Elecciones Generales 2016

Segundo Reporte de Observacin Electoral

Publicidad Estatal Restringida y Neutralidad en Redes Sociales
01 al 15 de Diciembre de 2015

I.

RESUMEN
La Asociacin Civil TRANSPARENCIA inici en el mes de julio su labor de
Observacin Electoral para las Elecciones Generales 2016. Parte de los aspectos
a observarse en este proceso electoral es el cumplimiento del deber de
neutralidad y de la prohibicin de realizar publicidad a que estn sujetas las
entidades estatales. De acuerdo con la legislacin vigente, una vez convocado el
proceso electoral se suspende toda publicidad estatal por cualquier medio
pblico o privado, salvo impostergable necesidad o utilidad pblica.1
Conscientes de la importancia creciente de las redes sociales en nuestra
sociedad y del uso intensivo de las mismas que hacen los rganos del Estado en
todos sus niveles de organizacin -especialmente Twitter- es necesario observar
tambin la publicidad efectuada en ellas. Con este objetivo, la Asociacin Civil
TRANSPARENCIA cre una herramienta de observacin electoral de neutralidad
y publicidad estatal en las redes sociales, concretamente en Twitter: Neutralito 2
Neutralito sigue todas las cuentas de Twitter de todos los rganos del Estado:
ministerios, municipalidades, gobiernos regionales, programas sociales, entre
otros y por medio de un filtro de palabras clave selecciona mensajes que
pueden ser considerados infractores de las normas sobre publicidad estatal en
perodo electoral. Neutralito comenz su labor de observacin el 1 de
diciembre, y el presente reporte muestra los resultados de sus primeros quince
das de aplicacin, hasta el 15 de diciembre de 2015, con los tuits que
contendran publicidad estatal restringida.
Este Reporte de Observacin muestra que de un total de 250 cuentas de Twitter
de entidades pblicas, se encontr publicidad estatal que se considerara
restringida en 103 cuentas. Se trata de 607 tuits infractores, de los cuales
72% han sido emitidos por entidades del Gobierno Nacional.

1 Ley Orgnica de Elecciones, Ley N 26859, Artculo 192.

2

Esta herramienta, as como la plataforma Elecciones 2016, han sido creadas gracias al auspicio de la
Unin Europea, en el marco del proyecto Estrategia ciudadana para mejorar la calidad de la
democracia.

II.

NORMAS SOBRE PUBLICIDAD ESTATAL EN POCA ELECTORAL

Es oportuno recordar las normas legales que regulan la publicidad estatal en
poca electoral y que tienen como propsito garantizar la neutralidad del
Estado y la igualdad de condiciones en la competencia electoral, criterios
esenciales de todo proceso democrtico.
La Ley Orgnica de Elecciones Ley N 26859, seala en su artculo 192.- la
prohibicin expresa que tiene el Estado de efectuar propaganda poltica en
favor o difusin de informacin contra cualquier partido, agrupacin
independiente o alianza, as como la realizacin de publicidad estatal en
cualquier medio de comunicacin pblico o privado, salvo el caso de
impostergable necesidad o utilidad pblica.
Por su parte, el Reglamento de Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y
Neutralidad en Periodo Electoral3, aprobado mediante Resolucin N 03042015-JNE, considera sujetas a esta restriccin a todas las instituciones pblicas y
privadas que difunden informacin a travs de la prensa escrita, la radio, la
televisin y mediante Internet; es decir, incluye a las redes sociales como
Twitter. TRANSPARENCIA ha encontrado que 103 entidades del gobierno
nacional tienen cuentas de Twitter activas, as como 23 gobiernos regionales, 82
municipalidades provinciales y 42 municipalidades distritales de Lima y Callao.
El citado Reglamento seala que ninguna entidad o dependencia pblica podr
difundir publicidad estatal durante el perodo electoral. No se considera como
publicidad estatal las notas de prensa, siempre que no hagan alusin a colores,
nombres, frases o textos, smbolos, signos o cualquier otro elemento directa o
indirectamente relacionado con una organizacin poltica; comunicaciones
internas e interinstitucionales; avisos de procedimientos a convocarse en el
marco de la Ley de Contrataciones del Estado entre otras normas afines.
Tampoco se considera publicidad estatal la informacin que se encuentra
publicada en los portales de transparencia econmica y financiera.
Se excepta de la restriccin legal la publicidad de impostergable necesidad y
utilidad pblica, pero el Reglamento precisa que esta publicidad en ningn
caso podr contener o hacer alusin a colores, nombres, frases o contenidos,
smbolos o signos o cualquier otro elemento directa o indirectamente
relacionado con una organizacin poltica y ningn funcionario o servidor
pblico perteneciente a una entidad o a cualquiera de sus dependencias podr
aparecer en la publicidad estatal a travs de su imagen, nombre, voz, cargo o
cualquier otro medio que de forma indubitable lo identifique.

Reglamento de Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, aprobado

mediante Resolucin N 0304-2015-JNE

III.
OBSERVACIN ELECTORAL DE PUBLICIDAD ESTATAL EN POCA ELECTORAL
1. Estrategia de intervencin de la Asociacin Civil TRANSPARENCIA
TRANSPARENCIA puso en marcha una estrategia de intervencin que contempla
la emisin de recomendaciones a los organismos electorales para la
reglamentacin a su cargo, la difusin de mensajes educativos de divulgacin
masiva y la observacin propiamente dicha.
a) Recomendaciones al JNE
El 25 de septiembre de 2015, TRANSPARENCIA present al Jurado Nacional de
Elecciones un conjunto de recomendaciones para el Proyecto de Reglamento de
Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Perodo Electoral4. En
el documento, TRANSPARENCIA recomend incluir tanto a los medios de prensa
escrita como a las redes sociales dentro de aquellos que requieren de un
procedimiento de autorizacin previa para su difusin.
Puede descargar el documento con recomendaciones desde este enlace o
desde este post de la seccin Ojo a la Campaa, en la plataforma Elecciones
2016.

b) Informacin y difusin
Previamente a la puesta en funcionamiento de Neutralito, se desarroll una
campaa educativa sobre publicidad estatal restringida y neutralidad en
perodo electoral, a travs de las redes sociales de TRANSPARENCIA. Se difundi
un total de 75 tuits en las cuentas de Twitter de @ACTransparencia y
@Neutralito y de en la cuenta de Facebook Transparencia Per desde la
convocatoria a elecciones generales, el 13 de noviembre, hasta el cierre del
reporte, 15 de diciembre de 2015. A continuacin una muestra del material
difundido a travs de ellas:

Una vez puesta en funcionamiento la herramienta, se procedi tambin a

elaborar una cartilla de referencia para el personal administrador de las
redes sociales de las entidades estatales observadas. La cartilla desarrolla la
regulacin sobre el tema e incluye ejemplos prcticos.

c) Observacin Electoral va Neutralito

Metodologa empleada para la observacin.Durante los meses de septiembre y octubre, se trabaj en la configuracin
de la cuenta en Twitter de Neutralito. Durante este perodo, el personal de
TRANSPARENCIA realiz una identificacin de las cuentas en Twitter de
entidades del Estado en todos sus niveles. Estas fueron organizadas en listas
y seguidas por la cuenta de Neutralito. Luego de una observacin del
lenguaje utilizado por las cuentas en mencin, TRANSPARENCIA elabor una
relacin de trminos clave que fueron utilizados por Neutralito como un
filtro para la deteccin de publicidad estatal restringida en perodo
electoral. Neutralito tiene configurado su sistema de identificacin y
retuiteo de dicha publicidad mediante el uso de la plataforma para
administracin de contenidos RoundTeam. A partir del 1 de diciembre, la
cuenta de Neutralito en Twitter (@Neutralito) se encuentra abierta a la
ciudadana.
Con el objetivo de observar la publicidad estatal restringida en perodo
electoral que efectuaran diversos rganos del Estado por medio de Twitter,
la Asociacin Civil TRANSPARENCIA, desarroll Neutralito, una herramienta
para la observacin electoral. Neutralito sigue las cuentas de Twitter de
todas las entidades del Estado y - por medio de un filtro de palabras clave selecciona tuits con contenido que podra estar infringiendo las
restricciones a la publicidad estatal en perodo electoral. Entre las palabras
clave que componen el filtro, se incluy trminos como obras, entrega,
5

inauguracin, gestin, resultados, beneficiarios, entre otros

similares.
Con posterioridad a esta captura de contenidos que infringiran la
regulacin electoral, la Asociacin Civil TRANSPARENCIA realiz un segundo
control de los tuits obtenidos por Neutralito, esta vez a la luz de las
disposiciones de la Ley Orgnica de Elecciones y del Reglamento de
Publicidad Estatal en Perodo Electoral. Este ltimo resultado fue tomado
como base para la elaboracin de este reporte y se compone de 607
mensajes o tuits que contendran publicidad estatal restringida en perodo
electoral. Estos pueden ser vistos en su totalidad en el Anexo N 02 de este
reporte.
mbito de la observacin electoral.Para efectos de este Reporte, se observ las cuentas de Twitter de 250
entidades estatales, como muestra el siguiente grfico.
Grfico N 01

Entidades observadas
42
17%

82
33%

103
41%

23
9%

Gobierno nacional

Gobiernos regionales

Municipalidades provinciales

Municipalidades distritales de Lima y Callao

En el Anexo N 01 de este reporte puede encontrarse la relacin completa

de rganos observados y sus respectivas cuentas en Twitter.

IV. RESULTADOS DE LA OBSERVACIN ELECTORAL DE PUBLICIDAD ESTATAL EN

CUENTAS INSTITUCIONALES DE TWITTER
4.1. Total de cuentas con tuis infractores
Del total de las cuentas que fueron materia de observacin electoral en
el periodo del 1 al 15 de diciembre de 2015, se detect publicidad
estatal que calificara como restringida en un total de 103,
pertenecientes a 67 entidades del gobierno nacional, 7 gobiernos

regionales, 19 municipalidades provinciales y 10 municipalidades

distritales.
Grfico N 02

Entidades que registraron publicidad estatal restringida

10
10%
19
18%
7
7%

4.2.

67
65%

Entidades del gobierno nacional

Gobiernos regionales

Municipalidades provinciales

Municipalidades distritales de Lima y Callao

Entidades pblicas segn cantidad de avisos publicados

Las entidades pblicas que difundieron mayor cantidad de mensajes que
contendran publicidad estatal restringida en el perodo de observacin
en sus cuentas institucionales de Twitter son el Programa Nacional de
Alimentacin Escolar Qali Warma" (44 tuits), EsSalud (35 tuits) y el
Ministerio de Trabajo (24 tuits). A continuacin presentamos una lista en
orden descendente con las entidades que difundieron mayor cantidad
de mensajes que estaran infringiendo las normas sobre publicidad
estatal en periodo electoral.
Tabla N 01
Entidades con mayor cantidad de mensajes infractores difundidos
N

Entidad

Tuits

Programa Nacional de Alimentacin Escolar "Qali Warma"

44

EsSalud

35

Ministerio de Trabajo

24

Ministerio de Educacin

23

Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social

23

Gobierno Regional de Puno

19

Ministerio del Ambiente

18

Ministerio de Salud

17

Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas

17

Ministerio de Relaciones Exteriores

15

7
8

Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables

15

Ministerio de Transportes y Comunicaciones

14

10

Municipalidad Provincial de Tacna

13

Tuits identificados como publicidad estatal restringida

Por sector

83
14%

36
6%

51
8%
437
72%

4.3.

Gobierno Nacional

Gobiernos Regionales

Municipalidades provinciales

Municipalidades distritales de Lima y Callao

Patrones de comportamiento y otra informacin de inters

Se ha podido observar cambios en el comportamiento de varias de las
entidades incluidas en este reporte a partir de la puesta en
funcionamiento de la cuenta de Neutralito en Twitter. De este modo,
algunas de las entidades observadas adecuaron progresivamente los
trminos empleados en sus mensajes, de modo tal que podran pasar
inadvertidos por la herramienta. Alguna de ellas, incluso, ha optado por
retuitear casi exclusivamente la cuenta personal del Gobernador
Regional (Gobierno Regional del Callao). En casos como estos, es
necesario identificar si es que las cuentas de las autoridades o
funcionarios son administradas con recursos del Estado.
Estos cambios de comportamiento, sin embargo, no suponen un
retroceso en la observacin, ya que el filtro de palabras de Neutralito se
actualiza varias veces a la semana cuando se observa que el
comportamiento de las cuentas de las entidades podra eludir la
observacin, de manera paralela a la observacin permanente realizada
por el personal de TRANSPARENCIA.
Es necesario mencionar que parte de la observacin del personal de
TRANSPARENCIA consiste en aquella que escapa a la herramienta, como
por ejemplo las imgenes. Tal como el reglamento lo indica, est
prohibido utilizar imgenes de funcionarios pblicos en ejercicio, y si
bien en algunas ocasiones no se menciona especficamente sus nombres
o cargos, s se encuentran presentes en la gran mayora de las
publicaciones observadas.
8

Algunos ejemplos:

10

V.

RECOMENDACIONES
1. Al Jurado Nacional de Elecciones, incrementar la labor informativa a
entidades pblicas y ciudadana en general sobre las normas que
regulan la publicidad estatal en poca electoral
2. Al Jurado Nacional de Elecciones, desplegar acciones de fiscalizacin a
las cuentas de Twitter de las entidades pblicas que de acuerdo al
presente reporte habran infringido las normas de publicidad estatal en
perodo electoral.
3. A las entidades pblicas de gobierno nacional, gobiernos regionales y
municipalidades, respetar las normas que regulan la publicidad estatal
en periodo electoral, informando a su personal sobre las
responsabilidades que ello implica.

VI.

ANEXOS
El Anexo N 1 presenta la lista de entidades observadas para efectos del
presente reporte.
El Anexo N 2 presenta la relacin de tuits de Neutralito seleccionadas como
posibles infractoras de la regulacin de publicidad estatal restringida.

Lima, 21 de diciembre de 2015.

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