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Polticas pblicas y derechos humanos

Principios, enfoques e instrumentos


Dr Ludwig Guendel1
Resumen:
El ensayo est escrito con un propsito pedaggico, dirigido a introducir a un grupo de estudiantes
vinculados con la proteccin de la niez y la adolescencia en la definicin y caracterizacin de la
poltica pblica. El documento se centra en la adopcin del enfoque de los derechos humanos y
constituye una reflexin que procura mostrar las complejidades y tensiones propias de las polticas
pblicas, sus enfoques y la evolucin de la discusin en Amrica Latina, principalmente la poltica
social implementada en los ltimos veinte aos. Se presentan los lmites de los enfoques
tradicionales sobre las polticas pblicas y las bondades del enfoque de los derechos humanos,
sealando tambin sus desafos y peligros. Se hace un esfuerzo por definir el concepto de poltica
pblica. Se discute la nocin de lo pblico y el papel de los sujetos; as como se da una idea de
algunas dimensiones tcnicas de la gestin de la poltica para luego profundizar en el debate
sobre los derechos humanos y el papel del Estado. El artculo hace un esfuerzo por superar la
visin normativa de los derechos humanos, mostrando algunas de las acciones que se estn
impulsando para incorporar el enfoque de los derechos humanos en la poltica.
1. Introduccin
El presente ensayo constituye una reflexin general acerca de las polticas pblicas y los derechos
humanos. Recoge una presentacin realizada por el autor para el curso Proteccin de derechos y
erradicacin del trabajo infantil auspiciado por FLACSO, UNICEF y la Universidad Rey Juan
Carlos. El propsito de incorporar el tema de las polticas pblicas en el curso fue ilustrar a lo/as
estudiantes sobre la temtica a travs

de una introduccin que le otorgara sentido a las

iniciativas de poltica que el Estado ecuatoriano ha venido implementando en el campo de la niez


y de la adolescencia, mostrando la complejidades y tensiones propias de las polticas pblicas,
1

Doctor en sociologa en la Universidad Libre de Berln y Representante Adjunto de UNICEF-Ecuador.


Las ideas expresadas en este artculo son enteramente personales y pueden o no coincidir con la
organizacin que representa.

sus enfoques y la evolucin de la discusin en Amrica Latina, principalmente en los ltimos veinte
aos. Se decidi no limitar el enfoque a los derechos de la niez para que los estudiantes
pudiesen enmarcar los procesos polticos y tcnicos en los que estn involucrados en una visin
ms general de la poltica pblica. La idea fue otorgar elementos que les ayudase a constatar si en
efecto hay una poltica pblica en el mbito de la proteccin y a visualizar las complejidades de
sta. Muchas veces los operadores y los tcnicos reducen la poltica pblica al enunciado o al
instrumento, dejando de lado esa necesaria y complicada relacin entre la racionalidad tcnica y la
racionalidad poltica de la poltica pblica.
El problema planteado consisti en mostrar los lmites de los enfoques tradicionales sobre las
polticas pblicas y las bondades del enfoque de los derechos humanos, sealando tambin sus
desafos y peligros. El ensayo se escribi con fines pedaggicos, pero tratando de presentar
algunos de los principales debates existentes alrededor de la temtica. Primeramente se hace un
esfuerzo por definir el concepto de poltica pblica, posteriormente se discute la nocin de lo
pblico y el papel de los sujetos. Tambin se presenta la perspectiva ms tcnica de la gestin de
la poltica para luego adentrarnos en el debate sobre los derechos humanos y el papel del Estado.
Hay un esfuerzo por superar la visin normativa y mostrar la poltica en funciones, con las
limitaciones propias de un ensayo limitado en trminos de sus alcances y propsitos.
2. El concepto de la poltica pblica
La poltica pblica se define como una decisin del Estado para modificar u orientar la accin
socia2. Esta se expresa en un conjunto de instrumentos jurdicos, polticos y tcnicoadministrativos fundados en un conocimiento acerca de la realidad poltica y social. En las
perspectivas funcionalistas de origen estadounidense se haca una equiparacin entre
administracin pblica y poltica pblica, razn por la que la poltica pblica constitua un acto
tcnico instrumental (AGUILAR VILLANUEVA, L,1993). Una decisin presumiblemente racional
ms o menos pblica cuyo propsito es el desarrollo de una voluntad de racionalizacin social.
2

Esta parte del artculo se basa en las ideas desarrolladas en el artculo GUENDEL, L

Hay que recordar que el Estado es por naturaleza poltico, de modo que puede confundirse esa
naturaleza con la poltica estatal, la cual implica una toma de posicin sistemtica y permanente,
que implica mayores complejidades jurdicas y polticas y se encuentra estructurada institucional y
financieramente. De modo que no es una simple visin o punto de vista sobre un asunto en
particular tematizado socialmente, sino una posicin estructurada dirigida a modificar o atender
una problemtica social.
Algunos autores que se enmarcan en el enfoque pluralista, reconocieron, posteriormente, el
reduccionismo tecnocrtico de este enfoque y el protagonismo de la poltica en esa decisin
colectiva (AGUILAR VILLANUEVA, L: 1993). En consecuencia, la decisin no constitua una
decisin racional sino una decisin que involucraba muy diferentes actores con muy diverso peso
en la sociedad, que le otorgaba a la accin institucional un sentido incremental o gradualista
(GUENDEL, L:. Los enfoques acerca del papel del Estado, principalmente, marxistas
contribuyeron a situar la poltica pblica en el seno de las contradicciones y tensiones presentes
en la estructura econmica y social. Qued claro que los intereses econmicos y polticos se
insertan en las polticas que formula y adopta el Estado.
La nocin de la autonoma relativa de Poulantzas (POULANTZAS, N:1979) contribuy a entender
que todos los diferentes actores sociales propenden instrumentalizar la accin del Estado, pero en
ese intento se condensan y se articulan. De modo que, si bien hay grupos que tienen mayor
capacidad para teir las polticas con sus intereses y enfoques, en ltimo trmino resulta una
dinmica compleja llena de transacciones de diverso tipo que configuraran una accin colectiva
con muchos matices.
Para las concepciones liberales, el reconocimiento acerca de la naturaleza multiforme de la
poltica pblica posibilit un amplio debate acerca de la naturaleza y de los alcances de esa
decisin en trminos de lo pblico. Para las visiones de matriz marxista implic una discusin
acerca de los lmites del instrumentalismo de la clase dominante respecto del Estado. En los

ltimos tiempos se ha impuesto tanto en las corrientes neo y postmarxistas, la nocin ms liberal
de lo pblico relacionado con la existencia de una esfera en la que se presume una participacin
activa de la ciudadana (HABERMAS, JUERGEN: 1998; GARGARELLA, ROBERTO: 1999).
La mayor o menor capacidad de esas polticas para expresar los diferentes intereses que viven en
la sociedad depende de la naturaleza del rgimen poltico. Un rgimen donde las instituciones
liberales tienden a imponerse y las reglas de la mayora funcionan con mayor fluidez, las polticas
pblicas presentarn ese carcter articulador de lo social. Mientras que en un rgimen donde
estas caractersticas polticas no se han desarrollado las polticas pblicas tendrn un carcter
ms autoritario y vertical, tal y como ha ocurrido en los pases latinoamericanos. En consecuencia
sern ms instrumentalizadas por los grupos poderosos de la sociedad. Este esfuerzo por
analizar empricamente como las polticas pblicas se van configurando dependiendo de la
naturaleza del regmen poltico y el grado desarrollo y las caractersticas que presentan las
instituciones democrtico representativas ha sido enriquecida por el concepto de rgimen de
bienestar de Esping Anderson 3. Este autor postula que las diferentes combinaciones posibles
entre la accin del Estado, el mercado y la familia determinan si la gestin de riesgos sociales se
asume colectivamente o no (Andersen, E:1990). En el primer caso, implica el predominio del
Estado, a travs de las polticas pblicas en el segundo una ingerencia mayor del mercado o de
las solidaridad mecnica a travs de la familia.
2.1 La poltica es pblica?
La poltica es pblica? Esta es una pregunta que ha abarcado amplios debates y que sigue
concitando interesantes puntos de vista entre los/as cientifico/as sociales. Por qu y cundo una
3

Una explicacin resumida de este concepto de Esping Andersen se puede consultar en:
Martnez Franzoni, Juliana. 2008. Domesticar la incertidumbre en Amrica Latina:
Mercado laboral, poltica social y familias. 1 ed. San Jos, C.R: Editorial Universidad de
Costa Rica, Instituto de Investigaciones Sociales.

poltica es considerada pblica? Una respuesta superficial es que una poltica adoptada por el
Estado es pblica en la medida en que es una accin adoptada e implementada por el Estado, el
cual es el rgano pblico por excelencia. La poltica amparada por el Estado se diferencia as de la
poltica adoptada por el sector privado, ya que este rgano expresa la voluntad colectiva y se
debe, por consiguiente, al conjunto de la sociedad, mientras que el sector privado favorece los
intereses de individuos o grupos particulares. Lo pblico, en este caso, es sinnimo de lo social y
lo estatal. En los ltimos aos en Amrica Latina, sobre todo en reaccin a las polticas de ajuste
macroeconmico de origen neo-liberal, que proponen un mayor protagonismo del mercado, se
inici una interesante revalorizacin del Estado en algunos sectores sociales, que anteriormente lo
conceban como un factor de malestar. Esta visin abri paso a una perspectiva positiva que
retom la vieja idea socialista del Estado como principal actor para propiciar acuerdos y marcos
normativos capaces de asegurar mayores niveles de bienestar para toda la sociedad. Ello ha
contribuido a que el enfoque de la poltica pblica adquiera vigencia y apoyo poltico.
Cuando el Estado se encuentra bajo un rgimen poltico ms restringido y la ingerencia de
algunos grupos es ms evidente, tal como ha sucedido en muchas experiencias latinoamericanas,
la poltica tiene un carcter corporativo y tiende a reflejar los intereses de un reducido grupo que
se encuentra en el poder (GUENDEL, L:2009). En tal situacin, el carcter pblico de la poltica
estatal y, en consecuencia, su impacto social es muy limitado. Tambin ocurre que la maquinaria
burocrtica del Estado, en ocasiones, tiene un poder tan discrecional que las decisiones no
responden a un debate poltico y tcnico amplio. En cuyo caso, an en contextos de una
democracia liberal, nos encontramos frente a la existencia de una poltica estatal que tiende a
reducir los espacios pblicos.
El sinnimo entre estatal y pblico ha conducido a que se califique una poltica pblica de acuerdo
con la temporalidad y sistematicidad de una decisin gubernamental. Normalmente, hay enfoques
que diferencian la poltica gubernamental, la cual se refiere a las decisiones que adopta un
gobierno durante uno o varios perodos de poder, y las polticas de Estado, cuya gestin responde

a un acuerdo social y poltico de ms largo aliento y que se extiende a diferentes perodos


gubernamentales. El ideal es que estos acuerdos estn cimentados tcita o activamente en una
amplia base de apoyo. No obstante no en todos los casos esto ocurre as, muchas veces los
acuerdos corresponden tan solo a arreglos corporativos entre ciertos grupos que controlan el
Estado. A pesar de ello, estos pactos pueden darle coherencia y sistematicidad a la poltica y
contribuir a su legitimidad, aunque sacrificando ese carcter pblico de la poltica estatal.
2.2 Los beneficiarios de la poltica pblica
Se presume que una poltica pblica procura orientar a la sociedad hacia determinados fines. Hay
polticas dirigidas a atender las necesidades infraestructura de una nacin (carreteras, plantas
hidroelctricas, aeropuertos o desarrollo portuario), que requieren de grandes inversiones
econmicas y del ejercicio activo del Estado. Y otras orientadas a garantizar el acceso a bienes
de consumo colectivo, denominadas poltica social, las cuales procuran el acceso a la educacin,
la atencin a la salud y servicios como el transporte y la seguridad ciudadana. En el contexto de
estas ltimas, se encuentran las acciones diseadas para reducir o atender la pobreza, que
ganaron mucha fuerza a partir de los aos noventa en Amrica Latina durante el perodo de ajuste
macroeconmico. En esta Regin el logro del acceso universal a los servicios sociales ha sido y
sigue siendo uno de los desafos principales de los Estados. Con las polticas de ajuste
macroeconmico este tema se vio debilitado a raz del predominio de un enfoque selectivo de las
polticas sociales, que tendi a descuidar los servicios pblicos de carcter universal y poner
mucho nfasis en las polticas selectivas.
Para quienes piensan que el mercado debe canalizar todas las demandas y el Estado intervenir
exclusivamente para atender aquellas reas que definitivamente se salen de sus posibilidades o
no es una actividad rentable, el acceso a los servicios sociales debe segmentarse: los ms ricos
deben de canalizar la atencin de sus necesidades de atencin de la salud y el acceso a la
educacin a travs del sistema privado. Los pobres y, principalmente, los que se encuentran en

condicin de pobreza extrema, poseen ingresos muy bajos o nulos y el Estado debe garantizar
subsidios y atenciones que, transitoriamente, atenen su precaria situacin mientras el
crecimiento econmico los va integrando en mejores condiciones al mercado laboral.
Esta perspectiva hizo que creciera la preocupacin por garantizar un mayor impacto de las
polticas pblicas en los pobres. Preocupacin que se expres en el desarrollo de tcnicas de
gestin social destinadas a medir los impactos sociales de tales programas, darle el seguimiento
debido al proceso de implementacin a travs de los sistemas de registro de beneficiarios, la
identificacin de las poblaciones objetivos y los programas de transferencias condicionadas, los
cuales contribuyeron a orientar los recursos de manera ms precisa y a medir mejor el impacto en
los grupos de beneficiarios.
Los expertos con convicciones ms estatistas continuaron con su perspectiva de promover el
acceso universal a los servicios sociales bsicos al mismo tiempo que, tambin, propiciaban la
selectividad complementaria para ofrecer una discriminacin positiva a los grupos pobres y a los
sectores excluidos. Esto hizo que los esfuerzos de racionalizacin de la poltica social
emprendidos por los grupos privatistas cobraran legitimidad pero enmarcados en una
perspectiva fiel a la idea del nuevo Estado de Bienestar. Estos sectores reconocen que la
inversin social no siempre llega a tales grupos sociales y que deben disminuirse los costos de
transaccin con medidas de mejoramiento de la gestin social. Para los primeros, el para quin
debe quedar muy claro pues de otra manera se atendern grupos que no lo necesitan
incurrindose en un acto de difana ineficiencia de los recursos pblicos, que son an ms
escasos. Para los otros, el problema del para quin tiene una importancia relativa, ya que lo
fundamental es ofrecer un estndar mnimo de acceso para todos. En el caso de quienes aspiran
a un estndar mayor deben pagar ese costo en el mercado. Este debate conllev al surgimiento
de la gerencia o gestin social como estrategia de racionalizacin de la poltica social y a la
importacin de tecnologas del managment privado como la gestin por resultados, que ha
contribuido a enfocar mejor los programas sociales y a darle un seguimiento ms riguroso. En la

actualidad, estos esfuerzos estn coadyuvando a identificar mejor a los grupos de beneficiarios o
sujetos que requieren atencin. No obstante, algunos autores arguyen que el nfasis en los temas
gerenciales conduce a un reduccionismo que limita a la poltica social a la tecnologa. Esto
pierde de vista el momento de lo poltico como esfuerzo para establecer horizontes de igualdad
basados en acuerdos sociales que le den sostenibilidad y fortalezcan los valores tendientes a
garantizar la inclusin de todos en condiciones dignas.
2.3 La poltica como programa o proyecto o cmo poltica.
La poltica pblica se operacionaliza en programas, proyectos y regulaciones, los cuales conducen
al desarrollo de instrumentos de medicin, programacin, seguimiento y evaluacin. Los recursos
son pblicos y deben estar orientados al logro de las metas sociales, razn por la que deben estar
precedidos de una identificacin muy clara y precisa de la demanda. El programa o proyecto es el
medio a travs del cual puede alcanzarse este propsito. Incluye una lgica operacional basada
en estrategias o instrumentos de aplicacin, la identificacin actividades en funcin de los
resultados esperados, medios de verificacin y medidas de constatacin. Esta racionalidad
operativa ha sido llamada ltimamente marco lgico, el cual es un cuerpo esquemtico que
procura dar coherencia y consistencia a las actividades en relacin con los objetivos y metas. Un
esquema gerencial enfocado hacia el logro del mximo desempeo, incorpora mecanismos de
seguimiento del desempeo y de evaluacin para constatar el cumplimiento de estas metas y de
los efectos e impactos alcanzados.
Ha habido un amplio debate entre quienes piensan que la poltica debe concentrarse en la
formulacin de este esquema lgico de programas y proyectos y quienes postulan que si bien es
necesario, al mismo tiempo, es insuficiente, ya que la poltica pblica no slo es instrumento para
proveer servicios sino, sobre todo, un mecanismo para distribuir riqueza y poder en una sociedad
estructuralmente desigual como la sociedad capitalista. Los primeros arguyen que la eficiencia y la
efectividad de la poltica pblica son primordiales para superar la pobreza. De ah que, entre ms
se tecnifique sta y mejor dotada se encuentre de instrumentos de medicin y evaluacin social

ms se aprender y se conseguir un mayor impacto. Los segundos sostienen que la poltica


pblica consiste en un arreglo social e institucional que facilita flujos de recursos y capacidades
hacia quienes menos tienen para obtener no slo una distribucin de la riqueza adecuada sino
una mejor distribucin del poder social (BUSTELO, E: 2009).
La contribucin del enfoque de los derechos humanos
El arribo del enfoque de los derechos humanos condujo a visualizar la poltica desde la dimensin
de lo justo, proponiendo una perspectiva que abarca no solo los aspectos econmicos y polticos,
sino, tambin, los culturales. Esta perspectiva explicit el punto de vista moral que no aparece
abiertamente en las concepciones de poltica pblica de matriz funcionalista o socialista, las
cuales tienen una visin instrumental. En el primer caso, el objetivo de la poltica pblica es
instrumental: corregir una disfuncionalidad del mercado para garantizar la integracin social y
funcional. En el segundo caso, es modificar una correlacin de fuerzas y generar efectos
distributivos entre las clases ricas y las clases pobres mediante una socializacin de las ganancias
y de los ingresos privados a travs del sistema fiscal y de la poltica social. Esta distribucin
econmica supone una distribucin del poder poltico entre las clases sociales.
El enfoque de derechos formul una idea distinta del sujeto, el poder, el derecho y el Estado
orientada a exigirle ms atributos a la poltica pblica. El sujeto se concibi como una unidad de
las dimensiones objetivas o racionales y subjetivas, las cuales superan el reduccionismo
racionalista de pensarlo como un sujeto individual dotado de una racionalidad inmanente pero,
tambin, del estructuralismo marxista que idea a este sujeto sobredeterminado y subsumido a una
totalidad que lo enajena de su subjetividad.
El poder lo visualiza como una relacin que atraviesa toda la sociedad y no se limita solamente al
poder econmico y poltico de una clase social, sino que abarca lo que Michel Foucault llam
biopoder (COUNZENS, D: 1998). Se trata de una relacin de subordinacin y dominacin que no

se encuentra concentrado en un aparato y va ms all de las relaciones sociales de produccin,


involucrando otro tipo de relaciones de carcter cultural. El derecho se concibi no como un
sistema de accin rgido sino como un espacio de construccin de identidades que determina y
organiza las instituciones sociales. Se explicit su carcter de mecanismo de regulacin y
legitimacin del poder social, el cual no necesariamente debe expresarse en un derecho positivo
sino que, tambin, se manifiesta en un marco moral que instituye un status quo. Al mismo
tiempo, se concibi como un horizonte o un fin tico que orienta la accin social individual y
colectiva en funcin de la garanta de la igualdad y de la libertad a la vez. En este sentido, supera
a las otras dos concepciones que ponen el nfasis solo en la igualdad (socialista) o solo en la
libertad (liberal) articulando y condicionando la existencia de ambas.
El Estado, en este contexto, se define como un espacio donde los sujetos colectivos e individuales
se configuran en actores polticos y, a la vez, garantes de los derechos humanos a travs de su
insercin en las polticas pblicas. La sociedad no es una sumatoria de agentes econmicos
egostas ni tampoco un espacio de confrontacin entre propietarios de los medios de produccin y
la fuerza de trabajo libre y desheredada, que luchan por la hegemona en el poder estatal, sino un
conjunto de sujetos individuales y colectivos que luchan por erradicar todo tipo de relaciones de
subordinacin y se valen del Estado y del derecho para establecer una normativa de
reconocimiento y garantas institucionales de los derechos econmicos y sociales y los derechos
subjetivos. En la medida en que las desigualdades y relaciones de poder no obedecen solo a
relaciones sociales de produccin de carcter desigual ni a la dominacin poltica, sino, tambin,
al biopoder entre hombres y mujeres, adultos y nios y en grupos tnicos, entre otros, hay una
corresponsabilidad de la sociedad en garantizar el reconocimiento e integracin social.
El enfoque de los derechos humanos comenz a preguntarse no solo acerca del impacto social de
las acciones gubernamentales en procura de conseguir la igualdad deseada, sino por qu y cul
era la naturaleza de la desigualdad, interrogndose sobre quienes son los afectados a la luz de
nuevos elementos de definicin del poder mencionado anteriormente. Estas preguntas condujeron

a plantearse problemticas tanto liberales como socialistas, que condujeron a que igualdad y
libertad se fundieron en una misma plataforma poltica. Se concluy que la (des)igualdad no
obedeca solamente a un problema de recursos sino, tambin, al ejercicio de la autonoma.
3. Una nocin extendida de ciudadana
La nocin de ciudadana es consustancial a los derechos humanos (GUENDEL, L: 2000). Dentro
de esta concepcin, no hay derechos sin sujetos y viceversa no hay sujetos sin derechos. En la
concepcin liberal, la ciudadana se define en virtud del ejercicio de la soberana individual gracias
al reconocimiento de los derechos civiles y polticos. La autonoma deviene en la dimensin ms
importante del ejercicio de los derechos, que establece como primado de la vida social la no
intervencin. Dentro de la perspectiva marshaliana, que orient la nocin de ciudadana en el
Estado de Bienestar, este concepto de ciudadana es insuficiente, ya que no hay ejercicio de los
derechos de libertad si no se alcanza un nivel mnimo de acceso a la riqueza social que garantice
que esa participacin sea digna y cualificada. En este sentido, un ciudadano o ciudadana
pertenece efectivamente a la sociedad si se le garantiza el bienestar. Esta definicin de
ciudadana pas de los derechos de libertad a los derechos de igualdad.
Para el enfoque de los derechos humanos, ambas concepciones son restringidas. La primera
porque los derechos de libertad no hacen ninguna diferenciacin cultural. La ciudadana propuesta
es abstracta y uniforme, lo cual hace que se mantengan discriminaciones intolerables hacia las
mujeres, los grupos tnico-culturales, la niez y la juventud. Adems, tales derechos de libertad no
se limitan a los espacios formales sino que deben garantizarse, tambin, en todos los mbitos, ya
que el reconocimiento y ejercicio de la libertad no slo no se garantiza en el espacio pblico formal
sino, tambin, en los espacios cotidianos del mundo del trabajo, el hogar y otros espacios pblicos
reducidos a una condicin tcnica como la educacin y la clnica. Este concepto da un valor tanto
a la autonoma como a la integracin social, visualizando el sujeto en sus dos dimensiones:
individual y colectiva.

Esta nocin de ciudadana redefine el espacio de lo pblico, ya que mbitos y relaciones, que se
consideran en los otros enfoques parte constitutiva del mundo privado, se tematizan como
problemas pblicos; por ejemplo, la violencia domstica, la sexualidad, los patrones de crianza.
En consecuencia, la democracia no puede concebirse solo como un ejercicio de gobierno sino,
tambin, como una institucin que atraviesa toda la estructura social basada en el reconocimiento
recproco. Esta perspectiva conduce a una configuracin extendida de las categoras polticas, la
cual establece que no hay democracia plena sin ciudadana plena y sin el reconocimiento de los
derechos humanos. El tejido entre estos tres mbitos se estructura gracias a la poltica pblica, la
cual involucra insumos econmicos, culturales y legales, que garantizan su ejercicio.
3.1 La poltica pblica debe orientarse hacia el sujeto
La diferencia entre una poltica pblica tradicional centrada en un enfoque burocrtico y una
basada en el enfoque de los derechos humanos es el lugar y la manera como se vincula con el
sujeto. En el primer caso, el Estado es la condicin sine qua non de la sociedad. Es el referente
mximo y organizador de la vida social, el cual cristaliza la razn en un proceso de planificacin y
de racionalizacin de lo social emprendida por una burocracia. El caso ms extremo de esta
posicin es la regulacin total, en la cual la ciudadana es, simplemente, una beneficiaria del
Estado que conforma la poblacin objetivo. En otras palabras, el sujeto es visto solamente como
una variable demogrfica o una dimensin de la programacin social cuya funcin es orientar los
respectivos planes sociales.
En el caso del enfoque de los derechos humanos, el Estado tambin es una condicin
indispensable dado que los derechos encuentran su garanta en el derecho positivo y en las
instituciones que conforman ste rgano. Sin embargo, a diferencia del enfoque burocrtico, el
Estado adquiere un significado gracias a la participacin activa de la ciudadana, ya que las
personas o grupos sociales no son concebidos como grupos poblacionales sino como sujetos que

se constituyen en la accin pblica y le dan sentido a sta. Desde esta perspectiva, el Estado no
es un fin en si mismo, sino un medio, en el

cual las polticas pblicas son instrumentos

fundamentales para organizar y orientar la accin ciudadana hacia su bienestar.


En efecto, la poltica pblica est orientada al logro de tres propsitos:1) fortalecer el sujeto a
travs del establecimiento de un marco normativo que reconozca y garantice sus derechos de
autonoma y de acceso al bienestar. 2) promover que la ciudadana asuma la responsabilidad de
exigir el cumplimiento de los derechos y de respetar el derecho a los dems. 3) abrir un espacio
de configuracin de acuerdos y de conflictos sociales, a travs del cual recoge y organiza la
diversidad de puntos de vista a partir del desarrollo de una accin poltica intercultural encargada
de establecer equivalencias de distinto gnero entre los diferentes componentes que integran la
sociedad, particularmente los grupos interesados.
Cuando hablamos de sujetos activos, nos referimos a grupos sociales y personas que tienen
intereses y convicciones determinadas, las cuales se enfrentan a la existencia de recursos
escasos, enfoques diferentes de racionalizacin de lo social y problemas diversos que surgen a la
luz de las circunstancias y contextos de cada sociedad y evolucionan de una manera determinada.
La poltica pblica es una toma de posicin colectiva a los problemas o a los riesgos sociales, que
debe responder a estos sujetos. En este sentido, la planificacin y la programacin de la poltica
estn enfocadas hacia el desarrollo y atencin de los sujetos. En cuanto tal, la poltica pblica con
enfoque de derechos se dirige a modificar relaciones de poder. Se reconoce que el problema
social obedece a una desigual distribucin del poder social la cual conduce a evidentes relaciones
de subordinacin/dominacin. En consecuencia, la poltica pblica explcitamente procura atender
esta situacin.
A diferencia de los enfoques marxistas que postulan el asalto al poder del Estado para corregir la
relacin de dominacin entre clases propietarias y clases desposedas, y del enfoque liberal que
establece una igualdad poltica y jurdica dirigida a crear iguales condiciones de participacin y de

presin social, que corregira los excesos del mercado, el enfoque de los derechos humanos
postula la participacin activa del Estado para atender las desigualdades y define el derecho como
un marco normativo capaz de regular el poder social. En este contexto, la poltica pblica aparece
como un instrumento parcializado al lado de la justicia social y un espacio para discutir y acordar
las diferentes perspectivas de justicia reinantes en una sociedad.
3.2 La vigilancia ciudadana
En el esquema tradicional del Estado de Bienestar el Estado es omnipotente. La ciudadana se
consuma en la sociedad poltica y como receptor de servicios de atencin social y de subsidios. La
ciudadana adquiere sentido de pertenencia en la medida en que el Estado garantiza un estndar
social y un proceso de integracin a la sociedad. La burocracia define ese estndar social y
establece discrecionalmente las estrategias de integracin social. Hay una relacin vertical entre
un Estado discrecional y una ciudadana objeto de polticas pblicas.
En el caso del enfoque de los derechos humanos el principio fundamental es una ciudadana
activa y reflexiva. Las instituciones deben ajustarse a la participacin de la ciudadana. En este
contexto, se desarrolla una poltica de rendicin de cuentas y una poltica de promocin
ciudadana. Los procesos de programacin de la poltica pblica no son un asunto solamente de la
discrecionalidad de la burocracia sino, tambin, de la ciudadana, razn por la cual se establecen
mecanismos de consulta y validacin. Esta es una manera de garantizar la corresponsabilidad
ciudadana. Por otra parte, se promueve la creacin de instancias de control, reclamo de defensa
ciudadana de los derechos a travs de instituciones estatales como defensoras,
superintendencias y mecanismos de coparticipacin y exigibilidad como los Consejos de Niez,
Institutos de los derechos de la mujer y otros de similar condicin.
Un principio liberal que es recogido por el enfoque de los derechos humanos es la autonoma
ciudadana. De modo que, ese carcter reflexivo y pro-activo de la ciudadana se expresa en el
surgimiento de instituciones asentadas en la sociedad civil, que promueven la defensa y de

exigibilidad de derechos. Estas organizaciones no gubernamentales, juegan un rol muy importante


en la discusin de la rendicin de cuentas institucionales, el seguimiento de los marcos jurdicos
basados en los derechos humanos y en la situacin de cumplimiento de tales derechos. La
autonoma ciudadana puede ser muy significativa en aquellos regmenes de bienestar en los que
la gestin de riesgos colectivos es dbil. Por el contrario, en las naciones donde la gestin
estatal de los riesgos es ms fuerte debido a la existencia de polticas de bienestar amplias, la
autonoma ciudadana tiende a ser ms institucionalizada y, por consiguiente, mucho ms
recortada. En este ltimo caso, la poltica pblica de control ciudadano tiende a sustituir estas
acciones autnomas de la sociedad civil (GUENDEL, L 2009).
Hay que distinguir entre la vigilancia ciudadana y la exigibilidad de los derechos respecto a la
nocin sociolgica de demanda social. La primera es una accin institucional, que se desarrolla
bajo la existencia o promoviendo un marco normativo de reconocimiento de derechos de
identidad. Esta implica un nivel de reflexin ciudadana y de demanda de cumplimiento de
derechos. El cambio que se propone es un cambio institucional y basado en acuerdos sociales y
polticos entre todos los sectores. En este sentido, el cambio tiene un carcter incremental. Otra
caracterstica es que la vigilancia se realiza no solamente hacia el Estado como responsable
primario de la garanta de los derechos, sino, tambin, hacia los co-responsables de los derechos:
los individuos, grupos sociales, empresas y organizaciones sociales. Mientras tanto, la demanda
social si bien surge como una reaccin hacia una violacin de derechos, no se plantea en estos
trminos. Normalmente son demandas reivindicativas por mejoramiento salarial, ampliacin o
mejora de los servicios de atencin social con un carcter clasista y redistributivo. Tales demandas
tematizan la satisfaccin de los derechos econmicos y sociales pero no tienen como referente
reflexivo los derechos propiamente tal. Adems la demanda surge a partir de la nocin de pueblo y
no se deriva de una condicin reconocida por los demandantes de ciudadana, que es el caso de
la vigilancia ciudadana. En la medida en que el concepto de derechos se extienda tales demandas
se formularn bajo ese nuevo paraguas, lo cual significa que ha habido un avance institucional.
Como seala el institucionalista Douglas North, la institucin es un edificio social que se levanta

gracias al establecimiento de reglas (derechos) de convivencia social, en las que se inscriben las
organizaciones. En ese sentido, la demanda de derechos y de revisin del marco vigente
constituye una exigencia de reformulacin institucional.
3.3 La epistemologa de la accin social a travs de la poltica pblica
Como deca en pginas anteriores, el enfoque de los derechos, a diferencia del enfoque liberal, no
pone el nfasis en la no intervencin sino en la no dominacin. Esto significa que analiza lo
social desde la perspectiva de los factores que conducen a la dominacin social. Ello se refiere a
la dominacin en general, incluyendo

la dominacin identitaria. La dominacin social es

visualizada desde la perspectiva de la desigualdad de los sujetos no solamente desde la


desigualdad clasista. Independientemente de la naturaleza de la clase social, hay relaciones de
dominacin identitaria que atraviesa toda la estructura social. En el caso de las clases
subordinadas la dominacin identitaria est acompaada de la dominacin social, ya que el sujeto
pobre es privado del poder y de los recursos al mismo tiempo, principalmente las mujeres, la niez
y las etnias dominadas histricamente, cuya pobreza no slo se explica en la privacin material
sino en la exclusin por razones de gnero, desigualdad cultural y etrea. En consecuencia, un
pacto social para superar la dominacin identiraria debe abarcar la dimensin social y viceversa.
Desde el punto de vista de las polticas pblicas esta perspectiva se diferencia de la concepcin
keynesiana o socialista en la medida en que el problema no es la complementariedad del mercado
y la equidad, es decir, la redistribucin del producto sino la distribucin del poder. El acceso al
poder requiere recursos pero tambin capacidades, siempre y cuando exista como condicin un
contexto normativo que favorezca el reconocimiento de los derechos. Por ello, la poltica de
derechos humanos tiene como requisito la existencia de una institucionalidad amplia y fuerte
capaz de garantizar servicios, subsidios y regulaciones para que los derechos puedan ser
ejercidos por los sujetos. Esta es otra diferencia respecto a las concepciones liberales que

postulan el Estado mnimo como condicin y una sociedad atomizada en grupos de inters
demandantes de los derechos especficos y las libertades civiles.
La institucionalidad fuerte, desde esta perspectiva, se refiere no solo a la existencia de un aparato
institucional sino a reglas (instituciones) que incluyan mecanismos que garanticen su ejercicio y
seguimiento. La poltica pblica es el instrumento de esta institucionalidad para garantizar estas
dos dimensiones, lo primero est garantizado gracias a la inversin social, organizaciones
debidamente enfocadas y una burocracia suficientemente capacitada. Lo segundo a travs de la
modificacin o instauracin de instituciones que establezcan reglas de conducta debidamente
internalizadas en la sociedad y mecanismos de control social y de sancin moral y jurdica.
En virtud de que la realidad a intervenir es el poder social los objetivos de la poltica son,
principalmente, el cambio cultural: garantizar el ejercicio de los derechos a todos los sujetos para
alcanzar la igualdad social. El poder requiere recursos y capacidades para construir la igualdad, el
acceso a los servicios sociales, a la administracin de la justicia y a un ingreso adecuado.
Tambin necesita de oportunidades econmicas. Existe, en este sentido, una diferencia entre
asegurar el acceso a las condiciones de vida y fomentar la distribucin del poder social. El
propsito de la poltica social es la equidad en la asignacin de recursos, mientras que para el
enfoque de derechos esta es solamente un medio. Dicho as, la poltica pblica debe enfocarse a
reformular las instituciones vigentes que organizan y legitiman las relaciones de dominacin. En
otras palabras, la poltica pblica tiene una motivacin bsicamente poltica.
Esta premisa orienta el quehacer de la poltica pblica, ya que le establece un rumbo centrado en
un escrutinio epistemolgico basado en los derechos humanos de los conceptos, enfoques,
instrumentos y mecanismos de gestin social. Obliga, asimismo, a propiciar un espacio de
reflexin colectiva en la sociedad destinado a debatir (argumentar y contra-argumentar) sobre los
ejes en los que se configura la relacin de dominacin. Dicho en palabras del socilogo alemn
Juergen Habermas: una democracia deliberativa. Esta modalidad de democracia debe concebirse

en forma holstica, pues de lo que se trata es profundizar el debate en las estructuras bsicas de
la sociedad contempornea como la familia, el mundo del trabajo y las relaciones comunitarias y
religiosas. La poltica de comunicacin y movilizacin social a travs de una poltica explicita de
promocin ciudadano, en tal sentido, deviene en un elemento estratgico.
Qu significa el escrutinio epistemolgico? Someter los principios de organizacin social al filtro
de los derechos humanos. Cuestionar la primaca tnica y recuperar la historia, la cosmovisin y
los saberes de las etnias dominadas. Revisar las reglas de organizacin social y econmica y los
conceptos en los que los hombres justifican supremaca sobre las mujeres. Modificar las
relaciones entre grupos generacionales y cualquier otro en los que hay un vestigio de
subordinacin. Finalmente, revisar los mecanismos de distribucin de la riqueza social y de
produccin de valores.
Esta es una tarea que ha implicado, al menos, los siguientes pasos:
1) La promocin de comunidades de pensamiento que han abierto la discusin conceptual
y han articulado el conocimiento tcnico y filosfico alrededor de una teora del cambio
basada en el sujeto. Esta comunidad tiende a atravesar los aparatos tcnicos del Estado,
centros especializados en la produccin de conocimiento y las organizaciones sociales.
2) La realizacin de anlisis de situacin desde una perspectiva que ha puesto el nfasis en
los sujetos y en la identificacin de los factores que conducen a las desigualdades. Ello,
tambin, ha contribuido a establecer planes de reformulacin de las polticas inspirados en
esa teora del cambio.
3) Se ha iniciado, aunque resta mucho por hacer, un debate ms profundo acerca de la
neutralidad de los instrumentos de poltica. Ello ha contribuido a someter a la discusin

acadmica una serie de aspectos ms especficos, donde se filtran los conceptos que
justifican el biopoder.
Este proceso relativamente reciente se ha expresado en lo que algunos autores llaman la
programacin con enfoque de derechos( GUENDEL L y BARAHONA, M: 2006), la cual quiere
decir la realizacin de un esfuerzo por racionalizar este proceso de configuracin de
organizaciones y reglas que se sometan a la primaca del sujeto sobre el objeto. Cabe hacer notar,
que este proceso, el cual ha venido avanzando a brincos y a saltos, enfrenta la trampa del
neotecnocratismo. Este cual pone tanto nfasis en la ingeniera social de los derechos humanos
que pierde la perspectiva de la poltica. En efecto, la erradicacin del biopoder es primordialmente
una acto poltico, el cual, sin embargo, al institucionalizarse deviene en una nueva ingeniera
social. Tal avance tecnoburocrtico si bien es conveniente, dado que la teora del sujeto expresada
en los derechos humanos, debe traducirse en una tecnologa que sustituya las tradicionales
tecnologas sociales, no debe erigirse en un reduccionismo tecnocrtico, pues tiende a perderse la
visin poltica. Esto no quiere decir que no haya que construir una tecnologa social enfocada
hacia la incorporacin de los derechos humanos. Ello es necesario y es la base de esta idea de la
programacin social con enfoque de derechos, el peligro es que se abandone la agenda poltica,
ya que el tema de los derechos humanos es sobre todo poltico, pues se trata de una distribucin
del poder social dentro de un marco institucional.

4. Conclusiones
La poltica pblica es una relacin compleja, debido a la variedad de factores presentes en su
proceso de formulacin, adopcin, implementacin y evaluacin. Ha pasado mucha agua debajo
de los puentes y el concepto desde que fue construido por el politlogo Harold Laswell ha tenido
un desarrollo impresionante, dada la creciente importancia que ha adquirido el Estado, aun en los
tiempos en los que los enfoques minimalistas se impusieron en el mundo occidental. Hoy las

polticas emanadas desde el Estado gravitan en casi todos los sectores de la sociedad y la
economa y se articulan con los diferentes sectores, al punto de que los esfuerzos de
privatizacin tuvieron lmites muy claros y an en las naciones que adoptaron esta agenda la
poltica de retiro del Estado goz de gradualidad. En el caso de la poltica social, pese a que los
servicios de atencin privados fueron ganando terreno, nadie duda de que el debate y la
centralidad de los programas de asistencia hacia los pobres y de los modelos gerenciales que
propugnaban por modificar el equilibrio de la gestin pblica y la gestin privada de lo social,
fueron hitos en esta materia. La significacin asignada a lo social fue, paradjicamente, de las ms
amplias que se han vivido en Amrica Latina.
En este contexto surge el enfoque de los derechos humanos como una perspectiva alternativa a
las concepciones tradicionales de la poltica social. Este enfoque articula preocupaciones
tradicionales del enfoque de la equidad y argumentos del liberalismo radical o igualitario de
inspiracin rawlsiana y seniana. De esta manera, se pueden identificar corrientes o
dimensiones del enfoque de los derechos humanos, lo cuales sin embargo coinciden en algunos
aspectos bsicos como en la preeminencia del sujeto, la construccin de universalidad de los
derechos y la garanta de la igualdad y de la no dominacin. El enfoque de los derechos condujo
a reformas legales y a formulaciones ms desde la antropologa poltica centrada en el cambio
cultural. La poltica pblica en la medida en que condensa intereses y enfoques termin
recogiendo aspectos de todas las perspectivas y desarrollando inditas experiencias de gestin y
de concepcin, que han desatado una interesante prctica de evaluacin y sistematizacin.
Quedan grandes desafos que deben ser atendidos, entre ellos la exigencia de evitar los
reduccionismos normativistas y culturalistas y propender hacia una mayor operacionalizacin
dentro de las polticas sociales.
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