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Ttulo: Ocupao urbana, reas de preservao permanente, operaes

urbanas consorciadas e o Ministrio Pblico.

Autor: Alex Fernandes Santiago


Promotor de Justia. Coordenador das Promotorias de Defesa do Meio
Ambiente da Bacia do Alto So Francisco em Minas Gerais.
Endereo: Avenida Raja Gabaglia, 615, 2o andar, bairro Cidade Jardim,
Belo Horizonte, Minas Gerais, CEP 30.380.090
Telefone: 0xx31 3221-2683
E-mail: pjsf@mp.mg.gov.br

OCUPAO URBANA, REAS DE PRESERVAO PERMANENTE,


OPERAES URBANAS CONSORCIADAS E O MINISTRIO PBLICO.

ALEX FERNANDES SANTIAGO

RESUMO: A ocupao urbana no Brasil retrata problemas ligados ausncia


de planejamento, devendo adequar-se poltica de desenvolvimento urbano e
atingir os objetivos do artigo 182 da Constituio Federal. A realidade da
atuao municipal demanda atuao preventiva e repressiva do Ministrio
Pblico, existindo amplo instrumental a ser manejado, sobretudo para
observncia das metragens estabelecidas pelo Cdigo Florestal quanto s
reas de preservao permanente urbanas. Contudo, nos casos de
irreversibilidade da ocupao, a operao urbana consorciada afigura-se como
instrumento de poltica urbana aplicvel.

SUMRIO: 1 Introduo. A ocupao urbana no Brasil e o urbanismo. 2 A


poltica urbana e a funo social da cidade. 3 A realidade da atuao municipal.
4 A legislao municipal quanto s metragens da rea de preservao
permanente. Necessidade de adequao. 4.1 O artigo 2o, pargrafo nico, do
Cdigo Florestal. 5 A atuao ministerial, preventiva e repressiva. 5.1 As
recomendaes para adequao. 5.2 Ao civil pblica para coibir construes
em desacordo com a metragem do Cdigo Florestal. 5.3 Aes de embargo e
demolio da obra. 5.4 Ao de improbidade administrativa. 5.4.1 Os
loteamentos clandestinos e irregulares e a improbidade. 5.5 Omisso
penalmente relevante crime. 5.6 Outras medidas. 6 A existncia dos
parcelamentos clandestinos ou irregulares. 7 A operao urbana consorciada.
7.1 Cumulatividade dos objetivos. 7.2 A regularizao. 7.3 A lei especfica. 8 A
legislao estadual mineira. Equvocos. 9 Iniciativas.

PALAVRAS-CHAVE: Poltica urbana Funo social da cidade Municpio


reas de preservao permanente urbanas Cdigo Florestal Ministrio

Pblico Atuao Loteamentos clandestinos e irregulares Regularizao


Operao urbana consorciada.

1 Introduo. A ocupao urbana no Brasil e o urbanismo.

Pelo ltimo censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica,


IBGE, realizado no ano de 2.000, aproximadamente 80% (oitenta por cento) da
populao brasileira vive em reas urbanas, sendo que o Brasil perdeu a feio
eminentemente rural na dcada de 1960.1
Vrios problemas surgiram, contudo, dessa transio para um Brasilurbano, demandando a ordenao da ocupao humana das cidades2, com
diversos reflexos, negativos, no equilbrio ambiental, e no bem-estar da
populao.
No Direito Ptrio, a Constituio Federal, em seu artigo 182, caput,
estabeleceu que a poltica urbana objetiva ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais das cidades e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Aplicvel ao mandamento constitucional o ensinamento de Veiga de
Faria, que assevera ser o objeto fundamental do Direito Urbanstico a melhor
organizao do territrio, e os interesses particulares dos proprietrios desse
territrio, bem como o poder da autoridade pblica esto subordinados a esse
escopo primrio, por ele procurando conciliar-se mutuamente3, pelo que os
direitos dos proprietrios no so preexistentes legislao urbanstica, mas
dela se originam, no entendimento mais avanado do Direito Urbanstico4. Alm
disso, o urbanismo se ocupa no somente do arranjo fsico territorial das
1

Para maiores informaes a respeito, consulte-se <http://www.ibge.gov.br./ibge/estatistica/populacao>


Detectaram-se como principais problemas: a) o excessivo crescimento da populao urbana; b) o
assentamento desordenado dessa populao, ausentes qualquer planejamento e racionalidade; c) a
segregao residencial, pelo que as pessoas mais carentes so destinadas s periferias, sem qualquer infraestrutura, sendo que as reas nobres recebem as maiores aes do Estado; d) a atividade especulativa, em
que o proprietrio de imveis urbanos, valendo-se da faculdade do no uso, aguarda o momento de
locupletar-se com os investimentos de toda a coletividade, que valorizou seus bens de raiz. A relao de
Ricardo Pereira LIRA, professor titular de Direito Civil e Propriedade Urbana na Faculdade de Direito da
UERJ (Elementos de direito urbanstico. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 157/158).
3
FARIA, Manuel Veiga de. Elementos de direito urbanstico. Coimbra: Coimbra, 1977, p. 36.
4
Na sntese feliz de MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. 2 ed., rev., atual. e ampl. (de
acordo com Estatuto da Cidade Lei n. 10.257/01 e com o novo Cdigo Civil, Lei n. 10.406) So
Paulo: Dialtica, 2.002, p. 11. Lembra ainda este que o urbanismo, de simples arte de embelezar a
cidade, passa a ser, por obra da especializao tcnica e cientfica, uma cincia e uma tcnica, agora de
ordenao das cidades.(p. 49)
2

cidades, mas vai alm, em abordagem qualitativa, dos aspectos relacionados


qualidade do meio ambiente5.

2 A poltica urbana e a funo social da cidade.

Ao cuidar da ordem econmica e financeira, em seu ttulo VII, a Carta


Magna, aps estabelecer, no captulo I, os princpios gerais da atividade
econmica (e dentre os princpios, figura a defesa do meio ambiente artigo
170, VI), cuidou, no captulo II, da poltica urbana, nos artigos 182 e 183.
Dispe o artigo 182, caput:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
Poltica o conjunto de medidas e decises que so tomadas pelo
Poder Pblico no sentido de alcanar alguns objetivos determinados e
estabelecidos previamente, seja em programas de governo, seja em normas
jurdicas indutoras de condutas governamentais6, sendo que a poltica urbana
ser o conjunto de medidas e tomada de decises do Poder Pblico na
ordenao das cidades.
Da conjugao dos valores que a poltica urbana visa a alcanar pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade, garantia do bem-estar dos
habitantes observa-se a existncia daquilo que a doutrina classificou como
direito difuso funo social da cidade7.
Mas no que consiste a funo social da cidade? Para alcanar tal
conceito, imprescindvel recorrer abordagem dos direitos sociais. A noo
de direitos sociais vem no prprio artigo 6o da Constituio Federal, que ali
insere, dentre outros, a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer e a
segurana. Todas essas so funes sociais da cidade. A poltica urbana ser
realizada com esse objetivo:
5

MUKAI, ob. cit., p. 53. Assinala o autor a posio de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, que chega a
inserir o Direito Urbanstico como espcie do Direito Ambiental.
6
FRANCISCO, Caramuru A., Estatuto da Cidade comentado. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2.001, p.
24.
7
ROCHA, Jlio Csar S da. Funo ambiental da cidade. Direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. So Paulo: Juarez de Oliveira, p. 36.

A cidade, como espao onde a vida moderna se desenrola, tem suas


funes sociais: fornecer s pessoas moradia, trabalho, sade, educao,
cultura, lazer, transporte, etc. Mas como o espao da cidade parcelado,
sendo objeto de apropriao, tanto privada (terrenos e edificaes) como
estatal (ruas, praas, equipamentos, etc.) suas funes tm de ser cumpridas
pelas partes, isto , pelas propriedades urbanas. A poltica urbana tem,
portanto, a misso de viabilizar o pleno desenvolvimento das funes sociais
do todo (a cidade) e das partes (cada propriedade em particular)8
E isso se conseguir pela ordenao, ordenao essa que objetiva o
pleno desenvolvimento das funes sociais, mas sempre dentro de um
equilbrio, que permitir, assim, o bem-estar de seus habitantes.
Da a razo por que fica bem claro que a poltica urbana, ao consagrar o
direito funo social da cidade, tambm pontifica que exige o direito a
cidades sustentveis, conforme exsurge do artigo 2o do EC, incisos I, V, VII e
X, tema que retomaremos adiante. A funo social da cidade norma princpio,
que rege a poltica de desenvolvimento urbano, atravs da construo de uma
nova tica urbana, em que os valores ambientais e culturais sejam
preponderantes, garantindo sustentabilidade e desenvolvimento.9
Tudo isso como decorrncia da competncia constitucional dos
Municpios de promover o adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano (artigo 30, VIII, da CF).

3 A realidade da atuao municipal.

Todavia, em vez de promover o adequado ordenamento territorial, o


Municpio, muitas das vezes, revela-se como principal responsvel pela
absoluta confuso reinante no ordenamento territorial, com ocupao que
desrespeita normas urbanstico-ambientais e traz srias conseqncias,
comprometendo o equilbrio ambiental e o bem-estar da populao.
8

SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da cidade e suas diretrizes gerais. In: Estatuto da cidade
(comentrios Lei Federal 10.257/2.001). Coordenadores: Adilson Abreu DALLARI e Srgio FERRAZ.
So Paulo: Malheiros, 2.003, p. 54.
9
OSORIO, Letcia Marques. In: Estatuto da Cidade comentado: lei n. 10.257, de 10 de julho de
2.001/Organizadora: Liana Portilho Mattos. Belo Horizonte: Mandamentos, 2.002, p. 72.

realidade vivenciada pela prtica diuturna dos membros do Ministrio


Pblico que na maior parte dos casos o Municpio o principal infrator
ambiental, pelo descaso e omisso na fiscalizao do ordenamento territorial.
Cada Promotor de Justia teria seu trabalho em muito facilitado se o Municpio
simplesmente cumprisse seu dever de fiscalizao, em vez de omitir-se, ou, at
mesmo, o que ainda mais grave, incentivar o descumprimento da legislao
correlata, ao autorizar e licenciar parcelamentos em desacordo com as normas
aplicveis.

Tudo seria bem mais simples se o licenciamento dos loteamentos, das


obras, fosse aplicado conforme a legislao federal pelos Municpios, desde o
seu primeiro momento, at a concluso. No conviveramos com a questo das
favelas, edificadas, muitas das vezes, em reas de preservao permanente, e,
sempre, sem qualquer ordenamento, gerando, ainda, problemas de segurana.
No conviveramos com a ocupao das margens dos cursos dgua, seja pela
populao carente, seja nos ricos condomnios residenciais, trazendo srios
impactos ambientais, bastando mencionar as enchentes. Bastava que o
Municpio exercesse seu poder de polcia.
O quadro ideal est na lio de Hely Lopes Meireles, no que tange ao
licenciamento das obras:
O licenciamento administrativo das obras o meio de que o Poder
Pblico lana mo para impor e controlar a observncia das normas tcnicolegais da construo. Desde a elaborao do projeto at a concluso da obra,
a construo fica sujeita fiscalizao da autoridade competente, que, para o
incio da edificao, expede o alvar de construo e, para o incio de uso da
obra concluda, expede o alvar de ocupao ou auto de vistoria, vulgarmente
conhecido por habite-se. Esse policiamento da construo tanto pode alcanar
as obras urbanas como as edificaes rurais, visto que umas e outras tm
profundas implicaes com o bem-estar do indivduo e da coletividade; mas,
por incria das Administraes, at hoje s se tem legislado para as
construes urbanas. A inobservncia ou desatendimento das normas tcnicolegais da construo ou da regulamentao profissional sujeita o infrator a
penalidades diversas, que podem variar desde a aplicao de multas at a
interdio e demolio da obra, com suspenso ou at mesmo cassao do

exerccio profissional ou da empresa construtora responsvel pela ilegalidade.


10

E se a obra no possuir licena, portanto, clandestina, deve ser


demolida, mediante ordem sumria da Prefeitura, porque, em tal caso, o
particular est incidindo em manifesto ilcito administrativo com o s ato de
frustrar a apreciao do projeto, que pressuposto legal de toda construo.
Como a construo atividade sujeita a licenciamento pelo Poder Pblico, a
ausncia de licenciamento faz presumir um dano potencial Administrao e
coletividade, consistente na privao do exame do projeto e na possibilidade de
insegurana e inadequao da obra s exigncias tcnicas e urbansticas.
O ato ilegal do particular que constri sem licena rende ensejo a que a
Administrao use o poder de polcia que lhe reconhecido, para embargar,
imediata e sumariamente, o prosseguimento da obra e efetivar a demolio do
que estiver irregular, com seus prprios meios, sem necessidade de um
procedimento formal anterior, porque no h licena ou alvar a ser invalidado.
Basta a constatao da clandestinidade da construo, pelo auto de infrao,
para o imediato embargo e ordem de demolio.11
O raciocnio tambm se aplica aos loteamentos. Lembremos, com Jos
Afonso da Silva, quanto contnua fiscalizao pelo Municpio, nos
parcelamentos, em trs momentos bem definidos:
a) antes da atuao do interessado, que o mais importante, dito
controle prvio, que se realiza pela aprovao de planos e projetos, pelas
autorizaes e pelas licenas; b) durante a atuao do interessado, dito
controle concomitante, que se efetiva pelas inspees, comunicaes e
fiscalizao; c) finalmente, depois da atuao do interessado, o que se d pelo
controle sucessivo ou a posteriori, mediante auto de vistoria, de concluso ou
habite-se.12
Se esse sistema de fiscalizao fosse eficiente, quase no haveria todos
os problemas de parcelamento do solo.
Mas o Municpio, em vez de exercer seu dever de polcia, coibindo
loteamentos e obras irregulares, omite-se (at para no ser impopular, em
raciocnio imediatista e eleitoreiro), e, aps consumado o fato, apressa-se em
10

Direito de construir. 7a ed., So Paulo: Malheiros, 1996, p. 306.


Ob. cit., p. 166.
12
Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1995, p. 395.
11

urbanizar, canhestramente, a rea ocupada, incentivando a continuidade da


prtica, contribuindo para o caos urbano, e gerando situaes de difcil
reverso. As autoridades j sob o argumento de fato consumado, permitem
que reas de preservao permanente e outras de interesse ambiental sejam
completamente descaracterizadas.
conhecido chavo que melhor prevenir que remediar, pelo que
somente uma fiscalizao efetiva apta a constatar a irregularidade no seu
incio ser capaz de redirecionar a forma pela qual se d hoje o uso e a
ocupao do solo urbano. Pois s a partir da outros rgos, como a polcia e o
Ministrio Pblico, podero auxiliar nessa rdua tarefa, praticando os atos que
lhes competem.13

Compreende-se ento a necessidade de o Ministrio Pblico estar


vigilante e combater esta cultura de omisso, para evitar a formao de reas
urbanas sem qualquer condio de regularizao e graves danos ambientais.

4 A legislao municipal quanto s metragens da rea de preservao


permanente. Necessidade de adequao.

Verifica-se com freqncia a previso, na legislao local, de metragem


inferior estabelecida no Cdigo Florestal, artigo 2o, pargrafo nico, para a
rea de preservao permanente urbana.
O uso da propriedade urbana deve ser realizado em prol do bem estar
dos cidados, do equilbrio ambiental (EC, artigo 1o, pargrafo nico), o que
traz lembrana os conceitos de funo social da cidade e da propriedade
urbana, direito a cidades sustentveis e desenvolvimento sustentvel.
Na regulao da propriedade, existe rea que, por sua prpria natureza,
impe limitaes ao exerccio do direito de propriedade e cuja preservao
tambm realizada com vistas ao bem-estar dos cidados, valor fundante do
Estatuto da Cidade. Tal rea nominada como rea de preservao
permanente, definida no Cdigo Florestal como rea protegida nos termos dos
arts. 2 e 3 desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo
13

SANTOS, Marcus Vinicius Monteiro dos. Loteamentos irregulares e clandestinos. Improbidade


administrativa. In: Temas de direito urbanstico, 2. Coordenao geral Jos Carlos de Freitas. So Paulo,
Imprensa Oficial do Estado, Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2.000, p. 252.

ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade


geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem estar das populaes humanas
Explicita o Cdigo Florestal, portanto, fim especfico da rea de
preservao permanente: assegurar o bem estar das populaes humanas.
, portanto, em tudo consentneo com o Estatuto da Cidade, e detalha
comportamento dos proprietrios para a realizao do bem estar almejado pelo
Estatuto em seu artigo 1o, pargrafo nico.
A rea de preservao permanente possui a natureza jurdica de
limitao administrativa, cuja noo est ligada ao conceito de bem estar:
Limitao administrativa toda imposio geral, gratuita, unilateral e de
ordem pblica condicionadora do exerccio de direitos ou de atividades
particulares s exigncias do bem-estar social.14
As reas de preservao permanente existem no em razo da vontade
do homem, mas de necessidade imposta pela realidade15. O Cdigo Florestal,
em sua exposio de motivos, j ressaltava este aspecto:
Assim como certas matas seguram pedras que ameaam rolar, outras
protegem fontes que poderiam secar, outras conservam o calado de um rio que
poderia deixar de ser navegvel, etc. So restries impostas pela prpria
natureza ao uso da terra, ditadas pelo bem-estar social. Raciocinando deste
modo os legisladores florestais do mundo inteiro vm limitando o uso da terra
sem cogitar de qualquer desapropriao para impor essas restries ao uso.
Fixam-nas em leis, com um vnculo imposto pela natureza e que a lei nada
mais fez do que declar-lo existente. 16
14

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, 26a ed, So Paulo: Malheiros, 2.001, p.
568.
15
Referimo-nos aqui apenas rea de preservao permanente por fora de lei, prevista no artigo 2 o, j
que a rea de preservao permanente por ato do Poder Pblico, prevista no artigo 3 o, depende de escolha
do Poder referido.
16

Comentando a rea de preservao permanente no Cdigo Florestal de 1934, Osny Duarte PEREIRA:
Sua conservao no apenas por interesse pblico, mas por interesse direto e imediato do prprio dono.
Assim como ningum escava o terreno dos alicerces de sua casa, porque poder comprometer a segurana
da mesma, do mesmo modo ningum arranca as rvores das nascentes, das margens dos rios, nas encostas
das montanhas, ao longo das estradas, porque poder vir a ficar sem gua, sujeito a inundaes, sem vias
de comunicao, pelas barreiras e outros males conhecidamente resultantes de sua insensatez. As rvores
nesses lugares esto para as respectivas terras como o vesturio est para o corpo humano. Proibindo a
devastao, o Estado nada mais faz do que auxiliar o prprio particular a bem administrar os seus bens
individuais, abrindo-lhe os olhos contra os danos que poderia inadvertidamente cometer contra si
mesmo. (Direito florestal brasileiro. Rio de Janeiro: Borsoi, 1950, p. 210.)

Verifica-se a vinculao situacional, expresso que denomina teoria que


revela haver restries ao uso da propriedade imanentes sua especial
situao ftica, nus a incidir sobre o terreno, tal como a proibio de construir
em reas alagadas. O terreno no pode ser isolado do ambiente em que se
insere17.
As funes da rea de preservao permanente so definidas pelo
Cdigo Florestal, no artigo 1o, II: preservar os recursos hdricos, a estabilidade
geolgica, a biodiversidade e o fluxo gnico de fauna e flora; proteger o solo e
assegurar o bem estar das populaes humanas.
Especificamente nas reas urbanas, essas funes se projetam nos
seguintes benefcios da cobertura vegetal: 1 conteno de enchentes,
principalmente em reas de solos propcios ao processo de eroso; 2.
aumento da umidade relativa do ar; 3. ameniza a temperatura em climas
tropicais e equatoriais; 4 dispersa poluentes e absorve rudos urbanos; 5
funciona como elemento paisagstico na orientao urbana e rural; 6 pode
bloquear o vento indesejvel em reas urbanas; 7 barreiras verdes tambm
podem direcionar o vento para locais desejados e, 8 ajuda na preservao de
espcies de pssaros.18
Entra ano, sai ano, e as manchetes da imprensa so as mesmas:
enchentes, estado de calamidade, aparecimento de polticos propondo a
canalizao de rios, construo de piscines, por vezes at recobrindo os
cursos dgua em jaula (ou tumba?) de concreto. Entrevistas com pessoas
desesperadas, geralmente humildes (tambm nessa hora so as que mais
sofrem) que perderam tudo.
A verdade que as cidades vivem uma relao de amor e dio com
seus rios. Razo maior, muitas vezes, do povoamento de determinado local
(transporte, pesca, e, sobretudo e por bvio, a existncia de gua,
possibilitando o abastecimento), os rios, que em um primeiro momento
propiciaram o desenvolvimento das cidades, passam a ser considerados
inimigos destas, geradores de inundaes, viveiro de mosquitos, e destino do
17

GAIO, Daniel. A propriedade urbana e o direito de edificar. In: Revista de Direito Ambiental, ano 5, n.
20, outubro/dezembro 2000, So Paulo: Revista dos Tribunais, p. 150.
18
PINHO, Paulo Maurcio. Aspectos ambientais da implantao de vias marginais em reas urbanas de
fundos de vale. So Carlos, 1999, 133 p. Dissertao (Mestrado em Engenharia Civil). Universidade
Federal de So Carlos, apud MUSETTI, Rodrigo Andreotti. Da proteo jurdico-ambiental dos recursos
hdricos brasileiros. Leme: LED, 2.001, p. 163.

esgoto (coletado, nunca tratado). As casas so construdas de costas para o


rio, para que no se veja o indesejvel.
E o que se constata em todas as cidades o cenrio desanimador:
edificaes s margens dos rios; rios latrinas, destino do esgoto domstico e
industrial; nas margens, nenhuma vegetao. E o que dizer das nascentes que
lhes do vida, muitas vezes aterradas, volta e meia insistindo e agonizando ao
brotar em garagem de prdio residencial ou mesmo em shopping? Ou das
mortandades de peixes, pela falta de oxignio, gerada pelo esgoto, ou
vazamento de leo (postos de gasolina, ptios de ferrovias, dentre outros).
O desrespeito rea de preservao permanente no meio urbano afeta
o equilbrio ambiental, por conseguinte, no haver o almejado bem estar dos
cidados. Lembremos que medida que um ncleo urbano cresce e se
densifica, cresce o uso dos recursos naturais disponveis, eliminam-se
coberturas vegetais para a abertura de novos loteamentos; e, muito embora
seja a natureza composta de elementos que se constituem em poderosos
recursos para a construo de um habitat urbano saudvel e benfico a todas
as formas de vida, se estes forem ignorados e desrespeitados transformamse em srios problemas ou at em catstrofes, como aquelas que h sculos
tm castigado as cidades, como o caso dos deslizamentos e das enchentes
ou inundaes.19
Dando a palavra ao Presidente da Associao Brasileira de Recursos
Hdricos, e Professor da UFRGS, Carlos E. M. Tucci20, relata este que com o
desenvolvimento urbano, ocorre a impermeabilizao do solo atravs de
telhados, ruas, caladas e ptios, entre outros. Dessa forma, a parcela da gua
que infiltrava passa a escoar pelos condutos, aumentando o escoamento
superficial. O volume que escoava lentamente pela superfcie do solo e ficava
retido pelas plantas, com a urbanizao, passa a escoar no canal, sendo que
os principais efeitos da urbanizao so o aumento da vazo mxima, a
antecipao do pico e o aumento do volume do escoamento superficial.
A funo da mata ciliar de prevenir enchentes reconhecida
mundialmente, vez que a remoo da cobertura vegetal reduz o intervalo de
19

PAULINO, Ruth Cristina Montanheiro. Anlise das alteraes no microclima prximo s margens de
cursos de gua, decorrentes da ocupao urbana. So Carlos, 1997, 30 p. Exame de qualificao
(Doutorado Cincias da Engenharia Ambiental). Universidade de So Paulo, apud MUSETTI, Rodrigo
Andreotti, ob. cit., p. 158/159.
20
In: MUSETTI, ob. cit., p. 196/197.

tempo observado entre a queda da chuva e os efeitos nos cursos de gua,


diminui a capacidade de reteno de gua nas bacias hidrogrficas e aumenta
o pico de cheias. Alm disso, a cobertura vegetal limita a possibilidade de
eroso do solo, minimizando a poluio dos cursos de gua por sedimentos.
(Princpio 06 da Carta Europia da gua de 1968)
intuitivo, da leitura do artigo 2o do Cdigo Florestal, que as alneas a),
b) e c) visam proteo das guas, enquanto as demais alneas do artigo em
comento proteo do solo:
Art. 2 Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta
Lei, as florestas e demais formas de vegetao natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'gua desde o seu nvel
mais alto em faixa marginal cuja largura mnima seja:
1 - de 30 m (trinta metros) para os cursos d'gua de menos de 10 m (dez
metros) de largura;
2 - de 50 m (cinqenta metros) para os cursos d'gua que tenham de 10
(dez) a 50 m (cinqenta metros) de largura;
3 - de 100 m (cem metros) para os cursos d'gua que tenham de 50
(cinqenta) a 200 m (duzentos metros) de largura;
4 - de 200 m (duzentos metros) para os cursos d'gua que tenham de
200 (duzentos) a 600 m (seiscentos metros) de largura;
5 - de 500 m (quinhentos metros) para os cursos d'gua que tenham
largura superior a 600 m (seiscentos metros).
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios d'gua naturais ou
artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados olhos
d'gua, qualquer que seja a sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50
m (cinqenta metros) de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45 ,
equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de
mangues;

g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura


do relevo, em faixa nunca inferior a 100 m (cem metros) em projees
horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 m (mil e oitocentos metros), qualquer
que seja a vegetao.
Quando as alneas a), b) e c) esto cuidando de mata ciliar (e aqui
importante a origem etimolgica: ciliar porque de clio, vez que, tal como estes
protegem os olhos, a mata protege a gua), esto diretamente jungidas ao
comando do artigo 2o, incisos I e III, da Lei 9.433/97, que cuida da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos.21
Sim, tambm o inciso I, que cuida da quantidade e qualidade da gua
est relacionado rea de preservao permanente, questo de importncia
vital (como simples lembrete, recordemos o recente perodo de racionamento,
de apago).
Em relao quantidade tem sido demonstrado que a recuperao da
vegetao ciliar contribui para com o aumento da capacidade de
armazenamento da gua na microbacia ao longo da zona ripria, o que
contribui para o aumento da vazo na estao seca do ano, sendo que a
destruio da mata ciliar pode, a mdio e longo prazos, pela degradao da
zona ripria, diminuir a capacidade de armazenamento da microbacia, e
consequentemente a vazo na estao seca.22 Quanto qualidade, tem-se
que a manuteno da mata ciliar garante uma maior quantidade de nutrientes,
permite o controle do aporte destes e de produtos qumicos, bem como
possibilita o aumento da produo de gua na bacia.23
J na preveno de enchentes, remetemos a todo o exposto acima.
De tudo se conclui a importncia capital da manuteno da rea de
preservao permanente em zona urbana, diante do crescimento desordenado.

21

Art. 2 So objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos: I - assegurar atual e s futuras


geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos
usos; ... III - a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes
do uso inadequado dos recursos naturais.
22
LIMA, Walter de Paula; ZAKIA, Maria Jos Brito. Hidrologia de matas ciliares. In: Matas ciliares.
Conservao e recuperao. Editores Ricardo Ribeiro Rodrigues, Hermgenes Freitas Leito Filho. 2a
ed., So Paulo: Universidade de So Paulo, Fapesp, 2.001, p. 37.
23
SOUZA, Jos Fernando Vidal de. Mata ciliar. In: Manual prtico da Promotoria de Justia do Meio
Ambiente Organizado por Antnio Herman de Vasconcelos e Benjamin 2 ed., So Paulo: IMESP,
1999, p. 174.

4.1 O artigo 2o, pargrafo nico, do Cdigo Florestal.

Alcana-se, agora, o buslis desse breve panorama do Cdigo Florestal.


Aplicam-se as metragens do artigo 2o do Cdigo Florestal, diante do que
determina o pargrafo nico deste, rea urbana, ou a legislao municipal,
ainda que inferior?
O primeiro passo reproduzir o dispositivo do Cdigo Florestal, em seu
pargrafo nico:
Pargrafo nico. No caso de reas urbanas, assim entendidas as
compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal e nas
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido,
observar-se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo,
respeitados os princpios e limites a que se refere este artigo.
A simples leitura do dispositivo, na locuo respeitados os princpios e
limites a que se refere este artigo demonstra que o legislador municipal no
pode alterar os limites estabelecidos no artigo 2 do Cdigo Florestal, por
determinao de seu pargrafo nico acrescido pela Lei n 7.803/89, salvo se
for para ampliar o limite de proteo.
Pela doutrina, defendem os mais renomados especialistas em Direito
Ambiental a aplicabilidade dos limites do Cdigo Florestal s reas urbanas24.
24

A propsito, Jos Afonso da Silva ressalta que importante ter em mente a parte final do dispositivo,
que manda observar os princpios e limites previstos no artigo 2 do Cdigo que define as florestas e
demais formas de vegetao de preservao permanente, porque isso significa que o regime municipal
tem que respeitar o regime do Cdigo Florestal (Direito Ambiental Constitucional. 4 ed. So Paulo:
Malheiros Editores, p. 191). No mesmo sentido, Paulo de Bessa Antunes afirma que o Cdigo Florestal
deve ser interpretado como a impossibilidade legal de os municpios tornarem mais flexveis os
parmetros estabelecidos na lei federal.(Direito Ambiental. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p.
386). Paulo Affonso Leme Machado enfatiza que ao introduzir-se esse pargrafo nico no art. 2 do
Cdigo Florestal, quis o legislador deixar claro que os planos e leis de uso do solo do Municpio tm que
estar em consonncia com as normas do mencionado artigo 2. Isto quer dizer, por exemplo, que um
Municpio, ao construir uma avenida nas margens de um curso dgua, no pode deixar de respeitar a
faixa de implantao da vegetao de preservao permanente, de acordo com a largura do curso
dgua. A autonomia municipal ambiental entrosa-se, pois, com as normas federais e estaduais protetoras
do meio ambiente. (Direito Ambiental Brasileiro. 10 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002,
p.372-373). Ainda pela aplicabilidade, confiram-se: MUSETTI, ob. cit., p. 138/139; AKAOUI, Fernando
Reverendo Vidal. Apontamentos acerca da aplicao do Cdigo Florestal em reas urbanas e seu
reflexo no parcelamento do solo. In: Temas de direito urbanstico, 2. Coordenao geral Jos Carlos de
Freitas. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2.000, p. 293;
FINK, Daniel Roberto e PEREIRA, Mrcio Silva. Vegetao de preservao permanente e meio
ambiente urbano. In: Revista de Direito Ambiental, ano 1, n. 2, abril/junho 1996, So Paulo: Revista dos
Tribunais, p. 89; CAVEDON, Fernanda de Salles et al. Funo ambiental da propriedade urbana e reas
de preservao permanente: a proteo das guas no ambiente urbano in Congresso Internacional de
Direito Ambiental (7:2003: So Paulo) Direito, gua e vida/organizado por Antnio Herman Benjamin

importante, nesse ponto, fazer registro histrico da legislao, at para


que se saiba quando se est diante de edificao lcita ou ilcita.
Quando institudo, o Cdigo Florestal Lei 4.771/65 impunha a rea de
preservao permanente mnima de cinco metros. Aps, a Lei 6.766/79
estabeleceu em seu artigo 4o, III, que ao longo das guas correntes e
dormentes e das faixas de domnio pblico das rodovias, ferrovias e dutos, ser
obrigatria a reserva de uma faixa non aedificandi de 15 (quinze) metros de
cada lado, salvo maiores exigncias da legislao especfica.
Ora, a maior exigncia da legislao especfica surgiu em 1986, quando
a metragem mnima consagrada no artigo 2o trinta metros passou a ser
exigida pelo Cdigo Florestal, vez que a Lei 7.511, de 07 de julho de 1986,
modificou a redao de tal artigo do Cdigo Florestal, sendo que a Lei
7.803/89, ao modificar a redao mais uma vez do artigo 2o, reiterou as
dimenses anteriormente estabelecidas.
No h qualquer conflito de normas, pois a lei posterior o Cdigo
Florestal em sua nova redao representa a legislao especfica, e,
sobretudo, posterior, que afasta a incidncia da Lei 6.766/79 na metragem
estabelecida.
O pargrafo nico do artigo 2o do Cdigo Florestal encerra, antes de
tudo, uma advertncia, pois, alm de serem respeitadas as leis de interesse
local urbansticas deve-se atender a faixa marginal mnima estabelecida no
Cdigo Florestal, aplicando-se este, caso aquelas leis locais estabeleam
restries mais brandas.25
Alm disso, sabido que a lei no contm palavras inteis. Logo, no
seria necessrio que o pargrafo nico utilizasse a locuo respeitados os
princpios e limites a que se refere este artigo, bastando afirmar que as
normas municipais regulariam os limites.
E a interpretao, como visto acima, no pode conduzir ao absurdo:
como permitir que nas reas urbanas, exatamente onde mais necessria a
proteo, os limites sejam reduzidos? Alm disso, como tratar a zona urbana
com menos rigor que a rural ?
So Paulo: Imprensa Oficial, 2.003, v. 2, p. 183, dentre outros.
25
FINK, ob. cit., p. 85.

Rememorem-se, nesse ponto, todas as funes da mata ciliar.


evidente que os limites menores geram ocupao desordenada,
desenvolvimento insustentvel, desequilbrio ambiental, enfim, afronta aos
princpios do Estatuto da Cidade.
Assinale-se, ainda, que, no mbito da competncia concorrente em
matria ambiental, no foi contemplado o Municpio, conforme artigo 24, VI, da
Lei Maior, o que, por certo, no impede que legislem sobre o interesse local
artigo 30, II.
Mas o interesse, no caso, no meramente local. O artigo 1o do Cdigo
Florestal j ensina que as florestas e as demais formas de vegetao so bens
de interesse comum a todos os habitantes do pas. No h a competncia que
permita infringir as regras do Cdigo Florestal.
Alm disso, em competncia concorrente, ensina o Ministro Jos
Augusto Delgado do Superior Tribunal de Justia, na repartio de
competncias em legislao ambiental:
No que se refere ao problema da competncia concorrente entendo que
a Constituio Federal excluiu, de modo proposital, o Municpio. No obstante
assim se posicionar, permitiu, contudo, que o Municpio suplementasse a
legislao federal e a estadual no que coubesse (art. 30, II, CF), com o que
colocou ao alcance do Municpio, de modo no tcnico, a competncia
concorrente. Dentro desse quadro, o Municpio pode legislar sobre meio
ambiente (VI, art. 23), suplementando a legislao federal e estadual em
mbito estritamente local. Deve observar, apenas, que no mbito da legislao
concorrente (ou vertical) h hierarquia de normas: a lei federal tem prevalncia
sobre a estadual e municipal, e a estadual sobre a municipal.26
Muito embora entenda, pessoalmente, que a questo no seja de
hierarquia de ordenamentos federal supera estadual, e ambos superam o
municipal pois o que se deve definir a entidade competente, tem-se, de
qualquer forma, que se a Unio edita norma geral, o que sua competncia, o
Municpio no pode contrari-la27.
26

DELGADO, Jos Augusto. Direito Ambiental e Competncia Municipal in Revista Forense, vol.
317, p. 158. No mesmo sentido MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. 4a ed., Rio de
Janeiro, Forense Universitria, 2.002, p. 16/17.
27
Conforme ensina, com profundidade, FARIAS, Paulo Jos Leite. Competncia federativa e proteo
ambiental. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999, p. 427/430.

Em suma, qualquer raciocnio que se adote atingir a mesma concluso:


a legislao municipal no poder ser mais branda que a legislao federal.
Poder, sim, ser mais severa, tendo especial fim de proteo.
Sintetiza a questo da competncia com sabedoria Fiorillo:
Dessa forma, podemos afirmar que Unio caber a fixao de pisos
mnimos de proteo ao meio ambiente, enquanto aos Estados e Municpios,
atendendo aos seus interesses regionais e locais, a de um teto de proteo.
Com isso, oportuno frisar que os Estados e Municpios jamais podero legislar,
de modo a oferecer menos proteo ao meio ambiente do que a Unio,
porquanto, como j ressaltado, a esta cumpre, to-s, fixar regras gerais.28
O interesse na preservao da mata ciliar no meramente local, e isso
por definio legal artigo 1o do Cdigo Florestal. A metragem no pode ser
assim diminuda pelos Municpios, por falecer-lhes competncia, vez que a
norma geral j editada pela Unio no Cdigo Florestal no pode ser
contrariada.
E, j sob os influxos do Estatuto da Cidade, a nica interpretao
consentnea com seus mandamentos, que envolvem o equilbrio ambiental, o
desenvolvimento sustentvel, a preservao do meio ambiente natural e
artificial, a que aplica as metragens de rea de preservao permanente do
Cdigo Florestal s reas urbanas.
Por todo o exposto, grafou o comando do artigo 170, V, pargrafo nico,
da Constituio Estadual de Minas Gerais:
Art. 170. A autonomia do Municpio se configura no exerccio de
competncia privativa, especialmente:
...
V - promoo do ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano, ficando
dispensada a exigncia de alvar ou de qualquer outro tipo de licenciamento
para o funcionamento de templo religioso e proibida limitao de carter
geogrfico sua instalao;
...

28

FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4a ed, So Paulo: Saraiva,
2.003, p. 62.

Pargrafo nico. No exerccio da competncia de que trata este artigo, o


Municpio observar a norma geral respectiva, federal ou estadual.
Logo, qualquer norma municipal que desrespeite a norma geral no
caso, o artigo 2o do Cdigo Florestal padece de inconstitucionalidade, pelo
que a figura da recomendao importante para que modificada a legislao
local, respeitando a norma da Unio.
A jurisprudncia firme nesse sentido:
A Constituio Federal apenas delegou ao Municpio competncia
suplementar para legislar sobre direito urbanstico, florestas, defesa do solo e
proteo ao meio ambiente. No pode ele, portanto, na elaborao de planos e
leis do uso do solo, deixar de atender as normas federais e estaduais. (TJSP,
Ag In 111.177-5/0, 3a Cmara, Rel. Des. Mrcio Bonilha, j. 21/09/1999)
Proteo ambiental. Cautelar. Interdio para edificao de rea non
edificandi. Prevalncia da legislao federal com relao s posturas
municipais em tema de tutela ambiental.(TJSC, Ag In 5.682, Rel. Des.
Anselmo Cerello, j. 20/12/1994)
Registre-se, ainda, a concluso de nmero 12 do da Carta de Princpios
do II Congresso Nacional da Magistratura e do Ministrio Pblico para o Meio
Ambiente, tambm conhecida como 2a Carta de Arax:
Aplicam-se as metragens das reas de preservao permanente
previstas no artigo 2o do Cdigo Florestal s reas urbanas, consoante
pargrafo nico do dispositivo em comento, estabelecendo a legislao federal
metragens mnimas, que devem ser respeitadas pela legislao municipal.

5 A atuao ministerial, preventiva e repressiva.

No objetivo desse trabalho descer a pormenores da atuao, mas


instrumentos bsicos devem ser lembrados. Nesse campo, largo espectro de
atuao se abre ao Ministrio Pblico, devendo ser pinados alguns exemplos,
sendo que selecionamos os mais ligados ao respeito da legislao federal
quanto s reas de preservao permanente.

5.1 As recomendaes para adequao.

Por todo o exposto quanto metragem das reas de preservao


permanente em reas urbanas, cabe ao Ministrio Pblico, como primeiro
passo, e preventivamente, a expedio de recomendaes, com fundamento
no artigo 26, inciso VII, da Lei 8.625/93, Lei Orgnica Nacional do Ministrio
Pblico, ao Legislativo e ao chefe do Executivo local, para que no aprove, ou
vete, respectivamente, projeto de lei tendente a estabelecer metragem de rea
de preservao permanente inferior prevista no Cdigo Florestal. Cuida-se de
instrumento eficaz, sendo medida utilizada com sucesso na Comarca de
Formiga.
J existindo Lei municipal contrria s metragens mnimas do Cdigo
Florestal, salutar o envio de recomendao para que seja alterada a
legislao municipal existente, para se adequar legislao federal, bem como
para que no sejam aprovadas edificaes ou loteamentos em desacordo com
as previses do Cdigo Florestal.

5.2 Ao civil pblica para coibir construes em desacordo com a


metragem do Cdigo Florestal.

Ainda na hiptese de prvia existncia de lei municipal contrria s


metragens mnimas do Cdigo Florestal, e no sendo acatada a recomendao
referida, imperiosa a propositura de ao civil pblica, com pedido de liminar,
sendo ru o Municpio, para proibir a expedio de autorizaes, licenas,
alvars para edificar ou parcelar o solo em desacordo com as determinaes
do artigo 2o do Cdigo Florestal, medida essa que, na Comarca de Divinpolis,
culminou por estimular o Municpio a editar lei promovendo a adequao da
legislao local federal.
A respeito, confira-se:
"Agravo de instrumento - Ao civil pblica - Dano ambiental Construes ao longo dos rios em reas urbanas - Limites traados no Cdigo
Florestal (Lei n 7.771 de 15.09.65) - Inobservncia por normas e lei municipais
- Suspenso de alvars - Pressupostos tutela cautelar satisfeitos"(Rel. Des.
Alcides Aguiar, DJE n 8.289, de 09/07/91, pg. 16).Agravo de Instrumento n
5.974, 4 Cmara Civil do TJSC, j. 20.06.91, un.).

5.3 Aes de embargo e demolio da obra.

E, caso a caso, deve-se buscar o embargo e demolio das obras em


desacordo com a legislao federal.
A primeira possibilidade a de obra clandestina (entendendo-se por tal
a que for feita sem prvia aprovao do projeto ou sem alvar de licena) que
deve ser imediata e sumariamente embargada pela Administrao que pode,
na esfera de seu Poder de Polcia, efetivar sua demolio, sendo que a
demolio de obra clandestina levantada em rea de preservao permanente
no acarreta direito a qualquer reparao ou indenizao, nem fere o direito
igualdade em face de outras eventuais clandestinidades, pois todos so iguais
perante a lei para cumpri-la e por ela serem tutelados, jamais para descumprila (Apelao Cvel 98.000924-3, 3a Cmara Cvel, TJSC, j. 27/10/1998, rel.
Des. Nilton Machado)
E, pelo STF:
Basta a constatao da clandestinidade da construo, pelo auto de
infrao, para o imediato embargo e ordem de demolio.(STF, RF, 124/1438)
Lembremos, ainda, quanto aos parcelamentos irregulares, que o
Municpio deve convocar o licenciamento, em seu poder de polcia, podendo
ser obrigado judicialmente:
1 O Municpio, em se tratando de ao civil pblica para obrigar o
proprietrio a regularizar parcelamento do solo, em face do modo clandestino
como o mesmo ocorreu, sem ter sido repelido pela fiscalizao municipal,
parte legtima para figurar no plo passivo da demanda.
2 O Municpio tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano
irregular passe a atender o regulamento especfico para a sua constituio.
3 O exerccio dessa atividade vinculado.(REsp 194732-SP, Rel. o Min.
Jos Delgado)
Noutro plo, deve-se recordar que, ainda que a edificao conte com
licena do Municpio, a licena no prevalece, pois expedida em contrariedade
com a norma federal:
A licena irregular, da qual, pressuposta a nota de contrariedade s
normas reguladoras de sua expedio, e como tais, condicionantes de sua
validade jurdica, no advm direito subjetivo, garantia formal, nem efeito

constitutivo nenhum, pela vulgar razo de que, em princpio, de ato contrarius


no exsurge nenhum direito.(TJSP, MS 105.307-1, 20/09/1988, relator o Des.
Cezar Peluso)
Como sabido, o princpio da legalidade determina que a licena s
poder ser concedida quando o requerente preencher todas as condies
impostas pelo texto legal para tanto. A Administrao no poder conceder
qualquer licena revelia da lei e no poder eximir-se de sua obrigao legal
ou de sua competncia fiscalizadora.29
O simples fato de contar com alvar no garante ao proprietrio o direito
de construir em rea protegida sem obedincia s normas legais:
Meio ambiente. Pretenso a construo em rea de proteo ambiental
sem as necessrias autorizaes legais, mas sim, to-somente mediante
alvar expedido pela Prefeitura. Impossibilidade.(AgIn 71.441-5 Ubatuba, 4a
Cm. de Direito Pblico, 25/06/1998, rel. Jacobina Rabello, TJSP)
Logo, a obra deve ser embargada, antes de seu incio, e demolida, se
iniciada, propondo-se ao em que o proprietrio e o Municpio, que
indevidamente autorizou, sero rus, cabendo ao proprietrio cogitar de sua
indenizao junto ao ente poltico. Mais uma vez, pela jurisprudncia:
parte legtima para figurar no plo passivo da ao civil pblica,
solidariamente, o responsvel direto pela violao s normas de preservao
do meio ambiente, bem assim a pessoa jurdica que aprova o projeto danoso.
Na realizao de obras e loteamentos, o municpio responsvel
solidrio pelos danos ambientais que possam advir do empreendimento,
juntamente com o dono do imvel.(REsp 295.797-SP, 2a Turma, STJ, j.
18/09/2.001, rel. Min. Eliana Calmon, DJU 12/11/2.001)

5.4 Ao de improbidade administrativa.

O fato de a edificao contar com ato autorizativo municipal em franco


desacordo com a legislao federal remete necessidade de imposio de
sano por improbidade administrativa.
Imaginem-se dois casos:
29

WERNER, Patrcia Ulson Pizarro. Licenas urbansticas. In: Temas de direito ambiental e urbanstico.
Advocacia Pblica & Sociedade. Ano II, n. 3, 1998, Publicao oficial do Instituto Brasileiro de
Advocacia Pblica, Guilherme Purvin de Figueiredo (organizador), So Paulo, Max Limonad, p. 321.

a) o Municpio autoriza, indiscriminadamente, construes em rea de


preservao permanente, inexistindo legislao municipal a respeito da
metragem.
Nesse caso, est patente a improbidade, pois violou frontalmente o
dever de legalidade, conforme artigo 11 da Lei 8.429/92. Exemplo claro desta
improbidade mais uma vez se verificou na Comarca de Formiga, em que, de
um lado, a secretaria de obras autorizava a construo, emitindo alvar,
enquanto a secretaria de meio ambiente, evidenciava, em laudo, o confronto
com a legislao ambiental. H, no caso, ilegalidade explcita, que evidencia
desvio de poder, por frontal ofensa ao texto da lei, na dico do STJ (Resp
21.156-0, SP, rel. Min. Milton Luiz Pereira, j. 19/09/1994), consubstanciando o
exemplo do artigo 11, I, da Lei 8.429/92:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra
os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, e
notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto na regra de competncia;
b) Detectada a construo ilegal, nenhuma providncia adotada, no
se exercendo o poder de polcia.
Prosseguindo no exemplo de Formiga, nova improbidade administrativa
surgia, pois, detectando a ilegalidade, nenhuma providncia era adotada pelo
agente pblico, havendo, agora, improbidade do inciso II do artigo 11:
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
Isto porque no est sendo exercido o poder de polcia pelo agente
pblico. Ao conhecer a ilegalidade, nenhuma providncia adotou (embargo da
obra; demolio), em omisso injustificada:
A omisso acarreta tambm responsabilidade administrativa. Cabem,
aqui, as seguintes situaes: o silncio, quando a obrigao de pronncia, a
omisso de fiscalizar, dentro de sua competncia-dever, a omisso de executar
as medidas administrativas de coercibilidade conferidas pelo ordenamento
jurdico.30
30

FIGUEIREDO, Lucia Valle. Disciplina urbanstica da propriedade. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1980, p. 105.

5.4.1 Os loteamentos clandestinos e irregulares e a improbidade.

Igual raciocnio se aplica aos loteamentos clandestinos, frisando que


tanto clandestino o desconhecido pelo Poder Pblico quanto aquele que teve
seu pedido indeferido, por no atender s previses legislativas, mas, ainda
assim, implantado.

Representam estes fora motriz do caos urbano, que Jos Afonso da


Silva critica com inteira procedncia, distinguindo-os, ainda, dos loteamentos
irregulares, que tambm contribuem para a desordenada ocupao:
O loteamento clandestino constitui uma das pragas mais daninhas do
urbanismo brasileiro. Loteadores parcelam terrenos, de que, no raro, no tm
ttulo de domnio, por isso no conseguem aprovao do plano, quando se
dignam a apresent-lo prefeitura, pois, o comum que sequer se preocupem
com essa providncia, que onerosa, inclusive porque demanda a
transferncia de reas dos logradouros pblicos e outras ao domnio pblico.
Feito o loteamento, nessas condies, pem-se os lotes venda, geralmente
para pessoas de renda modesta, que, de uma hora para a outra, perdem seu
terreno e a casa que nele ergueram, tambm clandestinamente, porque no
tinham documentos que lhes permitissem obter a competente licena para
edificar no lote.
Praticam-se dois crimes de uma vez: um, aos adquirentes de lotes, e
outro, aos princpios urbansticos, porque tais loteamentos no recebem o
mnimo de urbanificao que convenha ao traado geral da cidade. Tais
loteadores no so urbanificadores, mas especuladores inescrupulosos, que
carecem de corretivos drsticos. Eles criam reas habitadas, praticamente sem
serem habitveis, por falta de condicionamento urbanstico, as quais se
transformam num quisto urbano de difcil soluo, dada a questo social que
elas geralmente envolvem.
Os loteamentos irregulares constituem outro mal do sistema de
parcelamento do solo, especialmente nas grandes cidades. Os loteadores,
nesse caso, providenciam junto da Prefeitura a aprovao do seu loteamento e,
depois de consegu-lo, abandonam o caminho da legalidade e enveredam pela

ilegalidade, quer executando o loteamento tal como foi aprovado, mas sem a
inscrio no registro de imveis, que desrespeitando o plano aprovado e
mesmo inscrito, modificando-o sua convenincia, provocando dificuldades
aos compradores de lotes, sob vrios aspectos, inclusive quanto obteno de
licena para edific-los.31
Ora, se o loteamento clandestino ou irregular no reprimido pela
Administrao, a conivncia se patenteia, como esclarece Marcus Vinicius
Monteiro dos Santos32:

Para o controle urbanstico, o Municpio deve exercer concretamente


seu poder de polcia, praticando atos preventivos e repressivos diante do
conhecimento da existncia de loteamentos clandestinos e irregulares em seu
territrio.
A omisso injustificada do agente pblico responsvel na prtica de atos
de polcia expressamente previstos em lei, implicar em improbidade
administrativa nos termos do que dispe o artigo 11, II, da Lei n. 8.429/92.
A prova do dolo poder ser aferida diante do injustificado desrespeito
lei, aos princpios que regem a Administrao Pblica, bem como em face de
no ter o agente pblico tomado a melhor medida dentre as comportadas.

5.5 Omisso penalmente relevante crime.

Ainda quanto aos loteamentos clandestinos, importante registrar que a


atuao do Ministrio Pblico junto ao agente pblico no se limita busca das
sanes por improbidade administrativa.
Como bem salienta William Terra de Oliveira33, aplica-se ao caso o artigo
13, pargrafo segundo, do Cdigo Penal, vez que, eclodindo o loteamento
clandestino, dever dos agentes pblicos exercer o poder de polcia, e, caso
deixem de tomar as medidas por lei exigveis, evitando os danos ambientais, a
sua omisso penalmente relevante, vez que existe a possibilidade concreta
31

Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1995.


Ob. cit., p. 252/253.
33
Responsabilidade dos agentes da administrao em delitos urbansticos e ambientais. In: Temas de
direito urbanstico, 2. Coordenao geral Jos Carlos de Freitas. So Paulo, Imprensa Oficial do Estado,
Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2.000, p. 299/310, em excelente artigo, demonstrando a
aplicao do instituto penal.
32

de realizar a ao, e o agente queda inerte, permitindo o oferecimento de


denncia pelos crimes dos artigos 50 e seguintes da Lei 6.776/79.
O raciocnio pode ser transposto para as autorizaes em descompasso
com a legislao federal.

5.6 Outras medidas.

Uma gama de outras medidas se revela ao membro do Ministrio


Pblico, que, pelos limites deste trabalho, sero apenas aqui mencionadas:
instaurao de inqurito civil e propositura de ao civil pblica em relao aos
parcelamentos clandestinos e irregulares, visando regularizao, e, quando
impossvel, seu desfazimento; indenizao dos danos causados; oferecimento
de aes penais, enfim, todo um instrumental que no pode ser olvidado pelo
Promotor de Justia, caso contrrio tambm ele estar permitindo a
intensificao desse quadro de degradao ambiental.

6 Experincias.

Algumas experincias do Ministrio Pblico mineiro podem ser


enumeradas, contra a ocupao desenfreada.
Em mbito estadual, h que se registrar a salutar providncia do
Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, que celebrou compromissos de
ajustamento de conduta tanto com a Companhia Energtica de Minas Gerais CEMIG, bem como com a Companhia de Saneamento de Minas Gerais
COPASA, a fim de que no realizem ligaes de energia ou de abastecimento
de gua em edificaes que no atendam legislao ambiental, importante
mecanismo no combate s construes realizadas em rea de preservao
permanente urbanas, desestimulando a prtica ilegal.
Digna de nota a operao SOS So Francisco, em que atuando
conjuntamente o Ministrio Pblico, a Polcia Militar e o IBAMA, desceram o rio
da integrao nacional no trecho situado na Bacia do Alto So Francisco em
Minas Gerais, catalogando todas as intervenes humanas s suas margens,
mediante elaborao de boletins de ocorrncia e laudos de vistoria, originando
a instaurao de aproximadamente quinhentos inquritos civis, sendo

ajustadas centenas de compromissos de ajustamento de conduta distribudos


nas mais de vinte Comarcas que integram a Coordenadoria das Promotorias de
Defesa do Meio Ambiente da Bacia do Alto So Francisco, em atuao
integrada entre o Promotor da Comarca e o Coordenador, prevendo nestes,
seja a demolio de ranchos, seja a construo de fossas spticas, seja a
apresentao de projeto de recomposio de flora em rea ainda maior que a
atingida.
Por outro lado, agora j sob o aspecto de estmulo atuao
comunitria, h que se mencionar projeto realizado em rio tributrio da Bacia.
No municpio sede da coordenadoria, Divinpolis, os resultados da
primeira fase de implantao do projeto de recuperao da mata ciliar do Rio
Itapecerica Nova Margem j foram sentidos.
A idia nasceu da importncia geogrfica e ambiental para Divinpolis
do Vale do Rio Itapecerica, que se constitui em rea indicada para implantao
de extensa floresta urbana, a partir da demarcao e recuperao de sua
mata ciliar, de fundamental importncia qualidade ambiental urbana.
O Ministrio Pblico celebrou ento compromisso de ajustamento de
conduta com a empresa siderrgica da regio em que, alm de recuperar dano
ambiental, custearia estudo para a recuperao da mata ciliar.
O estudo foi desenvolvido por equipe tcnica da FUNEDI-UEMG, com
apoio logstico da Polcia Militar do Meio Ambiente no trabalho de campo,
atravs de sobrevo de helicptero e navegao pelo rio, registrados em filme
e fotografias.
Todos aqueles que trabalham, direta, ou indiretamente com a questo
ambiental34 no Municpio, foram convocados pelo Ministrio Pblico para
debater o projeto. A verso final foi apresentada ao grupo pela equipe da
FUNEDI, sendo elencados os seguintes objetivos:
a) demarcao e recuperao da mata ciliar em trecho de
aproximadamente vinte quilmetros com plantio e manuteno de oitenta e
quatro mil mudas, abrangendo todo o permetro urbano de Divinpolis;
b) educao ambiental junto s escolas e comunidade ribeirinha.
34

Municpio de Divinpolis (Prefeito, Procurador Municipal, Fundao Municipal do Meio Ambiente,


Secretrio de Planejamento, Secretrio de Obras, Diretor do Cadastro Municipal), Associao Regional
de Proteo Ambiental ARPA, Agenda 21, FUNEDI, Cmara Municipal, Instituto Estadual de
Florestas, SOS Itapecerica, Grupo AR)

O grupo de sustentao passou a reunir-se mensalmente para viabilizar


a implantao do projeto. A Administrao Municipal comprometeu-se a doar a
totalidade das mudas para iniciar o projeto.
Somou-se a tal esforo a adeso da COPASA, empresa de servio
pblico de gua de Minas Gerais, que se engajou na realizao do projeto e
destinou quantia para a divulgao e educao ambiental do projeto. A
empresa de transporte coletivo local, tambm aderiu ao projeto,
disponibilizando o transporte gratuito nas atividades de educao ambiental. A
CEMIG, empresa de energia eltrica, por seu turno, ofereceu cinco mil mudas.
A Coordenadoria das Promotorias de Defesa do Meio Ambiente da Bacia
do Alto So Francisco celebrou novo compromisso de ajustamento de conduta
por infrao ambiental, agora com a Ferrovia Centro-Atlntica S/A, em que
esta, dentre outras medidas, destinou a quantia de R$ 100.000,00 (cem mil
reais) para a execuo do projeto. Posteriormente, a prpria empresa
comprometeu-se a doar vinte mil mudas.
Tais recursos foram depositados em favor da ARPA II Associao
Regional de Proteo Ambiental, em conta aberta especificamente para a
execuo do projeto. A entidade objetiva, entre outros fins, patrocinar projetos
de recuperao e educao ambiental.
Como resultados da primeira fase de implantao do projeto, que sero
apresentados nesta reunio, temos que:
a) a Polcia Militar do Meio Ambiente e o Municpio de Divinpolis, por
sua Fundao Municipal de Meio Ambiente, realizaram vistoria de todas as
propriedades compreendidas na primeira etapa do projeto;
b) De posse do laudo de vistoria e respectivo boletim de ocorrncia, o
Ministrio Pblico, em atuao integrada da Coordenadoria das Promotorias de
Defesa do Meio Ambiente da Bacia do Alto So Francisco e do Promotores e
Justia de Defesa do Meio Ambiente de Divinpolis, visando consecuo dos
objetivos do projeto, notificou todos os proprietrios de imveis situados na
primeira rea de trabalhos, a fim de celebrar acordo para que cercassem a
rea de preservao permanente de suas propriedades, enquanto a equipe
executora do projeto promoveria, gratuitamente, o plantio das mudas.
Traduzindo essa atividade em nmeros, o Ministrio Pblico instaurou
vinte e um inquritos civis, celebrou treze compromissos de ajustamento de

conduta; ajuizou quatro aes civis pblicas, duas aes penais, e realizou
uma transao penal.
c) A equipe executora do projeto, nas reas em que celebrado
compromisso de ajustamento de conduta, e naquelas em que obtidas liminares,
plantou 4.470 (quatro mil quatrocentas e setenta) mudas, apropriadas para a
mata ciliar, dentre elas aoita-cavalo, lamo, alfeneiro, amora, angicocangalha, angico-branco, angico-vermelho, cedro, cinamomo, figueira-dobrejo,
ing-do-brejo, ip-roxo, jalo, jenipapo, jequitib-branco, jequitib-rosa, maric,
mutambo, leo-copaba, paineira, pau-viola e sangra dgua, dentre outras,
sendo todos os trabalhos, sob coordenao tcnica especializada da FUNEDI,
executados pelos albergados da APAC Associao de Proteo e
Assistncia de Condenados de Divinpolis, o que permite a ressocializao
destes.
d) Foi ministrado curso de educao ambiental pela Fundao
Educacional de Divinpolis FUNEDI, a aproximadamente duzentos
professores da rede de ensino pblico municipal e estadual de Divinpolis.
e) Foram realizadas vinte reunies de trabalho do grupo gestor do
projeto e do grupo de sustentao.
O projeto continua, estando ainda em sua primeira fase, havendo ainda
vrias atividades a desenvolver, em todo o permetro urbano da cidade, e os
resultados obtidos superam em muito as dificuldades enfrentadas, que no so
poucas. Para a segunda fase j foi adquirido inclusive trator para maior
eficincia dos trabalhos de plantio.

7 A existncia dos parcelamentos clandestinos ou irregulares.

A despeito de todas as iniciativas listadas, casos haver em que o


Ministrio Pblico enfrentar situaes j estabelecidas. E o que fazer com, por
exemplo, loteamento de largas propores, implantado, em descumprimento
legislao ambiental?

Na palestra Regularizao do parcelamento do solo35, proferida em 05


de novembro de 1999, o Desembargador do TJSP Narciso Orlandi Neto fez
importantes observaes sobre o parcelamento do solo urbano, externando, na
oportunidade, sua inquietao com os loteamentos clandestinos ou irregulares,
afirmando inexistir soluo legal para tal problema, mas mera possibilidade de
minorar os problemas resultantes, porm sempre com o sacrifcio de algum
bem jurdico.
Listou, na ocasio, algumas causas dos loteamentos irregulares:
a) o Municpio legisla no interesse privado, daquele que se dedica
atividade empresarial;
b) a exploso demogrfica;
c) ausncia de recursos e corpo tcnico, do Municpio, ou mesmo
ausncia de legislao, fazendo com que tudo seja admitido, at pela omisso;
d) rigor da legislao federal;
e) conivncia entre o empresrio e o Poder Pblico, muitas vezes
atrado pelo aumento de arrecadao, pelo IPTU, mera iluso, diante dos
gastos que o Municpio ter para estabelecer a infra-estrutura do loteamento.
Muitas vezes, o problema s detectado quando o loteamento j est
implantado.
So impedimentos absolutos36 regularizao do parcelamento do solo
os previstos nos artigos 3o e 4o da Lei 6.766/7937, sendo que o artigo 3o cuida
35

In: Temas de direito urbanstico, 2. Coordenao geral Jos Carlos de Freitas. So Paulo: Imprensa
Oficial do Estado, Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2.000, p.
36
Artigo 40, 5 da Lei 6.776/79: A regularizao de um parcelamento pela Prefeitura Municipal, ou
Distrito Federal, quando for o caso, no poder contrariar o disposto nos arts. 3 e 4 desta Lei, ressalvado
o disposto no 1 desse ltimo.
37
Art. 3 Somente ser admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de
expanso urbana ou de urbanizao especfica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei
municipal. Pargrafo nico. No ser permitido o parcelamento do solo: I - em terrenos alagadios e
sujeitos a inundaes, antes de tomadas as providncias para assegurar o escoamento das guas; II - em
terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sade pblica, sem que sejam previamente
saneados; III - em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas
exigncias especficas das autoridades competentes; IV - em terrenos onde as condies geolgicas no
aconselham a edificao; V - em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea
condies sanitrias suportveis, at a sua correo. Art. 4 Os loteamentos devero atender, pelo
menos, aos seguintes requisitos: I - as reas destinadas a sistemas de circulao, a implantao de
equipamento urbano e comunitrio, bem como a espaos livres de uso pblico, sero proporcionais
densidade de ocupao prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se
situem; II - os lotes tero rea mnima de 125 m (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mnima
de 5 (cinco) metros, salvo quando a legislao estadual ou municipal determinar maiores exigncias, ou
quando o loteamento se destinar a urbanizao especfica ou edificao de conjuntos habitacionais de
interesse social, previamente aprovados pelos rgos pblicos competentes; III - ao longo das guas
correntes e dormentes e das faixas de domnio pblico das rodovias, ferrovias e dutos, ser obrigatria a

do solo que no pode ser ocupado, enquanto o artigo 4o cuida dos requisitos
urbansticos do parcelamento.
No obstante, apesar da vedao da regularizao, os parcelamentos
simplesmente existem, em realidade que o Direito no pode ignorar. A falha do
sistema, que no exerceu seu poder de polcia, permite tal irregularidade.
Forneceu ento Narciso Orlandi Neto expressivo exemplo, defendendo,
pela inevitabilidade, o sacrifcio de algumas exigncias urbansticas:
A absoro da violao daqueles requisitos urbansticos do artigo 4o
parece, portanto, inevitvel. O que o Municpio e o Estado tm de fazer
buscar minorar as conseqncias dessa violao. Por exemplo, o
parcelamento do solo na regio de proteo aos mananciais proibido
expressamente. possvel a regularizao? No, em hiptese nenhuma
possvel a regularizao. E algum capaz de eliminar esses parcelamentos?
No, eles permanecem e a sociedade se acomoda38
E rara notcia a de que o Poder Pblico at com medo da
impopularidade exera seu poder de polcia e remova a populao daquele
local, at por questes financeiras, por no possuir outra rea disponvel.
O descaso da fiscalizao municipal trouxe, assim, novo problema
social, trazendo mais prejuzos ao Municpio, que culminar dotando de infraestrutura o parcelamento ilegal.

8 A operao urbana consorciada.

A questo posta hoje encontra soluo no Estatuto da Cidade,


enfrentando o problema, e no apenas ignorando exigncias urbansticas,
como props, na poca, ausncia de instrumento legal, Narciso Orlandi Neto,
ou mesmo Toshio Mukai, que tambm defendia o afastamento de exigncias
para tornar possvel a regularizao, em casos irreversveis39.
Visualizemos a seguinte situao: o membro do Ministrio Pblico,
recm chegado Comarca, constata a existncia de loteamento clandestino ou
reserva de uma faixa non aedificandi de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigncias da
legislao especfica; IV - as vias de loteamento devero articular-se com as vias adjacentes oficiais,
existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local. Lembremos, no caso do inciso III, a
prevalncia do Cdigo Florestal, j explicada anteriormente.
38
Ob. cit., p. 358.
39
Ob. cit., p. 298.

irregular j implantado, dotado de infra-estrutura inadequada pelo Municpio,


com ruas asfaltadas, prdios, escolas, havendo desrespeito, p. ex.,
metragem mnima da rea de preservao permanente. Os instrumentos de
fiscalizao, preventivos e repressivos, no foram utilizados, ou revelaram-se
falhos, em omisso da Administrao. E o quadro no mais reversvel.
Previu o Estatuto da Cidade, para casos tais, a possibilidade da
operao urbana consorciada, instrumento jurdico e poltico para
implementao de suas diretrizes, conforme artigo 4o, V, p), da Lei 10.257/01.
Necessrio entender este instituto, para, em seguida, verificar como aplicvel
s construes irregulares em rea de preservao permanente.
Eis a definio normativa:
Art. 32. ...
1 Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de
intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a
participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.

O adjetivo consorciada surge da conjugao de esforos entre o Poder


Pblico, ator e coordenador da operao, e os proprietrios privados.
A integrao entre o pblico e o privado encerra a noo de parceria,
que alcana no somente os proprietrios e moradores, mas se alarga para
usurios permanentes e investidores privados.
Como dispe o artigo 32, caput, deve ser prevista em lei especfica, ou
seja, lei que dispe exclusivamente sobre a instituio e disciplina das
operaes urbanas consorciadas. Nenhuma outra matria, ainda que
relacionada com a poltica urbana, pode ser tratada por essa lei.40
Essa lei especfica, por seu turno, deve basear-se, conforme artigo 32,
caput, no plano diretor, o que no significa que o prprio plano diretor deva
definir a rea da operao urbana consorciada, mas que a operao urbana
consorciada tenha suas premissas em consonncia com o estatudo no plano
diretor41.
40

GASPARINI, Digenes. O Estatuto da Cidade. So Paulo, Editora NDJ, 2.002, p. 182.


Como ensinam PINHO, Evangelina, BRUNO FILHO, Fernando Guilherme. In: Estatuto da Cidade
comentado: lei n. 10.257, de 10 de julho de 2.001/Organizadora: Liana Portilho Mattos. Belo
41

O plano diretor deve, para viabilizar a operao urbana consorciada,


prever elementos mnimos desta, delineando quais so as transformaes
estruturais almejadas, com listagem, exemplificativa, de aes que visem
consecuo das diretrizes do Estatuto da Cidade.
O plano diretor, consoante artigo 182, pargrafo primeiro, da
Constituio Federal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes, sendo o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana.
Entretanto, caso os Municpios com menos de vinte mil habitantes
desejem promover operao urbana consorciada (muito embora seja difcil
visualizar, nesses casos, a necessidade), devero antes aprovar a lei do plano
diretor.
O plano diretor o instrumento mais importante de planejamento
urbano, sendo pressuposto para a implementao da operao urbana
consorciada.
A propsito, dispe o Estatuto:
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. (...)

Art. 41. O plano diretor obrigatrio para cidades:


I - com mais de vinte mil habitantes;
II - integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
III - onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos
previstos no 4 do art. 182 da Constituio Federal;
IV - integrantes de reas de especial interesse turstico;
V - inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
O Estatuto da Cidade (artigo 50) fixou o prazo de cinco anos para os
casos dos incisos I e II do artigo 40, catalogando como improbidade
administrativa a omisso quanto a providncias para o cumprimento deste
prazo:
Horizonte: Mandamentos, 2.002, p. 222. Tanto que o Estatuto adotou a frmula baseada no plano
diretor para a operao urbana consorciada, enquanto que, para a outorga onerosa (artigo 28) e
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios (artigo 5o) o Estatuto foi categrico: exigiu a
expressa delimitao da rea pelo plano diretor.

Art. 52. Sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos


e da aplicao de outras sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade
administrativa, nos termos da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:
...
VII - deixar de tomar as providncias necessrias para garantir a
observncia do disposto no 3 do art. 40 e no art. 50 desta Lei;42

8.1 Cumulatividade dos objetivos.

Os objetivos da operao urbana consorciada tiveram redao


conjugada artigo 32, pargrafo primeiro - sendo da essncia da operao a
realizao de trs valores, cumulativamente43: transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental.

A operao urbana gnero de ao urbanstica, podendo ser


entendida, primeiramente, como a) qualquer interveno pblica urbanizadora;
ou b) aplicao de instrumentos legais modificativos das regras urbansticas,
para determinada regio.
Existe ainda terceira espcie do gnero ao urbanstica, em que h
especial interveno urbanstica, com critrios de interesse pblico, voltada
para a transformao estrutural do ambiente urbano existente e que conjuga: 1)
a combinao de capital pblico e privado, 2) a redefinio da estrutura
fundiria; 3) a modificao dos direitos de uso e edificabilidade do solo e 4) a
apropriao e manejo das externalidades positivas e negativas da interveno,

42

Indo alm, o Estatuto da Cidade permite a propositura de ao civil pblica para exigir a aprovao de
plano diretor, como ensina Toshio Mukai (ob. cit., p. 207), lembrando que no h como argumentar que
esta concluso e essa possibilidade seria inconstitucional, posto que no poderia o Poder Judicirio
obrigar a Cmara Municipal a legislar, pois isto violaria o princpio da separao de Poderes, vez que
outros princpios constitucionais baseiam tal concluso: o da funo social da propriedade, que somente
se concretiza quando cumpre as exigncias do plano diretor (artigo 170, III e 182, pargrafo primeiro).
43
Como ensinam GASPARINI, Digenes (O Estatuto da Cidade. So Paulo, Editora NDJ, 2.002, p. 182)
e LOMAR, Paulo Jos Villela. (Operao urbana consorciada. In: Estatuto da cidade - comentrios
Lei Federal 10.257/2.001. Coordenadores: Adilson Abreu DALLARI e Srgio FERRAZ. So Paulo,
Malheiros, 1a ed, 2a tiragem, 2.003, p. 247/249).

na lio de Pedro Jorgensen Jnior.44 essa terceira espcie a operao


urbana consorciada.
Volve-se a operao urbana consorciada para a recuperao de
ambientes degradados, adequao da infra-estrutura urbana, servios e
edificaes ao planejamento urbano, visando funo social da cidade. Como
anota Regis Fernandes de Oliveira, bsico que o Municpio tenha efetivo
interesse na rea, ao invs de pretender proteger apenas interesses de
particulares.45

8.2 A regularizao.

Alcana-se, agora, o foco desta discusso, quanto s ocupaes


irregulares.
Dispe o artigo 32, 2:
2 Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre
outras medidas:
I - a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e
ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias,
considerado o impacto ambiental delas decorrente;
II - a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas
em desacordo com a legislao vigente.
Enfrenta-se, assim, a questo das construes e loteamentos,
clandestinos e irregulares, que j estejam implantados de forma irreversvel, no
exemplo acima identificado: casas, prdios, muitas vezes sobre rea de
preservao permanente, com ruas j asfaltadas, escolas, at hospitais.

H, ento, a possibilidade de regularizar tais ilcitos, e no simplesmente


fechar os olhos para uma realidade que no se pode ignorar, postura
recorrente, mas que nada resolve.
O pressuposto para a regularizao do inciso II ou a modificao do
inciso I que todos os meios de aplicao das restries urbansticas tenham
44

Operaes urbanas: uma ponte necessria entre a regulao urbanstica e o investimento direto.
Cadernos de urbanismo, 3/10-11, ano 1, Secretaria Municipal de Urbanismo da Prefeitura do Rio de
Janeiro, novembro/2.000.
45
Comentrios ao Estatuto da Cidade. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2.002, p. 87.

sido falhos, do contrrio a operao urbana consorciada ser a panacia para


todo um passado de omisso da Administrao Pblica, que no exerceu o seu
poder-dever de coibir as edificaes clandestinas ou irregulares, ou, ao revs,
at as incentivou, ao expedir licenas em desacordo com a legislao federal.
Antevendo esse risco, Toshio Mukai posiciona-se pela
inconstitucionalidade do pargrafo segundo46.
Contudo, ainda que se proceda operao urbana consorciada, as
sanes decorrentes da omisso do agente pblico no so afastadas pela
implementao da operao, devendo sempre o Ministrio Pblico propor ao
de improbidade, ao civil pblica e ao penal, relativas aos atos de omisso
da fiscalizao, para que tal conduta seja punida, at como efeito educativo do
processo, a fim de que no se repita.
Do contrrio, estimular-se- a conduta omissa da Administrao Pblica,
que incentivar as construes irregulares, para, depois, valendo-se da
operao urbana consorciada, passar verdadeira borracha para afastar as
irregularidades, em crculo vicioso inadmissvel, espoliando-se o meio
ambiente, e, o que pior: permitindo que o prprio degradador (o Municpio),
afaste, posteriormente, as conseqncias de sua inpcia.
E, o que mais importante: a regularizao no um fim em si, nem a
modificao dos ndices e caractersticas de parcelamento, tanto que para esta
exigida a considerao do impacto ambiental decorrente (inciso I), o que nos
traz a necessidade do Estudo Prvio de Impacto Ambiental.
Tambm dever ser considerado o impacto ambiental da regularizao
(inciso II), muito embora a lei no o mencione expressamente, vez que
consoante as diretrizes do Estatuto, conforme se verificar adiante, a operao
urbana consorciada sempre dever resguardar, no grau mximo possvel, a
prpria proteo do meio ambiente, sendo que aqui, como nenhum outro
ponto do Estatuto, realou-se o aspecto de proteo ao meio ambiente 47.
H, no Estatuto, a necessria integrao entre os interesses do homem
(bem coletivo, segurana e bem-estar dos cidados) com o equilbrio
ambiental, e nesse ponto oportuno frisar que a prpria diretriz do artigo 2o,
XII do Estatuto, mais um exemplo da interao entre o meio ambiente natural
46
47

Ob. cit., p. 328.


FRANCISCO, Caramuru Afonso. Ob. cit., p. 216.

e artificial proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e


construdo48.
Alerta-se, aqui, para o fato de que a preocupao ambiental a tnica
do Estatuto, no se concebendo operao urbana consorciada que represente
prejuzo ambiental. Vale a pena breve incurso no diploma legal.
O artigo 2o do Estatuto, que consagra os princpios para o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana.
Princpios, como bem observa Paulo de Bessa ANTUNES49, pois o artigo 2o
no traz meras diretrizes, mas normas-princpio.
Ao abrigar normas de tal jaez, traz em seu bojo normas de hierarquia
superior, no no sentido comum (normas constitucionais normas
48

A preocupao com o equilbrio ambiental permeia o Estatuto da Cidade, fazendo-se sentir por todo o
diploma legal, com verdadeiro sopro ambientalista, arrolando-se os seguintes dispositivos relacionados
diretamente ao meio ambiente, alm do prprio artigo 1o, pargrafo nico: Art. 2 - A poltica urbana
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana,
mediante as seguintes diretrizes gerais: I - garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o
direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; ... IV - planejamento do
desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do
Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; ... VI - ordenao e controle do uso
do solo, de forma a evitar: ... g) a poluio e a degradao ambiental; ... VIII - adoo de padres de
produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da
sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; ...
XII - proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural,
histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; ... XIV - regularizao fundiria e urbanizao de reas
ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao,
uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas
ambientais; ... Art. 4 Para os fins desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos: ... III planejamento municipal, em especial: ...c) zoneamento ambiental; ...V - institutos jurdicos e polticos: ...
e) instituio de unidades de conservao; VI - estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio
de impacto de vizinhana (EIV); ... Art. 26. O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder
Pblico necessitar de reas para: ... VI - criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; ... VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; ... Art. 31. Os
recursos auferidos com a adoo da outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso sero
aplicados com as finalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.; ... Art. 32. Lei municipal
especfica, baseada no plano diretor, poder delimitar rea para aplicao de operaes consorciadas. ...
2 Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre outras medidas: I - a modificao de
ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das
normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente;... Art. 35. Lei municipal, baseada
no plano diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro
local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no plano diretor ou em
legislao urbanstica dele decorrente, quando o referido imvel for considerado necessrio para fins
de: ... II - preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico,
social ou cultural; ... Art. 38. A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de estudo
prvio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao ambiental. Art. 39. A
propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto
qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as
diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
49
Direito Ambiental. 7 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 349.

infraconstitucionais) mas no sentido de que todas as demais normas


urbansticas esto vinculadas aos princpios.
Todos esto vinculados aos princpios: se couber mais de uma
interpretao no caso apresentado, deve prevalecer como vlida a que melhor
se compatibilizar com o princpio, e, se no houver regra, a interpretao deve
ser de forma a concretizar o princpio. Serviro os princpios de critrio
regulador da interpretao, conferindo o sentido e alcance das demais
normas50.
Lembre-se que as normas que revelam princpios so mandamentos
nucleares de um sistema, consoante conhecida lio doutrinria. So normasmatrizes, que se irradiam por todo o ordenamento. A respeito, leciona Celso
Antnio Bandeira de Melo:
Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma. A
desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico
mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave
forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio
atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de
seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e
correo de sua estrutura mestra.51
Os incisos I, IV, VI, c) e VIII do artigo 2o trazem nsita a noo de
desenvolvimento sustentvel. O inciso I dispe sobre a garantia do direito a
cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao
saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes Do
conceito de cidades sustentveis indissocivel o adequado planejamento, o
que traz baila a norma-princpio do inciso IV do artigo 2o do Estatuto: IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da
populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua
rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento
urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

50

MIRRA, lvaro Luiz Valery. Princpios fundamentais do Direito Ambiental. In: Revista de Direito
Ambiental, ano 1, n. 2, abril/junho 1996, So Paulo: Revista dos Tribunais, p. 51/52.
51
Elementos de direito administrativo. So Paulo, Revista dos Tribunais, 1980, p. 230.

Associada ao desenvolvimento sustentvel est ainda a diretriz


(princpio) do inciso VI:
VI - ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
...
g) a poluio e a degradao ambiental;

A idia de ordenao e controle do solo, evitando o desequilbrio


ambiental, traz como desdobramento a previso do zoneamento ambiental,
contemplada no artigo 4o, III, c), do Estatuto, como instrumento de poltica
urbana.
Prosseguindo nas normas-princpio do artigo 2o, constata-se que
tambm ligado ao desenvolvimento sustentvel se encontra o inciso VIII:
VIII - adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e
de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental,
social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;

Quando o Estatuto menciona a adoo de padres de expanso urbana


compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental segue a orientao
do item 5.29 da Agenda 21. Este afirma que na formulao de polticas de
assentamento humano devem ser levados em conta os recursos necessrios, a
gerao de resduos e a sade dos ecossistemas.
O inciso XII do artigo 2o proteo, preservao e recuperao do meio
ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico,
paisagstico e arqueolgico evoca a necessria integrao meio ambiente
natural-artificial, tratada no incio desse estudo. E o inciso XIV regularizao
fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda
mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e
ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da
populao e as normas ambientais ressalta que, mesmo nas questes de
interesse social, relativas ao direito terra e direito de moradia, as normas
ambientais sero atendidas.

De tudo se conclui que a partir do direito a cidades sustentveis se


estrutura a poltica urbana52.
H a necessidade, assim, de interao, em equilbrio, entre o meio
ambiente natural e o artificial, pois de nada vale que nos preocupemos com a
beleza de nossas cidades, se no vamos sobreviver como espcie para
desfrut-la.53
A operao urbana consorciada ser, assim, especial interveno
urbanstica, em determinada regio, previamente delimitada na lei especfica,
que ir, por vezes, possibilitar a regularizao de ilcitos no parcelamento,
visando a imprimir ordem ao caos urbano ali verificado, com carter corretivo e
reformador, gerando valorizao ambiental, pois, afinal de contas, a
valorizao ambiental um dos objetivos da operao, conforme artigo 32,
pargrafo primeiro.
A operao urbana que no visar valorizao ambiental, mas apenas
uma anistia a um passado de ilcitos, no ser operao urbana consorciada,
e deve ser combatida pelo Ministrio Pblico.

8.3 A lei especfica.

A lei especfica que cuidar da operao urbana consorciada dever vir


dotada de uma srie de requisitos, previstos no artigo 33 do Estatuto:
Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada
constar o plano de operao urbana consorciada, contendo, no mnimo:
I - definio da rea a ser atingida;
II - programa bsico de ocupao da rea;
III - programa de atendimento econmico e social para a populao
diretamente afetada pela operao;
IV - finalidades da operao;
V - estudo prvio de impacto de vizinhana;
VI - contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes
e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos
incisos I e II do 2 do art. 32 desta Lei;
52

FRANCISCO, Caramuru Afonso. Estatuto da cidade comentado. So Paulo, Editora Juarez de


Oliveira, 2.001, p. 5.
53
MATEO, Ramn Martin. Manual de derecho ambiental. Madri, Editorial Trivium, 1995, p. 36.

VII - forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado


com representao da sociedade civil.
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do
inciso VI deste artigo sero aplicados exclusivamente na prpria operao
urbana consorciada.
2 A partir da aprovao da lei especfica de que trata o caput, so
nulas as licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas
em desacordo com o plano de operao urbana consorciada.
Todos esses requisitos evidenciam elementos bsicos de estruturao
da operao urbana consorciada.
Interessante, nesse ponto, examinar a contrapartida a ser exigida dos
proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo da
utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32 (inciso
VI).
Digenes Gasparini54 ensina que contrapartida expresso ampla, que
tanto pode representar uma compensao, seja em dinheiro, bens, construo
ou servio. E defende a necessidade de que o valor da contrapartida seja
calculado mediante frmula matemtica, considerando-se o ganho auferido
pelo beneficirio ou interessado.
Correto o raciocnio naquilo que se limitar s intervenes urbansticas
que no representem impacto ambiental.
Por outro lado, tudo o que constituir impacto ambiental dever ser, de
alguma forma, reparado, segundo as normas do Direito Ambiental, afigurandose possvel, inclusive, a aplicao de medidas compensatrias.
Neste ponto, importante frisar que a medida compensatria no pode
ser, jamais, o cumprimento de um dever legal (por exemplo, recompor o
remanescente da rea de preservao permanente com mata ciliar, construir
fossa sptica), vez que deve representar um plus, no se compensando uma
obrigao que deveria ter sido cumprida com outra obrigao exigvel por lei.
Esses exemplos so deveres legais, a serem cumpridos independentemente
de operao urbana consorciada.
As medidas compensatrias devero, assim, ser definidas pelo
Municpio a partir de seus delineamentos pela legislao ambiental.
54

Ob. cit., p. 183.

Alm disso, a contrapartida no o fim da operao urbana


consorciada, mas aspecto desta, vez que a valorizao ambiental o objetivo a
alcanar, at porque resumir a operao urbana consorciada apenas (ou com
nfase desmesurada) regularizao mediante contrapartidas, ainda que
tentador, no se sustenta sob a tica dos princpios consubstanciados no artigo
2o do Estatuto, em especial seus incisos IV e VI.55
A questo no to singela. No caso da regularizao de edificao ou
loteamento que representou impacto ambiental, a contrapartida ter que
envolver, necessariamente, na impossibilidade de reparao, a indenizao,
pelo dano ambiental, contemplando ainda possvel medida compensatria.

9 A legislao estadual mineira. Equvocos.

Como visto, a operao urbana consorciada representa especial


interveno urbanstica tendente valorizao ambiental, enfrentando a
questo do parcelamento do solo ilcito, com medidas que permitem o ganho
ambiental.
Diferente a postura da legislao estadual mineira, em especial no
artigo 11 da Lei 14.309/02, que cuida da poltica florestal e de proteo
biodiversidade, em dispositivo inconstitucional, por confrontar regra mnima da
legislao federal, desrespeitando a competncia concorrente, conforme acima
esclarecido:
Artigo 11. Nas reas consideradas de preservao permanente, ser
respeitada a ocupao antrpica consolidada, de acordo com a
regulamentao especfica e averiguao do rgo competente, desde que no
haja alternativa locacional comprovada por laudo tcnico e que sejam
atendidas as recomendaes tcnicas do poder pblico para a adoo de
medidas mitigadoras, sendo vedada a expanso da rea ocupada.
Primeiramente, importa lembrar que a ocupao antrpica consolidada
veio definida na Resoluo CONAMA 303/02,
Art. 2 Para efeito desta Resoluo so adotadas as seguintes
definies:
...
55

PINHO, Evangelina, BRUNO FILHO, Fernando Guilherme. Ob. cit, p. 223.

XIII - rea Urbana Consolidada: aquela que atende aos seguintes


critrios:
a) definio legal pelo poder pblico;
b) existncia de, no mnimo, quatro dos seguintes equipamentos de
infra-estrutura urbana:
1 malha viria com canalizao de guas pluviais;
2 rede de abastecimento de gua;
3 rede de esgoto;
4 distribuio de energia eltrica e iluminao pblica;
5 recolhimento de resduos slidos urbanos;
6 tratamento de resduos slidos urbanos.
c) densidade demogrfica superior a cinco mil habitantes por km2.
Tal definio j constava do artigo 2o, V, da Resoluo 302/02, que
dispe sobre os parmetros, definies e limites de reas de Preservao
Permanente de reservatrios artificiais e o regime de uso do entorno.
De plano se verifica que muito difcil ser a caracterizao de alguma
rea do interior de Minas Gerais como rea urbana consolidada, diante do
requisito de densidade demogrfica do item c).
Alm disso, a definio do CONAMA na Resoluo 302 se prestou para
esclarecer que, em reservatrios artificiais, a metragem da rea de
preservao permanente, para reas urbanas consolidadas, de trinta metros:
Art. 3 Constitui rea de Preservao Permanente a rea com largura
mnima, em projeo horizontal, no entorno dos reservatrios artificiais, medida
a partir do nvel mximo normal de:
I - trinta metros para os reservatrios artificiais situados em reas
urbanas consolidadas e cem metros para reas rurais;
E a resoluo 303 se limitou a definir a ocupao consolidada, sem
afirmar em nenhum momento o que afirmou a legislao estadual.
Logo, a legislao estadual buscou deturpar um conceito das normas
federais, para afirmar, categoricamente, que, j havendo interveno em rea
de preservao permanente, ser respeitada. Volta e meia ouvimos, nas
andanas pelas Comarcas, pela Coordenadoria das Promotorias de Defesa do
Meio Ambiente da Bacia do Alto So Francisco, que a rea x rea urbana
consolidada, e, como tal, nada se pode fazer ...

Ora, primeiramente, ainda que fosse vlido o dispositivo estadual, o


requisito demogrfico deve estar presente, o que muito difcil, como j dito,
no interior. Ainda que fosse vlida a legislao estadual, deveria ser
comprovada a inexistncia de alternativa locacional, o que no requisito
simples.
Alm disso, as reas urbanas consolidadas apenas gozam da vantagem
de ter a metragem da rea de preservao permanente menor para
reservatrios artificiais, no significando que devam subsistir ocupaes em
reas proibidas por lei.
O que a legislao estadual mineira pretendeu foi simplesmente,
reconhecendo a ineficincia de seu sistema de fiscalizao, desconsiderar o
ilcito de ocupar-se a rea de preservao permanente, e simplesmente proibir
novas intervenes.
Ora, sendo o Cdigo Florestal de 1965, apagaremos todo um passado
de ilcitos em 2.002? E no h qualquer garantia que o legislador mineiro, em
poucos anos, preveja novamente uma anistia para os degradadores.
O dispositivo estadual consagra, ainda, absurdo (e sabido que
nenhuma interpretao pode conduzir ao absurdo): dirigida a premiar
economicamente o infrator (quem desmatou no tem que enfrentar a limitao
da rea de preservao permanente) e punir economicamente aquele que no
desmatou (ter respeitar a rea de preservao permanente). Registre-se
apenas que a longo prazo, em verdade, todos seremos punidos, pois o
equilbrio ambiental entrar em colapso, diante da continuidade da agresso, e,
o que pior, sob estmulo do legislador estadual.
O legislador estadual fez verdadeira miscelnea entre institutos definidos
pela legislao federal. Primeiro, quanto a ocupao antrpica consolidada.
Segundo, inseriu a exigncia de inexistncia de alternativa locacional, que em
verdade requisito para a supresso de vegetao em rea de preservao
permanente conforme artigo 4o caput do Cdigo Florestal:
Art. 4 A supresso de vegetao em rea de preservao permanente
somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica ou de interesse
social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento
administrativo prprio, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao
empreendimento proposto.

O legislador estadual baralhou os conceitos para encaix-los em


dispositivo inconstitucional, por contrariar as normas gerais da Unio, invadindo
esfera de competncia do outro ente federado, visando a anistiar as inmeras
intervenes ilegais.
E repetiu o desatino no Decreto 43.710/2.004, agora permitindo que, no
havendo alternativa locacional, devero ser adotadas medidas mitigadoras e
prticas culturais conservacionistas, de acordo com critrios tcnicos definidos
pelo rgo competente, respeitando-se as peculiaridades locais. (artigo 11,
pargrafo segundo)
Alto l. Ento quer dizer que o agricultor est com cultivo em rea de
preservao permanente, e poder continuar cultivando, na hiptese, por
exemplo, de no ter como transferir para outra rea o cultivo? a eternizao
do ilcito?
Todo cuidado e vigilncia se exige dos membros do Ministrio Pblico
contra os dispositivos estaduais, feitos sob encomenda para inveterados
infratores ambientais.