterioridad, datos provenientes de zonas
fuertemente contaminadas. El modelo estima simplemente los cambios que resultan de la
exposicin al SO2 en dos momentos de tiempo diferentes. El principal problema que
afronta esta modelizacin es que solamente puede ser utilizada en reas afectadas por
altas concentraciones de SO2.

- 82 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

3.II Metodologa: Una Revisin de las Valoraciones Monetarias.


3.II.1 Aproximacin a los mtodos de Valoracin Monetaria Ambiental.
Con el surgimiento del ambientalismo y el concepto de desarrollo sostenible, la
valoracin de recursos naturales, y su inclusin en el anlisis coste beneficio de
proyectos pblicos, ha tomado un papel primordial (Munasinghe, 1992). As, la creciente
preocupacin por el ambiente ha conllevado un mayor nfasis en los costes de
oportunidad de los bienes naturales que no son vendidos ni intercambiados en el
mercado. Desde la perspectiva del bienestar una correcta valoracin de los bienes
ambientales sera una correcta estimacin a usar en anlisis coste beneficio en la
medicin de los cambios del bienestar individual ante usos alternativos de dichos
recursos. (Seller, 1985).
El objetivo general de estas tcnicas de valoracin es revelar el valor que la
sociedad asigna a una cierta mejora o prdida de un bien ambiental. Se acepta que
estos cambios en el bienestar social pueden medirse por la disposicin de los individuos
a pagar por un cierto aumento o mejora de la calidad de los bienes y servicios
ambientales (o por la compensacin necesaria para aceptar una reduccin del suministro
o una prdida de calidad).
Varios mtodos estn disponibles en la valoracin econmica de los bienes y
servicios ambientales. Habitualmente estos mtodos son divididos entre mtodos de
valoracin directos e indirectos, lo que no esta tan claro, sin embargo, es la definicin de
directo e indirecto. As, Freeman (1979) clasifica los diferentes mtodos de valoracin
entre mtodos basados en datos de situaciones donde no existe mercado y mtodos
basados en datos provenientes de situaciones de mercado. Adems Freeman divide esta
ltima categora en (a) tcnicas en las que la calidad ambiental produce utilidad de forma
indirecta al considerarse un input de otros bienes de mercado y (b) tcnicas de valoracin
donde la calidad ambiental produce utilidad de manera directa al ser un elemento de las
funciones de utilidad de los individuos. Sin embargo, Pearce y Markandya (1989) definen
como mtodos de valoracin directos aquellos que permiten revelar las preferencias de
los individuos, mientras que aquellos basados en relaciones dosis respuesta son
calificados de mtodos indirectos. Un ltimo ejemplo sera la clasificacin dada por
Mitchell y Carson (1989) en la que los mtodos de valoracin que revelan preferencias de
los individuos son denominados behauvioural-linkage methods, los cuales en funcin de
cmo se revelan las preferencias son divididos en mtodos directos-observados,

- 83 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

mtodos directos-hipotticos, mtodos indirectos-observados y mtodos indirectoshipotticos


Se observa en la literatura de la valoracin de bienes ambientales el gran nmero
de clasificaciones de mtodos de valoracin, as tenemos los casos de Schechter (1991),
Bateman y Turner (1992), Riera (1993), Azqueta (1994) y Hoevenagel (1994) entre otros.
En el presente estudio se agruparn las diferentes tcnicas para calcular el valor
de bienes y servicios ambientales en funcin del respectivo mercado en que se puede
encontrar la informacin necesaria que permita realizar la valoracin. Desde esta
perspectiva surgen tres grandes categoras:
Tcnicas que intentan obtener el valor econmico de los bienes y servicios
ambientales mediante la bsqueda de ciertas equivalencias entre estos bienes y otros
bienes y servicios que normalmente se intercambian en el mercado. Si estas
equivalencias existen, el valor de los bienes ambientales puede deducirse directamente
de la informacin sobre los bienes intercambiados en los mercados convencionales. Dos
mtodos se destacan (entre otros) en este primer grupo: el Mtodo del Factor de
Produccin, la Valoracin mediante Bienes Sustitutivos y el Mtodo del Comportamiento
o Gasto Preventivo.

Figura 3.3. Mtodos de Valoracin Monetaria Ambiental

Mtodos basados en el supuesto de que, cuando las personas compran y venden


ciertos bienes privados, tambin estn expresando sus preferencias implcitas en materia

- 84 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

de bienes ambientales, luego la valoracin puede obtenerse observando estos mercados


implcitos. As pues, la idea fundamental es que algunos bienes y servicios ambientales
slo pueden consumirse comprando ciertos bienes intercambiados en los mercados
convencionales. Si es as las personas pueden revelar sus preferencias de consumir
ciertos bienes ambientales comprando determinados bienes que se intercambian
normalmente. En este caso los bienes ambientales se consideran indirectamente
intercambiados y su valor implcitamente calculado en el comportamiento de los agentes
econmicos del mercado. Destacan en este segundo grupo el Mtodo del Costo del Viaje
y el Mtodo de Precios Hednicos.
Mtodos que crean mercados artificiales especficos en que las personas
expresan directamente sus preferencias en materia de bienes ambientales. Cabe ser
resaltado, entre otros, el Mtodo de Valoracin Contingente.
3.II.1.I Mtodo del Factor de Produccin
Este mtodo de valoracin se basa en la consideracin de los bienes ambientales
como insumos en el proceso de produccin de ciertos bienes privados. Para tales
actividades, la mejora ambiental provocar cambios en los costes de produccin,
afectando, por tanto, al precio y a la cantidad del producto final, y/o a otros insumos.
(Hoevenagel, 1994). De igual forma cabe esperar que la reduccin de la disponibilidad de
los insumos ambientales, a igualdad de condiciones, haga decrecer el valor del producto
final. Por otra parte, esta prdida de produccin, u otros cambios observables en el
mercado, pueden interpretarse como el costo de oportunidad del cambio ambiental.
El caso ms comn surge cuando un proyecto produce externalidades
tecnolgicas (que afectan a la funcin de produccin de un agente econmico que no
forma parte del proyecto) que modifican la calidad de un bien ambiental que se utiliza
como insumo para otro producto. Por ejemplo, la contaminacin del agua puede afectar a
la produccin de agua potable (aumentando el costo de tratamiento), reducir el suministro
de agua de riego y contraer la produccin de pescado; la erosin del suelo reduce el valor
de los cultivos sembrados en determinado terreno, y as sucesivamente.
Hoevenagel (1994) distingue dos etapas en el mtodo del factor de produccin.
En primer lugar debe estimarse una relacin dosis respuesta entre la contaminacin y
algn tipo de efecto (ej. los efectos de la contaminacin atmosfrica en los materiales),
identificando la manera en la que el bien o servicio ambiental forma parte de la funcin de

- 85 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

produccin. En segundo lugar, un cambio en la respuesta debida a una medida de


poltica ambiental debe ser traducida en trminos econmicos (Hoevenagel, 1994).
Generalmente, una estimacin completa de los efectos econmicos requiere conocer los
efectos de la mejora ambiental en trmino de costes de produccin as como las
condiciones de la oferta y la curva de demanda en relacin a la actividad productiva
(Freeman, 1979).
3.II.1.II Valoracin mediante Bienes Sustitutivos (Costo de Reemplazamiento)
Otra perspectiva es considerar que los bienes y servicios ambientales son un
insumo ms entre otros del proceso de produccin. Por ejemplo, los nutrientes naturales
del suelo pueden reemplazarse con abonos orgnicos, las aguas subterrneas
contaminadas con agua pura. En este mtodo se parte de la base de que la produccin
fsica de un bien es una funcin de ambos tipos de insumos, continuando con el ejemplo
de la agricultura, algunos privados, entre ellos mano de obra, abonos, aguas tratadas, y
algunos ambientales, como la disponibilidad de nutrientes naturales del suelo (nitrgeno,
fosfato, carbono orgnico, etc.) y agua de una cierta calidad.
Como en el caso del mtodo del factor de produccin, esta tcnica permite
obtener una medida representativa de la prdida de bienestar en que se ha incurrido.
Evidentemente el resultado mencionado no se basa en el comportamiento individual de
los agentes econmicos sino en una relacin tcnica. Adems, hay que prever que el
verdadero valor de la disposicin a pagar para evitar la prdida del bien ambiental pueda
estar cerca del costo de reemplazo. Si de hecho las personas realizan el reemplazo,
revelan una disposicin a pagar por una mejora ambiental que es por lo menos igual al
costo de reemplazo; probablemente estn dispuestas a pagar ms, pero esta informacin
no se puede obtener con mtodos indirectos. Por otra parte, si las personas no realizan
actividades de reemplazo, quiere decir que su disposicin a pagar es inferior a este costo.
3.II.1.III Mtodo del Comportamiento Preventivo
Este mtodo plantea que se puede aproximar el valor del beneficio de las mejoras
ambientales estudiando los gastos en que las personas estn dispuestas a incurrir para
evitar o mitigar los peligros ambientales. As por ejemplo en relacin a la morbilidad,
provocada por la contaminacin atmosfrica, tales gastos podran ser las visitas mdicas
(Schechter, 1991), o en el caso de riesgo de enfermedad en la piel debido a la
disminucin de la capa de ozono, la compra de cremas protectoras, sombreros y camisas

- 86 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

de manga larga (Dickie, 1991). Otro ejemplo sera cuando los agricultores incurren en
gastos para instalar estructuras de proteccin contra el atarquinamiento causado por la
erosin (Dixon y Hufschmidt, 1986).
A diferencia de la valoracin a travs de bienes sustitutivos el mtodo de gastos
preventivos se basa directamente en la observacin del comportamiento individual. Por
tanto, con el fin de implementar este mtodo, se asume que los individuos perciben
cambios en los valores ambientales que determinan su bienestar y que estn informados
de la existencia de bienes sustitutivos (perfectos) que pueden reducir los efectos de la
contaminacin (Hoevenagel, 1994).
Las personas incurren en gastos preventivos para reducir las consecuencias
negativas derivadas de la exposicin a cierto riesgo ambiental. Aunque normalmente este
tipo de gastos es fcil de medir en trminos monetarios, sus beneficios no siempre se
pueden cuantificar con facilidad. Estos beneficios estn determinados por el carcter
incierto del riesgo evitado. En consecuencia el gasto preventivo puede interpretarse como
la disposicin a pagar por la reduccin del riesgo personal y el valor de los beneficios
puede calcularse como la diferencia entre el efecto esperado de la exposicin a los
riesgos ambientales con tales gastos y sin ellos36.
Estos mtodos estn basados en comportamientos observados en el mercado.
Muchos economistas consideran estas mediciones de mayor credibilidad que aquellas
obtenidas de encuestas (vase Feenberg y Mills, 1980)
III.II.1.4 Mtodo del Costo del Viaje
Este mtodo se utiliza sobre todo para estimar la disposicin de los consumidores
a pagar por bienes recreativos. La idea bsica de este enfoque tiene sus races en Harold
Hotelling, aunque fueron Clawson y Knetsch (1966) quienes transformaron la idea inicial
en un mtodo formal de valoracin.
Hotelling, tal y como se cita en Gibson (1978), concibi este mtodo de la
siguiente manera:

36

Para una revisin detallada de los estudios de comportamiento preventivo en relacin a la salud,

referirse a Cropper y Freeman (1991).

- 87 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

sean definidas zonas concntricas alrededor de cada parque, de manera que el


costo del viaje dentro de cada una de esas zonas sea aproximadamente constante. Las
personas que entren en el parque durante un ao, o una muestra elegida de ellas, sern
registradas de acuerdo a la zona de procedencia. El hecho de que ellos vayan al parque
significa que el servicio del parque es al menos tan enriquecedor como el coste en el que
han incurrido, y este coste puede ser obtenido de forma bastante ajustada. Si se asume
que los beneficios son los mismos independientemente de la distancia, podemos
onbtener un excedente del consumidor para aquellos que habitan cerca del parque,
consistente en los diferentes costes de transporte...
Previsiblemente se trasladar un nmero mayor de personas de la zona ms
cercana mientras que cuanto mayor sea la distancia de la zona al parque, menor ser el
nmero de visitas de las personas que residen en ella. De esta forma es posible construir
una curva de demanda para el parque natural en funcin del precio (coste de
desplazamiento) y su correspondiente excedente del consumidor. A partir de la funcin
de demanda ya es posible encontrar el valor de ese bien ambiental37, as pues, el costo
de viaje a un lugar determinado se usa como medida sustitutivo de su precio38.
Este mtodo ha sido aplicado en la valoracin de muy diversas cuestiones,
Clawson y Knetsch (1966) aplicaron su modelo a diferentes zonas recreativas de los
Estados Unidos, un ejemplo de comparacin de los beneficios de la preservacin y
explotacin de las zonas silvestres (Bojo, et al. 1990; Dixon y Hufschmidt, 1986), en
zonas recreativas urbanas (Durojaiye and Ikpi, 1988), valorando la vida salvaje en
Pennsylvania (Shafer, et al., 1993), navegacin recreativa (Seller, et al., 1985), actividas
acuticas recreativas (Smith y Kaoru, 1987), pesca del salmn rosa (Larson, 1993)), la
caza (Balkan y Kahn, 1988) y la valoracin de los safaris en Kenya desarrollada por
Munasinghe (1992).

37

La estimacin de la curva de demanda se obtiene a travs de la medicin del nmero de visitas y

el coste de cada una de ellas desde las difderentes zonas (Clawson, 1966).
38

En ciertos casos es tambin una medida sustitutiva del valor de uso pero no puede considerarse

una medida del valor econmico total de un determinado lugar, ya que los valores de opcin y preservacin
no pueden ser estimados a travs de este enfoque.

- 88 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

3.II.1.V Mtodo de Precios Hednicos


En los aos 70, el mtodo de los precios hednicos derivado de los valores de la
propiedad property values fue una tcnica muy popular en la asignacin de precios de
las diferencias ambientales (Freeman, 1979). Abelson en 1979 estudia los efectos que
sobre el precio de las casas en Sydney tienen el ruido del trfico areo, rodado y
ferroviario, una buena vista, calles espaciosas y un buen vecindario. Pearce, et al., (1989)
analizan el efecto de la contaminacin atmosfrica y el ruido del trafico rodado y areo en
los precios de la propiedad (en Estados Unidos, Canada, Reino Unido y Australia).
Ambos estudios resaltan los efectos negativos de la contaminacin atmosfrica revelando
el precio indirecto de las diferencias ambientales.
Este mtodo se basa en la idea de que el precio de determinados bienes (como
una casa o un trozo de tierra productiva) depende directamente de los atributos que
contiene ese bien, es un mtodo indirecto basado en tcnicas de regresin39. En este
sentido el primer objetivo del mtodo hednico es establecer la funcin del precio total
para una serie de caractersticas que conforman un bien singular del mercado privado. La
teora econmica que respalda las funciones hednicas se basa en la hiptesis de que
todo producto de atributos mltiples es una combinacin de caractersticas que no
pueden comprarse o venderse por separado por falta de mercados formales y precios
explcitos. Por otra parte, estos atributos son la nica razn por la que el producto privado
tiene algn valor de uso para el consumidor o el productor, y por eso cada transaccin
puede considerarse una venta global de un grupo de caractersticas, de modo tal que el
precio de cada uno de los bienes tambin es un agregado del precio implcito de las
caractersticas que contiene.
La tcnica consiste en realizar la regresin del precio de la vivienda respecto al
conjunto de variables que lo determinan, y poder diferenciar de esta forma la influencia

39

Generalmente se utiliza el mercado inmobiliario y se parte de la base de que el precio de una

vivienda viene determinado por una serie de caractersticas asociadas a ella. De esta forma, el nmero de
habitaciones, los metros cuadrados de la propia vivienda, la disponibilidad de transporte pblico, o las vistas,
entre otras afectan al valor y al precio de la vivienda. Pero estos tambin vendrn determinados por variables
medioambientales como la calidad del aire de la zona o el ruido soportado. De esta forma, una externalidad
negativa (el ruido ambiental de la zona en este caso) se captara por la disminucin del precio de la vivienda.

- 89 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

que tiene cada una sobre la utilidad del individuo. La diferencia en el precio debida a un
impacto ambiental negativo reflejara la disminucin de utilidad que ese impacto provoca.
Adems de los estudios ya comentados, el mtodo de los precios hednicos ha
sido aplicado en casos de muy diversa ndole. As por ejemplo encontramos en el mbito
de la calidad del aire a nivel urbano Jansen et al. (1972) y Brookshire et al. (1982), en
relacin a la calidad del agua (DArge y Shogren, 1989), tranquilidad (McMillan et al.,
1980) y caza (Livengood, 1983).
3.II.1.VI Mtodo de Valoracin Contingente
La valoracin Contingente se remonta a los aos cincuenta cuando CiriacyWantrup (1952) propuso el uso de mtodos de encuentas

para obtener los valores

econmicos de los bienes ambientales.


Al contrario que los dos mtodos anteriores la Valoracin Contingente (VC) es una
tcnica directa. En los dos casos anteriores se parte del supuesto de que las actividades
y las elecciones de los individuos vienen en parte determinadas por la externalidad
ambiental, y por tanto es posible inferir las valoraciones monetarias que los individuos
otorgan a esta externalidad en concreto observando las eleccines que adoptan. No
obstante, en este caso la solucin a la no existencia de mercado para las externalidades
ambientales no pasa tanto por observar mercados alternativos sino por simular uno. Esta
simulacin se realiza a travs de una encuesta. La oferta estara representada por las
preguntas y el diseo del cuestionario, mientras que la demanda vendra determinada por
las respuestas que proporcionan las personas entrevistadas.
En muchos casos no se puede inferir la disposicin a pagar a partir del
comportamiento actual del individuo en los mercados convencionales o implcitos. En
cambio es posible que los individuos revelen sus preferencias haciendo frente a
situaciones hipotticas o en mercados artificiales (Munasinghe, 1992). En este caso, se le
presenta al entrevistado una serie de informaciones sobre la situacin actual y las
alternativas de que dispone, asumiendose implcitamente que todos los entrevistados
identifican de forma correcta e idntica el bien ambiental (d'Arge, 1985).
La intencin del cuestionario es encontrar la disposicin a pagar (Willingness to
pay o WTP) o la disposicin a aceptar (WTA) que tiene un individuo ante un determinado
cambio ambiental, es decir, se trata de recoger la variacin de bienestar que supone el

- 90 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

cambio de las condiciones medioambientales. Tericamente, si se supone que se pasa


de una situacin peor a otra mejor (en nuestro caso se trata de una reduccin de la
contaminacin acstica), la WTP se puede entender como aquella cantidad monetaria
que un individuo estara dispuesto a pagar como mximo para que su nivel de utilidad
permaneciese igual que antes del cambio. Es decir, la cantidad que pagara el individuo
para encontrarse indiferente entre una situacin como la existente hasta ese momento y
otra donde el individuo soportara un nivel de ruido menor pero donde tambin tendra
una menor cantidad de dinero Precisamente esa diferencia monetaria en la renta del
individuo sera la WTP.
El mtodo de valoracin contingente ha sido usado con multiples propsitos, as
por ejemplo ha sido utilizado en la valoracin de especies salvajes en Kenya y agua en
Haiti (Munasinghe, 1992); valoracin del usuario en la observacin de vida salvaje
(Clayton y Mendelsohn, 1993; Hanley, 1989); caractersticas fsicas de los bosques
(Hanley y Ruffell, 1993); valor econmico del programa de regeneracin de fauna
(Stevens, et al., 1991); clculo del valor de opcin (Greenley, et al., 1981); el valor de no
uso de los bosques tropicales (Pearce, 1991); y remo recreativo (Seller, et al., 1985);
entre otros.
Rose (1990), Imber et al. (1991) y Pearce (1994), entre otros, consideran que la
principal ventaja del mtodo de valoracin contingente es su aplicacin universal; siempre
puede utilizarse cuando no se dispone de otros datos o cuando no son apropiados otros
mtodos, siendo adems el nico mtodo que puede revelar el valor total de un bien o
servicio ambiental (Imber,et al., 1991). Contrariamente a los dems mtodos, su
aplicacin no slo sirve para informar sobre el valor de uso40 sino tambin el valor de
opcin41 y el valor de preservacin, valor de existencia o valor de no uso42 (Pearce, 1989;

40

El valor de uso se refiere a las relaciones directas e indirectas a travs de las cuales los individuos

esperan disfrutar de un bien ambiental.(Hoevenagel, 1994)


41

Weisbrod (1964) define el valor de opcin de un bien como aquel valor que se asigna a un bien

que no ser usado ahora, pero se quiere preservar la opcin de un uso posterior. Aunque el signo del valor de
opcin ha estado sometido a debate durante un largo perodo, hoy en da se acepta que tal valor pueda ser
tanto negativo como positivo (para profundizar en este debate ver Plummer, 1986; Freeman, 1984; Bishop,
1982)
42

El concepto de valor de no uso (o existencia) puede atribuirse a Krutilla (1967) Para explicar el

significado del valor de no uso de un bien se expone el siguiente ejemplo. As, si se pretende valorar el

- 91 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Smith, 1987). Adems permite recoger el valor de uso del bien, pero tambin el valor de
no uso como ya se ha sealado anteriormente, de esta forma, un individuo puede darle
un valor a la existencia de la gran barrera de corales en Australia a pesar de saber que
nunca ir all a disfrutar de ella.

3.II.2 Valoracin de los Impactos de la Contaminacin Atmosfrica.


El anlisis econmico de la medidas de prevencin y de la disminucin de la
contaminacin requiere la estimacin de los beneficios potenciales derivados de su
control, as como tambin de los costos conocidos.
Desde

el

momento

que

las

actividades

industriales

generan

agentes

contaminantes que imponen costes a la sociedad y a sus individuos, la identificacin y


cuantificacin de stos, as como la evaluacin de sus impactos, tanto monetarios como
no monetarios, son elementos importantes, as los anlisis econmicos deben abarcar
aspectos ms all de los beneficios y costos de las diferentes alternativas de produccin.
(World Bank, 1997)
Los analistas deben tener en cuenta dos aspectos fundamentales de los impactos
ambientales. Primero, se debe determinar la frontera del anlisis econmico, es decir, lo
lejos que llegan los impactos ambientales.
Por otro lado, el World Bank (1997) advierte que cundo se intentan valorar las
externalidades de un proyecto para determinar su impacto en la sociedad, las fronteras
del anlisis dejan de ser claras. La identificacin de dichas fronteras implica la expansin
de las fronteras conceptuales y fsicas del anlisis. Cun lejos ensanchar es una cuestin
del juicio, y depende de cada proyecto individual.

parque natural del coto de Doana, debe contabilizarse un valor por todas las actividades que se pueden
ejercer en l, incluida su simple contemplacin, pero las personas tambin valoran el mero hecho de la
existencia del coto. De esta forma, una persona que sabe que nunca visitar el parque y que sabe por tanto
que nunca disfrutar de l puede valorarlo positivamente a pesar de todo, y puede ver reducida su utilidad si
sabe que el coto se convertir en un conjunto de urbanizaciones de lujo. El hecho de que no disfrute
directamente del parque no implica que no est valorando su existencia. Bishop y Heberlein (1984)
distinguieron cinco causas por las que la gente puede valorar un bien ambiental independientemente de su
uso: motivos , benevolencia hacia de los amigos, simpata por los organismos vivientes, vnculos ambientales
y responsabilidad ambiental

- 92 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

El primer paso en la valoracin de costes y beneficios derivados de impactos


medioambientales consiste en la determinacin de una relacin entre el proyecto y el
impacto ambiental. El segundo paso es la asignacin de un valor monetario al impacto,
permitiendo la monetizacin de la mejora en la calidad area.
En algunos casos el valor de mercado no es disponible, a lo que se aade que en
muchos casos ni el valor del mercado ni la relacin funcional entre el nivel de la actividad
y el impacto del entorno se saben; en ese contexto, llegar a una estimacin monetaria de
los impactos es muy difcil (World Bank, 1997).
3.II.2.I Introduccin
Diferentes estudios han sido llevados a cabo, con la finalidad de estimar los
costes monetarios asociados a la generacin de energa elctrica y a los llamados ciclos
energticos. Hohmeyer et al (1988), Ottinger et al (1990), Bernow et al (1990), ECO
Northwest (1987), Pearce et al (1992) y ExternE (1995a), se encuentran entre los ms
representativos.

Cuadro 3.7. Costes de Emisin segn estudios (en $ de 1990 por gramo de emisin).
Sox

NOx

NO2

VOCs

Chernick y Caverhill (1989)

0.0019

0.0088

0.0077

0.0022

Pace (1990)

0.0045

0.0018

urbano

0.003

0.00015

rural

0.001

0.00015

Hohnmeyer (1988)

0.0005 a 0.003

0.00064 a 0.0034

Schilberg (1989)

0.001

0.003 a 0.02

EPRI (1987)

0.004

Hohmeyer en 1990 realiza uno de los primeros intentos en la estimacin de las


externalidades existentes en los procesos de generacin de energa. En este estudio se
untiliza un enfoque top-down, analizando, en primer lugar, los costos totales que otros
estudios atribuyeron a la contaminacin atmosfrica. Seguidamente se estim el total de
las emisiones provenientes de la generacin de energa elctrica (a travs del uso de
combustibles fsiles). Para finalizar son aplicados a estos datos los costos totales
primariamente obtenidos. El resultado es la estimacin de los efectos sobre la salud
derivados de la generacin de energia a travs del uso de combustibles fsiles.

- 93 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

En 1990 la Universidad de Pace (Pace, 1990) presenta una valoracin monetaria


de los impactos de la contaminacin atmosfrica, dicho estudio fue preparado para el
Departamento de Energa de los Estados Unidos. En este caso fue utilizado un enfoque
bottom-up con el fin de estimar las fuentes y cuantas de los agentes contaminantes as
como su grado de dispersin. Seguidamente fueron determinadas la poblacin, la flora y
la fauna expuestas, lo que permiti estimar los impactos en la poblacin debidos a los
niveles de exposicin. Por ltimo fueron caculados los costes monetarios de dichos
impactos. Este estudio basa sus estimaciones numricas en los valores y estimaciones
desarrolladas en diversos estudios, entre los que destacan el ECO Northwest (1987).
En 1992 se present un estudio centrado en el anlisis de los costes sociales que
se derivan del ciclo de combustible desarrollado por Pearce, Bann y Georgiou (Pearce,
1992). Este estudio sigue la lnea de anlisis utilizada en Pace (1990)aunque se ha de
destacar que un mayor nmero de impactos son analizados. Tampoco en este caso los
datos utilizados son primarios, ni son tenidas en cuenta diferencias poblacionales ni
topogrficas (ExternE, 1995c)
A diferencia de los estudios mencionados con anterioridad, Bernow et al., (1990)
utilizan un enfoque diferente. En esta valoracin se plantea la dificultad de estimar los
costes sociales basndose en los daos generados por los contaminantes, as se sugiere
que los costes de disminucin (abatement costs) pueden considerarse un razonable
sustituto para daos (Bernow et al., 1990). De acuerdo con Bernow et al. el coste
marginal de la reduccin de las emisiones, cuando existen una serie de lmites fijados por
las regulaciones existentes, refleja las preferencias de los legisladores y por ende las
preferencias del pblico.
3.II.2.II Valoracin de los Efectos sobre la Salud.
Pearce en 1992 se expresa en los siguientes trminos: Los impactos que sobre la
salud tienen los ciclos de generacin de energa, a travs del uso de combustibles, es
probablemente el componente ms significativo de la evaluacin de los daos
ambientales (Pearce, 1992).
Los impactos que usualmente se consideran en la valoracin monetaria de los
efectos de la salud, son tres: los impactos en mortalidad, en morbilidad, y accidentes
(Cropper et al., 1997; Cropper, 1996; Cropper, 1991; ExternE, 1995b; Ostro, 1994; Ostro,

- 94 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

1996; Pearce, 1992; Pope, 1995; Viscusi, 1993). Con el fin de analizar dichos impactos,
la mayoria de los estudios utilizan el siguiente esquema de procedimiento:

Estimar

la

mortalidad/morbilidad

debida

la

concentracin

de

agentes

contaminadores, o dicho de otro modo, definir las funciones dosis respuesta.

Estimacin de las emisiones.

Valoracin de la mortalidad y la morbilidad, gracias al clculo del valor estadstico de


una vida y de los valores de la morbilidad.
Varios son los

mtodos usados en la valoracin de los costes de

salud

asociados a la contaminacin ambiental. Estos mtodos pueden ser agrupados en dos


categoras (Bank, 1997):
los mtodos que valoran solamente la prdida de renta directa (los salarios
perdidos y/o gastos adicionales). Estas medidas, sin embargo, no incluyen los
inconvenientes, el sufrimiento, la prdida del ocio y otros impactos menos tangibles del
bienestar del individuo y de la familia, lo que puede conllevar una subestimacin de los
costes de salud de la poblacin. Por lo tanto, estos mtodos indican solamente los
valores ms bajos de los costes sociales, minimizando los costes totales de los
individuos. (World Bank, 1997)
La segunda categora incluye los acercamientos que procuran capturar la
disponibilidad a pagar (WTP) de los individuos para evitar o reducir el riesgo de muerte o
enfermedad. Los principales mtodos son presentados en el cuadro 3.8.
3.II.2.II.1 Mortalidad
El enfoque ms extendido en la valoracin de la mortalidad, causada por los
efectos nocivos de la contaminacin atmosfrica, se basa en la estimacin del
consentimiento a pagar (WTP) por un cambio en el riesgo de

muerte. , lo que se

convierte en el valor estadstico de la vida (VSL) cuando se divide el WTP entre el


cambio en el riesgo (ExternE, 1995b). As, en palabras de Pearce: el valor de una vida
estadstica mide la disponibilidad a pagar de una sociedad a la reduccin de riesgos de
muerte o su disponibilidad a aceptar (WTA) una compensacin con el fin de tolerar esos
riesgos (Pearce, 1992).

- 95 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 3.8. Mtodos de valoracin delos efectos de salud de la contaminacin atmosfrica.


Mtodos de Valoracin

Ejemplo

Capital Humano

Ganancias perdidas debidas a muerte prematura como resultado de


exposicin a la contaminaci atmosfrica.

Costes de Enfermedades

Das de trabajo perdidos, as como sus costes derivados (medicos


entre otros) debido a la contaminacin atmosfrica.

Gastos
Preventivos
Mitigacin

Instalacin de aire acondicionado para mitigar la contaminacin


atmosfrica en las casas.

Wage Differential

Valoracin de la reduccin de riesgos a travs de la comparacin


entre ocupaciones similares.

Valoracin Contingente

Cuestionarios que permiten valorar un posible cambio en la calidad


del aire o la salud.

Fuente: World Bank (1997)

Esta conceptualizacin de la disponibilidad a pagar por un cambio en el riesgo de


mortalidad presupone la linealidad entre el riesgo y el pago. Esta suposicin es aceptable
cuando se analizan pequeas variaciones del riesgo (ExternE, 1995b, Pearce, 1992),
pero no tiene nada que ver con el valor de evitar una muerte (Pearce, 1992)

Cuadro 3.9. Resumen del Valor Estadstico de la Vida (Millones de ECUs (1990)
Europa (bsicamente Reino Unido)

Estados Unidos

Wage-Risk

2.8 - 3.5

3.5 5.5

Valoracin Contingente

4.1 6.3

1.4 - 2.5

Mercados

0.7 - 3.4

1.0 1.1

Media
Fuente: Pearce ( 1992)

2.5 4.4

2.0 - 3.0

Las estimaciones WTP para una reduccin en el riesgo o el WTA de un aumento


en el riesgo se basan, generalmente, en tres mtodos (ver cuadro 3.9).

En primer lugar, los estudios Wage-Risk que analizan la mayor compensacin de


aquellos individuos que tienen ocupaciones donde el riesgo de la muerte en el
trabajo es ms alto, lo que proporciona una estimacin del WTA.

Estudios basados en la metodologa Valoracin Contingente (CVM), donde individuos


son preguntados acerca de su WTP y WTA en relacin a las medidas de reduccin el
riesgo de muerte de ciertas actividades o su disponibilidad a aceptar dichas medidas.

- 96 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

Utilizando los estudios de mercados de consumidores (Consumer Market Studies


CMS), se analizan los gastos realizados en la compra de artculos que reducen el
riesgo de la muerte de ciertas actividades (ExternE, 1995b)
En el cuadro 3.10 se muestran las valoraciones estadsticas de la vida (VOLs) de

estudios realizados en Europa (fundamentalmente en el Reino Unido) y los Estados


Unidos, en los que se han utilizando las tres metodologas anteriormente referidas. Los
estudios europeos muestran unos valores que oscilan entre 0.7 y 6.0 millones de ECUs
(1990), siendo el valor promedio de 3.5 millones ECUs aproximadamente. Conviene
hacer notar que los valores ms altos provienen de los estudios que utilizan la metodos
de valoracin contingente (CVM) y los ms bajos de los estudios del mercado de
consumidor.
Las principales problemticas que conlleva la aplicacin del valor estadstico de
una vida, tal y como se ponen de manifiesto diversos estudios (European Commission,
1995; Miller, 1993; Cropper, 1991), y que sern ms ampliamente discutidos en el bloque
C, son las siguientes:

la validez de los mtodos usados en la estimacin del valor estadstico de la vida;

la distincin entre el riesgo voluntario e involuntario;

la distincin y tratamiento de la mortalidad aguda y la mortalidad crnica;

la transferencia del riesgo estimado para diferentes rangos probabilsticos.

3.II.2.II.2 Morbilidad
En opinin del World Bank la enfermedad es mucho ms fcil de monetizar que la
muerte. Para la enfermedad, por ejemplo, es posible estimar los gastos de hospitalizacin
y tratamientos mdicos (visitas, medicinas, los costos del hospital, tiempo de trabajo
perdido )43 (World Bank, 1997).

43

Es ms difcil estimar el "costo" del dolor y del sufrimiento, tanto del enfermo como de los

parientes; As, los costos derivados de las enfermedades, usualmente estimados, se basan, en un anlisis de
los gastos directos (o sus precios sombra) siendo una estimacin mnima de los costos verdaderos de la
enfermedad referencia.

- 97 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 3.10. Estimaciones Empricas: Valoracin de la Vida Humana


Wage-Risk

Pas

Estudio

Millon ECU (1990)

UK

Melinek (1974)

0.7

UK

Veljanovski (1978)

7.0 9.8

UK

Needleman (1979)

0.3

UK

Marin et al. (1982)

3.1 3.5

Media
Valoracin Contingente

2.8 3.5

UK

Melinek (1973)

0.4

UK

Jones-Lee (1976)

12.9 16.0

UK

Maclean (1979)

4.3

UK

Frankel (1979)

4.3 17.5

UK

Jones-Lee (1985)

1.1 4.8

SWE

Persson (1989)

2.2 2.7

AU

Maier (1989)

2.7

Media
Estudios de Mercado

3.9 6.9

UK

Melinek (1974)

0.3-0.7

UK

Ghosh (1975)

0.7

UK

Jones-Lee (1976)

0.8-9.2

UK

Blomquist (1979)

0.8-2.9

Media

0.7 3.4

La disponibilidad a pagar en relacin a las enfermendades debe contemplar los


siguientes aspectos: (i) la valoracin del tiempo perdido a causa de la enfermedad, (ii) la
valoracin de la utilidad perdida a causa del dolor y el sufrimiento y, (iii) los costos de los
tratamientos que permitan mitigar los efectos de la enfermedad. En 1992 Pearce realiza
una revisin de la literatura enfocada a la valoracin de la morbilidad, sugieriendo que tal
anlisis requerira la estimacin de los siguientes trminos:
NFIV = el Valor Privado + el Valor Altruista + los Costos derivados de la
Enfermedad
O en forma reducida: NFIV= WTPi + WTPo + COI
dnde:

WTPi (valor privado) es el WTP del individuo para evitar la enfermedad estimado a
travs de la valoracin contingente o modelos de comportamiento;

- 98 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

WTPo (valor altruista) es el valor colocado por otros en el individuo; podra ser
estimado por la valoracin contingente;

COI (costes derivados de la enfermedad) son los costes soportados por la sociedad a
causa de la enfermedad del individuo. Este es el tradicional enfoque de 'el costo de la
enfermedad'.
Es importante notar que los costos derivados de la enfermedad son

un

componente del costo total de la enfermedad, sin embargo ante la dificultad de valorar los
otros componentes , las estimaciones suelen aproximar el WTP total a los costos de la
enfermedad (ExternE, 1995c) La revisin de Pearce y Knight de la literatura sugiere
fuertemente que WTPi> COI.44
Los costos derivados de la enfermedad

son los ms fciles de medir,

normalmente se basan bien en los gastos reales asociados a las diferentes


enfermedades o en la frecuencia esperada de uso de los servicios asociados a cada
enfermedad. El tiempo perdido se evala, normalmente, en relacin al tiempo de trabajo
perdido y al costo de la oportunidad del ocio. Las complicaciones surgen cuando el
trabajador puede trabajar pero no esta al 100% de su capacidad.
Desgraciadamente, la valoracin de la morbosidad ha sido el sujeto de una
literatura menor que el valor estadstico de la vida. Adems, no puede resumirse
fcilmente a travs del uso de valores, tales como heridas con diferente nivel de seriedad,
o de das perdidos de normal actividad. Cropper y Freeman (1991) (cuadro 3.11) han
reunido varias estimaciones que utilizan la disponibilidad a pagar de los individuos para
evitar un da de enfermedad, es observable que sta es bastante semejante a travs de
sntomas diferentes, pero vara significativamente entre estudios.
En

la

literatura

se

pueden

encontrar

diversas

valoraciones

sobre

las

enfermedades relacionadas con la contaminacin atmosfrica (cuadro 3.11), dichas

44

Para una revisin mas profunda de esta cuestin ver tambin Berger et al., (1987). Existe pocos estudios que analicen y

evalen el valor altruista. Viscusi, Margat y Forrest, en 1988, plantan que el valor altruista podra llegar a ser de 5-6 veces superior al
WTPi; dicha afirmacin tendra efectos dramticos en valoraciones de relacin a la mayora de los estudios de morbosidad realizados.
Jones-Lee, et al. (1985) sugieren, sin embargo, que ese valor altruista es alrededor 40-50% del WTPi. Es claramente observable la gran
disparidad existente entre los resultados de ambos estudios, claro ejemplo de la dificultad e incertidumbre que rodea este tipo de anlisis
y estimaciones.

- 99 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

estimaciones han sido utilizadas en estudios tanto norteamericanos como europeos y en


algunos casos presentan valores discutibles o que necesitan ser corroborados45.

Cuadro 3.11. Valoracin de un dia de enfermedad, en dlares de 1984


Estudio
Sntoma:

Tolley

Loehman

Dickie

Tos

11

4.4

Sinusitis

14

3.5

Prob. Respiratorios
8
Fuente: Cropper and Freeman, (1991)

Un nmero importante de estudios se han centrado en el anlisis de los dias de


actividad restringida (RAD) por efecto de la contaminacin atmosfrica, encontrando
tanto los mtodos de valoracin contingente como la valoracin de los costes derivados
de la enfermedadExternE manifiesta, que las estimaciones obtenidas en los estudios
realizados en EEUU pueden ser aplicadas en un entorno europeo de valoracin de estos
impactos:
el estudio de los Estados Unidos provee las mejores estimaciones para este tipo
de impactos () Aunque puedan existir motivos para la controversia, ya que los costos
mdicos son ms altos en los EEUU los errores derivados de transferir las estimaciones
problablemente se minimizan ante los datos provenientes de otras fuentes. Hasta que
este disponible un cuerpo de estudios europeos , se recomienda que los valores para
RAD sean tomados de los estudios norteamericanos. Esto da un valor de ECU 62 por
RAD.(European Commission, 1995)
La valoracin de la enfermedad crnica, se ha desarrollado fundamentalmente, a
travs del enfoque de COl (aunque hay algunos estudios de valoracin contingente)46. La

45

Chestnut, L. G. (1995), en su informe final para la Environmental Proteccin Agency (EPA)

sela que muchos de los estudios referentes a la morbilidad presentan limitaciones debidas a la utilizacin
de muestras pequeas y una limitada variacin de los efectos de salud estudiados.
46

Cuando las estimaciones WTP no son disponibles las estimaciones monetarias se basan en

informacin COI, y dichos valores COI son aumentados hasta definir una estimacin WTP (Chestnut, 1995).
En esta misma seccin se ha referido a la diferencia entre las estimaciones WTP y COI.

- 100 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

mayora de los estudios tanto norteamericanos como europeos, citan a Krupnick and
Cropper (1992) en sus valoraciones. Dicho estudio muestra que la mejor estimacin para
la enfermedad respiratoria es alrededor de 1 milln de dlares (0.8 millones ECUs 1990),
ascendiendo la estimacin media a 2.5 millones de dlares (1.9 millones ECUs 1990).
En relacin a los das con sntomas respiratorios el US Fuel Cycle Study realiza
una amplia revisin de la literatura existente sealando que los resultados provenientes
de estudios que utilizan valoracin contingente presentan problemas de bajo nivel de
respuesta y de extremas disponibilidades que deben ser descontadas As, por tanto, los
das con sntomas no se pueden evaluar con cierto nivel de confianza; sin embargo,
recientes estudios, tal es el caso de ExternE, consideran que dada la existencia de un
valor plausible disponible, es mejor utilizar un valor de 6.3 Ecus por da de sntomas que
excluir enteramente este impacto (European Commission, 1995).
Por ltimo, el estudio ExternE, basndose en estudios americanos, y convirtiendo
los valores a ECU, utiliz las siguientes estimaciones:

Las Molestias pectorales se estiman, basandose en estudios de valoracin


contingente, en 6.3 ECU (7.9 dlares).

Las Visitas de Emergencia se estiman en

187 ECU (234 dlares). Admisin en

Hospitales por causas respiratorias. La disponibilidad a pagar fue estimada en 6,600


ECU (8,250 dlares ).

Bronquitis en nios. Las estimaciones, obtenidas a travs del

WTP, para cada

episodio de bronquitis en un nio son de 138 ECU (173 dlares).

Ataques asmticos. La disponibilidad a pagar para evitar cada ataque se estim en


3.1 ECU (39 dlares)

3.II.2.III Valoracin de los Impactos en la Agricultura


Como ya se ha puesto de manifiesto en secciones precedentes del presente
captulo, la produccin agrcola se ve afectada en su crecimiento y productividad por el
impacto negativo la deposicin cida debida a emisiones de SO2 y NOx de la combustin
de combustibles fsiles, y a los efectos indirectos del ozono (03) (NAPAP, 1991). Los
efectos derivados de la deposicin cida en la produccin agrcola incluyen la

- 101 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

acidificacin de los suelos, el menor vigor y menor crecimiento de las especies y


disminucin de los niveles de produccin, entre otros.

Cuadro 3.12. Costes Sociales de la Morbilidad


Estudio

Tipo
utilizada

RHA

Cropper y Krupnick (1989)

COI

7,248

RHA

Graves (1994)

COI

7 21

CHA

Graves (1994)

COI

7 21

ERV

Rowe et al (1986)

COI

242

RAD

Loehman et al. (1979)

WTP

30 90

Bronquitis crnica

Krupnick y Cropper (1992)

WTP

140 - 380

Bronquitis crnica

Viscusi et al. (1991)

WTP

1,030,000

Das de Asma Fuerte

Rowe y Chestnut (1985)

WTP

578

Das
Problemas
Respiratorios

Loehman et al. (1979)

WTP

6 17

Das de Tos

Tolley et al. (1986)

WTP

35

Irritacin Ocular
Nota:

Tolley et al. (1986)

WTP

38

Efectos sobre
la Salud

Valoracin

Valor en cada caso


(1993 US $ )

(RHA) Admisin en Hospitales por problemas respiratorios


(RAD) Das de actividad Restringida
(CHA) Admisin en Hospitales por problemas cardacos
(ERV) Visitas a Urgencias
(WTP) Disponibilidad a pagar
(COI) Coste de la enfermedad

Los mecanismos a travs de los cuales los agentes contaminantes afectan a la


produccin agrcola han sido estudiados durante los ltimos 25 aos (Pearce, 1992),
caben destacar los resultados de diversos programas: US National Acid Precipitation
Assessment Program (NAPAP), el Canadian Long Range Transboundary Air Pollution
Program (LRTAP), el Norwegian Acidic Precipitation Effects on Forests and Fish
Program (SNSF), el programa de la OCDE LRTAP y el Electric Power Research Institute.
El Informe de la NAPAP en 1991 representa una detallada sntesis cientfica de
las causas, efectos y controles de la deposicin cida y los agentes contaminantes
asociados a la misma, se basa, fundamentalmente, en las investigaciones realizadas en
los Estados Unidos por la NCLAN (National Crop Loss Assessment Network). El estudio

- 102 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

concluye que existen cuatro agentes contaminantes capaces de afectar el crecimiento, el


rendimiento, o la calidad de cosechas en los EE.UU.: el ozono (03), S02, deposicin cida
y N02. Las cosechas comerciales afectadas incluyen la alfalfa, el maz, el algodn, la soja,
el trigo y el arroz, entre otros (NAPAP, 1991).
Las relaciones dosis respuestas son usadas frecuentemente en las evaluaciones
de los daos sufridos por las cosechas. Dao de cosecha (Adam, Crocker y
Thanavibulchai, 1982; Adams y McCarl, 1985; Adams y Crocker, 1989; Howitt, Gossard y
Adams, 1984; NAPAP, 1991; Shortle, Dunn y Philips, 1986). Desgraciadamente, en
muchos casos, las funciones dosis respuesta adecuadas parecen no estar disponibles,
especialmente en las cosechas de los pases mediterrneo (ExternE, 1995a).
La estimacin ms simple de dichos impactos se basa, en la multiplicacin de la
reduccin de la produccin agrcola, atribuible al agente contaminante, obtenida a travs
de la funcin dosis respuesta, por el precio del mercado. Esta tcnica permite obtener
una estimacin poco precisa de los efectos monetarios, costes derivados de los impactos
producidos en la agricultura por la contaminacin atmosfrica, ya que ignora las
respuestas o cambios en precios y comportamiento de los agentes (Pearce, 1992;
European Commission, 1995).
Adam, Crocker y Thanavibulchai (1982) encontraron que esta sencilla tcnica
multiplicativa produca estimaciones un 20% ms altas que aquellas obtenidas cuando las
respuestas de comportamientos y

precios fueron modelizadas, permitiendo analizar

como se adaptan los agentes econmicos para mitigar o explotar las oportunidades del
efecto negativo ambiental (Adam, Crocker y Thanavibulchai, 1982).
As, segn Pearce et al. (1992) una evaluacin correcta del dao en las cosechas
necesita relacionar las manifestaciones fsicas del cambio en el entorno al
comportamiento de los productores y consumidores afectados. Los cambios en las
ganancias y la utilidad que acompaan a estas respuestas de comportamiento son las
indicaciones de sus efectos en el bienestar de los productores y consumidores. Existe un
panorama de consenso, contina Pearce, en que la ciencia ha progresado en esta
direccin en la ultima dcada47 (Pearce, 1992).

47

Un ejemplo de este enfoque integrado es el NCLAN, programa multidisciplinar centrado en el

anlisis de las respuestas de las cosechas a los cambios en los valores del ozono.

- 103 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

La Universidad de Pace, en 1990, realiz una revisin de diferentes estudios


centrados en los daos provocados en la produccin agrcola por efecto del S02, NOx,
partculas y la deposicin cida48. De la revisin de estos estudios La Universidad de
Pace concluye que existe una externalidad aadida de un centavo de dlar USA de 1990
por libra de NOx (Pace, 1990), valorando el costo externo del resto de contaminantes
como cero. El estudio de Pace no encuentra significativo el dao a las cosechas por
causa de la contaminacin atmosfrica.
Los estudios revisados por Pace derivan ampliamente de estimaciones de los
efectos negativos obtenidas a travs de la multiplicacin del dao por el precio del
mercado. Estos estudios son inexactos ya que ignoran las reacciones del mercado tales
como los impactos en el precio, la sustitucin de cultivos, el uso de abonos o la
reasignacin realizada por los agricultores (Pearce, 1992).
A su vez se observa una gran diferencia en los resultados obtenidos en los
diferentes estudios analizados en Pace (1990). As por ejemplo, Waddell (1974) estim
los daos causados por SO2 en 3.3 y 3.0 millones de dlares USA de 1974, para la
produccin agrcola y la produccin ornamental, respectivamente, lo que determina una
media de 0.031 dlares USA de 1974 por tonelada de SO2. Estos resultados son
considerados por Pearce una estimacin muy pequea del coste nacional del dao del
SO2 en la produccin agrcola. (Pearce, 1992). Mayores son los costes que refleja el
estudio realizado por Mendelsohn en 1980, el cual sita el costo en 9.70 dlares de 1979
por tonelada de SO2. Por otro lado, algunos estudios, por ejemplo ECO (1987,1984),
asumen que el S02 no causa ningn dao a las cosechas.
Centrndonos en Europa, en relacin a los efectos de la contaminacin
atmosfrica en la produccin agrcola, destacan cuatro estudios49: Van der Eerden y
Tonneijck (1988), AED (1991), Roberts (1984) y Baker et al (1986).

48

Los estudios revisados por La Universidad de Pace (Pace, 1990) fueron los siguientes: Page et al,

(1982); Waddell, (1974); Mendelsohn, (1980); ECO, (1987, 1984, 1983); Adams, Callaway y McCarl,
(1986); Chapman y Kohut, (1984); Crocker y Regans (1985) y Forster (1984). Las referencias se encuentran
en el trabajo realizado por la Universidad de Pace.
49

Se debe hacer notar que existen otros dos estudios relevantes, en el mbito europeo,

concretamente centrados en los efectos de la contaminacin atmosfrica en la produccin agrcola alemana:


(i) Heinz, I. (1980) Kosten der Umweltverschmutzung en On the valuation of Air Pollution to Buildings

- 104 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

El estudio de van der Eerden (1988)50, evalu los efectos de la contaminacin


atmosfrica (SO2, ozono, entre otros) en los rendimientos agrcolas de 14 especies
diferentes de Los Pases Bajos, basndose en datos de 1983. El estudio encontr que el
valor total de la produccin agrcola, a precios de 1990, se vio afectada de manera
marginal por la contaminacin ya que cambios en los precios suplieron los cambios en la
produccin. As, si la contaminacin area se redujese a niveles mnimos el excedente
del productor variara solamente en 31.5 millones de ECUs, ya que la cada en el
volumen de produccin se suple por variaciones en los precios. Los consumidores, sin
embargo, podran sufrir una variacin de 302 millones de ECUs, ante el cambio de un 5%
en el rendimiento agrcola.
AED (1991) encontr que las prdidas agrcolas en Andaluca eran del orden de
930 millones de Pesetas (8.7 millones ECU de 1987). Este resultado se obtuvo usando
los precios del mercado. Al mismo tiempo, utilizando los precios de mercado
conjuntamente con un modelo de oferta y demanda, se obtuvo una estimacin de 1.7 mil
millones de pesetas (15.8 millones de ECUs de 1987), indicando, como en el estudio de
van der Eerden y Tonneijck (1988), que las prdidas de consumidor del incremento del
precio agrcola son una parte significativa de los costes de la contaminacin
atmosfrica51. Aunque se han cuestionado algunas de las funciones que se han utilizado

and Monuments and on the Recreation in Forests and Parks, Jansen, H y Kuik, O. (1991). (ii) Wicke, L.
(1986) Die kologiscen Milliarden. Das kostet diezerstrte Umwelt so knnen wir sie retten. Mnchen.
50

El estudio de Van der Eerden y Tonneijck en su versin original se encuentra en holands. Debido

a la existencia de un nmero muy reducido de estudios para el contexto europeo, de los efectos de la
contaminacin atmosfrica en la agricultura, consideramos este estudio de carcter muy relevante. En este
sentido en el presente trabajo de investigacin se expondrn los resultados obtenidos por Van der Eerden y
Tonneijck, a travs de la revisin que de este estudio realiz el Proyecto ExternE (ExternE, 1995b).
51

Se deduce de ambos estudios la importancia que los cambios en precios o en el comportamiento

de los agentes presentan en la valoracin de los efectos que en la agricultura tienen los agentes
contaminantes. As se observa que las prdidas de los consumidores son una parte significativa de las
prdidas agrcolas totales debido a la contaminacin atmosfrica (Adams, 1985; Adams, 1989; Pearce, 1992;
ExternE, 1995c). De entre los estudios que justificaron los cambios en los precios de los bienes agrcolas,
inducidos por la contaminacin, el porcentaje de la prdida total atribuible a los consumidores va del 50%
(Adams, Hamilton, y McCarl, 1985) al 100% (Adams y McCarl, 1985). Dado que los productores pueden
ganar a veces de un aumento en la contaminacin, se pueden subestimar las prdidas de los consumidores,
representando incorrectamente la distribucin total de los efectos del bienestar (Pearce, 1992).

- 105 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

en este estudio (Externe, 1995a), se puede afirmar que el anlisis desarrollado por AED
(1991) representa la tentativa ms comprensiva en la valoracin de los efectos de la
contaminacin atmosfrica en las cosechas en un pas europeo.

3.II.2.V Valoracin de Impactos en los Bosques


Las deposiciones de SO2, las emisiones de NOx y los efectos indirectos del ozono
han llegado a ser considerados una amenaza para la salud y la supervivencia de los
bosques. En Europa la lluvia cida esta implicada en la muerte y el dao de los bosques,
pero los cientficos concuerdan que no es la nica causa, la decadencia del bosque es un
proceso de alta complejidad, implicando una variedad de factores naturales y humanos
(UN/ECE, 1991). La valoracin de este dao se ve afectada por incertidumbres sobre la
contribucin relativa de la contaminacin atmosfrica frente a otros factores, a dichos
efectos negativos (Externe, 1995c; Pearce, 1992).
La mayora de los estudios a nivel europeo sobre los efectos dainos de la
contaminacin en los bosques incluyen la estimacin de la prdida comercial de la
industria maderera y tambin la prdida en el valor recreativo de los bosques, entre ellos
caben ser destacados: Nilsson, (1988); NME, (1988); Navrud, (1990); Hoen y Winther,
(1991); Kristrm, (1988); Grayson, et al., (1975); Ewers, et al., (1986); Everett, (1979);
Willis y Benson, (1989, 1990) y European Commission, (1995).
A pesar del gran nmero de estudios, solamente el proyecto ExternE (1995c)
contiene detalles especficos sobre las concentraciones de S02 en algn escenario
localizado. Los impactos causados por S02 tienen lugar

cuando se produce su

transformacin en la lluvia cida, con la consiguiente dificultad de evaluar sus efectos.


Existen adems notables dificultades al intentar traducir

los impactos fsicos en

valoraciones monetarias (Pearce, 1992). Un bosque tiene muchas funciones, ms alla de


la simple produccin de madera, otros productos, el asegurar un habitat para las especies
animales y vegetales, actuar como salvaguarda de shocks ambientales, , por lo que es
razonable sugerir que una porcin significativa del valor total de un bosque, esta formado
por valores fuera del mercado. (European Commission, 1995)
La cuantificacin de los daos a los bosques se complica, an ms, por
problemas de transferibilidad. Las estimaciones que se realizan en un mbito

- 106 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

determinado son difcilmente aplicables o transferibles a otras zonas, ya que por la


complejidad antes comentada los impactos y las valoraciones fsicas varian segn la
ubicacin.
Las categoras de daos analizados son:

de tipo comercial: la industria maderera.

los aspectos recreativos, y

las llamadas funciones de no uso.


Los aspectos comerciales se evalan combinando informacin de los cambios

fsicos del recurso inducidos por la contaminaciny sus efectos en el precio de mercado.
En el caso del dao recreativo, la transferibilidad entre regiones o pases se hace muy
difcil52.
NME (1988) calcul las prdidas en los prximos 25-30 aos asumiendo que los
niveles de produccin y as los niveles de ozono y de deposicin cida actuales se
mantienen, utilizando para realizar los clculos los juicios de expertos en la determinacin
de los ratios de prdida de crecimiento de los rboles53. Dichas prdidas en produccin
forestal ascenderan a 140.000 ECUs y abarcaran un periodo de 25-30 aos.
En el estudio de Hoen y Winther (1991) se estim el valor (tanto de uso como de
no uso54) del multi-uso forestal y la preservacin de los bosques vrgenes de conferas en
Noruega. Se obtuvo como resultado una WTP media anual por unidad familiar de 16 46
ECU (de 1991) en relacin al uso mltiple forestal y entre 26 y 51 ECU (de 1991) para la
preservacin de los bosques vrgenes.

52

Drake (1993) estim una disponibilidad a pagar positiva en Suecia para conservar latifundios

agrcolas en un rea densamente poblada de bosques, as el valor marginal de bosques fue considerado
negativo. Tal resultado sera muy improbable, por ejemplo, en Los Pases Bajos, donde los bosques son ms
escasos y sus valores recreativos se reconocen muy positivos.
53

La utilizacin de juicios de expertos es una prctica muy habital en la valoracin de los efectos en

bosques debido a los agentes contaminantes (European Commission, 1995; Pearce, 1992), por lo que
deberan ser vistas como apriximaciones ya que no se basan en evidencias cientficas.
54

Para una distincin entre los valores de uso y no uso referirse a la seccin 3.II.1.VI del presente

captulo.

- 107 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Ewers et al. (1986) analizaron el valor recreativo de los bosques en Alemania ,


examinando el ndice dela disminucin de los bosques en el periodo 1984 2060, usando
diferentes escenarios de reduccin de la contaminacin atmosfrica en manera
secuencial. Se estableci una WTP de 2.55 ECU de 1993, por hora de visita y persona.
IIASA (International Institute for Applied System Analysis) en 1991, llev a cabo un
estudio sobre los efectos de la contaminacin atmosfrica en Europa. Dicho estudio
utilizando como base de datos un inventario sobre los bosques europeos que se combin
con el modelo RAINS, el cual proporcion

datos sobre las fuentes y cuantas de

emisiones de lluvia cida en cada pas. As NiIsson (IIASA, 1991) estim la deposicin
cida, identificando las reas y las especies afectadas. En este estudio se estim el
costo de los daos en los bosques europeos de la contaminacin atmosfrica en 23.9 mil
millones de ECUs anuales (valor de 1990) durante los prximos 100 aos, estimando, a
su vez, que el 75% de los bosques comerciales europeos se encuentran sometidos a
niveles de deposicin sulfrica daina, mientras que el 60% sufre una deposicin de
nitrgeno superior a los niveles considerados normales (IIASA, 1991). El estudio
incorpora dos suposiciones:
(i) Slo los efectos negativos de emisiones sulfurosas son calculadas, asumiendo
que el resto de agentes contaminantes no afectan a los bosques.
(ii) En el ao 2000 las emisiones S02 sern inferiores en un 18% a aquellas de
1980.
Como contraste, el estudio NAPAP (National Acid Precipitation Assessment
Program) estima que la mayora de los bosques de los EE.UU. y Canad, no se
encuentran afectados significativamente por la lluvia cida. (NAPAP, 1991). En palabras
de Pearce (1992) en contraste al NAPAP los hallazgos del IIASA son extremadamente
pesimistas. As el estudio ExternE considera que las funciones dosis respuesta usadas
por Nilsson (Nilsson, 1988; IIASA, 1991) estan pobremente caracterizadas, lo que
desaconseja su utilizacin (European Commission, 1995). A su vez el estudio NAPAP
tambin ha sufrido crticas, en relacin a problemas de dinamicidad, introduccin de
tcnicas alternativas de gestn forestal, entre otras (ver Pearce, 1992).

- 108 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

3.III Mtodos de Evaluacin Multicriterial.


3.III.1 Definicin.
Los Mtodos de Evaluacin Multicriterial (EMC) son reconocidos como tiles en
los procesos de decisin en materia ambiental, ya sea en la planificacin como en la
evaluacin (Barba-Romero y Pomerol, 1997; Carver, 1991; Funtowicz et al, 1990;
Gonalves, 1995; Janssen, 1984; Munda, 1993a; Munda, 1993b; Munda, 1995a; Munda,
1995b; Nijkamp, 1990; Romero, 1993; Romero 1997; Voogd, 1983). Tales mtodos
juegan actualmente un importante papel en el enriquecimiento de la planificacin
ambiental como se puede observar en una literatura donde los ejemplos de la aplicacin
de tales metodologas son cada vez ms numerosos.
Durante las dos ltimas dcadas, se ha entendido que el bienestar es una variable
multidimensional que incluye, entre otras cosas, el ingreso promedio, el crecimiento, la
calidad del medio ambiente, la equidad distribucional, el suministro de servicios pblicos,
la accesibilidad, etc. Por consiguiente deben tenerse en cuenta no solamente las
consecuencias monetarias, sino tambin los impactos que no tienen precio de las
decisiones de polticas a seguir.
As se han desarrollado y aplicado una variedad de mtodos multicriteriales de
ayuda a la decisin (MCDA), con el fin de facilitar la organizacin de informacin tanto
cientfica como econmica, como base para los procesos de toma de decisiones en
materia ambiental. Los mtodos multicriteriales no asumen la conmensurabilidad55 de las
diferentes dimensiones del problema, ya que no proveen un nico criterio de eleccin, en
este sentido, no existe la necesidad de reducir todos los valores a la escala monetaria,
ayudando a encuadrar y presentar el problema, facilitando el proceso decisor y la
obtencin de acuerdos polticos. Permitiendo generar y analizar diferentes cursos de

55

As, se puede distinguir entre los conceptos de comparabilidad fuerte (hay un nico trmino

comparativo por el que se pueden clasificar todas las acciones diferentes) que implica conmensurabilidad
fuerte (medida comn de las diferentes consecuencias de una accin basada en una escala cardinal de
medida) o conmensurabilidad dbil (medida comn basada en una escala ordinal de medida), y
comparabilidad dbil (el conflicto de valor irreducible es inevitable pero compatible con la opcin racional
utilizando un clculo prctico) (Martnez-Alier et al., 1998; ONeill, 1993).

- 109 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

accin en base a diferentes criterios de evaluacin (econmicos, sociales y ambientales)


que sean relevantes para los diferentes grupos de inters afectados.
Los mtodos multicriteriales ayudarn a descubrir relaciones e identificar los ms
importantes trade-off entre los diferentes actores, aspecto de especial importancia en las
situaciones de negociacin e implementacin de polticas. Como una herramienta para
gestin de conflictos, la evaluacin multicriterio ha demostrado su utilidad en muchos
problemas de gestin ambiental (Beinat y Nijkamp, 1998; Munda, 1995b).
Desde un punto de vista operativo, la principal fortaleza de los mtodos
multicriterio es su capacidad para afrontar problemas marcados por diferentes
evaluaciones en conflicto. Las tcnicas de evaluacin multicriterio no resolvern las
conflictos, pero pueden ayudar suministrando ms luz hacia la naturaleza del conflicto,
aportando formas de llegar a compromisos polticos en caso de preferencias divergentes
en un sistema de grupo o comit aumentando as la transparencia del proceso decisor.
Como consecuencia las tcnicas de evaluacin multicriterio son una herramienta
apropiada para servir de modelo. No obstante, se debe recordar que los mtodos
multicriterio no son una panaca que pueden resolver todos los problemas, sino que
tienen sus puntos dbiles.
Los mtodos de evaluacin multicriterial permiten la incorporacin de diferentes
intereses y puntos de vista dentro de una estructura analtica, permitiendo as que los
hechos o informacin cientfica puedan relacionarse de una forma explcita con
percepciones e intereses. En el espritu de la ayuda a la decisin, la utilizacin de hechos
e informacin cientfica y juicios de valor pueden ser considerados como la base de un
debate que sea ms amplio y que permita clarificar el proceso de planificacin y por ende
la eleccin de una solucin de compromiso. sta puede ser considerada la fuerza y la
debilidad de tales mtodos, ya que como seala Voogd (1983) estos mtodos pueden ser
o bien herramientas de manipulacin que permitan llegar a una solucin poltica ya
determinada de antemano o bien un instrumento para influenciar la opinin pblica56.

56

Este tipo de crticas han sido tambin realizadas en relacin a las metodologas de valoracin

monetaria. Para un anlisis ms detallado de tales crticas referirse al captulo cuarto.

- 110 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

3.III.2 Conceptos Bsicos.


El objetivo de esta seccin es indicar las definiciones que durante el proceso
investigador sern usadas en relacin a los mtodos de evaluacin multicriterio
(Guimares Pereira, 1998; Munda, 1993a).
a) Criterio: Es una funcin que asocia cada accin con un nmero57 que indica su
conveniencia segn las consecuencias relacionadas al mismo punto de vista. En
trminos formales, un criterio g es una funcin definida en el conjunto A de acciones
potenciales de modo que la comparacin de los dos nmeros g(a) y g(b) nos permite
describir y/o discutir el resultado de la comparacin de a y b relativa al punto de vista
subyacente en la definicin de g. Los criterios pueden subclasificarse en metas y
objetivos.
b) Meta: una meta es algo que se puede lograr o no (por ej. aumentar las ventas de un
producto en por lo menos un 10%). Si una meta no se puede lograr o es improbable
que se logre, puede convertirse en un objetivo.
c) Objetivo: un objetivo es algo que se lucha por conseguir. (por ej. una compaa quiere
maximizar su nivel de ganancias). Por lo general un objetivo indica la direccin de
cambio deseada.
d) Atributo: un atributo es una medida que indica si se lograron o no las metas
propuestas, dada una decisin particular que proporciona un medio de evaluar los
niveles de diferentes objetivos.
e) Restriccin: una restriccin es un lmite a los valores que los atributos y las variables
de decisin pueden asumir y puede establecerse o no de forma matemtica.
f)

Dominio: una accin a domina a una accin b si a es por lo menos tan buena como b
en todos los criterios considerados, y mucho mejor que b en por lo menos un criterio.

g) Solucin eficiente: una accin aA es eficiente si no hay ninguna accin b en A que


domine a a. El concepto de eficiencia puede ilustrarse fcilmente con una grfica (ver
Figura 2). La alternativa C se desempea mejor que la alternativa B en todos los

57

Nmero en este contexto significa cualquier tipo de escala de criterios, cuantitativa, cualitativa,

estocstica o difusa.

- 111 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

aspectos y por lo tanto se prefiere a C que a B. Se puede decir lo mismo de B


comparado con A. Por lo tanto slo C y D son alternativas eficientes.
Figura 3.4. Eficiencia en un Caso bidimensional

A
D

1
Fuente Munda (1993a)

3.III.3 Eleccin entre Mtodos Continuos y Discretos


El nmero de alternativas puede variar entre 1, cualquier nmero discreto e
infinito. El problema con slo una alternativa es esencialmente un sistema de eleccin 01, en el que se debe elegir entre el status quo y una nueva situacin. Dada la complejidad
de los problemas de toma de decisiones, no siempre es posible definir al conjunto A a
priori. Puede suceder que la definicin de A se elabore a medida que se desarrolla el
procedimiento de ayuda en la toma de decisiones. Tambin es posible distinguir entre los
casos en donde A es
globalizado: cada elemento de A excluye a cualquier otro;
fragmentado:

los

resultados

del

procedimiento

de

decisin

implican

combinaciones de varios elementos de A (Vincke 1992, 1988).

3.III.4 Mtodos Discretos


Se puede describir un problema multicriterio discreto de la siguiente manera: A es
un conjunto finito de n acciones (o alternativas) viables; m es el nmero de diferentes
puntos de vista o criterios de evaluacin gi i = 1, 2, ... , m es considerado relevante en un

- 112 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

problema de decisin, donde gi: A R, i = 1, 2, ... , m es una funcin de valor real que
representa el criterio gi segn una preferencia no decreciente, mientras que la accin a es
evaluada como una mejor accin que la accin b (a, bA) segn al punto de vista gi si
gi(a) > gi(b).
De esta manera se puede representar un problema de decisin en forma de
cuadro o de matriz. Dados los conjuntos A (de alternativas) y G (de criterios de
evaluacin) y suponiendo la existencia de n alternativas y m criterios, es posible construir
una matriz P n m denominada matriz de evaluacin o de impacto cuyo elemento tpico
pij (i = 1, 2, ... , m; j = 1, 2, ... , n) representa la evaluacin de la alternativa j por medio del
criterio i. La matriz de impacto puede incluir informacin cuantitativa, cualitativa, o ambos
tipos de informacin. Usando la terminologa introducida por Vansnick (1990), se puede
definir a este tipo de decisin como modelo A.A.E. (Alternativas, Atributos,
Evaluadores).
Esta descripcin general implica que los problemas de evaluacin pueden llevar a
diferentes tipos de resultados; por ejemplo, algunos mtodos solamente apuntan a
determinar un conjunto de soluciones alternativas aceptables, mientras que otros
mtodos apuntan a seleccionar una alternativa final. Por consiguiente hay una variedad
de formulaciones de problemas multicriterio, que pueden tomar una de las siguientes
formas (Roy, 1985):
() la meta es identificar una y slo una alternativa final;
() la meta es asignar cada accin a una categora predeterminada apropiada
segn en lo que uno quiera que se convierta despus (por ejemplo, aceptacin, rechazo
o demora de informacin adicional);
() la meta es clasificar a todas las acciones viables segn un orden previo total o
parcial;
() la meta es describir alternativas relevantes y sus consecuencias.

- 113 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

3.III.5 Eleccin de un Procedimiento de Agregacin


3.III.5.I Teora de Utilidad Multiatributo (TUMA)
Esta teora est basada en las siguientes hiptesis: en cualquier problema de
decisin existe una funcin U de valor real definida en el conjunto A de acciones viables,
que el tomador de decisiones desea examinar de forma consciente o no. Esta funcin
suma los diferentes criterios tomados en consideracin, de manera que se puede
formular al problema como:
max U(gi(a)) : aA
donde U(gi(a)) es un valor o una funcin de utilidad que suma los m criterios (por
consiguiente se reemplaza un problema multicriterio con uno monocriterio). El rol del
analista es determinar esta funcin. Las funciones ms comunes son la forma lineal o
multiplicativa (Bell et al., 1977; Keeney y Raiffa, 1976).
La suposicin subyacente ms importante de este enfoque es la identificacin de
la racionalidad humana con la consistencia. Ms analticamente, se asume que las
relaciones de preferencia del tomador de decisiones estn completamente preordenadas,
o sea:

todos los estados son comparables,

transitividad de la relacin de preferencia,

transitividad de la relacin de indiferencia.


Simon (1983) apunta que los seres humanos no tienen a su disposicin ni los

hechos ni la estructura consistente de valores ni la capacidad de razonamiento necesaria


para aplicar los principios de la teora de utilidad. Por ejemplo, la suposicin de que el
comportamiento humano es transitivo puede suscitar diversas paradojas, como la famosa
de las tasas de caf (Luce, 1956). Si Ti representa una tasa de caf conteniendo i
miligramos de azcar, es obvio que nadie que compare las tasas de caf va a notar una
diferencia de un miligramo, pero por lo general mostrar una preferencia entre una taza
de caf con mucho azcar y otra sin azcar.

- 114 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

Este enfoque tiene las siguientes consecuencias:


(1) se reemplaza un problema multicriterio por uno monocriterio;
(2) se reemplaza un problema que no est bien establecido por uno que s lo est;
(3) se reemplaza un problema en el que las acciones son incomparables por uno
en el que todas las acciones son comparables;
(4) las evaluaciones de los diferentes criterios son totalmente compensatorias;
(5) no se pueden usar umbrales de indiferencia ni de preferencia.
Estas consecuencias implican que a veces la naturaleza del problema de decisin
puede estar completamente cambiada.
3.III.5.II El Proceso Analtico Jerrquico (PAJ)
Este mtodo fue desarrollado por Saaty (1980). El PAJ estructura al problema de
decisin en niveles que corresponden a la comprensin que tiene el individuo de la
situacin: metas, criterios, subcriterios y alternativas. Al dividir al problema en niveles, el
tomador de decisiones puede centrarse en conjuntos ms pequeos de decisiones. El
PAJ est basado en 4 axiomas principales:
(1) Dadas dos alternativas (o subcriterios) cualesquiera, el tomador de decisiones
puede comparar ambas alternativas bajo cualquier criterio en una escala de razn
recproca.
(2) Cuando el tomador de decisiones compara dos alternativas cualesquiera,
nunca considera que una es infinitamente mejor que la otra bajo ningn criterio.
(3) Se puede formular el problema de decisin como una jerarqua.
(4) Todos los criterios y alternativas que tienen un impacto en un problema de
decisin se representan en la jerarqua.
Los axiomas arriba mencionados describen las dos funciones bsicas del PAJ:
formular y resolver problemas como una jerarqua, y formar una opinin comparando dos
alternativas (Harker, 1989).

- 115 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

3.III.5.III Enfoques de la Teora de la Utilidad y la Evaluacin Cualitativa Multicriterio


Segn la teora de medicin (Roberts, 1979; Vansnick, 1990), al estructurar un
problema, dado un conjunto A y alguna informacin de este conjunto, hay una necesidad
de expresar esta informacin mediante la asignacin de un nmero real m(a) a cada
elemento aA. Este nmero real se llama la medida de a y la aplicacin m:AR se llama
escala de medida. Las escalas fundamentales de medida son

escala nominal

escala ordinal

escala de intervalo

escala de razn.
Para hacerlo ms sencillo, llamaremos informacin cualitativa a la informacin

medida en una escala nominal u ordinal, e informacin cuantitativa a la informacin


medida en un intervalo o en una escala de razn. En la teora de evaluacin multicriterio,
se hace una clara distincin entre los mtodos cuantitativos y cualitativos. Esencialmente
hay dos enfoques para manejar la informacin cualitativa: uno directo y otro indirecto
(Munda et al., 1994; Nijkamp et al., 1990). En el enfoque directo, la informacin cualitativa
se usa directamente en un mtodo de evaluacin cualitativa; en el enfoque indirecto, la
informacin cualitativa primero se transforma en informacin cardinal, y despus se usa
uno de los mtodos cuantitativos existentes. La transformacin en informacin cardinal es
especialmente atractiva en el caso en que la informacin disponible sea mixta
(cualitativa y cuantitativa). En este caso, la aplicacin de un mtodo directo implicara por
lo general que solamente se usa el contenido cualitativo de toda la informacin disponible
(cualitativa y cuantitativa), lo que provocara un uso ineficiente del mismo. En el enfoque
indirecto, se evita esta prdida de informacin; la cuestin est en si hay fundamento
suficiente para aplicar un cierto esquema de cardinalizacin. El mtodo del valor
esperado (Rietveld, 1984, 1989) y las tcnicas de escala multidimensional (Keller y
Wansbeek, 1983; Nijkamp, 1979) son dos ejemplos de cardinalizacin de una matriz de
evaluacin cualitativa.
Un ejemplo de un mtodo multicriterio que puede usar informacin mixta es el
llamado mtodo REGIME; este mtodo se basa en operaciones de comparacin de dos
alternativas. Desde este punto de vista tiene algo en comn con los mtodos de

- 116 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

supremaca. Sin embargo est basado en un modelo aditivo lineal ponderado, por lo que
puede clasificarse como un mtodo de utilidad (Nijkamp et al., 1990).
Otro mtodo interesante para manejar informacin mixta es el mtodo EVAMIX
(Voogd, 1983). El enfoque EVAMIX trata de la construccin de dos medidas: una trata
nicamente los criterios ordinales y la otra los criterios cuantitativos. Las suposiciones
ms importantes detrs del enfoque EVAMIX se refieren a la definicin de las diversas
funciones de estandarizacin (por lo menos se pueden distinguir tres tcnicas diferentes).
Otras suposiciones se refieren a los pesos para los criterios ordinales y cardinales, y por
ltimo a la relacin aditiva de la medida de dominancia global.
Un problema relacionado con todos los mtodos multicriterio que tratan de tomar
en cuenta a la informacin mixta, pero que es evidente fundamentalmente en el enfoque
EVAMIX, es el problema de la equivalencia de los procedimientos usados para
estandarizar las diferentes evaluaciones del comportamiento de las alternativas segn
criterios diferentes. Se han desarrollado tcnicas matemticas que tratan este problema
en el llamado mtodo NAIADE (Munda, 1995b). No obstante, debe notarse que en
NAIADE la informacin cualitativa se representa mediante conjuntos difusos y no
mediante informacin ordinal.

3.III.5.IV Mtodos de Superacin


Este enfoque est basado en lo que Roy llama axioma fundamental de
comparabilidad parcial (Roy, 1985); segn este axioma, se pueden modelar las
preferencias mediante cuatro relaciones binarias I (indiferencia), P (preferencia estricta),
Q (gran preferencia), y R (incomparabilidad).
Mediante la relacin de gran preferencia, se pueden obtener todas las
otras relaciones:
aPb aQb y no bQa
aIb aQb y bQa
aRb no aQb y tampoco bQa

- 117 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

El concepto de comparabilidad parcial es la base de los llamados mtodos de


superacin. Estos estn basados en la interpretacin de que, por lo general, en los
problemas multicriterio la relacin de dominancia es mala porque est basada en un
consenso de puntos de vista. Por consiguiente una accin a est jerrquicamente por
encima de una accin b slo si a es por lo menos tan buena como b en todos los
criterios considerados. El concepto detrs de los mtodos de superacin es que se puede
enriquecer la relacin de dominancia solamente si hay informacin realista disponible; de
manera que hay una estructura formal entre la relacin de dominancia que es demasiado
dbil y el preorden total de las funciones de utilidad. Al usar mtodos de superacin,
algunas acciones incomparables se vuelven comparables porque existe informacin
realista, pero sin embargo otras acciones siguen siendo incomparables.
En resumen, estos modelos consisten en agrupar los criterios en una relacin
parcialmente binaria aSb (relacin de superacin) basada en los ndices de concordancia
y discordancia, y luego en explotar esta relacin. Cada uno de estos dos pasos puede
ser tratado de varias maneras segn la formulacin del problema y el caso particular
considerado.
Una propiedad comn de estos mtodos es que son total o parcialmente no
compensatorios. Para una amplia discusin del concepto de compensacin en MCDA ver
(Bouyssou, 1986; Vansnick, 1986).
Ejemplos de otros procedimientos de agregacin son el modelo lexicogrfico58, los
enfoques del punto ideal y los modelos de niveles de aspiracin.

3.III.6 Eleccin y Explicacin NAIADE.


En esta seccin se han analizado diferentes enfoques que tratan con diferentes
aspectos de la informacin cualitativa en la evaluacin multicriterio.

58

Este es el modelo usado para poner en orden las palabras en un diccionario, la primer letra

representa al primer criterio, la segunda letra al segundo criterio, y as sucesivamente. Para usar el modelo, el
tomador de decisiones debe darle un orden absolutamente estricto a los criterios:
1>2>...i>...>m
(13)

- 118 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

Lo ideal sera que la informacin fuese precisa, segura, exhaustiva e inequvoca.


Pero en la realidad muchas veces es necesario usar informacin que no tiene esas
caractersticas, de manera que uno tiene que enfrentarse a la incertidumbre de la
naturaleza estocstica y/o difusa presente en la informacin. Si resulta imposible
establecer exactamente el estado futuro del problema que se enfrenta, se crea una
incertidumbre estocstica; este tipo de incertidumbre es bien conocida; ha sido estudiada
a fondo en la teora de probabilidad y en estadstica.
Otro marco de incertidumbre, llamado incertidumbre difusa, se focaliza en la
ambigedad de la informacin en el sentido en que la incertidumbre no concierne a la
ocurrencia de un acontecimiento sino al acontecimiento en s mismo, que no puede ser
descrito claramente (Zadeh, 1965). Este tipo de situacin es fcilmente identificable en
sistemas complejos. Los sistemas espaciales o del medio ambiente en particular son
sistemas reflexivos complejos caracterizados por la subjetividad, lo incompleto y la
imprecisin. La teora difusa es una teora matemtica que es til para modelar
situaciones de este tipo, o sea, busca describir - en trminos de incertidumbre difusa algunas de las indeterminaciones del sistema socioecolgico en estudio (Munda, 1995).
Zadeh (1965) escribe: a medida que aumenta la complejidad de un sistema,
nuestra capacidad de hacer una afirmacin precisa y significativa de su comportamiento
disminuye hasta que se llega a un umbral debajo del cual la precisin y la trascendencia
(o relevancia) se convierten en caractersticas casi mutuamente excluyentes. Por lo tanto
en estas situaciones son comunes las afirmaciones como la calidad del entorno es
buena, o la tasa de desempleo es baja.

- 119 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 3.5. Implementacin de las Variables Imprecisas en el software NAIADE

En Munda (1995b) se desarrolla un nuevo mtodo multicriterio denominado


NAIADE (Novel Apprach to Imprecise Assessment and Decisin Environments) basado
en algunos aspectos del axioma de comparabilidad parcial de Roy. Es un mtodo
multicriterio discreto cuya matriz de impacto (o de evaluacin) puede incluir medidas
deterministas, estocsticas o difusas del comportamiento de una alternativa an con
respecto a un criterio de clculo gm, por lo que es muy flexible en aplicaciones a la vida
real. Desde un punto de vista emprico, este modelo es particularmente apropiado para
modelos econmicos-ecolgicos que incorporan diversos grados de precisin en las
variables tomadas en consideracin (Munda et al., 1995). Desde un punto de vista
metodolgico, se manejan dos temas fundamentales:
(i) el problema de equivalencia de los procedimientos usados para estandarizar
las diversas evaluaciones (de tipo mixto) del comportamiento de alternativas segn
diferentes criterios;
(ii) el problema de la comparacin de nmeros difusos tpico de todos los mtodos
multicriterio difusos.
Como en la gestin del medio ambiente y de los recursos y en la poltica que
busca un desarrollo ecolgico sostenible surgen muchos temas e intereses opuestos, se
le debe dar particular atencin al problema de los diferentes valores y metas de los

- 120 -

Captulo 3. Metodologa de Anlisis de Impactos. Una Revisin

diferentes grupos en la sociedad. La equidad y los valores en conflicto se introducen en la


ayuda a la decisin multicriterio de dos maneras diferentes:
(1)

ponderando los diferentes criterios. Una desventaja de este enfoque es

que en la toma de decisiones pblica una solucin con un nico valor (por ej. pesos) por
lo general tiende a conducir a un impasse en el proceso de decisin porque impone
condiciones demasiado rgidas para llegar a un acuerdo;
(2)

tomando en consideracin un conjunto de criterios ticos de evaluacin.

Un punto dbil de este enfoque es que podra llevar a un nmero excesivo de criterios de
evaluacin. Adems, identificar criterios ticos puede ser una tarea difcil.
En NAIADE (Munda, 1995b) se propone una tercera posibilidad: el uso de
procedimientos de anlisis de discrepancias a ser integrados con la evaluacin
multicriterio para que los encargados de hacer las polticas puedan buscar decisiones
defendibles que reduzcan el grado de discrepancia (para llegar a cierto grado de
consenso) o que puedan tener un mayor nivel de equidad en los diferentes grupos de
ingresos. Comienza con una matriz que muestra los impactos de diferentes cursos de
accin en cada grupo de ingreso/inters diferente, y se usa un procedimiento de
agrupacin difusa indicando los grupos cuyos intereses estn ms cerca en comparacin
a los dems.

- 121 -

Captulo 4. Ignorancia, Incertidumbre e Inexactitud: Las tres ies


de los Procesos de Elaboracin de Polticas Pblicas.
Locke, en el siglo XVII, postul (y reprob) un idioma imposible en el
que cada cosa individual, cada piedra, cada pjaro y cada rama tuviera
un nombre propio; Funes proyect alguna vez un idioma anlogo, pero
lo desech por parecer demasiado general, demasiado ambiguo. En
efecto, Funes no slo recordaba cada hoja de cada rbol, de cada monte,
sino cada una de las veces que la haba percibido o imaginado. [...]
Sospecho,sin embargo, que no era muy capaz de pensar. Pensar es
olvidar diferencias, es generalizar, abstraer. En el abarrotado mundo de
Funes no haba sino detalles, casi inmediatos.
Jorge Luis Borges - Funes el memorioso, Ficciones.

El presente captulo sirve de conexin entre el anlisis del contexto en el que se


desarrollan las polticas ambientales (y los enfoques evaluadores usualmente utilizados) y los
prximos captulos, en el que se desarrolla la metodologa con la que se propone explorar los
procesos de elaboracin de polticas ambientales.
Su objetivo es realizar una aproximacin a las inexactitudes, incertidumbres e ignorancia
relacionadas tanto con la problemtica atmosfrica como con las tcnicas utilizadas en su
evaluacin, lo que reafirmar y profundizar en las ideas presentadas en los dos primeros
captulos, con relacin al carcter complejo de los problemas ambientales y en particular la
contaminacin atmosfrica.

4.I Algunas Definiciones.


En el captulo primero se definieron las cuestiones ambientales como complejas,
complejidad que era tambin inherente a los procesos de toma de decisiones. En el
captulo segundo se evidenci que la contaminacin atmosfrica poda ser considerada
una problemtica compleja. En los procesos de toma de decisiones se pueden encontrar
diferentes tipos de incertidumbres. Durante la aproximacin a la problemtica ambiental y
su evaluacin, van a coexistir inexactitudes, incertidumbres e ignorancia: las 3 ies que
acompaarn a las polticas pblicas ambientales durante su proceso de elaboracin.

- 123 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 4.1. Diferentes Tipos de Incertidumbre


Tipo

Caracterstica

Riesgo

Se conocen las funciones de distribucin de probabilidades y los niveles de confianza.

Incertidumbre

Se conocen los parmetros pero se desconocen los niveles de error y la calidad de los
datos.

Ignorancia

Se desconoce lo que se desconoce.

Existen diferentes tipos de incertidumbres (ver cuadro 4.1) y un nmero


considerable de clasificaciones, las cuales son resumidas en el cuadro 4.2. En el
presente estudio, y con el fin de analizar las incertidumbres que coexisten en los
procesos de toma de decisiones, ms concretamente en aquellos relacionados con la
problemtica atmosfrica, no se distinguir entre riesgo, incertidumbre e ignorancia, sino
se realizar la distincin entre Inexactitud, Incertidumbre e Ignorancia. La eleccin del
trmino inexactitud en lugar de riesgo surge de la consideracin de inexactitud como un
concepto ms amplio que aquel que describe el riesgo.
As se hablar de inexactitud cuando se conozca bastante bien el comportamiento
del sistema y las posibilidades de que los resultados sean diferentes pueden definirse y
cuantificarse por medio de un anlisis estructurado de sus mecanismos y/o
probabilidades.
Si se conocen los parmetros ms importantes del sistema, pero no las
distribuciones de probabilidad, la calidad de los datos y los niveles de error, entonces nos
encontraremos ante incertidumbre, las cuales pueden ser estimadas a travs de diversos
mtodos (para un anlisis ms detallado vase Wynne, 1992).
Un problema ms complejo es el de la ignorancia, que por definicin escapa a su
reconocimiento. sta no es tanto una caracterstica del conocimiento mismo como de las
relaciones existentes entre el conocimiento y los compromisos basados en l, es decir,
las apuestas tecnolgicas, sociales y econmicas sobre la completitud y validez de tal
conocimiento.

- 124 -

Captulo 4. Ignorancia, Incertidumbre e Inexactitud.

4.II Las Dimensiones de la Evaluacin Ambiental y las 3-ies.


A continuacin se presentar una taxonoma que intentar distinguir las diferentes
dimensiones de un proceso de toma de decisiones y su relacin con las 3 ies. Con la
idea de facilitar la explicacin de esta clasificacin se utilizar la cuestin de la
contaminacin atmosfrica como referencia.
En los procesos de toma de decisiones coexisten dos dimensiones diferentes pero
totalmente interrelacionadas, de manera que para entender los procesos decisores es
necesario examinar ambas. Estas dimensiones se corresponden con:

La aproximacin y definicin de la problemtica.

La estructuracin del problema.

4.II.1 Aproximacin a la Problemtica.


El primer aspecto que resalta al afrontar una problemtica ambiental es su
carcter social. Para que un problema ambiental sea considerado como tal, debe existir
una percepcin social de que tal proceso es un problema, as, por ejemplo, el cambio
climtico o la contaminacin atmosfrica, entre otros muchos, se consideraron problemas
despus de que se produjese esa percepcin social. No es objeto de la presente
investigacin analizar cules son los elementos que provocan el cambio de actitud en la
comunidad (ya sean elementos puntuales como catstrofes naturales o epidemias, o
procesos a ms largo plazo como son indicadores de alza continua de los niveles de
contaminantes o temperatura). El hecho que se quiere remarcar es que los problemas
ambientales se encuentran inmersos dentro de un contexto social y por lo tanto sujetos a
diferentes percepciones, perspectivas, intereses, relaciones de poder... Todas ellas
determinarn las facetas de la problemtica que sern analizadas o consideradas ms
importantes dentro del estudio.

- 125 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 4.2. Clasificacin de Incertidumbres


Fuente

Caractersticas

Vesely y Rasmuson (1984)

Incertidumbres en los datos


Incertidumbres en la modelizacin
Entendimiento incompleto del fenmeno modelizado
Aproximaciones numricas usadas en la representacin
matemtica
Omisiones debido a la falta de conocimiento.

Environmental Resources Limited (1985)

Errores en la modelizacin:
Error en el proceso, por simplificacin
Error funcional
Error en la resolucin
Error numrico

Hall (1985)

Incertidumbre en el proceso
Incertidumbre en modelo
Incertidumbre estadstica
Incertidumbre forzada (predicciones que presuponen
valores que son desconocidos)

Funtowicz y Ravetz (1990)

Inexactitud
Poca Fiabilidad
Frontera con la Ignorancia

Smithson (1989)

Ignorancia Reducible Aparentemente

Dovers y Handmer (1995)

Ignorancia Irreducible Aparentemente


Ignorancia Auto-generada

Faber et al. (1992)

Ignorancia Cerrada
Ignorancia Abierta
- Reducible (personal / comunal)
- Irreducible (complejidad / caos)

Wallsten (1990)

Ambigedad
Vaguedad
Incertidumbres precisas

Wynne (1992)

Riesgo
Incertidumbre
Ignorancia
Indeterminacin

Helton (1994)

Incertidumbre estocstica
Incertidumbre subjetiva

Hoffman y Hammonds (1994)

Incertidumbre debida a la falta de conocimiento


Incertidumbre debida a la variabilidad

- 126 -

Captulo 4. Ignorancia, Incertidumbre e Inexactitud.

Intentaremos aclarar estas ideas con la ayuda de un pequeo relato59. La historia,


cuyo origen desconozco, cuenta la situacin de tres personas ciegas que se encuentran
ante un elefante. Uno se sita delante del elefante y al sentir la trompa piensa que se
halla ante un liana. El segundo situado en un lateral, al tocar la pata del paquidermo
piensa que est delante de un tronco, mientras que el tercero, que ha quedado detrs
piensa que la cola es una serpiente. Las diferentes percepciones de los individuos
definirn el problema de forma diferente, yendo ms all si uno de ellos puede ser
considerado el lder del grupo, seguramente el elefante ser un rbol.
Simultneamente, las caractersticas de las cuestiones socio-ambientales hacen
que algunas de sus facetas puedan: (i) Ser consideradas relevantes pero se falla en el
clculo de sus efectos; (ii) Ser consideradas menos importantes de lo que en realidad
son, y; (iii) No ser consideradas ya que se desconocen. Nos encontramos ante
inexactitud, incertidumbre e ignorancia, respectivamente. Intentaremos explicar tales
conceptos utilizando la problemtica atmosfrica.
Los estudios centrados en el anlisis de procesos de contaminacin atmosfrica
usualmente distinguen las siguientes fases en tal proceso dinmico: (1) emisin de
agentes contaminantes a la atmsfera, (2) transporte de los contaminantes y proceso
qumico, (3) deposicin, (4) exposicin de los agentes y dosis que reciben los agentes, y
(5) respuesta a tales dosis. Hasta aqu nos encontramos con los pasos que
habitualmente presentan las evaluaciones fsicas, una ltima fase que debe ser
incorporada aadida a este anlisis es la valoracin del problema, generalmente llevada
a cabo a travs de valoraciones monetarias.
En cada una de estas fases se pueden descubrir elementos que podran
clasificarse como Inexactitud, Incertidumbre e Ignorancia, a modo de ejemplo se
presentan algunas relacionadas con la salud de la poblacin, encontradas durante la
preparacin del caso de estudio en el cuadro 4.3.
En la aproximacin a las cuestiones socio-ambientales se podrn plantear
aspectos de inexactitud, generalmente relacionados con los datos existentes o con
aspectos tcnicos (problemas de calibracin o eleccin de puntos de medicin poco

59

Esta historia ha sido utilizada por S. Funtowicz y J. Ravetz en diversas ocasiones. En nuestro caso

las conclusiones que sacaremos de ella difieren en ciertos aspectos de las obtenidas por ellos.

- 127 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

relevantes). Incertidumbres que se correspondern con un desconocimiento de los


efectos que ciertos agentes contaminantes tienen (se conoce la existencia de la situacin
pero se desconoce cual es su alcance). Y por ltimo, ignorancia en relacin a los
aspectos de la cuestin que simplemente se desconocen.
Un examen de la literatura centrada en el estudio de los efectos de los
contaminantes en la salud humana permite encontrar numerosos ejemplos de estas tres
ies, algunos de los cuales son presentados en el cuadro 4.4.

Cuadro 4.3. Algunas de las tres Ies en relacin a los Impactos en la Salud.
Contaminante

Inexactitud

Incertidumbre

Ignorancia

Ozono

Sntomas Respiratorios

Inflamacin pulmonar.

Cambios Inmunolgicos.

Das
de
Restringida.

Efectos
en
respiratorias.

Actividad

vas

Admisiones hospitalarias.

Efectos extrapulmonares.

Ataques de Asma.

Atenuacin exposicin a
UV-B.

Sinusitis Crnica
NOx

Enfermedades respiratorias
crnicas.

Enfermedades
Respiratorias.

Efectos en vas respiratorias

Disminucin de la funcin
pulmonar.
Cambios Inmunolgicos.

SO2

Sntomas respiratorios en
asmticos.

Sntomas respiratorios en
personas no asmticas

Cambios en la funcin
pulmonar en asmticos.
Partculas

Mortalidad.
Bronquitis Crnica.

Cambios en
pulmonar

Admisiones hospitalarias.

la

funcin

Otros
tipos
de
enfermedades respiratorias
crnicas.
Inflamacin Pulmonar.

Sntomas respiratorios.

- 128 -

Captulo 4. Ignorancia, Incertidumbre e Inexactitud.

Cuadro 4.4. Ejemplos de 3-ies en el Proceso de Contaminacin Atmosfrica


Fases

Inexactitud

Incertidumbre

Ignorancia

Emisin

Fallos en los mtodos

Componentes qumicos perjudiciales conocidos,


sin embargo sus efectos no son totalmente
conocidos

Compuestos qumicos atmosfricos desconocidos


con efectos en la poblacin o el ecosistema

Equipos de medicin sin calibrar


Transporte
y
Proceso Qumico

Modelos mal calibrados

Incertidumbre en los Modelos Atmosfricos


utilizados (ej. Modelos atmosfricos no
adecuados a la zona de estudio).

Elementos e Interacciones qumicas no tenidas


en cuenta.

Deposicin

Defectos en los instrumentos de


medicin.

Los valores de deposicin en puntos diferentes a


los medidos.

Agentes contaminantes desconocidos

Dificultad en la interpretacin de los resultados


obtenidos, producindose errores de medicin u
omisin de variables

Desconocimiento
de
relaciones
entre
contaminantes y poblacin expuesta (ej.
Exclusin efectos agrcolas o en ecosistemas)

Dificultad en la interpretacin de los resultados


obtenidos, producindose errores de medicin u
omisin de variables

Desconocimiento de la respuesta del organismo


al contaminante

Diferencia entre WTP y WTA.

Imposibilidad de fijar precios de algunos bienes


y servicios ambientales.

Procesos colaterales a la deposicin ignorados.

Puntos
de
medicin
de
concentraciones poco relevantes.
Exposicin y Dosis

Defectos en los instrumentos de


medicin.
Errores de medicin de variables

Respuesta

Valoracin

Errores de medicin de variables.

Determinacin de precios de bienes


para los que no existen mercados.

Razones ticas en la determinacin de precios de


algunos bienes
Transferencia de las estimaciones.

- 129 -

El medio real no puede ser controlado,


interaccionan parmetros desconocidos para el
analista

Determinacin de la tasa de descuento y


tratamiento de las generaciones futuras.

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

4.II.2 Estructurando el Problema.


En la aproximacin a la cuestiones ambientales se observa la coexistencia de las
tres-ies (inexactitud, incertidumbre e ignorancia). El siguiente paso en el proceso de
elaboracin de polticas pblicas es el anlisis del problema, lo que implicar que ste
sea definido y estructurado, determinndose las facetas del problema que se estudiarn,
el mbito espacial y temporal, los impactos que se analizarn y las metodologas que se
aplicarn en tal estudio. As, en el caso que nos ocupa se tratar de responder a las
siguientes preguntas: cules son los agentes contaminantes a estudiar? Cules son
los efectos que se escogen? Cules son los horizontes temporales y espaciales del
anlisis? ...
En el proceso de estructuracin y modelizacin de los problemas ambientales se
perder la componente Ignorancia. La delimitacin del mbito de anlisis, la eleccin de
las variables que sern estudiadas y los impactos que sern medidos, as como la
eleccin del modelo que ser implementado conllevan todos ellos un conocimiento,
aunque pueda no ser totalmente exacto, de los aspectos que se quieren evaluar. As el
proceso de anlisis nos traslada del mundo de la incertidumbre e ignorancia donde se
encuentra la problemtica al mbito de la certeza en el que se desarrollar la evaluacin
del problema.
Durante el proceso de modelizacin del problema ambiental nos encontraremos
nicamente con inexactitudes e incertidumbres, esto no quiere decir que la ignorancia
haya desaparecido, simplemente sta queda fuera del mbito de la modelizacin. As el
trabajo epidemiolgico y econmico, est inevitablemente rodeado por un cierto grado
de incertidumbre y controversia World Bank (1997). Fuera de la modelizacin restan los
impactos desconocidos y los agentes contaminantes, que se desconocen tengan efectos
perjudiciales.60 De la misma manera se sealarn inexactitudes derivadas de la falta de
datos o problemas de medicin, o bien incertidumbres relacionadas con la funcin dosisrespuesta y su extrapolacin a otras poblaciones.

60

As el ozono no era considerado hace varias dcadas un agente a estudiar, ya que se desconocan

los efectos que poda provocar.

- 130 -

Captulo 4. Ignorancia, Incertidumbre e Inexactitud.

En este contexto, el World Bank (1997) advierte que: la aplicacin de estas


metodologas requiere una interpretacin cuidadosa, y las limitaciones del anlisis deben
ser entendidas completamente desde su base.
A continuacin se presentan algunas de las inexactitudes e incertidumbres
inherentes a las metodologas usualmente utilizadas en las evaluaciones de problemas
ambientales y ms concretamente de la contaminacin atmosfrica, haciendo hincapi en
las metodologas fsica (incertidumbres concernientes a las relaciones dosis respuesta, a
los modelos de dispersin,...), monetaria (determinacin de precios, transferencia de
estimaciones, determinacin de la tasa de descuento, ...) y multicriterial (elevado nmero
de modelos y de criterios en conflicto, estudios tecnocrticos,...). Contemporneamente
se presentarn algunas de las inexactitudes e incertidumbres que surgieron durante la
aplicacin de estos enfoques al caso de estudio.

4.III Las Metodologas de anlisis.


4.III.1 Anlisis Fsico.
La evaluacin fsica permite estimar los efectos derivados de la contaminacin
atmosfrica para diferentes receptores, para ello se analizan las concentraciones de
agentes contaminantes (o sus variaciones) para un periodo y lugar especfico. Los
impactos derivados de tales concentraciones son usualmente estimados a travs de la
utilizacin de funciones dosis-respuesta, las cuales estimarn los efectos de la
contaminacin en la poblacin analizada.
A travs del proceso de aprendizaje de tal metodologa, de la revisin de la
literatura existente y principalmente en su aplicacin al caso de la contaminacin
atmosfrica en Tenerife, se han hecho patentes algunos interrogantes que sern
comentados a continuacin y que se muestran en el cuadro 4.5.
Determinacin del mbito de Anlisis. El primer punto que se plantea en la
evaluacin fsica de los impactos de la CA es la delimitacin del caso de estudio. As
tienen que determinarse los agentes y fuentes contaminantes, elegir los impactos y
acotar las escalas temporal y espacial del anlisis. En este tipo de incertidumbres la
determinacin de tales elementos depende bsicamente de las particularidades del

- 131 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

problema, pero tambin juega un papel crucial el conocimiento que se tenga de los
mismos. As por ejemplo en la determinacin de los agentes contaminantes, un tipo de
incertidumbre asociada proviene de la exclusin de algn contaminante, an sabiendo
sus efectos en el medio natural-social. En el caso que nos ocupa no se estudiaron los
efectos derivados del ozono por falta de datos que permitieran llevar a su anlisis. De
igual forma la determinacin de los impactos depende en muchos casos de la informacin
disponible (ver cuadro 4.6). En el caso de la contaminacin atmosfrica en Tenerife,
ciertos impactos como visibilidad o efecto en contrucciones fueron excluidos del anlisis.

Cuadro 4.5. Algunas Inexactitudes e Incertidumbres Asociadas a la Modelizacin Fsica.


Fuente de Error
Eleccin de las Fuentes Contaminantes
Eleccin de los Agentes Contaminantes
Eleccin de los Impactos que sern analizados
Eleccin de la Escala Temporal y Espacial del Anlisis
Falta de Datos de Emisin de Contaminantes
Modelos Atmosfricos poco adecuados
Falta de Datos de Deposicin de Contaminantes
Diferencia entre Deposicin y Exposicin
Eleccin de las Funciones Dosis-Respuesta
Incertidumbres asociadas a las Funciones Dosis-Respuesta
Extrapolacin de efectos a poblaciones diferentes a las monitoradas

Calidad de los Datos Utilizados. Los datos sobre contaminantes utilizados en la


mayora de las evaluaciones fsicas provienen de dos fuentes: las emisiones y los valores
de inmisin. La utilizacin de unos u otros depende generalmente de si durante la
evaluacin se utilizarn modelos de transporte y deposicin. Si es as, se utilizarn los
valores de emisin, mientras que en el caso en el que se opte por no usar, o no estn
disponibles tales modelos, se utilizarn los valores de inmisin de contaminantes. Ambas
fuentes de informacin pueden presentar inexactitudes e incertidumbres. As por ejemplo,
en determinados casos las cabinas o puntos de medicin no se encuentran calibrados o
se encuentran emplazados en lugares poco relevantes para la medicin de los niveles de
contaminacin.

- 132 -

Captulo 4. Ignorancia, Incertidumbre e Inexactitud.

En particular, en el caso de estudio se utilizaron los valores de inmisin los cuales


sufrieron una inexactitud en ciertos casos al ser necesario estimar o extrapolar valores,
con el fin de cubrir periodos donde los datos no estaban disponibles.
Calidad de los Modelos Atmosfricos de Transporte y Deposicin. Estos modelos
son necesarios para el anlisis de los efectos de la contaminacin cuando se
desconozcan los valores de inmisin en la zona de estudio. La EEA (1996a) en su
Informe Ambient air quality, pollutant dispersin and transport models advierte que las
limitaciones de estos modelos deberan ser siempre tenidas en cuenta, as una vez que
el modelo ha sido desarrollado, las posteriores aplicaciones del modelo sern
relativamente econmicas; sin embargo, la recogida de los datos necesarios puede ser
una labor muy dura. Las incertidumbres en los modelos pueden ser notables; estas
provienen tanto de los parmetros introducidos (datos de emisin, meteorolgicos61)
como pueden ser propias de la concepcin del modelo. En nuestro caso,

no se

encuentra este tipo de incertidumbre ya que debido a las dificultades para aplicar estos
modelos a las caractersticas especficas de las Islas Canarias se opt por utilizar los
datos de inmisin de contaminantes existentes.
Diferencia entre los valores de Inmisin y de Exposicin. Otro elemento de
incertidumbre en la evaluacin fsica es la diferencia existente entre valores de inmisin
de contaminantes y la exposicin de la poblacin bajo anlisis. Dicha exposicin es difcil
de calcular en situaciones reales ya que depende de mltiples factores (tiempo de
exposicin, caractersticas metablicas de los agentes, ...). Por lo tanto normalmente son
utilizados los valores de deposicin en las funciones dosis-respuesta, lo cual incluye otro
elemento de incertidumbre a la evaluacin.
Las Funciones Dosis-Respuesta. Con respecto a las funciones dosis-respuesta
existen dos fuentes de inexactitud e incertidumbre que deben ser comentadas. Por una
parte aquellas relativas a la determinacin de las funciones. Idealmente estas funciones
se derivan de anlisis epidemiolgicos, los cuales evalan la relacin entre las
exposiciones a ambientes contaminados y los efectos en poblaciones reales de personas,
vegetacin, cultivos, etc. La mayor desventaja de estos estudios es la gran dificultad para

61

Pasquill (1977) seala que las limitaciones e incertidumbres de los modelos debido a los datos

meteorolgicos son fundamentalmente debido a la naturaleza especial de las condiciones meteorolgicas,


circunstancias que ocasionalmente provocan los peores episodios de contaminacin.

- 133 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

interpretar los resultados obtenidos, producindose errores de medicin u omisin de


variables. Las funciones tambin pueden ser derivadas de estudios realizados bajo
condiciones de laboratorio, en los que el medio puede ser controlado y las relaciones
pueden ser definidas claramente. El principal problema de estos estudios es la necesidad
de exponer las poblaciones a estudio a altas dosis de contaminantes, generalmente
superiores a las que encontraran en el exterior. Otro aspecto que se destaca en la
literatura es que estos estudios son apropiados para el anlisis de sntomas agudos a
corto plazo, no siendo significativos para el anlisis de efectos de una larga exposicin.
La segunda cuestin que conviene comentar en relacin a estas funciones es su
habitual aplicacin en situacines diferentes a aquellas en que fueron determinadas. As
se introducen en la evaluacin las incertidumbres derivadas de la aplicacin en contextos
diferentes, en las que las poblaciones son diferentes de aquellas que han sido
monitoradas. En la evaluacin fsica de Tenerife, se han utilizado funciones dosisrespuestas provenientes de otras observaciones, debido a la imposibilidad de realizar
estudios epidemiolgicos o de laboratorio y a la inexistencia o no disponibilidad de tales
anlisis para la zona en estudio.

4.III.2 Valoraciones Monetarias.


Numerosas crticas se han vertido sobre el papel del economista y ms
concretamente sobre los anlisis monetaristas y su manera de afrontar las cuestiones
ambientales. Muchas de ellas provienen del mismo campo de la Economa. Los
economistas neoclsicos sugieren en muchos casos, instrumentos de poltica ambiental,
algunos de los cuales pueden ser definidos como medidas de control, mientras que otros
estn basados en enfoques de mercado (Pearce y Turner, 1990; Tietenberg, 1992).
Los anlisis coste/beneficio (CBA) son una herramienta cuya aplicacin en los
procesos de toma de decisiones esta muy difundida, as J. Adams (1995) considera que
esta amplia difusin es debida a que promete hacer fciles las decisiones difciles. Tal
como se ha visto en anteriores secciones, en estos enfoques subyace la hiptesis de que
el valor de los servicios ambientales y el stock de capital natural puedan ser estimados en
trminos monetarios (O'Connor, 1998), lo cual es considerado un intento imposible
(Adams, 1995).

- 134 -

Captulo 4. Ignorancia, Incertidumbre e Inexactitud.

Cuadro 4.6. Algunos de los Impactos Conocidos derivados de la Contaminacin Atmosfrica.


Efectos
Salud Humana

Analizados
Mortalidad

Bronquitis

Sntomas Respiratorios

Admisiones en Hospitales

Ataques de Asma

Visitas a Urgencias

Fibrosis

Inflamacin Pulmonar

Enfermedades Crnicas

Efectos Extra-pulmonares

Efectos Cardiovasculares

Cambios Inmunolgicos

Efectos en el Desarrollo

Sinusitis y Fiebre Alta

Efectos Neurolgicos

Efectos Reproductivos

Restriccin de la Actividad
Salud Laboral
Agricultura
Bosques

Molestias Leves

Mortalidad

Das de Baja.

Efectos en la Produccin

Efectos en el Producto

Muerte

Enfermedad

Ecosistema Marino

Equilibrio Forestal

Reproduccin

Niveles de Pesca

Equilibrio Ecosistema Marino

Calidad de las Aguas

Vida Animal

Cambio Climtico

Visibilidad

Materiales y Construcciones

No Analizados

Edificios

Elementos Arquitectnicos

- 135 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Numerosas crticas se han vertido en relacin a la aplicacin de CBA en la


evaluacin de cuestiones ambientales62. Algunas de ellas se derivan de los supuestos de
base de la economa neoclsica, otras se encuentran dirigidas a su aplicacin prctica en
problemas ambientales. Entre las primeras pueden ser mencionadas las siguientes
crticas:
Implicaciones en trminos de Equidad. En el enfoque neoclsico de la economa
del bienestar, el valor econmico est determinado por la demanda efectiva, la cual no
puede ser considerada equitativa al depender de la distribucin de la renta (Hanley,
1993). En ese sentido, los poseedores de una mayor cantidad de recursos gozarn de
una mejor posicin y por lo tanto ms peso en el mercado.
El Tratamiento de las Prdidas y las Ganancias. CBA trata de igual forma las
ganancias y las prdidas, independientemente de quin sea el ganador o el perdedor.
Gramlich (1990) plantea que la sociedad puede querer que se lleven a cabo proyectos
con valores presentes netos negativos si los resultados distributivos son favorables y si
representan una forma ms eficiente de redistribuir la renta que la siguiente mejor
alternativa (por ejemplo el sistema de impuestos).
A tenor de las dos anteriores reflexiones se observa que los CBA dependen
fuertemente de formas institucionales especficas y de las relaciones sociales de poder.
As las asimetras en la distribucin existentes pueden verse reforzadas a travs de la
utilizacin de CBA (O'Connor, 1998)
La Determinacin de los Precios. Los mercados no pueden definir correctamente
los precios de los bienes ambientales, los cuales suelen ser infravalorados.
El Papel de las Instituciones. Segn Green y Weitzman (1980) las instituciones
que encargan los CBA pueden presentar ciertos incentivos para realizar un anlisis que
maximice su utilidad.

62

Para un anlisis detallado, desde diferentes perspectivas, de los lmites que presenta el CBA en el

tratamiento de cuestiones ambientales ver Adams, 1995; Eberle, 1994; Hanley, 1993; Ruiz, 1985.

- 136 -

Captulo 4. Ignorancia, Incertidumbre e Inexactitud.

Con relacin a las crticas dirigidas a la aplicacin ambiental de los CBA cabran
destacar las siguientes:
La Tasa de Descuento y su eleccin. Hay pocos temas en la economa ambiental
que susciten debates ms acalorados que el descuento del futuro para obtener valores
presentes. El debate se inicia con la interrogante de si todas las razones que respaldan el
descuento son aceptables desde el punto de vista tico y contina preguntando qu tasa
de descuento debe elegir el sector pblico entre las diferentes alternativas. Como algunos
autores sealaron (Heal, 1981; Hanley, 1992), la tasa social de descuento no es algo que
se mide sino algo que se elige.
Un problema relevante con relacin a la tasa de descuento es la cuestin de la
equidad intergeneracional. Se podra sealar el problema planteando tres preguntas: Si el
resultado del descuento es que se le asigne menor peso al bienestar de las generaciones
futuras, debera ser admisible el descuento al intentar administrar recursos de propiedad
pblica? Al maximizar el valor presente de los beneficios sociales netos, corremos el
riesgo de agotar las reservas acumulando demasiados desechos y contaminacin?
Estamos dejando a las generaciones futuras una reserva reducida de recursos naturales
y una deuda ambiental inmanejable?
La Complejidad inherente a los Ecosistemas. La complejidad de los ecosistemas
hace difcil la modelizacin de las interacciones economa y medioambiente,
especialmente cuando las funciones dosis-respuesta (como es el caso que nos ocupa) no
son lineales y/o estocsticas. As Noorgard (1984) expona que la estructura atomstica e
individualista de la economa del bienestar neoclsica no encaja con la estructura de los
ecosistemas en los que quiere ser aplicada. Si los ecosistemas son tan complejos los
individuos estarn poco informados o sern incapaces de comprender los presentes y
futuros efectos derivados de las acciones econmicas, en ese caso las preferencias
reveladas son una pobre gua para la toma de decisin poltica.
Riesgo, Incertidumbre e Ignorancia. Como ya ha sido comentado, riesgo,
incertidumbre e ignorancia caracterizan muchos de los procesos de toma de decisiones
en materia ambiental. En esta situacin los costes derivados de una accin no pueden
ser totalmente calculados cayendo en su inexactitud. Otro aspecto a considerar sera la
valoracin de situaciones de riesgo que poseen una baja probabilidad pero un altsimo
costo si tienen lugar (ej. toxic waste disposal), en estos casos los valores esperados

- 137 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

pueden ser pobres representaciones de los costes que los individuos perciben, o de la
compensacin mnima que deberan demandar (Hanley, 1993).
Disponibilidad a Pagar (WTP) vs Disponibilidad a Aceptar (WTA). Algunos
estudios revelan una notable diferencia entre la disposicin a pagar por una cierta mejora
de la calidad ambiental (WTP) y la disposicin a aceptar un deterioro de sta en igual
magnitud (WTA), mientras que la teora econmica convencional sostiene que ambas
cifras debieran ser iguales. Munda (1994) considera que la divergencia entre las
medidas de valor WTP y WTA es un serio problema. Este fenmeno puede hacer que
proyectos pasen el test de Kaldor-Hicks en relacin a las prdidas de bienestar, pero
fallen cuando se obtienen medidas de compensacin.
Los Valores de Existencia. La disponibilidad a pagar de los individuos por el valor
de existencia de especies o la conservacin de ecosistemas presenta una gran variacin
cuantitativa (O'Connor, 1998). Stevens et al. (1991) en un estudio realizado en Nueva
Inglaterra obtuvo como resultado que el 50% de la poblacin encuestada no quera pagar
nada para preservar algunas especies , a pesar de que el 80% haba manifestado que
tales especies eran muy importantes para ellos. La razn de este comportamiento se
debe a la creencia de que las especies deben ser protegidas independientemente de su
utilidad para el ser humano.
La Contextualizacin de los Valores. Las cuestiones de carcter social o
ambiental son reas donde los valores colectivos o comunales son especialmente
importantes (Hanley, 1993). En este sentido Sagoff (1988) sostiene que la perspectiva de
los individuos en relacin a la gestin medioambiental es diferente segn su papel, as si
actan como consumidores, los valores que expresen difieren de aquellos que
consideren como ciudadanos. Si los CBA tienen nicamente en cuenta las preferencias
de los consumidores estn limitando el anlisis a una parte de los valores sociales.
Razones ticas. Poner precio a un ser vivo o a un ecosistema puede traicionar
principios ticos (O'Neill, 1993; Sagoff, 1988). As la gente puede poseer principios ticos
con relacin al medio natural, los cuales no pueden ser medibles en el modo que la
metodologa requiere (Spash, 1993).
Transferencia de las Estimaciones. En las valoraciones monetarias ambientales,
debido a los problemas en la asignacin de precios a los bienes y servicios ambientales,
es prctica comn utilizar los resultados provenientes de otros estudios. As la

- 138 -

Captulo 4. Ignorancia, Incertidumbre e Inexactitud.

transferencia de estimaciones de los beneficios es la aplicacin de los valores


monetarios de un estudio de valoracin especfico en un entorno secundario o alternativo,
a menudo en otra rea geogrfica diferente a aquella en la que el estudio fu
desarrollado (Navrud, 1994). As los datos originales difieren de aquellos del problema
bajo anlisis, lo que aumentar los problemas inherentes a los mtodos de valoracin ya
comentados.
En el captulo precedente se han puesto de manifiesto alguno de los mtodos
utilizados en los procesos de toma de decisiones para valorar cuestiones ambientales. En
los cuadros 4.7a y 4.7b se apuntan algunas de las limitaciones que stos presentan.

- 139 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro4.7a. Algunas Limitaciones que presentan los Mtodos de Valoracin Monetaria (1/2)
Mtodo de Valoracin

Consideraciones

valoracin contingente

Los entrevistados se ubican en una situacin hipottica e inusual y su motivacin para encontrar o declarar su verdadera disposicin a
pagar puede resultar afectada.
Puede existir un comportamiento estratgico por parte del encuestado cuando responde a las preguntas. Los entrevistados pueden creer
que su respuesta individual puede afectar a los resultados de la encuesta; algunos entrevistados, dado que en realidad no van a pagar,
pueden hacer una oferta muy alta por algo que quieren;
Los datos seleccionados que se presentan al entrevistado pueden influir en las respuestas. Algunos estudios demuestran que con
diferentes cantidades y tipos de informacin se obtienen diferentes respuestas (Samples, et al., 1986; Hanley, 1993).
existen importantes problemas de identificacin, la especificacin de una funcin hednica tambin implica no slo que hay que
considerar todos los atributos posibles sino tambin la relacin entre todos ellos. (Munasinghe, 1992; Pearce, 1989).

mtodo hednico

El uso de precios hednicos puede llevar a un notable contrasentido por ejemplo, sostener que un precio hednico es un precio de
equilibrio cuando al mismo tiempo se puede demostrar que no puede sustentar ninguna asignacin ptima de recursos (Gmez Gmez,
1992).
Gmez Gmez (op.cit.) advierte que para que tengamos resultados fiables se deben cumplir una serie de requisitos: una adecuada
identificacin de todas las variables relevantes, as como una correcta medicin de estas variables. Tambin es necesario que no exista
correlacin entre ellas y finalmente encontrar la forma funcional apropiada.
Mler (1977) concluye que es difcil estimar el valor del medio natural debido a una imperfecta informacin, la existencia de costes
distintos de cero, la especificacin de una relacin emprica, el usos de datos empricos y dificultades de tipo economtrico.
Mtodo
de
Sustitutivos

Bienes

EL reemplazo debe ser posible


Las personas pueden tener informacin correcta sobre los efectos ambientales de sus prcticas de produccin y sobre los mtodos para
evitar las consecuencias econmicas de estos daos

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Captulo 4. Ignorancia, Incertidumbre e Inexactitud.

Cuadro 4.7b. Algunas Limitaciones que presentan los Mtodos de Valoracin Monetaria (2/2)
Mtodo de Valoracin

Consideraciones

Mtodo del costo del viaje

Aunque los costes de la actividad recreativa se basan en costes de viaje, stos en realidad tambin incluyen costes en trminos de tiempo
y dinero, que en muchos casos no son incluidos (Hoevenagel, 1994)
El viaje al lugar de la actividad recreativa puede incluir beneficios positivos externos (como podra ser una ruta agradable), aspectos que
no son tenidos en cuenta en la curva de demanda determinada.
Se asume que todas las unidades familiares presentan los mismos gustos y preferencias, siendo adems necesario que las preferencias
sean homogneas entre zonas.
Los indivduos deben percibir todos los costos derivados del viaje en los que se incurre y la diversin que se obtiene. Si la informacin
es incompleta la valoracin que se realice podr ser inferior a los costos en los que se incurre (Green, 1990).

Mtodo
de
preventivos

gastos

La necesidad de datos sofisticados. El investigador debe poder estimar la relacin existente entre la salud obtenida y el gasto preventivo
realizado. El investigador debe conocer cuan efectivo fue tal comportamiento. (Hoevenagel, 1994).
Se asume que los individuos actuarn ajustando su comportamiento preventivo con el fin de minimizar la desutilidad derivada de la
contaminacin, incluso cuando se enfrentan a pequeos cambios.
La ausencia o a veces el bajo nivel de estos gastos de un cierto grupo afectado por el riesgo no puede tomarse como la consecuencia del
valor bajo o nulo que la gente asigna a la calidad ambiental. En algunos casos podra obedecer a la falta de informacin sobre la
existencia de tal riesgo

Mtodo de valoracin del


factor de produccin

El uso de manera ptima de los recursos est implcito en este mtodo de valoracin, en ese sentido cada agente utilizar el ambiente
hasta que su beneficio (o su productividad marginal) sea igual a su costo (o a su degradacin marginal).
La valoracin mediante este mtodo se obtiene independientemente de cmo actan los agentes frente a los cambios de la calidad
ambiental. Se acepta implcitamente que el productor no reaccionar utilizando otra combinacin de los insumos restantes,
reemplazando ese insumo ambiental en particular o cambiando sus productos.

- 141 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

4.III.3 Evaluacin Multicriterial.


Como se ha podido observar en captulos precedentes existe un notable nmero
de mtodos de evaluacin multicriterial, en ese sentido, los comentarios o crticas que
puedan hacerse a unos no sern validos para otros. As se ha optado por presentar las
objeciones ms genricas que puedan extenderse a la mayora de los mtodos.

Existencia de Diversos Mtodos. El primer aspecto a mencionar ya ha sido expuesto


con anterioridad y es la existencia de numerosos mtodos multicriteriales, lo cual
dificulta la eleccin del mtodo adecuado para llevar a cabo la evaluacin. Adems,
este hecho puede provocar que se desestime la utilizacin de mtodos multicriteriales
por desconocer cual escoger, o peor an elegir de forma aleatoria un modelo que
quizs no sea el ms adecuado para analizar el caso que estudiamos.
En relacin a esta observacin existe el problema aadido de la existencia de
numerosos mtodos. As se observa que la utilizacin de mtodos diferentes dar
resultados diferentes. A este hecho se le debe aadir

Difcil Comparabilidad. Como consecuencia del punto anterior se puede aadir la


dificultad de comparar los resultados obtenidos de la aplicacin de diferentes
metodologas, debido a que se basan en principios distintos, lo cual obstaculiza su
comparacin.

Proceso versus Producto. Desde diferentes mbitos se ha considerado que los


mtodos multicriteriales por su complejidad prestan ms importacia al proceso de
anlisis que al producto que se obtiene del mismo y que generalmente es una opcin
en la toma de decisiones, con la consiguiente importancia que esto conlleva.

Utilizacin de Pesos. En muchos mtodos se utilizan pesos a travs de los cuales se


le asigna una mayor importancia a unos criterios frente a otros. Numerosas crticas se
han vertido en relacin a esta medida, aqu se quieren plantear solamente algunas
preguntas: cules son las pautas que permiten definir un criterio de mayor
importancia que otro, sobre todo en el tratamiento de probemas complejos? y sobre
todo quin esta legitimizado para otorgar tales pesos? Las respuestas a estas
preguntas incluirn aspectos de ndole tica, sociolgica, psicolgica y de anlisis
institucional.

- 142 -

Captulo 4. Ignorancia, Incertidumbre e Inexactitud.

Tecnocracia vs Democracia. Con relacin al papel del analista, se ha criticado a los


mtodos multicriterio de ser enfoques tecnocrticos. El analista determina los criterios
y las alternativas que sern utilizados durante la evaluacin perdiendo contacto con la
realidad, y anulando la ms positiva caracterstica de esta metodologa, el uso de
mltiples criterios que permiten estudiar mejor las diferentes facetas que presenta la
problemtica.

Presunta Neutralidad. Un ltimo aspecto a considerar proviene del mbito del anlisis
socio-institucional y puede complementar la cuestin relacionada con la asignacin de
pesos. Los mtodos multicriteriales tienen como objetivo respetar y modelar las
preferencias del decisor pblico, en este contexto si se considera que los procesos de
toma de decisiones estn caracterizados por un juego de poder entre los diferentes
actores involucrados, que utilizan los recursos a su disposicin para lograr sus
objetivos, la aparente neutralidad que pretendan estos mtodos desaparece y se
corre el riesgo de evaluar la problemtica en cuestin desde la perspectiva y los
intereses de aquellos actores o coaliciones con mayor peso en el proceso.

- 143 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Elaboracin de Polticas


Pblicas:

Una

propuesta

metodolgica

Anlisis

Socio-

Institucional.
Las leyes son barreras; bastan para detener a los caminantes. Pero
aquellos que de verdad tienen ganas de franquearlas pasan por arriba o
por abajo.
Jan Potocki. Manuscrito encontrado en Zaragoza.
La metodologa que se presenta en este y en el prximo captulo tiene como objetivo
explorar y mejorar la comprensin de los procesos de elaboracin de polticas pblicas en materia
ambiental, analizando tanto los procedimientos utilizados comnmente en la elaboracin de las
polticas (informacin, analista y modelo) como el contexto socio-econmico y cultural en el que se
circunscriben dichas polticas (la interaccin entre actores, las relaciones de poder, las posibles
coaliciones,...). Los enfoques que integran esta nueva metodologa son el Anlisis SocioInstitucional, el mtodos multicriterial NAIADE y el Esquema Pedigree, los cuales permitirn
explorar tanto los procedimientos utilizados en su elaboracin (los datos disponibles, los criterios y
alternativas definidos, la modelizacin elegida, ...) como el contexto en el que dichas polticas se
desarrollan, es decir, el mbito social, econmico y cultural en el que se enmarcan los problemas
de decisin y sus polticas.
Este captulo comienza presentado los diferentes criterios que han sido tenidos en cuenta
a la hora de desarrollar tal metodologa (transparencia, comprensibilidad, carcter explorativo...)
Seguidamente se profundiza en la parte metodolgica centrada en la exploracin del contexto en
el que la toma de decisiones tiene lugar: el Anlisis Socio-Institucional. Para ello se definirn y
analizarn una serie de etapas que permitirn explorar cules son los actores involucrados en la
problemtica, sus posicionamientos y su capacidad de influir en el proceso, ya sea como actores
individuales o en coalicin.Para ello el Anlisis Socio-Institucional integrar tcnicas sociales
(entrevistas, anlisis histrico-legales, revisin de artculos de prensa y encuentas) con tcnicas
multicriteriales, ms concretamente con el mtodo NAIADE.

5.I Definiendo las Bases Metodolgicas.


5.I.1 mbito de Anlisis.
La metodologa que en esta seccin se presenta tiene como objetivo el explorar y
mejorar la comprensin de los procesos de elaboracin de polticas pblicas en materia

- 145 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

ambiental, analizando tanto los procedimientos utilizados comnmente en la elaboracin


de las polticas (informacin, analista y modelo) como el contexto en el que se
circunscriben dichas polticas (la interaccin entre actores, el entorno y los lmites en los
que se desarrollan las polticas,...). De forma sinttica, la metodologa busca hacer
transparente los procedimientos y procesos que subyacen en la elaboracin de polticas
pblicas.
En los ltimos aos, autores provenientes de diversos campos de la s ciencias
socials y del anlisis politico han comenzado a reconocer la importancia de cmo las
sociedades contextualizan las problemticas que afronta la toma de decisiones pblica,
ya sean ambientales o de otra ndole. (Miller, 2000; Jasanoff y Wynne, 1998; Kingdon,
1995; Haler, 1995; Schon y Rein, 1994; Cronon, 1992). As se comienza a reconocer que
la vision de las sociedades del medio natural , no es simplemente derivado de la
naturaleza, sino que refleja los aspectos sociales, culturales y morales que surgen de la
interaccin entre sistemas naturales y humanos. Contextualizacin que consideramos
dinmica, debido al cambio en tales relaciones (ingentes son los factores que afectan y
determinan estas relaciones, ej. cambio en los valores, cambio en las instituciones,
desastres naturales,... )
Se presenta una metodologa que integrar dos enfoques, por un lado, el
esquema Pedigree que explorar los mecanismos utilizados durante el procedimiento de
decisin. Por otro lado, y con el fin de analizar el contexto social en el que se desarrollan
las polticas y su aceptacin por parte de la comunidad se implementa un anlisis
institucional.
Con relacin a esta metodologa los aspectos de novedad se encuentran a varios
niveles, tanto por la finalidad que persigue (exploracin de los procesos de elaboracin
de polticas pblicas) como por la mejora e integracin de los diferentes enfoques que la
integran.
As, uno de los aspectos novedosos de esta metodologa es la exploracin de
diferentes mbitos que integran los procesos de toma de decisiones. Ante una revisin de
los enfoques que analizan tales procesos se observa que normalmente se restringen al
examen de alguna de sus partes, ya sea al anlisis de la informacin utilizada, o ms
comnmente al modelo matemtico aplicado, en otros casos (relativamente pocos) se
estudia el contexto institucional en el que se desarrollan las polticas y su relacin con los
actores involucrados. En la metodologa que aqu se presenta se analizan ambas facetas

- 146 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

de la elaboracin de polticas pblicas, tanto el proceso interno como el dinmico marco


institucional (incluyendo las relaciones entre actores).
El anlisis de diferentes facetas del proceso decisor ha conllevado la integracin
de diferentes tcnicas provenientes de las ciencias sociales que hasta ahora no haban
sido utilizados conjuntamente y que por tanto slo reflejaban un aspecto de la elaboracin
de polticas pblicas, as se han integrado y se consideran complementarias en nuestra
metodologa el Anlisis Socio-Institucional, los Mtodos Multicriteriales y el Esquema
Pedigree.
Adems, el desarrollo de esta metodologa ha conllevado el perfeccionamiento de
tales mtodos, as en el caso del Esquema Pedigree, ste surge como resultado de la
ampliacin e implementacin del Esquema Nocional NUSAP (Funtowicz y Ravetz, 1987).
Al mismo tiempo se ha desarrollado un Anlisis Socio-Institucional, con la finalidad de
mejorar ciertas carencias de practicidad que se le han atribuido, integrando para ello
tcnicas sociales con mtodos multicriteriales.
Un ltimo elemento de novedad que cabra resaltar es el cambio de enfoque en la
aproximacin al mbito de anlisis, a diferencia de otras metodologas que se desarrollan
dentro del campo de los estudios sociales, en los que prima la necesidad de evaluar o
medir, obteniendo como output final de su aplicacin un ranking o escala, la metodologa
que aqu se presenta tiene como objetivo la clarificacin y el permitir una mejor
comprensin de los elementos y procesos que se examinan. La idea que subyace es la
caracterizacin de los problemas ambientales como cuestiones complejas, en las cuales
se hace necesaria la expansin de los procesos de decisin a todos los agentes
involucrados.
En estos trminos se hace necesario el desarrollo de nuevas metodologas que
permitan analizar diferentes alternativas, dando la posibilidad a la comunidad de conocer
y entender cuales son los elementos y procesos que tienen lugar durante la elaboracin
de polticas pblicas. Para ello, la metodologa que aqu se presenta para el anlisis tanto
de los procedimientos de tomas de decisiones, como del contexto social en el que tales
polticas se desarrollan, combina explicaciones por escrito con elementos grficos y
tablas que faciliten la comprensin del proceso a todos los agentes involucrados,
evitando la dificultad de entendimiento que determinadas tcnicas y mtodos de anlisis
frecuentemente presentan en el estudio de los procesos decisores.

- 147 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

5.I.2 Enfoque Metodolgico: Exploracin versus Evaluacin.


A lo largo de la descripcin de la metodologa desarrollada el lector encontrar un
uso mayoritario de los trminos exploracin, comprensin o entendimiento, en detrimento
de trminos quizs ms habituales en estos casos como son evaluacin o medicin.
En esta lnea se presenta una metodologa que surge con el objetivo de explorar
los procesos de toma de decisiones en su conjunto. La eleccin de desarrollar una
herramienta de exploracin, en detrimento de un mtodo de evaluacin, esta basada
fundamentalmente en el carcter complejo del objeto de anlisis. Los procesos de toma
de decisiones en materia ambiental, son procesos complejos donde se encuentran
involucrados generalmente, un gran nmero de actores, perspectivas y valores, todas
igualmente legtimas, siendo, adems problemas que afectan a esferas muy diversas:
cultural, social, econmica, ambiental, tica,...; esferas que en muchos casos entran en
conflicto.

As, se ha optado por explorar las diferentes perspectivas en el proceso,

evitando que el analista las evale y que introduzca sus propios juicios de valor con
relacin a los diferentes criterios y elementos analizados.
Al mismo tiempo esta metodologa surge dentro de un enfoque que promueve la
importancia de expandir los procesos de toma de decisiones, fundamentalmente en
materia ambiental, a los actores involucrados, promoviendo procesos de resolucin de
conflictos (i.e. negociacin). En este contexto, los mtodos de anlisis que se desarrollen
debern permitir a los diferentes actores involucrados explorar y comprender ms que
proporcionarles una decisin o una eleccin previamente tomada, que en muchos casos
afectar a sus intereses y que al mismo tiempo, puede no estar totalmente legitimada
(desconfianza en las instituciones, estudios cientficos poco claros o contradictorios,...)
Son los propios actores los que evaluarn los elementos que esta metodologa les
presenta, pudiendo ser utilizados como otro input ms en el proceso de negociacin.
Una ltima consideracin que ha llevado a optar por una metodologa de carcter
exploratorio es la cuestin de la legitimidad. Cuando se desarrolla una metodologa
evaluadora (sobre todo cuando el campo de anlisis son procesos sociales), los
resultados que se obtienen de su aplicacin, implican una subjetividad, unos juicios de
valor subyacentes a tal evaluacin, ya sea provenientes del contexto social o del analista
que realiza el estudio. El resultado es que estrictamente sera necesario llevar a cabo una
evaluacin de la evaluacin y quizs este proceso se reproducira varias veces. En el
presente caso al desarrollar una metodologa de carcter explorativo la legitimacin y

- 148 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

valoracin (aceptacin, rechazo, ranking,...) de los resultados obtenidos es realizada por


los propios usuarios de la metodologa, en funcin de sus percepciones e intereses. As
el objetivo de la metodologa es la presentacin de una serie de puntos que normalmente
no son claros dentro del proceso de toma de decisiones.

5.I.3 Una Metodologa que Ayude a Entender los Procesos de Toma de


Decisiones.
En este sentido sern examinados tanto los procedimientos utilizados en su
elaboracin (los datos disponibles, los criterios y alternativas definidos, la modelizacin
elegida, ...) como el contexto en el que dichas polticas se desarrollan, es decir, el mbito
social, econmico y cultural en el que se enmarcan los problemas de decisin y sus
polticas.
Esta metodologa se presenta como una herramienta de exploracin de los
procesos de elaboracin de polticas ambientales, por parte de la comunidad involucrada
en la problemtica, que permita delimitar los conflictos sociales y mostrar diferentes
posibilidades para su solucin a travs de procesos de compromiso, cooperacin y
negociacin.
La metodologa combina dos mtodos de anlisis complementarios que presentan
un carcter cualitativo y exploratorio. Exploratorios ya que tienen como objetivo explorar y
comprender los elementos y procesos que subyacen en la elaboracin de polticas
pblicas y cualitativo, porque tal anlisis trata de presentar tales elementos y procesos,
sin llevar a cabo una cuantificacin de los mismos. Los dos enfoques que integran esta
nueva metodologa son:
Esquema Pedigree, a travs del cual se explicitar la calidad que presentan los
diferentes elementos que conforman el procedimiento de elaboracin de polticas
pblicas, y entre los que se incluyen la informacin utilizada, el modelo aplicado y el
papel jugado por el analista en el proceso.
Anlisis Institucional, a travs del cual se pretende presentar y entender el
contexto en el que se desarrolla la problemtica y las subsiguientes polticas, explorando

- 149 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

cules son los actores involucrados en la problemtica, sus posicionamientos y su


capacidad de influir en el proceso, ya sea como actores individuales o en coalicin.
Por ltimo, destacar los criterios que subyacen y que han sido tenidos en cuenta a
lo largo del desarrollo de esta herramienta de exploracin, refirindose los cuatro
primeros al diseo de la metodologa y los ltimos al output resultante de su aplicacin:
Transparencia, con relacin a las categoras y criterios utilizados en la metodologa.
Entendimiento, de tales categoras y criterios por parte del usuario.
Facilidad de Uso por parte de los usuarios. Desde que la metodologa esta dirigida a
los diferentes actores involucrados en el proceso los posibles usuarios incluirn
expertos, decisores polticos, organizaciones no gubernamentales, ciudadanos,...
Flexibilidad, la metodologa debe adaptarse a la problemtica y no viceversa, es decir
debe ser adaptable a las especificidades del problema en cuestin.
Capacidad Explicativa, debe permitir entender el proceso de decisin y el contexto en
el que se circunscribe la problemtica.
Carcter Cualitativo, los resultados se presentan a los usuarios sin ser clasificada o
estructurada para que stos obtengan una mayor informacin que les permita
enriquecer su conocimiento sobre el proceso.

5.II Explorando los Procesos de Toma de Decisin o la Necesidad de un


Contexto.
Los elementos y procedimientos que son el soporte de la elaboracin de polticas
pblicas deben ser enmarcados dentro un espacio mucho ms amplio, el contexto de la
toma de decisiones. ste no debe ser visto como un espacio limitado, asptico,
tecnocrtico, en el que las decisiones son tomadas de manera neutral por un decisor
apoyado en un trabajo cientfico tambin neutral. Este espacio viene determinado por
intereses, juicios de valor, opiniones y percepciones; los agentes involucrados intentarn,
de acuerdo a sus posibilidades (su poder o peso) hacer prevalecer sus posturas,
conduciendo, en muchos casos, a que aquella situacin ideal no sea una opcin real.

- 150 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

La aceptacin de esta ampliacin del mbito del proceso de toma de decisiones


conlleva la necesidad de explorar y comprender las relaciones y estructuras sociales,
polticas, institucionales, econmicas y culturales que integran los procesos de toma de
decisiones, haciendo, al mismo tiempo, explcitas las percepciones, intereses y objetivos
de los actores involucrados.
sta y las siguientes secciones persiguen un doble objetivo, en primer lugar
analizar las diferentes estructuras y relaciones sociales en las que se encuentran
inmersos los procesos de toma de decisiones, para seguidamente plantear una serie de
puntos que puedan servir de gua en la exploracin de los procesos de toma de
decisiones, complementando al Esquema Pedigree anteriormente examinado.
As, son dos los propsitos planteados, por un lado hacer un llamamiento a la
necesidad de reencontrar la contextualizacin de las polticas y por otro desarrollar una
metodologa que permita explorar el proceso dinmico en el que tiene lugar la
implementacin de las polticas pblicas, favoreciendo los procesos participativos en la
toma de decisiones. En este sentido se ha desarrollado una metodologa de anlisis
socio-institucional que integra tcnicas sociales (entrevistas, anlisis histricos y legales,
revisin periodstica,...) con mtodos multicriteriales.
Una de las crticas ms usuales dirigidas a los anlisis institucionales, es la
dificultad en operacionalizar e implementar la informacin que de ellos se obtiene en los
procesos de toma de decisiones. As, en la presente metodologa se ha optado por
integrar un anlisis institucional con el mtodo multicriterial NAIADE, dando lugar a una
nueva y poderosa metodologa en la comprensin de los procesos sociales de toma de
decisiones63.
Otro aspecto novedoso del anlisis socio-institucional aqu desarrollado es su
capacidad visual. Como ya ha sido comentado, esta metodologa se ha pensado con el
fin de explorar los procesos de toma de decisiones y facilitar su comprensin por parte de
los actores involucrados, impulsando su participacin en el proceso. As se presenta una

63

Aunque si bien existe un ejemplo en la literatura de integracin de anlisis institucional con

mtodos multicriteriales en el projecto VALSE (OConnor, 1998), la metodologa que aqui se presenta tiene
un carcter ms completo, abarcando facetas decisivas para la realizacin de un completo anlisis
institucional.

- 151 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

estructura en la que se complementan explicaciones detalladas con cuadros y grficos


que favorezcan la visualizacin de los resultados.

5.II.1 Una Introduccin al Institucionalismo o una reivindicacin del Contexto.


En las ltimas dcadas se ha podido observar que muchos proyectos de
infraestructura no han alcanzado los resultados que de ellos se esperaba, Elinor Ostrom
opina que esto ha sido debido a que las instituciones fueron ignoradas, un doble olvido,
ya sea en el mbito del anlisis de las actuales instituciones como en la definicin de
nuevas instituciones necesarias para poner en marcha esos proyectos (Ostrom, 1992).
La metodologa que aqu se presenta deber facilitar la comprensin y explicacin
de una realidad social definida por estructuras y procesos (legales, administrativos y
polticos) que son determinantes en el proceso de elaboracin de polticas pblicas y que
influirn y a su vez son influidas por los diferentes agentes (tanto pblicos como privados)
involucrados en el proceso decisor. En este sentido, se debe hacer notar que al hacer
referencia al Institucionalismo o al Anlisis Institucional no se esta utilizado el trmino
Institucionalismo Econmico. Como la teora de Eleccin Pblica (Public Choice) y el
Anlisis de Polticas Pblicas (Public Policy Analysis) demuestran, el inters por las
instituciones y su comportamiento no se circunscribe nicamente al mbito de la
Economa, encontrndose estudios sobre institucionalismo en los campos de la
Sociologa, las Ciencias polticas y las Ciencias Ambientales64.
Segn Groenewegen et al. (1995) las instituciones proporcionan un "contexto de
racionalidad; ordenan las interacciones humanas facilitando o entorpeciendo su
coordinacin, y al mismo tiempo, son el resultado de esas mismas interacciones. Las
instituciones son las reglas del juego formales (reglas polticas y judiciales, reglas
econmicas y contratos) e informales (costumbres, cdigos de conducta y pautas culturales

64

Ramos Gorostiza (1998) hace notar que aunque el llamado neoinstitucionalismo parte con los

trabajos pioneros de Coase sobre la naturaleza de la empresa y el problema de las externalidades (Coase,
1988), e inicialmente se se desarrolla una doble direccin: los costes de transaccin (Williamson (1975,
1985)) y los derechos de propiedad (Alchian (1981 (1965)), Alchian y Demsetz (1981 (1973)), Demsetz
(1981 (1964)), y Pejovich y Furubotn (1981 (1972)); posteriormente aparecen trabajos de talante
institucional en mbitos muy diversos, as en el mbito de los recursos naturales y el medio ambiente
(Anderson, 1991), el crecimiento econmico (Olson, 1982), la historia econmica (North, 1981 y 1990), el
comercio y el medio ambiente (Chichilnisky, 1994), entre otros.

- 152 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

de comportamiento), que se conciben bsicamente como restricciones al comportamiento;


esto es, las instituciones configuran incentivos y oportunidades y delimitan conjuntos de
eleccin (North, 1990), llegando a definir el comportamiento individual y colectivo que es
socialmente aceptable (Bromley, 1989).
A travs del trmino Institucionalismo se hace referencia al inters por incluir y
examinar de forma crtica las instituciones y actores y sus acuerdos (organizacin, reglas
de juego y relaciones de poder) pertenecientes a una sociedad especfica, en vez de
considerar esas condiciones como exgenas. As siguiendo a Ramos Gorostiza (1999):
lo que caracteriza al institucionalismo es la reivindicacin de la importancia del estudio
de las instituciones, puesto que stas condicionan el comportamiento de los agentes. A
esto ltimo podra aadirse la influencia que ciertos agentes puedan tener en el tipo y
comportamiento de las instituciones presentes en una sociedad.
Peter Sderbaum en su artculo de 1993 Values, Markets, and Environmental
Policy (Sderbaum, 1993) presenta cuatro caractersticas que definen el anlisis
institucional:
Su preocupacin por los valores y la ideologa en el mbito de la investigacin
social. Esta caracterstica ha sido tambin destacada por Gunnar Myrdal en gran parte de
su obra65.
La investigacin en el campo institucional es interdisciplinaria y holstica.
Interdisciplinaria porque los problemas que se afrontan en nuestras sociedades, no son
econmicos, tecnolgicos o sociales, son problemas complejos66 que requieren una
actitud abierta a otras disciplinas y un deseo de aprender y escuchar (Sderbaum,
1993). Holstica porque puede ser considerada un anlisis de tipo multidimensional67.

65

Gunnar Myrdal se refiere a los valores de la siguiente manera; Valoraciones estn siempre con

nosotros. Investigacin desinteresada nunca ha existido y nunca existir. Previamente a las respuestas deben
haber preguntas. Las cuales se plantean desde un punto de vista, lo hace que las valoraciones se encuentren
implicadas (Myrdal, 1978).
66

Para un desarrollo ms profundo sobre la complejidad y su relacin con las polticas pblicas

remitimos al lector al capitulo primero de la presente investigacin.


67

Peter Sderbaum concibe el trmino holstico como una oposicin al reduccionismo. As la

microbiologa tiende a ser reduccionista y la ecologa o anlisis de ecosistemas es holstica. De manera


similar, la microeconoma neoclsica es reduccionista en comparacin con la macroeconoma. Por tanto,

- 153 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

El Anlisis Institucional puede ser considerado evolucionario, ya que presenta un


carcter tanto dinmico como histrico. El Institucionalismo estudia las reglas de
comportamiento a travs de la evolucin histrica (Wilber, 1978). Estas

reglas de

comportamiento no tienen porque presentar un comportamiento regular, lo que conlleva


que no puedan incluirse todos los factores relevantes en una nica frmula matemtica
(Sderbaum, 1993). As, las valoraciones de ndole fsico o monetario sern partes del
estudio pero debern ser complementadas con anlisis de carcter social, cultural, que
permitan recoger las percepciones de los agentes, y al mismo tiempo con anlisis
institucionales que permitan determinar las reglas de juego y las relaciones de poder
presentes ante la problemtica planteada.
El Institucionalismo se caracteriza por un Pluralismo Metodolgico, utilizando el
trmino acuado por B. Caldwell en 1982, (Caldwell,1982).
Ante todas esas caractersticas positivas que presenta la exploracin del Contexto
en el proceso decisor, surge la siguiente pregunta: por qu no han sido ms
implementados los anlisis institucionales, en la evaluacin de procesos socioambientales relacionados con la elaboracin de polticas pblicas?
Son varias, y de diversa ndole, las dificultades que se observan en la puesta en
prctica de un anlisis del contexto social en el que se desarrollan los procesos de toma
de decisiones; ya en 1984 Ingram destaca cinco puntos que representan las barreras
para la mejora del anlisis institucional68. Desde nuestro punto de vista estas barreras
podran sintetizarse en dos:

un anlisis uni-dimensional y muy agregado es un ejemplo de reduccionismo, mientras que los anlisis
multidimensionales son holsticos. (Sderbaum, 1993)
68

Ingram (1984) plantea que las limitaciones a la mejora del anlisis institucional son sustanciales

y comprensibles e incluyen: (1) una falta de voluntad para tratar los factores institucionales porque stos
tienen que ver con los mecanismos los que la sociedad asigna unos recursos escasos y por tanto tienen que
ver con temas sensibles que involucran conflictos polticos; (2) la conciencia de las agencias de que no tienen
autoridad para cambiar o manipular las instituciones; (3) la importancia concedida a los procedimientos
analticos cuantitativos mientras que los factores institucionales estn menos sujetos a la cuantificacin y son
claramente menos predecibles; (4) una tendencia a fomentar el apoyo pblico y favorecer la postura de la
agencia, al negar que las consideraciones institucionales afecten a los procesos de decisin de la agencia; y

- 154 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

El carcter cualitativo de los anlisis de actores e instituciones. En un


mbito cientfico donde se acostumbra a aplicar modelos cuantitativos que permitan
representar y explicar un tipo de realidad y de racionalidad, la utilizacin de esquemas de
evaluacin cualitativos que (a) no estn apoyados en un conjunto de ecuaciones, o (b) no
presenten

una

estructura

que

permita

su

aplicacin

inmediata

invariable

independientemente del caso de estudio, presenta sus dificultades.


Un ejemplo claro es la Evolucin de la Disciplina Econmica, desde el siglo XVIII
hasta nuestros das, en su aproximacin tanto a las Instituciones como a la Naturaleza.
Las instituciones estaban presentes en la obra de los economistas clsicos, con la irrupcin
de la revolucin marginalista en el ltimo tercio del siglo diecinueve, la corriente principal de
la Economa pasa a centrarse en la esttica y el equilibrio; desde ese momento, los
aspectos institucionales iban a ser ignorados por completo (Aguilera Klink, 1995). El inters
de los economistas dej de estar en la dinmica a largo plazo, siendo ocupado su lugar por
el estudio, en detalle, del funcionamiento del mecanismo de asignacin de precios (Ramos
Gorostiza, 1998), excluyendo del campo de la economa aquellas nociones y fenmenos
que no puedan expresarse en trminos monetarios, entre los que se incluyen los juicios de
valor, lo que se opone a las recomendaciones de notables economistas de hacer explcitos
los valores ocultos en cualquier estudio (Myrdal, 1978, Wisman, 1991).
De igual forma, la Economa en su acercamiento a la Naturaleza trata de realizar
una valoracin monetaria de las cuestiones ambientales, de esta manera se hace un
fetiche de la medicin monetaria, ignorando la dimensin fsico-cualitativa, y en lugar de
profundizar en las cuestiones conceptuales que ataen a la misma, el problema se
traslada al mbito externo del perfeccionamiento de los mtodos estadsticos que
supuestamente facilitan dicha medicin monetaria (Aguilera Klink, 1995), cayendo as,
los profesionales de la economa al valorar la Naturaleza, en lo que Alfred Whitehead
denomin la falacia de la concretitud errnea.
- Una falta de voluntad en el tratamiento de los factores institucionales. El
anlisis de las instituciones, los actores y su dinmica, permite evidenciar las relaciones
de poder y estrategias que subyacen en los procesos de elaboracin de polticas, con las
consiguientes presiones que puedan sufrir este tipo de anlisis.

(5) una falta de familiaridad con los factores institucionales entre la comunidad de profesionales y estudiosos
que llevan a cabo, interpretan y determinan las evaluaciones.

- 155 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

5.II.2 Anlisis Institucional: Una Propuesta Metodolgica de Exploracin los


Procesos de Toma de Decisiones.
5.II.2.I Introduccin.
Como se ha puesto de manifiesto, la metodologa que a continuacin es
presentada explora las diferentes estructuras y relaciones sociales que usualmente
acompaan la elaboracin de polticas pblicas ambientales. Con el fin de mejorar la
comprensin de tales procesos dinmicos se evidencian y analizan aquellos elementos y
procesos que influyen en la toma de decisiones.
Con el trmino estructuras sociales se hace referencia al contexto en que se
toman decisiones y se elaboran las polticas, haciendo especial hincapi en las leyes y
normas (tanto escritas como no escritas) que delimitan el proceso, as como en los
actores que se encuentran involucrados en tal problemtica. Por relaciones sociales se
hace alusin a las relaciones que surgen entre los diferentes actores involucrados, sus
posiciones ms o menos cercanas, sus intereses, la capacidad de coaligarse y su
capacidad de influir en el proceso y en el comportamiento de los otros actores que
denominaremos: poder.
Las estructuras y las relaciones sociales no pueden entenderse por separado,
forman parte de un todo, son dimensiones diferentes del entorno social69, en el que se
encuentra inmersa la elaboracin de polticas pblicas, y ms concretamente los
elementos que la conforman y que han sido analizados en las secciones dedicadas al
Esquema Pedigree. As para poder entender los procesos de toma de decisiones deben
ser exploradas tales dimensiones.
As, de forma simplista, se podra aproximar la elaboracin de polticas pblicas a
un evento deportivo (por ejemplo un partido de ftbol), en el que el baln se
correspondera con la elaboracin de la poltica. Las relaciones sociales se podran
aproximar al desarrollo del partido, en el que el baln se ve proyectado, dirigido,
impulsado por unos jugadores (los actores) los cuales a travs de juego de equipo
(coaliciones) o individual intentan obtener unos mejores resultados, que en muchos casos

69

Al utilizar el trmino entorno social se engloban todos aquellos aspectos que puedan determinar

las posturas y actuaciones de los agentes con respecto a una problemtica. As deben ser incluidos los
elementos econmicos, ticos y culturales.

- 156 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

dependern de su preparacin (capacidad de influir en el partido: poder). Al mismo


tiempo las reglas de juego instituidas, esto es, las dimensiones del terreno, la definicin
de lo que esta o no permitido,... correspondera con la estructura social.
Pero en la prctica, un partido de ftbol es mucho ms complejo, as en ocasiones
el partido no se gana solamente en el terreno de juego y ciertos equipos ponen en
marcha estrategias que escapan el mbito de los noventa minutos (por ejemplo se
influencian los rbitros) y que hacen pensar que tales relaciones sociales no se limitan
solamente a las interacciones entre los actores sino que afectan tambin al contexto,
haciendo necesario, para conocer el resultado del partido, observar ambas dimensiones
contemporneamente.
La metodologa que aqu se propone explora estas dimensiones y los vnculos
que las unen, con el fin de facilitar el entendimiento de los procesos de toma de
decisiones.

5.II.2.II El Contexto Institucional: Breves Reflexiones sobre el enfoque Metodolgico.


La importancia del contexto en el proceso de toma de decisiones se deriva del
hecho de que ste es el espacio en el que se elaboran las polticas pblicas, influyendo
en la determinacin de las reglas de juego y en el proceso de interaccin entre los
actores involucrados.
Numerosos autores han calificado el contexto social como el determinante de las
restricciones, derechos y obligaciones de los individuos y sus acciones (Commons, 1961;
Schmid, 1972; Bromley, 1989). Sin embargo, la particularidad que no suele ser
mencionada en la literatura es el carcter bidireccional de esta relacin. As como el
contexto institucional delimita y modela el comportamiento de los actores, al mismo
tiempo los actores van a determinar y a influenciar el contexto con el fin de lograr sus
objetivos. El aceptar esta doble direccin implica el reconocimiento de un juego de poder
en el mbito social y ms concretamente en los procesos de toma de decisiones, juego
de poder que refleja el intento de lograr sus objetivos por parte de los actores, a travs de
los medios a su disposicin.
Bajo esta perspectiva el contexto institucional es un contexto dinmico y
cambiante que deber ser explorado si se quiere comprender el proceso de elaboracin

- 157 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

de polticas pblicas y para ello ser necesario analizar los actores involucrados en el
proceso, sus objetivos y los recursos a su disposicin para lograr tales objetivos.

5.II.2.III Explorando el mbito de la decisin: Elementos de Anlisis.


Como se ha puesto de manifiesto la comprensin de los procesos de toma de
decisiones pasa por entender el contexto social en el que estas decisiones primero son
analizadas y posteriormente tomadas. As, se considera necesario analizar tanto las
percepciones y posiciones que presentan los actores involucrados, como las relaciones
(de oposicin o alianza) que surgen entre ellos frente al caso de estudio planteado,
debiendo incluir tanto las estructuras legales, polticas y administrativas, as como los
procesos a travs de los cuales se desarrollan las polticas pblicas" (Ingram et al., 1984).
Este tipo de estudio, de carcter cualitativo; no se plantea simplemente como una
mera descripcin de la situacin, ms all de esta exposicin se busca hacer aflorar la
percepcin de la poblacin, en su conjunto, sobre el problema, facilitando la
profundizacin en las estructuras legales, polticas y administrativas, as como en los
procesos a travs de los cuales se desarrollan las polticas pblicas.
Definicin del Problema
Anlisis de Alternativas
Anlisis de Criterios
Relacin Criterios - Alternativas
Determinacin de Actores
Posicin de los Actores
Poder de los Actores
Capacidad de Coalicin

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Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

Con este fin ha sido desarrollada una metodologa que prestar particular
importancia a dos aspectos: (a) el contexto social en el que las polticas se elaboran y las
decisiones son tomadas, y (b) los actores involucrados en el proceso, sus intereses y
comportamiento. La comprensin de estos dos elementos y las interacciones que surgen
entre ellos van a permitir entender el proceso de poltica pblica.
El anlisis del contexto social conlleva, en primer lugar, el estudio con detalle de la
problemtica planteada, lo que permitir su definicin y caracterizacin. El siguiente
aspecto a considerar es el anlisis de las alternativas y criterios afines al caso de estudio,
as como la relacin que exista entre ellos. Tales alternativas y criterios pueden venir
determinadas de antemano por el decisor poltico o pueden estar sin definir, en cuyo caso
su determinacin ser uno de los objetivos del anlisis que se esta realizando70.
Conjuntamente con el anlisis del problema se hace necesario el estudio de los
actores implicados en el proceso, as en primer lugar ser necesario determinar quines
son los actores involucrados en la problemtica, para posteriormente observar sus
intereses y posiciones, su capacidad de actuacin y las posibles coaliciones que pudieran
tener lugar.
Se pretende, una vez realizado este anlisis, se comprendan ms claramente las
dimensiones sociales en las que se integra el proceso de toma de decisiones,
permitiendo conocer, bien los efectos que se podran derivar de la adopcin de las
diferentes alternativas, o bien por qu una alternativa ha prevalecido frente a otras
(quizs sin razones lgicas aparentes).
5.II.2.IV Un Anlisis por etapas
La metodologa que aqu se propone es un proceso en el que se pueden
diferenciar dos fases de anlisis (figura 5.12). Una primera etapa sera aquella en la que
se profundiza en la problemtica, delimitndose su mbito y definiendo alternativas y
criterios. Igualmente son caracterizados los diferentes agentes involucrados y sus

70

El encontrarnos ante una u otra situacin depender de la aplicacin de la metodologa que se est

realizando, as si se realiza un anlisis ex post o externo al proceso las alternativas y criterios sern elementos
dados del caso. Si, en cambio, se esta implementando la metodologa dentro de un proceso decisor el analista
puede tener la posibilidad de a travs de la comprensin del problema y su propia experiencia determinar las
alternativas a analizar y los criterios que sern aplicados.

- 159 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

posiciones e intereses respecto a la cuestin. La segunda fase corresponde con la


profundizacin en las relaciones entre actores, sus posiciones enfrentadas, las posibles
coaliciones, sus agendas o intereses ocultos. Al mismo tiempo se estudian los
diferentes recursos que poseen los actores para influir en el proceso, ya sea actuando
sobre el contexto o sobre otros actores.
La primera etapa podra ser vista como una fotografa del entorno social en el que
se encuentra inmersa el caso de estudio, una visin esttica de la realidad, mientras que
la segunda es una fase dinmica en el que se analiza el comportamiento de los agentes y
el proceso de accin y reaccin que se genera con relacin a la toma de decisiones.

5.II.3 Primera Etapa: Explorando el problema y su Contexto.


5.II.3.I Definiendo el mbito de Anlisis
La comprensin de un proceso de toma de decisiones debe comenzar por el
anlisis del problema y el mbito en el que este se sita. As, los objetivos que se
persiguen son:
(i) la definicin y descripcin del problema que se afronta
(ii) la presentacin de los actores involucrados en el proceso.
5.II.3.I.1 Caracterizacin del Problema
Con este primer punto se pretende conocer la problemtica planteada como
objeto de estudio. No se plantea simplemente como un punto descriptivo de la situacin
(por ejemplo si existe escasez de agua, los niveles de contaminacin son elevados, etc.)
Ms all de realizar una exposicin se intenta recoger la percepcin de la poblacin sobre
el problema: que sentimientos o declaraciones se desatan con relacin al mismo.

- 160 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

Figura 5.1. Esquema de Anlisis Institucional


Analisis Institucional
Definiendo la Problematica

Problematica

Ranking de
Alternativas
segun Impactos

Alternativas

Pode r

Ranking
Alternativas
segun Posiciones
de Actores

Ranking de
Alternativas
segun Poder

Coaliciones

Analisis Institucional
Analisis de Actores

NAIADE

Criterios

Actores

Ranking de
Alternativas
segun Poder de las
Coaliciones

El definir una situacin como problemtica depende de los estndares del


analista, as como de su percepcin personal de la situacin. En este sentido, Dente et al
(1998) consideran que los problemas de decisin presentan tres caractersticas
fundamentales: su naturaleza no objetiva, su inestabilidad y sus consecuencias, las
cuales dependern del papel del analista en la definicin de los campos de anlisis.
Las problemticas no son situaciones dadas, por si mismas no existen, al
encontrarse definidas por una situacin existente y una situacin deseada. Cada actor
define el problema en funcin a sus propios conocimientos, recursos, objetivos,... As
como los actores pueden diferir en sus percepciones por lo tanto podrn tener diferentes
definiciones del problema, pudiendo ser incluso conflictivas.
Al mismo tiempo los problemas no pueden ser considerados estables ya que las
percepciones y posiciones de los actores pueden variar con el tiempo y as por lo tanto la
formulacin del problema. Segn Dente et al. (1998) la inestabilidad que presenta la

- 161 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

definicin de un problema es un aspecto importante ya que puede contribuir al logro final


del proceso de toma de decisin, en la forma de una integracin de las diferentes
perspectivas y permitiendo una solucin consensuada.
La consideracin de inestable y subjetivo de los problemas hace necesaria una
detallada interpretacin por parte del analista del mismo. As Ingram et al. (1984 ) plantea
que
es indispensable que el analista especifique claramente el contexto del anlisis, a
travs de una declaracin explcita del objetivo y el campo a abarcar por la evaluacin. Al
identificar claramente el punto de partida y los supuestos, el analista puede evitar
catalogar el universo e incluir material extrao. A menos que el anlisis este debidamente
enfocado y delimitado, existe el peligro de que describa las instituciones sin considerar
hasta qu punto pueden estar relacionadas con el asunto a debate, (Ingram et al., 1984).
Debe ser el analista, en funcin de las diferentes definiciones del problema
expuestas por los actores involucrados y por su propia experiencia en el tratamiento de
estas cuestiones, quin tiene que definir lo que segn su punto de vista es la cuestin
central que el proceso de toma de decisiones est afrontando (Dente, et al.; 1998).
Se hace patente la necesidad de definir el problema, lo cual conlleva por parte del
analista tanto la observacin de las perspectivas e inquietudes que presentan los actores
involucrados en el proceso como limitar el campo de actuacin, as los analistas
institucionales eficaces se mostrarn sensibles a los lmites tanto institucionales como
metodolgicos al anlisis (Fischhoff, 1977; Cortner, 1983; Ingram et al., 1984).
5.II.3.I.2 Descripcin de los Actores Involucrados en el Proceso.
Conjuntamente a la definicin del problema se deben definir los actores
involucrados en el proceso especificando sus posicionamientos o intereses en juego.
Este anlisis es indisoluble a la exploracin del contexto ya que son los propios actores
los que van a definir el contexto, de igual forma que el contexto influir en la definicin de
actores y sobre todo en su capacidad de actuacin.
El primer paso en la identificacin de los actores involucrados es definir quin
puede ser considerado un actor en el proceso de toma de decisiones. En ese sentido se
consideramos que se debe hacer diferencia entre el actor de un proceso de toma de
decisiones y un individuo o colectivo involucrado. Aunque ambos se encuentren

- 162 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

afectados por la situacin, la diferencia principal entre ellos deriva de su posibilidad de


influir en el proceso, es decir en el caso de los actores existir un elemento de
retroactividad ente el contexto y ellos mismos (el contexto influye en ellos y estos, a su
vez, sobre el contexto); dicha retroactividad no se observa en el resto de individuos
involucrados en la cuestin. Cules son los criterios que permitirn definir un actor,
como tal, en el proceso?
Un paso importante en la definicin de los grupos de intereses o protagonistas
relevantes cuando el analista especifica el campo a abarcar por la evaluacin y su
objetivo (Ingram et al., 1984). As, continua Ingram, cuando es debidamente presentada
una declaracin acerca del objetivo del proceso71, se indican tambin los intereses,
beneficios o prdidas que estn en juego. Dente, et al. (1998) consideran que los
objetivos perseguidos por los actores juegan un papel importante en la definicin de un
actor como tal. A este criterio se deber aadir otro elemento crucial: los recursos que
estn a disposicin de los actores, los cuales les permitirn influir en el proceso y lograr
sus objetivos.
Aunque se coincide con Dente et al. en considerar relevante, en la definicin de
actor, la identificacin de objetivos (contraponindolos a deseos o ideales), en nuestra
opinin el criterio primordial en la determinacin de los actores involucrados es su
capacidad de influir en el proceso de toma de decisiones, es decir, la cantidad de
recursos que poseen y su habilidad para usarlos, tales recursos determinarn el poder
del actor72 y sern fundamentales para poder describir y entender correctamente el
proceso de elaboracin de polticas pblicas.

71

Se debe diferenciar entre objetivos y conceptos relacionados como ideales y deseos. La diferencia

entre un objetivo y los deseos e ideales generalmente es el hecho de que un objetivo va ms all, el actor ha
decidido intentar hacer realidad un deseo (Dente et al., 1998)
72

Se debe hacer constar que aunque se considere como criterio ms importante el acceso a los

recursos en la identificacin de los actores, esto no significa que se deban tener nicamente en cuenta durante
el proceso de toma de decisiones, las posiciones de los agentes de mayor peso; por el contrario, la
metodologa que aqu se presenta trata de ser un elemento en la extensin de los procesos de tomas de
decisiones a una comunidad lo ms amplia posible. Sin embargo, el analista al definir los actores
involucrados en la problemtica debe hacer especial hincapi en los recursos que estos poseen.

- 163 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

La exploracin de los actores involucrados en el proceso no puede consistir en la


realizacin de un catlogo de actores, por el contrario, se debe profundizar en el anlisis
de los siguientes elementos:

Percepcin del problema por parte de los actores lo cual permitir examinar de que
manera se encuentran afectados y/o involucrados en el proceso, ya sea directamente
o bien indirectamente (ej. influyendo en sus convicciones).

Complementando la informacin obtenida en el punto anterior debe ser explorada la


posicin de los diferentes actores frente al problema tratado, a travs de este
anlisis se pueden hacer evidentes sus intereses y motivaciones, observando hasta
que punto se encuentran sensibilizados frente al caso de estudio.
Los actores involucrados pueden ser tanto individuos como colectivos, la

condicin que permitir a una colectividad actuar como un nico actor en el proceso es la
homogeneidad interna de sus objetivos, si esta condicin no se cumple se encontrarn
diferentes actores dentro de tal colectivo. La formacin de tales actores colectivos se
debe a la percepcin por parte de los individuos de que la agrupacin le permitir obtener
determinados beneficios.
Entre los actores, que usualmente se encuentran involucrados en procesos de
elaboracin de polticas pblicas, en el cuadro 5.1 se presentan algunos de los ms
relevantes73, a los que el analista debera prestar atencin en el proceso de identificacin
de los actores involucrados.
Cuadro 5.1. Algunos de los Actores Involucrados en Decisiones Ambientales
Los decisores polticos.
La ciudadana.
Los lderes de los grupos de inters.
Agrupaciones de trabajadores.
Medio de Comunicacin.
Empresas Privadas.
Funcionarios y otras unidades de gobierno.

73

No se debe olvidar la necesidad de adecuar este listado a la propia especificidad del caso de

estudio.

- 164 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

5.II.3.II Metodologa Utilizada


La metodologa utilizada en esta primera etapa de la exploracin de los procesos
de toma de decisiones tiene dos objetivos:
la determinacin del contexto de anlisis, y
identificacin de los actores involucrados.
Dente et al. (1998) consideran que la exploracin del contexto de anlisis se debe
realizar en dos dimensiones diferentes, la dimensin histrica y una segunda dimensin
relacionada con el entramado poltico (policy network). A estas dimensiones se les debe
aadir una tercera: la dimensin legislativa.
El anlisis de la dimensin histrica tiene como objetivo la identificacin del curso
de los eventos considerados parte del proceso, as se examinan las diferentes medidas
polticas que se han tomado y los efectos que stas han tenido sobre los diferentes
agentes. La perspectiva histrica nos permite observar la trayectoria legislativa y sobre
todo ejecutiva que ha tenido lugar con respecto al caso planteado, incluyndose un
amplio abanico de acciones, desde los actos formales hasta el cambio en coaliciones de
gobierno a escala local, la creacin de grupos de oposicin local, la organizacin de
conferencias cientficas, el surgimiento de conflictos ante una solucin propuesta, y los
efectos derivados de otros procesos de toma de decisin (Dente, 1998). Con respecto a
este ltimo punto se considera muy relevante analizar como tales acciones han influido
sobre los diferentes actores.
As, por ejemplo, algunos autores han identificado el papel de los aparatos de
gobierno con una categora particular de actores que intervienen junto a los dems,
habida cuenta que las estructuras estatales pueden considerarse como portadores de sus
propios intereses, estrategias y preferencias. Segn este tipo de enfoque, la diferencia
entre actores pblicos y actores privados, en lugar de considerarla como una dcotoma,
se concibe dentro de un continuum. Los aparatos pblicos actan en cierto modo como
verdaderas organizaciones de intereses estableciendo coaliciones entre s, generando
estrategias de presin sobre otros sectores de la Administracin, demostrando claras
preferencias e idiosincrasias: pinsese, por ejemplo, en el papel de las asociaciones de
entes locales, empresas municipales o consorcios universitarios.

- 165 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

El examen de la dimensin legislativa consiste en la profundizacin en el marco


legal existente y sus posibles efectos favorecedores sobre diferentes grupos. Este
anlisis permite profundizar en las ideas presentadas en el punto anterior. Cada actor
participante presiona en funcin de sus intereses y objetivos, de esta forma se distingue
al legislador, al funcionario, los grupos de inters, medios de comunicacin74,...
La interaccin poltica en el juego de poder se encuentra intensamente regulada
por normas, ms an de lo que est la vida de un mercado dominical. Un sistema poltico
es en esencia un sistema de normas que especifican los diferentes papeles que han de
desempearse. Las normas especifican quines son elegibles y como han de ser
seleccionadas las personas para desempear cada papel. Tambin especifican lo que a
cada actor le es permitido o le esta prohibido hacer en el desempeo de su papel.
La ltima dimensin esta relacionada con el entramado poltico, con esta
categora se presente identificar los diferentes actores involucrados en el proceso,
produciendo en primer lugar simplemente una lista de actores (Dente, 1998), lista que
es considerada indispensable para el desarrollo de la segunda etapa metodolgica. A
partir de esa lista el analista deber:

Definir cul es el problema desde el punto de vista del actor y los posibles cambios
que puedan surgir durante el proceso.

Definir cules son los objetivos que presentan los diferentes actores involucrados en
el proceso.

5.II.3.II.1 Tcnicas Aplicadas en el Anlisis de Casos de Estudio


La metodologa que aqu se presenta posee un carcter cualitativo y fue
parcialmente aplicada en el Caso de Estudio de Troina, incluido en el Proyecto VALSE:
Social Processes for Environmental Valuation (O'Connor, 1998).
Esta metodologa se basa en la integracin de tcnicas provenientes de las
ciencias sociales con tcnicas de anlisis multicriterial. Esta integracin ha sido

74

En la mayora de los casos no suelen aparecer en el proceso defendiendo una postura propia, sino

que se alan con aquellos actores cuyos objetivos presenten similitudes.

- 166 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

considerada una poderosa herramienta en la investigacin sociolgica (Denzin 1978),


validez que se pone an ms de manifiesto cuando se utiliza en un estudio como el
presente, en el que se aplica un mtodo multicriterial a un problema de valoracin del
entorno. A travs de las cuales el analista podr acumular el mayor nmero de aspectos
relacionados con el problema planteado, identificando la incidencia y magnitud de los
impactos que se produciran en los actores ante la toma de diversas medidas.
Usualmente este anlisis es construido comenzando por la situacin final, lo cual permite
reproducir los sucesos mejor conocidos (aquellos que son ms cercanos en el tiempo al
analista) y la legislacin en vigor al inicio de la investigacin. Seguidamente, andando
hacia atrs en el tiempo se podrn identificar los diferentes eventos encadenados que
han tenido lugar hasta que se logra delimitar el origen del problema.
La conjuncin de tcnicas sociales con tcnicas multicriteriales mejora la
comprensin de los resultados del anlisis y clarifica las posiciones de los actores
involucrados. Esta metodologa integra aspectos formales e informales, pudiendo ser
utilizada en la resolucin de problemas. Este enfoque puede tambin ser entendido
como un medio para identificar e incluso disear los contextos sociales en los que se
toman o se promueven decisiones (Corral Quintana y Funtowicz, 1998).
En este caso, los instrumentos de investigacin incluyen procesos de discusin,
tales como focus-groups, o procesos deliberativos, como la mediacin, jurados
ciudadanos y reuniones de consenso. Tales tcnicas pueden ser implementadas de
diversas maneras (a travs de juegos, marcos multicriteriales, o tecnologas de
simulacin computerizada) que permiten la construccin de diferentes futuros sociales,
econmicos y ecolgicos; siendo la evaluacin y discusin de esos futuros una valiosa
articulacin para la comunidad y una contribucin dinmica al proceso decisor.

- 167 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 5.2. Primera Fase del Anlisis Socio-Institucional.


Analisis Institucional
Definiendo la Problematica

Problematica

Ranking de
Alternativas
segun Impactos

Alternativas

Pode r

Ranking
Alternativas
segun Posiciones
de Actores

Ranking de
Alternativas
segun Poder

Coaliciones

Analisis Institucional
Analisis de Actores

NAIADE

Criterios

Actores

Ranking de
Alternativas
segun Poder de las
Coaliciones

En la fig. 5.2 se muestra el esquema metodolgico que permite analizar las


dimensiones que conforman esta primera fase del estudio. Son presentes tanto las
tcnicas sociales como los mtodos de anlisis multicriterial, con el fin de definir el
problema e identificar los actores involucrados. Inicialmente las tcnicas sociales
permitirn al analista delimitar la problemtica bajo estudio y evidenciar los agentes
implicados en el proceso.
Como segunda fase del anlisis se explorarn las alternativas que presenta el
caso de estudio y se definirn una serie de criterios que permitirn examinar las
alternativas planteadas. Las alternativas pueden haber sido ya definidas por los
tomadores de decisin, en cuyo caso el analista solamente se encargar de explorarlas a
travs de los criterios que se definan. En otras situaciones las alternativas no han sido
preestablecidas, teniendo el analista, en funcin de su conocimiento del problema y de su
propia experiencia, que determinar tales alternativas, las cuales debern representar de

- 168 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

la forma ms amplia las posibles acciones y soluciones que el caso presente. De igual
forma, los criterios que se elijan, para analizar tales alternativas debern ser coherentes
con el caso de estudio e incluir todas las facetas del mismo (aspectos econmicos,
sociales, culturales, ticos, ambientales,...).
Por ltimo, la informacin obtenida a travs de las diferentes tcnicas sociales
aplicadas y los criterios y alternativas hechas explcitas por el analista sern incorporadas
en un modelo multicriterial. A travs de este anlisis multicriterial se explorarn las
diferentes alternativas en funcin de los diferentes criterios elegidos. El resultado de este
examen determinar una estructura de alternativas que permitir al analista profundizar
en los aspectos positivos y negativos de cada una de ellas. Esta integracin, novedosa
en los anlisis

del contexto social en los que se desarrollan las polticas pblicas,

permitir una mejor estructuracin de la informacin disponible, facilitando su


entendimiento tanto al analista como al decisor o a los actores involucrados.

Figura 5.3.Integracin de Tcnicas Sociales con Tcnicas Multicriterio.


Descripcion de la Problematica
Identificacion de los Actores
Analisis Institucional
Determinacion de Alternativas
Interpretacion
de Resultados
Eleccion de Criterios Evaluadores

MCDA

Construccion Matriz de Impactos

Aplicacion de Procedimientos
Multicriteriales

5.II.3.II.2 Tcnicas Sociales


Tres son las fuentes utilizadas normalmente en la definicin del problema y la
identificacin de los actores. La primera es el anlisis de prensa, con la recoleccin de los

- 169 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

artculos publicados en prensa a escala local, regional o nacional, las publicaciones de


grupos polticos y organizaciones no gubernamentales, que contengan informacin
relacionada con el caso de estudio. Es una fuente de informacin muy importante ya que
permite obtener una ms amplia y objetiva visin del proceso, ms amplia al permitir
observar las diferentes opiniones de los implicados; mientras que ms objetiva al permitir
comparar cmo el mismo suceso es descrito de forma diferente por distintos peridicos
(ya sea por diferentes inclinaciones de los mismos, o bien por efecto de una escala
diferente: local, regional o nacional).
Una segunda fuente de informacin son los documentos, tanto formales como
informales, relacionados con el caso. As el anlisis de la legislacin existente y su
evolucin, para un periodo considerado relevante en el estudio, permitir conocer el
marco institucional en el que la problemtica se desarrolla. Un anlisis histrico de los
orgenes y evolucin del caso acercar al analista a la cronologa del mismo, mostrando
adems, el comportamiento de los agentes (cambio en objetivos, coaliciones, surgimiento
y desaparicin de actores,...). A esta documentacin se le debe aadir la investigacin de
panfletos, informes, encuentros que los actores hayan desarrollado.
La tercera fuente de informacin y quizs la mas relevante, es la entrevista en
profundidad (in-depth interviews). Las entrevistas se realizarn a dos grupos de
individuos, entrevistas que se repetirn a los mismos individuos en una segunda vuelta.
En la primera ronda de entrevistas el analista jugar un papel pasivo en el que intentar
recoger la mayor cantidad de informacin que le permita profundizar el problema.
Primeramente se desarrollarn una serie de entrevistas de carcter general a un grupo
de expertos en la problemtica analizada. Con estas entrevistas se intentar integrar la
informacin obtenida a travs de las fuentes anteriores y al mismo tiempo rellenar los
agujeros que existiesen. Al mismo tiempo permitirn descubrir los diferentes actores
involucrados en el proceso. Por lo tanto, las entrevistas debern intentar la historia del
proceso tal y como la perciben los expertos, haciendo una entrevista abierta que les
permita expresar su opinin sobre el problema.
Seguidamente se realizan entrevistas a un segundo grupo, formado por los
actores involucrados en el proceso (reconocidos por el anlisis de prensa, documental y
las entrevistas a expertos). Estas entrevistas debern recoger libremente las opiniones de
los actores, con el fin de recoger sus opiniones sobre el proceso. Al igual que en el caso

- 170 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

de los expertos las entrevistas sern abiertas, sin que el analista las dirija a ningn
aspecto en concreto de la problemtica.
Entre la primera ronda de entrevistas y la segunda deber pasar un periodo de
tiempo que permita al analista revisar la informacin obtenida y preparar una segunda
ronda en la que pasar a desempear un papel ms activo. Tanto ante los expertos como
los actores entrevistados se le realizarn una serie de preguntas que permitan conocer
las opiniones de los mismos con respecto a:

aspectos especficos del caso

relaciones con el resto de actores: afinidad o lejana en objetivos

recursos disponibles para influir en el proceso.


As el objetivo de esta ronda de entrevistas es recoger informacin sobre los

actores sus objetivos y estrategias,

haciendo aflorar sus posibles objetivos ocultos

(hidden agenda), permitiendo adems explorar las posibles coaliciones con otros
actores.
La informacin obtenida a travs de estas tres fuentes permitir al analista
determinar y/o analizar las alternativas y definir los criterios que permitan tal anlisis. Una
vez examinada y estructurada ser utilizada como input para el anlisis multicriterial.
5.II.3.II.3 Anlisis Multicriterial
Con la aplicacin de mtodos multicriteriales, y ms concretamente del mtodo
NAIADE, el analista puede estructurar y procesar la informacin obtenida de la aplicacin
de las tcnicas sociales, lo que se traducir en la exploracin de criterios y alternativas
concernientes al caso de estudio y un posterior anlisis de las alternativas en funcin de
los criterios, obteniendo un ranking de alternativas, que permite mostrar las relaciones
que cada alternativa con los criterios y por tanto ayudar a conocer como la adopcin de
una alternativa en detrimento de otras puede afectar al contexto socio-ambiental en el
que las decisiones son tomadas.
La integracin de tcnicas sociales con tcnicas multicriteriales permite una
mejora tanto en el mbito del anlisis de los contextos de decisin pblica como en la
metodologa multicriterial en si misma. De una parte el anlisis multicriterial pierde su

- 171 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

carcter tecnocrtico, ya que el analista deja de elaborar criterios y alternativas sin tener
en cuenta el entorno y la realidad del problema que esta afrontando y utiliza la
informacin obtenida a travs de la aplicacin de tcnicas sociales para definir el anlisis
multicriterial.
Ms concretamente, el mtodo NAIADE presenta una serie de caractersticas que
lo hacen adecuado para la exploracin de problemticas socio-ambientales a travs de
su integracin con un anlisis socio-institucional, evitando algunas de las crticas que
sobre los mtodos multicriteriales se han vertido. Entre ellas destacan las cuatro
siguientes75:

Uso de Informacin Cualitativa. NAIADE permite incorporar expresiones lingsticas


dentro del anlisis multicriterial, lo cual facilita la inclusin de las opiniones y
percepciones de los actores involucrados, permitiendo, al mismo tiempo, la utilizacin
de tal informacin lingstica sin que sea necesaria su traduccin a trminos
cuantitativos.

Posibilidad de Inclusin de Variables Impresas. Las problemticas socio-ambientales


presentan caractersticas de Incertidumbre que no pueden, en muchos casos, ser
reflejadas a travs de precisos valores cuantitativos. NAIADE permite trabajar con
valores imprecisos, lo que consiente un anlisis ms cercano a las cuestiones
complejas a las que se dirige la metodologa que aqu se desarrolla.

Anlisis de Conflictos. A travs de NAIADE se pueden mostrar las posibles


discrepancias y coaliciones que surgen entre los actores involucrados estudiando,
para ello, las posiciones de los actores frente a las alternativas analizadas, posiciones
que son determinadas gracias a la primera fase del anlisis socio-institucional. El
mostrar posibles similitudes y discrepancias en las posiciones de los actores, permite
explorar potenciales coaliciones, lo cual es un elemento que en el anlisis de actores
(la segunda fase del anlisis socio-institucional) se considera muy relevante durante
el proceso de toma de decisiones.

No Realiza Ponderaciones. Los criterios presentarn igual importancia en el anlisis


multicriterial, esto fue considerado un elemento relevante en la presente metodologa.

75

Como el lector puede adivinar existe un quinto aspecto que ha favorecido la eleccin del mtodo

multicriterial NAIADE y es la relacin existente entre el doctorando y G. Munda creador de tal mtodo.

- 172 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

Si su objetivo es la exploracin y mejorar la comprensin de los procesos de toma de


decisin se debe dar igual importancia a los criterios aplicados, lo cual permitir
evidenciar la dinmica del proceso decisor ms claramente, ya que ser el juego de
poder entre actores el que pueda afectar la eleccin entre alternativas y su alteracin
con respecto a los resultados obtenidos de la aplicacin multicriterial.

Desde el mbito del anlisis social se obtiene una mejor estructuracin de la


informacin y visualizacin de la problemtica que se afronta, as como en la
presentacin de las percepciones y objetivos de los actores involucrados. Esta posibilidad
de estructurar la informacin presenta dos ventajas principales:

Al analista le permitir clasificar y trabajar con la informacin ms fcilmente. En


muchos casos el analista se enfrenta a problemticas complejas que incorporan un
elevado nmero de actores, con diferentes intereses y donde la definicin del
contexto no es fcil, lo cual dificulta sobremanera la exploracin del proceso de toma
de decisiones.

A los miembros de la comunidad, ya sean decisores polticos, actores involucrados o


la poblacin en general, les permitir acceder y comprender con mayor facilidad la
situacin y

las posiciones de los actores involucrados, lo cual se considera un

elemento relevante si el objetivo final de esta metodologa es la exploracin y


comprensin de los procesos de elaboracin de polticas pblicas, con el fin ltimo de
favorecer los procesos negociadores en la resolucin de conflictos.

5.II.4 Segunda Fase del Anlisis Socio-Institucional. Anlisis de Actores:


Explorando la Dinmica del Proceso.
5.II.4.I Definiendo el mbito de anlisis
Los actores juegan un papel fundamental en la definicin de las actuaciones
pblicas, influyendo en la eleccin de las alternativas, favoreciendo aquellas que
consideren favorables a sus intereses, desincentivando la adopcin de aquellas que
pudieran ir en contra de sus objetivos o intereses. As Linblom (1991) sostiene que dado

- 173 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

que en el mundo real los anlisis no son muy convincentes para el establecimiento de las
polticas, los diferentes agentes interaccionan entre si para ejercer influencia, control y
poder sobre los dems.
La metodologa que aqu se presenta permitir explorar el comportamiento de los
actores en el proceso de elaboracin de polticas pblicas, analizando los objetivos que
los impulsan a actuar y los recursos a su disposicin. Se considera que los actores
involucrados intentarn hacer prevalecer sus objetivos a travs de estrategias, ya sea en
mbito individual como en coalicin con otros. En ese sentido, el logro de sus objetivos,
por parte de un actor, estar determinado por los recursos que posee a su disposicin y
su habilidad para utilizarlos.
Tal metodologa posee diferentes elementos que permiten definirla como
novedosa.
(i)

Desarrollo de una estructura que permita el anlisis del juego de poder y su


influencia en el proceso de toma de decisiones.

Aunque en la literatura se

encuentran algunos estudios que enumeran elementos que deben ser tenidos en
cuenta en la realizacin de un anlisis institucional (Ingram et al.,1984; Dente et al.,
1998), el presente Anlisis de Actores permite analizar aspectos hasta ahora no
estudiados. As por ejemplo se explora la posibilidad de coaliciones entre actores y
como tales coaliciones pueden influir, a tenor del poder generado a travs de las
mismas al interno del proceso de toma de decisiones.
(ii)

Integracin de tcnicas sociales con el mtodo multicriterial NAIADE. Esta


integracin permite el anlisis de posibles coaliciones entre actores, favoreciendo
un anlisis dinmico del proceso de toma de decisiones y la profundizacin en la
complejidad del mismo.

(iii)

Capacidad de Comprensin y Visualizacin. El objetivo primordial de desarrollar


una metodologa que fomente los procesos participativos en la toma de decisiones,
a travs de la exploracin y mejora de la comprensin de los mecanismos que
integran la elaboracin de polticas, ha hecho que los anlisis tanto del poder de los
actores (ya sea individualmente o en coalicin con otros) como la influencia de ese
poder en la definicin del ranking de alternativas tenga un carcter visual que
favorezca el entendimiento del proceso por toda la comunidad, a travs de la
utilizacin de grficos y cuadros.

- 174 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

El anlisis de los intereses, los recursos, la afiliacin y el comportamiento de los


grupos humanos, es un requisito de la evaluacin institucional (Moe, 1980; Truman, 1955;
Ingram et al., 1984). Los intereses de los actores juegan un papel muy importante en el
proceso de elaboracin de polticas, el cual no se circunscribe solamente al mbito
poltico sino que se expande e incluye la esfera social, econmica, poltica y cultural. As,
debe recordarse que donde exista una base para el conflicto entre usuarios o
reclamantes, los derechos y pretensiones de las partes a menudo presentan el carcter
de las apuestas en una partida de pquer: definen, en parte, el poder de regatear, la
estrategia, y el poder de aguante de los participantes en el proceso de regateo (Ingram
et al., 1984)
En el proceso de toma de decisiones, los diferentes agentes interaccionan entre si
para ejercer influencia, control y poder sobre los dems y as salvaguardar sus propios
intereses. Hablando en sentido estricto, las desigualdades polticas no privan a los
ciudadanos del control; solamente implica que algunos ciudadanos ejercitan ms control
que otros. Este control se ejerce en el juego de poder de diversas formas, desde algunas
poco sutiles hasta otras en las que difcilmente es observable esa influencia o poder de
unos participantes por otros.
As, uno de los modos de ejercer control sobre el adversario es encarcelarlo o
intimidarlo, tambin se pueden utilizar mtodos ms suaves como puede ser mentir sobre
las propias intenciones y conseguir de este modo aliados o silenciar las criticas, o
devolver favor por favor (Lindblom, 1991). En esta lnea, Aguilera Klink (1995) considera
que de ah que el resultado final tenga mucho que ver con la capacidad de de
negociacin o de presin de cada uno de los grupos o partes implicados.
Autores como Strange (1988) y Aguilera Klink (1995) distinguen entre dos tipos de
poder, el poder relacional y el poder estructural. El primero es el poder que posee el actor
A para obligar al actor B a hacer algo que B no podra hacer por su propia voluntad. Por
otro lado, el poder estructural es el poder para formar y determinar las estructuras de la
economa poltica global, dentro de las cuales otros estados, sus instituciones polticas,
sus empresas y (no menos importante) sus cientficos y otros profesionales tienen que
operar. (Strange, 1988). A estos dos tipos se le podra aadir un tercero, el poder
procedural, la capacidad que los actores poseen de influir sobre el procedimiento de toma
de decisiones (es decir, la informacin utilizada, los enfoques metodolgicos aplicados,...)

- 175 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

y los resultados que de ste puedan surgir. En el cuadro 5.2, se sintetizan las relaciones
de poder que surgen de esta caracterizacin76.

Cuadro 5.2. Relaciones de poder entre actores

Sobre otros Actores

Sobre las Estructuras

Sobre Procedimiento

- Poder

III

+ Poder

II

IV

VI

I El actor no puede imponer sus posiciones y sus objetivos no son logrados si difieren
de aquellos de los actores con ms poder.

II Hacen valer sus intereses frente al resto de actores dirigiendo el proceso hacia sus
objetivos.

III Deben aceptar las reglas de juego ya prefijadas, o los cambios que estas sufran,
interactuando en el proceso bajo esas normas y condiciones.

IV Influyen sobre la estructura del proceso de decisiones alterando las reglas de


juego, y definiendo cmo el proceso se desarrollar.

V Desacuerdo o desconocimiento de los resultados y/o sobre el procedimiento de


anlisis aplicado. Ninguna capacidad de influir sobre el mismo o de acceso a la
informacin, datos o resultados.

VI Influencia sobre los resultados y el procedimiento cientfico, a favor de los objetivos


y estrategias perseguidas.

Con relacin al juego de poder y al comportamiento de los actores, el analista


deber explorar los siguientes aspectos:

76

El autor es consciente de la dificultad que presenta el tratar de enumerar y categorizar las posibles

situaciones que pueden tener lugar en el juego de poder, el objetivo de este cuadro es mostrar alguna de las
posibles reacciones e interacciones que surgen durante el proceso decisor.

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Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

La capacidad de Acceso e influencia sobre los Medios de Comunicacin.

La capacidad de Influir sobre otros actores involucrados en el Proceso y sus posibles


alianzas.

La relacin de los actores con el/los Partidos Gobernantes.

La relacin con el mbito de los expertos-tcnicos-cientficos. La capacidad de acceso


a los grupos de expertos, con el fin de legitimar sus posturas e intereses en el
proceso de toma de decisiones. "Intereses diferentes promueven metodologas y
conjuntos de datos diferentes" (Ingram et al., 1984)

5.II.4.II Implementando el Anlisis de Actores.


La exploracin del comportamiento de los actores, durante el proceso de
elaboracin de polticas pblicas, se basar en la informacin obtenida de la aplicacin
de las tcnicas sociales examinadas con anterioridad. El analista debe estructurar y
analizar la informacin con la finalidad de: evidenciar las posiciones de los actores frente
a la problemtica y las alternativas planteadas. Al mismo tiempo deber prestar atencin
a sus estrategias y su posibilidad de influir en el proceso y sobre el resto de actores. Y
por ltimo analizar las afinidades que presentan los objetivos de los actores, lo cual
permitir aproximar posibles coaliciones.
La exploracin de tales cuestiones se realizar a travs del proceso que aqu se
presenta (vase fig. 5.4), en el que se integran etapas hasta ahora no desarrolladas e
implementadas en estudios socio-institucionales:
1. Determinacin de la Relacin entre Actores y Alternativas.
2. Caracterizacin de los Actores en trminos de Poder.
3. Revisin de las Alternativas en funcin del poder de los actores. Estabilidad del
proceso.
4. Determinacin de las Posibles Coaliciones.
5. Revisin de las Alternativas en funcin de las posibles Coaliciones.

- 177 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

5.II.4.II.1 Relaciones Actores Alternativas. (Matriz Actores Alternativas).


El primer paso del analista en la exploracin de los actores involucrados en el
proceso, es mostrar la relacin que existe entre los actores involucrados en el proceso y
las alternativas planteadas. Tal relacin se estudiar utilizando el modelo multicriterial
NAIADE, y ms concretamente la matriz que relaciona Actores y Alternativas (ver fig 5.5).
Tal matriz expresa las posturas de los actores involucrados en el proceso para las
diferentes alternativas. El analista utilizar, en la construccin de dicha matriz, la
informacin obtenida a travs de la implementacin de las tcnicas sociales.

Figura 5.4. Metodologa de Anlisis de los Actores Involucrados en Procesos de Decisin.


Analisis Institucional
Definiendo la Problematica

Problematica

Criterios

Actores

Alternativas

2
Pode r

Ranking
Alternativas
segun Posiciones
de Actores

Ranking de
Alternativas
segun Impactos

Ranking de
Alternativas
segun Poder

Coaliciones

Analisis Institucional
Analisis de Actores

NAIADE

5
Ranking de
Alternativas
segun Poder de las
Coaliciones

A travs de las entrevistas a los diferentes actores y el anlisis de prensa se han


definido las posturas que presentan con relacin a las diferentes alternativas. Las

- 178 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

posiciones han sido asignadas utilizando una escala de nueve elementos lingsticos (ver
cuadro 5.3) que evoluciona desde el total acuerdo con la alternativa (perfecto) hasta
aquellas posiciones donde la alternativa es contraria a los intereses del actor
(extremadamente malo), incluyndose una situacin intermedia, que podramos calificar
de indiferencia (moderado).
La aplicacin del modelo NAIADE permite al analista obtener un ranking de las
alternativas en funcin de las preferencias e intereses de los actores. Se reconoce la
dificultad de modelizar todas las facetas de un proceso decisor, por lo que los resultados
derivados de esta matriz deben ser entendidos como un paso ms en la exploracin de la
problemtica bajo anlisis. As, tal ranking permitir, tanto al analista como a los
diferentes actores involucrados, tener una visin ms global del proceso de toma de
decisiones, gracias a la sntesis de informacin que se realiza.

Cuadro 5.3. Categoras Lingsticas utilizadas en NAIADE


Categoras Lingsticas
Perfecto
Muy Bueno
Bueno
Ligeramente Bueno
Moderado
Ligeramente Malo
Malo
Muy Malo
Extremadamente Malo

5.II.4.II.2 Relaciones de Poder y su Influencia en el Proceso.


Los actores, en el proceso de toma de decisiones, utilizan diferentes tipos de
recursos para alcanzar sus objetivos. Dente et al. (1998) afirman que no existe una
jerarqua de recursos, as un actor que presenta una carencia en un tipo de recursos
tratar de equilibrar esa caresta usando otros recursos a su disposicin. En estos
trminos definiremos el poder de cada actor como el conjunto total de los diferentes
recursos de que dispone y su habilidad para emplearlos.

- 179 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Para cada uno de los actores involucrados, el analista debe identificar los
recursos disponibles, las estrategias que pueden utilizarse para afectar, fomentar o
impedir las alternativas propuestas y su la capacidad de uso. A continuacin se presentan
algunos de los criterios y recursos que el analista debera explorar con el fin de analizar el
peso de los actores en el proceso de toma de decisiones. Entre los diversos tipos de
recursos cabe distinguir:

Los recursos legales.

Los recursos polticos.

Los recursos econmicos.

Los recursos administrativos.

El conocimiento y la informacin.

Figura 5.5. Matriz de Actores Alternativas en el Mtodo NAIADE

- 180 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

5.II.4.II.2.I Recursos legales.


Las estructuras legales definen los derechos y obligaciones de

los actores

involucrados. El analista debe explorar las posibles ventajas que la legislacin existente
concede a los diferentes actores. Se debe hacer notar la particularidad de este recurso,
ya que per se la situacin legal no define el poder de un actor, antes bien, es un recurso
que permitir situar a los actores en posiciones mejores o peores frente al resto y frente
al proceso de toma de decisiones, as las reglas y la legislacin aportan la base
estratgica desde la cual los intereses buscan la negociacin, regatean, resuelven
disputas y cambian los resultados. (Ingram et al., 1984).
5.II.4.II.2.II Recursos econmicos
Aunque Dente et al. (1998) definen este recurso como la cantidad de dinero que
puede ser movilizada durante el proceso, con el fin de ser cedido a otros actores y/o
utilizado para comprar otros recursos, segn Ingram et al. (1984) el anlisis del poder
econmico debera examinar sus diversas manifestaciones y su potencial en las
decisiones. Siendo un poco ms precisos el poder econmico presenta mltiples facetas,
as nos encontramos con el poder de mercado, la posibilidad de crear puestos de trabajo,
de influenciar legislaturas y administradores, el poder de comprar abogados y emprender
procesos judiciales, y claramente la posibilidad de actuar econmicamente sobre otros
actores.
5.II.4.II.2.III Recursos polticos
El consenso que un actor pueda poseer, su aceptacin por parte de la opinin
pblica, ya sea por simpata, apoyo de los medios de comunicacin o confianza, es un
elemento importante en la legitimacin de su postura, legitimidad que es un recurso
importante en el proceso de negociacin.
5.II.4.II.2.IV Recursos administrativos
Algunos de los grupos se ven especialmente favorecidos por sus estrechas
relaciones con la Administracin Pblica, como advierten Ingram et al. (1984) de hecho,
los objetivos de las agencias coinciden, a menudo, con los intereses de unos grupos
especficos. Adems, los funcionarios y los burcratas desempean otro importante
papel en la elaboracin de las polticas pblicas. A niveles superiores sirven como fuente
principal e inmediata de anlisis y consulta para los decisores formales de polticas.

- 181 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Estas relaciones deben poner en alerta al analista con respecto a los aspectos
tcnicos y polticos que puedan derivar de tales alianzas.
5.II.4.II.2.V Conocimiento e Informacin
El acceso a la informacin y la capacidad de generarla son considerados recursos
importantes (Ingram et al., 1984). Ya sea el poseer informacin sobre el proceso,
desconocida por el resto de actores o bien acceder a ella anticipndose a ellos, permite
una posicin estratgica favorable en el proceso. En este caso, el control o apoyo de los
medios de comunicacin se consideran un factor relevante que el analista deber
examinar.
Se pueden distinguir diferentes tipos de conocimientos, el conocimiento cientfico
que representa los datos y/o modelos generados por expertos, los cuales pueden ser
utilizados por los actores77 para influir en el comportamiento de otros actores o reforzar su
posicin en el proceso. Se puede definir el conocimiento interactivo como aquel que se
produce durante el propio proceso y que se refiere al mismo. Hace referencia a la
percepcin de un actor en relacin con el comportamiento del resto de actores y al
contexto, y permitir definir la estrategia de cada uno de ellos, as definimos estrategia
como la habilidad de un actor para entender el comportamiento de otros actores y,
anticipndose, convertirlo en ventaja (Dente et al., 1998).
La implementacin del anlisis de los recursos de los actores se basa en el
estudio de los puntos anteriormente comentados. Para ello se realiza una descripcin
justificada explicando los diferentes recursos que, segn el analista, posee el actor. Tal
descripcin esta basada en la informacin recogida a travs de las entrevistas y los
anlisis de prensa, histrico y legislativo.
Anlisis similares a ste se encuentran en la literatura relacionada con el Anlisis
Institucional. Sin embargo este tipo de estudio presenta una doble dificultad relacionada
con los resultados obtenidos. De una parte la presentacin de resultados y conclusiones
a travs de largos textos, que en algunos casos incluyen una terminologa especfica,

77

Se debe prestar especial atencin al papel del experto en el proceso, ya que ya que en

determinados casos el experto en si mismo se convierte en un actor afectando al proceso y persiguiendo fines
determinados. De igual forma podra ocurrir que en determinados procesos los medios de comunicacin,
anteriormente mencionados, pudieran ser considerados actores.

- 182 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

restringe su comprensin al mbito acadmico y en algunos casos al poltico, lo que hace


que no puedan extenderse a toda la comunidad involucrada.

De otra parte, y

conjuntamente con el problema de comprensin, se observa en muchos casos la poca


operatividad de los resultados obtenidos de este tipo de anlisis. stos muestran una
realidad social, lo cual indispensable para poder entender la problemtica que se afronta,
pero difcilmente tales conclusiones son implementadas en los procesos de toma de
decisiones debido a la operatividad que tiene la habitual presentacin de este tipo de
anlisis.
Teniendo en cuenta las cuestiones anteriormente mencionadas a continuacin se
propone un procedimiento que permitir facilitar la comprensin y exploracin de la
capacidad de influencia de los actores en el proceso. Para ello se resumir la descripcin
en una cuadro (ver cuadro 5.4) en la que se sintetizan los recursos de los actores en
cuatro categoras que abarcan desde la situacin en la que el actor es ms rico en ese
recurso (alto) hasta el caso en el que el actor no cuenta con el recurso (bajo); se incluye
tambin la categora desconocido con la que se refleja un contexto de desconocimiento
por parte del analista en relacin al recurso para el actor estudiado.
Por ltimo, los cuadros conteniendo la sntesis de los recursos que posee cada
actor se representan en una figura (ver fig. 5.6) que permitir mejorar la visualizacin del
poder de cada actor, representndose ste por el rea que conforman las cinco
categoras (recuerde que se haba definido el poder de un actor como el conjunto total de
recursos que ste posee).

Cuadro 5.4. Visualizando el Poder de los Actores Involucrados en el Proceso


Recursos del Actor A.
Categora
Alto

Legislativo

Econmico

Administracin
Pblica

Conocimiento

Informacin

Medio
Bajo

Poltico

Desconocido

- 183 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 5.6. Visualizando el Poder de los Actores Involucrados en el Proceso

Legislativo

Informacin

Econmico

Alto
Medio
Conocimiento

Poltico

Bajo
Desconoc.

Administracin Pblica

5.II.4.III.3 Revisin de las Alternativas en funcin del poder de los actores.


La integracin de tcnicas sociales con mtodos multicriteriales permite
desarrollar e implementar un nuevo tipo de anlisis, la revisin de la posicin de las
alternativas en funcin del poder de los actores. En realidad esta revisin se concibe
como una etapa fundamental en la comprensin de los procesos de elaboracin de
polticas pblicas, pero que nunca ha sido desarrollada ya que mbas tcnicas por
separado (multicriteriales y sociales) no podan afrontar esta cuestin. As a continuacin
se propone una manera de explorar la interaccin poder y alternativas sin olvidar el
objetivo de facilitar la comprensin y as extender su facilidad de uso a la entera
comunidad.
Una vez analizados los recursos de que disponen los actores para influir en el
proceso y habiendo definido con anterioridad sus objetivos y posicionamientos con
respecto a las alternativas planteadas, el siguiente punto que debe explorar el analista es
la estabilidad del proceso de eleccin de alternativas. En ese sentido se deben reexaminar las alternativas desde la perspectiva del poder de los actores. Tal anlisis
genera en muchos casos una aproximacin ms real al proceso, permitiendo una mejor
comprensin de cmo ha discurrido o podra discurrir (dependiendo aplicamos la
metodologa para explorar un proceso ya finalizado o durante el proceso de decisin).

- 184 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

La revisin de las alternativas, al igual que en el examen de los recursos de los


actores, es un anlisis cualitativo. En l se trata de caracterizar en cierta manera las
posiciones, intereses y poder de los diferentes actores, sobre la base de la informacin
obtenida de las diferentes tcnicas sociales aplicadas.
Bajo esta perspectiva, el resultado de este anlisis debe ser considerado una
aproximacin al proceso, con las reservas propias de un anlisis realizado en un entorno
social dinmico y cambiante. Ante la revisin del ranking de alternativas, obtenido de la
aplicacin de NAIADE de acuerdo al estudio del poder de los actores, tales alternativas
pueden sufrir cambios en su posicin, ya sea al alza ( ), a la baja ( ) o mantener su
anterior posicin (). A su vez el cambio puede ser considerado notable o ligero, lo
cual se traducir en la utilizacin de dos o un smbolos respectivamente. Los resultados
de este anlisis sern representados en un cuadro (cuadro 5.5), la cual cumple
nicamente una funcin, como ya ha sido reiterado, de aproximacin al comportamiento
de los actores.

Cuadro 5.5. Revisando las Alternativas en trminos de Poder


Cambio en Posicin
Mejora
Alternativa 1

Se Mantiene

Empeora

Alternativa 2

Alternativa 3
Alternativa 4

Alternativa 5

5.II.4.III.4 Determinando las Posibles Coaliciones.


La posibilidad de generarse coaliciones entre los actores con similares objetivos o
intereses, durante el proceso, puede influenciar el orden de preferencia de las
alternativas analizadas.

El procedimiento a seguir por el analista para examinar la

posible influencia de las coaliciones en la preferencia de las alternativas consta de dos


partes: (i) la determinacin de las posibles coaliciones y (ii) la exploracin de los efectos
sobre las alternativas derivados de tales posibles coaliciones, incluyendo el poder de los
diferentes actores.

- 185 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Para determinar las posibles coaliciones se ha utilizado el modelo multicriterial


NAIADE, el cual a travs de la informacin introducida en la matriz que relaciona las
posiciones de los actores y las alternativas, desarrolla un dendogram que representa el
proceso de formacin de coaliciones (fig. 5.7). En esta figura se representan las posibles
convergencias de intereses entre los diferentes actores (en base a la distancia entre sus
posiciones polticas). Los valores situados a la izquierda, representan, los grados de
credibilidad de las posibles convergencias78 (i.e. coaliciones). As por ejemplo se observa
que en el caso de la Contaminacin Atmosfrica en Tenerife, las asociaciones
ecologistas y las generaciones futuras presentan objetivos comunes lo que facilita la
coalicin entre ambos actores en el proceso.

Figura 5.7. Representando las posibles coaliciones en el Proceso aplicando NAIADE

La representacin de las coaliciones generada por NAIADE esta basada en las


matrices de similitud (fig. 5.8), en las que se cuantifican las relaciones de similitud entre

78

Debe tenerse en cuenta que los resultados obtenidos tienen un carcter predictivo, deben ser

considerados como posibles resultados, sin suponer, por tanto, una descripcin de la realidad.

- 186 -

Captulo 5. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Anlisis Socio-Institucional.

actores, siempre sobre la base de la informacin que se refleja en la matriz de actoresalternativas.

Figura 5.8. Matrices de Similitud segn Actores en el Proceso aplicando NAIADE

5.II.4.III.5 Revisin de las Alternativas en funcin de las posibles Coaliciones.


Nuevamente aqu se presenta una etapa del Anlisis Socio-Institucional hasta
ahora no desarrollado pero que se considera determinante para entender la dinmica del
proceso. Aunque el estudio de las posibles coaliciones ya ha sido implementado en otros
estudios, como es el caso del proyecto VALSE (OConnor et al., 1998), el anlisis de
cmo stas puedan influir al ranking de alternativas, teniendo en cuenta adems el poder
de los actores, se presenta aqu por primera vez.
Una vez determinadas las potenciales coaliciones el analista deber examinar
como stas influirn en la estructura de alternativas obtenidos precedentemente. As, al
igual que en la exploracin del poder de los actores, se preparar un cuadro en la que se
reflejarn los posibles cambios que sufrirn las alternativas ante la integracin del poder
de los actores individuales y de las posibles coaliciones. Dicha cuadro reflejar tales
modificaciones, las cuales permitirn aproximar la posible evolucin del proceso decisor y
las caractersticas de estabilidad de las diferentes alternativas. Estabilidad definida como

- 187 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

la aceptacin de la alternativa por parte de los actores o coaliciones y de sus recursos de


actuacin.

Cuadro 5.6. Revisin de las Alternativas introduciendo Poder y Coaliciones.


Cambio en Posicin
Mejora
Alternativa 1

Alternativa 4
Alternativa 5

Empeora

Alternativa 2
Alternativa 3

Se Mantiene

- 188 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Elaboracin de Polticas


Pblicas: Una propuesta metodolgica Esquema Pedigree.
Quality you know what it is, yet you dont know what it is. But some
things are better than others, that is, they have more quality. But when
you try to say what the quality is it all goes poof!. [] If you want to
build a factory, or fix a motorcycle, or set a nation right without getting
stuck, then classical, structured, dualistic subject-object knowledge,
although necessary, isnt enough. You have to have a sense of whats
good. That is what carries you forward. Its not just intuition, not just
unexplainable skill or talent. Its the direct contact with the reality,
Quality.
Robert M. Pirsig. Zen and the Art of Motorcycle maintenance.
El captulo sexto presenta la parte metodolgica que permitir explorar los procedimientos
que usualmente se utilizan en la elaboracin de polticas pblicas. Este enfoque metodolgico ha
sido denominado Esquema Pedigree y surge como resultado de la profundizacin e
implementacin de una de las categoras presentes en el esquema nocional NUSAP, desarrollado
por Funtowicz y Ravetz (1987). El Esquema Pedigree tiene como objetivo explorar y mejorar la
comprensin de los diferentes elementos que conforman el procedimiento de elaboracin de
polticas pblicas, y entre los que se incluyen la informacin utilizada, el modelo aplicado y el papel
jugado por el analista en el proceso.
El captulo comienza con la definicin del concepto calidad y su papel en la exploracin y
comprensin de los procesos de elaboracin de polticas pblicas. La importancia de La Calidad
deriva de que ser la idea que subyacer en el diseo de los criterios utiilizados en la exploracin
de los procedimientos utilizados en el proceso decisor. A continuacin se presenta el sistema
nocional NUSAP y las limitaciones que ste presenta y que hacen necesario el desarrollo de una
nueva herramienta que permita explorar los procesos de toma de decisiones. Seguidamente se
discuten los diferentes atributos y criterios que conformarn las matrices Pedigree y que
permitirn explorar la calidad de la informacin utilizada en la elaboracin de las alternativas, la
labor del analista y el comportamiento y los supuestos que subyacen en la modelizacin utilizada
en la evaluacin de las polticas.

Por ltimo se discuten los aspectos de implementacin y

posterior presentacin y visualizacin de los resultados obtenidos de la aplicacin del Esquema


Pedigree. En ese sentido, y con la idea de facilitar la participacin de los diferentes agentes
involucrados en la elaboracin de polticas pblicas ha sido desarrollada una aplicacin informtica
que permita aplicar sin dificultad el esquema y que,

al mismo tiempo, permita al usuario

comprender sus resultados, y obtener una visin ms amplia del problema decisor y propicie los
procesos de resolucin de conflictos.

- 189 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

6.I La Calidad de los Procedimientos utilizados en la Elaboracin de


Polticas Pblicas.
6.I.1 La Calidad como Punto de Referencia.
La metodologa que a continuacin se presenta tiene como objetivo explorar los
procedimientos incorporados a los procesos de toma de decisiones (la informacin, el
papel del analista y los modelos matemticos de ayuda a la decisin). Para ello se
disearn una serie de indicadores que permitirn analizar tales facetas.
La determinacin de cualquier criterio de anlisis, y en particular aquellos que se
utilizarn para examinar problemticas sociales, presenta tres cuestiones que debern
ser estudiadas detenidamente:
Cules son los razonamientos que sern utilizados para determinar los criterios que
se aplicarn.
Quin definir los criterios utilizados en el anlisis de los procesos de toma de
decisiones.
Cul es la fuente legitimadora de los resultados obtenidos de la aplicacin de dichos
criterios.
El analizar procesos complejos en los que coexisten diferentes perspectivas y
juicios de valor, y en los que los efectos derivados de las medidas que se tomen
afectarn a diferentes esferas, con los consecuentes problemas de medicin y
comparacin de tales efectos, presenta importantes dificultades. En ese sentido la
utilizacin de enfoques, en los que se estudia una parte del problema o se busca una
nica solucin que optimice el problema, no permitir abordar la problemtica y mucho
menos intentar comprenderla.
Se hace necesaria una metodologa diferente que examine las diferentes facetas
de la cuestin, a travs del uso de un concepto de referencia, que permita la pluralidad de
anlisis que se precisa para afrontar estas cuestiones complejas. En este sentido, se
utilizar el concepto de calidad, ya en su momento propuesto por Funtowicz y Ravetz
(1990, 1992, 1993).

- 190 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

Existen varias definiciones de calidad, as la British Standard Institution (1979) y la


ISO 8402 (ISO 1986) definen calidad como la totalidad de caractersticas de un producto
o servicio destinado a cumplir unas necesidades definidas o implcitas. Crosby (1979)
define calidad como una adecuacin a unos requerimientos. Se observa en todas las
definiciones anteriores que calidad se considera un concepto pragmtico o como expres
Platn: la calidad de algo esta medida por su capacidad de lograr su propsito. En todas
ellas se plantea como principal factor la necesidad de satisfacer las necesidades y
expectativas de los usuarios.
En las ltimas dcadas el control calidad se ha considerado fundamental dentro
de la actividad industrial, en ese sentido, en la clausula 0 de la ISO 9000 (Guas para la
seleccin y uso) se considera que:
Most organizations - industrial, commercial or governmental - produce a product

or service intending to satisfy a user's needs or requirements. Such requirements are


often incorporated in "specifications". However, technical specifications may not in
themselves guarantee that a customer's requirements will be consistently met. For
example, there may be deficiencies in the specifications or in the organizational system to
design and produce the product or service. Consequently, this has led to the development
of quality system standards and guidelines that complement relevant product or service
requirements given in the technical specification.

Las decisiones polticas en materia ambiental son tomadas en contextos de


incertidumbre, basados en datos y procesos de variable y a veces desconocida calidad.
As, tiene lugar una situacin en la cual existe una, cada vez mayor, preocupacin por
parte de expertos, polticos y pblico en general por las incertidumbres que afectan a la
informacin existente sobre los problemas socio-ambientales79, situacin que se ve
agravada por una manipulacin poltica de la incertidumbre con el fin de acelerar o
retrasar iniciativas, en funcin del punto de vista del defensor (Funtowicz, 1992).
Sin embargo, aunque tiene lugar esta situacin no se ha pensado en disear un
sistema de control de la calidad del proceso de elaboracin de polticas pblicas. El
Esquema Pedigree que a continuacin desarrollaremos tiene como objetivo permitir a sus

79

Tales como el calentamiento global o BSE (ms popularmente conocido como vacas locas).

- 191 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

usuarios (tanto los expertos como los polticos y el resto de actores involucrados en el
proceso) explorar la calidad de los procesos de toma de decisiones. En ese sentido se
podra rescribir la definicin de la ISO 9000 de la forma siguiente:
Most organizations (governments) produce a product or service (policies)

intending to satisfy a user's needs or requirements (citizens). Such requirements are


often incorporated in "specifications". However, technical specifications (decisions) may
not in themselves guarantee that a customer's requirements (objectives) will be
consistently met. For example, there may be deficiencies (uncertainties) in the
specifications (information) or in the organizational system (modelisation) to design and
produce the product or service. Consequently, this has led to the development of quality
system standards and guidelines that complement relevant product or service
requirements given in the technical specification.

La calidad entendida como la habilidad de un producto para satisfacer unos


determinados requisitos ser el concepto que subyacer en la determinacin de los
atributos y criterios que permitirn analizar los procesos de toma de decisiones. As, la
pregunta clave que se realizar cada vez que se quieran especificar tales criterios ser,
por ejemplo: cules son los fines que debe cumplir la informacin en un proceso de
toma de decisiones?
Una vez afrontado el aspecto relativo a la elaboracin de los criterios, surge la
siguiente cuestin: quin determinar esos criterios que sern aplicados?
La incertidumbre que rodea las problemticas ambientales, la imposibilidad del
mbito cientfico de resolverlos e incluso de caracterizarlos en su totalidad ya que ningn
experto particular puede proporcionar certeza para las decisiones polticas (Funtowicz,
1993) ha conllevado el solicitar la extensin de los procesos a toda la comunidad
permitiendo incorporar en l una pluralidad de perspectivas que no niega la competencia
de los expertos, pero que tampoco niega la inclusin de los legos en la materia. Es una
combinacin de destrezas que permitir que todos los involucrados en un problema
puedan enriquecer la visin del conjunto. As la determinacin de los criterios tendr que
ser llevada a cabo a travs del dialogo y la cooperacin de expertos, decisores polticos y
el resto de actores involucrados, partiendo del concepto de calidad. En las prximas

- 192 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

secciones se presentan diferentes criterios que permiten analizar diferentes facetas de


los procedimientos utilizados en la decisin.
Otro aspecto a destacar es el aspecto dinmico que presentan los procesos de
elaboracin de polticas pblicas. Como fue comentado con anterioridad (seccin 5.I.1)
las problemticas ambientales se insertan en un entorno social, definido por valores,
intereses y objetivos cambiantes, es ms afectados por un gran nmero de factores. En
ese sentido, la calidad, como concepto de exploracin y de anlisis se considera
adecuada. Al definir los actores los criterios que sern utilizados, stos reflejarn las
percepciones de los agentes dotando al anlisis de una capacidad de cambio o
adaptacin que permitir acompaar a la dinamicidad del proceso.
Un ejemplo cotidiano sera la determinacin de los criterios que influyen en la
eleccin de un coche, es decir cules son los criterios que definen que un vehculo sea
de calidad, as en los ltimos aos se ha visto reforzado el aspecto de la seguridad, que
hace quince aos no formaba parte de los criterios usualmente aplicados. La dinamicidad
de los procesos sociales, con sus mltiples factores (accidentes de trfico, disminucin
de costes en materiales en la produccin automovilstica, mayores prestaciones,...)
provocan esos cambios que solamente pueden ser observados si: (i) se analiza a
utilizando el concepto de calidad como base y (ii) los criterios son definidos por una
comunidad extendida.
El ltimo punto a considerar es la fuente de legimidad de los resultados obtenidos.
Cuando se realizan anlisis sociales, en muchos casos, los resultados son la proyeccin
de una perspectiva, ya sea la del analista o la de la institucin que ordena el estudio. En
el caso que nos ocupa, al ser definidos los criterios por una representacin plural de los
individuos involucrados en la problemtica, la legitimacin de los resultados viene dada
por la misma comunidad que los analiza. As, aunque los resultados puedan no ser
aceptados en su totalidad por todos los actores, el proceso de generacin de los mismos
es un proceso abierto y transparente en el que las visiones de todas las partes sern
incluidas.

6.I.2 Definicin de Pedigree


El esquema Pedigree que a continuacin se presenta tiene como origen el
sistema nocional NUSAP, desarrollado por S. Funtowicz y J. Ravez (Funtowicz, 1987;
Funtowicz, 1987, Funtowicz, 1989, Funtowicz, 1990). Pedigree fue inicialmente planteado

- 193 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

como una de las cinco categoras que conforman dicho sistema nocional, el cual fue
originalmente diseado para la gestin de la incertidumbre y la evaluacin de la calidad
de la informacin cuantitativa (Funtowicz, 1990).
El esquema Pedigree que en el presente trabajo desarrollamos, aunque si bien
mantiene la idea original de exhibir el modo de produccin de la informacin (Funtowicz,
1990), presenta algunas diferencias con la categora Pedigree inicialmente presentada en
NUSAP. Tales diferencias se encuentran a dos niveles:
En el mbito metodolgico, el sistema NUSAP fue pensado para gestionar las
Incertidumbres de la Informacin cuantitativa (por ejemplo estadstica) y evaluar su
calidad. El esquema Pedigree amplia su mbito de estudio, analizando el procedimiento
de elaboracin de polticas pblicas en su conjunto. As se incluyen otros tipos de
informacin que se utilizan en los procesos de toma de decisiones, observndose, al
mismo tiempo, el papel desarrollado por el analista y la importancia de la modelacin a
la que se somete la informacin utilizada.
Desde un punto de vista conceptual, el Esquema Pedigree, aqu presentado,
pretende ser una herramienta de exploracin y comprensin de los procedimientos de
elaboracin de polticas pblicas (y de los elementos que lo conforman), a diferencia de
NUSAP, el cual se presenta con objetivos evaluadores y gestores.
A continuacin se describir en sistema NUSAP, presentando alguno de los casos
en los que ha sido aplicado, para a posteriori desarrollar la metodologa Pedigree, como
un novedoso instrumento de anlisis y comprensin de los procedimientos de elaboracin
de polticas pblicas.
6.I.2.I Antecedentes: El Sistema Nocional NUSAP.
El sistema NUSAP es considerado una representacin formal de un concepto de
conocimiento fundamental para situar el papel de la ciencia en el tratamiento de
problemas ambientales Funtowicz y Ravetz (1989). NUSAP es considerado un robusto
sistema nocional para expresar y comunicar las incertidumbres que pudieran existir en la
informacin cuantitativa (Funtowicz, 1987; Funtowicz, 1987; Funtowicz, 1990).
NUSAP es el acrnimo de cinco categoras: Numeral (N), Unit (U), Spread (S),
Assessment (A) y Pedigree (P), representando las categoras situadas ms a la izquierda
los aspectos ms cuantitativos de la informacin, mientras que a la derecha se sitan

- 194 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

aquellas relacionadas con los aspectos ms cualitativos. Este esquema permite distinguir
las fuentes y tipos de incertidumbre que pueden ser encontradas en un proceso de toma
de decisiones, por lo tanto a travs de NUSAP podremos relacionar de forma efectiva
incertidumbre y calidad Funtowicz y Ravetz, (1992) As permite distinguir entre los
niveles tcnicos, metodolgicos y epistemolgicos de la incertidumbre, los cuales
corresponden a la inexactitud, no-contabilidad y "los lmites de la ignorancia",
respectivamente.
La incertidumbre es manejada a un nivel tcnico cuando las rutinas estndar son
adecuadas; stas usualmente derivarn de la estadstica, as como de tcnicas y
convenciones suplementarias desarrolladas para campos particulares.

El nivel

metodolgico aparece cuando son relevantes aspectos ms complejos de la informacin,


tales como los valores o la contabilidad. Cuando luego se requieren juicios personales
que dependen de destrezas de alto nivel, la prctica en cuestin la llevar a cabo una
consultora o asesora profesional del tipo de la medicina o de la ingeniera. Finalmente,
el nivel epistemolgico aparece cuando la incertidumbre irremediable est en el centro
del problema. En NUSAP estos niveles de incertidumbre son expresados a travs de las
categoras de alcance (Spread), evaluacin (Assessment) y pedigr (Pedigree),
respectivamente; representando las primeras letras N y U los tradicionales Numeral y
Unidad usados para expresar magnitudes cuantificables.
La primera categora, en ese orden, es Numeral (N), la cual puede ser un nmero
entero, un decimal, una fraccin, un intervalo, una matriz o incluso un ndice cualitativo
(por ejemplo fuerte como opuesto a medio o dbil), en s, representa un nmero o un
juego de elementos o relaciones que expresen magnitudes (Funtowicz, 1990).
Unit expresa la relacin entre el numrico asignado y su aplicacin prctica, es
considerado importante en la representacin de cantidades agregadas (Funtowicz,
1989), as sera el caso de la medicin en milmetros, unidad que difiere de la unidad
bsica de medida.
Spread representa el tradicional concepto de error ya que expresa la forma ms
simple de incertidumbre: la inexactitud (Funtowicz, 1990), lo que segn Funtowicz y
Ravetz refleja la incertidumbre a un nivel tcnico. Aunque normalmente se expresa en
forma aritmtica (por ejemplo o %).

- 195 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

As, las primeras tres categoras, Numeral, Unit y Spread, se pueden considerar
familiares para la prctica cientfica estndar, mientras que las dos ltimas, Assessment y
Pedigree, describen los juicios ms cualitativos.
La cuarta categora es Assessment, la cual es relacionada con el grado de
exactitud, o con lo que el llamado error sistemtico, pudiendo ser representada a travs
de niveles de confianza propios de la estadstica o bien usando expresiones menos
formalizadas (por ejemplo, alto, medio, bajo) en contextos donde no se pueden calcular
niveles de confianza. Esta categora expresa un tipo de incertidumbre ms compleja.
Debera expresar un juicio sobre la fiabilidad asociada con la informacin cuantitativa
analizada en las categoras anteriores (Funtowicz, 1990).
La distincin entre ambos puede verse con claridad en el ejemplo del tiro al blanco
(Funtowicz, 1993). Segn Funtowicz y Ravetz, si los tiros se hacen todos muy prximos
se indica una alta precisin. Sin embargo, para que haya una alta exactitud deberan
tambin estar cerca del blanco. Hay otro tipo de incertidumbre que corresponde a esta
analoga y es la de si encontramos una meta, algo que pueda llamarse un blanco. En el
caso de los modelos matemticos y computacionales, todas estas incertidumbres son
conocidas (aunque no siempre manejadas con destreza): se relacionan con los datos,
con parmetros, con los modelos mismos y su uso. Tales "modelos de incertidumbre"
reflejan una profunda incertidumbre e ignorancia y, por ello, en el sistema NUSAP
incorporamos la categora "Pedigree" para describir los lmites con la ignorancia
expresados por la informacin con que contamos.

- 196 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

Cuadro 6.1 Sntesis de Categoras en NUSAP(excepto Pedigree)


1. Fase: Matemtica Pura

NUMERAL (N).

- Categora ms cuantitativa.
- Nmeros, Intervalos: (a, b).
(>a).
(-a, +b)

2. Fase: Aplicacin de las


matemticas en medicin o
estimacin

- Se utiliza la notacin cientfica de un prefijo


cuantitativo: kilo..., mili...

UNIT (U)
Escala.

- Se diferencia entre estndar y mltiplos.


SPREAD (S)
Incertidumbre
tcnica
de
operacin.

3 Fase: Inmersa en el campo de la


produccin cientfica bordeando la
ignorancia (el mas profundo tipo de
incertidumbre)

- Primera de las categoras de calidad.


la

ASSESSMENT (A).

- Expresa la forma ms simple de incertidumbre


(ej. Variacin estadstica).

- Cercana a la categora Spread, aunque en esta


cat. se integran los juicios de caracter mas
cualitativo, utilizables en una escala (e.g.
fuerte a debil)

Pedigree es la ms cualitativa y compleja de las categoras que forman NUSAP.


Esta categora tiene como objetivo evaluar la fiabilidad de la informacin, basndose
para ello en los propsitos de los usuarios (Funtowicz, 1989), examinando, al mismo
tiempo, el proceso de produccin de dicha informacin cuantitativa. As segn Funtowicz
y Ravetz (1990) la categora Pedigree es el elemento ms novedoso del esquema
NUSAP al no existir analogas en la prctica estadstica cotidiana. Pedigree permite
evaluar la informacin cualitativa, tal tipo de evaluacin no forma parte de las notaciones
tradicionales de la matemtica. Tal evaluacin se desarrolla de forma histrica, esto es,
sobre la base de la experiencia, ms que en distinciones lgicas, permitiendo conocer la
historia de la informacin utilizada.
La categora Pedigree se expresa a travs de un conjunto de criterios de
exploracin que conforman la llamada Matriz Pedigree. Las columnas de dicha matriz se
corresponden con los aspectos bsicos (o fases) del proceso de produccin de la
informacin (Funtowicz, 1990), mientras que dentro de cada columna, se expresan las
distinciones que se consideran crticas dentro del campo que se esta analizando, tales
criterios son ordenados de forma jerrquica ((Funtowicz, 1990; Sluijs, 1997) y
representan la mejor evaluacin posible para ese mbito (Funtowicz, 1990). En ese

- 197 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

sentido la matriz Pedigree permite mostrar las caractersticas que presenta la informacin
cuantitativa que se est analizando, con relacin al criterio observado.

6.I.2.II Revisin Literatura con relacin al Sistema Nocional NUSAP.


El esquema nocional NUSAP y en particular la matriz Pedigree se han aplicado en
diversas ocasiones, en la mayora de los casos por sus creadores S. Funtowicz y J.
Ravetz (vase Macgill y Funtowicz, 1988; Funtowicz y Ravetz, 1989 y Funtowicz y
Ravetz, 1990). As fueron diseadas diferentes categoras Pedigree con el objetivo de
evaluar la calidad de la informacin cientfica, ms concretamente la informacin
estadstica, aquella utilizada en procesos de investigacin, los modelos ambientales y los
datos radiolgicos (vease la figura 6.1) En todas estas aplicaciones de la categora
Pedigree destacan, como comn denominador, los siguientes aspectos:

La determinacin de una matriz Pedigree con carcter evaluador y que se centra en


un aspecto especfico de la informacin cientfica (ej. Informacin estadstica, datos
radiolgicos,...)

La utilizacin de una cantidad de criterios que oscila entre tres y cuatro.

Los elementos que conforman cada criterio se presentan a travs de una escala
numrica cuyos valores oscilan entre el cero (aquel valor que representa una menor
calidad) a cuatro o cinco.
Tambin destaca en la literatura la propuesta de aplicacin del esquema NUSAP

por parte de J. P. Sluijs (1997). Aunque no llega a desarrollarlo, Sluijs sugiere, en la


gestin de las incertidumbres propias de los modelos de evaluacin integrada del cambio
climtico, un esquema que integre NUSAP con el mtodo Monte-Carlo.
Para facilitar la comprensin del esquema NUSAP se muestra a continuacin la
aplicacin que Funtowicz y Ravetz presentan en Uncertainty and Quality in Science for
Policy (Funtowicz y Ravetz, 1990) en relacin a la Valoracin de Ecosistemas. En este
ejemplo se analiza el valor econmico de los humedales en Louisiana, para ello utilizan
como fuente de informacin las publicaciones de Farber y Costanza (1987) y Costanza et

- 198 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

al., (1989) .80, las cuales utilizan diferentes mtodos y modelos para estimar el valor total
del ecosistema. Son utilizados los metodos de disponibilidad a pagar, el valor comercial
y el energy analysis (el cual usa el total de la energa solar capturada por el ecosistema
como indicador de su valor econmico). A su vez, los valores de existencia y opcin del
humedal no fueron calculados. Los resultados del estudio original se presentan en el
cuadro 6.2.
Cuadro 6.2. Estimaciones del valor de los Humedales de Louisiana ( dlares 1983)
Mtodo

Valor Anual

Valor Presente por acre a la tasa de descuento


8%

3%

Disponibilidad a pagar
- Ostras

8.04

100

268

- Cangrejos

0.67

22

- Pesca

25.37

317

846

- Recreativo

3.07

46

181

Valores de Existencia y de Opcin

Valor Comercial

Energy Analysis
509-847
6400-10600
Fuentes: Farber y Costanza (1987) y Costanza et al., (1989)

17000-28000

La matriz pedigree que fue utilizada por los autores en este caso fue una versin
simplificada de la matriz Pedigree para el anlisis de informacin utilizada en
investigacin (la original se presenta en la figura 6.1) tal y como se muestra en el cuadro
6.3., mientras que los resultados de la aplicacin del esquema NUSAP son mostrados en
el cuadro 6.4.

80

Farber, S. y Costanza, R. (1987). The Economic Value of Wetlands Systems, J. of Environmental

Management, 24, 41-51.


Costanza, R. , Farber, S. y Maxwell, J. (1989). The Valuation and Management of Wetlands
Ecosystems. Ecological Economics, 1, 335-361.

- 199 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 6.3.Matriz Pedigree para la Valoracin Econmica de los Humedales.


Cdigo

Estructura Terica

Input Data

Calidad del Modelo

Calidad de Datos

Teora Establecida

Datos Experimentales

Total

Modelo Terico

Histricos / Campo

Alta

Modelo Computacional

Datos Calculados

Media

Proceso Estadstico

Educated Guess

Baja

Uneducated Guess

Ninguna

0
Definiciones
Fuente: Funtowicz y Ravetz (1990)

Aceptacin Pares

A partir de los resultados de la aplicacin NUSAP, los autores muestran que por
ejemplo los cangrejos presentan la siguiente evaluacin:
1E0 : $/acre/ao : 40% : 0.6 : (3,2,3)
donde la terminologa utilizada corresponde con las diferentes categoras NUSAP
separadas por el smbolo :. As a Numeral le correspondera 1E0, a Unit $/acre/ao y
as sucesivamente.
La categora Numeral presenta un valor de 1E0 con el que se representa el valor
de 0.67 asignado durante la valoracin monetaria. As en el caso del energy anlisis
que presenta como un intervalo (509-847) se representa a traves de un valor promedio de
7E2, es decir en torno a 700. La utilizacin de esta notacin permite, segn los autores
clarificar la visin y evaluacin de nmeros que presentan magnitudes diferentes.
La categora Unit expresa la relacin entre el numrico asignado y su aplicacin
prctica, es considerado importante en la representacin de cantidades agregadas
(Funtowicz, 1989), as sera el caso de la medicin en milmetros, unidad que difiere de la
unidad bsica de medida.
La inexactitud que presenta la valoracin se muestra a travs de la categora
Spread la cual asciende, segn Funtowicz y Ravetz, a 40% en el caso de la valoracin
de los cangrejos.
La cuarta categora Assessment, asciende a 0.6 que debe ser entendido como un
nivel de confianza. Los autores lo plantean como el resultado de la siguiente operacin:

- 200 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

Spread =

Elementos K Pedigree = (3 + 2 + 3) = 0.6


Valor K Max K Pedigree

(4 + 4 + 4)

donde:
(3+2+3) representan los tres valores de Pedigree asociados a los cangrejos.
(4+4+4) son los valores mximos que Pedigree puede asumir.

Por ltimo en la categora Pedigree, para los tres criterios evaluadores, se


asignaron los siguientes elementos (3,2,3) los cuales representan un valor econmico
para los cangrejos que fue obtenido a travs de la utilizacin de un modelo terico (3)
basndose en datos calculados (2) y que presenta un alto grado de aceptacin (3).

Cuadro 6.4. Estimaciones del valor de los Humedales de Louisiana ( dlares 1983).
Mtodo

Numeral

Unit

Spread

Assessment

Pedigree

- Ostras

8 E0

$/acre/ao

30%

0.6

(2,3,2)

- Cangrejos

1 E0

$/acre/ao

40%

0.6

(3,2,3)

- Pesca

2.5 E1

$/acre/ao

20%

0.6

- Recreativo

3 E0

$/acre/ao

10%

0.8

Valores de Existencia y 5 E2
de Opcin

$/acre/ao

50%

0.2

Energy Analysis

7 E2

$/acre/ao

25%

0.5

(3,2,1)

Tasa de Descuento

5 E0

50%

0.4

(1,3,1)

$/acre/ao

80%

0.4

Disponibilidad a pagar

Valor Comercial

Valor Presente
15 E3
Fuente: Funtowicz y Ravetz (1990)

(3,4,3)

Se hace patente la relevancia de esta ltima categora que permite profundizar en


la historia del nmero que se evalua, en este caso el valor de los cangrejos, permitiendo
mostar cul ha sido el proceso de generacin de tal valor, aspecto importante para
determinar su calidad y que evita la cuestin de la descontextualizacin de la
informacin que tiene lugar en casos en los que se utilizan datos provenientes de mbitos

- 201 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

diferentes al analizado, lo cual se debe, en muchos casos, al desconocimiento de la


historia que acompa al nmero.

6.I.2.III Algunos Interrogantes en la Implementacin de NUSAP.


Algunos aspectos de la implementacin del esquema NUSAP, y ms
concretamente al diseo de la matriz Pedigree, estn sujetos a debate. Bsicamente, las
dudas se centran en la categora pedigree al ser el elemento novedoso del esquema
NUSAP, y al mismo tempo el que puede presentar un carcter ms subjetivo.
A continuacin presentamos seis cuestiones metodolgicas, con relacin a la
matriz Pedigree, sobre las que cabra reflexionar. Tales cuestiones han impulsado el
desarrollo de la metodologa que ser presentada en las siguientes secciones, a travs
de la cual se intentarn analizar los siguientes puntos, que abarcan desde aspectos ms
relacionados con el diseo y estructura de Pedigree hasta aspectos ms conceptuales:
1. La Eleccin de los Criterios utilizados en la evaluacin de la calidad.
2. La Eleccin de los Elementos de cada criterio.
3. Determinacin del ranking de tales elementos.
4. La Legitimacin de los resultados de NUSAP.
5. mbito de anlisis de NUSAP.

Los primeros tres puntos pueden ser vistos como cuestiones prcticas en el
diseo de la matriz Pedigree, siempre dentro del mbito del esquema NUSAP. La
eleccin de los criterios utilizados en la matriz Pedigree, la seleccin de los elementos
que permiten evaluar cada criterio y el ranking de cada uno de ellos, en cada columna,
estn claramente sujetos a debate. As, J. P. Sluijs en su trabajo Anchoring amid
uncertainty sugiere la necesidad de buscar procedimientos que permitan establecer las
matrices Pedigree (Sluijs, 1997).

- 202 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

La determinacin de los criterios, y los elementos utilizados en su evaluacin


plantea una serie de cuestiones: cmo son elegidos esos criterios y elementos?
Cuntos criterios son necesarios para analizar la informacin cuantitativa? Y por ltimo,
quin posee la expertise necesaria para determinar tales criterios? Preguntas similares
surgen cuando se trata de determinar el ranking de tales elementos, pudiendo, en
algunos casos ser discutible el considerar que uno de los elementos elegidos presente
mayor calidad que otros.
Los puntos anteriormente presentados podran ser analizados a un nivel
conceptual como una cuestin de Legitimidad. La eleccin de los criterios y los elementos
que los conforman, as como del ranking de los mismos va mas all de la cuestin de
diseo y estructura de la categora Pedigree, desde el momento que se propone NUSAP
como un esquema de evaluacin de la calidad de la informacin cientfica utilizada en el
proceso de decisin, la determinacin de la matriz Pedigree debe someterse a un
anlisis ms detallado.
La aplicacin de cualquier esquema o modelo de evaluacin conlleva aparejadas:
(a) la eleccin de un tipo de escala, (b) la determinacin del ranking de dicha escala y (c)
la seleccin del usuario del esquema. Surgen as una serie de preguntas relacionadas
con la legitimidad del esquema en cuestin, en trminos de diseo: quin determina los
criterios y el ranking y en trminos de aplicacin: Quin ser el encargado de utilizar
NUSAP, cual debe ser su posicin (cientfico, poltico, afectado,...)

- 203 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 6.1. Previos desarrollos de la matriz Pedigree.


Matriz Pedigree para Informacin utilizada en Investigacin
Cdigo

Estructura Terica

Input Data

Aceptacin Pares

Consenso Colegas

Teora Establecida

Datos Experimentales

Total

All but cranks

Modelo Terico

Histricos / Campo

Alta

All but rebels

Modelo Computacional

Datos Calculados

Media

Escuelas enfrentadas

Proceso Estadstico

Educated Guess

Baja

Campo en Desarrollo

Definiciones

Uneducated Guess

Ninguna

Sin Opinin

Matriz Pedigree para Modelos Ambientales


Cdigo

Estructura Modelo

Input Data

Comprobacin

Comprensivo

Revisin

Corroboracin

Aprox. Elementos Finitos

Histricos / Campo

Comparacin

Transferencia Funcin

Experimental

Anlisis de Incertidumbre

Proceso Estadstico

Calculados

Anlisis de Sensibilidad

Definiciones

Opiniones Expertos

Nada

Matriz Pedigree para Informacin Estadstica


Definicin y Estndar

Recogida Datos y
Anlisis

Cultura
Institucional

Revisin

Negociacin

Task-force

Dialogo

Externa

Ciencia

Entrevista Directa

Acomodo

Independiente

Conveniencia

Estimacin
Indirecta

Obediencia

Regular

Simbolismo

Educated Guess

Evasin

Ocasional

Inercia

Fiat

Sin Contacto

Ninguna

Desconocido

Desconocida

Desconocida

Desconocida

Matriz Pedigree para los Datos Radiolgicos


Cdigo

Tipo

Fuente

Configuracin

Constante

Revisado

Universal

Deducido

Referenciados

Natural

Estimado

Interno

Simulado

Sintetizado

Conferencia

Laboratorio

Hipottico

Aislado

Otro

- 204 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

Por ltimo se plantea la cuestin del mbito de anlisis de NUSAP y en particular


de la categora Pedigree. En sus desarrollos iniciales, tanto por parte de S. Funtowicz y J.
Ravetz, como posteriormente en la aplicacin de J. P. Sluijs, en relacin con el cambio
climtico, NUSAP y en particular la matriz Pedigree se han centrado exclusivamente en la
evaluacin de la calidad de la informacin cientfica, la cual juega un papel importante en
el proceso de elaboracin de polticas pero, como se ha puesto de manifiesto en el primer
captulo, no el nico.

6.I.3 Relevancia del Esquema Pedigree como herramienta de ayuda a la


Exploracin y Comprensin de los Procesos de Decisin.
El esquema Pedigree que aqu se presenta tendr como objetivo la exploracin de
los diferentes elementos que conforman los procesos de elaboracin de polticas
pblicas. En este sentido, presentar una serie de diferencias con relacin al esquema
NUSAP desarrollado por Funtowicz y Ravetz, dichos elementos diferenciales, que se
esquematizan en el cuadro 6.5, permiten afrontar las debilidades que con relacin a
NUSAP fueron puestas de manifiesto en anteriores secciones.
Dos son los puntos claves que diferencian el esquema Pedigree del sistema
NUSAP, el mbito de aplicacin y el carcter del sistema. Con relacin al mbito de
aplicacin, NUSAP surge con el objetivo de analizar y evaluar la calidad y la
incertidumbre inherente a la informacin cientfica que habitualmente puede ser utilizada
en los procesos de toma de decisin. El esquema Pedigree persigue un objetivo ms
ambicioso, el anlisis de todo el proceso de elaboracin de polticas pblicas, para lo cual
se incluye la exploracin de la informacin (proveniente de diversas fuentes), el papel del
analista y la importancia del modelo utilizado en la evaluacin de la cuestin ambiental.
Como segunda diferencia fundamental NUSAP se presenta como un sistema
evaluador, de su aplicacin se obtiene una valoracin de la informacin cientfica bajo
anlisis, valoracin que permite clasificar, gracias a una escala numrica, la calidad de
los datos observados. En cambio Pedigree se presenta como un sistema de exploracin y
aprendizaje, a travs de ste se

muestran las caractersticas de los elementos

integrantes del proceso de elaboracin de polticas pblicas ambientales. Su objetivo es


explorar el proceso y evidenciar una serie de aspectos (fiabilidad, facilidad de uso,...)
considerados de gran importancia en el complejo proceso de toma de decisiones.

- 205 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

El abarcar un mbito mayor de anlisis, como puede ser la exploracin de la


calidad del proceso de elaboracin de polticas pblicas, presupone tambin, diferencias
en trminos de diseo y estructura entre el esquema Pedigree y NUSAP. As mientras
NUSAP propone cinco categoras, el esquema aqu presentado se limita a una sola,
prescindiendo de las categoras numeral, unit, spread y assessment, las cuales estn
ms orientadas al anlisis de informacin cientfica; por lo cual desde que el marco de
anlisis engloba otros tipos de informacin y otros aspectos (modelizacin, determinacin
de hiptesis y alternativas,...) la utilizacin de tales categoras pierde relevancia,
pudiendo llegar, en algunos casos, a carecer de sentido o ser inaplicables.

Cuadro 6.5. Elementos de Diferencia entre NUSAP y el Esquema Pedigree


NUSAP

Esquema Pedigree

Objetivo

Evaluacin de la Calidad y Gestin de


la Incertidumbre

Exploracin y Comprensin de la
Historia del proceso

mbito de Aplicacin

Informacin Cuantitativa

Proceso de Elaboracin de Polticas

Estructura

Cinco Categoras. Pedigree formado


por una matriz

Diferentes matrices Pedigree


exploran facetas del proceso.

Diseo

Expertos

Comunidad Amplia

Utilizacin

Expertos

Comunidad Amplia

Resultado

Determinar, a travs de un ranking, la


calidad de la Informacin cientfica
analizada

Identificar los elementos que integran


el proceso y Ayudar en la eleccin de
polticas pblicas

que

En contraposicin, la aplicacin de una nica categora, ha conllevado su


perfeccionamiento con el fin de poderla aplicar en este nuevo entorno, tanto el nmero de
criterios como de matrices ha aumentado, lo que ha conllevado la necesidad de mejorar o
incluso redisear el entorno de visualizacin y aplicacin de dichas matrices, facilitando al
usuario la utilizacin de un mayor nmero de criterios y mejorando la comprensin de
tales criterios, as como de los resultados obtenidos.
As el Esquema Pedigree puede ser considerada una herramienta nueva y
poderosa en la exploracin de los procesos de toma de decisiones. Nueva, ya que
aunque conceptualmente proviene del esquema NUSAP, presenta: (i) un mbito de
aplicacin ms amplio, (ii) se desarrolla por y para la comunidad y (iii) tsurge como
herramienta de ayuda a la exploracin y comprensin de los procesos de toma de
decisiones. Al mismo tiempo se considera poderosa, ya que el Esquema Pedigree se

- 206 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

concibe como un instrumento canalizador de la informacin relacionada con un problema


de decisin, esto es, primeramente incorpora las percepciones y opiniones de las partes
implicadas (expertos, polticos, actores y comunidad en general) para posteriormente
devolver esa informacin de forma comprensible (a travs de un entorno grfico) a la
comunidad. Esta devolucin da la oportunidad al usuario del Esquema a acceder a
diferentes perspectivas y aspectos del problema que poda ignorar, enriqueciendo su
visin de conjunto.
Al mismo tiempo, el ampliar las miras de los diferentes actores y la utilizacin de
mecanismos de difusin de la inforemacin fcilmente comprensibles permite considerar
al Esquema Pedigree como un elemento impulsor, as como una til herramienta en los
procesos de negociacin y resolucin de conflictos.

6.I.4 Desarrollo del Esquema Pedigree.


En anteriores captulos fueron expuestas las diferentes formas en las que el autor
considera que se puede subdividir la elaboracin de polticas pblicas ambientales81 en
los procesos de toma de decisiones:
Informacin
Anlisis
Modelizacin
Teniendo en cuenta estos procesos, que como ya ha sido comentado, no son
ordenados ni secuenciales, se observa que si se quiere analizar la calidad que presentan
los procesos de toma de decisiones, se hace necesario, expandir el concepto de
Pedigree a otros aspectos, ms all de la informacin cientfica.

81

Habra que introducir un ltimo punto crucial en el proceso de toma de decisiones, como es el

mbito de la decisin en el cual se contextualizan las diferentes opciones de poltica pblica y se desarrolla
un proceso dinmico en el que intereses entran en juego. Tal aspecto y su relevancia es objeto de estudio del
Anlisis Institucional que ser desarrollado en secciones siguientes.

- 207 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Por un lado nos encontramos con fuentes de informacin que no son de carcter
cientfico, las percepciones de los actores involucrados, los hbitos de la poblacin, el
conocimiento local, la memoria histrica e incluso las creencias, son aspectos que
escapan al mbito cientfico, pero que son consideradas fuentes de informacin y
conocimiento indispensables en el proceso de desarrollo de polticas ambientales.
De igual manera el papel jugado por el analista, dentro del proceso, a travs de la
definicin de hiptesis, alternativas, criterios, la eleccin del modelo algortmico que ser
aplicado; a travs de su percepcin del problema a tratar, a travs de su relacin con los
actores involucrados y/o su relacin con la cuestin a debate. El analista no es un
eslabn neutral de la cadena, posee sus percepciones que seguramente disearn y
modelizarn el problema desde una determinada perspectiva.
El modelo matemtico aplicado en los procesos de elaboracin de polticas
pblicas, puede influir en la calidad del proceso decisor; optar por un tipo de modelizacin
frente a otra (Ej. modelos monocriteriales en vez de multicriteriales) puede conllevar
resultados diferentes encaminando los objetivos de polticas pblicas en una determinada
direccin. Estos, adems pueden ser decisivos en proceso de resolucin de conflictos o
negociacin, as, en estas situaciones la transparencia as como el entendimiento y
aceptacin del modelo por parte de los agentes involucrados son fundamentales.

6.I.4.I Extendiendo el Concepto de Matriz Pedigree


Como se ha presentado con anterioridad, la categora Pedigree, inmersa en el
esquema NUSAP, tal y como fue diseada y ha sido aplicada, se ha centrado en el
anlisis de la informacin de carcter cientfico. Si bien este tipo de informacin es un
elemento clave de los procesos de toma de decisin en general y en materia ambiental,
en particular- no son menos importantes otros aspectos o facetas del proceso decisor.
Se definir un esquema Pedigree que permita analizar las diferentes facetas que
conforman los procesos de toma de decisiones. Con esta finalidad Pedigree explorar la
calidad que presenta la informacin utilizada en el proceso (no solamente cientfica), el
papel del analista en la determinacin de alternativas y criterios e hiptesis y la influencia
del modelo matemtico elegido.

- 208 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

A continuacin sern analizadas las diferentes matrices que forman el esquema


Pedigree y que permitirn analizar los mbitos anteriormente sealados. Como se pone
de manifiesto en la figura 6.2, cada uno de tales elementos ser definido en funcin de
grupo de atributos que permitirn distinguir los aspectos fundamentales del elemento que
se quiere explorar. Seguidamente se construirn una serie de criterios que permitirn
analizar cada uno de los atributos y as obtener una visin lo ms amplia precisa de tal
faceta.
Tales criterios y atributos deberan ser determinados por el conjunto de usuarios
del esquema, ms concretamente se piensa que ante un problema especfico la matriz
Pedigree sera diseada por un grupo de usuarios en los que tendran cabida tanto
expertos, como polticos y afectados. El primer paso consistira en la eleccin de los
criterios y sus diferentes elementos, utilizando la calidad como referente, quedando as
determinadas las bases que permitiran explorar el proceso y posteriormente evaluarlo.
Los diferentes criterios que a continuacin se examinan en el esquema pedigree,
primero a nivel terico, y que posteriormente sern aplicados en la exploracin del caso
de estudio, han sido definidos por el autor con la finalidad de examinar el espectro ms
amplio posible de facetas que caracterizan los procesos de toma de decisiones. Aunque
se es consciente de que los criterios y atributos podran ser modificados, incrementados o
disminuidos en nmero al ser aplicados a problemticas diferentes, sin embargo se
considera que son representativos de las facetas que se analizan. Estas categoras, al
mismo tiempo, al ser presentadas a los grupos de individuos encargados del diseo de
los criterios, permitirn orientarlos y guiarlos en la determinacin del esquema Pedigree.
En este sentido, futuras investigaciones se dirigen hacia la definicin de criterios y
aplicacin del esquema Pedigree en un marco ms amplio de procesos participativos.

- 209 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 6.2. Detalle Parcial de la Estructura del Esquema Pedigree


Informacin

Elemento

Atributo

Criterio

Adecuacin

Adecuacin

Aplicabilidad

Sensibilidad

Completitud

Fiabilidad

6.I.4.II Matriz Pedigree para la Informacin que concierne a un Proceso Decisor en


Materia Ambiental.
6.I.4.II.1 Atributos en la Evaluacin de la Calidad de la Informacin.
La informacin requerida y usualmente utilizada en la elaboracin de polticas
pblicas -y particularmente aquellas centradas en cuestiones ambientales- se caracteriza
por ser:

Informacin de diverso tipo. Informaciones de carcter cuantitativo (ej. Datos


epidemiolgicos, biolgicos, metereolgicos, datos estadsticos,...) se complementan
con elementos de ndole cualitativa (aspectos legislativos y normativos, elementos
econmicos o monetarios, opiniones, percepciones,...)

Informacin que proviene de diferentes fuentes, las cuales no siempre presentarn el


mismo nivel de adecuacin a la materia analizada; as, nos podemos encontrar con
estimaciones, series incompletas, marcos legales poco claros, informaciones de
carcter contradictorio.
Esta diversidad de fuentes y de tipos de conocimiento va a influir en la calidad de

los procesos de decisin, repercutiendo en su elaboracin, lo que conlleva la necesidad


de hacer explicita y analizar los tipos de conocimiento que son incorporados en el
proceso de elaboracin de polticas pblicas ambientales (PEPPA).

- 210 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

Partiendo de la definicin de calidad en la que se relaciona a su capacidad de


lograr los fines y objetivos planteados, tres sern los atributos complementarios definidos
y utilizados en el anlisis de la calidad que presenta la Informacin Utilizada durante el
PEPPA, estos son La Aplicabilidad, La Adecuacin y La Confianza (ver cuadro 6.6). Tales
atributos tratan de responder a la siguiente pregunta: Cules son las virtudes que
debe poseer la Informacin que se aplica en contextos de decisin?
El primer requerimiento que se le exige a cualquier paquete informtico,
instrumento u objeto es que sea adecuada a los fines para los que ser diseado o
aplicado, de igual forma la informacin o el conocimiento utilizado en los PEPPA debe
cumplir dicho requisito. Es clara la relacin que surge entre la adecuacin y el logro de
objetivos; en el presente estudio dicha

adecuacin se expresa a travs de dos

caractersticas: alcance y completitud. El Alcance reflejar la sensibilidad que presenta la


informacin en el logro de los fines propuestos, es decir, su adecuacin a la problemtica
planteada. A travs de La Completitud se analizar si los datos disponibles son
completos o si bien presentan agujeros (ej. series incompletas, opiniones que faltan,...).

Cuadro 6.6. Atributos y Criterios Propuestos en el Anlisis de la Informacin.


Atributo

Caracterstica

Criterio

Adecuacin

Alcance

Adecuacin al Problema
Sensibilidad

Aplicabilidad
Fiabilidad

Completitud

Completitud

Accesibilidad

Accesibilidad

Inteligible

Comprensible

Control

Fuente Informacin
Verificacin
Consenso de Colegas

Confianza

Aceptacin de Pares Extendida


Fuente Legitimacin

Tan importante como La Adecuacin se presenta La Aplicabilidad; si la


informacin no puede ser utilizada carecer de utilidad en el logro de los fines
planteados, independientemente de que sta posea una mayor o menor adecuacin. La
Aplicabilidad

es definida en funcin de La Accesibilidad y la Inteligibilidad. La

Accesibilidad como expresin de la facilidad de acceso a la informacin; para que sta


sea aplicable debe poder estar disponible, el mayor o menor acceso a fuentes de

- 211 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

informacin es un condicionante de los resultados del proceso. La Inteligibilidad, refleja la


claridad o comprensin de la informacin por parte de los diferentes agentes
involucrados. Si los datos empleados no son comprensibles, pueden darse situaciones en
las que ciertas variables o efectos son minusvalorados (o por el contrario valorados en
exceso), afectando, en ltimo lugar a la calidad del PEPPA.
Como tercer atributo se presenta La Fiabilidad de la Informacin, la cual permitir
analizar la incertidumbre asociada a la misma. La eleccin de este atributo ahonda en los
principios de la evaluacin de la calidad a la que se someten instrumentos y objetos;
stos no solamente deben ser adecuados y fciles de utilizar, adems deben poseer
cierto grado de fiabilidad. La Informacin utilizada en los procesos de toma de decisin
tambin debe presentar este atributo, sobre todo en el mbito de las decisiones en
materia ambiental, donde la puesta en juego es alta, las decisiones son urgentes, en
muchos casos irreversibles y se desarrollan en un mbito de incertidumbre irreducible e
ignorancia.
As, en el caso que se esta analizando conviene redefinir los atributos El Control
(al que se somete la Informacin) y La Confianza (en trminos de Fe o Creencia) para
que puedan ser aplicados a las diversos tipos y fuentes de Informacin utilizados en los
PEPPA.
Estos tres atributos y las caractersticas que los definen, van a determinar el
esquema Pedigree que se aplique a La Informacin. stos se plasmarn en dicha Matriz
Pedigree a traves del uso de una serie de criterios (cuadro 6.7) que tendran como
objetivo especificar an ms los atributos inicialmente definidos. A dichos atributos se les
aadir una ltima categora denominada tipo de informacin, cuya finalidad es la de
hacer patente que tipo de informacin se utiliza durante el proceso decisor. Sin tener una
finalidad evaluadora, intentar mostrar si existe alguna relacin entre el tipo de
informacin utilizada y su calidad.
6.I.4.II.2 Matriz Pedigree y el Anlisis de Calidad de la Informacin.
La matriz Pedigree aplicada en la evaluacin de la calidad que presenta la
informacin deber reflejar los atributos definidos anteriormente, resaltando los niveles de
adecuacin y de aplicabilidad que presenta la informacin disponible, evaluando, al
mismo tiempo, la incertidumbre inherente a la misma.

- 212 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

Se debe hacer notar que ninguna de las fases que conforman tales matrices
Pedigree presentan un carcter de medicin, as, por ejemplo, ningn tipo de informacin
que utilicemos ni ninguna fuente de legitimidad ser mejor que otra. Tal como ya ha sido
mencionado con anterioridad, el sentido de este esquema es el de explicitar de una forma
ms clara la calidad que presentan los tipos de informacin utilizadas durante el PEPPA.
Comenzaremos por mostrar las fases que permitirn analizar la aplicabilidad y
adecuacin que tienen los diferentes tipos de informacin presentes en un proceso de
planificacin ambiental (ver cuadro 6.7).
Accesibilidad. La obtencin de informacin puede presentar ciertos costes, los
cuales no son necesariamente valorados en trminos monetarios o temporales, en
muchos casos el mayor problema es su disponibilidad. A travs de esta fase tratamos de
reflejar el grado de accesibilidad que presenta la informacin analizada, se encuentra
subdividida en cinco categoras, que evolucionan desde la total disponibilidad y
accesibilidad a la informacin, en la que la obtencin de los datos no conlleva ningn
coste, hasta la categora ms baja en la que la informacin no se encuentra disponible.
Entendimiento. Esta fase permitir analizar el nivel de aplicabilidad que presenta
la informacin utilizada. El Entendimiento es definido como el grado de preparacin que
necesitan los agentes para poder interpretar dicha informacin. Se considera que cuanto
mayor sea el nivel de entendimiento de los datos por parte de la comunidad mayor ser el
grado de aplicabilidad de la misma. En este sentido la matriz pedigree presenta una serie
de elementos categoras que evolucionan desde un grado donde hay un total
entendimiento de la informacin por parte de todos los agentes implicados en el proceso
(agentes involucrados) hasta una situacin donde nicamente los expertos en el campo
que han desarrollado esa informacin pueden comprenderla y analizarla (expertos en ese
campo). Entre estas dos categoras podemos presentar dos situaciones, una de mayor
entendimiento donde el entorno poltico-institucional puede entender esta informacin y
otra donde este entendimiento se ve reducido al mbito acadmico.

- 213 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 6.7. Matriz Pedigree aplicable a Informacin.

Aplicabilidad y Adecuacin
Accesibilidad Informacin

Entendimiento /

Adecuacin a la

Sensibilidad

Grado de Completitud

Tipo de

Terminologa

Problemtica

Informac-Objetiv

Total Disponibilidad

Agentes Involucrados

Especfica

Muy Relevante

Total

Expertos

Disponible sin difusin

mbito Poltico

Aplicada en casos similares

Relevante

Alto

mbito Poltico

mbito Acadmico

Consultores

Genrica a estos problemas

Suficiente

Medio

Consultores

Permisos o Credenciales

mbito Acadmico

Otros problemas

Poco Relevante

Bajo

Opiniones
Involucrados

No Disponible

Expertos

Genrica

Irrelevante

Desconocida

Percepciones poblacin

Informacin

Actores

Fiabilidad
Verificacin

Consenso de Colegas

Aceptacin
Extendida

Experimentados

Externa

Completo

Total

Acadmica

Hechos Extendidos

Independiente

Algunos Disconformes

Alto

Poltica

Valores Histricos

Regular

Opiniones Enfrentadas

Medio

Religiosa

Calculados

Ocasional

Sin suficiente Exploracin

Bajo

Mass-media

Estimaciones

Ninguna o Desconocida

Sin opinin

Ninguno

Percepcin

Fuente Informacin
Utilizada

- 214 -

de

Pares

Fuente de Legitimacion

(Tradicin Cultural)

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

Adecuacin. Esta fase nos servir de puente entre el anlisis de la utilidad /


aplicabilidad de los datos y la incertidumbre que presentan, el grado de adecuacin trata
de reflejar si la informacin que poseemos esta desarrollada especficamente para el
problema que estamos analizando o por el contrario fue desarrollada para el tratamiento
de casos diferentes. La importancia de introducir esta fase se deriva de las
particularidades que presentan los problemas ambientales:

problemas nuevos, diferentes a los que hasta ahora haban enfrentado los procesos
decisores,

a su vez cada problema ambiental presenta caractersticas que lo hacen diferente del
resto.
Dichas peculiaridades hacen relevante el estudio del grado de conexin entre la

informacin disponible y la especificidad del problema planteado. Anlisis que ser


realizado a travs de unas categoras que abarcan desde una adecuacin completa que
tiene lugar cuando la informacin es desarrollada especficamente para tratar el problema
(especifica), la adecuacin es menor cuando la informacin que se utiliza ha sido utilizada
en otras zonas donde el mismo problema (o uno similar) a tenido lugar, llegando a
escalas de baja adecuacin cuando los datos aplicados provienen de estudios de otras
problemticas ambientales diversas (genrica para problemas ambientales) o incluso de
conflictos no ambientales (otros problemas de decisin).
Sensibilidad. En la fase anteriormente comentada se presentaba el grado de
relacin existente entre la informacin disponible y la problemtica a tratar. A travs de
esta fase se buscara explicitar el nivel de relevancia que dicha informacin posee en
relacin con los objetivos existentes, es decir, buscamos presentar hasta que punto la
informacin explica el problema planteado.
Completitud. Esta categora pretende mostrar hasta que punto la informacin
utilizada presenta vacos, series incompletas, periodos temporales o incluso facetas del
caso de estudio sobre los que no se poseen datos o conocimientos, o son incompletas.
Tipo de Informacin. Esta fase no presenta un carcter evaluador, sino que nos
permitir explicitar el tipo de informacin que estamos analizando, distinguiendo entre la
informacin proveniente de expertos (y que puede presentar un mayor nivel de
neutralidad), las posturas de las Instituciones pblicas y polticas, la informacin

- 215 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

generada por asesoras en representacin de las partes implicadas en el conflicto


(asesores), las opiniones de los diferentes agentes envueltos en el conflicto, tanto de
aquellos que no se respaldan en asesoramiento de expertos como aquellos grupos que
aun tenindolos dan opiniones independientes a las que presentan los expertos
(opiniones de los grupos implicados) y por ultimo las percepciones del resto de la
poblacin sobre el problema en cuestin (percepciones de la poblacin).
A continuacin se presentan las diversas categoras que permitirn evaluar la
fiabilidad de la informacin, analizada en funcin del grado de incertidumbre que presenta
esta informacin. Dicho anlisis sigue un orden predeterminado que comienza en el
estudio de los elementos ms internos de la informacin (los relacionados con su
generacin y su verificacin) hasta aquellos ms externos a la misma (los aspectos que
se relacionan con su aceptacin por la comunidad). En primer lugar sern evaluados los
inputs utilizados en el desarrollo de la misma, observando seguidamente el tipo de
revisin al que se somete la informacin obtenida, para posteriormente explicitar el grado
de aceptacin de esta tanto por parte de expertos que trabajan en el mismo campo como
por parte del resto de los agentes involucrados en la problemtica ambiental analizada.
Fuente de Informacin. Anlisis de los inputs utilizados en la generacin de la
informacin nos permitir analizar cual es el origen de los mismos. Estos datos
evolucionan desde los denominados experimentados, en los que consideramos que
existe un menor grado de incertidumbre ya que han sufrido un proceso de
experimentacin controlada hasta las denominadas estimaciones realizadas por expertos.
En esta fase hay que destacar la disposicin de la categora hechos extendidos, en la
que presentamos los hechos que se derivan de las opiniones y percepciones de los
diferentes agentes implicados. Desde nuestro punto de vista esta categora presenta un
grado de incertidumbre menor que el derivado de la utilizacin de series histricas de
datos, esta opinin se deriva de que nos enfrentamos a problemas ambientales, los
cuales presentan unas caractersticas de novedad y complejidad que hacen relevantes, la
utilizacin como informacin, las percepciones de los agentes involucrados. Tambin
conviene resaltar que cuando nos enfrentemos a problemas de decisin sobre materias
que no presenten esta caracterstica de novedad, los hechos extendidos bajaran en la
escala debido a la importancia que cobran los hechos histricos y los calculados.
Verificacin. El explicitar el tipo de revisin al que se somete la metodologa
aplicada para elaborar la informacin basndose en los datos que se poseen es tambin

- 216 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

considerado relevante para evaluar la fiabilidad que presenta la informacin. Esta fase
presentar unas categoras que evolucionan desde una revisin externa que
consideramos que permitir asegurar una mayor fiabilidad hasta unas situaciones en las
que no existe revisin (ninguna) o esta es desconocida.
Consenso de Colegas. A travs de este aspecto se reflejar el grado de
aceptacin por el resto de individuos que trabajan en el mismo campo de investigacin
que presenta la informacin analizada (Ej. observar hasta que punto la informacin
difundida por una organizacin ecologista es corroborada por el resto de asociaciones, o
presenta algn grado de discrepancia).
Peer Acceptance. La categora anterior nos permita reflejar el grado de
aceptacin de la informacin por parte de los propios miembros del campo en el que se
desarrollaba la misma, en esta fase se analiza el nivel de aceptacin por el resto de
actores involucrados en el proceso decisor.
Legitimidad. La finalidad de este criterio es explicitar el marco que legitima la
informacin que se analiza, en muchos casos la credibilidad de los datos utilizados se
encuentra directamente relacionada con el mbito o la Institucin que la genera o
respalda. Con el fin de analizar esta categora son utilizadas una serie de categoras que
procuran abarcar las diferentes fuentes legitimadoras que podemos encontrar en los
sistemas sociales actuales, desde el mbito acadmico o poltico hasta la denominada
percepcin en la que integramos las tradiciones y particularidades culturales del mbito
de estudio (generalmente el conocimiento local).

6.I.4.III Matriz Pedigree para explicitar la influencia del Analista en el proceso de toma de
decisiones.6.II.4.III.1 El rol del Analista en el PEPPA.
El analista se encarga, dentro del procedimiento de toma de decisiones, de fijar
tanto las alternativas al problema planteado, como los criterios para evaluar dichas
alternativas, criterios que se construyen bajo la premisa de que deben ser entendidos y
aceptados por todos los actores involucrados en el proceso.

- 217 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

El

decisor

racional

acta

en

un

mbito

normativo

dnde

ningn

condicionamiento cognoscitivo o politico pesa sobre el y sobre su situacion; la realidad


es bien distinta, la elaboracin analtica de polticas pblicas es necesariamente limitada
en la medida que:
generalmente

son

urgentes

mal

definidas.

Con

frecuencia

estan

entremezclados con otros problemas y, a veces, cambian radicalmente durante la


investigacion.() El designio real del analisis, que es ayudar a alguien a elegir una linea
de actuacion mejor que la adoptada de otro modo, tiende a introducir todas las
dificultades y contradicciones asociadas a los conceptos de valor, comportamiento
humano y comunicacion de ideas. Se combinan para crear una situacion llena de trampas
y de dificultades, (Quade, 1989).
De forma mas concreta a la hora de estudiar la labor del analista en la definicin
de criterios y alternativas deberian tenerse en cuenta los siguientes aspectos.
La posibilidad de error. El anlisis no es infalible, la investigacin de las polticas
pblicas tiene posibilidades de error. La dificultad bsica proviene de la discrepancia
entre la limitada capacidad de conocimiento del hombre y la complejidad de los
problemas de polticas.
Dificultades Transitorias y Duraderas. Entre la mayora de las caractersticas
claramente inadecuadas del anlisis est la de que gran parte del anlisis no es
verdaderamente analtico, a menudo esta pobremente respaldado por informacin, es
superficial, o sujeto a juicios de valor. Los analistas a menudo se introducen en tareas
ms all de sus posibilidades. Algunos anlisis se hacen ms fcilmente para probar
simplemente lo que alguien ya ha decidido que quiere elegir.
El Conflicto de Valores. El anlisis no puede resolver todos los conflictos de
valores e intereses. El anlisis no puede descubrir cual es la poltica inequvocamente
buena para todos los Actores Involucrados. Si son buenas para un grupo daarn a otros.
La Formulacin del Problema. Es una decisin poltica, no meramente analtica,
por lo que el juego de poder influir.
Incertidumbre. La trampa principal asociada a la incertidumbre es olvidarla, reducir
el tema a una situacin en la que no parezca existir incertidumbre alguna, formulando
diferentes supuestos, digamos, basados en conjeturas ptimas, que suprimen todo lo

- 218 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

incierto, transformando el problema en un tema de "certidumbre". Cuando estamos en


presencia de incertidumbre no existe un mtodo digno de confianza para predecir un
futuro sencillo en trminos que permita realizar un mejor sistema o determinar una
poltica ptima.
Eficiencia y criterios. Las trampas asociadas a la seleccin de los criterios
adecuados de eficiencia son muy numerosas. Los fines ltimos tienden a ser oscuros e
intangibles. La trampa ms habitual es sustituir algo que puede medirse, no importa lo
inadecuado del caso.
Sesgo. El sesgo puede adoptar muchas formas, incluyendo un intento deliberado
de engaar o de modificar las conclusiones de un estudio, eligiendo datos falsos o
supuestos que favorezcan un cierto punto de vista. El sesgo puede introducirse tanto por
parte de quien toma decisiones como por el analista. Podemos clasificar dos tipos de
sesgos.
El problema de la formulacin. Un anlisis debe comenzar por una tentativa de
definir y clarificar el problema. Es til saber tanto como sea posible sobre el fondo del
problema: de dnde procede, por qu es importante y a qu decisin se trata de ayudar.
La trampa no est en formarse una idea preconcebida o prematura sobre la solucin, sino
en estar poco dispuesto a abandonar esa idea ante una evidencia nueva.
Modelizacin. La excesiva concentracin en el modelo y en su elaboracin puede
constituir un serio problema. Resulta fcil para un analista interesarse ms por el modelo
que por el propio problema. A los tcnicos les resulta fcil centrar su atencin en los
mecanismos de clculo o las relaciones tcnicas del modelo, tratando de hacerlas ms
representativas de la situacin. Al mismo tiempo, pueden olvidar cuestiones importantes
que deberan surgir en el estudio. Una trampa importante del anlisis cuantitativo y de la
modelizacin es cuantificar lo que podemos, no lo que es relevante, olvidando la dificultad
-como el borracho que busca la llave al pie del farol porque la luz era all mejor, incluso
aunque la hubiese perdido en la oscuridad de la esquina-. Para los analistas polticos
casi siempre es un procedimiento operativo habitual dejar fuera grandes fragmentos del
tema mediante supuestos simplificadores.
La excesiva atencin al detalle. Aunque existen peligros en una simplificacin
excesiva del modelo, por lo general resulta provechosa la sencillez. El anlisis ms

- 219 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

convincente es aquel sobre el que puede reflexionar una persona no tcnica. A. M.


Wellington (1887) escribi:
La

forma

matemtica

de

discusin

se

ha

eludido

en

la

exposicin

intencionadamente... sobre todo porque los mtodos matemticos de solucin no slo


son impropios, sino positivamente peligrosos para el tipo de problemas considerados.
Cuando la dificultad de un tema est slo en descubrir lo que se sigue de ciertas
premisas, los mtodos matemticos proporcionan vas inestimables para superar los
obstculos existentes; pero cuando la dificultad principal de un problema descansa en la
multiplicidad e incertidumbre de sus propias premisas y en reconciliarlas unas con otras,
no existe ninguna lnea segura que no sea mantenerse continuamente en el campo slido
del hecho concreto.
El Analista ser el encargado de desarrollar, sobre la base de la informacin
existente y a los objetivos perseguidos en el proceso, las diferentes hiptesis y criterios
que sern utilizados para afrontar el proceso decisor (en relacin a las alternativas a
analizar, estas pueden ser tambin definidas por el Analista, o bien haber sido ya
diseadas por el entorno pblico/poltico). Desde esta perspectiva, la capacidad (y
posibilidad) del analista para traducir la problemtica presente en alternativas y criterios
ser un factor que influya en el proceso decisor y por tanto en su calidad.
El Pedigree que se utilice en esta situacin deber evaluar la capacidad que
presenta el analista para (a) entender la problemtica que esta afrontando, y (b)
transformar esta informacin en alternativas, hiptesis y criterios. Dos han sido los
atributos considerados relevantes en nuestro anlisis, La Capacidad y La Legitimidad (ver
cuadro 6.8).

Cuadro 6.8. Atributos y Criterios Propuestos en el Anlisis del Papel del Analista.
Atributo

Caracterstica

Criterio

Capacidad

Experiencia

Experiencia

Adaptacin

Flexibilidad

Estructuracin Problema

Estructuracin

Control

Verificacin

Aceptacin

Consenso de Colegas

Legitimidad

Aceptacin de Pares Extendida

- 220 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

La Capacidad permitir analizar la experiencia que posee el analista en el


tratamiento de los problemas ambientales, en este sentido son consideradas tres
caractersticas, la Experiencia del Analista en el tratamiento de estos problemas, su
capacidad de Adaptacin a nuevas facetas o nuevas caractersticas de tales
problemticas y la manera en que se realiza la Estructuracin del Caso.
La Legitimidad permite estudiar el nivel de aceptacin y verificacin de la
metodologa utilizada y el trabajo desarrollado por el analista, por parte de la comunidad,
tanto cientfica como de los diferentes agentes implicados en el problema ambiental. Con
esa finalidad La Legitimidad vendr determinada en funcin de dos categoras Control y
Aceptacin.

6.I.4.III.2 Matriz Pedigree para la Evaluacin del Analista.


Los atributos Capacidad y Legitimidad, as como los criterios que permitirn
evaluar el papel del analista en el PEPPA, son representados en la Matriz Pedigree
Aplicada al Analista (cuadro 6.9). En dicha Matriz, y con el fin de ahondar en tales
atributos y caractersticas, sern utilizadas las categoras presentadas en el cuadro 6.5 y
que son descritas a continuacin.
Experiencia. A travs de la Experiencia se pretende evaluar la regularidad con la
que el analista se ha enfrentado a este tipo de problemtica. La experiencia es
considerada un factor importante ya que suponemos que cuanto mayor sea la prctica
que posee el analista en el tratamiento de problemas ambientales la determinacin de las
alternativas y criterios tendrn un mayor grado de precisin y fiabilidad. Esta categora
evoluciona desde unos niveles donde se refleja una gran experiencia en el tratamiento de
estos problemas ambientales (elevada) hasta una situacin donde la experiencia es
desconocida.
Flexibilidad. Un aspecto que se considera primordial en el tratamiento de
problemticas socio-ambientales es la capacidad de adaptacin del Analista a nuevas o
inesperadas facetas del caso analizado. Tener una amplitud de miras que permitan
abarcar el mayor nmero de perspectivas influir positivamente en la calidad de los
resultados de la labor del analista.

- 221 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 6.9. Matriz Pedigree aplicada al Analista.


Capacidad
Experiencia (Percep probl.)

Flexibilidad

Estructuracin (Hip. & Crit)

Elevada

Rpida Adaptacin

Anlisis Institucional

Media

Bastante

Opiniones Actores Involucrados

Baja

Adaptacin media

Independiente

Ninguna

Baja Adaptacin

Estudios similares

Desconocida

Desconocida

Determinada por el entorno poltico

Legitimidad
Verificacin

Consenso de Colegas

Aceptacin de Pares Extendida

Externa

Completo

Total

Independiente

Algunos Disconformes

Alto

Regular

Opiniones Enfrentadas

Medio

Ocasional

Sin suficiente Exploracin

Bajo

Ninguna o Desconocida

Sin opinin

Ninguno

Estructuracin de Alternativas y Criterios. Esta categora es complementaria a las


dos anteriores. Permite analizar como han sido estructuradas las alternativas, criterios e
hiptesis que se utilizarn durante el proceso. Estas podrn haber sido determinadas
independientemente por el analista, haber sido dadas por el entorno poltico o bien
definidas a travs de un anlisis mucho ms amplio de la problemtica que se afronta
(Anlisis Institucional). En ese sentido se intenta evidenciar hasta que punto la labor del
Analista puede ser considerada tecnocrtica.
Verificacin. Esta es la primera de las tres categoras definidas para evaluar La
Legitimidad del analista frente a la comunidad cientfica y al resto de los actores. Una vez
determinadas las alternativas y criterios se considera relevante conocer si stas son
sometidas a algn tipo de control, o verificacin, y si es as, si se restringe al mbito
acadmico (expertos) o bien se extiende a la esfera social (actores involucrados en el
proceso).
Consenso de Colegas. Complementariamente al control del trabajo del analista,
otro de los aspectos que se consideran relevantes para evaluar su Fiabilidad es el
consenso que su labor presenta entre sus colegas. Esta categora reflejar el grado de
aceptacin por el resto de individuos que trabajan en el mismo campo de investigacin
que presenta la informacin analizada.

- 222 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

Aceptacin de Pares Extendida. La categora anterior nos permita reflejar el


grado de aceptacin de la informacin por parte de los propios miembros del campo en el
que se desarrollaba la misma, en esta fase ser observado el nivel de aceptacin por el
resto de actores involucrados en el proceso decisor. Se encuentran bastantes casos, en
el desarrollo de polticas pblicas en que la opinin de determinados expertos no es
aceptada por grupos de agentes involucrados en el proceso. Esta falta de credibilidad
genera un problema de estabilidad en el proceso decisor.

6.I.4.IV Matriz Pedigree desarrollada para evaluar la robustez del soporte matemtico
utilizado en el proceso decisor.6.I.4.IV.1 El rol del Modelo en el PEPPA.
El Pedigree que evale la calidad de la modelizacin utilizada en el procedimiento
de toma de decisiones deber ahondar en tres puntos, (a) la capacidad del modelo de
internalizar la informacin, alternativas y criterios ambientales con la menor perdida de
calidad, (b) la aceptacin del modelo y sus resultados, tanto por parte de la comunidad
cientfica como por los agentes involucrados en el proceso, y (c) la transparencia del
modelo, en trminos de facilidad de manejo y de interpretacin de resultados y
transparencia del proceso.
Se utilizarn los siguientes atributos, Adecuacin, Legitimidad y Uso (ver cuadro
6.9). La Adecuacin del modelo permitir evaluar hasta que punto la metodologa
utilizada se adapta a la problemtica planteada, con el fin de responder a una importante
pregunta, (bsica en la evaluacin de la calidad de cualquier herramienta u objeto): es el
modelo el que se adapta al problema o es la problemtica la que se tiende a adaptar al
modelo? Se observarn la Especificidad del modelo, es decir, si stos fueron
desarrollados para afrontar este tipo de cuestiones o por el contrario son metodologas
genricas que se utilizan igualmente en diversos espacios del proceso decisor, la
capacidad de Adaptacin de la metodologa al problema y a facetas no esperadas o
desconocidas del mismo y el Tratamiento de la Informacin, es decir, la necesidad de
transformar, codificar o traducir la informacin para poder utilizarla durante el proceso.

- 223 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 6.10. Atributos y Criterios Propuestos en el Anlisis del Modelo Implementado


Atributo

Caracterstica

Criterio

Adecuacin

Especificidad

Adecuacin

Adaptacin

Flexibilidad

Tratamiento Informacin

Tipo de Informacin Utilizada


Transformacin Informacin

Legitimacin

Aceptacin

Consenso de Colegas

Control

Constrastacin Resultados

Comprensin

Facilidad Introducir Informacin

Aceptacin de Pares Extendida


Facilidad de Uso

Funcionamiento
Transparencia

Presentacin Resultados
Herramienta de Comunicacin

No solamente el modelo deber ser adecuado a la problemtica analizada,


adems ste tendr que ser respaldado por los expertos y aceptado por los actores
involucrados en el proceso. El atributo Legitimidad surge bajo esta idea, a travs del
mismo se pretenden analizar dos aspectos, por un lado el nivel de Aceptacin de tal
metodologa tanto por la Comunidad Cientfica como por el resto de los Agentes
involucrados en el proceso y la Comunidad en general y por otro el Proceso de Control al
que han sido sometidos los resultados obtenidos en la aplicacin de dicha metodologa.
En el mbito de los PEPPA los modelos deben ser instrumentos que faciliten el
dialogo y promuevan la resolucin de conflictos, se utilizar la Facilidad de Uso como el
atributo que nos permita evaluarlas. Las caractersticas que modelarn este atributo son
la Comprensin y la Transparencia. A travs de ellos se pretende evaluar el nivel de
entendimiento de la metodologa utilizada, incluyendo su facilidad de uso y comprensin
del proceso de modelizacin, as como la capacidad de comprender los resultados
generados por el mismo.
6.I.4.IV.2 Matriz Pedigree para la Evaluacin del Modelo.
Los modelos tiene que ser instrumentos que faciliten el dialogo y la resolucin de
conflictos en el proceso de toma de decisiones en materia ambiental, a continuacin son
definidos los criterios que sern utilizados en la exploracin de tales modelos.
Adecuacin del modelo. Esta categora permitir evidenciar si el modelo
utilizado se adapta perfectamente a los problemas que se estn analizando o por el

- 224 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

contrario es un esquema genrico ampliamente aplicado y que en este sentido se aplica


a este caso.
Flexibilidad. La flexibilidad permitir evaluar la capacidad del modelo para
adaptarse a situaciones nuevas y a problemticas, o aspectos de la misma, inesperadas
o novedosas.
Tipo Informacin utilizada. Esta categora permitir mostrar las diferentes fuentes
de informacin que son incorporadas al modelo. Haciendo patente la incorporacin de
valores cualitativos y/o cuantitativos, de estimaciones, De igual forma permitir
observar si el modelo utilizado es multi o monocriterial.
Transformacin de la Informacin. Permite analizar como ser incorporada la
informacin en el modelo, observando si es utilizada como proviene de la fuente, o debe
ser transformada para poder ser incorporada al modelo.
Consenso de Colegas. A travs de este aspecto se reflejara el grado de
aceptacin por el resto de individuos que trabajan en el mismo campo de investigacin
que presenta la informacin analizada (Ej.. observar hasta que punto la informacin
difundida por una organizacin ecologista es corroborada por el resto de asociaciones, o
presenta algn grado de discrepancia).
Aceptacin de Pares Extendida. La categora anterior nos permita reflejar el
grado de aceptacin de la informacin por parte de los propios miembros del campo en el
que se desarrollaba la misma, en esta fase se analiza el nivel de aceptacin por el resto
de actores involucrados en el proceso decisor.
Contrastacin de Resultados. Los resultados obtenidos son contrastados, y si es
as, su control a que esfera de la sociedad se realiza (mbito acadmico, poltico,
ciudadano, ...).
Facilidad de. Uso / Introduccin de los Datos. Permite analizar la facilidad de
manejo del modelo, son necesarias skills especficas o est al alcance de individuos
provenientes de diversos mbitos con diferentes niveles de educacin.
Funcionamiento (Black box). Los axiomas, limitaciones y algoritmos del modelo y
sus implicaciones son conocidos y entendidos por la mayora de los agentes. As las

- 225 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

limitaciones, consecuencias ticas, pesos, son de dominio pblico, o solamente


conocidos por los expertos ...
Presentacin de Resultados. Esta categora permite analizar a que nivel social
son entendibles y accesibles los resultados que se obtienen de la aplicacin de los
modelos matemticos.
Capacidad de Comunicacin (Tool for Learning). El modelo y su procedimiento
pueden ser una herramienta para la resolucin de conflictos favoreciendo los procesos de
negociacin. Este aspecto esta estrechamente ligado a los tres anteriores en el anlisis
de la transparencia de los modelos utilizados y su importancia en el tratamiento de
cuestiones ambientales.

- 226 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

Cuadro 6.11. Matriz Pedigree aplicable a Modelos.


Uso y Transparencia
Fac. Uso - Introd. Datos

Funcionamiento (Black box)

Presentacin de Resultados

Comunicacin / Tool for Learning

Ciudadana

Ciudadana

Ciudadana

Total

mbito

mbito

mbito

Alto

Poltico

Poltico

Poltico

Consultores

Consultores

Consultores

Medio

mbito

mbito

mbito

Bajo

Acadmico

Acadmico

Acadmico

Expertos

Expertos

Expertos

Ninguno

Adecuacin y Legitimidad
Adecuacin
modelo

del

Flexibilidad

Informacin
utilizada

Especifica

Rpida Adaptacin

Cualitativos
Cuantitativos

Aplicado estudios
similares

Bastante

Experimentados

Genrica a estos
problemas

Adaptacin media

Otros problemas
decisin

Baja Adaptacin

Genrica

Desconocida

Transformacin
Informacin

Consenso de Colegas

Extended Peer Accept.

Contrastacin Resultados

Ninguna

Completo

Total

Input proceso iterativo

Escalar

Algunos

Alto

Esfera

Medio

Contrastacin histrica

Bajo

Acadmico

poltica

Disconformes
Cuantificacin
cualitativos
Histricos

de

Conversin Unidad

Opiniones
Enfrentadas

Extrapolacin

Sin suficiente
Exploracin

Estimaciones

Total

Sin opinin

- 227 -

(Sensitivity An)
Ninguno

Ninguna

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

6.I.5 Presentacin de Mltiples Matrices Pedigree.


Pedigree surge con la idea de evidenciar de forma clara los elementos que
conforman los procesos de elaboracin de polticas pblicas en materia ambiental. La
determinacin de varias matrices Pedigree con el objetivo de analizar la calidad de los
elementos que componen el proceso de toma de decisiones en materia ambiental,
genera la necesidad de analizar como hacer operativo este concepto de mltiples
matrices.
La utilizacin de mltiples matrices conlleva el riesgo de prdida de
maniobrabilidad, el usuario de la estructura se puede encontrar ante un esquema de
anlisis demasiado amplio que puede dar como resultado la prdida del objetivo con el
que tal esquema ha sido diseado, dndose una situacin en la que no se presentan de
manera clara y comprensible los elementos del modelo.
Dos son los riesgos que se corren relacionados con La Utilizacin y La
Visualizacin e Interpretacin de mltiples matrices Pedigree; por un lado existe el riesgo
de que el esquema Pedigree sea poco claro para el usuario, ya sea por el uso de una
terminologa poco comprensible o imprecisa, que dificulte en entendimiento de las
categoras por parte del usuario, o bien por una complicada y poco clara estructuracin
que dificulte el uso de dicho sistema, traducindose en una defectuosa utilizacin y
afectando a los resultados.
De otra parte, la aplicacin de este sistema, conlleva el riesgo de una difcil
visualizacin e interpretacin de los resultados obtenidos. La utilizacin de diversas
matrices y numerosos criterios puede dificultar el anlisis y la comprensin de los
resultados obtenidos; situacin que se agrava cuando se analizan diferentes enfoques
metodolgicos contemporneamente. La visualizacin de los valores asignados durante
el anlisis Pedigree es un elemento importante dentro del esquema Pedigree desde que
la transparencia y la comprensin de los procesos analizados son cuestiones bsicas en
Pedigree.

- 228 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

6.I.5.I El Radar: Representacin Grfica de Resultados.


Con la finalidad de visualizar los resultados obtenidos de la aplicacin del
Esquema Pedigree de manera clara y comprensible, teniendo en cuenta el segundo de
los temores anteriormente formulados; se opt por una representacin grafica de tipo
Radar (fig. 6.3). La eleccin de dicha grfica esta basada en dos aspectos, por un lado es
un esquema grfico que permite presentar de forma clara las categoras analizadas a
travs de las diferentes matrices Pedigree. En segundo lugar, la representacin tipo
radar, por su forma circular, permite un anlisis de las diferentes matrices de forma
contempornea, a diferencia de otros tipos de representacin lineales, ya sea a travs de
grficos lineales, de barras o reas donde los resultados son presentados siguiendo una
estructura secuencial, primero la informacin, seguidamente el analista y por ltimo los
modelos. En la representacin Radar, en cambio, las diferentes categoras pueden ser
evaluadas sin necesidad de seguir un orden preciso o pre-establecido por la
representacin debido a su forma circular. Permite adems presentar los aspectos
estudiados, en conexin unos con otros, la informacin es adyacente al rol del analista y
tambin al modelo, situacin no posible en otros tipos de representacin.

Figura 6.3. Representando la Exploracin de la Calidad: El Radar

- 229 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Las diferentes categoras son representadas en ejes individuales, utilizando una


escala del uno al cinco, asignndose valores ms alejados del origen a aquellas
elecciones cuya situacin es mas alta en la categora Pedigree utilizada, mientras que los
elementos situados ms bajos en la escala son representados ms cerca del origen. As,
por ejemplo, en el caso de la representacin de la evaluacin de la Adecuacin de la
Informacin (fig. 6.4)

82

, en los modelos 1 y 3, representados grficamente en azul y

amarillo respectivamente, ha sido observada que la informacin utilizada durante el


proceso decisor era Genrica a estos problemas lo que en trminos grficos se traduce
un valor 3. Mientras que en los modelos 2 y 4 (lneas violeta y azul claro) la
representacin refleja los valores 4 y 2 respectivamente, lo que significa que en un caso
se ha utilizado una Informacin aplicada en casos similares mientras que en el otro la
informacin es de Otros problemas de Decisin.
El autor es consciente de las dificultades que presenta la traduccin de las
percepciones y opiniones de los actores en valores numricos a travs del uso de una
escala ordinal. En ese sentido, se presentan problemas de tipo tcnico y tambin
epistemolgico. Con respecto a estos ltimos cabe destacar el problema de la
legitimidad, es decir, quin asigna tales valores que determinan que un elemento del
criterio sea mejor que otro? Este es uno de los problemas que han sido planteadas con
anterioridad al hacer referencia al sistema NUSAP. Con relacin al Esquema Pedigree,
sus criterios y los elementos que los conforman son definidos por una representacin de
la comunidad involucrada en el caso de estudio (por ejemplo a travs de focus groups).
Al mismo tiempo sern estos grupos los que apliquen Pedigree. Esta incorporacin de la
comunidad a la definicin de los instrumentos utilizados en la exploracin permitir
resolver el problema de legitimidad de los criterios.
En relacin a los aspectos tcnicos, se plantea la cuestin de la cuantificacin de
opiniones a travs del uso de una escala ordinal. Dos son los aspectos que pueden
atenuar esta complicacin en el Esquema Pedigree, de una parte recordar que esta
cuantificacin persigue nicamente un objetivo de representacin, como ya ha sido
comentado consentir visualizar con mayor claridad las criterios elegidos por el usuario.
Por otra parte, y en relacin al punto anterior, los valores obtenidos no van a ser
manipulados, es decir, sumados o agrupados a otros, evitando que se pierda su sentido

82

Categora incluida dentro del Anlisis de la Calidad de la Informacin y ms concretamente en

Aplicabilidad y Adecuacin

- 230 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

originario, as servirn unicamente para facilitar la representacin y exploracin de los


elementos elegidos en los diferentes casos de estudio analizados.

Figura 6.4. Descripcin de la Categora Adecuacin a la Problemtica.


Adecuacin a la
Problemtica
Especfica
Aplicada en casos
similares
Genrica a estos
problemas
Otros problemas
Genrica

Los ejes que representan las categoras Pedigree son agrupados en tres reas,
las cuales reflejan los mbitos de nuestro anlisis: La Informacin, el Rol del Analista y
los Mtodos de Soporte a la Decisin Utilizados, facilitando la lectura y comprensin del
esquema.

6.I.5.II Aplicacin Informtica


6.I.5.II.1 Descripcin
Durante la presente investigacin fue desarrollada una aplicacin informtica que
facilitase la implementacin y utilizacin de las Matrices Pedigree. Dicha aplicacin se ha
desarrollado en entorno Windows, usando como lenguaje de programacin Visual Basic,
y como ambiente de ejecucin la base de datos Microsoft Access y la hoja de clculo
Microsoft Excel.
Tal aplicacin informtica surge con el objetivo de facilitar al usuario La Utilizacin
del esquema Pedigree, desarrollando un entorno donde:

la introduccin de datos y su correccin sea inmediata,

- 231 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

el desplazamiento entre las matrices de un proceso as como entre los diferentes


procesos sujetos a anlisis se realice sin dificultad, permitiendo al usuario saber en
todo momento su posicin en la evaluacin.

el entendimiento de los trminos y el lenguaje utilizado sea claro, permitiendo al


usuario acceder a las definiciones de categoras y elementos sin dificultad,

la comparacin y representacin de resultados, sea clara y se realice en tiempo real.

Pedigree v 0.1 permite al usuario analizar contemporneamente, a travs del


esquema Pedigree, diferentes procesos de elaboracin de polticas pblicas. La pgina
principal de la aplicacin (ver fig. 6.5) presenta al usuario cuatro opciones:

Matriz Pedigree, donde podrn ser utilizadas las diferentes matrices, para cada uno
de los procesos estudiados

Representacin Pedigree, que permite comparar, tanto grfica como matricialmente,


los diferentes procesos analizados para cada una de las matrices Pedigree

La Cosa, presenta una perspectiva global del anlisis efectuado, siguiendo la


definicin dada con anterioridad, y

El Informe, que presenta los resultados de la evaluacin en formato tabular. Su


objetivo es bsicamente presentar los resultados en un formato adaptado a la
impresin.

- 232 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

Figura 6.5. Pgina Principal de la Aplicacin Informtica Pedigree v. 1.0

Al interior de dichas opciones se puede acceder a un archivo de ayuda, a travs


del cual se pueden obtener definiciones ms precisas sobre las categoras que se estn
evaluando, as como los elementos que las componen, ya que siguiendo la estructura de
un archivo de ayuda (help file: .hlp) este puede ser consultado por materias o bien a
travs de un ndice, que permite la bsqueda de un trmino especfico. As mismo es
factible imprimir las diferentes matrices y las representaciones grficas para su posterior
anlisis.

6.I.5.II.2 Implementacin de las Matrices Pedigree y su Representacin


La eleccin de la primera opcin Matrices Pedigree conduce al usuario a un
entorno de multi-ventanas (ver fig 6.6) donde las Matrices Pedigree son representadas.
Se observan cinco sub-ventanas83, a las que se puede acceder en cualquier orden, en las

83

Tales sub-ventanas corresponden a las siguientes Matrices:

Matriz Pedigree aplicada a la Informacin Aplicabilidad y Adecuacin


Matriz Pedigree aplicada a la Informacin Fiabilidad
Matriz Pedigree aplicada al rol del Analista
Matriz Pedigree aplicada al Modelo Uso y Transparencia

- 233 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

que se insertan las diferentes categoras y que permiten la eleccin nica entre los cinco
elementos que la componen mediante el clic del ratn sobre el elemento elegido; como
ya ha sido mencionado, a cada uno de los elementos que componen dichas categoras
se le ha asignado un valor entre uno y cinco, con el fin de facilitar su representacin
grfica, evolucionando desde uno para el elemento inferior de la categora hasta cinco
para el elemento superior.

Figura 6.6. Entorno a disposicin del Usuario: Matrices Pedigree

En la parte inferior de la ventana es observable el comando record a travs del


cual se realiza el paso de un proceso de anlisis a otro, dentro de la misma Matriz
Pedigree. La opcin ayuda y la impresin pueden ser invocadas a travs de los botones
situados a la derecha del formulario
En cualquier momento del anlisis se puede invocar la ventana principal de la
aplicacin y optar por la opcin Representacin Pedigree. En ella se muestra un entorno
de similares caractersticas al anterior, formado por cinco sub-ventanas, fcilmente
accesibles (ver fig 6.7). En cada una de ellas se muestra un grfico de barras donde se

Matriz Pedigree aplicada al Modelo Adecuacin y Legitimidad

- 234 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

representan las opciones elegidas para cada una de las categoras de las Matrices
Pedigree visualizndose contemporneamente los diferentes procesos analizados.
Conjuntamente a la representacin grfica son presentados los valores que corresponden
a los elementos escogidos. As, en la figura se observa que al analizar la Transparencia y
Uso de los Modelos fueron evaluados cuatro procesos de elaboracin de polticas
pblicas (representados por las cuatro barras de diferente color), los cuales presentaron
diferentes

valores

para

las

cinco

categoras

examinadas

(facilidad

de

uso,

funcionamiento, presentacin comunicacin y flexibilidad).

Figura 6.7. Entorno a disposicin del Usuario: Matrices Pedigree

6.I.5.II.3 Representacin del mbito global del anlisis.


La tercera opcin a la que se accede a travs del men principal es El Radar (fig
6.8), dicha representacin tiene como objetivo, como ya ha sido comentado con
anterioridad, visualizar los resultados obtenidos a travs de la aplicacin del esquema
Pedigree de una forma clara, permitiendo al usuario analizar de una manera global las
diferentes facetas que engloban el Proceso de Elaboracin de Polticas Pblicas,
consintiendo adems una comparacin entre varios procesos contemporneamente a
travs de diferentes lneas (en la figura observamos que han sido representados cuatro

- 235 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

procesos). La representacin radar adems proporciona al usuario la capacidad de


comparar categoras segn su propio inters sin determinar un orden preestablecido.
Dicha representacin se actualiza automticamente ante cambios en la eleccin de
elementos en las Matrices Pedigree, pudiendo ser impresa y archivada para su posterior
anlisis.

- 236 -

Captulo 6. Explorando los Procesos de Toma de Decisiones Esquema Pedigree

Figura 6.8. Representacin Radar.

- 237 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

6.II A modo de Conclusin.


Las metodologas que se han examinado en las secciones anteriores permitirn al
usuario explorar las diferentes facetas que conforman un proceso de toma de decisiones.
Tanto el esquema Pedigree, con su anlisis del procedimiento utilizado al interno del
proceso, como la exploracin del contexto dinmico en el que las decisiones se toman,
son dos metodologas que se complementan y que son absolutamente necesarias para
comprender la totalidad del proceso, ya que permitirn analizar las diferentes
dimensiones de la elaboracin de polticas pblicas.
As el anlisis social permite descubrir el contexto en que se encuentra inmerso el
proceso decisor explorando tanto el marco institucional en el que el proceso se desarrolla
como el juego de poder, las relaciones entre actores que tienen lugar durante el mismo.
Al mismo tiempo el esquema Pedigree examina la calidad de la informacin que se
utiliza, el papel del analista y la influencia de la modelizacin matemtica aplicada.
Ambas metodologas presentan un carcter exploratorio y comparten los
principios de claridad y transparencia en su utilizacin y en los resultados que se
obtengan. En este sentido, procuran en la medida de lo posible utilizar elementos
visuales que permitan acercar la informacin a un mayor rango de usuarios. As grficas,
smbolos y cuadros son elaborados a partir de la informacin recogida para asegurar su
mejor comprensin.
Sin embargo existe una diferencia ostensible entre ambas metodologas, de una
parte el anlisis social, por sus caractersticas debe ser llevado a cabo por un analista, o
grupo de analistas, que posteriormente pondrn a disposicin de los diferentes actores
del proceso los resultados de su exploracin. En cambio el esquema Pedigree ha sido
diseado para ser implementado por un grupo heterogneo de individuos, los cuales en
un primer momento determinarn los criterios que consideran deben ser incorporados en
el esquema, para posteriormente aplicarlos (ya sea el mismo grupo u otro) en el anlisis
del procedimiento utilizado en la elaboracin de polticas pblicas.
Con el fin de testar esta estructura metodolgica se abordar en los prximos
captulos la cuestin de la contaminacin atmosfrica en la Isla de Tenerife.

- 238 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio


Ai lati dellautostrada, i bambini videro il bosco: una folta vegetazione
di strani alberi copriva la visa della pianura. Avevano i tronchi fini fini,
diritti o obliqui; e chiome piatte e estese, dalle pi strane forme e dai pi
strani colori, quando unauto passando le illuminava coi fanali. Rami a
forma di dentifricio, di faccia, di formaggio, di mano, di rasoio, di
bottiglia, di mucca, di pneumatico, costellate da un fogliame di lettere
dellalfabeto.
- Evviva! disse Michelino, - questo il bosco!
Italo Calvino. Marcovaldo.

El presente captulo muestra las peculiaridades que presenta el caso de estudio elegido,
determinando las fuentes y agentes contaminantes, las zonas analizadas, as como los impactos
que sern estudiados. Esta descripcin permitir al lector conocer las peculiaridades que presenta
la contaminacin atmosfrica en Tenerife.
Al mismo tiempo se discuten las fuentes de datos utilizadas y son presentadas las
alternativas que sern analizadas en el caso de estudio, determinadas a travs de la realizacin
de un anlisis socio-institucional.

7.I La Contaminacin Atmosfrica en Canarias


La contaminacin atmosfrica en la Isla de Tenerife presenta unas caractersticas
peculiares que hacen relevante su estudio. Una de las zonas del mundo que presenta el
cielo mas nitido y por tanto con mejores condiciones para la observacin astrofsica, tiene
unos niveles de contaminacin elevados, los cuales generan unos nocivos efectos sobre
el medio socio-ambiental.
La mayor parte de las masas de aire que llegan a Canarias procede del Atlantico
norte, teniendo a veces el origen en norteamerica. Estas masas de aire llegan a las Islas
despues de pasar un elevado nmero de das por encima del Oceano Atlantico, dando
lugar a que se puedan ir autolimpiando de la contaminacin que podian haber adquirido.
Asi llegan considerablemente limpias al Archipielago. Un ligero desplazamiento hacia el
Este o Noreste del Anticiclon de Las Azores, fuerza la llegada a Canarias de aire

- 239 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

procedente del centro-norte de Europa, el cual esta normalmente muy contaminado. Pese
a la enorme distancia que separa las islas desde los focos de contaminacin se detectan
niveles relativos de ozono, metales pesados y otros contaminantes troposfricos,
respecto a los niveles normales de referencia (Schmitt, et al., 1988)
Las Islas exportan ms contaminacin de la que padecen, gracias a una serie de
factores climatolgicos y orogrficos. Esta conveccin natural, se ve favorecida, en el
caso de Tenerife, por la Orografia de la isla de relieve casi vertical (1928 km2 y 3718 m en
el punto mas alto) lo que obliga a los vientos procedentes del mar, Los Alisios (direccion
N-NE), a seguir una trayectoria ascendente muy pronunciada, favoreciendo la conveccin
natural del aire y dispersando mas rapidamente Partculas y gases contaminantes.
Mientras se mantiene este rgimen de vientos, Los Alisios, las emisiones de
contaminantes se proyectan fuera del casco urbano.
Las industrias que ms contaminan en Canarias son la petroqumica (Santa Cruz
de Tenerife), las centrales trmicas (en todas las islas pero de manera mas importante en
Tenerife y Gran Canaria, donde la potencia generada es mucho mayor) y en menor
medida las centrales desalinizadoras de agua de mar (en las islas orientales) y las
plantas incineradoras, (Aguilera Klink et al., 1994). Por las caractersticas de los
combustibles que todas estas industrias consumen (fuel-oil, gasoleos) la contaminacin
que producen es del mismo tipo, basicamente SO2 , partculas, y en menor proporcion
NOx. Todas ellas, pero en mayor medida la refinera, lanzan a la atmsfera hidrocarburos
voltiles, bien debido a procesos de combustin incompletos, bien por el simple manejo y
trasvase de combustibles.
Bajo condiciones atmosfricas habituales, la contaminacin producida en las Islas,
exceptuando la que va a parar directamente al suelo (abonos, pesticidas, aguas
residuales,) se dispersa en su mayor parte y es llevada fuera del Archipilago por la
atmsfera y el ocano. De este modo no produce un impacto instantneo y directo sobre
los ecosistemas insulares, an cuando debemos ser conscientes de que con ello estamos
contribuyendo al creciente grado de contaminacin a nivel planetario, que a la larga
puede traer graves consecuencias para el Planeta. Aunque la contaminacin no nos
afecte directamente tanto como debiera, toda esta exportacin de contaminacin
constituye la aportacin de nuestra isla a la produccin del efecto invernadero, (Lpez
Pavia, 1994).

- 240 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

Se debe hacer notar que, en contraposicin a las anteriores aseveraciones,


colectivos ecologistas de la Isla (TEA y Tabona) defienden que, durante el rgimen de
Alisios, se producen efectos derivados de la contaminacin atmosfrica en el medio
natural, dndose lugar episodios de lluvia cida que afectan a los altos de Arafo, al Valle
de Gmar, produciendo deforestacin de los bosques y problemas de salud en los
habitantes de la zona.84 De igual forma se especula sobre posibles efectos de lluvia cida
que afectan al bosque de El Cedro en la Isla de La Gomera.
Cuando el rgimen de vientos cambia se produce el denominado tiempo sur2, en
el que predominan los vientos provenientes del continente africano. En este caso, la
mayor parte de la contaminacin que nos llega es en forma de partculas. Los efectos que
pueda producir la deposicin de enormes cantidades de este aerosol mineral, son
impredecibles ya que no han sido estudiados (Aguilera Klink, et. al., 1994).
En la Isla de Tenerife, durante los perodos en los que tienen lugar tales
condiciones meteorolgicas se produce una situacin en la que todas las emisiones se
dirigen hacia las zonas pobladas, fundamentalmente a la zona metropolitana de Santa
Cruz de Tenerife, sin que stas puedan dispersarse, quedando retenidas en dicha rea,
debido a la orografa montaosa (dorsal de Anaga) que circunda la zona. El problema se
agrava por el desarrollo de un proceso atmosfrico denominado calima que consiste en
el desarrollo de una capa de polvo en suspensin provocada por la llegada de Partculas
de polvo provenientes de las costas mas occidentales de Africa. Dicha calima acta
adems como tope para las emisiones contaminantes tanto de la refinera, central trmica
de Las Caletillas y del elevado trfico, produciendo en estos momentos graves problemas
de salud de tipo cardiorespiratorios, especialmente en ancianos y nios, tal y como refleja
el notable incremento de urgencias hospitalarias que tiene lugar en estos periodos.
A este problema se le puede unir, los efectos que sobre comportamiento
(irritabilidad, dolores de cabeza, vomitos, baja productividad y absentismo laboral)
provoca este proceso en las areas mas afectadas por la contaminacin (zona sur de la

84

Para un anlisis en profundidad del debate pblico surgido entre asociaciones ecologistas,

instituciones pblicas y miembros de la universidad, sobre la existencia de lluvia cida en la zona del Valle
de Gmar, remitirse a la Prensa tinerfea en el periodo febrero-marzo de 1993, destacando los artculos
publicados en La Gaceta de Canarias el sbado 27 de febrero (pgina 17), el 3 de marzo (pgina 17) y el 15
de marzo (pgina 13).

- 241 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

capital) y que paradjicamente es la zona que esta sirviendo para expandir la ciudad, lo
que esta conllevando un incremento rapido y sustancial de poblacin en la misma,
habiendose llegado a construir un parque maritimo, de indole recreativa, el cual se ve
afectado por la Refinera y por la entrada/salida a la ciudad de los vehiculos de trafico
pesado.
En resmen nos encontramos con un caso particular de contaminacin
atmosfrica, por el rgimen de vientos existente en Canarias. Las mediciones de nivel de
contaminacin existente en la zona no son elevadas en los periodos en los que Los
Alisios afectan a las islas, pero sobrepasan los limites permitidos en los momentos de
tiempo sur.

7.II Ubicacin del mbito de Anlisis


7.II.1 Las Zonas Elegidas
En la presente investigacin se han definido dos zonas de estudio, en las que se
analizarn los efectos derivados de la contaminacin atmosfrica (ver figura 7.1). La
eleccin de un estudio de reas especficas, en vez de analizar los impactos en toda la
extensin insular, se debe al inters por delimitar con claridad el proceso causa-efecto
derivado de la contaminacin, evitando as la extrapolacin de efectos a otras zonas de la
Isla donde quizs los efectos nocivos no son tan evidentes.
Tales reas han sido elegidas por su representatividad en relacin al problema
atmosfrico ya que en ellas es patente la incidencia de las tres fuentes de contaminacin
ms importantes de la Isla. As, en la que se denominar zona Santa Cruz se encuentra
ubicada la Refinera de Petrleo, siendo adems, una de las zonas con mayor densidad
de trfico de la Isla. En la zona sur, por el contrario se encuentra situada la Central
Trmica de Las Caletillas una de las fuentes de contaminacin de mayor impacto pasado
y presente en el Archipilago.
La zona Santa Cruz, se refiere a la zona metropolitana de la capital, Santa Cruz
de Tenerife, en la cual se analizarn los efectos derivados del trfico, la refinera y en los
casos de tiempo sur de la Central Trmica de Las Caletillas. Los receptores que sern
analizados en esta rea son la salud de la poblacin y la salud ocupacional. Se han

- 242 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

realizado determinadas hiptesis con respecto a tal zona de estudio: (i) la zona se
restringe al mbito urbano de Santa Cruz de Tenerife, y (ii) en relacin a la primera
hiptesis, al restrigir el espacio de anlisis al mbito urbano los efectos considerados son
aquellos relacionados con la salud poblacional, excluyendo los impactos en la agricultura
y el rea forestal.
La denominada zona Sur abarcar las reas de Las Caletillas, Candelaria y
Arafo. La principal fuente de contaminacin es la Central Trmica de Las Caletillas,
mientras que los efectos que se estudiarn sern aquellos que la contaminacin genera
sobre la salud de la poblacin, la produccin agrcola y las reas forestales.
Por ltimo, se debe hacer notar que la delimitacin del anlisis a dos zonas
especficas hace que el estudio que a continuacin se presenta infravalore los efectos de
la contaminacin en la Isla de Tenerife, ya que se obvian los impactos que se dan en
otras zonas de la Isla, fundamentalmente a causa del trfico y la Central Trmica de
Granadilla.

Figura 7.1. Delimitacin de las zonas de Estudio

Fuente: EEA (1996b)

- 243 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

7.II.2 Datos Poblacionales


Con la finalidad de estimar los efectos que sobre la salud de la poblacin tiene la
contaminacin atmosfrica es necesario determinar la poblacin expuesta a los agentes
contaminantes. Para ello es preciso conocer, adems de la poblacin total de la zona, la
divisin poblacional por edad y sexo, lo que permitir delimitar las poblaciones en riesgo,
las cuales sern analizadas a travs de las funciones dosis respuesta. En el cuadro y
grficas siguientes se presentan los datos y distribucin poblacional de las zonas
estudiadas, durante el perodo de estudio (perodo 1996-1997).
Como ya ha sido destacado en captulos anteriores, las poblaciones que se
consideran de riesgo son las mujeres, ancianos y nios (EEA, 1997; WHO, 1995). En las
zonas de estudio se observa que la poblacin inferior a 14 aos se sita entre el 16 y el
18%, mientras que los mayores de 60 aos corresponden al 17 21% y las mujeres son
ms del 50% de la poblacin total.

7.II.3 Usos del Territorio


El conocer el uso y distribucin del territorio se considera igualmente importante
cuando el objetivo es analizar los efectos de la contaminacin atmosfrica. As por
ejemplo, es indispensable conocer la extensin, clase y ubicacin de la vegetacin
existente en las zonas de estudio para poder estimar los impactos producidos por los
agentes contaminantes, de igual forma es necesario conocer la superficie y el tipo de
producto agrcola y como se encuentra ubicada .

- 244 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

Cuadro 7.1. Estructura Poblacional de las zonas de anlisis segn grupos de edad por sexo.
S/C de Tfe. (%)

Candelaria (%)

Arafo (%)

Total

203787

12392

4667

Hombres

97815

6141

2262

Mujeres

105972

6251

2405

De 0 a 14 aos

Varn 17891

8.78 1144

9.23 364

7.80

Mujer 17888

8.78 1144

9.23 424

9.09

Total 35779

17.56 2288

18.46 788

16.88

De 15 a 29 aos Varn 27134

13.31 1510

12.19 583

12.49

Mujer 26380

12.94 1523

12.29 546

11.70

Total 53514

26.26 3033

24.48 1129 24.19

De 30 a 44 aos Varn 22409

11.00 1521

12.27 487

10.43

Mujer 23894

11.72 1567

12.65 467

10.01

Total 46303

22.72 3088

24.92 954

20.44

De 45 a 59 aos Varn 15858

7.78 1035

8.35 390

8.36

Mujer 17666

8.67 973

7.85 401

8.59

Total 33524

16.45 2008

16.20 791

16.95

De 60 a 74 aos Varn 10979

5.39 719

5.80 323

6.92

Mujer 13815

6.78 757

6.11 401

8.59

Total 24794

12.17 1476

11.91 724

15.51

Ms de 74 aos Varn 3544

1.74 212

1.71 115

2.46

Mujer 6329

3.11 287

2.32 166

3.56

Total 9873
Fuente: ISTAC (1998)

4.84 499

4.03 281

6.02

En el cuadro 7.2 se presentan los usos del territorio de las dos reas a estudiar,
siguiendo la estructura definida por la Agencia Europea de Medioambiente (EEA, 1996b).
Son definidos tres usos del territorio diferentes:

La zona artificial incluye el tejido urbano (tanto contnuo como disperso85), las reas
comerciales e industriales, el transporte (terrestre, marino y areo) y las zonas verdes
artificiales que no son dedicadas a la agricultura (parques, camping, zonas de
deporte, cementerios,...). Esta categora permite localizar y calcular las dimensiones
del territorio en el que se asienta la poblacin, ubicando al mismo tiempo las fuentes
fijas de contaminacin. En el caso que nos ocupa el porcentaje del territorio calificado

85

El tejido urbano continuo es aquel en el que ms del 80% del terreno esta ocupado por edificios,

carreteras y supercies artificiales, siendo excepcionales las reas de vegetacin El tejido disperso es aquel
donde las construcciones e infraestructuras conviven con reas vegatales, (EEA, 1996b).

- 245 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

como tejido urbano es muy desigual, pasando de 11 hectreas en Arafo hasta 1321
hectreas en el caso de Santa Cruz de Tenerife.

La zona agrcola comprende las tierras, tanto de secano como de regado, dedicadas
al cultivo de cereales, legumbres, tubrculos, flores y rboles (al abierto o de
invernadero), incluyendo adems viedos, frutales, olivos, cultivos mixtos (pequeas
parcelas dedicadas a diversos producciones estacionales) y reas dedicadas a la
agricultura en la que conviven zonas naturales. En las reas de estudio encontramos
que el uso agrcola es muy importante en la zona de Candelaria, donde ocupa una
extensin de 1777 has, ms del 36% del territorio. Aunque en nmero de hectreas
cultivadas podran ser consideradas relevantes las reas destinadas a la agricultura
en Santa Cruz de Tenerife (1361 has) y en Arafo (1322 has), se observa que en
trminos porcentuales no abarcan un 9% del uso del territorio.86

Los bosques y reas semi-naturales abarcan tanto los bosques ya sea de hoja
amplia, conferas o mixtos (aquellos en los que ninguno de los anteriormente
mencionados predomina) como las zonas de vegetacin degradada, zonas de fayalbrezal y garriga y maquis, de vegetacin herbcea o inclusive espacios abiertos con
poca o nula vegetacin (dunas, playas o roquedales). En el caso de Tenerife, se
analizan los efectos nicamente en la zona sur ya que los datos existentes se
centran en la poblacin de conferas, las cuales nicamente se encuentran en Arafo
(3852 has) y en Candelaria (1499 has).

86

Se debe comentar, una vez ms, que en el caso de Santa Cruz de Tenerife (zona Santa Cruz) los

efectos de la contaminacin en la agricultura no sern analizados, ya que se ha considerado, a tenor de la


disposicin de las zonas agrcolas y de los regmenes de vientos predominates, que estas no se ven
fuertemente afectadas por los agentes contaminantes.

- 246 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

Cuadro 7.2. Usos del Territorio en las Zonas de Estudio


Territorio

Uso Territorio

S/C de Tenerife

Arafo

Has.

Has.

%
Territorio

Has.

%
Territorio

98

0,54

250

5,07

86,98

1,76

%
Territorio

Zona

1754

11,53

610,82

4,06

Candelaria

Artificial
Tejido Urbano
Zona Urbana dispersa

710,47

4,72

Tejido Industrial

152,6

1,01

Infraestructura
Transporte

66,1

0,44

Zona Portuaria

134,83

0,90

Zona de Extraccin

51,17

0,34

Zonas Verdes Urbanas

22,66

0,15

5,81

0,04

1361

8,94

Cultivos de Secano

90,15

0,60

Frutales y plantaciones

8,65

Cultivos mixtos
Agricultura y vegetacin

Instalaciones
Deportivas

Ocio

Zona

11,69

0,06

115,39

2,33

86,59

0,48

47,99

0,97

1322

7,35

1777

36,02

0,06

15,44

0,09

888,82

5,90

6,99

0,04

1130,36

22,84

340,13

2,26

1300,07

7,23

647,3

13,08

11878

78,05

16490

91,65

2800

56,75

2365,86

15,71
3851,99

21,41

1499,11

30,29

768,63

4,27

8924,79

49,60

1264,81

25,55

Agrcola

Zona Semi
Natural
Bosques hojas amplias
Bosques de Conferas
Fayal Brezal

3267,67

21,70

Vegetacin Degradada
Garriga y Maquis

6230,12

41,37

Dunas y Playas

4,15

0,03

Roquedales

10,92

0,07

2944,69

16,36

36,42

0,74

14993

98,52

17910

99,54

4827

97,84

Total
Territorio
Area
Nominal
Fuente: (EEA, 1996b)

15060

17992

- 247 -

4950

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

7.III Delimitacin del Caso de Estudio


7.III.1 Fuentes de Contaminacin
Aguilera Klink, et al., en Canarias, Economa, Ecologa y Medio Ambiente se
refieren a la contaminacin atmosfrica generada en Canarias en los siguientes trminos:
dado que el sector industrial pesado es casi inexistente en Canarias, el mayor porcentaje
de la contaminacin atmosferica deriva de la combustin de combustibles fosiles, bien
sea por la automocin, bien por los procesos industriales de produccin de energia
(centrales trmicas), de fraccionamiento y separacin de productos derivados del petroleo
(refinera) o de la potabilizacin del agua de mar (desalinizadoras). A stos, hay que
aadir las incineradoras de basuras (controladas o no), cementeras, extraccin de ridos
y otras pequeas industrias. (Aguilera Klink, et al., 1994)
De entre todas ellas, las fuentes antropognicas que mayor incidencia tienen
sobre la calidad del aire en Tenerife son fundamentalmente: el parque mvil; la refinera
de petrleos y las centrales trmicas de Las Caletillas y Granadilla. Otras fuentes como
incineradores de basura

-controlados o no-, cementeras, extraccin de ridos y

pequeas industrias, tienen un efecto menor.


La cantidad de los contaminantes emitidos depende principalmente de la calidad
de los combustibles consumidos, aunque el mantenimiento de

los sistemas de

combustin o su sustitucin por otros, de nuevas y ms limpias tecnologas, permite


reducir sustancialmente la contaminacin emitida. As los gasoleos de baja calidad
(normalmente empleados por su menor coste) llegan a poseer hasta un 3% en azufre
(UNELCO, 1993), lo que supone unos 60 kilogramos de SO2 por tonelada de combustible
quemado. Si se tiene en cuenta que una central trmica de potencia media (200/300
megavatios) puede quemar en orden de 1000 toneladas de combustible por da,
podemos observar la gran cantidad de contaminantes emitidos por esta actividad
(Aguilera Klink, et al.,1994).
El presente caso de estudio se centra en el anlisis de los efectos derivados de La
Central Trmica de Las Caletillas, La Refinera de Santa Cruz de Tenerife y el Trfico en
el rea metropolitana de Santa Cruz. De todas stas, el aumento que en los ltimos aos
ha sufrido el parque mvil, lo ha convertido en el mayor agente contaminante para esta
ciudad. Esta tendencia alcista es compartida por el resto de las ciudades europeas,
impulsando a la Comisin Europea a expresarse en los siguientes trminos:

- 248 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

la poltica de transportes se encuentra en una encrucijada. Mientras es


reconocida la importancia fundamental de adecuar las estructuras de transportes a las
sociedades y economas modernas, existe una preocupacin por el aumento de la
congestin, las consecuencias ambientales del trfico y el aumento de los accidentes,
(EC. 1995).
As por ejemplo, el parque mvil de Santa Cruz de Tenerife en 1993 mova ms
de 250.000 vehiculos diarios (Lopez Pavia, 1994), produciendo una gran cantidad de
gases que eran expulsados a la atmsfera. Lopez Pava cifra tales emisiones en: 20 tn
de hidrocarburos, 86 tn de CO, 15 tn de NOx, 1500 tn de CO2, entre otros, es decir, un
volumen aproximado de 3000000 de litros diarios. Teniendo en cuenta que la ciudad de
Santa Cruz ocupa una extensin de 136 km2, Lopez Pava cimenta que si dichos gases
permanecieran estticos al cabo de un ao se habra aportado sobre la urbe una boveda
de 11 metros de espesor.

Cuadro 7.3. Emisiones de diferentes tipos de vehculos (gramos/kilometros).


Hidrocarburos

Hidrocarburos

Emitidos

Evaporados

Coches Gasolina

1,14

Coches Gasoil
Veh, Pesados Gasolina
Veh, Pesados Gasoil

CO

NOx

1,07

11,95

1,24

0,39

0,96

1,02

3,44

4,95

86,74

3,46

2,88

7,76

12,84

(*)

Valor Medio Ponderado


1,54
1,26
12,33
2,13
(*) Valor calculado teniendo en cuenta la fraccin relativa de los diferentes tipos de vehculos.
Fuente: Black (1989),

En iguales trminos se expresan Aguilera Klink, et al., (1994); los cuales,


utilizando las estimaciones de Black (1989) presentadas en el cuadro 7.3, y suponiendo
que en las capitales canarias se recorren alrededor de 7 milliones de kilmetros al da,
estiman que se plantea que en las capitales canarias se queman diariamente 3.000 tons
de CO2, 21 tons de hidrocarburos voltiles, 90 tons de CO, 16 tons de NOx ,1 ton de SO2
y cantidades importantes de partculas (Aguilera Klink, et al., 1994).

- 249 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

A tenor de tales cifras se observa que en Santa Cruz de Tenerife, el parque mvil
compite seriamente con la refinera en la carrera por la contaminacin (Aguilera Klink, et
al., 1994).
La refinera es una de las fuentes fijas de contaminacin situadas en la Isla, ms
concretamente en el rea metropolitana (fig. 7.2), sus torres de destilacin emiten
hidrocarburos que se van quemando a su salida. En teora, la refinera debera ser un
sistema cerrado que solo contamina debido a los procesos de combustion de las
calderas. Sin embargo se ve en la necesidad de aliviar la presion interna de las torres de
destilacin y por tanto se generan importantes emisiones. Estas combustiones, junto con
el uso de combustibles para la obtencin de energa, emiten a la atmsfera CO2, SO2,
NOx, Partculas solidas, etc, siendo necesario en situaciones metereologicas adversas,
ralentizar la destilacin del crudo con la interrupcin de alguna de sus unidades y la
utilizacin de fuel BIA, un combustible de mayor calidad, en el que el contenido de azufre
no supera el 1%.
A todo ello habra que aadir, en el caso de Santa Cruz de Tenerife, el peligro
potencial que supone tener una refinera dentro de una ciudad con una alta densidad de
poblacin.
Figura 7.2. Ubicacin de la Refinera de Santa Cruz.

Leyenda: 1. Refinera de Cepsa. 2. Parque martimo. 3.Recinto ferial. 4. Nueva avenida, por la que circulan
unos 60000 vehculos diarios, segn datos del Ayuntamiento. 5. Zona de expansin de Santa Cruz. 6.
Auditorio, en construccin. 7. Estacin de guaguas. 8. Puerto de Santa Cruz. 9. Piscina municipal. 10.
Bomberos. 11. Mercado municipal. 12. Estadio. 13. Autopistas del Norte y del Sur.
Fuente: ATAN (1999)

- 250 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

La tercera fuente de contaminacin estudiada es la Central Trmica de Las


Caletillas, con sus efectos sobre la poblacin y el medio natural de la zona sur de la Isla
(Las Caletillas, Candelaria, Arafo y Valle de Gmar). Adems, por su proximidad a Santa
Cruz, la central trmica de Las Caletillas puede considerarse, conjuntamente con las
anteriores, otra fuente de contaminacin para la capital.
La central trmica de Las Caletillas, posea en 1997, segn La Red Electrica de
Espaa S.A., en su Informe de Explotacin Elctrica del ao 1998 (REE, 1998), seis
grupos de vapor que utilizaban fuel, tres grupos diesel usando gasleo como combustible
y tres grupos de gas, dos de los cuales utilizaban diesel-oil (ver cuadro 7.5). La potencia
instalada a finales de 1996 ascenda a 332.2 MW, (UNELCO, 1997; REE,1999).

Cuadro 7.5. Equipo Generador Central Trmica de Las Caletillas: Ao 1996


Equipo

Potencia

Combustible

Candelaria Vapor

2 x 22

Fuel

4 x 40

Fuel

Candelaria Diesel

3 x 12

Gasleo

Candelaria Geco I

1 x 37.5

Gasleo/Diesel-Oil

Candelaria Geco II

1 x 37.5

Gasleo/Diesel-Oil

Candelaria Geco III


Fuente: (REE, 1998)

1 x 17.2

Gasleo

Aguilera Klink, et al., en 1994, realizaron la siguiente estimacin: Un grupo de 80


megavatios, que consume fuel-oil BIA, consume unas 18 toneladas/hora de combustible,
emitiendo un volumen de unos 260,000 m3/hora de gases. (...) las emisiones en estos
contaminantes se pueden cifrar en: 345 kilogramos de SO2/hora, 340 kilogramos de
NOx/hora, cientos de kilogramos de Partculas/hora. Si aplicamos tales clculos a las
cantidades de fuel utilizados en la generacin de energa por la central trmica, en el ao
1996, y suponiendo que todo el fuel utilizado fuese fuel BIA, se pueden estimar las
emisiones de contaminantes entorno a las 345 toneladas/ao de SO2 y 340 tns/ao de
NOx.

- 251 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 7.6. Central Trmica de Las Caletillas: Consumo (toneladas) Ao 1996


Fuel

Gas-Oil

Diesel-Oil

Candelaria Vapor

162387

46

165

Candelaria Diesel

2183

3109

Candelaria Gas
Fuente: (REE, 1997)

10064

La actividad de la Central Trmica de Las Caletillas ha sido fuertemente criticada


en el ltimo decenio87 As el 5 de noviembre de 1993, en un artculo publicado en La
Gaceta de Canarias, el, por aquel entonces, defensor del pueblo en funciones solicit al
presidente del Gobierno de Canarias, M. Hermoso, la creacin de un equipo tcnico que
investigue si las centrales trmicas de Unelco en Las Caletillas y Jinamar se adecuan a la
legislacin vigente. La Institucin considera que es mas econmico pagar las sanciones
por infracciones ambientales que adoptar medidas correctoras que adecuen la actividad a
los lmites legalmente previstos. (La Gaceta de Canarias, 5 de noviembre de 1993, pag.
18).
Casi un ao antes, se poda leer, en el mismo peridico, que el portavoz del grupo
socialista del Cabildo habia denunciado los niveles de contaminacin provocados por la
central de Las Caletillas, los cuales llegaban incluso a triplicar los niveles mximos
permitidos. As se indica que aunque el efecto de La Refineria es indirecto por la
presencia de los vientos Alisios durante casi todo el ao las instalaciones de Las
Caletillas y la de Granadilla son las que ms estan daando a la poblacin y al paisaje de
la Isla, siendo la situacin ms alarmante la que sufren los habitantes de Las Caletillas.
Segn este grupo, la central en agosto de 1992 llego a emitir tres veces ms que los
valores mximos permitidos de SO2 y Nox. (La Gaceta de Canarias, 19 de Diciembre de
1992, pag.12)
La normativa europea que regula las emisiones de centrales trmicas (Directiva
CE 609/88), as como el Real Decreto 646/91 demuestran una vez ms la singularidad
que posee el Archipilago (Aguilera Klink, et al., 1994). La normativa presenta un caracter
muy restrictivo para centrales trmicas con una capacidad superior a 500 megavatios
(emisiones de menos de 400 miligramos de SO2 por m3 de aire en c.n.), Sin embargo, si
la potencia es menor de 300 megavatios, el limite para combustibles lquidos est

87

En el anexo relativo a los artculos de prensa se puede observar algunas de las crticas vertidas en

relacin a la actividad de generacin de energa elctrica, y su gestin, por parte de UNELCO.

- 252 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

establecido en 1700 miligramos de SO2. En Canarias debido a la fragmentacin del


territorio en islas y a la dificultad de transportar energa de una isla a otra, es necesario
generar la energia electrica en cada isla. As, Aguilera Klink et. al, consideran no parece
que en cierto tiempo se pueda alcanzar la cifra de 500 megavatios, aplicndose por tanto
la parte mas suave de la normativa.
En la misma linea de pensamiento, se podra situar el artculo publicado en La
Gaceta de Canarias, el 1 de diciembre de 1994, (pag 16) donde se pone de manifiesto
que la media anual de las emisiones de la central de Las Caletillas registra valores que
supera con creces los permitidos por Europa (Directiva del Consejo 609/CEE del 1988 y
tomados por la norma espaola en el RD646/91) para las nuevas centrales segn un
informe realizado por tcnicos del Ayuntamiento de Candelaria y que presentamos en el
cuadro 7.7. En ese sentido el grupo de gobierno (mixto-PSOE) exige de la compaa la
elaboracin de un plan de desmantelamiento progresivo que concluya en 1997, de una
planta costosa, obsoleta y altamente contaminante que los candelarieros han sufrido
durante aos. .
Cuadro 7.7.Comparacion Media 1993 RD 646/91.
Media Anual 1993

Real Decreto 646/91

Exceso

Contaminantes

Medias Anuales

SO2

2611

NOx

743

Particulas

91

SO2

1700

NOx

450

Particulas

50

SO2

54%

NOx

65%

Particulas
84%
Fuente: La Gaceta de Canarias, 1 de diciembre de 1994, pag 16

7.III.2 Identificacin de los Agentes Receptores.


Como se ha presentado con anterioridad, en la presente investigacin se
analizarn los impactos de los agentes contaminantes en dos zonas de anlisis. Esta
demarcacin permitir estudiar, con mayor claridad la influencia de las que han sido
consideradas las fuentes de contaminacin ms importates de la Isla: el trfico rodado, la
central trmica de Las Caletillas y la Refinera de Santa Cruz de Tenerife.

- 253 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

El siguiente paso en todo anlisis de los efectos derivados de la contaminacin


atmosfrica, es la determinacin de las poblaciones en riesgo que sern analizados. En
el caso que nos ocupa los receptores difieren, en algunos casos por zonas de anlisis
(cuadro 7.8). As en el caso de la zona Santa Cruz, al delimitarse en el rea
metropolitana, no se analizarn los impactos en la produccin agrcola y el ecosistema
forestal. Los efectos sobre el medio natural, sern estudiados, en la zona sur, cuya
distribucin territorial es ms expuesta a ello.
Otro aspecto que cabe ser mencionado es la delimitacin del mbito de anlisis.
Algunos de los impactos derivados de la contaminacin atmosfrica, tanto los conocidos
como los posibles, no sern estimados en el presente estudio (cuadro 7.8). As, los
efectos en la fauna y flora y el ecosistema marino, en materiales, edificios y monumentos,
la contribucin al cambio climtico, entre otros, quedan fuera de los objetivos de nuestra
evaluacin, debido, bien a la inexistencia de datos y estudios que pudieran ser
transferibles a nuestro caso, bien a la imposibilidad de estimar tales efectos.
En el presente estudio, por tanto, se analizarn los efectos que en la salud, la
agricultura y los bosques, se derivan de las concentraciones de contaminantes. La
eleccin de tales receptores se ha basado en un estudio previo de la problemtica, lo que
en este trabajo investigador es denominado como la primera fase del Anlisis SocioInstitucional. Tal anlisis ha permitido un acercamiento a la situacin con el fin de
delimitar los receptores involucrados y, como se ver en prximas secciones, definir las
alternativas a analizar y las reacciones de los diferentes agentes sociales involucrados en
el problema atmosfrico.
A continuacin se presentan algunas declaraciones o comentarios que han
permitido determinar los receptores y las zonas donde se llevar a cabo el estudio.

- 254 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

Cuadro 7.8.Caso de Estudio: mbito de Anlisis


Receptor

Zona de Estudio

Fuente Contaminante

Zona
Cruz

Refinera

Santa

Zona Sur

C. T. Las
Caletillas

Agente Contaminante
Trfico
Urbano

SO2

NOx

Partculas

O3

Salud Poblacin

Salud Laboral

Agricultura

Bosques

Efectos Recreativos

Ecosistema Marino

Flora y Fauna

Acuferos

Edificaciones y Materiales

Cambio Climtico

Visibilidad

- 255 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

En relacin a la salud de personas, animales y plantas, la contaminacin


atmosfrica puede ser catalogada como moderada en Canarias, siendo reducida en la
mayoria de los espacios rurales, (Aguilera Klink, 1994; Lopez Pavia, 1994). No obstante
en las grandes ciudades (Las Palmas de Gran Canaria, Santa Cruz de Tenerife) la
contaminacin es importante llegando a situaciones extremas bajo determinadas
condiciones metereolgicas88. En este caso, la contaminacin ms importante se deriva
de la combustin de gasolina y gasoil en el sector transporte, basicamente privado. La
situacin de riesgo de alta contaminacin procedente del trfico rodado en la ciudad de
Santa Cruz se ve agravado por la cercana a las mismas de industrias pesadas (la
refinera en Santa Cruz de Tenerife y la central trmica de las Caletillas).
Cuando las condiciones extremas se mantienen a lo largo de algunos dias, la
contaminacin en la Isla de Tenerife puede alcanzar altos niveles, superndose los
valores permitidos por la actual legislacin medioambiental, tenindose que tomar ciertas
medidas correctoras, Por fortuna estas situaciones tienen lugar contadas veces al ao
(sobre todo en invierno y verano); no obstante son muchas las personas sensibles (nios,
ancianos y personas con problemas respiratorios o cardiacos, asma, ) que requieren
tratamiento mdico e incluso hospitalizacin.
As por ejemplo, el 21 de julio de 1994, en La Gaceta de Canarias, representantes
del Municipio de Candelaria expresaron su preocupacion por la calidad del aire en la
zona. Arencibia, miembro de la municipalidad insisti en la necesidad de conocer como
afecta a los ciudadanos de Igueste y Bco. Hondo, principales afectados, la exposicin
continuada a los gases que el penacho que sale de las chimeneas deposita en estos
nucleos poblacionales. Arencibia destac como miles de habitantes de Candelaria estan
viviendo bajo un cielo presumiblemente contaminado, donde el holln y las elevadas
concentraciones puntuales de SO2 y NOx que respiran estan provocando efectos
desconocidos al menos para la opinin pblica. Adems los que habitan prximos a la
central aparte de resultar vctimas de las inmisiones padecen una contaminacin
electromagntica y acstica, sumado al hecho de habitar en un entorno cuyo paisaje

88

Aguilera Klink, et al., (1994) consideran que las enormes cantidades de contaminantes liberados

pueden concentrarse localmente cuando se dan, entre otras, las siguientes condiciones: (i) Capa de inversin
muy baja, inferior a los 600-800 metros sobre el nivel del mar, y (ii) Vientos superficiales hacia tierra, las
condiciones de tiempo sahariano (tiempo sur).

- 256 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

esta dominado por altas chimeneas. (La Gaceta de Canarias, 21 de julio de 1994,
pag.11)
En relacin a los efectos en el medio natural, los colectivos ecologistas Tagoror
Ecologista Alternativo (TEA) y Tabona aseguran haber comprobado la existencia de lluvia
cida en la zona de Igueste de Candelaria, fenmeno que se hace extensivo
prcticamente a todo el Valle de Guimar, segn anlisis efectuados sobre varias
muestras de agua de lluvia. Estos colectivos hacen responsable del fenmeno a la central
trmica de Las Caletillas y sealan que los efectos de la lluvia cida adems se pueden
corroborar por la presencia ocular de defoliacin en las acculas de los pinos y el
amarillamiento de las mismas, tambin se comprueban los efectos sobre los cultivos
agrcolas, dndose el abandono casi total del cultivo de papayos por la sensibilidad de
que son objeto por la lluvia cida. (La Gaceta de Canarias, 27 de Febrero de 1993, pag.
17)

7.III.3 Agentes Contaminantes


En el presente captulo, han sido presentadas las fuentes de contaminacin
consideradas de mayor incidencia en el mbito de la presente investigacin, el trfico, la
central trmica de Las Caletillas y la Refinera de Petrleos. Los agentes contaminantes
emitidos o derivados de tales fuentes son numerosos, entre los principales destacan SO2,
NOx, CO, CO2, partculas y hidrocarburos, cada uno de ellos produciendo efectos ya sea
individualmente, en conjuncin o como derivacin de otros (el ejemplo ms evidente es el
O3). Sin embargo, en el presente caso de estudio se analizarn, nicamente, los efectos
derivados de tres contaminantes: SO2, NOx y partculas.
Dos son las posibilidades para la obtencin de datos sobre contaminantes a
utilizar en el anlisis de sus impactos, por un lado se pueden utilizar modelos de
transporte-deposicin atmosfricos (modelos pluma de Gauss). Tales modelos permiten
estimar los valores de deposicin utilizando como inputs datos de emisin. Para ello se
calculan la trayectoria de evolucin (transporte) de los contaminantes, las posibles
transformaciones qumicas que tengan lugar durante el transporte, para estimar, por
ltimo, el rea de deposicin y las concentraciones en tales zonas. La segunda opcin es
utilizar datos de inmisin recogidos en diversos puntos de las reas de estudio, esta

- 257 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

opcin se encuentra condicionada a la existencia de estaciones y redes de vigilancia de


contaminacin atmosfrica, en el territorio bajo anlisis.
En relacin al caso de estudio que nos ocupa, se ha optado por utilizar los valores
de deposicin de contaminantes recogidos a travs de la Red de Vigilancia de la
Contaminacin Atmosfrica en Espaa89. Esta eleccin tiene sus pro y contras, por un
lado limita el mbito de anlisis a tres contaminantes: SO2, NOx y partculas, ya que
solamente se poseen datos histricos de deposicin de stos, obtenidos a travs de las
redes de vigilancia.
Por otro lado la utilizacin de datos de deposicin permite evitar las
incertidumbres derivadas de la utilizacin de modelos de dispersin atmosfrica. En este
sentido, la Agencia Europea de Medioambiente, en su Informe sobre la calidad del aire,
la dispersin de contaminantes y los modelos de transporte, (EEA, 1996) pone de
manifiesto la existencia de incertidumbres que se derivan de: (i) los datos utilizados como
inputs de tales modelos (datos metereolgicos y de emisin) (ii) la definicin del modelo
en s.
Tales incertidumbres se ven acentuadas por las especificidades que presenta la
Isla de Tenerife. As, una orografa muy abrupta que dificulta la prediccin de la
dispersin de los contaminantes y una climatologa caracterizada por la existencia de un
proceso de inversin trmica que tiende a concentrar la contaminacin en el centro de las
capitales, conllevan, segn Aguilera Klink, et al., (1994) que ninguno de los modelos
convencionales para la prediccin de la dispersin de contaminantes de un penacho
procedente de una chimenea es aplicable a Canarias.90.
Un ltimo motivo que ha inducido a utilizar datos provenientes de redes de
vigilancia de la calidad del aire es la propia finalidad del presente estudio. Ya que el
objetivo de esta investigacin, es el anlisis de los procesos de elaboracin de polticas
pblicas en materia ambiental, se crey conveniente utilizar, siempre que fuera posible,
aquellas bases de datos, provenientes o legitimadas por Instituciones Pblicas (en

89

Se entiende por Red de Vigilancia el conjunto de estaciones de medida de los contaminantes

atmosfricos cuyo propsito es conocer los niveles de inmisin y con ello la calidad del rea en que se sita.
(MOPU, 1993)
90

Para un anlisis ms detallado de las limitaciones de los modelos de dispersin se remite al lector

al captulo cuarto.

- 258 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

nuestro caso tanto nacionales como autonmicas: Ministerio de Medio Ambiente,


Consejera de Industria y Consejeria de Salud), ya que seran aquellas que orientaran,
en un primer momento, la evolucin de las polticas pblicas.
Se debe hacer constar que el posicionamiento de las estaciones de vigilancia, ha
sufrido ciertas crticas. As por ejemplo, en un artculo de fecha 13 de noviembre de 1994,
en La Gaceta de Canarias, la Concejala de Medio Ambiente del Ayuntamiento de
Candelaria, establece que en 1993 UNELCO verti 13000 tns de SO2, 3000 tns de NOx
y 421 de partculas. (...) la corporacin entiende que las cifras de inmisiones tienen que
ser superiores en los pueblos de Igueste y Bco. Hondo, a las que se recogen en los
partes de la empresa, donde apenas si se superan puntualmente algunos niveles. Por
esta razn, estima que deben estar colocadas en lugares mal seleccionados.
Los datos que sern utilizados en el caso de este estudio, han sido recabados
por diferentes instituciones, tanto pblicas como privadas. Entre las pblicas destacan:
El Centro de Control de Emisiones Industriales (CEI) dependiente de la
Consejera de Industria del Gobierno Autnomo. El CEI, a travs de su red de control (ver
fig, 7.3), utiliza los recursos de vigilancia ambiental ya existentes para analizar la
evolucin de la calidad del aire en el Archipilago Canario, (CEI, 1997). De un lado,
aquellos que las propias industrias (UNELCO Y CEPSA), tienen instalados actualmente,
de acuerdo con la legislacin vigente; de otro, los del Gobierno de Canarias situados en
distintos puntos de las islas. En particular los datos utilizados en el caso de estudio
provienen de los Informes Anuales del CEI entre 1996 y 1998 (CEI, 1996; 1997; 1998),
los cuales recogen la evolucin de los valores de emisin e inmisin, distinguiendo zonas,
fuentes y agentes contaminantes.
La Consejera de Sanidad y Consumo. Recoge los valores de inmisin en
diferentes puntos que son considerados representativos para la salud humana, por
encontrarse situados cerca de zonas habitadas y fuentes de contaminacin.
El Servicio de Proteccin contra Agentes Nocivos del Ministerio de Medio
Ambiente. El cual realiza un seguimiento intensivo y continuo de los Ecosistemas
Forestales. Los datos provenientes de esta institucin han permitido analizar los efectos
de la contaminacin atmosfrica en los bosques de Tenerife.

- 259 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 7.3. Red de Control del CEI

Fuente: CEI(1996)

En relacin a las Instituciones Privadas, se han recopilado datos provenientes de


la Central Trmica de Las Caletillas y la Refinera de Santa Cruz, ya que ambas, de
acuerdo con la legislacin vigente, poseen sus propias redes de seguimiento de niveles
de emisin e inmisin.
De forma esquemtica, en los cuadros 7.9 y 7.10, se presentan las diferentes
estaciones de vigilancia de las que se ha recabado informacin, indicando la institucin
gestora, asi como la fuente de contaminacin y el tipo de contaminante analizado.

- 260 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

Cuadro 7.9. Estaciones de Vigilancia Inmisiones.


Institucin Responsable

Localizacion Sensor

Fuente Contaminante

Contaminantes Analizados

Direc. Gral. Salud

Candelaria

C T Candelaria

SO2, Partculas

Direc. Gral. Salud

Tome Cano (S/C Tfe)

Trfico y Refinera

SO2, NOx, Part, CO

Direc. Gral. Salud

Gladiolos (S/C Tfe)

Trfico y Refinera

SO2, Partculas

Direc. Gral. Salud

Ayuntamiento (S/C Tfe)

Trfico

SO2

Direc. Gral. Salud

Rambla Pulido (S/C Tfe)

Trfico y Refinera

SO2

Direc. Gral. Salud

Tres de Mayo (S/C Tfe)

Trfico y Refinera

SO2

Refinera CEPSA

Estacion 1 (S/C Tfe)

Refinera

SO2

Refinera CEPSA

Estacion 2 (S/C Tfe)

Refinera

Partculas

Refinera CEPSA

Estacion 5 (S/C Tfe)

Refinera

SO2

Refinera CEPSA

Mercado (S/C Tfe)

Refinera y Trfico

SO2, Nox

UNELCO

Candelaria

C T Candelaria

SO2, Partculas

UNELCO

Candelaria

C T Candelaria

SO2, Partculas

UNELCO

Hidalga

C T Candelaria

SO2, Partculas

CEI

CRE 1

Refinera

SO2

CEI

CRE 2

Refinera

SO2

CEI

CRE 5

Refinera

SO2

CEI

CRE 3

Refinera

NOx

CEI y Ref, CEPSA

Casa Cuna (S/C Tfe)

Refinera y Trfico

SO2

CEI y Ref, CEPSA

Estacion 3 (S/C Tfe)

Refinera

NOx

CEI y UNELCO

Las Caletillas

C T Candelaria

SO2, NOx, Partculas

CEI y UNELCO

Igueste de Candelaria

C T Candelaria

SO2, NOx, Partculas

CEI y UNELCO

Barranco Hondo

C T Candelaria

SO2, NOx, Partculas

Los datos obtenidos de las mencionadas estaciones de vigilancia han servido


como input al anlisis de los efectos de la contaminacin atmosfrica en las zonas
estudiadas. A travs de tal informacin y ms concretamente, en funcin de los valores
de inmisin se ha logrado diferenciar las cantidades de contaminantes y los tipos de
receptores sujetos a tal exposicin, pudindose, en muchos casos, distinguir la fuente de
contaminacin. As por ejemplo los datos obtenidos en la Estacin Casa Cuna se refieren
a la refinera de petrleo y al trfico, mientras que aquellos de la Estacin 3 se refieren
fundamentalmente a la refinera.
Por ltimo, son presentados en el cuadro 7.11 los valores medios anuales, ms
significativos, de los diferentes agentes contaminantes para las zonas de estudio,

- 261 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

distinguiendo los posibles receptores afectados, las estaciones de medicin y sus


entidades gestoras91.

Cuadro 7.10. Estaciones de Vigilancia Emisiones.


Fuente Contaminante

Situacin Sensor

Institucin

Contaminantes Analizados

C, T, Candelaria

Chimenea C

UNELCO

SO2, NOx, Part,

C, T, Candelaria

Chimenea D

UNELCO

SO2, NOx, Part,

C, T, Candelaria

Grupo Vapor IIIIV

CEI

SO2, NOx, Part,

C, T, Candelaria

Grupo Vapor IIIIV

CEI

SO2, NOx, Part,

C, T, Candelaria

Grupo Vapor V-VI

CEI

SO2, NOx, Part,

Refinera CEPSA

Caldera 1

CEI y Refinera

SO2, NOx

Refinera CEPSA

Caldera 2

CEI y Refinera

SO2, NOx

Refinera CEPSA

Caldera 3

CEI y Refinera

SO2, NOx

Refinera CEPSA

Cogeneracin

CEI y Refinera

SO2, NOx

Refinera CEPSA

CADU II

CEI y Refinera

SO2, NOx

Refinera CEPSA

Foster

CEI y Refinera

SO2, NOx

Refinera CEPSA

Platforming-Deka

CEI y Refinera

SO2, NOx

Refinera CEPSA

Visbreaker

CEI y Refinera

SO2, NOx

91

El resto de los datos utilizados en el estudio son presentados en anexo.

- 262 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

Cuadro 7.11. Valores Anuales de Inmisin y Localizacin, segn contaminantes


Agente

Emisor

Fecha Periodic Valor Med Unidad Efectos

SO2

Ref/Traf

1997

Anual

48,2

g/m3

Poblacion Refinera

Casa Cuna

Ref/Traf

1997

Anual

55,5

g/m3

Poblacion Refinera

Estacion 1

Ref/Traf

1997

Anual

104,3

g/m3

Poblacion Refinera

Estacion 5

Ref/Traf

1997

Anual

70,1

g/m3

Poblacion Refinera

Mercado

Ref/Traf

1997

Anual

34,1

g/m3

Poblacion Refinera

V, Clavijo

Ref/Traf

1997

Anual

57,19

g/m3

Poblacion CEI

CRE -1

Ref/Traf

1997

Anual

22,13

g/m3

Poblacion CEI

CRE - 2

Ref/Traf

1997

Anual

100,19

g/m3

Poblacion CEI

CRE - 5

Ref/Traf

1997

Anual

46,43

g/m3

Poblacion CEI

Casa Cuna

Ref/Traf

1997

Anual

33,20

g/m3

Poblacion CEI

V, Clavijo

C. Trmica 1997

Anual

13,33

g/m3

Poblacion CEI

Caletillas

C. Trmica 1997

Anual

15,30

g/m3

Pob/Agric CEI

Igueste

C. Trmica 1997

Anual

7,31

g/m3

Pob/Agric CEI

Bco Hondo

Ref/Traf

1996

Anual

39,9

g/m3

Poblacion CEI

CRE -1

Ref/Traf

1996

Anual

40,2

g/m3

Poblacion CEI

CRE - 2

Ref/Traf

1996

Anual

66,1

g/m3

Poblacion CEI

CRE - 5

Ref/Traf

1996

Anual

37,6

g/m3

Poblacion CEI

Casa Cuna

Ref/Traf

1996

Anual

27,2

g/m3

Poblacion CEI

V, Clavijo

C. Trmica 1996

Anual

20,3

g/m3

Poblacion CEI

Caletillas

C. Trmica 1996

Anual

22,7

g/m3

Pob/Agric CEI

Igueste

C. Trmica 1996

Anual

10,6

g/m3

Pob/Agric CEI

Bco Hondo

Ref/Traf

1997

Anual

15,72

g/m3

Poblacion CEI

CRE - 3

Ref/Traf

1997

Anual

45,5

g/m3

Poblacion Refinera

Mercado

C. Trmica 1997

Anual

29,56

g/m3

Poblacion CEI

Caletillas

C. Trmica 1997

Anual

21,54

g/m3

Pob/Agric CEI

Igueste

C. Trmica 1997

Anual

25,79

g/m3

Pob/Agric CEI

Bco Hondo

Ref/Traf

1996

Anual

49,4

g/m3

Poblacion CEI

CRE - 3

C. Trmica 1996

Anual

32,1

g/m3

Poblacion CEI

Caletillas

C. Trmica 1996

Anual

25

g/m3

Pob/Agric CEI

Igueste

C. Trmica 1996

Anual

21,4

g/m3

Pob/Agric CEI

Bco Hondo

Nox

Institucion Estacion

Partculas Ref/Traf

1997

Anual

20,1

g/m3

Poblacion Refinera

Estacion 2

Ref/Traf

1997

Anual

13,45

g/m3

Poblacion CEI

CRE - 2

C. Trmica 1997

Anual

22,93

g/m3

Poblacion CEI

Caletillas

C. Trmica 1997

Anual

13,26

g/m3

Pob/Agric CEI

Igueste

C. Trmica 1997

Anual

17,66

g/m3

Pob/Agric CEI

Bco Hondo

C. Trmica 1996

Anual

25

g/m3

Poblacion CEI

Caletillas

C. Trmica 1996

Anual

21,2

g/m3

Pob/Agric CEI

Igueste

C. Trmica 1996

Anual

24

g/m3

Pob/Agric CEI

Bco Hondo

- 263 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

7.IV Las Alternativas que sern Analizadas.


A continuacin se presentarn las alternativas que sern analizadas, en el
captulo VII, a travs de diferentes mtodos de evaluacin. Tales alternativas permitirn
analizar los efectos derivados de cambios en los niveles de concentracin de
contaminantes, ante la adopcin de medidas de poltica pblica, en el mbito del corto
corto plazo92. Es decir, partiendo de los datos de inmisin de 1996, se analizan los
efectos que se producirn en 1997 ante el cambio en las concentraciones de
contaminantes derivados de las actuaciones descritas en las alternativas.
La determinacin de las alternativas es uno de los objetivos de la realizacin de
un anlisis socio-institucional. Con bastante frecuencia las alternativas son o bien
determinadas por el analista, en funcin de su conocimiento del problema y su
experiencia en el tratamiento de cuestiones similares, o bien vienen dadas por las
instituciones que encargan el anlisis. En cambio, en el presente estudio las diferentes
alternativas elegidos intentan reflejar las diferentes facetas del problema atmosfrico en
Tenerife, as un Anlisis Socio-Institucional fue desarrollado con los objetivos de: (i)
profundizar en la problemtica planteada, (ii) determinar las alternativas que seran
analizadas, (iii) reconocer los actores involucrados en la problemtica (ver captulo
octavo) y (iv) definir los criterios que seran aplicados en la metodologa y las pocisiones
de los actores respecto a ellos.
El primer paso en la determinacin de las alternativas que sern evaluadas,
consisti en profundizar en la problemtica bajo anlisis. As a travs de diferentes
entrevistas se fue estructurando la problemtica atmosfrica en la Isla de Tenerife. Se
realizaron dos rondas de entrevistas.
La primera ronda de entrevista permiti, conjuntamente con el anlisis de la
prensa local determinar los actores ms relevantes involucrados en el problema de la
contaminacin atmosfrica y los criterios que seran utilizados durante el estudio de las
perspectivas de los actores, en relacin a las alternativas planteadas. La segunda ronda
se desarroll con el objetivo de analizar ms concretamente las opiniones de los

92

El periodo de anlisis tiene una duracin de un ao, lo que permitir analizar los efectos crticos,

derivados de cambios de concentracin de contaminantes, quedando fuera del mbito del estudio los
denominados efectos crnicos.

- 264 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

consultados en relacin a tales criterios, las cuales sern discutidas en siguientes


secciones y en el anexo del presente captulo.
La ronda de entrevistas sigui un orden preestablecido con el fin de comprender
mejor el caso de estudio (figura 7.4). As, en primer lugar, se entrevist a expertos en
problemas de contaminacin atmosfrica provenientes del mbito universitario, pensando
que la informacin obtenida sera por un lado, ms imparcial y objetiva, y por otro, dara
una visin amplia de las caractersticas del problema.
Seguidamente se opt por conocer la posicin de las Instituciones Pblicas
relacionadas con el problema, as se realizaron entrevistas a miembros de la Consejeria
de Industria, de la Consejera de Sanidad y Consumo y de la Viceconsejera de Medio
Ambiente.
Con una perspectiva ms amplia del problema y del marco institucional-legal en el
que este se desarrolla, se decidi por las entrevistas a los diferentes agentes
involucrados, primeramente miembros de las compaas contaminantes UNELCO y
Refinera, para a posteriori, conocer las opiniones de asociaciones ecologistas y
habitantes de zonas directamente afectadas (Tome Cano y Avda. Tres de Mayo en Santa
Cruz, e Igueste de Candelaria y Barranco Hondo en la zona sur).
Esta estructura de entrevistas, presenta el problema de que a medida que se
realizan se acumula informacin que no puede ser contrastada con los anteriormente
entrevistados. Con el fin de evitar este problema se realiz una segunda ronda de
entrevistas con los mismos agentes, en la cual la posicin del entrevistador fue ms
activa, buscando del entrevistado la respuesta a preguntas claves.

- 265 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 7.4. Ronda de Entrevistas Realizadas

Expertos Universitarios

Instituciones Pblicas

Fuentes Contaminantes

As. Ecologistas y Afectados

Se han definido cinco alternativas, con las cuales se pretenden analizar los
efectos derivados de la adopcin de diferentes actuaciones de poltica pblica en relacin
a la contaminacin atmosfrica. En la definicin de las alternativas se han tenido en
cuenta los siguientes aspectos:
(i) Factibilidad: Las alternativas tenan que ser viables desde los diferentes
mbitos involucrados en el problema, poltico, social, cultural y ambiental.
(ii) Simplicidad: Las alternativas deberan permitir analizar una faceta del
problema cada vez, con el fin de permitir conocer ms claramente sus repercusiones,
evitando un posible solapamiento entre diferentes actuaciones (por ejemplo, que los
efectos derivados de una accin pudiese ocultar las tendencias contrarias de otra). As se
intent presentar posibles actuaciones de poltica pblica por separado (ej. cierre de la
refinera, cierre de la central trmica, ...). Como se observa, las diferentes alternativas
pueden ser combinadas, generando nuevas posibilidades en las que se agrupan dos o
ms.

- 266 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

(iii) Realidad: Las alternativas tenan que reflejar la problemtica bajo anlisis,
poniendo de alguna manera de manifiesto las inquietudes que los diferentes actores
involucrados presentan.
(iv) Comprensibilidad: Deberan representar actuaciones de poltica pblica que
fueran fcilmente descifrables por la comunidad, y
(v) Adecuacin: Las alternativas deben permitir la aplicacin de la metodologa
que se esta proponiendo en el presente trabajo de investigacin.
En base a estas cinco premisas se definieron las siguientes alternativas:
Alternativa A1 Mantenimiento de la Tendencia Actual.
Alternativa A2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.
Alternativa A3: Cierre de la Refinera.
Alternativa A4: Medidas reductoras Contaminacin del trfico rodado.
Alternativa A5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.

Una vez definidas las alternativas, es precisa su traduccin a un lenguaje que


permita su operacionalizacin. En el caso de la evaluacin de las perspectivas y
opiniones de la comunidad, no fue necesaria la transformacin de la idea, concepto o
posible medida de actuacin pblica que reflejan las alternativas, en datos o unidades
que pudieran ser cuantificables, y as utilizables en las evaluaciones fsicas y monetarias.
Para realizar la Evaluacin Fsica se definieron las diferentes alternativas en
trminos de concentraciones de agentes contaminantes, para ello fueron estimadas los
niveles de inmisin de SO2, NOx y partculas, que tendran lugar en las situaciones
analizadas en la zona Santa Cruz y zona sur. En este contexto las alternativas
permitirn estimar los efectos derivados de unos niveles de concentracin de
contaminantes determinados que corresponden a la adopcin de la alternativa x.

- 267 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Para estimar los niveles de concentracin de contaminantes se utilizan los datos


de inmisin (cuadros 7.12 y 7.13) y emisin para el perodo de anlisis93, y los datos de la
OECD (1994), EC (1995) y Oko-Institut, (1998), en el caso del trfico urbano. Esto
permiti

calcular

la

relacin

emisin-inmisin

para

las

diferentes

fuentes

de

contaminantes, y as aproximar los cambios en las cantidades de contaminantes.


A continuacin se presentan las cinco alternativas, y los niveles de concentracin
de contaminantes asociados.

Cuadro 7.12. Niveles de Concentracin por zonas y fuente contaminante. Ao 1996


Santa Cruz

SO2

Nox

Partic.

42.2

49.4

16.775

Refinera(%) 33.97854 18.91108 0


Trfico(%)

2.758028 9.407216 54.49885

Zona Sur

17.8

26.16

17.95

Central (%) 63.26343 71.6817 45.50115


Trfico (%) 2.758028 9.407216 54.49885

a) Alternativa A1: Mantenimiento de la tendencia actual.


Esta alternativa tiene como objetivo estimar los efectos que se derivan del
mantenimiento de la actual tendencia y representa lo que normalmente se denomina
situacin de business as usual.
Al representar esta alternativa el mantenimiento de la tendencia, los valores de
inmisin de contaminantes que sern aplicados, corresponden a los datos provenientes
de las redes de vigilancia para el ao 1997 (cuadro 7.13).

93

Los datos de emisin e inmisin de contaminantes para el periodo de estudio son presentados en

el anexo ---.

- 268 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

Cuadro 7.13. Valores de Concentraciones de Contaminantes ao 1997: Alternativa 1 (g/m3)


SO2

NOx Partic.

Santa Cruz 57.13 30.61 18.78


Zona Sur

11.98 25.63 17.95

b) Alternativa A2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.


Se pretenden observar los efectos que sobre el medio y los diferentes actores
tendra la adopcin de nuevas tecnologas, tanto en la actividad de refino de petrleo
como en la generacin de energa (fundamentalmente en esta ltima, ya que se
reconoce, en los ltimos aos, una modernizacin y mejora de la tecnologa utilizada en
la Refinera de Santa Cruz de Tenerife).
Entre esas medidas podran ser seladas: (i) Uso de fuel bias de modo
generalizado, lo que permitira una reduccin considerable en oxidos de azufre. (ii)
Recuperacin de los gases emitidos. (iii) Empleo de catalizadores en los procesos de
fraccionamiento.

(iv)

Modificacin

de

determinados

procedimientos:

limpieza,

almacenamiento, etc. (v) Uso de trenes de lavado de los humos emitidos. (vi) Utilizacin
de energas renovables (solar y elica).
La concentraciones de contaminantes estimadas ante la utilizacin de tecnologas
mas limpias, tanto en la refinera como en la central trmica, influyendo, por tanto, en
las dos zonas de estudio, se presentan en el cuadro 7.14.

Cuadro 7.14. Estimacin Concentraciones de Contaminantes: Alternativa 2 (g/m3)


SO2

NOx Partic.

Santa Cruz 39.20 27.20 16.02


Zona Sur

10.90 21.20 16.3

c) Alternativa A3: Cierre de la Refinera.


El cierre de la Refinera de Santa Cruz de Tenerife, conllevara una disminucin
en los niveles de concentracin de contaminantes (cuadro 7.15), que influiran
directamente en la zona Santa Cruz. De esta alternativa se presumen efectos

- 269 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

beneficiosos en la salud de la poblacin, los cuales sern contrastados en las diferentes


evaluaciones.
Cuadro 7.15. Estimacin Concentraciones de Contaminantes: Alternativa 3 (g/m3)
SO2

NOx Partic.

Santa Cruz 27.86 40.06 16.78


Zona Sur

17.87 26.17 17.95

d) Alternativa A4: Medidas reductoras de la Contaminacin procedente del trfico


rodado.
Dos son los frentes en los que se debe trabajar para disminuir la contaminacin
procedente del trafico rodado. El primero consiste en reducir el nmero de vehculos en
circulacin, algo que solo puede llevarse a cabo a traves de un cambio en el estilo de
vida y en los hbitos de los usuarios. El segundo se refiere a la disminucin directa de las
emisiones de los contaminantes empleando dispositivos o medidas de control de las
mismas como los catalizadores.
Entre las medidas para una estrategia de transporte a nivel local sealadas por la
Comisin Europea en Towards fair and efficient pricing in transport (1995) destacan una
serie de opciones aplicables al caso en estudio: (i) Adecuado y Accesible transporte
pblico. (ii) Carriles para Bicicletas y Rutas Peatonales seguras. (iii) Control contnuo de
emisiones en vehculos pblicos y privados. (iv) Fomentar la posibilidad de compartir los
vehculos. (v) Fomentar la disminucin del uso de vehculos. (vi) Una mejor planificacin
en la construccin que reduzca la movilidad y el acceso a las reas de negocios y
compras.
Esta alternativa ha sido elegida por el notable impacto contaminante que posee el
elevado

nivel

de

trfico

existente

en

la

isla,

que

se

encuentra

localizado

fundamentalmente en el rea metropolitana. Permitir examinar los efectos derivados y la


predisposicin de los habitantes a la adopcin de estas medidas. Dichas medidas se
corresponden con los valores de inmisin presentes en el cuadro 7.16.

- 270 -

Captulo 7. Descripcin del Caso de Estudio.

Cuadro 7.16. Estimacin Concentraciones de Contaminantes: Alternativa 4 (g/m3)


SO2

NOx Partic.

Santa Cruz 41.04 44.75 14.63


Zona Sur

17.37 23.71 14.17

e) Alternativa A5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas,


La ltima alternativa planteada es el cierre de la central trmica de Las Caletillas,
medida que afectara directamente a la poblacin y al medio natural de la Zona Sur, y en
condiciones metereolgicas de tiempo sur, tambin a la zona metropolitana. Esta
alternativa es factible desde que existe una segunda central trmica en la Isla, situada en
la localidad de Granadilla.
Cuadro 7.17. Estimacin Concentraciones de Contaminantes: Alternativa 5 (g/m3)
SCE-5

SO2

NOx Partic.

Santa Cruz 42.20 49.40 16.78


Zona Sur

6.56 7.41 9.78

Cuadro 7.18. Estimacin Niveles Medios de Inmisin de Contaminantes, segn Alternativas


Zona de Estudio SO2 NOx Partic.
Santa Cruz
Alternativa 1 Zona Sur
Santa Cruz
Alternativa 2 Zona Sur
Santa Cruz
Alternativa 3 Zona Sur
Santa Cruz
Alternativa 4 Zona Sur
Santa Cruz
Alternativa 5 Zona Sur

57.13 30.61 16.78


11.98 25.63 17.95
39.2 27.2 16.02
10.9 21.2 16.3
27.86 40.06 16.78
17.87 26.17 17.95
41.04 44.75 7.63
17.37 23.71 8.17
42.20 49.40 16.78
6.56 7.41 9.78

- 271 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 7.19. Estimacin de la Variacin Niveles de Contaminacin, segn Escenarios. Zona Sur.
Puntos de Control SO2
Igueste
Alternativa 1 Bco. Hondo
Igueste
Alternativa 2 Bco. Hondo
Igueste
Alternativa 3 Bco. Hondo
Igueste
Alternativa 4 Bco. Hondo
Igueste
Alternativa 5 Bco. Hondo

Nox

Partic. %

10.72 41.71 -0.63

-2.52 3.25

15.33

-1.38 -13.02 -4.23

-19.77 6.05

25.21

11.80 45.91 3.80

14.79 5.90

22.96

-0.30 -2.83 0.20

1.89

8.70

82.08

4.83 18.81 -1.17

-4.67 3.25

15.33

-7.27 -68.55 -4.77

-22.27 6.05

25.21

5.33 20.72 -1.01

-4.02 14.53 68.55

-6.77 -63.90 -13.11 -61.24 2.43

10.14

16.14 62.79 17.59 70.36 11.42 53.86


4.04 38.08 13.99 65.37 14.22 59.24

- 272 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.


Dama Ciencia abre su consultorio, hay que evitar que el hombre se
deforme por exceso de sueos, fajarle la visin, manearle el sexo,
ensearle a contar para que todo tenga un nmero. A la par la moral y
la ciencia (no se asombre, seora, es tan frecuente) y por supuesto la
sociedad que slo sobrevive si sus clulas cumplen el programa.
Julio Cortzar con motivo del Ao Internacional del Libro, 1972.

En este captulo se aplican los diferentes mtodos de evaluacin que fueron presentados
en el captulo tercero, con la finalidad de analizar los impactos derivados de la contaminacin
atmosfrica en Tenerife.

Son aplicados cuatro enfoques diferentes, la evaluacin fsica de

impactos, una valoracin monetaria, una evaluacin multicriterial integrada con un anlisis
institucional y por ltimo una evaluacin que engloba a las tres anteriores.
A travs de tales anlisis se estudiarn los efectos derivados de la adopcin de cada una
de las cinco alternativas, en base a los efectos que su adopcin podran tener sobre cuatro
receptores: la salud de la poblacin, el mbito laboral, la produccin agrcola y el ecosistema
forestal, presentando en cada uno de los casos aquellas alternativas ms adecuadas de acuerdo
al enfoque utilizado.
La aplicacin de diferentes enfoques permite mostrar al lector como distintas maneras de
enfocar y afrontar las cuestiones complejas dan lugar a distintas medidas de poltica pblica.

8.I Introduccin.
A continuacin se aplicarn cuatro enfoques diferentes con el fin de evaluar los
efectos derivados de la adopcin de cinco alternativas, en relacin a la problemtica de la
contaminacin atmosfrica en Tenerife.
Se analizarn las distintas alternativas a travs de los efectos que su adopcin
tienen sobre cuatro receptores: la salud de la poblacin, el mbito laboral, la produccin
agrcola y el ecosistema forestal.
El objetivo del caso de estudio es su utilizacin con el fin de evaluar la capacidad
explicativa de la metodologa propuesta en la presente investigacin (captulos quinto y

- 273 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

sexto). As, con tal metodologa se tratarn de explorar los diferentes esquemas de
evaluacin implementados al problema de la contaminacin atmosferica, con el fin de
hacer visibles aquellos supuestos y elementos que forman parte de un proceso de
elaboracin de polticas pblicas (incluyendo los sistemas de soporte a la decisin
utilizados) y que normalmente se esconden detrs de la alternativa elegida.
En estos trminos este anlisis no pretende:
(i) determinar la mejor alternativa, para afrontar el problema de la contaminacin
atmosfrica en la Isla de Tenerife. Si bien se han elegido cinco alternativas (captulo
sptimo) que permitan reflejar la realidad del problema, no se pretende con el siguiente
estudio dar una solucin al problema atmosfrico.
En nuestra opinin debe ser afrontado desde un mbito ms amplio que aquel del
anlista enfrentndose a un problema, la comunidad involucrada debe ser la encargada
de buscar la solucin. En ese contexto, el papel de estas evaluaciones es el de dar
informacin sobre las diferentes vertientes de la problemtica y facilitar el dialogo y la
negociacin entre los actores. As stas no pueden producir respuestas inequvocas a
los reales problemas de decisin. Tales herramientas matemticas se utilizaran como
apoyo al proceso decisor. (Corral Quintana, et al., 1999)
(ii) comparar diferentes mtodos de evaluacin y determinar cual es mejor.
Diferentes herramientas son utilizadas para aproximar el problema de la contaminacin
atmosfrica. Cada una de ellas muestra una dimensin de la cuestin, las cuales no
pueden o no deberan ser excluidas del proceso de decisin en materia ambiental.
En resumen, el estudio que a continuacin se presenta ser utilizado para: (i)
analizar cual es la capacidad explicativa de la estructura metodolgica, (ii) si logra
mostrar la historia del proceso decisor y (iii) si es as, si esta informacin es relevante en
los procesos de toma de decisiones ambientales.
Los enfoques que sern implementados son los siguientes:
Anlisis Fsico. Permitir estimar los efectos derivados de la adopcin de las
diferentes alternativas. Dos son los mtodos utilizados durante esta evaluacin, (i) las
funciones dosis respuesta y (ii) la utilizacin de datos reales, cuando stos sean
disponibles.

- 274 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

La implementacin de este anlisis necesit la traduccin de las alternativas en


niveles de concentracin de contaminantes que reflejasen las consecuencias de tales
medidas. A partir de tales niveles de inmisin, se estiman los beneficios y costes
derivados de la posible adopcin de tal alternativa, calculados en unidades que dependen
de los efectos analizados (fallecimientos y enfermedades cuando se estima los impactos
en la salud poblacional y laboral y has y tns en relacin a los bosques y la agricultura,
respectivamente). Por ltimo, para poder determinar la alternativa ms beneficiosa, es
aplicado un mtodo mlticriterial (NAIADE) a los resultados del anlisis fsico.
Valoracin Monetaria. El anlisis monetario permitir estimar los beneficios que se
derivan de cada una de las alternativas, calculados en ECU de 1990. Son utilizados los
resultados obtenidos en la evaluacin fsica, a los cuales se le aplicarn diferentes
ndices monetarios que permitan homogeneizar los anteriores resultados en un nico
criterio.
Evaluacin Social (anlisis de las percepciones). En tercer lugar, ser utilizado un
enfoque totalmente diferente a los anteriormente presentados. El objetivo de este mtodo
es mostrar las percepciones y opiniones de los agentes sobre la contaminacin
atmosfrica, evaluando las diferentes alternativas en funcin de las apreciaciones de los
actores directamente involucrados en el proceso.
Esta aproximacin, permite analizar la problemtica desde una perspectiva
ignorada por las dos anteriores, la opinin de los diferentes agentes. El desarrollo de esta
evaluacin esta basado en la integracin de dos metodologas, el Anlisis SocioInstitucional y el mtodo mullticriterial NAIADE (captulo quinto).
Evaluacin Extendida. El trmino evaluacin extendida se refiere a una
aproximacin al problema donde se integren todos los anlisis anteriormente realizados,
fsico, monetario y de percepciones sociales, se reunen as la razn con la pasin.
El objetivo de este ltimo enfoque es intentar visualizar el problema desde el
mayor nmero de perspectivas posibles, con el fin de poder entender distintas
dimensiones del problema de la contaminacin atmosfrica en Tenerife.

- 275 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

8.II Anlisis Fsico: Determinacin y Evaluacin de los Impactos.


8.II.1 Estimacin de los Efectos sobre la Salud de la poblacin
Los efectos en la salud de la poblacin residente en las zonas de estudio (zona
Santa Cruz y zona Sur) sern estimados a travs del uso de funciones dosis-respuesta,
provenientes de diferentes fuentes. Los resultados que a continuacin se presentan son
las estimaciones de los valores de muerte prematura y algunas enfermedades que se
podran desarrollar para las alternativas presentadas en el captulo sptimo.
Se debe hacer notar que en algunas situaciones, los resultados provenientes de la
aplicacin de tales relaciones dosis respuesta, pueden ser considerados poco
consistentes con los impactos sobre la salud que la literatura describe. En estos casos se
ha optado por mantener dichos resultados en el estudio, haciendo explcito su carcter
posiblemente contradictorio con respecto a los resultados esperados.
Sern aplicados los datos poblacionales presentados en el captulo precedente, y
que determinarn la poblacin expuesta a los agentes contaminantes. De igual manera
se utilizan los niveles de inmisin estimados presentados en el captulo anterior, y que
intentan aproximar los niveles de inmisin que tendran lugar en las zonas de estudio
para cada una de las alternativas planteadas.
8.II.1.I Estimacin Mortalidad Prematura
La estimacin de los valores de mortalidad prematura se realizar a travs de la
utilizacin de las funciones dosis-respuesta presentadas en los cuadros 8.1 y 8.2. En el
primero se presentan las relaciones determinadas por Schwartz (1993) y Pope et al.
(1995c) referidas al PM10; en el segundo se muestran los valores de Mendelsohn (1980)
para el resto de contaminantes.
Varios aspectos deben ser mencionados ante la utilizacin de tales funciones para
estimar la mortalidad prematura:
Las funciones que hacen referencia al contaminante PM10 se presentan como un
porcentaje de la poblacin expuesta, mientras que las relaciones de Mendelsohn al ser
aplicadas determinan directamente el nmero de individuos afectados.

- 276 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Para la estimacin del efecto de las partculas se presentan dos funciones


diferentes, Schwartz calcula la mortalidad aguda, mientras que Pope et al. analizan la
mortalidad crnica. En el presente estudio, teniendo en cuenta las dificultades implcitas
al anlisis de los efectos crnicos de la contaminacin atmosfrica (captulos segundo y
tercero) se ha optado por estimar nicamente los efectos agudos, no incorporando los
efectos crnicos, incurriendo as en una infravaloracin de la mortalidad prematura.
Continuando con las funciones dosis respuesta de PM10 se presentan tres valores
(bajo, medio, alto) que debern ser aplicados en funcin de los niveles de inmisin que se
manifiesten. En nuestro caso ser utilizada nicamente la probabilidad ms baja, con el
fin de no sobreestimar los resultados del estudio.
Las relaciones de SO2 y NOx del estudio econmico de las centrales trmicas de
Mendelsohn presentan ciertos elementos contradictorios con los efectos que en la
literatura se le atribuyen a tales contaminantes94. Dos son los aspectos ms destacables,
por un lado, la utilizacin de valores cero o negativos que implicaran que la exposicin a
tal agente no esta relacionado con la muerte prematura, o que incluso incrementa las
expectativas de vida. Por otro lado se observa que los denominados por la OMS, (WHO,
1995) y la Agencia Europa de Medio Ambiente, (EEA, 1997) como grupos de riesgo, esto
es mujeres, ancianos y nios no son reflejados en dichos valores como tales. As, las
poblaciones infantil y anciana no son mencionadas, en algunos casos la poblacin mayor
de 45 aos presenta valores inferiores que aquella situada en el tramo inferior y por
ltimo lo mismo ocurre con las mujeres en relacin a la poblacin masculina.
Ante estas observaciones se ha optado por presentar los resultados derivados de
la utilizacin de las relaciones de Mendelsohn, pero no sern consideradas relevantes en
el presente anlisis ni las subsiguientes evaluaciones (monetaria o multicriterial).

94

Para una descripcin de los efectos derivados de la contaminacin atmosfrica referimos al lector

al captulo II del presente estudio.

- 277 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.1. Funciones dosis-respuesta: Estimacin de Mortalidad Prematura. PM10


Efectos

Referencia

Dosis Respuesta
Baja

Media

Alta

Mortalidad aguda

Schwartz, 1993

0.064

0.104

0.145

Mortalidad crnica

Pope et al., 1995

0.295

0.386

0.477

Cuadro 8.2. Funciones dosis-respuesta: Estimacin de Mortalidad Prematura. SO2 y NO2


Contaminante

M 18-44

M 45-64

F 18-44

F 45-64

SO2

0.5

20

20

NO2
3
-30
0
-4
Nota: Mortalidad en 10 muertes por g/m3

-25

M: Poblacin Masculina.
F: Poblacin Femenina.
Fuente: Mendelsohn (1980)

Para poder utilizar las funciones presentadas en el cuadro 8.1 referidas a los
efectos derivados del PM10, se ha debido calcular el ratio de defunciones en la Isla de
Tenerife durante el periodo de estudio. Para lo cual se ha tenido en cuenta que la
poblacin existente en la isla, durante el ao 1996 ascendi a 659932 habitantes, segn
la Encuesta de Poblacin de Canarias (ISTAC, 1998), siendo el nmero de defunciones
de 4704 para el mismo periodo. Esto permite obtener un ratio de defunciones de 7.128
para dicho periodo en Tenerife. Los resultados para las zonas de estudio se muestran en
el cuadro 8.3.
Cuadro 8.3. Estimacin Mortalidad Prematura debido a Partculas (n personas)
Scen.1

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

Santa Cruz 123.17995 379.3012763 309.11195 508.2619897 309.11195


Candelaria 28.548313 37.87597947 28.548313 49.93152462 74.72002
Arafo

10.751693 14.26462203 10.751693 18.80490844 28.140601

Como ejemplo para entender el proceso de clculo llevado a cabo en la


estimacin de la mortalidad prematura, a continuacin se obtiene el valor para Santa
Cruz ante el Escenario 1. Primero se determina la mortalidad de la zona de estudio para
el periodo de anlisis:

= = 203787 0.007128 = 1452.594

- 278 -

(1)

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

donde:
M = estimacin de la mortalidad en zona Santa Cruz
= poblacin en Santa Cruz
= ratio de mortalidad

Una vez obtenido la estimacin de la mortalidad en la zona, se calcula el nmero


S /C
)segn:
de tales muertes debida a las PM10 ( M PM
10

S /C
M PM
= 0.064 1452.594 1.325 = 123.18
10

(2)

donde:
0.064 = valor inferior dosis respuesta segn Schwartz
1.325 = variacin de contaminante para la alternativa 1.

En cambio, la estimacin de la muerte prematura para SO2 y NO2, siguiendo a


Mendelsohn, se basa en la aplicacin de tales valores a la poblacin de las reas de
estudio, estructuradas en los grupos que Mendelsohn especifica (de 18 a 44 y 45 a 64
aos, respectivamente), teniendo en cuenta la variacin estimada de contaminante para
cada alternativa. As por ejemplo:

S /C
M SO
= 0.5 49543 ( 14.874 ) = 36.845
2

(3)

donde:
49543 = poblacin entre 18 y 44 aos para el periodo de estudio en S/C de Tfe.
0.5 = valor segn Mendelsohn para Varones (18-44 aos) y SO2
(-14.874) = variacin de contaminante para la alternativa 1.

- 279 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Los resultados obtenidos tras la aplicacin de Meldensohn se presentan en los


cuadros siguientes, resaltando los valores negativos.
Cuadro 8.4. Estimacin Mortalidad Prematura debido a SO2 (n personas)
Scen.1

Scen.2

Scen.3

Santa Cruz -1425.354 290.175363 1379.83

Scen.4

Scen.5

117.2834

5.749713

Candelaria 60.016131 57.465045

19.960013 23.313076 96.872291

Arafo

15.818533 52.811208 52.811208

35.084416 26.81904

Cuadro 8.5. Estimacin Mortalidad Prematura debido a NO2 (n personas)


Scen.1

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

Santa Cruz -3602.013 -4281.30261 -4281.30261 -1781.171 19.27241


Candelaria -54.01172 -110.7054

-110.7054

-248.1135 -248.1135

Arafo

-15.5344

17.431263 -54.31806

1.94544

-15.5344

Por ltimo presentamos a continuacin a modo de sumario las estimaciones,


segn agentes contaminantes, sin distinguir entre zona de estudio. Si se observan los
resultados obtenidos del anlisis de los efectos derivados de la variacin de los valores
de inmisin de las partculas, se observa que segn las diferentes alternativas la
mortalidad prematura disminuye en todos los casos95, ms concretamente, en un rango
que va desde las 162 personas, en el caso de la alternativa 1 hasta una cuanta de 576,
en el caso de que la alternativa 4 fuese adoptada.
Cuadro 8.6. Estimaciones Niveles de Mortalidad Prematura,
Scen.1
Partculas 162.48

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

431.4419 348.412 576.9984 411.9726

SO2

-1330.25 374.4594 1415.609 193.4077 155.4332

Nox

-3654.08 -4407.54 -1825.86 -2011.85 -283.159

95

Recordamos que para todas las alternativas se analiza una disminucin de agentes contaminantes,

lo cual debera redundar en una disminucin de las tasas de mortalidad prematura. Para un anlisis de las
diferentes alternativas referirse al captulo sptimo.

- 280 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

8.II.1.II Estimacin Efectos no Mortales


En esta seccin presentaremos las funciones utilizadas y los resultados obtenidos
en la presente investigacin, en relacin a los efectos no mortales derivados de la
contaminacin atmosfrica en las dos zonas de estudio sealadas. Tales estimaciones
son presentadas en el marco de las cinco alternativas previamente definidas. Se
analizarn los siguientes efectos, todos ellos relacionados con enfermedades
respiratorias.

Admisin en Hospitales debido a enfermedades infecciosas generadas por problemas


respiratorios

Admisin en Hospitales debido a obstruccin pulmonar crnica

Visitas a Urgencias debidas a Obstruccion Pulmonar Cronica

Visitas a Urgencias debidas a ataques de asma

Visitas Hospitalarias de la poblacin infantil debido a enfermedades respiratorias

Das de Restriccin de la Actividad

Bronquitis crnica en adultos y en menores

Problemas Respiratorios en adultos

Tos crnica en menores y en la poblacin en general

Neumona

En los cuadros 8.7 y 8.8 se presentan las funciones dosis-respuestas que sern
aplicadas en el caso de estudio, mientras que los resultados de su aplicacin son
expuestos en los cuadros 8.9 y ss.
Al igual que en la evaluacin de la mortalidad prematura, para la estimacin de los
efectos derivados del SO2 y NO2 se emplean las relaciones determinadas por
Mendelsohn (1980), en ese sentido las observaciones realizadas en el anlisis de la
mortalidad prematura son igualmente vlidas. As se observan valores tanto negativos
(SO2 en relacin a la bronquitis) como cero, siendo en este ltimo caso destacable como

- 281 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

el NO2 no tiene repercusiones en la salud de la poblacin, mientras que en relacin a las


partculas stas slo influyen en la bronquitis y en casos agudos respiratorios.
De igual manera que en la situacin anterior los efectos que se obtengan de la
aplicacin de las relaciones obtenidas por Mendelsohn sern presentadas, pero no sern
tenidas en cuenta como estimaciones representativas de los efectos de la contaminacin
en la salud de la poblacin. En particular con relacin a las partculas, ante el carcter de
los valores propuestos por Mendelshon y presentando una mayor coherencia aquellos
que provienen de Schwartz, (1994), Burnett et al. (1994), Sunyer et al., (1993), Ostro,
(1987), etc. se ha optado por no presentarlos. Igualmente al anlisis anterior, en el caso
de la evaluacin de los efectos derivados de las partculas se utilizarn las valores ms
bajos de incidencia para el agente contaminante.
El procedimiento que se ha seguido en la aplicacin de las funciones dosis
respuesta es anlogo al llevado a cabo en el clculo de las estimaciones de muerte
prematura, aunque en este caso no se aplica el ndice de mortalidad, utilizndose, en su
lugar, el valor poblacional del rea analizada. Sirva como ejemplo la obtencin de la
estimacin del nmero de admisiones hospitalarias debido a enfermedades infecciosas
en la zona de Santa Cruz, ante la alternativa 1.

S /C
EI PM
=
10

0.124 203787 1.325


= 0.33482
100000

(4)

donde:
S /C
EI PM
= Estimacin de enfermedades infecciosas en Santa Cruz de Tfe. Bajo la
10

alternativa 1.
203787 = poblacin para el periodo de estudio en S/C de Tfe.
0.124 = valor inferior dosis respuesta segn Schwartz
1.325 = variacin de contaminante para la alternativa 1.

- 282 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

En el caso del anlisis de los efectos de SO2 y NO2, el procedimiento es el mismo,


la nica diferencia es que en este caso, Mendelsohn no diferencia tramos de poblacin,
utilizndose, por tanto, los valores poblacionales totales. Sirva como ejemplo la
estimacin de los casos de bronquitis derivados de los niveles de SO2 bajo la alternativa
1. Hay que destacar que los resultados indican que una disminucin de los niveles de
SO2 lleva aparejado un incremento de los casos de bronquitis.

S /C
M SO
= ( 9 ) 203787 ( 14.874) = 27.2802
2

donde:
203787 = poblacin para el periodo de estudio en S/C de Tfe.
(-9) = valor segn Mendelsohn para los casos de Bronquitis y SO2
(-14.874) = variacin de contaminante para la alternativa 1.

- 283 -

(5)

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.7. Funciones dosis-respuesta: Evaluacin de efectos agudos no mortales: PM10.


Efectos

Referencia

Dosis Respuesta
Baja

Media

Alta

Admisin Hospitales enfermedades infecciosas (por 100000 pers-ao)

Schwartz, 1994 y Burnett et al. 1994

0.124

0.187

0.251

Admisin en Hospitales por COPD (por 100000 pers-ao)

Schwartz, 1994 y Burnett et al. 1994

0.161

0.227

0.293

Cambio en ERV por COPD (por 100000 pers-ao)

Sunyer et al., 1993

0.58

0.72

0.86

Cambio en ERV por asma (por 100000 pers-ao)

Schwartz et al., 1993 y Bates et al., 1990

0.4

0.64

0.86

Visitas infantiles al hospital

Schwartz et al., 1991

2.18

2.91

3.82

Cambios en RAD por 1000 adultos-ao

Ostro, 1987

31.8

49.9

78.3

Das de problemas respiratorios por asmtico y ao

Ostro et al., 1991

0.07

0.14

0.21

Das de sntomas por 1000-ao


Nota:

Krupnick et al., 1990

221.9

465

686.9

COPD: Enfermedad de obstruccin pulmonar crnica.


ERV: Visitas a salas de urgencias.
RAD: Das de Actividad restringida.

Cuadro 8.8. Func. dosis-respuesta: Evaluacin de efectos agudos no mortales. SO2, NO2 y Partculas
SO2

NO2

Partculas

Bronquitis

-9

360

Problemas Respiratorios

75

Tos

750

Neumona

13

Casos Agudos
4
0
7
Nota: Enfermedad en 10-6 casos por g/m3
Fuente: Mendelsohn, (1980)

- 284 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.9. Estimacin Enfermedad debido a Partculas (n personas). Santa Cruz


Scen.1

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

0.334822

1.030999

0.840214

1.381534

0.840214

Admisin en Hospitales por obstruccin pulmonar crnica (100000 pers-ao) 0.434729

1.338636

1.090923

1.793766

1.090923

Visitas a salas de Urgencia por Obstruccion Pulmonar Crnica

1.566103

4.822416

3.930032

6.462015

3.930032

Visitas a salas de urgencias por asma (100000 pers-ao)

1.080071

3.325804

2.710367

4.456562

2.710367

Visitas infantiles al Hospital

5.886387

18.12563

14.7715

24.28826

14.7715

Admisin en Hospitales por enfermedades infecciosas (100000 pers-ao)

Das de Actividad restringida (1000 adultos -ao)

6350.798

19555.66

15936.91

26204.5

15936.91

Bronquitis crnica en adultos (100000 adultos -ao)

89.86978

276.7311

225.5223

370.8184

225.5223

Adultos con problemas respiratorios (100000 adultos -ao)

119.8264

368.9748

300.6964

494.4246

300.6964

Bronquitis crnica en menores (100000 menores -ao)

31.63822

97.42183

79.39402

130.5448

79.39402

Tos crnica en menores (100000 menores -ao)

42.18429

129.8958

105.8587

174.0598

105.8587

Cuadro 8.10. Estimacin Enfermedad debido a Partculas (n personas).Candelaria


Scen.1
Admisin en Hospitales por enfermedades infecciosas (100000 pers-ao)

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

0.077599 0.102953 0.077599 0.135722 0.203101

Admisin en Hospitales por obstruccin pulmonar crnica (100000 pers-ao) 0.100753 0.133673 0.100753 0.176219 0.263703
Visitas a salas de Urgencia por Obstruccion Pulmonar Cronica

0.362962 0.481553 0.362962 0.634827 0.949986

Visitas a salas de urgencias por asma (100000 pers-ao)

0.250318 0.332106 0.250318 0.437811 0.655163

Visitas infantiles al Hospital

1.364235 1.809976 1.364235 2.386073 3.570638

Das de Actividad restringida (1000 adultos -ao)

1465.705 1944.599 1465.705 2563.545 3836.216

Bronquitis crnica en adultos (100000 adultos -ao)

20.74111 27.51791 20.74111 36.27658 54.28608

Adultos con problemas respiratorios (100000 adultos -ao)

27.65481 36.69054 27.65481 48.36877 72.38144

Bronquitis crnica en menores (100000 menores -ao)

7.419713 9.843975 7.419713 12.97721 19.41975

Tos crnica en menores (100000 menores -ao)

9.89295 13.1253 9.89295 17.30295 25.893

- 285 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.11. Estimacin Enfermedad debido a Partculas (n personas).Arafo


Scen.1
Admisin en Hospitales por enfermedades infecciosas (100000 pers-ao)

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

0.029225 0.038773 0.029225 0.051115 0.07649

Admisin en Hospitales por obstruccin pulmonar crnica (100000 pers-ao) 0.037945 0.050343 0.037945 0.066367 0.099314
Visitas a salas de Urgencia por Obstruccion Pulmonar Cronica

0.136696 0.18136 0.136696 0.239085 0.357778

Visitas a salas de urgencias por asma (100000 pers-ao)

0.094273 0.125076 0.094273 0.164886 0.246743

Visitas infantiles al Hospital

0.51379 0.681662 0.51379 0.898628 1.344752

Das de Actividad restringida (1000 adultos -ao)

566.5615 751.6757 566.5615 990.9265 1482.872

Bronquitis crnica en adultos (100000 adultos -ao)

8.01738 10.63692 8.01738 14.02255 20.98403

Adultos con problemas respiratorios (100000 adultos -ao)

10.68984 14.18256 10.68984 18.69673 27.97871

Bronquitis crnica en menores (100000 menores -ao)

2.588378 3.434085 2.588378 4.52712 6.774608

Tos crnica en menores (100000 menores -ao)

3.45117 4.57878 3.45117 6.03616 9.03281

Cuadro 8.12. Estimacin Enfermedad debido a Partculas (n personas)


Scen.1
Admisin en Hospitales por enfermedades infecciosas (100000 pers-ao)

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

0.4416455 1.172725362 0.9470373 1.568370432 1.1198048

Admisin en Hospitales por obstruccin pulmonar crnica (100000 pers-ao) 0.5734268 1.522651479 1.229621

2.036351932 1.4539401

Visitas a salas de Urgencia por Obstruccion Pulmonar Cronica

2.0657612 5.485328308 4.4296904 7.335926215 5.2377966

Visitas a salas de urgencias por asma (100000 pers-ao)

1.4246629 3.78298504

Visitas infantiles al Hospital

7.7644128 20.61726847 16.649526 27.57296405 19.686891

Das de Actividad restringida (1000 adultos -ao)

8383.0643 22251.9387

17969.174 29758.97301 21255.996

Bronquitis crnica en adultos (100000 adultos -ao)

118.62827 314.885925

254.28077 421.1175426 300.79239

Adultos con problemas respiratorios (100000 adultos -ao)

158.17103 419.8479

339.04103 561.4900567 401.05653

Bronquitis crnica en menores (100000 menores -ao)

41.646308 110.699892

89.402108 148.0491465 105.58837

Tos crnica en menores (100000 menores -ao)

55.52841

119.20281 197.3988621 140.7845

147.599856

- 286 -

3.0549589 5.059259459 3.6122735

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.13. Estimacin Enfermedad debido a SO2 (n personas) Santa Cruz de Tenerife
Scen.1
Bronquitis

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

27.28015 -5.61229 -26.4089 -2.24471 -0.11004

Prob. Respiratorios -227.335 46.76912 220.0738 18.70593 0.917041


Tos

-2273.35 467.6912 2200.738 187.0593 9.170415

Casos Agudos

-12.1245 2.494353 11.73727 0.99765 0.048909

Cuadro 8.14. Estimacin Enfermedad debido a SO2 (n personas) Candelaria


Scen.1
Bronquitis

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

-0.98368 -1.10413 -0.32715 -0.38211 -1.58776

Prob. Respiratorios 8.197308 9.20106 2.72624 3.184218 13.23131


Tos

81.97308 92.0106 27.2624 31.84218 132.3131

Casos Agudos

0.43719 0.490723 0.145399 0.169825 0.70567

Cuadro 8.15. Estimacin Enfermedad debido a SO2 (n personas) Arafo


Scen.1
Bronquitis

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

-0.45027 -0.49564 -0.20301 -0.22371 -0.67778

Prob. Respiratorios 3.752268 4.130295 1.691788 1.864269 5.648143


Tos

37.52268 41.30295 16.91788 18.64269 56.48143

Casos Agudos

0.200121 0.220282 0.090229 0.099428 0.301234

Cuadro 8.16. Estimacin Enfermedad debido a SO2 (n personas) Total


Scen.1
Bronquitis

Scen.2

Scen.3

Scen.4

25.846201 -7.21205658 -26.93902 -2.85053

Scen.5
-2.375579

Prob. Respiratorios -215.385

60.1004715

224.49186 23.754419 19.796494

Tos

-2153.85

601.004715

2244.9186 237.54419 197.96494

Casos Agudos

-11.4872

3.20535848

11.972899 1.2669024 1.055813

Cuadro 8.17. Estimacin Enfermedad debido a NO2 (n personas)


Scen.1 Scen.2 Scen.3 Scen.4 Scen.5
Bronquitis

Prob. Respiratorios 0

Tos

Casos Agudos

- 287 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

8.II.2 Anlisis de la Salud Laboral


La evaluacin de la salud de los trabajadores tiene como objetivo estimar las
enfermedades o fallecimientos relacionados con la Contaminacin Atmosfrica durante la
realizacin de una actividad laboral.
A diferencia de la estimacin de los impactos sobre la salud de la poblacin
derivados de la contaminacin atmosfrica, en la cual se aplicaron funciones dosisrespuesta, en la evaluacin de la salud laboral sern utilizadas los datos procedentes de
las Estadsticas del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (MTAS), las cuales recogen
el nmero de accidentes, segn actividad y zona geogrfica, diferenciando entre
accidentes leves graves o mortales. La existencia de datos reales, respaldados por la
Institucin con mxima competencia a nivel nacional en materia laboral, hizo que el
presente anlisis no utilizase funciones dosis-respuesta, en el clculo de los impactos en
la salud de los trabajadores, evitando as los inconvenientes derivados de la aplicacin de
tales relaciones dosis-respuesta.
Sin embargo, la utilizacin de datos reales en lugar de funciones dosis-respuesta
conlleva que sean tenidas en cuenta una serie de condiciones:
-

En primer lugar, sern analizados los efectos de salud laboral derivados de la

actividad de refino de petrleos (Refinera de Santa Cruz) y de la generacin de


electricidad en la Central Trmica de Las Caletillas. Las actividades laborales
relacionadas con el trfico urbano en la zona metropolitana de Santa Cruz (conductor de
transportes pblicos y privados) no sern analizadas.
Los resultados obtenidos del anlisis de las estadsticas del MTAS determinan el
nmero de accidentes que han tenido lugar, durante el periodo de estudio, tanto en la
Central Trmica de Las Caletillas como en la Refinera. Como puede observarse, tales
accidentes no estn relacionados directamente con los niveles de contaminacin
atmosfrica y su exposicin, sino con la propia actividad laboral. Por otro lado, si no
existiesen dichas actividades tales accidentes no habran tenido lugar, ni existiran las
cantidades de agentes contaminantes que de tales actividades se han derivado.
As, en el presente caso se deben analizar los resultados relacionados con la
institucin contaminante y no con los niveles de inmisin derivados de la propia actividad.

- 288 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.18. Accidentes con Baja segun gravedad y Actividad. Ao 1996


Jornada Laboral
Total
Espaa

Total

Leves

Graves Mortales

622095 610306 10805

984

Rf, Cq, Tcn 30

27

PDEEGA

698

669

27

26022

25577

414

31

Canarias Total

Agricultura 1262

1241

18

Industria

3295

3223

68

Construc.

7278

7136

130

12

Servicios

14187

13977

198

12

Rf, Cq, Tcn 13

13

PDEEGA
308
300
7
1
Nota:Rf, Cq, Tcn: Refineria, Coquera y Tratamientos de Combustibles Nucleares
PDEEGA: Produccin y Distribucin de Energa Electrica, Gas y Agua
Fuente: MTAS (1998b)

La aplicacin de los datos provenientes de las estadsticas del MTAS a cada una
de las cinco alternativas (cuadros 8.18 y 8.19) conllev ciertos anlisis previos. As, en
relacin a la actividad de Refinera como esta se realiza nicamente en la Isla de Tenerife
los datos referentes a las Islas Canarias reflejan los accidentes laborales que han tenido
lugar en la Refinera de Santa Cruz de Tenerife, durante el periodo de estudio.
Sin embargo, para la actividad de generacin elctrica al desconocer los valores
exactos para la Central Trmica de Candelaria, es llevada a cabo una ponderacin en
funcin de la energia elctrica que se genera en la totalidad del Archipilago, que para
1996 se sita en 4577211 MWh, de los cuales fueron producidos 620585 MWh en la
Central Trmica de Las Caletillas, lo cual da un coeficiente (A) de 0.1355 que se aplica a
los datos que se poseen para el Archipilago.

A=

620585
= 0.1355
4577211

(6)

Una vez hecha la correccin se estima que en la Central de Las Caletillas han
tenido lugar los siguientes accidentes laborales:
Accidentes Leves (AL): AL = 0.1355 300 40

- 289 -

(7)

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Accidentes Graves (AG): AG = 0.1355 7 0.95

(8)

Accidentes Mortales (AM): AG = 0.1355 1 0.13

(9)

Cuadro 8.19. Estimacin Accidentes con Baja segun gravedad y Actividad. Ao 1996
Refinera
Leves

C T Las Caletillas

Total

Graves

Mortales

Leves

Graves

Mortales

Leves

Graves

Mortales

SCE-1 13

40.65

0.9485

0.1335

53.65

0.9485

0.1335

SCE-2 13

40.65

0.9485

0.1335

53.65

0.9485

0.1335

SCE-3 0

40.65

0.9485

0.1335

40.65

0.9485

0.1335

SCE-4 13

40.65

0.9485

0.1335

53.65

0.9485

0.1335

SCE-5 13

13

8.II.3 Estimacin de los Impactos en la Agricultura


Los impactos en la agricultura derivados de la contaminacin atmosfrica sern
estimados a travs del uso de funciones dosis-respuesta, las cuales se muestran en el
cuadro 8.20. Tales funciones se refieren nicamente a las respuestas de la produccin
agrcola al contaminante SO2. Una revisin de la literatura, permite observar que las
funciones desarrolladas y que normalmente se aplican, se centran en los efectos del SO2
y el O3, segn Elkiey et al., en 1988, el NOx puede ser considerado irrelevante para la
agricultura96. En este contexto, el presente estudio, al no analizarse los efectos derivados
del ozono, solamente estimar los efectos derivados del SO2 en la agricultura.
Sern aplicadas las relaciones identificadas por Weigel et al. (1990), Baker et al.
(1986), y Roberts, (1984), midindose las concentraciones de SO2 en g/m3, siendo p ag
la variacin porcentual de productividad agrcola debido a la accin del contaminante (si

pag es positivo se estima que la productividad aumentar y viceversa). Se observa que

96

Para un anlisis ms detallado de los impactos de la contaminacin atmosfrica en la agricultura

referirse al captulo tercero.

- 290 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

tales funciones consideran positivos, en trminos de productividad agrcola, la existencia


de bajas concentraciones de SO297.

Cuadro 8.20 . Funciones dosis-respuesta: Efectos en la Agricultura.


Funcin Dosis Respuesta

Referencia

pag = 4.92 0.26(SO2 )

Weigel et al. 1990

(1)

pag = 10.92 0.31(SO2 )

Weigel et al. 1990

(2)

pag = 2.75 0.068(SO2 )

Roberts, 1984

(3)

Roberts, 1984

(4)

p ag = 0.068(SO 2 ) 0.017(SO2 ) SO2 < 40.4g / m 3

(5)

pag = 2.75 0.068(SO2 ) SO2 > 40.4 g / m 3


pag = 9.35 0.26(SO2 )
2

p ag = 0.26(SO 2 ) 0.0072(SO2 ) SO2 < 36.0 g / m 3

Baker et al. 1986

(6)

Baker et al. 1986

(7)

Dichas funciones dosis respuesta sern aplicadas en la zona sur del estudio
(Municipios de Candelaria y Arafo), ya que, como ya ha sido expresado con anterioridad,
la denominada zona Santa Cruz, se centra en el anlisis de los efectos de la
contaminacin en el rea metropolitana de Santa Cruz de Tenerife. Como se refleja en el
cuadro 8.21, en la zona sur se dedican mas de 3000 has a la agricultura, las
concentraciones de contaminantes que en este territorio tienen lugar son determinadas a
travs de dos estaciones de vigilancia, situadas en las localidades de Igueste de
Candelaria y de Barranco Hondo, las cuales registraron, como valores medios de
concentracin de SO2, para el ao 1996 , 22.7 g/m3 en Igueste de Candelaria y 10.6
g/m3 en Barranco Hondo.

97

Murray y Wilson, (1990) entre otros consideran que bajas cantidades de SO2 pueden afectar

positivamente a la produccin agrcola.

- 291 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.21. Territorio Agrcola en la Zona Sur


Candelaria
Terrenos Cultivados

1777 has

Arafo
36 %

Frutales

1322 has

7.35 %

15.44

0.09 %

Cultivos mixtos

1130.36

22.84 %

6.99

0.04 %

Agricultura y vegetacin
Fuente: EEA, (1996b)

647.3

13.08 %

1300.07

7.23 %

Cuadro 8.22. Estimacin Niveles de Concentracin y Variaciones de SO2. Zona Sur


Variacin Concentraciones SO2
SO2

NOx

Partic.

Igueste

Bco. Hondo

SCE-1

11.98

25.63

17.95

10.72

-1.38

SCE-2

10.9

21.2

16.3

11.80

-0.30

SCE-3

17.87

26.17

17.95

4.83

-7.27

SCE-4

17.37

23.71

8.17

5.33

-6.77

SCE-5

6.56

7.41

9.78

16.14

4.04

Durante el proceso de aplicacin de las funciones dosis respuesta para estimar


los efectos en la produccin agricola derivados de las concentraciones de SO2 se han
realizado los siguientes supuestos y aproximaciones:
(i) Debido al objetivo del presente estudio se decidi aplicar las relaciones dosis
respuesta a las variaciones de concentraciones de SO2 entre los valores actuales y las
estimaciones que tendran lugar en los diferentes escenarios. As los resultados
obtenidos permitiran estimar como se vera afectada la productividad agrcola ante la
adopcin de cada una de las alternativas. Se opt por este procedimiento para facilitar la
posterior comparacin de los resultados obtenidos. Teniendo en cuenta los valores
medios de concentracin que se recogan en la zona Sur para el periodo de anlisis y las
estimaciones determinadas para cada una de las alternativas, fueron estimadas las
variaciones de concentraciones de SO2 (ver cuadro 8.22).
(ii) Una vez determinada la variacin de productividad agrcola para cada una de
las alternativas, es necesario conocer la productividad agrcola por hectrea del rea de
estudio, para as poder estimar la produccin afectada. Debido a la inexistencia de datos
disponibles para el periodo de anlisis se opt por calcular la productividad por hectrea
cultivada para los aos 1993, 1994 y 1995, y aproximar el valor para 1996 siguiendo la
tendencia de los aos anteriores.

- 292 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Para obtener la productividad por hectrea cultivada en Tenerife, se utiliz un ratio


obtenido de dividir la produccin agrcola (local y para exportacin) de la provincia de
Santa Cruz de Tenerife (cuadro 8.23) por la cantidad de tierras cultivadas, que segn la
Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA, 1996b) ascienda a 40145 has. Los
resultados fueron de un ndice de productividad de 13.141 tns/Ha para el ao 93, de
13.427 tns/Ha para el 94 y de 15.040 tns/Ha para el 95. Lo que permiti aproximar un
valor de 15.768 tns/Ha para 1996.

Cuadro 8.23. Produccin Agrcola en la Provincia de S/C de Tfe.


Produc. Local98

Produc. Export99

Pltanos Export.

Total Producc.

1993

119295

95945.96

312319

527559.96

1994

132144

112783.97

294120

539047.97

122495.36

341741

603791.36

1995
139555
Fuente: ISTAC, (1999)

(iii) La aplicacin de tal ndice de productividad a los resultados obtenidos


previamente a travs de las funciones respuesta, permiten estimar los efectos en la
produccin agrcola derivados de los diferentes niveles de concentracin de SO2
supuestos para cada alternativa. Los resultados se presentan en los cuadros 8.24 y 8.25.
(iv) Por ltimo se obtuvo el valor promedio de los resultados de las diferentes
funciones dosis-respuestas (cuadro 8.26), el cual ser utilizado como referencia para
analizar los efectos derivados de la contaminacin atmosfrica en la produccin agrcola.
A tenor de los resultados se observa como, al encontrarnos dentro de valores de
concentracin de SO2 aquellas alternativas que no tratan de limitar los niveles de
contaminacin en la zona sur presentan los efectos ms positivos en relacin a la
produccin agrcola, as el cierre de la Refinera y las medidas reductoras de trfico
urbano, que inicialmente afectarn a la zona Santa Cruz, permitirn un mayor crecimiento
de la produccin agrcola, en comparacin con los resultados de las alternativas 2 y 5, en
las que se reducen los niveles de concentracin de contaminantes, en la zona sur, por la

98

Se consideran los frutas y hortalizas comercializados en los mercados centrales de la provincia.

99

Produccin agrcola destinada a la exportacin excluyendo el pltano.

- 293 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

utilizacin de medidas reductoras y por el cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.


Se debe tener en cuenta que este comportamiento de la productividad agrcola tiene
lugar, nicamente, ante niveles bajos de contaminantes.

Cuadro 8.24. Estimacin de Produccion Agrcola Afectada (tns). Zona Sur.


Escenario 1

Escenario 2

Escenario 3

Escenario 4

Escenario 5

1698.02231

1560.806399

2445.933723

2383.326717

1009.859196

(1)
(2)
(3)
(4)
(6 )

4494.180808

4330.577223

5385.92134

5311.274524

3673.678634

1159.121441

1123.234203

1354.729042

1338.354902

979.1403193

3862.788989

3725.573079

4610.700403

(7)

471.4860939

562.3572811

-168.1073408 -105.215959

-369.4621403 -442.9999434 -309.3189574 -292.2733758 -933.3852972


4548.093396

3174.625876
844.583866

Cuadro 8.25. Estimacin de Produccion Agrcola Afectada (tns). Zona Sur. (y 2)


Escenario 1

Escenario 2

Escenario 3

Escenario 4

Escenario 5

Max.

4494.181

4330.577

5385.921

5311.275

3673.679

Min.

-369.462

-443

-309.319

-292.273

-933.385

Med.

1886.023

1809.925

2219.976

2197.26

1458.084

8.II.4 Impactos en Bosques


Los efectos derivados de la concentracin de contaminantes en los ecosistemas
forestales, al igual que en el anlisis de los efectos en la agricultura, se estudiarn en los
municipios de Candelaria y Arafo, la denominada zona Sur. En este contexto, la principal
fuente de contaminacin considerada en la zona es la Central Trmica de Las Caletillas.
El rea natural de la zona sur se contabiliza en 19290 has., de las cuales 5351.1 has. son
bosques de Conferas

- 294 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.26. Estimacin de la Produccion Agrcola Afectada (tns)


Candelaria 96

Arafo 96

Scenario 1 (1)

597.6176

Scenario 1 (1)

1100.405

(2)

2128.648

(2)

2365.533

(3)

566.302

(3)

592.8194

(4)

-343.15

(4)

-26.3104

(6)

1838.92

(6)

2023.871

(7)

549.14

(7)

-77.6528

Scenario 2 (1)

518.9365

Scenario 2 (1)

(2)

2034.836

(2)

2295.741

(3)

545.7239

(3)

577.5103

(4)

-438.4285

(4)

-4.57147

(6)

1760.237

(6)

1965.336

(7)

578.752

(7)

-16.39475

1041.87

Scenario 3 (1)

1026.478

Scenario 3 (1)

1419.456

(2)

2639.982

(2)

2745.939

(3)

678.4656

(3)

676.2635

(4)

-19.18614

(4)

-290.1328

(6)

2267.779

(6)

2342.922

(7)

304.9919

(7)

-473.0993

Scenario 4 (1)

990.5785

Scenario 4 (1)

1392.748

(2)

2597.179

(2)

2714.096

(3)

669.0764

(3)

669.2785

(4)

-33.64404

(4)

-258.6293

(6)

2231.879

(6)

2316.214

(7)

330.7916

(7)

-436.0075

Scenario 5 (1)

203.0174

Scenario 5 (1)

806.8418

(2)

1658.164

(2)

2015.515

(3)

463.0989

(3)

516.0414

(4)

-932.8646

(4)

-0.520659

(6)

1444.318

(6)

1730.308

(7)

650.2687

(7)

194.3151

En este caso no sern utilizadas funciones dosis-respuesta para estimar los


efectos en las reas forestales, tres son los motivos que han hecho tomar tal decisin:

la inexistencia de estudios de reas forestales con similares caractersticas a las de


Canarias,

- 295 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

las problemticas que presentan los estudios dedicados a los efectos de la


contaminacin atmosfrica en zonas forestales, y

la existencia de datos estadsticos sobre los niveles de defoliacin y decoloracin de


zonas forestales.

Cuadro 8.27. Zona Forestal de Estudio.


Candelaria

Arafo

Total Area

Hectreas

% Territ

Hectreas

% Territ

Hectreas

Zona Semi-Natural

2800

56.75

16490

91.65

19290

Bosques Conferas

1499.11

30.29

3851.99

21.41

5351.1

768.63

4.27

768.63

Garriga y Maquis

1264.81

25.55

8924.79

49.60

10189.6

Roquedales
Fuente: EEA, (1996b)

36.42

0.74

2944.69

16.36

2981.11

Vegetacin degradada

Figura 8.1. Tipo de Vegetacin monitorada. Islas Canarias

Fuente: DGCONA, (1999)

La informacin utilizada proviene del Servicio de Proteccin contra Agentes


Nocivos, dependiente de La Direccin General de Conservacin de la Naturaleza
(DGCONA), del Ministerio de Medio Ambiente. En la Isla de Tenerife, la vegetacin
monitorada son las Conferas, de las cuales, como se ha comentado con anterioridad, se
encuentran 5351 has en la zona de estudio.

- 296 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.28. Defoliacin y Decoloracin en la zona.


Ao

Defoliacin (%)

Decoloracin

Clase 0

Clase 1

Clase 2

Valor Promedio (%)

1 994

20.83

79.17

------

16.04

nula

1 995

16.67

83.33

------

17.30

nula

1 996

33.33

66.67

------

15.62

nula

16.67

nula

1 997
20.83
79.17
-----Nota: Clase 0: 0-10% de la copa defoliada (defoliacin nula)
Clase 1: 11-25% de la copa defoliada (defoliacin ligera)

Clase 2: 26-60% de la copa defoliada (defoliacin moderada)


Fuente: DGCONA, (1999)

Los datos relativos a la defoliacin y decoloracin se presentan en el cuadro 8.29,


teniendo lugar una defoliacin ligera en el 66.67% de la poblacin forestal monitorada,
mientras que el 33.33% presenta caractersticas de defoliacin nula. Adems durante el
periodo que abarca los aos 94 a 97, no son patentes muestras de decoloracin.
Basndose en los datos de defoliacin se determino que el valor promedio de defoliacin
en el rea de estudio se poda situar en torno al 15.62%, para los niveles de
concentracin de contaminantes de 1996, los cuales se muestran en el cuadro 8.29.

Cuadro 8.29. Niveles Promedio de Inmisin en la Zona Sur. Ao 1996


Igueste Bco. Hondo
SO2

22.7

10.6

Nox

25

21.4

Partculas 21.2
24
Fuente: CEI (1998)

El procedimiento que se ha llevado a cabo, con la finalidad de estimar los efectos


de los contaminantes en las zonas forestales ha sido la extrapolacin de los datos
provenientes de la DGCONA en funcin de los valores de contaminantes supuestos para
cada una de las alternativas a estudio (cuadro 8.30). Con esta aproximacin se esta
presuponiendo que todos los efectos de la defoliacin son debidos a agentes
contaminantes, desestimando los efectos derivados de otras fuentes, tales como plagas,
sequa,... An as es considerada una aproximacin aceptable, ya que se considera que
la contaminacin atmosfrica juega un papel de agente desencadenante que origina

- 297 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

situaciones de desequilibrio favorables para el ataque de plagas u otros agentes


patgenos, y disminuye la defensa del arbolado frente a factores climticos extremos
como la sequa y las heladas (Backiel, 1990).

Cuadro 8.30. Estimacin Niveles Medios de Inmisin de Contaminantes. Zona Sur


SO2

NOx

Partic.

SCE-1 11.98 25.63 17.95


SCE-2 10.9

21.2

16.3

SCE-3 17.87 26.17 17.95


SCE-4 17.37 23.71 8.17
SCE-5 6.56

7.41

9.78

Los resultados de las estimaciones para cada uno de los escenarios se presentan
en el cuadro 8.31. As cabe destacar como el cierre de la Central Trmica se considera la
opcin con menores efectos negativos derivados de la contaminacin atmosfrica,
mientras que las alternativas 1 y 3 (mantenimiento de la tendencia actual y cierre de la
refinera, respectivamente) son aquellas ms desfavorables para el ecosistema
forestal,con ms de 835 has afectadas de defoliacin.

Cuadro 8.31. Estimacin Defoliacin Conferas en Has, Zona Sur, Ao 1996


Promedio (%) Defol. Conferas Has
Escenario 1 15.62

835.87306

Escenario 2 12.3

658.2099

Escenario 3 15.62

835.87306

Escenario 4 11.905

637.072265

Escenario 5 6.248

334.349224

8.II.5 A Modo de Conclusin.


Una vez analizados los efectos de las diferentes concentraciones de agentes
contaminantes en los diferentes agentes receptores, para cada uno de los escenarios, se
observa (ver cuadro 8.32) que los resultados obtenidos presentan una difcil

- 298 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

comparacin. As se pueden considerar tres aspectos que dificultan la eleccin de una


alternativa frente al resto:
(i) Unidad: Los diferentes criterios utilizados se presentan en diferentes unidades
de medida (personas, hectreas y toneladas).
(ii) Ningna Alternativa Dominante: Ninguna de las alternativas predomina
claramente sobre el resto, as las alternativas que presentan mejores resultados para
algn criterio, poseen valoraciones peores para otros.
(iii) Todos los Criterios son Igualmente Importantes: Se considera que ningn
criterio es ms relevante que el resto, lo cual no permite aislar ciertos criterios, lo que
quizs favorecera la determinacin de lasaltermativa ms favorable.

Cuadro 8.32. Relacin entre Alternativas y Criterios.Criterios / Alternativas

Unidad

A1

A2

A3

A4

A5

Efectos Salud: Mortalidad

Personas

Aprox. 162

Aprox.
431

Aprox. 348

Aprox. 576

Aprox. 411

Efectos Salud: Enfermedad

Personas

Aprox.
8769

Aprox.
23277

Aprox.
18797

Aprox.
31130

Aprox.
22235

Accidentes Laborales

Personas

Aprox. 53

Aprox. 53

Aprox. 40

Aprox. 53

Aprox. 13

Efectos Sector Agrcola

Tons

Aprox.
1886

Aprox.
1810

Aprox.
2219

Aprox. 2197

Aprox.
1458

Efectos Bosques

Has

Aprox. 835

Aprox.
658

Aprox. 835

Aprox. 637

Aprox. 334

Alternativa A1 Mantenimiento de la Tendencia Actual.


Alternativa A2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.
Alternativa A3: Cierre de la Refinera.
Alternativa A4: Medidas reductoras Contaminacin del trfico rodado.
Alternativa A5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.

Ante esta situacin se opt por utilizar un modelo de anlisis multicriterial que
permitiese evaluar las diferentes alternativas en relacin a los diferentes criterios
estudiados durante la presente Evaluacin de los Efectos derivados de la Contaminacin
Atmosfrica. El modelo elegido fue NAIADE, el cual es tambin aplicado en posteriores

- 299 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

evaluaciones dentro del presente trabajo investigador, lo que asegura una comparacin
entre los resultados derivados de las diferentes evaluaciones.
La relacion entre los criterios elegidos y las alternativas planteadas se incorpora
en NAIADE sin que los resultados previamente obtenidos sufran transformaciones
notables. Se puede observar que tales resultados han sido implementados en la Matriz
de Impactos utilizando nmeros imprecisos (fuzzy), as por ejemplo en relacin a la
alternativa 1, para el criterio posibles efectos en el nivel de mortalidad de la poblacin se
introdujo el valor de aproximadamente 162 frente a la cuanta exacta (crisp) de 162
que se deriv del anlisis fsico. Se opt por esta utilizar valores imprecisos en vez de
valores exactos debido a las incertidumbres inherentes a las evaluaciones fsicas, las
cuales, como ya ha sido comentado, abarcan desde la determinacin de los agentes y
fuentes concontaminantes hasta la eleccin los impactos a estudio. Este hecho propici
la eleccin de utilizar valores imprecisos frente a valores exactos, los cuales dan una
falsa visin de exactitud que tal evaluacin no posee.

Figura 8.2. Resultados de la Aplicacin de NAIADE a la Evaluacin Fsica.

A travs de la aplicacin de NAIADE se obtuvieron como resultado que las


alternativas preferidas son la 4 y la 5, las Medidas reductoras del trfico privado y el
Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas (figura 8.2). Tales alternativas son

- 300 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

incomparables, segn el modelo, y son preferibles al resto de alternativas dentro del


marco de la Evaluacin de los Efectos Fsicos derivados de la Contaminacin
Atmosfrica.

8.III Anlisis Monetario: Valoracin de los Efectos de la C.A.


La valoracin monetaria que a continuacin se presenta tiene como objetivo
cuantificar en trminos monetarios los efectos derivados de la adopcin de las
alternativas definidas en el captulo sptimo. Tal valoracin permitir determinar los
beneficios (si el resultado es positivo) o los costes (si es negativo) de tales alternativas.
Para la realizacin de tal anlisis se utilizarn los resultados obtenidos en la
evaluacin fsica que ha sido presentada en la seccin anterior, los cuales sern
monetizados a travs de la utilizacin de determinados ndices monetarios. Este
procedimiento ha sido utilizado en numerosas ocasiones con el fin de valorar los efectos
de la contaminacin atmosfrica100.
La evaluacin fsica se centr en cambios anuales de las concentraciones de
contaminantes, este aspecto tiene como consecuencia que la presente valoracin
monetaria tenga un horizonte temporal de corto plazo. As son valorados los cambios que
tiene lugar en los efectos de la contaminacin para el periodo de un ao. Se es
consciente de que se subestiman los efectos a largo plazo que de la contaminacin se
derivan, pero desde otro punto de vista el restringir el estudio a un periodo concreto
permite evitar algunas incertidumbres e ignorancia, aquellas relacionadas con el anlisis
a largo plazo de los impactos de la contaminacin atmosfrica.
La presente seccin se centrar, bsicamente, en dos puntos: (i) la discusin de
los diferentes ndices que permitirn la conversin de los valores fsicos en monetarios y
(ii) la aplicacin de tales ndices y la determinacin de la alternativa ms favorable.

100

Una de los ltimos estudios en los que se ha aplicado este enfoque ha sido el Proyectos ExternE

de la Comisin Europea (ExternE, 1995c). Para un anlisis ms detallado de los diferentes enfoques y
metodologas en el anlisis de cuestiones atmosfricas referirse al captulo tercero.

- 301 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

La reduccin a un solo criterio, permitir una ms fcil comparacin entre


alternativas lo que no har necesaria la utilizacin de metodologas multicriteriales para la
comparacin de resultados, como ocurri durante la evaluacin fsica.
Por ltimo mencionar que la unidad monetaria que ser utilizada ser el ECU de
1990.

8.III.1 Valoracin Monetaria efectos sobre la Salud poblacin.


En la valoracin monetaria de los efectos sobre la salud de la poblacin derivados
de los niveles de concentracin de contaminantes se utilizarn los estimaciones
obtenidas en la evaluacin fsica de tales efectos. Se monetizarn tanto la mortalidad
prematura como las enfermedades propiciadas por los agentes contaminantes. Para ello
se hace necesario identificar una serie de ndices que permitan cuantificar el costo de la
mortalidad prematura y de las diferentes enfermedades analizadas.
En la valoracin de la vida humana suelen ser aplicadas diferentes metodologas,
pudindose considerar el valor estadstico de la vida (VSL) aquella ms utilizada. Pearce
en su estudio sobre los costos sociales de los ciclos de combustibles de 1992, presenta
un resumen de los diferentes VSL obtenidos a traves de la aplicacin de diferentes
metodologas. Tales resultados, presentados en el cuadro 8.33, presentan diferencias
tanto a nivel espacial (los resultados obtenidos en EEUU, son generalmente inferiores a
aquellos derivados de estudios europeos, tal como demuestra el rango promedio) como
metodolgico (las resultados obtenidos difieren apreciablemente entre las diferentes
tcnicas aplicadas).

Cuadro 8.33. Resumen del Valor Estadstico de la Vida. Millones de ECU (1990)
Europa

Estados Unidos

Wage-Risk

2.8 - 3.5

3.5 5.5

Valoracin Contingente

4.1 6.3

1.4 - 2.5

Mercados

0.7 - 3.4

1.0 1.1

Media
2.5 4.4
Fuente: Pearce et al. ( 1992)

2.0 - 3.0

En el caso que nos ocupa se ha decidido utilizar, dentro del rango europeo (2.5
4.4 millones ECU), un valor cercano al lmite inferior, con el fin de no incurrir en una

- 302 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

sobre-estimacin de los resultados. En ese sentido se opt por valorar la vida humana en
2.6 millones ECU, valor que ha sido utilizado en otros estudios similares (este es el caso
del Proyecto ExternE (ExternE, 1995c), en el que se analizan las externalidades
derivadas del proceso de generacin de energa).

Cuadro 8.34. Estimacin de los Niveles de Mortalidad Prematura (n personas)


Scen.1
Partculas 162.48

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

431.4419 348.412 576.9984 411.9726

SO2

-1330.25 374.4594 1415.609 193.4077 155.4332

NOx

-3654.08 -4407.54 -1825.86 -2011.85 -283.159

La valoracin monetaria de la mortalidad prematura se presenta en el cuadro


8.35, tales valores son el resultado de la aplicacin del VSL elegido, al nmero de
muertes prematuras estimadas a travs de la evaluacin fsica para cada uno de los
contaminates (cuadro 8.34). Se observa que los valores obtenidos para las
concentraciones de partculas son, en todos los casos positivos, lo que indica un
beneficio derivado de la reduccin de las concentraciones del contaminante, siendo la
utilizacin de medidas reductoras del trfico (alternativa 4) la alternativa ms ventajosa,
en trminos monetarios.
En la estimacin de los efectos derivados de las concentraciones de SO2 y NO2,
los resultados son negativos (en un caso para el SO2 y en todos para NO2). Estos valores
son debidos al aumento de la mortalidad prematura ante disminuciones de
concentraciones de tales contaminantes que de las funciones dosis-respuesta de
Mendelsohn (1980) se deriva. Tales resultados son poco coherentes con los efectos que
se conocen a los agentes contaminantes, tal y como planteamos en la seccin anterior, lo
cual hace que desestimemos las cuantificacin de SO2 y NO2 en posteriores mbitos de
este anlisis.

- 303 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.35. Valoracin de Estimaciones de Niveles de Mortalidad.(ECU 1990)


Alternativa1
Partculas 422448000

Alternativa 2

Alternativa 3 Alternativa 4 Alternativa 5

1121748882

905871200

1500195899

3680582360

502859974.6 404126320

1071128760

SO2

-3458657800 973594564.8

Nox

-9500608000 -11459610266 -4747241200 -5230817233 -736213920

En relacin a la cuantificacin monetaria de las enfermedades relacionadas con


las concentraciones de contaminates, existen diferentes metodologas que suelen ser
utilizadas, el anlisis de la disponibilidad a pagar (WTP) o los costes derivados de la
enfermedad (COI). A su vez, en la literatura, se muestran diferentes valoraciones para la
misma enfermedad, ya sea por la utilizacin de metodologas distintas o por situaciones
espaciales o temporales dispares. En este caso de estudio se emplearn los valores
utilizados, en 1995, en el Proyecto ExternE (cuadro 8.36), los cuales sern aplicados a
las estimaciones obtenidas de la Evaluacin Fsica (cuadro 8.38).
Los ndices monetarios ms bajos son aquellos que se aplican a casos
espordicos o circunstanciales, como problemas respiratorios (6.3 ECU), ataques de
asma (31.3 ECU) o restriccin de la actividad diaria (62.4 ECU). En el caso de efectos
crnicos, efectos en poblacin infantil o cuando existe la necesidad de hospitalizacin las
cuantas ascienden notablemente, as por ejemplo las visitas hospitalarias infantiles y las
enfermedades infecciosas se calculan a 6600 ECU por caso llegando el caso de
obstruccin pulmonar crnica a cifrarse en 1040000 ECU.
Cuadro 8.36. Coste Monetario por Enfermedad.
Sntoma

ECU (1990)

Sntoma

ECU (1990)

Tos crnica en Menores

186

Visitas a Urgencias

186

Das Actividad Restringida

62.4

Bronquitis

138.1

Visitas Infantiles a Hospitales

6600

Problemas Respiratorios 6.3

Enfermedades Infecciosas

6600

Asma

31.3

Bronquitis infantil

138

Obstruccin Pulmonar Crnica 1040000


Fuente: ExternE, (1995a)

Los resultados, en ECU de 1990, se presentan en el cuadro 8.39 en el caso de las


partculas y los cuadros 8.40 y 8.41 en el caso de la estimacin de efectos debido a SO2 y
NO2. En relacin a la valoracin monetaria de las diferentes alternativas en funcin de las

- 304 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

concentraciones de partculas supuestas para cada una de ellas se observa que en todos
los casos los beneficios monetarios derivados de las reducciones de contaminantes son
positivos. Siendo la alternativa ms beneficiosa la utilizacin de medidas reductoras del
trfico, seguida de la introduccin de tecnologas ms eficientes y del cierre de la Central
Trmica de Las Calletillas.

Cuadro 8.37. Valoracin Monetaria Efectos en la Salud Poblacional. Partculas (ECU 1990)
Mortalidad

Alternativa1 Alternativa 2

Alternativa 3 Alternativa 4

Alternativa 5

422448000

1121748882

905871200

1500195899

1071128760

3205892

2588900

4287462

3061707

Enfermedad 12075110
Total

434 523 120 1 124 954 776 908 460 103

1 504 483 365 1 074 190 472

8.III.2 Valoracin Monetaria Salud Laboral.


Para realizar la estimacin monetaria de la repercusin de las diferentes
alternativas en el mbito laboral, cuyos resultados se presentan en el cuadro 8.48, se han
realizado las siguientes suposiciones:
(i) Se monetizarn los resultados del anlisis fsico de los efectos en la salud
laboral en la seccin anterior. En ese sentido, cabe recordar que los resultados obtenidos
en el anlisis fsico, no estn basados en las concentraciones de agentes contaminantes
existentes y su variacin en los diferentes escenarios; por el contrario, la evaluacin se
realiz en funcin de los efectos derivados de las propias actividades, utilizando como
input los datos de accidentes con baja ocurridos en la Refinera de Santa Cruz y en la
Central Trmica del MTAS (1998b). Las estimaciones fsicas se muestran en el cuadro
8.44.

- 305 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.38. Estimacin Enfermedad debido a Partculas (n personas)


Scen.1
Admisin en Hospitales por enfermedades infecciosas (100000 pers-ao)

Scen.2

Scen.3

Scen.4

Scen.5

0.4416455 1.172725362 0.9470373 1.568370432 1.1198048

Admisin en Hospitales por obstruccin pulmonar crnica (100000 pers-ao) 0.5734268 1.522651479 1.229621

2.036351932 1.4539401

Visitas a salas de Urgencia por Obstruccion Pulmonar Cronica

2.0657612 5.485328308 4.4296904 7.335926215 5.2377966

Visitas a salas de urgencias por asma (100000 pers-ao)

1.4246629 3.78298504

Visitas infantiles al Hospital

7.7644128 20.61726847 16.649526 27.57296405 19.686891

Das de Actividad restringida (1000 adultos -ao)

8383.0643 22251.9387

17969.174 29758.97301 21255.996

Bronquitis crnica en adultos (100000 adultos -ao)

118.62827 314.885925

254.28077 421.1175426 300.79239

Adultos con problemas respiratorios (100000 adultos ao)

158.17103 419.8479

339.04103 561.4900567 401.05653

Bronquitis crnica en menores (100000 menores -ao)

41.646308 110.699892

89.402108 148.0491465 105.58837

Tos crnica en menores (100000 menores -ao)

55.52841

119.20281 197.3988621 140.7845

147.599856

3.0549589 5.059259459 3.6122735

Cuadro 8.39. Estimaciones de Niveles de Morbilidad, debido a partculas. (ECU 1990)


Partculas

Alternativa 1

Alternativa 2

Alternativa 3

Alternativa 4

Alternativa 5

Admisin en Hospitales por enfermedades infecciosas (100000 pers-ao)

2915

7740

6250

10351

7391

Admisin en Hospitales por obstruccin pulmonar crnica (100000 pers-ao) 596364

1583558

1278806

2117806

1512098

Visitas a salas de Urgencia por Obstruccion Pulmonar Cronica

384

1020

824

1364

974

Visitas a salas de urgencias por asma (100000 pers-ao)

45

118

96

158

113

Visitas infantiles al Hospital

51245

136074

109887

181982

129933

Das de Actividad restringida (1000 adultos -ao)

523103

1388521

1121276

1856960

1326374

Bronquitis crnica en adultos (100000 adultos -ao)

16383

43486

35116

58156

41539

Adultos con problemas respiratorios (100000 adultos ao)

996

2645

2136

3537

2527

Bronquitis crnica en menores (100000 menores ao)

5747

15277

12337

20431

14571

Tos crnica en menores (100000 menores -ao)

10328

27454

22172

36716

26186

Total Part

1207510

3205892

2588900

4287462

3061707

- 306 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.40. Estimacin Enfermedad debido a SO2 (n personas)


Scen.1
Bronquitis

Scen.2

Scen.3

Scen.4

25.846201 -7.21205658 -26.93902 -2.85053

Scen.5
-2.375579

Prob. Respiratorios -215.385

60.1004715

224.49186 23.754419 19.796494

Tos

-2153.85

601.004715

2244.9186 237.54419 197.96494

Casos Agudos

-11.4872

3.20535848

11.972899 1.2669024 1.055813

Cuadro 8.41. Estimaciones de Niveles de Morbilidad, debido a SO2. (ECU 1990)


SO2

Scen.1

Scen.2 Scen.3

Bronquitis

3569.360416

Scen.4

Scen.5

-3720.27918 -393.6582396 -328.0675017

Prob. Respiratorios -1356.925575 0

1414.298747 149.6528427

124.7179134

Tos

-297446.7014 0

310023.265

27338.95847

Casos Agudos

-359.5493798 0

374.7517526 39.65404425

33.04694763

Total SO2

-295593.8159 0

308092.0363 32600.50195

27168.65583

32804.8533

Cuadro 8.42. Estimacin Enfermedad debido a NO2 (n personas)


Scen.1 Scen.2 Scen.3 Scen.4 Scen.5
Bronquitis

Prob. Respiratorios 0

Croup

Casos Agudos

Cuadro 8.43. Estimaciones de Niveles de Morbilidad, debido a NOx. (ECU 1990)


Nox

Scen.1 Scen.2 Scen.3 Scen.4 Scen.5

Bronquitis

Prob. Respiratorios 0

Tos

Casos Agudos

(ii) Los ndices aplicados en la valoracin monetaria deben distinguir entre los tres
tipos de accidentes determinados en la evaluacin fsica, esto es, accidentes leves,
graves y mortales. Estos ltimos, los accidentes mortales, sern valorados utilizando la
cuanta aplicada en el anlisis de la mortalidad prematura (2600000 ECU de 1990).
En el caso de los accidentes leves y graves se opt por determinar tales ndices
en funcin del tiempo de trabajo perdido segn el tipo de infortunio. Los accidentes leves

- 307 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

fueron considerados como aquellos que presentan una duracin media de una semana
de baja, mientras que en el caso de los accidentes graves, la baja se amplia a un mes de
promedio. Tales aproximaciones son basadas en los datos del MTAS (1998a) sobre la
duracin anual de las bajas por accidentes laborales.

Cuadro 8.44. Estimacin Accidentes con Baja segn gravedad y Actividad. Ao 1996
Refinera
Leves

C T Las Caletillas

Total

Graves

Mortales

Leves

Graves

Mortales

Leves

Graves

Mortales

SCE-1 13

40.65

0.9485

0.1335

53.65

0.9485

0.1335

SCE-2 13

40.65

0.9485

0.1335

53.65

0.9485

0.1335

SCE-3 0

40.65

0.9485

0.1335

40.65

0.9485

0.1335

SCE-4 13

40.65

0.9485

0.1335

53.65

0.9485

0.1335

SCE-5 13

13

Una vez definidos la duracin de los periodos de baja segn la gravedad del
accidente, se cuantificaron teniendo en cuenta los salarios medios anuales para las
actividades de refino de petrleo y generacin de energa, en el ao 1996, segn el
MTAS, que se muestran en el cuadro 8.45. As los coste derivados de los accidentes,
tanto leves como graves, acaecidos en la Refinera y la Central Trmica de Las Caletillas,
son valorados en los trminos presentados en el cuadro 8.46.
La aplicacin de dichos ndices monetarios a los resultados del anlisis fsico se
presentan en los cuadros 8.47 y 8.48. Debe hacerse constar que a diferencia de otros
anlisis (ej. la valoracin de los efectos de la salud de la poblacin), en este caso los
resultados obtenidos son los costes derivados de cada una de las alternativas. As la
alternativa ms favorable, en terminos monetarios, es el cierre de la Central Trmica
(alternativa 5) ya que conlleva el menor nmero de accidentes.
Cuadro 8.45. Salario Medio Mensual del Trabajador, segn Actividad (Ptas)
Ao

Actividad

1996 Refinera

Salario Medio Mensual


381900

Central Trmica 294000


1997 Refinera

394100

Central Trmica 306200


Fuente: MTAS, (1998)

- 308 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.46. Costo Monetario por Trabajador Unitario de Baja Laboral (Ptas 1996)
Actividad Laboral
Refinera

Central Trmica

Accidentes

Leves

95475

73500

segn gravedad

Graves

381900

294000

Cuadro 8.47. Valoracin Econmica de Accidentes Laborales (ECU 1990)


Refinera
Leves

C. T. Las Caletillas
Graves Mortales

Leves

Graves

Total
Mortales Leves

Graves

Mortales

SCE-1 7459.4618 0

18038.04

1320.962 347100

25497.5

1320.962

347100

SCE-2 7459.4618 0

18038.04

1320.962 347100

25497.5

1320.962

347100

SCE-3 0

18038.04

1320.962 347100

18038.04

1320.962

347100

SCE-4 7459.4618 0

18038.04

1320.962 347100

25497.5

1320.962

347100

SCE-5 7459.4618 0

7459.462

Cuadro 8.48. Valoracin Monetaria de los Efectos Laborales segn Alternativas (ECU 1990)
Efectos Salud Laboral

Alternativa 1

Alternativa 2

Alternativa 3

Alternativa 4

Alternativa 5

373918.5

373918.5

366459

373918.5

7459.462

8.III.3 Valoracin Monetaria de los Impactos en la Agricultura.


La valoracin de los impactos en la agricultura debido a las diferentes
concentraciones de contaminantes se lleva a cabo a travs de la aplicacin de los precios
agrcolas relativos al periodo de anlisis. Como ya se ha puesto de manifiesto en
anteriores captulos, esta tcnica permite obtener una estimacin poco precisa de los
efectos monetarios

derivados de los impactos producidos en la agricultura por la

contaminacin atmosfrica, ya que ignora las respuestas o cambios en precios y


comportamiento de los agentes.
Sin embargo en el presente caso de estudio esta tcnica se ha considerado vlida
ya que el anlisis que se esta realizando se enmarca dentro del corto plazo (se evalan
las variaciones anuales de contaminantes), lo que permite suponer una cierta estabilidad
en los precios agrcolas.
Al igual que en los casos anteriores se utilizarn las estimaciones obtenidas en la
evaluacin fsica, presentes en el cuadro 8.49. Como indice monetario se utilizarn los

- 309 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

precios agrcolas percibidos por los agricultores durante el periodo de anlisis (cuadro
8.50), segn datos del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin (MAPA), con la
finalidad de estimar la variacin del valor de la produccin agrcola para cada uno de las
alternativas analizadas (cuadros 8.51 y 8.52).

Cuadro 8.49. Estimacin de Cambios en la Produccion Agrcola (tns). Zona Sur.


Escenario 1

Escenario 2

Escenario 3

Escenario 4

Escenario 5

Max.

4494.181

4330.577

5385.921

5311.275

3673.679

Min.

-369.462

-443

-309.319

-292.273

-933.385

Med.

1886.023

1809.925

2219.976

2197.26

1458.084

Cuadro 8.50. Precio Medio Percibido por el Agricultor.


1992 1993 1994 1995 1996
Precios Produccin Agric. 93.8 98.5 109.2 119 120
Base Ao 1990= 100
Fuente: MAPA (1999)

Los resultados indican los incrementos en la produccin agrcola que se obtienen


en cada alternativa, para los diferentes niveles de concentracin de contaminantes. As,
los mayores beneficios econmicos se derivaran de la adopcin de la alternativa 3, cierre
de la refinera, los cuales ascenderan a un incremento de ms de un milln y medio de
ECU de 1990.

Cuadro 8.51. Estimacin Monetaria de la Produccin Agrcola la Zona (ECU 1990)


Alternat 1 Alternat 2

Alternat 3

Alternat 4

Alternat 5

Max 3515060

3387099.3 4212521.7 4154137.7 2873315

Min -288970

-346486.1

-241929.4

-228597.5

-730034

Med 1 475 126 1 415 606.8 1 736 322.9 1 718 555.6 1 140 419

- 310 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.52. Estimacin Monetaria Cambios en Produccin Agrcola (Zona Sur - ECU 1990)
Scen-1

Scen-2

1328084

Scen-3

Scen-4

Scen-5

1220762.5 1913052.2

1864085.1

789846.99

(1)
(2)
(3)
(4)
(6)

3515059.5

3387099.3 4212521.7

4154137.7

2873315.4

906590.33

878521.64 1059582

1046775.2

765820.66

3021225.4

2913903.9 3606193.7

(7)

368766.13

439839.74 -131482.76 -82293.164 660579.24

-288969.55 -346486.1 -241929.42 -228597.46 -730034.02


3557226.5

2482988.4

8.III.4 Valoracin Monetaria de impactos en Bosques


El procedimiento utilizado en la presente valoracin monetaria de los efectos de la
adopcin de las alternativas en los ecosistemas forestales es el mismo que en casos
anteriores. La aplicacin de un ndice monetario a los resultados de la evaluacin fsica
(cuadro 8.53) que permita traducir en ECU de 1990 tales resultados.

Cuadro 8.53. Estimacin Defoliacin Conferas en Has, Zona Sur.


Promedio (%) Defol. Conferas Has
Escenario 1 15.62

835.87306

Escenario 2 12.3

658.2099

Escenario 3 15.62

835.87306

Escenario 4 11.905

637.072265

Escenario 5 6.248

334.349224

En el captulo tercero fueron puestas de manifiesto las dificultades existentes al


intentar valorar en trminos monetarios los impactos en los bosques. Se haca mencin
que un bosque tiene muchas funciones, ms all de la simple produccin de madera,
otros productos, el asegurar un habitat para las especies animales y vegetales, actuar
como salvaguarda de shocks ambientales, , por lo que es razonable sugerir que una
porcin significativa del valor total de un bosque, esta formado por valores fuera del
mercado. (ExternE, 1995b).

- 311 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.54. Repoblacin Forestal: Inversin por Provincias (Canarias- 1996). (Pts).
Pino Canario
Canarias:

Laurisilva y Pino Canario.

No. Has. Inversin

Costo Ha

No. Has. Inversin

Costo Ha

131

42030000

320839

770000

385000

4590000

340000

770000

385000

S/C Tenerife 13,5


Fuente: ISTAC (1998)

En el presente de estudio, se utilizar para aproximar el valor monetario de los


bosques, el costo de repoblacin de las especies de la zona bajo anlisis, conferas y, en
particular, el pino canario (ver cuadro 8.54). Se es consciente de que la eleccin de tal
indicador conllevar una infravaloracin de los impactos. Ante la aplicacin del coste de
repoblacin se esta valorando, nicamente una de las funciones que presenta el
ecosistema forestal, o en otros trminos, permite estimar uno de los valores de uso
excluyendo otros valores de uso y los valores de opcin y de no uso de los bosques.
Al revisar la literatura, se observa la existencia de un notable nmero de estudios
centrados en el anlisis de los valores comerciales (valores de uso) y valores recreativos
(valores de no uso). Sin embargo, la utilizacin de sus resultados en la cuantificacin de
los impactos en bosques presenta problemas de transferibilidad, ya que las estimaciones
que se realizan en un mbito determinado son difcilmente aplicables o transferibles a
otras zonas. Este hecho se agrava en el caso de Canarias, si se observa que los estudios
que hasta el momento se han realizados se desarrolan en Estados Unidos y en zonas del
Centro y Norte de Europa, donde los ecosistemas forestales presentan importantes
diferencias con nuestro caso.
En este contexto se opt por la eleccin de datos estadsticos, relativos a las
zonas de estudio, an a sabiendas de la infravaloracin en que se incurre, ya que se
consider que ninguna de las estimaciones examinadas poda ser transferible a la zona
sur de Tenerife.
Los resultados que se obtuvieron, presentados en el cuadro 8.55, reflejan los
costes derivados de la adopcin de las diferentes alternativas, en funcin de las
concentraciones de contaminantes supuestas. As la alternativa que presenta un menor
coste es la alternativa 4, la implementacin de medidas reductoras del trfico privado,
mientras que la ms negativa, en terminos monetarios, sera la primera, que refleja el

- 312 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

mantenimiento de la tendencia actual. El ranking de las alternativas derivado del anlisis


monetario se presenta en el cuadro 8.57.
Cuadro 8.55. Estimacin monetaria de las Has Afectadas, segn Coste de la Repoblacin
Ptas (1996) ECU (1990)
SCE-1 284196840 1708023.01
SCE-2 223791366 1344986.11
SCE-3 284196840 1708023.01
SCE-4 216604570 1301793.47
SCE-5 113678736 683209.20

8.III.5 A modo de Conclusin.


En el cuadro 8.56, se presentan los resultados alcanzados de la valoracin
monetaria de las diferentes alternativas supuestas, en relacin al problema de la
Contaminacin Atmosfrica en las zonas de estudio en la Isla de Tenerife. Como se ha
ido comentando a lo largo del estudio, las estimaciones obtenidas en algunos casos
representan los beneficios derivados de la adopcin de la alternativa (en el caso de los
efectos sobre la salud de la poblacin y la produccin agrcola) mientras que en el
anlisis de la salud laboral y los ecosistemas forestales se reflejan los costes de la
eleccin.
Realizando las convenientes adiciones y sustracciones se obtiene como
alternativa ms ventajosa la cuarta, la introduccin de Medidas Reductoras del Trfico
Privado, mientras que la peor eleccin es el mantenimiento de la situacin actual.

Cuadro 8.56. Valoracin Monetaria de los Efectos de la C.A. segn Alternativas (ECU 1990)
Alternativa 1

Alternativa 2

Alternativa 3

Alternativa 4

Alternativa 5

(1) Efectos Salud Poblacin

434523120

1124954776

908460103

1504483365

1074190 472

(2) Efectos Salud Laboral

373918.5

373918.5

366459

373918.5

7459.462

(3) Efec. Produccin Agrcola

1475126

1415606.8

1736322.9

1718555.6

1140419

(4) Efectos Forestales

1708023.01

1344986.11

1708023.01

1301793.47

683209.20

Total (1-2+3-4)

433916304.5

1124651478

908121943.9

1504526209

1074640222

Alternativa Elegida:Alternativa 4
Introduccin Medidas Reductoras del Trafico Privado: 1504526209 ECU

- 313 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Alternativa A1 Mantenimiento de la Tendencia Actual.


Alternativa A2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.
Alternativa A3: Cierre de la Refinera.
Alternativa A4: Medidas reductoras Contaminacin del trfico rodado.
Alternativa A5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.

Cuadro 8.57. Ranking de Alternativas segn la Valoracin Monetaria (ECU 1990)


Ms Favorable

Menos Favorable

Ranking Alternativas

Valoracin Monetaria

Alternativa 4

1504526209

Alternativa 2

1124651478

Alternativa 5

1074640222

Alternativa 3

908121943.9

Alternativa 1

433916304.5

8.IV Anlisis de las Percepciones Sociales para el Caso de Estudio


8.IV.1 Introduccin.
En la presente seccin se presenta un enfoque diferente en la evaluacin de los
efectos de la Contaminacin Atmosfrica. A travs del mismo se analizarn las
alternativas en funcin de las percepciones y opiniones de los agentes respecto a las
decisiones que conllevan tales alternativas. Las dos evaluaciones anteriores (fsica y
monetaria) afrontaron la cuestin atmosfrica desde una perspectiva acadmica,
utilizando funciones dosis respuesta y variables monetarias que permitieron evaluar los
efectos de las concentraciones de contaminantes.
En esta evaluacin se utilizan las percepciones de los actores involucrados con la
finalidad de analizar tal problemtica. Las posiciones de la comunidad son la base del
estudio. La realizacin de tal anlisis se ha basado en la integracin de dos metodologas
la

primera

fase

del

anlisis

institucional

el

mtodo

multicriterial

NAIADE,

esquematizadas en la figura 5.4.


La informacin necesaria para realizar el anlisis institucional proviene de dos
fuentes: (i) la realizacin de entrevistas a actores involucrados y a diversos expertos, y (ii)
una revisin de la prensa local durante un periodo que abarca seis aos (1992-1997).
Como fue puesto de manifiesto en el captulo sptimo, se realizaron dos rondas de

- 314 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

entrevistas, siguiendo el esquema presentado en el fig. 7.4, en las cuales fueron


entrevistados expertos de la Universidad de La Laguna, miembros de Las Consejeras de
Sanidad y Consumo, Industria y Poltica Territorial (Vice-Consejera de Medio Ambiente),
tcnicos de La Refinera de Santa Cruz y la Central Trmica de Las Caletillas y por
ltimo, miembros de asociaciones ecologistas, de vecinos, y agricultores y empresarios
de las zonas afectadas.
Por ltimo las opiniones emitidas por los agentes sobre las diferentes alternativas,
a travs de los criterios propuestos, son analizadas a travs de un modelo multicriterial,
en este caso NAIADE, el cual determinar un ranking de alternativas, teniendo como
base las percepciones indicadas. Tal mtodo ha sido elegido porque consiente el uso de
trminos lingsticos, lo que evita el tener que traducir en trminos cuantitativos tales
opiniones, permitiendo adems el determinar el ranking de alternativas en funcin de los
criterios que ms adelante sern definidos y teniendo como fuente de informacin las
percepciones de la comunidad frente al problema atmosfrico.
En las prximas secciones presentaremos los diferentes actores involocrados en
el problema de la contaminacin atmosfrica en Tenerife, para posteriormente describir
los criterios utilizados y las percepciones de los agentes en relacin a las diferentes
alternativas, segn tales criterios. Por ltimo las relaciones entre criterios y alternativas
son analizadas a travs de su incorporacin en el modelo NAIADE.

8. IV.2 Descubriendo los Actores Involucrados en la Problemtica.


A continuacin se presentarn los actores que, a travs de la primera fase del
Anlisis Socio-Institucional

han sido considerados aquellos relevantes para la

problemtica que se est analizando. La identificacin de los actores involucrados se


llevo a cabo gracias a la informacin obtenida de las dos rondas de entrevistas realizadas
y la revisin de los artculos de prensa locales relacionados con la contaminacin
atmosfrica, sus fuentes y los agentes implicados.
Fueron definidas cinco categoras de actores involucrados de manera directa o
indirecta en el caso de estudio, las cuales se muestran en los cuadros 8.58. En total se
explorar en papel de 12 actores:

- 315 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Instuciones Escala Supra-Regional

Autoridades Locales Regionales

Compaa Espaola de Petrleos S.A. (CEPSA)

Refinera S/C Tenerife

Unin Elctrica de Canarias

(UNELCO)

C.T. Las Caletillas

Sector Turstico

Sector Agrcola

Sector Empresarial

Medios de Comunicacin

Asociaciones Ecologistas

Asociaciones de Vecinos

Poblacin Islea

Generaciones Futuras

De entre todos los actores enumerados quizs aquel que pueda ser llamar ms la
atencin son las generaciones futuras. Su inclusin se debe a varios motivos, adems de
los aspectos ticos que se contemplan a menudo en la literatura, relacionados con los
efectos a largo plazo y las irreversibilidades inherentes a muchas cuestiones ambientales
se ha podido observar como la mayora de los actores que han sido entrevistados a tenor
del problema atmosfrico en Tenerife, hacan mencin frecuentemente a las prximas
generaciones

y a los efectos que para ellos tendran la adopcin de las diferentes

alternativas101.

101

Por otro lado mencionar que si esta preocupacin en principio se planteaba en el Anlisis de

Actores (juego de poder) la visin de los principales actores se vuelve miope primando el corto plazo y
dando lugar a que las generaciones posean una relevancia mnima.

- 316 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.58. Actores Involucrados en la problemtica atmosfrica en Tenerife.

Marco de Referencia

Instituciones escala supra-regional

Unin Europea.
Gobierno Nacional

Instituciones Pblicas

Regionales

Gobierno de Canarias

Consejera de Industria
Consejera de Sanidad y Consumo
Vice Consejera Medio Ambiente

Locales

Ayuntamientos

Santa Cruz de Tenerife


Candelaria

Cabildo Insular de Tenerife

Agentes Contaminantes

Agentes Afectados

CEPSA

Refinera de Santa Cruz de Tenerife.

UNELCO

Central Trmica de Las Caletillas

Poblacin.

Trfico Rodado

Ciudadana
Agricultura
Sector empresarial
Turismo

- 317 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.59. Descripcin de los Actores Involucrados en la CA en Tenerife.


Actores Involucrados

Descripcin

Instuciones Escala Supra-Regional

Tanto la Comision Europea como el Gobierno Estatal se presentan como actores pasivos. Definen el marco de actuacin a travs de
la determinacin de niveles de emisin de contaminantes, para la central trmica y la refinera y las concentraciones mximas de
agentes contaminantes.
Aunque en principio estos actores se presentan en el rol de legisladores, podran jugar un papel ms activo en el proceso, a
requerimiento de actores que considerasen vulnerados sus derechos al soobrepasarse los lmites de emisin o se constatasen
deficiencias en las redes de vigilancia.

Autoridades Locales Regionales

Unas declaraciones del Defensor del Pueblo en funciones, realizadas en 1993 y recogidas en la prensa local (Diario de Avisos 5 de
Noviembre de 1993, pag.21) permiten mostrar el papel representado por el Gobieno Regional. Retuerto seala la necesidad de que
se mejore la coordinacion entre las Administraciones Pblicas con competencias en esta materia, en orden a la determinacin y
ejecucin de las medidas de intervencin del Gobierno de Canarias respecto a las emisiones de contaminacin. Segn la titular,
mientras la Consejeria de Sanidad manifestaba que los niveles de contaminacin del aire no sobrepasaban los valores limite
establecidos, la Consejera de Industria proporcionaba datos divergentes. Los datos aportados por Industria revelan, entre otras
cosas, la escasa predisposicin de UNELCO a colaborar con la administracin, el carcter clandestino de algunos grupos de vapor
(precisamente los de mayor tamao) y la inexistencia de instalaciones especficas para la retencin de los contaminantes provocados
por la combustin. As mismo, segn Industria, los niveles de emisin de contaminantes sobrepasan, ocasionalmente, los limites
establecidos por la legislacin.
Las autoridades locales implicadas estan representadas por los Ayuntamientos de Santa Cruz y Candelaria y por el Cabildo Insular.
Son los receptores de las criticas ciudadanas, y como se puede observar en el anexo de prensa juegan una posicin activa en la
denuncia de las irregularidades en que puedan incurrir las actividades contaminantes, haciendo pblico los posibles niveles de
emisin superiores a los lmites establecidos, la necesidad de uso de combustibles y tecnologas ms limpias, etc.
As por ejemplo, el Ayuntamiento de Santa Cruz tiene una actuacin claramente definida en los momentos de tiempo sur y es la de
limitar los niveles de emisin de la refineria, haciendo que se cumpla una normativa que obliga a la misma a utilizar combustibles
menos contaminantes en tales situaciones.

- 318 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.60. Descripcin de los Actores Involucrados en la CA en Tenerife. (cont.)


Compaa Espaola de Petrleos
S.A. (CEPSA)
Refinera S/C Tenerife

Su localizacin en la va de expansin de la ciudad interfiere en el futuro desarrollo de la zona metropolitana.


Pueden diferenciarse dos direcciones que siguen las emisiones de la refinera, dependiendo del regimen de vientos predominantes:
- Cuando predominan Los Alisios nos encontramos que las emisiones se propagan en direccion S-SO sin producir efectos directos
sobre la poblacion.
- Cuando existe tiempo sur los vientos hacen que las emisiones se dirijan hacia la zona metropolitana afectando a la poblacin, lo
que hace que se tomen ciertas medidas correctoras como la utilizacion de combustibles menos contaminantes en el proceso del
refino del petroleo.
Por su localizacin y tamao genera, adems de atmosfericos, otros impactos al medioambiente (impactos visuales negativos,
limpieza de barcos y escapes de crudo).

Unin Elctrica de Canarias


(UNELCO)
C.T. Las Caletillas

Los efectos de la central trmica, al igual que en el caso de la refinera, se pueden diferenciar en funcin de los vientos
predominantes.
- Viento Sur: Efectos directos sobre la poblacin de Tenerife, afectando a todas las poblaciones situadas entre Las Caletillas y Santa
Cruz.
- Los Alisios: La propagacin de las emisiones afectan a la zona del Valle de Guimar (zona con una elevada poblacin, con una
notable actividad agricola) y a los Montes de Arafo. Se considera tambin la posibilidad de efectos de lluvia cida en el Parque
Natural de El Cedro situada en la isla de La Gomera.
La central trmica no solamente debe ser considerada una fuente de contaminacin; por su ubicacin es considerada un freno al
desarrollo de la zona de Las Caletillas.

Sector Turstico

Se encuentran posturas enfrentadas:


- Los represantes de este sector, consideran que no deben ser tomadas medidas de control, sobre todo en relacin a la C.T. de Las
Caletillas, con el fin de poder asegurar los niveles actuales de produccin elctrica, fundamentales para sus actividades. Esta
afirmacin se deriva del hecho de que los dos grandes centros turisticos de la Isla no se ven afectados por las propagaciones de las
particulas contaminantes.
- Contraponiendo la anterior postura, los entes tursticos de las zonas cercanas a la central de Las Caletillas consideran que sta
actividad industrial se desarrolla en el corazn mismo del municipio de Candelaria y supone un freno al desarrollo turstico de Las
Caletillas, asi como un obstculo insalvable a la posible expansin socio-economica que se dara si la planta no estuviera all. (La
Gaceta de Canarias, 21 de julio de 1994, pag.11)

- 319 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.61. Descripcin de los Actores Involucrados en la CA en Tenerife. (cont.)


Sector Agrcola

El sector agrcola de la zona sur considera que los niveles de emisin de la central trmica tienen ciertos efectos negativos sobre las
producciones agrcolas. As, la polmica que se desat en 1995 sobre la posibilidad de lluvia cida en la zona hace que teman que la
poblacin islea comience a ser reacia a comprar sus productos.

Sector Empresarial

El sector industrial se vera afectado de desigual forma, en funcin de la actividad que realice, es decir, si es una industria con altos indices de
emisin, con grandes requerimientos de energia electrica para su funcionamiento o bien relacionada con la industria del refino del petroleo o
derivados.
Salvo en estos casos, la actividad empresarial islea es favorable a una disminucin en las emisiones por los efectos sobre el turismo y los
coeficientes de arrastre existentes entre ambos sectores y el resto de las actividades.

Medios de Comunicacin

Los medios de comunicacin juegan un papel importante como canal difusor y de concienciacin en los problemas ambientales, pero en este
caso, los medios no siguen la situacin en toda su profundidad. Se citan por parte de los entrevistados los casos de elevaciones anormales de
las concentraciones de contaminantes percibidas por la poblacin o prdidas de crudo en la zona costera por parte de la refinera, que no
tuvieron eco en la prensa local.
As, la Asociacin Tinerfea Amigos de la Naturaleza (ATAN) en su pgina WEB expresa: los medios de comunicacin no quieren
arriesgarse a perder una publicidad tan jugosa como la de CEPSA por cuatro pescadores indignados, tres bilogos cabreados y cuatro
ecologistas peludos.

Asociaciones Ecologistas

Realizan demostraciones en contra tanto de la refinera como de las centrales trmicas.


Se encuentran en contra de mantener el volumen actual de emisiones, siendo favorables al cierre de la refineria y a la introduccion de
tecnologias mas limpias en la creacion de energa, as como a la inplementacin de medidas que permitan reducir las emisiones derivadas del
trfico privado.

Asociaciones de Vecinos

En el trmino asociaciones de vecinos se incluyen las agrupaciones de individuos, residentes en una misma zona, que por su proximidad a las
fuentes contaminantes sufren de una forma mas acusada los efectos de la contaminacin.
stas se encuentran a favor de una disminucin de los niveles de de emisin, por parte de las fuentes fijas de contaminacin.

- 320 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.62. Descripcin de los Actores Involucrados en la CA en Tenerife. (cont.)


Poblacin Islea

La poblacin es un actor doblemente implicado, es a su vez emisor y receptor de los efectos de la contaminacin.
- Como agente contaminante, es el causante de un trfico denso en la Isla, fundamentalmente en el rea metropolitana. El problema se agrava por
la existencia de un parque mvil antiguo, y por un estilo de vida en el que prima la utilizacin del coche transporte privado cotidianamente.
Adems se observan elevados niveles de consumo energtico y poca conciencia de ahorro energtico por parte de la comunidad.
- Como agente afectado se presentan los efectos que sobre la salud (asma, enfermedades respiratorias, ...) se derivan de la contaminacin
atmosfrica. A su vez la ubicacin de la central trmica y la refinera en las zonas urbanas, presenta segn los entrevistados problemas aadidos:
seguridad (riesgo de accidentes), freno a la expansin de las ciudades, efectos visuales, ...
Definiremos la poblacin afectada como el conjunto de individuos que engloba a los sectores arriba comentados pero definiendo sus opiniones
desde un punto de vista personal (sin tener en cuenta su actividad profesional). Esta caracterizacin nos permitir observar si existen
discrepancias entre sus opiniones profesionales y sus opiniones como individuos, pudiendo asi especular sobre cual de las dos predomina en el
sentimiento de la poblacin en el caso de que sean contrapuestas.
En principio la poblacin de la isla esta de acuerdo con una disminucin de los niveles de emisin tanto de la refinera como de las centrales
trmicas, sin embargo, es, en su mayora, reacia a modificar sus hbitos de consumo y vida, utilizando menos el transporte privado y teniendo un
comportamiento mas ahorrativo con la energa.
Cabra destacar tambin su preocupacin por los aspectos laborales (empleos tanto directos como indirectos) y de alza de precios que podran
derivarse de actuaciones relacionadas con el control de la refinera y la central trmica.

Generaciones Futuras

El futuro de las generaciones futuras va intimamente ligado al estilo de desarrollo que se elija para la Isla y a los efectos que sobre el medio
ambiente tengan las concentraciones de contaminantes, y de esta manera muy relacionado al grado de permisividad que tengan las polticas de
fijacin y control del volumen de emisiones.

- 321 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 8.3. El Caso de Tenerife

mbito Privado
Cent. Trmica
Refinera
Poblacin

Agricultura
Act. Empresarial
Prensa

Unin Europea
Agentes
Receptores

NGOs

Agentes

Contaminantes

Contexto Nacional
Poblacin

Autoridades
Pblicas

Gen. Futuras
mbito Pblico

- 322 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

8.IV.3 Eleccin de Criterios.


Han sido elegidos tres clases de criterios: criterios socio-econmicos, criterios
ambientales y por ltimo una serie de criterios ms genricos. Estos ltimos han sido
elegidos con el fin de explorar la aceptacin de las alternativas por parte de los
entrevistados y como la eleccin de una alternativa frente a otras puede afectar a la
estabilidad (tanto a nivel de poltica como de hbitos) de la comunidad. Los criterios que
sern utilizados son descritos en los cuadros 8.63 y 8.64.
Como ya ha sido comentado, los criterios se determinaron en base a la primera
ronda de entrevistas y al anlisis de prensa. Tales criterios deberan cumplir una serie de
requisitos:
(i)

Claridad: los criterios deben ser de fcil comprensin por parte de los
entrevistados,

(ii)

Especficos: deben permitir analizar un nico aspecto de la alternativa,


aspecto que debe estar claramente relacionado con la problemtica
analizada.

(iii)

Abarcar el mayor nmero de aspectos relacionados con la problemtica.

(iv)

El nmero de criterios debe ser limitado con el fin de que pueden ser
aproximados todos durante las entrevistas.

(v)

No se produzca una redundancia entre criterios.

Una vez obtenidas las relaciones entre criterios y alternativas que emergen de las
percepciones de la comunidad y que son mostradas en posteriores secciones, es
necesario adaptarlas con el fin de poder analizarlas a travs de NAIADE. Para ello deben
ser clasificadas segn una escala lingstica con el siguiente rango: perfecto, muy bueno,
bueno,

ligeramente

bueno,

moderado,

ligeramente

extremamente malo.

- 323 -

malo,

malo,

muy

malo

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.63. Criterios Aplicados en el caso de estudio.


Criterios Socio-Econmicos.
Efectos sobre la Salud (S1)
Efectos sobre la Industria y Servicios (S2)
Efectos sobre la Agricultura (S3)
Situacin de los Bosques (actividad recreativa) (S4)
Habitabilidad del entorno residencial y reas de esparcimiento (S5)
Mayor atractivo turstico (S6)
Nivel de congestin del trfico en las zonas urbanas (S7)
Influencia de las alternativas sobre hbitos de cultura ambiental (S8)
Criterios Ambientales.
Calidad del aire y los niveles de contaminacin (A1)
Efectos sobre la biodiversidad de la isla (A2)
Efectos sobre la biodiversidad del resto de las islas (A3)
Visibilidad (A4)
Criterios de Estabilidad.
Efectos sobre la Estabilidad Poltica-Pblica. (O1)
Efectos sobre el Estilo de Desarrollo Predominante (O2)
Efectos sobre la Calidad de Vida (O3)

- 324 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.64a. Descripcin de los Criterios Aplicados.


Criterios

Descripcin

Efectos Salud (S1)

Permitir recabar las percepciones de los entrevistados en relacin a los efectos que en materia de salud de la poblacin se
derivaran de la adopcin de las diferentes alternativas.

Efectos Industria y Servicios (S2)

Cmo se vern afectadas las actividades empresariales ante la eleccin de las alternativas. Permite, conjuntamente con el siguiente
criterio, conocer las suposiciones de los agentes en materia econmica de cada medida.

Efectos Produccin Agricola (S3)

Tiene como objetivo conocer la percepcin de los entrevistados sobre los efectos en la produccin agrcola de la adopcin de las
diferentes alternativas.

Situacin Bosques (S4)

Se analizan las posiciones que los agentes presentan en relacin a los efectos de cada escenario y los bosques de conferas en la
zona sur de la isla.

Habitabilidad Entorno Residencial


(S5)

Con este criterio se quiere reflejar como las diferentes opciones afectan a la mejora de las zonas residenciales, incluyendo tanto el
area metropolitana como las zonas pobladas que lindan con la central trmica de Las Caletillas.

Mayor atractivo turstico (S6)

Se quiere conocer la opinin de los entrevistados sobre si las medidas presentadas tienen algn efecto sobre el turismo en la Isla.
Mas concretamente, si piensan que podran verse modificadas los atractivos tursticos de las zonas de anlisis.

Nivel Congestin trfico (S7)

Este criterio permite estudiar cual ser, segn el entrevistado, la evolucin de la situacin del trfico en la zona metropolitana
(fluidez, uso del transporte pblico, ...)

Influencia hbitos Ambientales (S8)

Trata de analizar la relacin de los individuos con el medio natural y si esta podra verse alterada ante las diferentes alternativas
(respeto por el ambiente, consumos energticos, habitos de transporte, ...)

- 325 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.64b. Descripcin de los Criterios Aplicados.


Criterios

Descripcin

Calidad aire, contaminacin (A1)

Permitir observar la percepcin de los entrevistados sobre la efectividad de las alternativas en el tratamiento del problema
atmosfrico. Siendo por tanto una manera de analizar su confianza en tales medidas.

Efec. Biodiversidad de la isla (A2)

Cual es la opinin de los agentes sobre los efectos que las medidas tienen en relacin al medio natural de la Isla.

Efec. Biodiversidad resto islas (A3)

Las medidas presentadas influirn en el ambiente del resto de las islas del archipilago. Permite conocer hasta que punto los
entrevistados perciben el problema de la contaminacin atmosferica como una cuestin a escala local, o por el contrario son
conscientes de un mbito global.

Visibilidad (A4)

A travs de la opinin de los demandantes sobre los niveles de visibilidad se pueden observar de forma indirecta si consideran
eficaces las medidas propuestas.

Efecto Estabilidad. Politica-Pblica.


(O1)

Se analiza la opinin de los agentes sobre las instituciones pblicas, ante las medidas planteadas. No es considerada una pregunta
directa, el entrevistador utilizar las declaraciones de los demandados para conocer su posicin frente las instituciones a diferentes
niveles, locales, regionales y supraregionales.

Efecto Estilo de Desarrollo (O2)

Los entrevistados perciben un cambio, o la posibilidad de cambio, en el estilo de desarrollo predominante en la Isla. A diferencia
del criterio siguiente, que busca una respuesta a nivel privado, sta persigue un percepcin a escala de la comunidad.

Efecto Calidad de Vida (O3)

Esta es una pregunta directa que permitir conocer la opinin de los agentes sobre los efectos en la calidad de vida, segn la propia
definicin de los demandados. No se le impondr ninguna definicin por parte del entrevistador, con lo que se podra estudiar
cules son los aspectos que consideran fundamentales en su estilo de vida.

- 326 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

8.IV.4 Relacin entre Criterios y Alternativas segn las Percepciones Sociales.


Una vez determinados los criterios, se analizan las diferentes alternativas a travs
de aquellos. A continuacin se presentan las percepciones de la poblacin para cada uno
de los criterios, en el marco de las cinco alternativas propuestas. Tales relaciones que se
presentan en los cuadros siguientes, sern posteriormente introducidas en el modelo
NAIADE (fig. 8.4) para ser evaluadas.
Estas relaciones surgen como resultado de: (i) entrevistas realizadas a los
diferentes grupos e individuos relacionados con la problemtica de la contaminacin
atmosfrica en Tenerife y (ii) de los artculos en la prensa local dedicados a la cuestin.
Una explicacin ms detallada a las relaciones presentadas en los siguientes
cuadros se encuentra disponible como anexo al final del presente captulo.

- 327 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.65. Relacin entre Alternativas y Criterios.Criterios / Alternativas

Unidad

A1

A2

A3

A4

A5

Efectos Salud (S1)

Linguist

Muy malo

Bueno

muy bueno

Bueno

Muy Bueno

Efectos Industria y Servicios (S2)

Linguist

Bueno

Moderado

moderado

Malo

Lig. Malo

Efectos Agricultura (S3)

Linguist

Muy malo

Bueno

Lig. Malo

Moderado

Lig. Bueno

Situacin Bosques (S4)

Linguist

Muy malo

Bueno

Malo

Moderado

Muy Bueno

Habitabilidad Entorno Residencial (S5)

Linguist

Malo

Bueno

Muy bueno

Bueno

Muy Bueno

Mayor atractivo turstico (S6)

Linguist

Malo

Lig. Bueno

Bueno

Moderado

Bueno

Nivel Congestin trfico (S7)

Linguist

Muy malo

Moderado

Bueno

Muy Bueno

Moderado

Influencia hbitos (S8)

Linguist

Malo

Bueno

Bueno

Bueno

Bueno

Calidad aire, contaminacin (A1)

Linguist

Muy malo

Bueno

Muy bueno

Bueno

Muy bueno

Efec. Biodiversidad de la isla (A2)

Linguist

Muy malo

Bueno

Bueno

Lig. Bueno

Muy Bueno

Efec. Biodiversidad resto islas (A3)

Linguist

Muy malo

Lig. Bueno

Lig. Bueno

Moderado

Bueno

Visibilidad (A4)

Linguist

Muy malo

Bueno

Muy Bueno

Bueno

Muy bueno

Efec. Estabil. Politica-Pblica. (O1)

Linguist

Moderado

Lig. Bueno

Moderado

Lig. Mala

Lig. Malo

Efec. Estilo de Desarrollo (O2)

Linguist

Malo

Lig. Bueno

Bueno

Muy Bueno

Bueno

Efec. Calidad de Vida (O3)

Linguist

Moderado

Bueno

Lig. Bueno

Lig. Bueno

Moderado

Alternativa A1 Mantenimiento de la Tendencia Actual.


Alternativa A2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.
Alternativa A3: Cierre de la Refinera.
Alternativa A4: Medidas reductoras Contaminacin del trfico rodado.
Alternativa A5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.

- 328 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.66. Alternativa 1 Mantenimiento de la Tendencia Actual.


Criterios / Alternativas

A1

Descripcin

Efectos Salud (S1)

Muy malo

Los niveles de contaminacin que se derivan de la presente situacin son considerados negativos.

Efectos Industria y Servicios (S2)

Bueno

Asegurar una capacidad energtica para la industria y sobre todo el sector servicios.

Efectos Agricultura (S3)

Muy malo

La agricultura se ve desfavorecida por el mantenimiento de la actual tendencia.

Situacin Bosques (S4)

Muy malo

Los bosques de la Isla se ven afectados negativamente por las concentraciones de contaminantes.

Habitabilidad Entorno Residencial (S5)

Malo

Las fuentes fijas estn situadas junto a reas de poblacin, lo que perjudica la habitabilidad.

Mayor atractivo turstico (S6)

Malo

No es tursticamente atractiva. Impacto visual como los olores .

Nivel Congestin trfico (S7)

Muy malo

La actual situacin presenta unos niveles de congestin de trfico muy elevados. .

Influencia hbitos (S8)

Malo

Estilo de vida que puede considerarse como poco sostenible y perjudicial para el medio natural.

Calidad aire, contaminacin (A1)

Muy malo

Niveles de contaminantes elevados, los cuales afectarn negativamente a la calidad del aire.

Efec. Biodiversidad de la isla (A2)

Muy malo

La tendencia actual tendr efectos negativos sobre la biodiversidad de la isla.

Efec. Biodiversidad resto islas (A3)

Muy malo

Deposicin de los contaminantes en otras reas.

Visibilidad (A4)

Muy malo

Desfavorable en trminos de visibilidad.

Efec. Estabil. Poltica-Pblica. (O1)

Moderado

Situacin enfrentada. Autoridades locales versus Refinera y C. T.

Efec. Estilo de Desarrollo (O2)

Malo

Estilo de desarrollo actual poco sostenible .

Efec. Calidad de Vida (O3)

Moderado

Entorno en el que la contaminacin atmosfrica.

- 329 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.67. Alternativa 2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.


Criterios / Alternativas

A2

Descripcin

Efectos Salud (S1)

Bueno

La salud de la poblacin mejorar con respecto a la situacin inicial.

Efectos Industria y Servicios (S2)

Moderado

No se consideran fuertes repercusiones en el precio de la energa .

Efectos Agricultura (S3)

Bueno

Disminucin de concentracin de contaminantes.

Situacin Bosques (S4)

Bueno

Los bosques se veran beneficiados de la utilizacin de tecnologas.

Habitabilidad Entorno Residencial (S5)

Bueno

Las emisiones y los olores derivados de las actividades disminuyen mejorando el entorno.

Mayor atractivo turstico (S6)

Lig. Bueno

Disminucin de contaminantes y olores, pero se mantiene el impacto visual .

Nivel Congestin trfico (S7)

Moderado

El nivel de congestin no se vera afectado, ante la utilizacin de estas tecnologas.

Influencia hbitos (S8)

Bueno

La poblacin podr percatarse de la implementacin de medidas reales para combatir la C. A.

Calidad aire, contaminacin (A1)

Bueno

Opinin unnime, la utilizacin de tecnologas alternativas, mejorar la calidad del aire.

Efec. Biodiversidad de la isla (A2)

Bueno

La biodiversidad de la isla mejorar por la disminucion de las emisiones.

Efec. Biodiversidad resto islas (A3)

Lig. Bueno

Disminuyen las emisiones de contaminantes que se vern transportados y depositados en otras islas.

Visibilidad (A4)

Bueno

Disminuciones de contaminantes en las fuentes fijas de contaminacin.

Efec. Estabil. Poltica-Pblica. (O1)

Lig. Bueno

La estabilidad poltica mejora con respecto a la alternativa anterior.

Efec. Estilo de Desarrollo (O2)

Lig. Bueno

Influencia positiva en el estilo de desarrollo imperante.

Efec. Calidad de Vida (O3)

Bueno

Disminuyen las concentraciones de contaminantes.

- 330 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.68. Alternativa 3 Cierre de la Refinera.


Criterios / Alternativas

A3

Descripcin

Efectos Salud (S1)

Muy bueno

Opcin con efectos positivos en la salud humana, especialmente en la zona metropolitana.

Efectos Industria y Servicios (S2)

Moderado

Opiniones enfrentadas. Futura zona de expansin de la ciudad. Prdida de puestos de trabajo.

Efectos Agricultura (S3)

Lig. Malo

Posibilidad de que se produzcan alzas en el precio de los carburantes.

Situacin Bosques (S4)

Malo

El cierre de la refinera no provocar grandes cambios en las concentraciones de contaminantes.

Habitabilidad Entorno Residencial (S5)

Muy bueno

Mejorar notablemente por el desmantelamiento de las instalaciones de la refinera.

Mayor atractivo turstico (S6)

Bueno

Mayor atractivo turstico. Disminucin de contaminacin, olores y efectos visuales.

Nivel Congestin trfico (S7)

Bueno

Disminuira la congestin de trfico sobre todo en el rea de entrada y salida de Santa Cruz.

Influencia hbitos (S8)

Bueno

Aliciente a la poblacin para desarrollar un estilo de vida sin una fuente contaminante.

Calidad aire, contaminacin (A1)

Muy bueno

La calidad del aire en la zona de Santa Cruz mejorar notablemente ante el cierre de la refinera.

Efec. Biodiversidad de la isla (A2)

Bueno

Mejorara el entorno natural de la isla tanto terrestre como marino.

Efec. Biodiversidad resto islas (A3)

Lig. Bueno

No tiene notables efectos sobre la biodiversidad del resto de las Islas.

Visibilidad (A4)

Muy Bueno

Disminucin de los niveles de contaminantes. Al mismo tiempo desaparece el impacto visual.

Efec. Estabil. Poltica-Pblica. (O1)

Moderado

Opiniones enfrentadas. Efectos ambientales. Mercado laboral a corto plazo.

Efec. Estilo de Desarrollo (O2)

Bueno

Un cambio en el estilo de desarrollo predominante.

Efec. Calidad de Vida (O3)

Lig. Bueno

Discrepancias. aunque la tendencia general es ms optimista que negativa.

- 331 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 8.69. Alternativa 4: Medidas reductoras Contaminacin del trfico rodado


Criterios / Alternativas

A4

Descripcin

Efectos Salud (S1)

Bueno

Afectada positivamente por la aplicacin de medidas de control de la contaminacin.

Efectos Industria y Servicios (S2)

Malo

Actividades relacionadas con la automocin son vctimas de esta alternativa.

Efectos Agricultura (S3)

Moderado

No se consideran impactos relevantes en las reas naturales de la zona sur.

Situacin Bosques (S4)

Moderado

No se percibe relacin directa entre el trfico y los efectos en los ecosistemas forestales de la Isla.

Habitabilidad Entorno Residencial (S5)

Bueno

Disminucin de contaminantes como los efectos que se derivan de un trfico ms controlado.

Mayor atractivo turstico (S6)

Moderado

No es unnime. Efectos positivos pero molestias al turismo.

Nivel Congestin trfico (S7)

Muy Bueno

Unanimidad. La congestin que sufre la ciudad de Santa Cruz se reducir.

Influencia hbitos (S8)

Bueno

Cultura ms respetuosa con el ambiente.

Calidad aire, contaminacin (A1)

Bueno

La calidad del aire mejorar ante la introduccin de medidas de control del trfico.

Efec. Biodiversidad de la isla (A2)

Lig. Bueno

La biodiversidad de la Isla mejorar debido a la disminucin de la emisin de contaminantes.

Efec. Biodiversidad resto islas (A3)

Moderado

La percepcin general es que las emisiones de contaminantes no influyen en el resto de las Islas.

Visibilidad (A4)

Bueno

La visibilidad, especialmente en la zona metropolitana, mejorara.

Efec. Estabil. Poltica-Pblica. (O1)

Lig. Mala

Desacuerdo en relacin a esta medida. La refinera y la C.T. tienen que someterse a controles.

Efec. Estilo de Desarrollo (O2)

Muy Bueno

La utilizacin de transportes pblicos es un reto para la tendencia predominante de crecimiento.

Efec. Calidad de Vida (O3)

Lig. Bueno

Controversias. Mejoras ambientales, pero el automvil es importante en la calidad de vida.

- 332 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.70. Alternativa 5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.


Criterios / Alternativas

A5

Descripcin

Efectos Salud (S1)

Muy Bueno

Efectos positivos sobre todo en zonas de influencia directa: Bco. Hondo, Igueste de Candelaria.

Efectos Industria y Servicios (S2)

Lig. Malo

Efectos negativos: subida de precios y demanda no cubierta. Tambin opiniones favorables.

Efectos Agricultura (S3)

Lig. Bueno

Disminucin de contaminantes. Temor a subidas de precios electricidad.

Situacin Bosques (S4)

Muy Bueno

Disminucin de los niveles de contaminantes que afectan las zonas forestales analizadas.

Habitabilidad Entorno Residencial (S5)

Muy Bueno

Beneficios en zonas cercanas a la central.

Mayor atractivo turstico (S6)

Bueno

Ubicacin de C. T. en una zona de trnsito y Las Caletillas como emplazamiento turstico.

Nivel Congestin trfico (S7)

Moderado

Congestin del trfico en la zona metropolitana, no influye el cierre de la C. T.

Influencia hbitos (S8)

Bueno

Efectos positivos: niveles de inmisin e impulsor de un estilo de desarrollo ms sostenible.

Calidad aire, contaminacin (A1)

Muy bueno

La calidad del aire se ver notablemente beneficiada en la zona sur

Efec. Biodiversidad de la isla (A2)

Muy Bueno

Disminuyen las emisiones que se propagan dirigindose a las reas naturales.

Efec. Biodiversidad resto islas (A3)

Bueno

Disminuyen las exportaciones de contaminantes.

Visibilidad (A4)

Muy bueno

Disminucin de contaminantes y desaparicin de estructuras poco armnicas con el paisaje.

Efec. Estabil. Politica-Pblica. (O1)

Lig. Malo

Reacciones diversas entre los entrevistados: aspectos positivos y negativos.

Efec. Estilo de Desarrollo (O2)

Bueno

Un paso importante en el camino de un desarrollo ms sostenible para la Isla.

Efec. Calidad de Vida (O3)

Moderado

Mejora por la disminucin de contaminantes posibles efectos sobre precios y empleo.

- 333 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

8.IV.5 Resultados de la Aplicacion de NAIADE a la Percepcin de la Comunidad.


A travs de la aplicacin de NAIADE a la matriz de impactos multicriteriales,
ilustrada en la figura 8.5, se obtuvo un ranking en el que la alternativa ms aceptada por
la comunidad es la introduccin de medidas tecnolgicas de control de la contaminacin
en la Refinera de Santa Cruz y la Central Trmica de Las Caletillas.
Se observa la diferencia que surge entre los resultados obtenidos de las
evaluaciones fsica y monetaria y la modelizacin de las perspectivas sociales. Las
primeras desde una perspectiva ms acadmica favorecen una alternativa como es la
implementacin de medidas relacionadas con el trfico, quizs ms efectiva en relacin al
problema de la contaminacin atmosfrica, pero que socialmente puede afectar a los
estidos de vida de la comunidad y por tanto es menos aceptada quedando en penltima
posicin. Por el contrario las medidas tecnolgicas pueden afrontar en ciera manera el
problema atmosfrico pero sin afectar los hbitos de los actores.

Figura 8.4. Ranking de alternativas segn NAIADE

- 334 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

8.V Evaluacin Extendida


A continuacin se presenta la ltima aproximacin al problema de la
Contaminacin Atmosfrica en Tenerife. En esta evaluacin se incorporarn los
resultados obtenidos en los anlisis anteriores, tanto aquellos derivados de las
evaluaciones fsicas y monetarias como del anlisis de las percepciones de los actores
sociales involucrados en el caso de estudio. Este enfoque puede tambin ser entendido
como un medio para identificar e incluso disear los contextos sociales en los que se
toman o se promueven decisiones. (Corral Quintana, Funtowicz y Munda, 1999)
El conjuntar consideraciones de tipo cientfico, social y econmico en tiempo real,
como un tipo de proceso de aprendizaje social, permite elaborar una base en la que
priorizar y revisar las acciones a realizar en el dominio de la gestin ambiental. La ciencia
y las soluciones tecnolgicas, los instrumentos econmicos y los diseos institucionales
no deben poseer solamente una base terica, sino que deben ser legitimados
socialmente y a su vez ser efectivos, de forma que los diferentes actores involucrados los
hagan propios para tratar adecuadamente los problemas que les conciernen, (Corral
Quintana, Funtowicz y Munda, 1999).
Sintetizando, el tradicional esquema de toma de decisiones formado por analista y
decisor, se ve inmerso en un armazn social, que consideramos de crucial importancia en
el caso de decisiones pblicas (ver figura 8.5).
Figura 8.5. El Marco Social y los Proceso decisores.

Fuente: OConnor et al. (1998).

- 335 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

8.V.1 Relacin entre Criterios y Alternativas


El marco metodolgico que encuadra este anlisis es el presentado en la anterior
seccin (ver figura 8.4), pero de una forma ampliada, ya que se integrarn aspectos
formales (los resultados fsicos y monetarios) e informales (las percepciones de la
poblacin). Son evaluadas, por tanto, las cinco alternativas planteadas a travs de
criterios fsicos, monetarios y de las percepciones de los agentes. Tales criterios son los
mismos que han sido analizados en las previas evaluaciones.
Seguidamente en el cuadro 8.71 se muestran las relaciones entre criterios y
alternativas, las cuales sern analizadas a travs del mtodo NAIADE, con el fin de
obtener la escala de alternativas en funcin de tales criterios.

8.V.2 Resultados de la Aplicacion del NAIADE.


A travs de la aplicacin de NAIADE a la matriz de impactos se obtuvo la
gradacin de alternativas, que se presenta en la figura 8.6. La alternativa elegida es la
alternativa 4, la implementacin de medidas reductoras del trfico privado. Destaca en
segundo lugar del ranking la incomparabilidad surgida entre las alternativas 2 y 4, el uso
de tecnologias alternativas ms eficientes y el Cierre de la Central Trmica de Las
Caletillas.
Figura 8.6. Resultados del Modelo Multicriterial Extendido.

- 336 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.71. Relacin Entre Alternativas y Criterios.Criterios / Alternativas

Unidad

A1

A2

A3

A4

A5

Efectos Salud: Mortalidad (F1)


Efectos Salud: Enfermedad (F2)
Efectos Accidentes en Trabajo (F3)
Efectos sector agrcola (F4)
Efectos Bosques (F5)
Criterio Monetario
Efectos Salud (S1)
Efectos Industria y Servicios (S2)
Efectos Agricultura (S3)
Situacin Bosques (S4)
Habitabilidad ent. residencial (S5)
Mayor atractivo turstico (S6)
Nivel congestion trfico (S7)
Influencia hbitos (S8)
Calidad aire, contaminacin (A1)
Efec. Biodiversidad de la isla (A2)
Efec. Biodiversidad resto islas (A3)
Visibilidad (A4)
Efec. Estabil. Politica-Pblica. (O1)
Efec. Estilo de Desarrollo (O2)
Efec. Calidad de Vida (O3)

personas
personas
personas
Tons
Has
ECU 1990
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist
Linguist

162
8769
1626
1886
835
433916304
Muy malo
Bueno
Muy malo
Muy malo
Malo
Malo
Muy malo
Malo
Muy malo
Muy malo
Muy malo
Muy malo
Moderado
Malo
Moderado

431
23277
1626
1810
658
1124651478
Bueno
Moderado
Bueno
Bueno
Bueno
Lig. Bueno
Moderado
Bueno
Bueno
Bueno
Lig. Bueno
Bueno
Lig. Bueno
Lig. Bueno
Bueno

348
18797
1613
2219
835
908121944
Muy bueno
Moderado
Lig. Malo
Malo
Muy bueno
Bueno
Bueno
Bueno
Muy bueno
Bueno
Lig. Bueno
Muy Bueno
Moderado
Bueno
Lig. Bueno

576
31130
997
2197
637
1504526209
Bueno
Malo
Moderado
Moderado
Bueno
Moderado
Muy Bueno
Bueno
Bueno
Lig. Bueno
Moderado
Bueno
Lig. Mala
Muy Bueno
Lig. Bueno

411
22235
1585
1458
334
1074640222
Muy Bueno
Lig. Malo
Lig. Bueno
Muy Bueno
Muy Bueno
Bueno
Moderado
Bueno
Muy bueno
Muy Bueno
Bueno
Muy bueno
Lig. Malo
Bueno
Moderado

Alternativa A1 Mantenimiento de la Tendencia Actual.


Alternativa A2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.
Alternativa A3: Cierre de la Refinera.
Alternativa A4: Medidas reductoras Contaminacin del trfico rodado.
Alternativa A5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.

- 337 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

8.V Sntesis de Resultados.


En el cuadro 8.72, se presentan los resultados obtenidos de los diferentes
enfoques aplicados en el anlisis de la contaminacin atmosfrica en la Isla de Tenerife.
No es el propsito de la presente tesis la comparacin de resultados y la determinacin
de la mejor alternativa que debiera ser aplicada.
Como ya ha sido presentado con anterioridad, el objetivo de este caso de estudio
es ser utilizado para mostrar la capacidad explicativa de la metodologa desarrollada en
captulos previos. Sin embargo, un hecho sobresale al observar los resultados obtenidos,
la diferencia de eleccin que se obtiene de los anlisis fsico y monetario frente al anlisis
de las percepciones de los agentes. As los primeros consideran como alternativa ms
indicada las medidas dirigidas al control del trfico urbano, mientras que una evaluacin
ms emocional como sera la evaluacin social, posiciona esa alternativa entre las
ltimas a considerar, prefiriendo actuaciones tecnolgicas que no le afectaran
directamente, y que por tanto no necesitaran de un cambio en su estilo de vida cotidiano.
Esta diferencia que surge entre estudios ms acadmicos y aquellos que reflejan
las posiciones de los actores sociales es una cuestin a tener en cuenta dentro de los
procesos de elaboracin de polticas pblicas. De una parte es un factor que influye
notablemente en la estabilidad del sistema a diferentes niveles, social, poltico,
econmico. De otra parte esta diferencia de resultados muestra la complejidad inherente
a la realidad social y como los intereses de los miembros de la comunidad y por tanto el
juego de poder entre los actores es una pieza clave al explorar y tratar de comprender la
toma de decisiones, de ah la importancia del anlisis que se desarrolla en el denominado
Anlisis de Actores (segunda fase del Anlisis Socio-Institucional).
Por ltimo hacer notar que los rankings de alternativas obtenidos a travs de la
aplicacin del mtodo multicriterial NAIADE en la evaluacin fsica, la evaluacin de las
percepciones sociales y en la evaluacin extendida fueron sometidos a un anlisis de
sensibilidad, con el fin de estudiar la estabilidad de tales resultados. As a travs de
cambios en los parmetros utilizados se analiz si dichas estructuras de alternativas se
mantenan estables o sufran cambios.
Como se ilustra en el anexo 8-B, del presente captulo, se pudieron observar
ligeros cambios en las relaciones de incomparabilidad, pero los grupos de las mejores y
peores alternativas se mantuvieron estables.

- 338 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Cuadro 8.72. Ranking de Resultados


Mejor Posicin ------------------------- Peor Posicin
Evaluacin Fsica

E
Valoracin Monetaria

Percepciones Sociales

Anlisis Extendido

D
Nota:

Alternativa 1: A
Alternativa 2: B
Alternativa 3: C
Alternativa 4: D
Alternativa 5: E

Alternativa 1 Mantenimiento de la Tendencia Actual.


Alternativa 2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.
Alternativa 3: Cierre de la Refinera.
Alternativa 4: Medidas reductoras Contaminacin del trfico rodado.
Alternativa 5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.

- 339 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Anexo 8-A. Una Aproximacin a la Percepcin Social sobre la C.A. en


Tenerife: Relacin Criterios y Alternativas.
Alternativa 1 - Mantenimiento de la Tendencia Actual.
S1: Efectos sobre la Salud. Muy Malo.
Los niveles de contaminacin que se derivan de la presente situacin son
considerados negativos. Las concentraciones de contaminantes generan problemas
respiratorios sobre todo en las poblaciones cercanas a las fuentes contaminantes, Las
Caletillas y Candelaria en relacin a la central trmica, y las inmediaciones a la refinera.
S2: Efectos sobre la Industria y Servicios. Bueno.
El mantenimiento de la trayectoria actual, permite asegurar una capacidad
energtica que permite proseguir un estilo de crecimiento que hasta ahora ha sido
propicio para la industria y sobre todo el sector servicios, ya que la industria es casi
inexistente en la Isla. As, declaraciones de individuos involucrados en el sector turstico
consideran indispensable la existencia de la Central Trmica de Las Caletillas con el fin
de asegurar el volumen de negocio en las zonas tursticas de la Isla.
S3: Efectos sobre la Agricultura. Muy Malo
La agricultura se ve desfavorecida por el mantenimiento de la actual tendencia.
Los agricultores comienzan a preocuparse con la posibilidad de lluvia cida, en la zona,
tal y como han manifestado agrupaciones ecologistas (vase captulo sptimo). La
preocupacin es doble, por un lado, por los posibles efectos sobre los niveles de
produccin agrcola y por otro, por la posicin que pueda tomar la opinin pblica que
puede afectar a la aceptacin y por ende, a las ventas.
S4: Situacin de los Bosques. Muy Malo
La opinin de miembros de la Consejera de Medio Ambiente del Gobierno de
Canarias, es que los bosques de la Isla y fundamentalmente aquellos situados en la zona
de los Altos de Candelaria y Arafo, se ven afectados negativamente por las
concentraciones de contaminantes. Tal opinin es compartida por miembros de las
asociaciones ecologistas. Se observan tambin posibles efectos de lluvia cida en el

- 341 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Bosque de El Cedro, en la Isla de La Gomera, potencialmente debidos a los regmenes


de vientos que transportan y depositan contaminantes en esa zona.
S5: Habitabilidad del entorno residencial y reas de esparcimiento. Malo.
La presente situacin se plantea como poco favorable para el entorno residencial,
de ah que se elija el termino malo, ya que tanto la refinera como la central trmica de
Las Caletillas se encuentran situadas junto a reas de poblacin, lo que perjudica
sustancialmente la habitabilidad. En relacin a la Refinera se aade el hecho de que se
encuentra situada en la zona de expansin de la capital, limitando su crecimiento, o en
los ltimos tiempos, conviviendo con los nuevos planes de desarrollo urbano de Santa
Cruz de Tenerife.
S6: Mayor atractivo turstico. Malo.
El mantenimiento de la situacin actual no puede ser calificada de tursticamente
atractiva. Tanto el impacto visual como los olores que se desprenden de la central
trmica y la refinera influyen negativamente en la consideracin de los turistas que se
desplazan a la isla. Esta situacin se agrava por la disposicin geogrfica de stas,
emplazadas en zonas relacionadas bien directa o indirectamente con el turismo. La
central esta situada en un rea turistica, encontrndose en la direccin del sur de la isla,
donde se ubica la zona turstica ms importante; por su parte la refinera se encuentra a
la entrada de la capital y junto a la autopista que une las dos zonas turisticas mas
importantes.
S7: Nivel de congestin del trfico en las zonas urbanas. Muy Malo.
La actual situacin presenta unos niveles de congestin de trfico muy elevados.
La zona metropolitana se ha visto, como muchas otras ciudades espaolas y europeas,
desbordada por unos niveles de crecimiento y un estilo de vida, donde el transporte
privado ha sido uno de sus principales bastiones. As nos encontramos con ciudades que
no han sido planeadas para los actuales niveles de trfico.
S8: Influencia de las alternativas sobre hbitos de cultura ambiental. Malo.
El mantenimiento de la actual situacin representa un estilo de vida que puede
considerarse como poco sostenible y perjudicial para el medio natural, donde prevalecen
elevados consumos energticos, el uso del transporte privado en detrimento del

- 342 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

transporte pblico, poca preocupacin por los efectos futuros de las actividades
contaminantes...
A1: Calidad del aire y los niveles de contaminacin. Muy Malo.
La adopcion de esta alternativa va a correponderse con el mantenimiento de unos
niveles de concentracin de contaminantes elevados, los cuales afectarn negativamente
a la calidad del aire. As, el portavoz del grupo socialista del Cabildo, en un artculo en LA
Gaceta de Canarias denuncia los niveles de contaminacin provocados por la central de
Las Caletillas, que llegan incluso a triplicar los niveles mximos permitidos. (La Gaceta
de Canarias, 19-dic-92).
A2: Efectos sobre la biodiversidad de la isla. Muy Malo.
La tendencia actual tendr efectos negativos sobre la biodiversidad de la isla,
segn opiniones de miembros de la Consejeria de Medio Ambiente, asociaciones
ecologistas y asociaciones de vecinos de Candelaria. As en las declaraciones anteriores
se indica que aunque el efecto de La Refineria es indirecto por la presencia de los
vientos Alisios durante casi todo el ao, las instalaciones de Las Caletillas y la de
Granadilla son las que mas estn daando a la poblacin y al paisaje de la Isla. (La
Gaceta de Canarias, 19-dic-92).
A3: Efectos sobre la biodiversidad del resto de las islas. Muy Malo.
El rgimen de vientos que tanto favorece a la Isla permitiendo que la
contaminacin atmosfrica no permanezca estancada, provocando el transporte y la
deposicin de los contaminantes en otras reas, lo que genera efectos en otras islas,
como es el caso de la isla de La Gomera, la cual sufre los efectos de las emisiones de la
central trmica de Las Caletillas siendo patentes en el Parque Nacional de El Cedro.
A4: Visibilidad. Muy Malo
La actual tendencia es considerada muy desfavorable en trminos de visibilidad.
En las reas cercanas a la central trmica y en la zona metropolitana las condiciones de
visibilidad son consideradas aceptables gracias a los regmenes de vientos, desde que
estos cambian, perodos de tiempo sur, las condiciones de visibilidad se deterioran
notablemente, por la combinacin de contaminantes y calima. As en esos momentos

- 343 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

deben disminuir las actividades contaminantes, o utilizarse combustibles con bajos


niveles de azufre.
O1: Efectos sobre la Estabilidad Poltica-Pblica. Moderada.
El mantenimiento de la tendencia se ha considerado moderada porque nos
encontramos ante un escenario con situaciones enfrentadas; de una parte el descontento
de las autoridades locales y del defensor del pueblo; por otro lado, la refinera y la central
trmica son considerados actores de gran importancia en la actividad pblica y social.
O2: Efectos sobre el Estilo de Desarrollo. Malo
El estilo de desarrollo actual se ha considerado poco sostenible segn informes
de la Comisin Europea, Organizacin Mundial de la Salud, la Agencia Europea de Medio
Ambiente. (EC, 1995; EEA, 1997; WHO, 1995)
O3: Efectos sobre la Calidad de Vida. Moderado
La calidad de vida en la situacin actual tiene que analizarse dentro de un entorno
en el que la contaminacin atmosfrica, visual y los olores, as como los niveles de
congestin por trfico tienen cabida. La situacin se agrava debido al posicionamiento de
las fuentes de contaminantes cerca de zonas habitadas y zonas forestales, que hacen
que la actividad diaria se vea afectada por ellas.

Alternativa 2 - Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.


S1: Efectos sobre la Salud. Bueno.
La salud de la poblacin, ante la adopcin de esta alternativa, mejorar con
respecto a la situacin inicial. Los niveles de concentracin de contaminantes disminuirn
en ambas zonas de estudio. Esta alternativa refleja las numerosas peticiones solicitando
la utilizacin de tecnologas ms limpias, en la generacin de energa y el refino de
petrleo. Vanse los siguientes artculos incorporados en el anexo: El Ayuntamiento
solicita la utilizacin de fuel ecolgico en Las Caletillas (El Dia, 6 de abril de 1992) El
Centro de Iniciativas Tursticas pide que la central de Las Caletillas use fuel ecolgico.
(La Gaceta de Canarias, 11 de abril de 1992). UNELCO ha elaborado un plan para
reducir la contaminacin Diario de Avisos, 28 de marzo de 1995).

- 344 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

S2: Efectos sobre la Industria y Servicios. Moderado.


Los efectos se califican de moderados ya que no se considera que la adopcin de
esta medida pueda tener fuertes repercusiones en el precio de la energa y de los
productos derivados del petrleo.
S3: Efectos sobre la Agricultura. Bueno.
Se considera positivo el efecto debido a la disminucin de concentracin de
contaminantes, los agricultores de la zona de El Valle de Guimar consideran que esta
situacin mejorara la posicin de sus producciones, evitando los posibles impactos en la
opinin pblica en relacin a la cuestin de la lluvia cida. Por otro lado, el efecto
negativo de un alza de precios de la energa no se supone en principio muy elevado.
S4: Situacin de los Bosques. Bueno
Los bosques se veran beneficiados de la utilizacin de tecnologas menos
contaminantes en la central trmica de Las Caletillas, cumplindose as, una de las
peticiones de los grupos de actores involucrados (polticos, ecologistas, vecinos, y
acadmicos, entre otros).
S5: Habitabilidad del entorno residencial y reas de esparcimiento. Bueno.
La habitabilidad mejora, especialmente en las zonas cercanas a las fuentes de
emisin. Las emisiones y los olores derivados de las actividades disminuyen mejorando
el entorno residencial. Como ejemplo tenemos las mejoras que tendran lugar en el
Parque Martimo situado en las proximidades de la Refinera de Santa Cruz.
S6: Mayor atractivo turstico. Ligeramente Bueno.
Los efectos positivos se derivan de la disminucin de las concentraciones de
contaminantes y los olores, pero se mantiene el impacto visual de las fuentes de
contaminantes (ver la descripcin del mismo criterio para la alternativa 1).
S7: Nivel de congestin del trfico en las zonas urbanas. Moderado.
Si se consideran mnimos los impactos que sobre el precio de los carburantes se
pudieran derivar de la adopcin de esta alternativa, el nivel de congestin no se vera
afectado, ante la utilizacin de estas tecnologas.

- 345 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

S8: Influencia sobre los hbitos de cultura ambiental. Bueno.


La influencia se considera beneficiosa, ya que la poblacin podr percatarse de la
implementacin de medidas reales para combatir los problemas de la contaminacin
atmosfrica, y al mismo tiempo podrn reconocer la importancia de la problemtica.
Adems, segn opiniones personales de miembros de la Vice-Consejera de Medio
Ambiente, esta medida podra ser un impulsor de un estilo de vida ms sostenible en la
poblacin, al percibir stos, que los culpables de la contaminacin a gran escala estn
implementando soluciones al problema.
A1: Calidad del aire y los niveles de contaminacin. Bueno.
La opinin de los agentes entrevistados y de las declaraciones de prensa es
unnime, la utilizacin de tecnologas alternativas, mejorar la calidad del aire en las
zonas de anlisis, al disminuir los niveles de concentracin de contaminantes.
A2: Efectos sobre la biodiversidad de la isla. Bueno.
La biodiversidad de la isla mejorar por la disminucin de las emisiones sobre
todo de la central trmica de Las Caletillas que, como ya ha sido comentado, afecta la
mayora del ao, debido al rgimen de vientos predominante, a la zona de vegetacin
situada en el Valle de Gmar y en los municipios de Arafo y Candelaria.
A3: Efectos sobre la biodiversidad del resto de las islas. Ligeramente Bueno.
La utilizacin de tecnologas ms eficientes y alternativa, disminuye las emisiones
de contaminantes que se vern transportados y depositados en otras islas. Por su
ubicacin y la orografa de la Isla de Tenerife, son las emisiones de la central trmica
aquellas que ms se vern influidas en relacin a este criterio.
A4: Visibilidad. Ligeramente Bueno.
La visibilidad se ver afectada positivamente por las disminuciones de
contaminantes en las fuentes fijas de contaminacin, sin embargo, expertos de la
Universidad de La Laguna recuerdan que la mayor fuente de contaminacin es el trfico
urbano, y hasta que este no disminuya los niveles de visibilidad de las zonas, y sobre
todo de Santa Cruz de Tenerife no mejorarn sustancialmente.
O1: Efectos sobre la Estabilidad Politica-Pblica. Ligeramente Buena.

- 346 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

La estabilidad poltica mejora con respecto a la alternativa anterior ya que los


agentes afectados por la cotaminacin observan la toma de medidas para controlarla por
parte de los actores contaminantes. Por otro lado surgen las reticencias por parte de las
fuentes para introducir esas tecnologas en los procesos productivos.
O2: Efectos sobre el Estilo de Desarrollo. Ligeramente Bueno.
La percepcin por parte de la poblacin de la toma de medidas en contra de la
contaminacin podra influir positivamente en el estilo de desarrollo imperante, dando un
ejemplo a los individuos de la existencia de estilos alternativos, que no necesariamente
tienen que influir negativamente en su calidad de vida.
O3: Efectos sobre la Calidad de Vida. Bueno.
La calidad de vida mejora. As por ejemplo, la introduccin de tecnologas
alternativas

disminuye

las

concentraciones

de

contaminantes,

lo

que

influye

positivamente en la calidad del aire, mejorando la habitabilidad y los espacios recreativos.

Alternativa 3 - Cierre de la Refinera.


S1: Efectos sobre la Salud. Muy Bueno.
El cierre de la refinera es considerado por la poblacin y las diferentes
organizaciones ecologistas y vecinos, una opcin con efectos muy positivos en la salud
humana, especialmente aquella situada en la zona metropolitana.
S2: Efectos sobre la Industria y Servicios. Moderado.
Las opiniones sobre el cierre de la refinera son enfrentadas, de una parte son
mencionados los efectos positivos derivados de su desmantelamiento, ya que el rea,
ocupada por la refinera, en los planes urbansticos se presenta como la futura zona de
expansin de la ciudad, incluyendo la construccin de varios centros comerciales. Por
otro lado el cierre de la refinera tiene un impacto negativo directo sobre la actividad
laboral (prdida de puestos de trabajo) y de las actividades relacionadas con la misma.
S3: Efectos sobre la Agricultura. Ligeramente Malo.

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Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

La adopcin de esta medida por parte de los agricultores es considerada negativa


ya que por un lado no se benefician de su aspecto positivo principal: la disminucin de las
concentraciones de contaminantes,. En cambio consideran la posibilidad de que se
produzcan alzas en el precio de los carburantes, que influiran negativamente en su
actividad.
S4: Situacin de los Bosques. Malo.
La situacin en los bosques empeora, el cierre de la refinera no provocar
grandes cambios en las concentraciones de contaminantes que afectan al ecosistema
forestal, la cual en nuestro estudio sufre fundamentalmente los impactos derivados de la
central trmica.
S5: Habitabilidad entorno residencial y reas esparcimiento. Muy Bueno.
El entorno residencial de la zona metropolitana, mejorar notablemente por el
desmantelamiento de las instalaciones de la refinera. No solamente los niveles de
contaminacin se reducirn sino que se liberar una gran cantidad de terreno ocupado
por la refinera, la cual a su vez, acta como freno para la expansin de la ciudad. As
mismo, los desagradables olores derivados de tal actividad desaparecern.
S6: Mayor atractivo turstico. Bueno.
El mayor atractivo turstico deriva de dos factores, por un lado la disminucin de
los niveles de contaminacin y de los olores, por otro desaparecen unas instalaciones
que se encuentran en los limites de la ciudad y tienen importantes efectos visuales.
S7: Nivel de congestin del trfico en las zonas urbanas. Bueno.
Disminuiria la congestion de trfico sobre todo en el rea de entrada y salida de
Santa Cruz, as como el efecto favorable que tendra lugar a medio plazo cuando la
ciudad se expandiera hacia el sur, lo cual permitira reducir el trfico de la zona centro de
la ciudad.
S8: Influencia de la alternativa sobre hbitos de cultura ambiental. Bueno
El cierre de la refinera podra conllevar efectos positivos en los hbitos
ambientales, ya que podra servir como aliciente a la poblacin para desarrollar un estilo
de vida sin un importante agente contaminante, importante no solamente en trminos de

- 348 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

concentraciones de contaminantes sino tambin en trminos visuales, ya que la refinera


con sus altas chimeneas son visibles desde toda la ciudad.
A1: Calidad del aire y niveles de contaminacin. Muy Bueno.
Las opiniones de los entrevistados coinciden en que la calidad del aire en la zona
de Santa Cruz mejorar notablemente ante el cierre de la refinera.
A2: Efectos sobre la biodiversidad de la isla. Bueno.
La disminucion de los contaminantes mejorara el entorno natural de la isla tanto
terrestre como marino102.
A3: Efectos sobre biodiversidad del resto de las islas. Ligeramente Bueno.
Al no haberse detectado efectos directos en otras islas , derivados de las
emisiones de la refinera, se considera que el cierre de la refinera no tiene notables
efectos sobre la biodiversidad del resto de las Islas. Por otro lado, el cese de la actividad
influye positivamente en la aportacin al efecto invernadero, (Lpez Pavia, 1994).
A4: Visibilidad. Muy Bueno
El cierre de la refinera es percibido como positivo ya que conlleva la disminucin
de los niveles de contaminantes. Al mismo tiempo desaparece el impacto visual.
O1: Efectos sobre la Estabilidad Politica-Pblica. Moderada.
El cierre de la refinera presenta opiniones enfrentadas. Por un lado, la poblacin
es favorable por los efectos ambientales que conlleva. Por otro lado, el mercado laboral a
corto plazo, se ver afectado negativamente por la adopcin de esta medida, aunque a
largo plazo se piensa que la utilizacin del espacio como rea de expansin de la ciudad
pueda presentar una reactivacin de la actividad econmica.
O2: Efectos sobre el Estilo de Desarrollo. Bueno

102

Como ejemplo puede ser mencionado el hecho acaecido el sbado 24 de octubre de 1998, cuando

se produjo un escape de crudo que contamin amplias zonas del litoral sur de Tenerife. Se produjo un fallo en
las tuberas sumergidas en el muelle de La Hondura, colindante con la refinera de CEPSA, en Santa Cruz.

- 349 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

El cierre de la refinera permitir, segn la mayora de los entrevistados un cambio


en el estilo de desarrollo predominante. Es considerada una oportunidad para fomentar
una conducta ms sostenible, en palabras de un funcionario de la Consejera de sanidad;
es abrir una puerta a la posibilidad en armona con la naturaleza.
O3: Efectos sobre la Calidad de Vida. Ligeramente Bueno.
Las opiniones de los agentes en relacin a los efectos sobre la calidad de vida por
el cierre de la refinera presentan discrepancias, aunque la tendencia general es ms
positiva que negativa. As, la mejora derivada de los anteriormente mencionados efectos
de contaminacin, visibilidad, olores, expansin de la ciudad, ... por otro la preocupacin
derivada de la prdida de puestos de trabajo y las posibles consecuencias para otras
actividades productivas, situacin que confan mejorara en el largo plazo teniendo como
motor de impulsin el desarrollo de la ciudad, en las reas actualmente ocupadas por la
refinera.

Alternativa 4 - Medidas reductoras Contaminacin del trfico.


S1: Efectos sobre la Salud. Bueno.
La percepcin de que la salud de la poblacin se ver afectada positivamente por
la aplicacin de medidas de control de la contaminacin provocada por la automocin, es
unnime.
S2:Efectos sobre la Industria y Servicios. Malo.
Por otro lado, la mayora de los entrevistados considera que esta alternativa
conllevara efectos negativos en las actividades industriales y sobre todo comerciales. As
las actividades relacionadas directamente con la automocin (venta, reparacin, ...) son
mencionados como vctimas de esta alternativa. Adems se piensa que la actividad
comercial de la zona centro de la capital podra verse afectada negativamente. En
contraposicin a la comn opinin de que convertir la zona centro capitalina en rea
peatonal, mejorara su actividad comercial, los entrevistados opinan que esta medida
conllevara la desviacin de los consumidores a los centros comerciales situados fuera de
la ciudad a los cuales se puede llegar fcilmente con transporte privado (no as con
transporte pblico).

- 350 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

S3: Efectos sobre la Agricultura. Moderado


Aunque la autopista del sur soporta un elevado nivel de trfico, las personas
consultadas no consideran que el trfico terrestre tenga impactos relevantes en las reas
naturales de la zona sur. En este contexto la implementacin de estas medidas no tendr
efectos notables sobre la produccin agrcola analizada.
S4: Situacin de los Bosques. Moderado
Al igual que en el punto anterior, no se percibe, por parte de los demandados una
relacin directa entre el trfico y los efectos en los ecosistemas forestales de la Isla.
S5: Habitabilidad del entorno residencial y reas de esparcimiento. Bueno
El entorno residencial y las reas de esparcimiento se vern afectadas
positivamente de la adopcin de esta alternativa. Tanto la disminucin de contaminantes
como los efectos que se derivan de un trfico ms controlado (menor congestin de
trfico, ms zonas verdes, contaminacin acstica, ...) permiten calificar como buena
alternativa en base a este criterio.
S6: Mayor atractivo turstico. Moderado.
Las percepciones de los entrevistados no es unnime en relacin a este criterio.
As por un lado se reconocen los efectos positivos de la adopcin de estas medidas, pero
por otro plantean que sera contraproducente introducir estas medidas que podran
molestar a los turistas por los inconvenientes o restricciones que pudieran conllevar.
S7: Nivel de congestin del trfico en las zonas urbanas. Muy Bueno.
A diferencia del punto anterior, en ste la posicin es unnime, se piensa que la
importante congestin que sufre la ciudad de Santa Cruz se reducira, siempre y cuando
se tomasen medidas adecuadas (ver captulo sptimo).
S8: Influencia de la alternativa sobre hbitos de cultura ambiental. Bueno.
La medida es favorecedora de una cultura ms respetuosa con el ambiente, as
es puesto de manifiesto por la mayora de los entrevistados.
A1: Calidad del aire y los niveles de contaminacin Bueno.

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Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

La opinin de los individuos entrevistados es que la calidad del aire mejorar ante
la introduccin de medidas de control del trfico. De todas formas la percepcin general
es que la refinera y la central trmica son las mayores fuentes de contaminacin de la
Isla.
A2: Efectos sobre la biodiversidad de la isla. Ligeramente Bueno.
La biodiversidad de la Isla mejorar debido a la disminucin de la emisin de
contaminantes. Pero los efectos no son considerados por los entrevistados demasiado
importantes debido a que: (i) no se percibe el trfico como la mayor fuente de
contaminacin de la Isla, y (ii) el rea de mayor impacto es el rea metropolitana, la cual
se considera alejada del medio natural.
A3: Efectos sobre la biodiversidad del resto de las islas. Moderado.
La percepcin general es que las emisiones de contaminantes derivados del
trfico no influyen notablemente en el resto de las Islas, de ah que la adopcin de tales
medidas no tendra efectos importantes, segn los entrevistados.
A4: Visibilidad. Bueno.
La visibilidad, especialmente en la zona metropolitana, mejorara. La disminucin
de las emisiones y una menor congestin del trfico, hacen que la adopcin de esta
alternativa sea positiva en relacin al criterio.
O1: Efectos sobre la Estabilidad Poltica-Pblica. Ligeramente Malo
Al observar las respuestas de los entrevistados se percibe un cierto desacuerdo
en relacin a esta medida. Aunque reconocen la existencia de problemas de
contaminacin y la necesidad de establecer medidas para su control, la opinin de la
mayora de los demandados es que las medidas deben ser ajenas a los ciudadanos, es
decir, son la refinera y la central trmica, y no la poblacin, los que tienen que someterse
a controles.
La justificacin de esta postura puede derivarse de dos aspectos: (i) un
desconocimiento de la importante contribucin del trfico a la contaminacin atmosfrica
por parte de la poblacin, y (ii) siempre es preferible que las medidas y responsabilidades
recaigan sobre otros y no afecten nuestro modus vivendi.

- 352 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

O2: Efectos sobre el Estilo de Desarrollo. Muy Bueno


La utilizacin de transportes pblicos o el compartir los medios privados, son un
reto importante para la tendencia predominante de crecimiento, generando las bases de
un estilo de desarrollo ms acorde con el entorno.
O3: Efectos sobre la Calidad de Vida. Ligeramente Bueno.
La calidad de vida presenta igualmente controversias, de una parte se admite que
la calidad del aire y la visibilidad mejoraran; tambin los problemas de congestin de
trfico y la contaminacin acstica deberan disminuir. El problema es que el automvil es
considerado un elemento importante en la calidad de vida, es por una parte considerado
un smbolo del triunfo, representa el status de su conductor; por otro lado, se asocia a un
smbolo de libertad que permitir desplazarte a cualquier parte sin depender de otros.
As mientras esta nocin persista, la alternativa no tendr una mejor concepcin
por parte de los agentes involucrados.

Alternativa 5 - Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.


S1 Efectos sobre la Salud. Muy Bueno.
El cierre de la central trmica de Las Caletillas, tendra efectos positivos sobre la
salud de la poblacin, especialmente aquella situada en las zonas de influencia directa:
Candelaria, Barranco Hondo, Igueste de Candelaria.
Los efectos en la zona metropolitana tambin se consideran relevantes, sobre
todo cuando las condiciones metereolgicas son de tiempo sur.
S2 Efectos sobre la Industria y Servicios. Ligeramente Malo
Los consultados creen que el cierre de la central trmica tendra efectos negativos
sobre las actividades industriales y comerciales en Tenerife. Tendra lugar una subida de
los precios energticos y no se podr cubrir la demanda total de energa, son las
aseveracioes comnmente realizadas.

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Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Por otro lado se manifiestan algunas opiniones que consideran el cierre de la


central trmica una medida favorable para el desarrollo de la actividad en la zona. As, en
relacin a la central trmica de Las Caletillas, miembros del Ayuntamiento de Candelaria,
manifestaban en La Gaceta de Canarias, el 21 de julio de 1994, que; esta actividad
industrial se desarrolla en el corazn mismo del municipio y supone un freno al desarrollo
turstico de Las Caletillas, as como un obstculo insalvable a la posible expansin socioeconmica que se dara si la planta no estuviera alli.
S3 Efectos sobre la Agricultura. Ligeramente Bueno
Se considera que el cierre de la central disminuira las concentraciones de
contaminantes y el peligro de la lluvia cida. Sin embargo, existe un temor de que los
precios energticos subirn, lo que hace que esta alternativa sea considerada menos
atractiva que aquella donde se propone el uso de tecnologas alternativas.
S4 Situacin de los Bosques. Muy Bueno
El cierre de la central conllevaria una disminucin de las niveles de contaminantes
que afectan las zonas forestales analizadas. As es aceptado de comn acuerdo que los
bosques mejoraran ante la adopcin de esta medida.
S5 Habitabilidad entorno residencial y reas esparcimiento. Muy Bueno.
El entorno residencial se beneficiar de la adopcin de esta alternativa,
fundamentalmente las zonas cercanas a la central. As, haciendo nuevamente referencia
a las declaraciones de miembros del Ayuntamiento de Candelaria: miles de habitantes
de Candelaria estan viviendo bajo un cielo presumiblemente contaminado, donde el holln
y las elevadas concentraciones puntuales de SO2 y NOx que respiran estan provocando
efectos desconocidos al menos para la opinin pblica. Adems los que habitan prximos
a la central aparte de resultar victimas de las inmisiones padecen una contaminacin
electromagntica y acstica, sumado al hecho de habitar en un entorno cuyo paisaje esta
dominado por altas chimeneas. (La Gaceta, 21-jul-1994).
S6 Mayor atractivo turstico. Bueno.
Los entrevistados consideran que el cese de la actividad sera beneficioso para el
turismo. Dos son los argumentos que repetidamente se esgrimen, de una parte la
ubicacin de la central trmica en una zona de trnsito entre el rea metropolitana y la

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Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

zona de mayor turismo (municipios de Arona y Adeje). Por otro lado, la zona de Las
Caletillas, es un emplazamiento turstico en s (vanse las declaraciones recogidas en la
descripcin del criterio S2: Efectos en la Industria y Servicios, para esta misma
alternativa).
S7 Nivel de congestin del trfico en las zonas urbanas. Moderado
La percepcin general es que el grado de congestin del trfico, al localizarse
fundamentalmente en la zona metropolitana va a mantenerse inalterado ante la adopcion
de esta alternativa.
S8 Influencia de la alternativa en los hbitos ambientales. Bueno.
Los hbitos de la sociedad se veran afectados positivamente de la adaptacin de
tal alternativa. Los efectos positivos no se derivan nicamente de la disminucin de los
niveles de inmisin, el cierre de la central es considerado por miembros de asociaciones
ecologistas como un posible impulsor de un estilo de desarrollo ms sostenible.
A1 Calidad del aire y los niveles de contaminacin. Muy Bueno.
La calidad del aire se vera notablemente beneficiada tras el cese de la actividad.
La mejora afectara fundamentalmente a la zona sur, mientras que la zona metropolitana,
en las situaciones de tiempo sur, tambin notara las mejoras.
A2 Efectos sobre la biodiversidad de la isla. Muy Bueno.
La biodiversidad de la isla mejorara ante el cierre de la central de Las Caletillas
ya que disminuiran sustancialmente las emisiones que se propagan dirigindose a las
reas naturales situadas en tal direccin.
A3 Efectos sobre la biodiversidad del resto de las islas. Bueno
La exportacin de contaminantes a otras islas, cuya principal fuente es la
generacin de electricidad, disminuira ostensiblemente, conllevando una disminucin de
los niveles de deposicin. As por ejemplo el Bosque de El Cedro, en La Gomera, se
vera beneficiado.
A4 Visibilidad. Muy Bueno.

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Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

La visibilidad, especialmente en la zona sur del caso de estudio, se vera afectada


positivamente en la adopcin de esta medida, tanto por la disminucin de las
concentraciones de contaminantes como de la desaparicin de unas estructuras poco
armnicas con el paisaje (altas chimeneas y una infraestructura industrial).
O1 Efectos sobre la Estabilidad Politica-Pblica. Ligeramente Malo.
En trminos de estabilidad poltica, el posiblecierre de la central trmica provoc
reacciones diversas entre los entrevistados. As, como aspectos positivos o de estabilidad
se argument las mejores condiciones sociales y ambientales en la zona sur. En trminos
de inestabilidad se destacaron los efectos sobre el empleo, el alza en los precios de la
electricidad y los posibles problemas de abastecimiento energtico.
O2 Efectos sobre el Estilo de Desarrollo. Bueno.
Aunque los agentes expresan una serie de aspectos negativos derivados de la
adopcin de esta medida (vase punto anterior), coinciden que el cierre de la central
sera un paso importante en el camino de un desarrollo ms sostenible para la Isla.
O3 Efectos sobre la Calidad de Vida. Moderado.
La calidad de vida mejora por la disminucin de las concentraciones de
contaminantes, la mejor visibilidad derivada de la desaparicin de la central y sus
chimeneas, pero los posibles efectos sobre el precio de la electricidad, el empleo y el
temor a no poder asegurarse los abastecimientos, hacen que los demandados
consideren que su nivel de vida no incurrira en mejoras sustanciales.

- 356 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Anexo 8-B. Anlisis de Sensibilidad de las Alternativas Obtenidas de la


aplicacin de NAIADE.
Introduccin
A continuacin se presentan las figuras que representan el anlisis para observar
la estabilidad o robustez de los resultados obtenidos de la aplicacin del mtodo
multicriterial NAIADE en las tres evaluaciones en las que ste fue aplicado: la evaluacin
fsica, la evaluacin usando las percepciones sociales y la denominada evaluacin
extendida
Para realizar dicho anlisis de sensibilidad se han examinado:
(i)

los cambios en el nmero de iteraciones utilizadas durante el proceso de


clculo, pasando de las 100 inicialmente utilizadas a 10000.

(ii)

Cambiando el parmetro de su valor inicial =0.4 a =0.6 y =0.8. El


parmetro representa el requisito mnimo en la determinacin de la
credibilidad de un criterio. Solamente aquellos criterios cuyos ndices se sitan
por encima del umbral sern utilizados durante la agregacin. As, cuanto
mayor es el valor de menor es el nmero de criterios aceptado al excluirse
aquellos con una credibilidad inferior.

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Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Anlisis de Sensibilidad - Evaluacin Fsica


NAIADE. Matriz de Impactos para la Evaluacin Fsica de Impactos.

Alternativa A1 Mantenimiento de la Tendencia Actual.


Alternativa A2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.
Alternativa A3: Cierre de la Refinera.
Alternativa A4: Medidas reductoras Contaminacin del trfico rodado.
Alternativa A5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.

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Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Evaluacin Fsica - Cambio en el Nmero de Iteraciones

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Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Evaluacin Fsica - Cambio en (=0.60).

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Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Evaluacin Fsica - Cambio en (=0.80).

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Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Anlisis de Sensibilidad - Evaluacin Percepciones Sociedad

NAIADE. Matriz de Impactos para la Evaluacin a travs de las Percepciones Sociales.

Alternativa A1 Mantenimiento de la Tendencia Actual.


Alternativa A2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.
Alternativa A3: Cierre de la Refinera.
Alternativa A4: Medidas reductoras Contaminacin del trfico rodado.
Alternativa A5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.

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Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Evaluacin Percepciones Sociedad - Cambio en el Nmero de Iteraciones

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Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Evaluacin Percepciones Sociedad - Cambio en (=0.60).

- 364 -

Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Evaluacin Percepciones Sociedad - Cambio en (=0.80).

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Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Anlisis de Sensibilidad - Evaluacin Extendida.

NAIADE. Matriz de Impactos para la Evaluacin Extendida.

Alternativa A1 Mantenimiento de la Tendencia Actual.


Alternativa A2: Uso de Tecnologas ms Eficientes y Alternativas.
Alternativa A3: Cierre de la Refinera.
Alternativa A4: Medidas reductoras Contaminacin del trfico rodado.
Alternativa A5: Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.

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Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Evaluacin Extexdida - Cambio en el Nmero de Iteraciones

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Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Evaluacin Extendida - Cambio en (=0.80).

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Captulo 8. Evaluacin de los Impactos de la C.A. en Tenerife.

Evaluacin Extendida - Cambio en (=0.80).

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Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones.


En las prximas secciones se aplicar la metodologa desarrollada en captulos
precedentes. Este captulo tiene un doble carcter explorativo, de una parte analizar y mejorar la
comprensin del problema de la contaminacin atmosfrica en Tenerife. En segundo lugar
permitir al lector profundizar en su comprensin de la metodologa a travs de su aplicacin en
un caso de estudio.
La implementacin de esta metodologa ha permitido mejorar la comprensin que del
problema de la contaminacin atmosfrica en Tenerife mostrando facetas poco claras o que hasta
ahora haban pasado inadvertidas en relacin a la problemtica. A travs del Anlisis SocioInstitucional se han podido definir las posiciones de los diferentes actores, sus intereses y sus
puntos en comn con otros actores. El Esquema Pedigree ha permitido explorar la historia de los
resultados obtenidos de la aplicacin de diferentes mtodos de evaluacin, as como evidenciar la
calidad de la informacin que se posee y que esta disponible para ser utilizada en tales mtodos,
mostrando, al mismo tiempo, el papel desarrollado por el analista.
Se podr observar, por tanto, como tal metodologa integrada se presenta como una
herramienta til en la exploracin y comprensin de problemticas pblicas, pudiendo ser utilizada
en un posible proceso de negociacin en el mbito de la contaminacin en Tenerife.

9.I Aplicacin de Pedigree


A continuacin se presentan los resultados obtenidos de la aplicacin del
Esquema Pedigree. Como se ha expresado en anteriores captulos dicho Esquema ha
sido desarrollado con la finalidad de evidenciar las caractersticas que presentan los
diferentes elementos que conforman el proceso de elaboracin de polticas pblicas
ambientales. As se analiza el papel que juega en el proceso la informacin, el analista y
los modelos que puedan ser aplicados.
El Esquema Pedigree ha sido aplicado al Caso de Estudio: La Contaminacin
Atmosfrica en la Isla de Tenerife, ms especficamente a los cuatro procesos aplicados
a la problemtica planteada, La Evaluacin Fsica, La Valoracin Monetaria y Las
Evaluaciones Multicriteriales Social y Extendida. Los resultados obtenidos difieren
ostensiblemente entre ellos y para cada una de las fases del proceso planificador
(informacin, analista y modelos).

- 371 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

9.I.1 Evaluacin Fsica.


En el anlisis de la calidad de la Evaluacin Fsica realizada dentro del mbito de
estudio de la Contaminacin Atmosfrica en Tenerife, se han tenido en cuenta los
siguientes elementos:
En relacin a la informacin utilizada en el enfoque fsico, la evaluacin de la
calidad se centr en (a) los datos referidos a las emisiones e inmisiones provenientes de
las diferentes fuentes de contaminacin, (b) los datos del Ministerio de Medio Ambiente
sobre los efectos en los bosques derivados de la contaminacin (c) los datos de
vegetacin, fauna y territorio de la Agencia Europea de Medio Ambiente y (d) los datos
estadsticos sobre demografa de las reas de estudio.
La aplicacin del enfoque Pedigree al papel del Analista se bas en dos aspectos,
por un lado en la observacin y anlisis de casos de estudios similares que emplearon la
misma metodologa (ExternE y APHEA entre otros) y por otro en la experiencia personal
derivada de la realizacin de tal evaluacin, siempre, claro esta, siguiendo como modelo
otros casos de estudios.
Cuando se analizan los modelos aplicados se examinan las particularidades
propias del damage approach y de la utilizacin de funciones dosis-respuesta, teniendo
en cuenta las peculiaridades sealadas en anteriores captulos de la presente
investigacin.
La aplicacin del Esquema Pedigree a la Informacin utilizada durante la
Evaluacin Fsica, presenta en el anlisis de determinados criterios algunas dificultades,
debido a la utilizacin de fuentes diversas de informacin con caractersticas diferentes.
Dichos casos sern analizados en relacin a aquellos criterios en los que han tenido
lugar.
La aplicacin del Esquema Pedigree al papel del Analista, en un proceso
planificador que involucra una evaluacin fsica del problema de la contaminacin
atmosfrica, se ha llevado a cabo (a) examinando el rol que el analista ha desarrollado en
otros casos de estudio similares en los que se ha utilizado la misma metodologa (es el
caso de los Proyectos ExternE y APEA entre otros) y (b) analizando las dificultades y

- 372 -

Captulo 9. Explorando el Procesos de Toma de Decisiones CA en Tenerife

experiencias surgidas a travs del desarrollo de la evaluacin fsica referente al caso de


estudio que nos ocupa.

- 373 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.1. Evaluacin Fsica: La Informacin Incorporada


Criterio

Categora

Descripcin

Accesibilidad

Permisos o Credenciales

La informacin necesaria fue solicitada a Instituciones Pblicas y Privadas y concedida solamente a travs
de la exposicin de los motivos por los cuales se solicitaba la misma.

Entendimiento

Expertos

Los datos referentes a emisin e inmisin de contaminantes, sus caractersticas y efectos, as como las
funciones dosis-respuesta presentan un difcil entendimiento.

Adecuacin

Aplicada en casos similares

Los datos utilizados se emplean normalmente en estudios con objetivos similares.

Sensibilidad

Relevante

Permite reflejar aspectos de los efectos fsicos derivados de la contaminacin atmosfrica. No ha sido
calificada muy relevante al no ser planteadas las facetas social e institucional.

Completitud

Media

Los datos de deposicin presentan series incompletas en alguna de las estaciones de registro. Adems se
presenta una agregacin de datos que dificulta el reconocimiento de valores extremos de contaminacin.

Tipo de Informacin

Expertos

Los datos relacionados con la evaluacin fsica se califican a nivel de expertos.

Fuente de Informacin

Valores Histricos

Provienen de dos fuentes diversas, estimaciones (en casos de series incompletas) y series provenientes de
instituciones pblicas y privadas.

Verificacin

Regular

Expertos del mbito cientfico hacen notar que instrumentos de medicin no estn bien ubicados o no se
han sometido a procesos de control y verificacin.

Consenso de Colegas

Opiniones Enfrentadas

Los valores de emisin e inmisin no son aceptados por la entera comunidad cientfica, presentndose
divergencias de opinin sobre la validez de los mismos.

Peer Acceptance

Medio

La aceptacin por parte de la comunidad no puede ser considerada alta. Es palpable un nivel de
desconfianza, o incluso incredulidad, en la aceptacin de los datos.

Legitimidad

Poltica

Los datos provienen, en su mayora, de instrumentos propiedad de las Empresas contaminantes. Hay
problemas de aceptacin por parte de la comunidad cientfica y la comunidad en general.

- 374 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Cuadro 9.2. Evaluacin Fsica: El Papel del Analista


Criterio

Categora

Descripcin

Experiencia

Media

Un anlisis fsico necesita de experiencia en el tratamiento de cuestiones ambientales y conocimientos


especficos en el anlisis de problemas de contaminacin atmosfrica.

Flexibilidad

Adaptacin media

El analista no esta acostumbrado a tratar aspectos nuevos o imprevistos ya que no pueden ser afrontadas
por tal metodologa (inexistencia de funciones dosis-respuesta adecuadas).

Estructuracin de Criterios

Estudios Similares

Criterios utilizados en la presente evaluacin fsica han sido basados en otros casos de estudio (ExternE,
APEA,...). Efectos en salud, agricultura y bosques, son comnmente desarrollados.

Verificacin

Independiente

La verificacin de la labor del analista esta basada en su aceptacin por parte de la comunidad cientfica,
conferencias y publicaciones cientficas son los canales de difusin y legitimacin.

Consenso de Colegas.

Algunos Disconformes.

Disconformidad entre los enfoques del analista a la hora de afrontar la problemtica. Enfoques que
presentan perspectivas diferentes en el tratamiento de las cuestiones atmosfricas (ej. top-down y
botton-up).

Media.

El trabajo del analista, por su especializacin tiene una aceptacin media, ya que en la mayora de los
estudios examinados no transciende al mbito social, mantenindose a un nivel acadmico, llegando en
algunos casos a extenderse a la esfera pblica.

Aceptacin
Extendida.

de

Pares

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Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.3. Evaluacin Fsica: Los Modelos Utilizados


Criterio

Categora

Descripcin

Adecuacin del modelo

Aplicado estudios similares

Las funciones dosis-respuesta utilizadas no han sido desarrolladas para el caso que se est tratando,
por falta de informacin, falta de tiempo o por costes econmicos.

Flexibilidad

Baja Adaptacin

Dificultades y costes derivados hacen que en muchos casos las funciones no correspondan con las
situaciones que se examinan.

Tipo Informacin utilizada

Histricos

Los datos utilizados en las funciones dosis respuesta son los valores de deposicin de contaminantes,
stos, en muchos casos, no han sido sometidos a verificacin externa.

Conversin Unidad

La informacin utilizada ha sido sometida a una transformacin que permitiese su uso. Los valores de
deposicin experimentaron cambios de unidad y/o fueron extrapolados.

Consenso de Colegas

Algunos Disconformes

Las desacuerdos recaen en dos aspectos: (i) su generacin y en el nmero de experimentos y casos
necesarios para determinar la funcin y (ii) la forma de dicha funcin (ej. debe mantenerse la misma
parbola, hiprbole, ...)

Aceptacin de Pares Extendida

Medio

Tienen un mbito de comprensin y verificacin que se restringe a la esfera acadmica y en algunos


casos al mbito pblico.

Contrastacin de Resultados

Acadmico

Los resultados son contrastados a travs de la publicacin de resultados en el mbito cientfico, que
permite su revisin por los expertos en ese campo.

Facilidad de Uso / Introduccin


de los Datos

Expertos

La difultad que presentan las funciones dosis-respuestas hacen que su utilizacin y entendimiento se
circunscriba al mbito acadmico.

Funcionamiento (Black box)

Expertos

De igual forma que en la categora anterior, el funcionamiento del damage approach y de las
funciones dosis-respuestas solo son comprensibles a nivel de expertos en ese campo.

Presentacin de Resultados

mbito Acadmico

Los resultados que se obtienen de una evaluacin fsica son comprensibles a nivel acadmico.

Capacidad de Comunicacin
(Tool for Learning)

Media

Las funciones presentan una notable dificultad de entendimiento, sin embargo, los resultados se
presentan en unidades comprensibles.

Transformacin
Informacin

de

la

- 376 -

Captulo 9. Explorando el Procesos de Toma de Decisiones CA en Tenerife

9.I.2 Valoracin Monetaria.


La Valoracin Monetaria de Cuestiones Ambientales se caracteriza por la
existencia y aplicacin de diferentes metodologas, las cuales, a su vez, variarn
dependiendo de la cuestin a valorar, siendo diferentes los enfoques utilizados en la
valoracin de una zona forestal, la produccin agrcola o los efectos sobre la salud
humana. La utilizacin de metodologas diversas conllevar el uso de tipos y fuentes de
Informacin diferentes, la relacin causa efecto entre metodologa e informacin no es
clara, tan es as, que en muchos casos se hace difcil constatar si es la metodologa la
que determina la informacin utilizada o viceversa.
En la valoracin monetaria que aqu nos ocupa, se opt por utilizar las
estimaciones de los efectos de la contaminacin atmosfrica en Tenerife (obtenidas de la
evaluacin fsica anteriormente realizada) en detrimento de una valoracin contingente,
debido a la relevancia de esos datos.
Dos son los tipos de informacin utilizados en la valoracin monetaria de los
efectos de la contaminacin en Tenerife: (a) los datos referentes a la estimacin de
personas, produccin agrcola y zonas forestales afectadas por la contaminacin
atmosfrica, y (b) los valores de referencia que permitirn convertir tales valores fsicos
en unidades monetarias. Los primeros, como ya ha sido mencionado, son el resultado de
la evaluacin fsica, mientras que los segundos son aquellos que se utilizan comnmente
en la valoracin monetaria de tales efectos, y han sido analizados en profundidad en
captulos anteriores.

- 377 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.4. Valoracin Monetaria: La Informacin Incorporada


Criterio

Categora

Descripcin

Accesibilidad

mbito Acadmico

Los datos que permiten monetizar el valor de una vida humana (VOLs) y de las enfermedades estimadas,
provienen del mbito acadmico.

Entendimiento

mbito Acadmico

Utiliza una terminologa y una estructura propia del mbito cientfico-universitario.

Adecuacin

Otros problemas

Los datos pueden ser aplicables a un espectro amplio de problemas. El valor estadstico de una vida humana son
independientes de la problemtica que haya provocado el fallecimiento.

Sensibilidad

Suficiente

Los datos que permitirn su transformacin monetaria presentan una no muy alta sensibilidad a la problemtica
Las facetas social e institucional no son tenidas en cuenta.

Completitud

Media

Las series de datos utilizados en la valoracin monetaria (VOLs) presentan en muchos casos niveles de
completitud desconocidas, ya que no se conoce en profundidad su obtencin.

Tipo de Informacin

mbito Poltico

Se agrupa en dos categoras: (i) resultados de la evaluacin fsica ubicados en el mbito cientfico, y (ii) datos
para la valoracin monetaria, los cuales pueden ser ubicados en el mbito poltico.

Fuente de Informacin

Calculados

Los datos varin entre estimaciones, en el caso de los valores fsicos y valores calculados para los datos
econmicos, estos ltimos los que determinan la fuente de informacin se ha utilizado.

Verificacin

Independiente

La verificacin se considera independiente ya que en la mayor parte de los valores monetarios, estos provienen
de publicaciones de carcter cientfico o bien de estadsticas pblicas.

Consenso de Colegas

Opiniones Enfrentadas

La valoracin monetaria (valor estadstico de una vida humana, morbilidad, costes forestales,...) han sufrido
numerosas crticas relacionadas tanto con su obtencin como con su aplicacin.

Peer Acceptance

Medio

La aceptacin por parte de la comunidad no es muy alta. Entrevistas realizadas y artculos de prensa constantan
serias dudas en la aceptacin de tales cifras.

Legitimidad

Poltica

La Legitimidad de tales datos depende de la credibilidad en las Instituciones Pblicas y Privadas que los
respaldan.

- 378 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Cuadro 9.5. Valoracin Monetaria: El Papel del Analista


Criterio

Categora

Descripcin

Experiencia

Baja

El analista no requiera un conocimiento especfico del problema que se afronta. La contaminacin


atmosfrica se afronta de igual forma que otros problemas ambientales.

Flexibilidad

Baja Adaptacin

No difiere de la que pueda ser aplicada a otros problemas ambientales o incluso a otros problemas de
planificacin. La labor del analista presenta una baja adaptacin a aspectos nuevos o inesperados.

Estructuracin de Hiptesis y
Criterios

Estudios similares

Los criterios utilizados en la valoracin monetaria se han diseado utilizando como referencia otros
estudios similares (ej. ExternE)..

Verificacin

Regular

Aunque las publicaciones de carcter cientfico, son canales de difusin y legitimacin de los resultados
de las valoraciones monetarias, en muchos casos la legitimidad de dichos resultados reside en las
Instituciones, de carcter mayoritariamente pblico, que los respaldan.

Consenso de Colegas

Opiniones Enfrentadas

Existen diferentes escuelas en la evaluacin de cuestiones ambientales, as destaca la discrepancia en la


eleccin entre modelos monocriteriales o multicriteriales. Adems dentro de la propia valoracin
monetarista existen diferentes enfoques que pueden ser aplicados, cada uno con sus partidarios y
detractores. Estos aspectos hacen que se clasifique como opiniones enfrentadas el posible consenso
entre colegas.

Aceptacin de Pares Extendida

Baja

La labor del analista no transciende al mbito social, mantenindose a un nivel acadmico o poltico.
Adems la monetizacin de cuestiones ambientales y ms concretamente la eleccin de los ndices que
permitirn realizar dicha valoracin estan sujetos, en muchos casos, a debate pblico.

- 379 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.6. Evaluacin Monetaria: Los Modelos Utilizados


Criterio

Categora

Descripcin

Adecuacin del modelo

Genrica

Se ha utilizado para estimar los costes y beneficios de actuaciones de muy diversa ndole, desde acciones
a nivel privado hasta grandes obras pblicas y cuestiones ambientales.

Flexibilidad

Baja Adaptacin

La valoracin monetaria presenta notables dificultades en el tratamiento de cuestiones ambientales.


Diversos aspectos ya sean tcnicos, sociales, y ticos, muestran los problemas que este tipo de
metodologas presentan en el tratamiento de cuestiones.

Tipo Informacin utilizada

Estimaciones

Se utilizan dos tipos de informacin: (i) resultados de la evaluacin fsica y (ii) indices monetarios. Tanto
unos como otros son estimaciones.

Total

La informacin utilizada sufre una notable transformacin a travs de su implementacin en la valoracin


monetaria, perdiendo su relacin con el impacto analizado.

Consenso de Colegas

Opiniones Enfrentadas

Las metodologas aplicadas en la valoracin monetaria de activos ambientales ha sido sometida a


numerosas crticas.

Aceptacin de Pares Extendida

Bajo

Las controversias que reguardan los mtodos de valoracin econmica no solamente se circunscriben al
mbito acadmico.

Contrastacin de Resultados

Acadmico

Los resultados obtenidos de valoraciones monetarias ambientales siguen un proceso de verificacin


basada en su publicacin en revistas especializadas.

Facilidad de Uso / Introduccin


de los Datos

Consultores

Las asesoras presentan una gran tradicin en el conocimiento y uso de las diversas metodologas de
valoracin monetaria.

Funcionamiento (Black box)

Consultores

Numerosos casos donde las metodologas de valoracin monetaria son aplicadas por instituciones
privadas en el asesoramiento de agentes tanto pblicos como privados.

Presentacin de Resultados

mbito Poltico

El mbito pblico-poltico se encuentra habituado al anlisis y utilizacin de resultados monetarios en los


procesos de planificacin.

Capacidad de Comunicacin
(Tool for Learning).

Bajo.

La reduccin de un problema ambiental y de todas sus facetas a un simple ndice imposibilita la


comprensin por parte de la comunidad de la realidad del problema.

Transformacin
Informacin

de

la

- 380 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

9.I.3 Modelizando las Percepciones Sociales


A continuacin ser aplicado el Esquema Pedigree a la que que en el presente
caso de estudio se denomin Evaluacin Social. Este enfoque intenta analizar los
efectos de la Contaminacin Atmosfrica en la Isla de Tenerife a travs de las
opiniones y percepciones de los diferentes agentes e instituciones involucrados en la
problemtica incluyendo tambin los puntos de vista de la poblacin de las zonas de
estudio.
La Informacin utilizada consiste en las opiniones y percepciones de los
diferentes sectores, agentes, instituciones y poblacin involucrados en el caso de
estudio que nos ocupa. Tal informacin proviene de diversas fuentes:

Entrevistas a directivos de las principales empresas contaminantes: UNELCO y la


Refinera.

Entrevistas a expertos en problemas atmosfricos de La Universidad de La


Laguna.

Entrevistas a Organizaciones No Gubernamentales locales (ATAN).

Entrevistas a miembros de Instituciones Pblicas (Consejeria de Industria)

Anlisis de Hemeroteca y conversaciones con agentes afectados (poblacin que


habita en zonas de deposicin de contaminantes).
Esta informacin fue recabada y analizada a travs de la implementacin de

un Anlisis Institucional, que permiti definir los diferentes agentes involucrados y sus
relaciones, determinando, a su vez, los diferentes criterios que a posteriori fueron
aplicados en el Modelo Multicriterial (NAIADE) con el objetivo de analizar las diferentes
alternativas en base a tales criterios, haciendo explcitas las relaciones entre los
actores y las alternativas.

- 381 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.7. Percepciones Sociales: La Informacin


Criterio

Categora

Descripcin

Accesibilidad

Disponibilidad sin difusin

An habiendose dado la necesidad en algunos casos de presentar credenciales y ciertas reticencias a


expresar opiniones por parte de algunos de los entrevistados en general la informacin se encontraba
disponible, aunque sin difusin.

Entendimiento

Agentes Involucrados

El utilizar las percepciones de los agentes involucrados en la problemtica califica tal informacin como
comprensible al nivel de los "agentes involucrados".

Adecuacin

Especfica

La informacin es considerada especfica porque refleja las consideraciones de los actores en relacin al
caso de la contaminacin atmosfrica en Tenerife.

Sensibilidad

Relevante

Las percepciones y opiniones que los agentes trasmiten sobre la cuestin permiten descubrir y definir
facetas del problema que en muchos casos habran sido ignoradas por el analista.

Completitud

Medio

En algunos casos presentan una visin de un mbito especfico del problema, claramente aquel que ms
directamente les afecta, o bien presentan lagunas o imprecisiones.

Tipo de Informacin

Opiniones
Involucrados

Fuente de Informacin

Hechos Extendidos

Los agentes presentan sus percepciones y experiencias propias en relacin a la contaminacin atmosfrica.

Verificacin

Ocasional

Verificacin a travs de: (a) entrevistas a expertos y (b) cruce de informaciones obtenidas de entrevistas a
diferentes actores.

Consenso de Colegas

Sin suficiente Exploracin

La informacin al provenir de diferentes fuentes y abarcar un amplio rango de campos no permite una
detallada exploracin por parte de los posibles expertos.

Peer Acceptance

Medio

La disparidad de opiniones entre los agentes es notable, llegando en algunos casos a generarse un ambiente
de crispacin , que en algunos casos hace que las posiciones sean irrecoinciliables.

Legitimidad

Mass-media

Se ha escogido mass-media ya que reconoce una fuente importante de datos para el caso que nos ocupa,
donde adems se engloban las opiniones de los agentes anteriormente mencionados.

Actores

La utilizacin de entrevistas y consultas de hemeroteca han permitido recabar una informacin de muy
diversa ndole, pero el aspecto ms relevante sera la informacin obtenida de consultas a agentes
involucrados.

- 382 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Cuadro 9.8. Percepciones Sociales: El Papel del Analista


Criterio

Categora

Descripcin

Experiencia

Media

La realizacin de entrevistas y la implementacin de un Anlisis Institucional, con el objetivo de definir


los criterios e hiptesis de conducta de los agentes hace necesario de un analista adiestrado.

Flexibilidad

Bastante

El Analista presenta una gran flexibilidad en el tratamiento de la problemtica ya que la evaluacin social
permite un proceso de enriquecimiento mutuo entre agentes y analista, ste recaba opiniones y los actores
pueden a su vez obtener una visin ms global de la cuestin.

Estructuracin de Hiptesis y
Criterios

Anlisis Institucional

La definicin de los criterios y de las hiptesis de comportamiento de los agentes en relacin a dichos
criterios y a las alternativas analizadas fueron estructuradas a travs de un Anlisis Institucional 'ex-ante'

Verificacin

Independiente

La verificacin se realiza a travs de: (i) la publicacin de los resultados en revistas de mbito cientfico,
y (ii) la presentacin y discusin de hiptesis, criterios y alternativas con los agentes involucrados.

Consenso de Colegas

Opiniones Enfrentadas

La utilizacin de este tipo de enfoques sociales presenta reticencias dentro del mbito cientficoacadmico.

Aceptacin de Pares Extendida

Alto

Se considera que esta evaluacin presenta una aceptacin alta por parte de la comunidad y los agentes
involucrados, no ya por la existencia de una concordancia de opiniones entre los actores sino por el hecho
de que la labor del analista no esta aislada de la comunidad.

- 383 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.9. Percepciones Sociales: Los Modelos Utilizados


Criterio

Categora

Descripcin

Adecuacin del modelo

Aplicado estudios similares

NAIADE fue desarrollado con el objetivo de analizar cuestiones ambientales. Ha sido aplicado en
numerosos casos de tratamiento de cuestiones ambientales.

Flexibilidad

Bastante

NAIADE como bastante flexible': (i) la capacidad del modelo de aceptar criterios cuantitativos y
cualitativos y (ii) permite al analista modificar e incluir criterios fcilmente.

Tipo Informacin utilizada

Cualitativos y Cuantitativos

La Informacin utilizada en esta evaluacin refleja las opiniones y percepciones de los agentes
involucrados en la contaminacin atmosfrica en Tenerife.

Ninguna

Las opiniones y percepciones recabadas han sido interpretadas a travs del Anlisis Institucional e
inmersas en la modelizacin del anlisis social sin sufrir modificacin.

Consenso de Colegas

Opiniones Enfrentadas

A diversos niveles: (i) eleccin del tipo de enfoque (modelos multicriteriales vs. modelos
monocriteriales) y (ii) anlisis multicriterial, diferentes modelos pueden ser utilizados.

Aceptacin de Pares Extendida

Alto

Fue presentado a los actores, explicando como seran introducidas sus opiniones. La aceptacin por
parte de los agentes fue alta.

Contrastacin de Resultados

Esfera poltica

Facilidad de Uso / Introduccin


de los Datos.

Ciudadana

Este tipo de modelizacin permite su utilizacin por parte de la comunidad, su facilidad de uso, as
como la informacin consistente en variables lingusticas.

Funcionamiento (Black box)

mbito Acadmico

La comprensin de las funciones matemticas en las que se basa el modelo multicriterial, y que son
presentadas en el Anexo ..., se encuentran a un nivel acadmico.

Presentacin de Resultados

mbito Poltico

Los resultados al ser presentados utilizando un lenguaje comprensible presentan un entendimiento


mayor que el que tiene lugar en otras modelizaciones.

Capacidad de Comunicacin
(Tool for Learning)

Alto

La comprensibilidad de los resultados, la utilizacin de informacin en un lenguaje conocido por los


actores sociales y la facilidad de uso.

Transformacin
Informacin

de

la

- 384 -

Captulo 9. Explorando el Procesos de Toma de Decisiones CA en Tenerife

9.I.4 Modelo Multicriterial - Extendido.


El modelo denominado multicriterial extendido es una conjuncin de dos modelos
anteriormente utilizados y analizados. Se integran los elementos propios de la evaluacin
fsica (lo que a veces se ha considerado como "hechos duros") con las percepciones y
opiniones de los agentes sociales, obtenidos de entrevistas y analizados a travs de un
Anlisis Institucional ("argumentos blandos"). As, en este modelo se observa la reunin
de muy diversos tipos de informacin, que sern analizadas con NAIADE.

9.I.5 Representando los resultados del Proceso de Exploracin.


En las anteriores secciones se ha aplicado el Esquema Pedigree a las cuatro
evaluaciones con las que se analiza el problema de la contaminacin atmosfrica en
Tenerife. La metodologa explora las diferentes facetas de la evaluacin a travs de
diferentes criterios, los resultados, comentados en anteriores secciones se encuentran
resumidos en los cuadros 9.13 a 9.15. y en las figuras 9.2 a 9.6, que muestran los
resultados por mbitos de anlisis (informacin , analista y modelo utilizado) tal y como
se reflejan en la aplicacin informtica, utilizando grficos de barras para cada uno de los
criterios y para cada uno de los casos de estudio explorados.
Como ya ha sido expuesto, el Esquema Pedigree surge con el objeto de explorar
y presentar las facetas, que conforman los procedimientos aplicados en la toma de
decisiones, de una forma clara y comprensible, a los diferentes actores involucrados en la
elaboracin de polticas. As este esquema quiere ser una herramienta, a disposicin de
los agentes en procesos de resolucin de conflictos, que permita explorar y comprender
aspectos desconocidos, permitiendo a sus usuarios una visin ms global del problema
que se analiza.

- 385 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.10. Modelo Multicriterial Extendido: La Informacin


Criterio

Categora

Descripcin

Accesibilidad

Disponible sin difusin

Proviene de diversos mbitos, desde aquella obtenida con permisos para su acceso hasta aquella disponible
pasando por el uso de datos provenientes de la esfera acadmica..

Entendimiento

mbito Poltico

La incorporacin de diferentes fuentes de informacin con diferentes terminologas reflejan diferentes niveles
de comprensin, que evolucionan desde el mbito acadmico hasta el poltico.

Adecuacin

Especfica

Puede ser considerada especfica para el caso de estudio planteado; los datos utilizados en la evaluacin fsica y
aquellos recabados a travs de entrevistas y prensa se circunscriben al problema.

Sensibilidad

Muy Relevante

La complementariedad que presentan ambos tipos de evaluaciones, social y fsica, permite englobar en un solo
estudio el enfoque de expertos sobre la contaminacin y las opiniones de los agentes.

Completitud.

Alto

La integracin de informacin de diversos tipos, aquella cientfica (evaluacin fsica y monetaria) con las
percepciones sociales permite integrar en un slo anlisis diferentes facetas del caso.

Tipo de Informacin

Opiniones
Involucrados

Fuente de Informacin

Hechos Extendidos

La informacin al basarse en las opiniones expresadas por los actores involucrados. Son diferentes visiones
sobre el mismo acontecimiento que ayudan a definirlo con mayor claridad.

Verificacin

Independiente

La verificacin es independiente ya que la informacin ha sido contrastada con los propios actores involucrados
en el proceso, los cuales la han aceptado en en mayor o menor medida.

Consenso de Colegas

Algunos Disconformes

Una situacin de conflicto socio-ambiental se caracteriza por la existencia de diferentes visiones por parte de
los actores sobre el problema y su evolucin.

Peer Acceptance

Alto

Al ser presentada la informacin nuevamente a los actores su aceptacin puede ser considerada alta. La
informacin es recogida de la comunidad y utilizada sin sufrir transformaciones.

Legitimidad.

Poltica

La legitimidad slo puede ser considerada como poltica ya que la informacin proviene y es aceptada por los
propios actores sociales.

Actores

La informacin que se obtuvo de la aplicacin de las tcnicas sociales refleja tanto los comentarios de los
expertos como las posiciones de los actores involucrados en el proceso.

- 386 -

Captulo 9. Explorando el Procesos de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Cuadro 9.11. Modelo Multicriterial Extendido: El Papel del Analista


Criterio

Categora

Descripcin

Experiencia

Media.

El analista que desarrolle un anlisis en el que se integre informacin proveniente de fuentes tan diferentes
deber tener un conocimiento y experiencia que permita manejar ese tipo de informacin. Adems deber
conocer la tipologa de problemas que se estn analizando.

Flexibilidad

Bastante

El analista debe poseer una notable flexibilidad ya que cada problema se considera nico. Al realizar anlisis
sociales de problemas ambientales, el analista se enfrenta a situaciones nuevas ya que los actores, sus objetivos,
sus recursos y el juego de poder cambian de una situacin a otra.

Anlisis Institucional

Las alternativas y criterios son determinadas de la observacin del problema concreto que se est analizando. A
travs de la aplicacin de tcnicas sociales se determinan los criterios y alternativas que sern aplicados en el
anlisis.

Verificacin.

Regular

La labor del analista se ve controlada a travs de la presentacin de su trabajo a los diferentes actores a los que
se les ha entrevistado. As la informacin que proviene de los actores es devuelta a los mismos, para conocer su
opinin y al mismo tiempo para enriquecer su perspectiva sobre el problema con las visiones de otros actores.

Consenso de Colegas

Opiniones Enfrentadas

La existencia de otros enfoques que se aplican en el anlisis y evaluacin de los problemas ambientales, y ms
concretamente, la poca tradicin en la aplicacin de anlisis sociales-institucionales hace que se considere la
existencia de opiniones enfrentadas entre los analistas.

Alto

Los actores aceptan la labor del analista debido tato al intercambio que han tenido con l (recoleccin de
informacin y posterior presentacin a los agentes) como por el hecho de que el estudio utiliza un lenguaje
comprensible por ellos. Por ltimo las alternativas y criterios se determinan de sus propias aportaciones lo cual
hace que los actores perciban que estan siendo realmente involucrados en la evaluacin.

Estructuracin
Hiptesis y Criterios

Aceptacin
Extendida

de

de

Pares

- 387 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.12. Modelo Multicriterial Extendido: Los Modelos Utilizados


Criterio

Categora

Descripcin

Adecuacin del modelo

Especifica

La modelizacin incluye las posiciones de los diferentes actores involucrados en el proceso. Los anlisis socioinstitucionales deben ser especficos para el caso que se examina.

Flexibilidad.

Bastante

La adecuacin especfica del modelo conlleva una notable flexibilidad para permitir la implementacin de tal
estudio. La integracin de diversos tipos de anlisis permiten calificar esta evaluacin como de alta flexibilidad.

Tipo Informacin utilizada.

Cualitativos
Cuantitativos

Transformacin
Informacin.

de

la

En este anlisis se integran diferentes tipos de informacin proveniente de estudios cuantitativos (evaluacin
fsica y valoracin monetaria) y cualitativos (anlisis socio-institucional).

Ninguna

La informacin se introduce sin sufrir transformacin, la informacin cualitativa se incorpora utilizando los
trminos lingsticos en los que fue presentada.

Consenso de Colegas.

Algunos
Disconformes

Notables discrepancias entre miembros de diferentes escuelas en la evaluacin, partidarios de evaluaciones


monocriteriales frente a los adeptos a evaluaciones multicriteriales.

Aceptacin de Pares Extendida.

Alto

Los actores involucrados ante la explicacin de cmo sera presentada y utilizada la informacin que haban
suministrado manifestaron su inters y acuerdo..

Contrastacin de Resultados.

Esfera poltica

Los resultados que surgen del modelo son presentados a los actores los cuales pueden comparar sus opiniones y
al mismo tiempo explorar las opiniones del resto de los actores.

Facilidad de Uso / Introduccin


de los Datos.

mbito Poltico

El diseo del modelo permite que ste pueda ser utilizado por individuos despus de un breve aprendizaje.

Funcionamiento (Black box).

mbito Acadmico

La comprensin de las variables y elementos que subyacen en el modelo NAIADE requiere de un nivel de
conocimientos a nivel acadmico.

Presentacin de Resultados.

mbito Poltico

Los resultados al ser presentados grfica y lingsticamente pueden ser comprendidos a un nivel ms amplio
que el acadmico, de ah que se haya elegido la categora mbito poltico.

Capacidad de Comunicacin
(Tool for Learning).

Alto

Este modelo permite trasladar en un lenguaje comprensible a los actores facetas diferentes y complementarias
del problema atmosfrico. As se enriquecen las perspectivas de los actores con: (i) las posiciones de otros
actores y (ii) diferentes aspectos del problema.

- 388 -

Captulo 9. Explorando el Procesos de Toma de Decisiones CA en Tenerife

En ese sentido, la representacin grfica de los resultados de la aplicacin del


Pedigree se considera un elemento que facilitar la interpretacin de los mismos. El radar
permitir explorar contemporneamente las diferentes matrices, adems los criterios
pueden ser analizados sin necesidad de seguir un orden preciso, debido a su forma
circular. Permite mostrar los aspectos estudiados de forma integrada, encontrndose el
examen de la informacin adyacente al rol del analista y al mismo tiempo al modelo, lo
cual no es posible en otros tipos de representacin (ej. en una representacin lineal los
resultados siguen una secuencia en los que los extremos, si existen muchos criterios de
anlisis, son difcilmente comparables). El radar del caso de estudio que nos ocupa se
presenta en la figura 9.1.
Antes de pasar a comentar los resultados que se derivan de la observacin del
Radar, se debe recordar al lector que el Esquema Pedigree surge por y para los
agentes implicados en un proceso de toma de decisiones. El para, es decir su
capacidad explicativa de los resultados ya ha sido expuesta, el por se relaciona con la
idea de que sean los propios actores involucrados los que determinen los criterios que
sern utilizados en la exploracin. La definicin de los criterios y de la escala que se
utilice en su anlisis se abre a la comunidad, los expertos, los decisores pblicos y el
resto de actores sern los encargados, en base a su experiencia y conocimiento, de
definir los criterios. En el caso que nos ocupa, sin embargo, los criterios han sido
determinados por el analista, aunque se ha procurado abarcar las diferentes facetas que
pudieran ser relevantes para el anlisis.
Retomando el estudio del radar que representa el caso se observa que salvo en el
caso del criterio tipo de informacin las evaluaciones social y extendida presentan
valoraciones iguales o mayores que aquellas que obtienen las otras dos (evaluacin
fsica y valoracin monetaria). Se observa claramente que aquellas poseen reas
mayores en la representacin, lo que en principio supondra una mayor calidad global,
siempre segn la definicin (en trminos de criterios elegidos) dada por los actores. As el
rea que abarca el modelo extensivo es superior al de la evaluacin social y al anlisis
fsico, representando la menor superficie la valoracin monetaria.
Otro aspecto destacable es que las cuatro evaluaciones no coinciden para
ninguno de los criterios analizados.

- 389 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Con relacin al tipo de informacin y a la fuente de legitimacin, ambas criterios


dentro de la categora informacin, recordar al lector que no presentan un carcter
evaluador, su objetivo es exponer el tipo y quin legitima el tipo de informacin que se
utiliza en el proceso.

- 390 -

Captulo 9. Explorando el Procesos de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Figura 9.1.Representacin Radar del Caso de Estudio.

- 391 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro9.13. Matriz Pedigree aplicada a la Informacin.


Matriz Pedigree aplicada a la Informacin - Aplicabilidad y Adecuacin
Categora

Evaluacin Fsica

Valoracin Monetaria.

Evaluacin Multicrit - Social.

Evaluacin Multicrit - Extendida.

Accesibilidad Informacin

Permisos o Credenciales

mbito Acadmico

Disponible sin difusin

Disponible sin difusin

Entendimiento / Terminologa

Expertos

mbito Acadmico

Agentes Involucrados

mbito Poltico

Adecuacin Problemtica

Aplicada en casos similares

Otros problemas

Especfica

Especfica

Sensibilidad Informac-Objetiv

Relevante

Suficiente

Relevante

Muy Relevante

Grado de Completitud

Medio

Medio

Medio

Alto

Tipo de Informacin

Expertos

mbito Poltico

Opiniones Actores Involucrados

Opiniones Actores Involucrados

Matriz Pedigree aplicada a la Informacin - Fiabilidad


Categora

Evaluacin Fsica

Valoracin Monetaria.

Evaluacin Multicrit - Social.

Evaluacin Multicrit - Extendida.

Fuente Informacin Utilizada

Valores Histricos

Calculados

Hechos Extendidos

Hechos Extendidos

Verificacin

Regular

Independiente

Ocasional

Independiente

Consenso de Colegas

Opiniones Enfrentadas

Opiniones Enfrentadas

Sin suficiente Exploracin

Algunos Disconformes

Aceptacin de Pares Extendida

Medio

Medio

Medio

Alto

Fuente de Legitimacin

Poltica

Poltica

Mass-media

Poltica

- 392 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Cuadro 9.14. Matriz Pedigree aplicada al Analista.


Matriz Pedigree aplicada al Analista - Capacidad
Categora

Evaluacin Fsica

Valoracin Monetaria.

Evaluacin Multicrit - Social.

Evaluacin

Multicrit - Extendida.

Experiencia (Percep probl.)

Media

Baja

Media

Media

Flexibilidad

Adaptacin media

Baja Adaptacin

Bastante

Bastante

Estructuracin (Hip. & Crit)

Estudios similares

Estudios similares

Anlisis Institucional

Anlisis Institucional

Matriz Pedigree aplicada al Analista - Legitimidad


Categora

Evaluacin Fsica

Valoracin Monetaria.

Evaluacin Multicrit - Social.

Evaluacin Multicrit - Extendida.

Verificacin

Independiente

Regular

Independiente

Independiente

Consenso de Colegas

Algunos Disconformes

Opiniones Enfrentadas

Opiniones Enfrentadas

Algunos Disconformes

Medio

Bajo

Alto

Alto

Aceptacin
Extendida

de

Pares

- 393 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.15. Matriz Pedigree aplicada al Modelo.


Matriz Pedigree aplicable a Modelos - Uso y Transparencia
Categora

Evaluacin Fsica

Valoracin Monetaria.

Evaluacin Multicrit - Social.

Evaluacin Multicrit - Extendida.

Fac. Uso - Introd. Datos

Expertos

Consultores

Ciudadana

mbito Poltico

Funcionamiento (Black box)

Expertos

Consultores

mbito Acadmico

mbito Acadmico

Presentacin de Resultados

mbito Acadmico

mbito Poltico

mbito Poltico

mbito Poltico

Comunicacin / Tool for Learning

Bajo

Bajo

Alto

Alto

Matriz Pedigree aplicable a Modelos - Adecuacin y Legitimidad


Categora

Evaluacin Fsica

Valoracin Monetaria.

Evaluacin Multicrit - Social.

Evaluacin
Extendida.

Adecuacin del modelo

Aplicado estudios similares

Genrica

Aplicado estudios similares

Especifica

Flexibilidad

Baja Adaptacin

Baja Adaptacin

Bastante

Bastante

Informacin utilizada

Histricos

Estimaciones

Cualitativos y Cuantitativos

Cualitativos y Cuantitativos

Transformacin Informacin

Conversin Unidad

Total

Ninguna

Ninguna

Consenso de Colegas

Algunos Disconformes

Opiniones Enfrentadas

Opiniones Enfrentadas

Algunos Disconformes

Extended Peer Accept.

Medio

Bajo

Alto

Alto

Contrastacin Resultados

Acadmico (Sensitivity An)

Acadmico (Sensitivity An)

Esfera poltica

Esfera poltica

- 394 -

Multicrit -

Captulo 9. Explorando el Procesos de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Figura 9.2. Esquema Pedigree para la Aplicabilidad y Adecuacin de la Informacin.

Figura 9.3. Esquema Pedigree para la Fiabilidad de la Informacin.

- 395 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 9.4. Esquema Pedigree para el Papel del Analista.

Figura 9.5. Esquema Pedigree para el Uso y Transparencia del Modelo.

- 396 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Figura 9.6. Esquema Pedigree para la Adecuacin y Legitimidad del Modelo.

9.II Anlisis Socio-Institucional: Poder y Conflictos entre Actores.


9.II.1 Introduccin
En las prximas secciones se explorar el contexto socio-institucional en el que se
desarrolla la problemtica de la contaminacin atmosfrica en Tenerife. Para ello se
analizarn los puntos (fig. 5.4):

Explorar la Relacin entre Actores y Alternativas.

Caracterizar los Actores en trminos de Poder.

Revisar las Alternativas en funcin del poder de los actores.

Examinar Determinacin de las Posibles Coaliciones.

Revisar las Alternativas en funcin de las posibles Coaliciones.

- 397 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

En el captulo anterior fue aplicada la primera fase del anlisis social, con el fin de
evaluar la problemtica de la contaminacin atmosfrica desde la perspectiva de la
poblacin afectada. En ese anlisis, a travs de la aplicacin de tcnicas sociales
consistentes en entrevistas y anlisis de documentacin y prensa relativa al problema,
fueron evidenciados los diferentes actores involucrados en el proceso, los cules sern
estudiados a continuacin en profundidad. Tal anlisis se basa en los resultados
obtenidos de tales tcnicas y ms concretamente de la segunda ronda de entrevistas
desarrollada.

9.II.2 Relaciones Actores Alternativas. (Matriz Actores Alternativas).


Los actores que destacan, en relacin a la cuestin atmosfrica en Tenerife,
segn los resultados de la primera fase de estudio, se presentan en el cuadro 9.16,
mostrando al mismo tiempo las posiciones de tales actores en relacin a las cinco
alternativas que han sido planteadas.
A travs de las entrevistas a los diferentes actores y el anlisis de prensa, se han
definido las posturas que presentan en relacin a las diferentes alternativas. Las
posiciones han sido asignadas utilizando una escala de nueve elementos lingusticos que
evoluciona desde el total acuerdo con la alternativa (perfecto) hasta aquellas posiciones
donde la alternativa es contraria a los intereses del actor (extremadamente malo),
incluyndose una situacin intermedia, que podramos calificar de indiferencia
(moderado).

- 398 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Cuadro 9.16. Posicionamiento de los Actores frente a las Alternativas.


Actores / Alternativas

A1

A2

A3

A4

A5

Instit. Suprarregionales

Moderado

Bueno

Moderado

Bueno

Moderado

Autor.locales-regionales

Lig. Bueno

Moderado

Lig. Malo

Moderado

Moderado

Refinera

Muy Bueno

Lig. Malo

Muy Malo

Malo

Moderado

Centrales trmicas

Muy Bueno

Muy Malo

Lig. Malo

Lig. Malo

Muy Malo

Sector Turstico

Bueno

Malo

Lig. Malo

Lig. Malo

Malo

Sector Agrcola

Bueno

Malo

Lig. Malo

Moderado

Lig. Malo

Sector Industrial

Bueno

Malo

Malo

Moderado

Lig. Malo

Medios de Comunicacion

Lig. Malo

Lig. Bueno

Lig. Malo

Lig. Malo

Lig. Malo

Asociaciones Ecologistas

Muy Malo

Bueno

Muy Bueno

Muy Bueno

Muy Bueno

Asociaciones de Vecinos

Muy Malo

Muy Bueno

Lig. Bueno

Malo

Bueno

Poblacin Islea

Lig. Bueno

Lig. Malo

Malo

Malo

Bueno

Muy Bueno

Muy Bueno

Generaciones Futuras
Muy Malo
Bueno
Muy Bueno
Alternativa A1 Mantenimiento de los niveles de emisin actuales.

Alternativa A2: Reduccin de los niveles de emisin por uso de tecnologias alternativas en la generacion de
energa.
Alternativa A3: Cierre de la Refinera.
Alternativa A4: Medidas reductoras del trfico privado.
Alternativa A5:Cierre de la Central Trmica de Las Caletillas.

La observacin de tales relaciones permitir mostrar los intereses y posiciones


que defienden los diferentes agentes involucrados en relacin a la problemtica
analizada. La comprensin de estas relaciones es considerada un primer paso en el
estudio del comportamiento de los agentes en el problema de la contaminacin
atmosfrica en Tenerife.
A continuacin se presentan cinco cuadros en los que se justificarn, de forma
sinttica, las posiciones de los actores en relacin a cada una de las alternativas.
Posteriormente en el anexo b del presente captulo se describen tales posicionamientos
de manera ms detallada.

- 399 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.17. Alternativa 1: Mantenimiento de los niveles de emision actuales.


Actor

Posicin

Descripcin

Instit. Suprarregionales

Moderado

Presentan un planteamiento neutral a este escenario, siempre que se mantuvieran los niveles de emision dentro de los
limites fijados por las instituciones.

Autor.locales-regionales

Lig. Bueno

Poseen puntos a favor y en contra de este escenario. Aunque prevalece la opinion favorable.

Refinera

Muy Bueno

Acta fijando objetivos a corto plazo, los cuales se mantendrian inalterados si no se ven modificados los niveles de
emisin actuales. Por lo tanto, en principio, para estos dos actores el mantenimiento de la situacin actual es el mejor de
los posibles escenarios que se podran plantear.

Centrales trmicas

Muy Bueno

Al igual que la refineria se considera el mejor escenario posible, al primar los objetivos de corto plazo frente al largo.

Sector Turstico

Bueno

Presenta posturas enfrentadas frente a este escenario, aunque al primar dentro de sus objetivos los efectos a corto plazo
tender ligeramente a decantarse por el mantenimiento de los niveles de emision actuales.

Sector Agrcola

Bueno

A c/p le interesa mantener la actual situacin en la creencia de precios mas bajos de los combustibles.

Sector Industrial

Bueno

La industria presenta opiniones similares a las del sector turistico y de la agricultura, sobrevalorando los efectos a corto
sobre los de largo plazo.

Medios de Comunicacin

Lig. Malo

Presentan opiniones enfrentadas, por un lado critican la situacin, por otro tienen una relacin bastante cercana con las
mayores empresas contaminantes.

Asociaciones Ecologistas

Muy Malo

Asociaciones de Vecinos

Muy Malo

Tanto las asociaciones ecologistas como las asociaciones de vecinos presentan una postura desfavorable frente al
conflicto que estamos tratando ya que ambos defienden la necesaria disminucin de las emisiones.

Poblacion Islea

Lig. Bueno

Opinion enfrentada entre los efectos que conlleva la contaminacion atmosferica sobre su salud y el entorno y la
posibilidad de perder bienestar monetario y el soporte de dichas empresas a actividades populares.

Generaciones Futuras

Muy Malo

Se vern perjudicadas por el mantenimiento de los actuales niveles de emisin ya que tendran efectos negativos sobre el
medio en el que tendrn que vivir. Estos efectos abarcaran desde los actuales problemas de salud y medio ambiente hasta
los posibles futuros problemas ambientales hoy en dia desconocidos

- 400 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Cuadro 9.18. Alternativa 2:Reduccion Niveles de emisin a travs del uso de tecnologas alternativas.
Actor

Posicin

Descripcin

Instit. Suprarregionales

Bueno

Presentan una opini,on favorable a este escenario ya que la disminucin de las emisiones entra dentro sus planteamientos
estratgicos tal y como se refleja en los protocolos firmados.

Autor.locales-regionales

Moderado

Enfrentamiento frente a la posibilidad de integrar tecnologas alternativas en los procesos de produccin. Aunque se
lograra reducir los niveles de partculas contaminantes emitidas, desconocen hasta que punto tendran que hacer frente a
una prdida de ingresos o concesin de ayudas.

Refinera

Lig. Malo

La medida afectara fundamentalmente a las centrales trmicas. A raz del cambio de tecnologas productoras de energa,
se incrementara el coste de la energa, lo que afectara a los costes de la actividad de refino.

Centrales trmicas

Muy Malo

Se encuentran en contra de esta opcin por el incremento de costes que conllevara, implicando ademas un cambio en sus
infraestructuras.

Sector Turstico

Malo

Sector Agrcola

Malo

Sector Industrial

Malo

Si el supuesto planteado de incremento de la energa se confirma, el sector turistico, al igual que la agricultura y la
industria canaria presentarn una postura desfavorable ya que las expectativas de corto plazo priman sobre las de largo
plazo en el horizonte temporal de estas empresas.

Medios de Comunicacion

Lig. Bueno

Se consideran en principio favorables a esta alternativa, aunque determinados agentes sociales podrian objetar la posible
prdida de puestos de trabajo como efecto del cambio tecnolgico.

Asociaciones Ecologistas

Bueno

Las asociaciones ecologistas se encontraran de acuerdo con la adopcin de este escenario, ya que logra reducir los
niveles de emisin, con la consiguiente disminucin de los efectos negativos sobre el entorno.

Asociaciones de Vecinos

Muy Bueno

Las asociaciones de vecinos, al igual que las asociaciones ecologstas se encuentran de acuerdo con la introduccin de
este tipo de tecnologas, ya que reduciran el actual problema que afecta a este colectivo.

Poblacion Islea

Lig. Malo

Tendra opiniones enfrentadas a este escenario, aunque por el ya comentado peso de las opciones a corto plazo se plantea
que primara en cierta manera el enfoque desfavorable.

Generaciones Futuras

Bueno

Las generaciones futuras apoyan en cierta medida esta alternativa.

- 401 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.19. Alternativa 3:Cierre de La Refinera de Santa Cruz.


Actor

Posicin

Descripcin

Instit. Suprarregionales

Moderado

Autor.locales-regionales

Lig. Malo

Tanto las instituciones suprarregionales como las regionales y locales presentan posturas enfrentadas frente a este
escenario, ya que aunque genera efectos positivos sobre el medio ambiente genera un alza en los niveles de desempleo y
una prdida de ingresos fiscales. A este hecho habra que sumarle las influencias que una empresa de estas dimensiones
tiene sobre el clima sociopolitico nacional

Refinera

Muy Malo

La refinera presentara una postura totalmente en contra a esta posibilidad, por los elevados costes en los que incurriria.

Centrales trmicas

Lig. Malo

Sector Turistico

Lig. Malo

Sector Agrcola

Lig. Malo

Tanto las centrales trmicas como el sector turstico y agrcola se sitan indiferentes a esta opcin ya que sus actividades
no se van a ver afectadas directamente por el cierre de la refinera, ya que aunque se produzca un alza del desempleo, este
no repercutira en ninguna medida sobre ambos sectores. La percepcin de una previsible alza del precio de los
carburantes afectara negativamente a estos agentes

Sector Industrial

Malo

Se vera influido negativamente por la adopcin de esta medida tanto directamente con el efecto sobre las industrias que
existen en la isla derivadas del refino de petrleo como indirectamente por el efecto que tendria sobre el precio de los
carburantes

Medios de Comunicacion

Lig. Malo

Presentan opiniones enfrentadas. De un lado los favorables efectos de esta medida sobre la salud y el medio natural y de
otro las repercusiones sobre desempleo y precios de los carburantes. Se percibe un mayor peso de los efectos a corto
plazo lo que hace que este actor sea ligeramente reticente a esta alternativa.

Asociaciones Ecologistas

Muy Bueno

Mantienen una postura favorable hacia esta alternativa por los beneficios que para sus prioridades representa una
disminucin de las emisiones producida por el cierre de la refineria

Asociaciones de Vecinos

Lig. Bueno

Aunque los problemas de salud se veran reducidos sustancialmente como consecuencia del fin de las emisiones, ms les
afecta, la percepcin de una posible disminucin del poder adquisitivo.

Poblacion Islea

Malo

La poblacin de la isla observara fundamentalmente los efectos que el cierre de la refineria tiene sobre su poder de
compra minusvalorando los efectos beneficiosos de dicha medida.

Generaciones Futuras

Muy Bueno

Al igual que las asociaciones ecologistas mantienen una posicin totalmente favorable hacia esta alternativa.

- 402 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Cuadro 9.20. Alternativa 4: Medidas sobre el Trfico Rodado.


Actor

Posicin

Descripcin

Instit. Suprarregionales

Bueno

Existe un gran inters en la reduccin del uso del transporte privado con el fin de lograr unos objetivos acordes con sus
politicas sobre el medio natural.

Autor.locales-regionales

Moderado

Presentan tambin posturas enfrentadas al escenario. En una mano los efectos beneficiosos sobre el medio y por otro las
prdidas de ingresos para las haciendas locales, las presiones del sector automocin y aquellos relacionados as como las
presiones populares.

Refinera

Malo

Se enfrenta a un escenario que hara disminuir sustancialmente los niveles de ventas de su produccin. A este hecho se
aade la preocupacin que el cambio de hbitos de conducta por parte de la poblacin haga que se genere una presin
social para que otras fuentes de contaminacin acten reduciendo sus niveles de contaminacin

Centrales trmicas

Lig. Malo

Se mantendran neutrales ante la adopcin de dicha alternativa, aunque se presentarn tambin protestas de la poblacin
exigiendo disminuciones de los niveles de emisin.

Sector Turistico

Lig. Malo

Sector Agrcola

Moderado

Sector Industrial

Moderado

Tanto el sector agricola como el industrial se presentan indiferentes frente a este escenario aunque quizs sera
conveniente reflejar los efectos que sobre la actividad alquiler de coches tendra y por tanto sobre el turismo. Aunque el
turismo canario es fundamentalmente sedentario, lo que hace suponer que la repercusin no seria sustancial.

Medios de Comunicacion

Lig. Malo

Asociaciones de Vecinos

Malo

Poblacion Islea

Malo

Asociaciones Ecologistas

Muy Bueno

Generaciones Futuras

Muy Bueno

Las asociaciones de vecinos y la poblacin en general presentan reticencias a la adopcin de esta alternativa. Aunque de
una parte consideran los efectos favorables (estilo de vida ms acorde con el entorno), se percibe una preocupacin por la
prdida de bienestar ante las limitaciones del trfico privado.
La adopcin de medidas de control de los niveles de trfico privado favorecen un desarrollo ms acorde con el medio
natural con los consiguientes efectos favorables para las generaciones futuras.

- 403 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.21. Alternativa 5:Cierre de La Central Trmica de Las Caletillas.


Actor

Posicin

Descripcin

Instit. Suprarregionales

Moderado

Presentan una postura neutral a dicha posibilidad ya que en principio se supone que con esta medida se van a mantener los
niveles de contaminacin actuales dentro de los limites establecidos.

Autor.locales-regionales

Moderado

Los gobiernos regional y local presentan posturas enfrentadas a este escenario. Por un lado resulta beneficioso para su
funcin popularidad ya que logra solventar el problema que existe sobre la poblacin. En trminos monetarios esta opcion
seria desfavorable para la hacienda regional.

Refinera

Moderado

La refineria se enfrentara a este escenario con una postura de neutralidad.

Central Trmica

Muy Malo

La central trmica de Las Caletillas presentara una postura totalmente enfrentada a esta opcin, por los costes economicos
que conllevara.

Sector Turistico

Malo

Los niveles de produccin de la central de Granadilla se incrementaran y con ellos los niveles de emisin con los efectos
perjudiciales para la actividad turstica. Otro aspecto que se comenta sera la posible alza en el precio de la energa
elctrica.

Sector Agrcola

Lig. Malo

Sector Industrial

Lig. Malo

Los sectores productivos, agricultura e industria se presentan ligeramente desfavorables a una medida que en su opinin
podra elevar los precios de la energa elctrica.

Medios de Comunicacion

Bueno

Los medios de comunicacin seran ligeramente desfavorables a la medida ya que desaparecera uno de los ms
influyentes actores y al mismo tiempo mecenas de la Isla.

Asociaciones Ecologistas

Malo

Las asociaciones ecologistas presentan una posicin muy favorable a esta alternativa ya que el cambio de ubicacin
afectar favorablemente a la poblacin, limitando los efectos contaminantes sobre la zona de los montes de Arafo y sobre
otras zonas.

Asociaciones de Vecinos

Bueno

Poblacion Islea

Bueno

Tanto las asociaciones de vecinos como la poblacin se encuentran a favor de una alternativa ya que los niveles de calidad
de vida se vern mejorados y el suministro de energa se ver asegurado con la Central Trmica de Granadilla.

Generaciones Futuras

Muy Malo

Se encontraran a favor de este escenario. Esta opcin permite la desaparicin de una de las fuentes de contaminacin ms
importantes en la isla, tanto en trminos de emisin como de impactos en el medio natural y social.

- 404 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

9.II.3 Relaciones de Poder y su Influencia en el Proceso.


En el presente estudio no se plantea una jerarqua de recursos, cada actor
utilizar los recursos a su disposicin con el fin de influir en el proceso y hacer prevalecer
sus objetivos. El poder de cada actor se observar como el conjunto total de los
diferentes recursos de que dispone.
9.II.3.I Aproximacin a las Relaciones de Poder.
Para cada uno de los actores involucrados, se han examinado los diferentes
recursos a su disposicin. Tales recursos fueron descritos en el captulo quinto y se
corresponden brevemente con:
Recursos Legales. Se explorarn las posibles ventajas que la legislacin existente
concede a los diferentes actores, para ello se examinar si las mejores o peores
posiciones de los agentes en el proceso estan influenciadas por el marco legal existente.
Recursos Polticos. Se examina la aceptacin del actor por parte de la opinin
pblica, ya sea por simpata, apoyo de los medios de comunicacin o confianza.
Recursos Econmicos. El anlisis de este recurso debe abarcar un amplio
espectro de posibilidades, entre las que se pueden citar: la posibilidad de crear puestos
de trabajo, de influenciar legislaturas y administradores, el poder de comprar abogados y
emprender procesos judiciales, y claramente la posibilidad de actuar econmicamente
sobre otros actores.
Recursos Administrativos. Se analizarn las relaciones de los actores con la
Administracin Pblica, y la posible coincidencia de objetivos.
Conocimiento.

Los

diferentes

tipos

de

conocimiento,

ya

sea

cientfico

(representado por los datos y/o modelos generados por expertos) o interactivo, (aquel
que se produce durante el propio proceso) pueden ser utilizados por los actores para
influir durante el proceso.
Informacin. Ya sea el poseer informacin sobre el proceso, desconocida por el
resto de actores o bien acceder a ella anticipndose al resto, permite una posicin
estratgica favorable en el proceso.

- 405 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Estos recursos han sido examinados utilizando como fuente de informacin los
resultados obtenidos de las entrevistas y anlisis de la documentacin existente. La
caracterizacin de los recursos que posee cada actor se presentan en los cuadros
siguientes (cuadro 9.22 a 9.24). En ellos se han definido cuatro categoras que organizan
los recursos de los actores, las cuales muestran desde la situacin en la que el actor es
ms rico en ese recurso (alto) hasta el caso en el que el actor no cuenta con el recurso
(bajo). Se incluye tambin la categora desconocido que refleja un desconocimiento por
parte del analista para posicionar, en funcin de la informacin que se posee, al actor en
ninguna de las categoras.
Por ltimo, los cuadros conteniendo la sntesis de los recursos que posee cada
actor se representan en un grfico (ver fig. 9.7) que permitir visualizar el poder conjunto
de cada actor como el rea determinada por las cinco categoras.

- 406 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Cuadro 9.22. Explorando Poder de los Actores Involucrados en el Proceso (1/3)


Recursos del Actor: Instituciones Suprarregionales.
Categora

Legislativo

Alto

Econmico

Medio
Bajo

Poltico

Administracin
Pblica

Conocimiento

Informacin

Desconocido

Recursos del Actor: Instituciones Autonmicas Regionales Locales.


Categora

Legislativo

Alto

Econmico

Poltico

Administracin
Pblica

Informacin

Medio

Bajo

Conocimiento

Desconocido

Recursos del Actor: Refinera CEPSA, Santa Cruz de Tenerife


Categora

Legislativo

Econmico

Alto
Medio
Bajo

Poltico

Administracin
Pblica

Conocimiento

Informacin
X

Desconocido

Recursos del Actor: Central Trmica UNELCO Las Caletillas.


Categora

Legislativo

Econmico

Poltico

Alto

Conocimiento

Medio
Bajo

Administracin
Pblica

X
X

Desconocido

- 407 -

Informacin

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Cuadro 9.23. Explorando el Poder de los Actores Involucrados en el Proceso (2/3)


Recursos del Actor: Sector Turstico.
Categora

Legislativo

Econmico

Poltico

Administracin
Pblica

Conocimiento

Informacin

Alto
Medio
Bajo

Desconocido

Recursos del Actor: Sector Agrcola.


Categora

Legislativo

Econmico

Poltico

Administracin
Pblica

Conocimiento

Informacin

Alto
Medio
Bajo

X
X

Desconocido

Recursos del Actor: Sector Industrial.


Categora

Legislativo

Econmico

Poltico

Administracin
Pblica

Conocimiento

Informacin

Alto
Medio
Bajo

X
X

Desconocido

Recursos del Actor: Medios de Comunicacin.


Categora

Legislativo

Econmico

Poltico

Administracin
Pblica

Conocimiento

Alto

Medio
Bajo

Informacin

X
X

X
X

Desconocido

- 408 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Cuadro 9.24. Explorando el Poder de los Actores Involucrados en el Proceso (3/3)


Recursos del Actor: Asociaciones Ecologistas.
Categora

Legislativo

Econmico

Poltico

Administracin
Pblica

Conocimiento

Informacin

Alto
Medio
Bajo

X
X

X
X

Desconocido

Recursos del Actor: Asociaciones de Vecinos.


Categora

Legislativo

Econmico

Poltico

Administracin
Pblica

Conocimiento

Informacin

Alto
Medio
Bajo
Desconocido

Recursos del Actor: Poblacin Islea.


Categora

Legislativo

Econmico

Poltico

Administracin
Pblica

Conocimiento

Informacin

Poltico

Administracin
Pblica

Conocimiento

Informacin

Alto
Medio
Bajo
Desconocido

Recursos del Actor: Generaciones Futuras.


Categora

Legislativo

Econmico

Alto
Medio
Bajo
Desconocido

X
X

- 409 -

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

Figura 9.7. Visualizando el Poder de los Actores Involucrados en el Proceso

Autor.locales-regionales

Instit. Suprarregionales

Legislativo

Legislativo
4

3
Informacin

Ec onmic o

Informac in

Conocimiento

Poltico

Conoc imiento

Poltico

Administracin
Pblic a

Refinera

Administrac in
Pblic a

Centrales termicas
Legislativo

Legislativo

Informacin

Ec onmic o

Econmico

Informacin

Econmico

1
0

Conocimiento
Conocimiento

Administracin
Pblica

Administracin
Pblic a

Sector Agrcola

Sector Turistico

Legislativo
4

Legislativo
4

Informacin

Poltico

Poltico

Informac in
Econmico

Ec onmic o

Conoc imiento
Conocimiento

Poltico

Poltico

Administrac in
Pblic a

Administracin
Pblic a

- 410 -

Captulo 9. Explorando el Proceso de Toma de Decisiones CA en Tenerife

Sector Industrial

Medios de Comunicacion
Legislativo

Informacin

Legislativo

Econmic o

Informac in

Conocimiento

Poltico

Conoc imiento

Administracin
Pblic a

Legislativo

Econmic o

Informac in

Conocimiento

Poltico

Conoc imiento

Administracin
Pblic a

Econmico

Poltico

Administrac in
Pblic a

Poblacion Islea

Generaciones Futuras
Legislativo

Informacin

Poltico

Asociaciones de Vecinos

Legislativo

Econmico

Administrac in
Pblic a

Asociaciones Ecologistas

Informacin

Legislativo

Econmic o

Informac in

Conocimiento

Poltico

Conoc imiento

Administracin
Pblic a

Poltico

Administrac in
Pblic a

- 411 -

Econmico

Una Metodologa para la Exploracin de los Procesos de Toma de Decisiones.

9.II.3.II Revisin de las Alternativas en funcin del poder de los actores.


Una vez explorada la capacidad de influir en el proceso de los actores
involucrados, el siguiente paso en el