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A.

El desarrollo de la minera en los pases es una actividad de riesgo toda vez


que implica normalmente grandes inversiones en trminos de exploracin, con
resultados inciertos, aunque con el tiempo las empresas siguen perfeccionando
mecanismos para reducir dicha incertidumbre. De cualquier manera, la inversin
necesaria para desarrollar el sector depende de algunas variables clave, las cuales
pueden sintetizarse en dos grandes grupos: aquellas que tienen que ver con el
potencial minero de un pas, y las vinculadas a los factores de poltica.
Dentro de este ltimo grupo, destacan las caractersticas y credibilidad en el
sistema tributario que se aplica a la minera en cada pas. Al respecto, un estudio
reciente del Instituto Fraser de Canad en el que se entrevista a altos ejecutivos
de las empresas mineras en el mundo, revela que cuando se pregunta por la
importancia del potencial minero versus los factores de poltica, un 60%
prioriza el primer grupo mientras que un 40% lo hace con el segundo.
Ms all de la relevancia del sistema tributario para la toma de decisiones sobre
el desarrollo minero, se destaca que dicho sistema, por lo general, difiere de los
regmenes tributarios aplicables a otros sectores en un mismo pas. En efecto,

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

MARCO CONCEPTUAL
DE LA TRIBUTACIN
EN EL SECTOR MINERO

11

el sector minero cuenta con algunas caractersticas especiales que llevan a que
los Estados incluyan aspectos particulares al momento de definir la manera como
se grava al sector. Entre los factores que justifican este tratamiento tributario
diferenciado se encuentran los siguientes:

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

pertenecen al Estado y se concesionan al sector privado o pblico. El hecho


de que el stock de reservas mineras sea finito y no renovable (hecho que
afectara el bienestar de generaciones futuras), lo distingue de otras industrias
extractivas o de explotacin, y por ello tiene sentido, conceptualmente, gravar
este hecho particular.

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trminos de plazos amplios con retornos no inmediatos (altos costos hundidos


al inicio), elevados montos de inversin y un potencial gran tamao de rentas.
Todo ello lleva a que el sistema tributario especfico al sector se adapte
a esta realidad, definiendo cargas impositivas adecuadas a la temporalidad,
plazo y montos de esos flujos (en trminos de la aplicacin de depreciacin
acelerada, convenios de estabilidad, o impuestos a sobre-ganancias, por
ejemplo)1. En el cuadro siguiente se presenta una muestra de proyectos de
inversin en el Per, donde se resalta el hecho de que cada uno de ellos
superara los US$ mil millones, lo que resulta significativo considerando que
el Per tiene un PBI de alrededor de US$ 150 mil millones.

1 Estas caractersticas tambin generan incentivos y riesgos morales a relevar: mientras el proyecto se
encuentra en sus inicios (exploracin), la percepcin del sistema tributario es importante y relevante,
ya que puede condicionar la continuidad de los proyectos; sin embargo, cuando ya se realizaron las
inversiones iniciales y hay grandes costos hundidos, la decisin de continuidad considera la cobertura
de los costos variables, por lo que las variaciones en el sistema tributario, en cierta forma, pierden
relevancia como variable de decisin.

Metal

Monto Estimado de Inversin


US$ millones

Cobre

4.200

Cobre

3.000

Oro

3.000

Galeno

Cobre

2.500

Hierros Apurimac

Hierro

2.300

Toromocho

Cobre

2.200

Antapaccay

Cobre

1.500

Ro Blanco

Cobre

1.440

Antamina

Cobre-Zinc

1.100

Marcona

Hierro

1.000

Cerro Verde

Cobre

1.000

Proyecto

Quellaveco
Minas Cionga

Fuente: Ministerio de Energa y Minas


Elaboracin: Ministerio de Economa y Finanzas

negativas en trminos ambientales (agua, aire). A pesar de los avances


tecnolgicos y de la mayor conciencia ambiental, an es posible observar
casos de polucin o contaminacin del agua producto de los relaves mineros.
Desde el punto de vista del Estado, estas externalidades no slo deben tratar
de minimizarse, sino que resulta conceptualmente justificable imponerles un
pago compensatorio o un impuesto particular.

tener el sector minero en la estructura tributaria de algunos pases. Como


se observa en el cuadro siguiente, el sector de recursos naturales (mineros,
petroleros) puede ser muy importante dentro de la estructura productiva
y, por ende, como fuente de financiacin fiscal. En el caso especfico de los
pases mineros, el sector representa en promedio un 15% del PBI y un
22% de los ingresos fiscales (equivalentes a un 5% del PBI de recaudacin
minera).

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Cartera de inversiones mineras en el Per

13

Importancia del sector de recursos naturales


Tamao del Sector de
Recursos Naturales (%
del PBI)

Participacin en
Ingresos Fiscales (%)

Aporte
Tributario (%
PBI)

Bolivia

12

28

10

Chile

19

23

Ecuador

16

25

Mxico

36

Per

11

20

Trinidad y Tobago

44

57

18

Venezuela

27

53

19

Pases Petroleros

21

40

12

Pases Mineros

15

22

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Pases

14

Fuente: Fondo Monetario Internacional


Elaboracin: Ministerio de Economa y Finanzas

la aplicacin de los pagos e impuestos se realiza sobre la base del proyecto


minero (ring-fencing), y no necesariamente de la empresa, que puede ser
duea de varios proyectos en distintas zonas del pas. Esto significa que una
empresa que tenga varios proyectos y en distintas zonas, no puede compensar
sus cargas tributarias entre proyectos.
Estas caractersticas especiales significan un esfuerzo especial de la Administracin
Tributaria, la que debe incorporar las particularidades descritas del sector minero
a sus sistemas de recaudacin y fiscalizacin.
En suma, es comn encontrar una legislacin tributaria ad-hoc para la minera
en la gran mayora de pases. En la seccin siguiente se enumera algunos de los
instrumentos ms utilizados por los pases que hacen que el sistema tributario en
minera sea especial.

B.

casos se emplean los instrumentos tpicos pero con especificaciones aplicadas al


sector; en otros casos, se utilizan tributos o pagos particulares a las actividades
extractivas de recursos no renovables. A continuacin se enumeran los
instrumentos tributarios ms empleados en los esquemas de tributacin minera
en el mundo, definiendo sus caractersticas principales y presentando casos de
pases particulares.
REGALAS. Se trata de los pagos que realiza el concesionario de un proyecto
minero (o de otro recurso natural) por la explotacin de los recursos metlicos
o no metlicos. Conceptualmente, su justificacin radica en el hecho de que se
trata de la explotacin de recursos no-renovables y por lo tanto las generaciones
futuras no veran los frutos o rentas derivados de estas minas; por ello resulta
razonable exigir un pago que de alguna manera compense la no renovacin de
estos recursos naturales.

sus implicancias. Esta definicin bsicamente debe aclarar si la regala es una

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

INSTRUMENTOS TRIBUTARIOS
EN EL MUNDO

15

contraprestacin o un impuesto. Si no se trata de un tributo per-se, sino ms bien


de una contraprestacin econmica, califica como un ingreso no-tributario en
los registros fiscales. An ms, legalmente la contraprestacin implica satisfacer
los principios de irretroactividad, inviolabilidad de la propiedad y reserva legal.
Si se considera un tributo implica satisfacer los principios de igualdad, de no
confiscatoriedad y de reserva de ley.

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

De cualquier forma, desde el punto de vista prctico de los concesionarios, esta


diferenciacin legal no es muy relevante para la toma de decisiones. Desde el
punto de vista del Estado, la diferenciacin podra afectar algunas medidas de
poltica: por ejemplo, si el Poder Ejecutivo solicita al Congreso poderes especiales
para legislar en materia de impuestos, podra argirse que esos poderes no
alcanzaran a legislar en materia de regalas, toda vez que no se tratara de un
impuesto sino de una contraprestacin.

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regala representa un porcentaje relativamente bajo (entre 1%-4%) que se aplica


al valor de recurso extrado en boca o borde de mina, es decir, bsicamente
una tasa aplicada al valor de produccin. En ese sentido, es un pago que se hace
por el hecho de extraer el recurso (no renovable), sin considerar los balances
financieros de la empresa minera. Una ligera variacin de este concepto radica
en la aplicacin de la tasa sobre el valor de ventas neto, es decir, descontando
los costos operativos (procesamiento, transporte) inherentes al proceso de
extraccin.
Asimismo, en ocasiones la tasa de la regala, as como la base de aplicacin
(valor de venta bruto o neto, tipo de precio que se utiliza para el clculo, etc.)
vara dependiendo del tipo de mineral o metal explotado, como en el caso
de Colombia y Brasil. Adems, muchas veces la tasa tambin depende de la
escala de valores de venta o produccin, aumentando dicha tasa conforme esos
valores se incrementan (i.e. las minas ms grandes enfrentan mayores tasas de
regalas). Este tipo de regala es utilizada en pases como Colombia o Per.
Otra acepcin de las regalas se basa en su aplicacin a las utilidades operativas
o netas de la concesin. En este caso, el pago se realiza nicamente si existen
esas utilidades, tal como se utiliza en Chile, por ejemplo. Desde el punto de vista
empresarial, este tipo de regala resulta conveniente porque su pago se exonera

al inicio de las concesiones, cuando generalmente no hay utilidades, slo costos,


reduciendo las necesidades de liquidez empresarial.

Otros pases, como Ghana por ejemplo, combinaban ambas acepciones


aplicando una tasa fija sobre las ventas a la que se adiciona otra tasa de regala
variable en funcin de las utilidades; sin embargo, desde mayo de 2011 este pas
opt por aplicar una tasa fija de 5%. Por su lado, en Sudfrica los clculos son
algo ms complejos, toda vez que si bien la base para aplicar las regalas son las
ventas, la tasa se calcula en funcin del porcentaje de utilidades sobre ventas que
obtengan los proyectos mineros.
Si se considera el valor presente de la recaudacin de las regalas, es posible
encontrar niveles de equilibrio en los que ambos tipos de regala sean
en el momento en que se recauda. Como se mencion, a la empresa le puede
convenir pagarla cuando presenta utilidades, pero el Estado puede no estar
dispuesto a esperar ese momento y exigir el pago desde el principio.
IMPUESTO A LA RENTA. Este impuesto es el que todas las empresas pagan y
representa un porcentaje de sus utilidades al final del ao fiscal. En ese sentido,
las empresas y proyectos mineros deben abonar este impuesto regularmente,
siempre y cuando muestren ganancias o utilidades al final del ao fiscal; por
eso, es comn que los proyectos mineros pasan algunos aos sin pagar este
impuesto al inicio de sus operaciones.
Por lo general, las tasas de impuesto a la renta de las empresas mineras son
las mismas que las del resto de empresas de la economa. Sin embargo, en
ocasiones se negocia una tasa mayor a la del promedio nacional a cambio de
Bajo este tipo de convenio, se acuerda
un
que los pagos y tributos efectivos al momento de la firma de los convenios no se

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

En el caso de Argentina, existe un tope del 3% para la aplicacin de las regalas,


la cual depende de las provincias. Sin embargo, desde 2007 se cre un impuesto
del 10% a las exportaciones mineras, lo cual tiene un efecto similar a un
incremento en el pago de regalas. En otros pases federales, como Australia o
Canad, la tasa de regalas tambin depende del estado o provincia, aunque se
aplican a las utilidades y no a las ventas.

17

variarn por un perodo. A cambio de esta seguridad, las empresas pagaran una
tiene que ver, en parte, con el plazo de los proyectos mineros, toda vez que
al tratarse de iniciativas que normalmente duran varias dcadas, la probabilidad
de cambios en la legislacin es ms alta. No obstante, lo normal no es firmar
convenios de estabilidad por la vida til del proyecto minero, sino por un plazo
largo pero finito, como unos diez aos por ejemplo.
Este tipo de convenio, por ejemplo, es comn en el caso peruano y se aplica a las
empresas que comprometen niveles mnimos de inversin de US$ 10 millones
en un perodo de dos aos. En el cuadro siguiente se muestra un resumen de
las empresas que han suscrito convenios de estabilidad con el Estado peruano,
sealando el ao en que caducan dichos contratos.

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Empresas que han suscrito convenios de estabilidad en el Per

18

Empresa

Ao de caducidad del convenio

Southern

2010

Yanacocha

2011

Milpo

2012

Barrick

2012

Cerro Verde

2013

Antamina

2015

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas

Por su lado, desde 2005 en Colombia es posible suscribir contratos de estabilidad


jurdica a cambio de una contraprestacin econmica equivalente al 1% del valor
de la inversin que se realice en un ao. Para el caso de la industria minera, este
contrato se suscribir con el Ministerio de Minas y Energa por un lapso mnimo
de tres aos y mximo de 20 aos.
En otros pases, la estabilidad ocurre de manera generalizada, es decir, mediante
leyes que estabilizan los tributos para todas las empresas por plazos determinados,
herramienta que es utilizada por ejemplo en Chile (leyes de invariabilidad
tributaria minera).

Por otra parte, en ciertos pases se ha decidido cobrar un impuesto minero,


similar a la aplicacin de las regalas (aplicable a recursos naturales no renovables)
pero basados en el concepto del impuesto a la renta. Por ejemplo, en Ontario,
Canad, existe dicho impuesto (mining tax) aplicable a las utilidades producto de
la extraccin de sustancias minerales. Desde 2004 rige una tasa de 10% sobre las
utilidades superiores al medio milln de Dlares Canadienses, y de 5% cuando se
trata de minas remotas. En ambos casos existen perodos iniciales de exencin.
IMPUESTOS A LOS DIVIDENDOS. En algunos pases, como Per y Bolivia, se
aplica un impuesto a la distribucin de los dividendos provenientes de la actividad
minera. Este tributo se aplica en la medida en que existan dividendos y stos se
distribuyan a sus socios. Asimismo, y de manera particular en el caso peruano, a
las empresas se les obliga a distribuir un porcentaje de sus utilidades (8%) a los
trabajadores. Si bien en este ltimo caso no se trata de un impuesto nuevo o
adicional, desde el punto de vista de los dueos de las empresas esa distribucin
a los trabajadores simula el efecto de un impuesto adicional a las utilidades.
IMPUESTOS A LAS SOBRE-GANANCIAS.
en el negocio minero y la gran variabilidad en los precios internacionales, lleva a
que en coyunturas determinadas los ingresos y utilidades de las empresas mineras
sean significativos. En tal sentido, los Estados pueden verse tentados a extraer
una renta mayor de las empresas mineras en tales escenarios. Ello es evidente,
por ejemplo, en el escenario actual de precios internacionales elevados para los
estndares histricos.

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

la debilidad institucional de los pases productores de minerales. Ese pudo ser


el razonamiento principal para suscribir convenios hace algunas dcadas. Sin
embargo, se observa que estos convenios son cada vez ms frecuentes y, adems,
son suscritos en pases relativamente desarrollados. En ese sentido, pareciera que
la coyuntura de precios altos y ganancias significativas en el sector minero en todo
el mundo, estn generando la posibilidad de la creacin de nuevos impuestos
(windfall taxes) en la mayora de pases, por lo que la demanda por los convenios
estara, en esta coyuntura, ms relacionada a protegerse del deseo estatal de
captar ms recursos debido a un entorno favorable, y no necesariamente a la
debilidad institucional de los Estados.

19

De este modo, los pases pueden introducir impuestos determinados (nuevos) o,


en su defecto, varan algunas de las condiciones de los impuestos existentes para
maximizar la carga tributaria de las empresas mineras. Por ejemplo, Australia tiene
lista una propuesta para crear un nuevo impuesto desde 2012 que se aplicara a
las empresas cuando el flujo de caja acumulado, ms una tasa de retorno (12%),
se vuelve positivo. En el fondo, se trata de una variacin del Impuesto a la Renta.
En el mismo sentido, un impuesto a las sobre-ganancias podra tomar la forma
de un ajuste a las regalas, de modo tal que las empresas pagaran ms regalas
cuando los precios internacionales o las utilidades superan determinado monto
o cifra de referencia.

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

En suma, el impuesto a las sobre-ganancias puede ser un impuesto nuevo


aplicado en los casos de ganancias que superan un punto referencial, o una
variacin o adaptacin del sistema tributario existente para captar mayores
tributos o pagos cuando la situacin empresarial es considerada boyante, muy
por encima de los promedios histricos de precios o de rentas.

20

IMPUESTOS O APORTES VOLUNTARIOS.


estructura tributaria general de las actividades mineras, puede llevar a concebir
algn tipo de pago o aporte voluntario que se negocia con las empresas con el
fin, precisamente, de asegurar que la estructura de pagos e impuestos no se
va a variar. En la prctica, el aporte voluntario funciona como un impuesto y se
aplica, al igual que el caso de las sobre-ganancias, en perodos en los cuales las
para la definicin del aporte voluntario es generalmente las utilidades, dado que
esta variable es la que mejor refleja la coyuntura favorable que justifica este tipo
de contribucin.
En el caso peruano, en diciembre de 2006 se cre el Programa Minero de
Solidaridad con el Pueblo, bajo el cual se crea un fondo financiado con un aporte
voluntario de las empresas mineras para contribuir a la lucha contra la pobreza.
a nivel regional y a nivel local (cada uno con un fondo especfico), impactando
sobre las zonas de influencia de las mineras (zonas definidas por las mismas
de convenios firmados con el Estado, y all se precisa que se realizarn siempre
y cuando la empresa haya registrado utilidades. Unas 40 empresas han firmado

convenios con el Estado en el marco de este Programa. Hacia abril de 2011, el


Programa haba canalizado recursos por 2,25 mil millones de Soles, de los que
se encontraba comprometido el 71% financiando ms de 2 mil proyectos en 18
regiones.

No obstante, los pagos ambientales se justifican en la medida en que las empresas


o proyectos generan esas externalidades negativas. En otras palabras, debe pagar
ms quien ms contamina. Por ello es ms comn la aplicacin de tasas o incluso
de multas a las empresas que superan ciertos lmites ambientales permitidos.
ineficiencias, puesto que pagaran tanto los contaminadores como los de
tecnologa limpia.

En la prctica, los pases utilizan una combinacin de estas herramientas tributarias,


cada una con particularidades, lo cual hace difcil la comparacin de las cargas
entre pases puede llevar a conclusiones erradas en la medida en que la aplicacin
especfica de un tributo puede ser el reflejo de la aplicacin particular de otro. Por
ello, lo que suele compararse es la tasa efectiva de toda la carga tributaria.
Sin embargo, este tipo de anlisis tambin cuenta con limitaciones debido a
caractersticas particulares de cada tributo. Por ejemplo, es difcil calcular cargas
efectivas cuando existen tasas de regalas diferentes para cada tipo de recurso
no renovable, como en Colombia, o cuando depende del tamao de ventas
de las empresas. En otros casos, las especifidades pueden ser menos visibles;
por ejemplo, el pago de regalas puede o no incluirse en el clculo de la utilidad

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

IMPUESTOS O TASAS AMBIENTALES.


negativas de la actividad minera puede ser minimizada y, en todo caso,
castigada monetariamente, si es que se impone algn tipo de tributo o tasa a
las empresas mineras. A pesar de los avances tecnolgicos, la actividad minera
an es susceptible de generar impactos negativos sobre la calidad del aire o
del agua, en las zonas de extraccin. En tal sentido, se justifica la aplicacin de
pagos adicionales a las empresas que muestran este comportamiento.

21

operativa; la depreciacin puede ser ms o menos acelerada, etc. An ms, para


sumarse a la complejidad de las comparaciones, debe sealarse que un anlisis
entre pases tendra que considerar la calidad (o ley) de los recursos extrados:
financieramente no es lo mismo aplicar una regala de x% a un mineral de baja ley
en determinado pas, que a uno de muy buena ley en otra nacin. Estos temas
son difciles de captar en las comparaciones entre pases, por lo que cualquier
ejercicio debe ser tomado con cuidado.
Hechas las salvedades, en el cuadro siguiente presenta un comparativo de las
tasas entre algunos pases.
Tasas de regalas y del impuesto a la renta: pases seleccionados
Regalas

Impuesto a la Renta

Pases
Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Tasa

22

Base

Tasa

Mayormente Ventas

35%

Utilidad

30%

Utilidad Neta

25%

Mayormente Ventas

15%, 25%

Utilidad Neta

19%

Argentina

0% - 3%, segn estado,


ms 10% impuesto a las
ventas mineras

Australia

1.5% - 7.5% segn


estado

Bolivia

25%

Brasil

Vara segn mineral, prom.


2%

Canad

0% - 17% segn Estado

Chile

0.5% - 5%

Utilidad Operacional

17%, 35%

Colombia

Vara segn mineral, de


3% a 12%

Mayormente Ventas

37%

Ghana

5%

Ventas

25%

India

Vara segn mineral

Mayormente Ventas

30%, 35%, 40%

Mxico

en evaluacin

Per

1%, 2%, 3%

Ventas

30%

Sudfrica

Depende de utilidades,
frmula

Ventas

28%

Zambia

2%, 3%, 5%

Ventas

33%

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas

28%

C.

En muchas ocasiones, una parte de los recursos tributarios provenientes del


sector minero tiene un uso o distribucin predeterminada. Ello en razn de
su caracterstica de recurso no renovable y del impacto ambiental-social que
se tiene en las zonas de influencia minera. Por ello, tanto las regalas como los
tributos provenientes del impuesto a la renta o de otro tipo de carga o impuesto,
de lo que representa una zona de influencia se especifica en la legislacin del
caso, y por lo general incluye a los distritos donde se localiza la mina, y a los
niveles de gobierno intermedio (provincia, departamento, regin) bajo el cual se
encuentran esos distritos.
En el caso colombiano, una parte de lo recaudado por concepto de las regalas
se destina al Fondo Nacional de Regalas, cuya finalidad es financiar proyectos
de desarrollo priorizados en los planes regionales y locales a lo largo del pas. El
resto se distribuye entre las entidades territoriales bajo el rea de influencia de
la actividad minera, y se pueden utilizar slo en proyectos de inversin (90%),
interventoras tcnicas de los proyectos (5%) y gastos de mantenimiento (5%).

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

USOS DE RECURSOS
TRIBUTARIOS PROVENIENTES
DEL SECTOR MINERO

23

En el caso peruano, adems de las regalas que se distribuyen mayormente a los


gobiernos regionales y locales, existe el canon minero, mediante el cual se distribuye
el 50% de lo recaudado por impuesto a la renta pagado por las empresas mineras
a los gobiernos regionales y locales, as como a las universidades. Al igual que en
el caso colombiano, la utilizacin del canon y las regalas es predominantemente
para la financiacin de proyectos de desarrollo. En el cuadro siguiente se resume
las transferencias realizadas por concepto de regalas y canon.
Transferencias recibidas por los gobiernos locales
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Canon Minero

346.2

666.1

1,309.78

3,867.75

3,326.8

2,727.9

2,359.9

Regala Minera

167.3

309.1

403.3

399.5

271.7

483.7

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Transferencias recibidas por los gobiernos regionales

24

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Canon Minero

53.09

222.03

436.59

1,289.25

991.97

943.7

868.5

Regala Minera

32.67

57.96

75.62

60.9

48.4

95.1

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas

Este esquema empleado en el caso peruano ha demostrado ser desigual en una


Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) permiten calcular que
unos 20 gobiernos subnacionales, de los casi 1900 existentes, captan la tercera
parte de los recursos distribuidos por canon. En el mismo sentido, no existe
correlacin entre los niveles de pobreza y estas transferencias, y tampoco
existe evidencia de que los recursos transferidos hayan servido para reducir los
niveles de pobreza en las zonas ms vulnerables.
Otros pases distribuyen los recursos provenientes de la minera con criterios ms
est obligada a transferir un 10% de sus ventas a las fuerzas armadas (ley reservada
del cobre), lo que ha representado transferencias anuales cercanas a los US$ mil
millones en los ltimos aos.

Al respecto, debe sealarse que existe la Iniciativa para la Transparencia de las


Industrias Extractivas (ITIE), bajo la cual se busca fortalecer la gobernabilidad
mediante el apoyo a la transparencia y la rendicin de cuentas. En particular,
tanto los pases como las empresas extractivas se comprometen a publicar los
pagos recibidos y efectuados como resultado de las actividades de extraccin.
Actualmente, existen 35 pases que implementan los preceptos de la ITIE, de los
cuales 11 (ningn latinoamericano) se encuentran en la etapa de cumplimiento
total, mientras que los otros 24 (entre ellos Guatemala, Per y Trinidad y Tobago)
estn en proceso de cumplimiento. Por el lado de las empresas, hay ms de 50
que se adhieren a la ITIE, adems de numerosas organizaciones de la sociedad
civil y de organismos internacionales como el BID y el Banco Mundial.
Una variacin interesante del uso de los recursos mineros tiene que ver con
los Fondos de Estabilizacin. Bajo esta modalidad, cuando los precios de los
minerales estn por encima de cierto lmite, se definen reglas para que parte
del exceso cobrado se destine a un fondo particular. En su defecto, cuando el
precio disminuye por debajo de cierto lmite, el fondo reintegra parte de esa
prdida a las empresas productoras. El caso del Fondo de Compensacin del
Cobre en Chile ilustra este caso, y surge de un arreglo entre la empresa nacional
original creando un sub-fondo destinado al pago de pensiones. As, en pocas
boyantes el aporte al Fondo acta como si fuera un impuesto, y en tiempos
desfavorables replica el sentido de un subsidio. Estos fondos son ms comunes
en el caso del petrleo (Rusia, Venezuela, Colombia, Mxico, Ecuador), e incluso
se observan en otros productos, como el caf en Colombia, por ejemplo.

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

En otras naciones el uso de los recursos recaudados provenientes de las


actividades mineras no es transparente. Por ejemplo, en Zambia la recaudacin
minera proveniente de nuevos impuestos creados en 2008, estara siendo
empleada en la rehabilitacin de caminos rurales, de acuerdo a lo expresado por
el Ministerio de Finanzas. Sin embargo, estos montos no fueron incluidos en el
presupuesto y ha generado suspicacias de parte de la oposicin.

25

CAPTULO 1I
Tributacin minera en el Per

Este captulo discute las caractersticas propias del sector minero en la economa
del Per. En una primera seccin, se caracteriza del sector minero peruano, en
funcin de su aporte en trminos de produccin, exportaciones, recaudacin
tributaria y empleo. En una segunda seccin, se revisa el sistema tributario
minero peruano, resumiendo los principales instrumentos impositivos aplicados.
Asimismo, se describe brevemente cmo funcionan las regalas mineras, el
impuesto a la renta de las empresas o proyectos mineros, el tratamiento del
Impuesto General a las Ventas y de los aranceles para las compras vinculadas a la
minera. Adems se contrastar el caso tributario minero del Per en el contexto
mundial, con el fin de determinar si se encuentra dentro de los estndares o
parmetros promedio. Finalmente, en el contexto del inicio de un nuevo gobierno
en el Per, se discute las opciones de poltica que se podran implementar en el
Per.
29

A.

participacin en las exportaciones lleg al 61% en 2010 y, a su vez, aporta la


tercera parte del impuesto a la renta (y un 15% de los impuestos totales, 2010).
Exportaciones mineras y totales, US$ millones: Per 2004-2010
40,000

Exportaciones
totales

35,000

Exportaciones
mineras

30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
2004

2005

2006

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas

2007

2008

2009

2010

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

EL SECTOR MINERO
EN LA ECONOMA
DEL PER

31

Esta importancia se refleja tambin en la posicin mundial de la minera peruana:


el Per es primer productor mundial de plata, segundo productor de cobre y
zinc, cuarto de plomo y sexto productor de oro.
Posicin de Per en la Produccin Minera y Nivel de Reservas Mundial*
Producto

Ranking Produccin

Ranking Reservas

Latinoamrica

Mundo

Latinoamrica

Mundo

Plata (US$/oz.tr.)

Oro (US$/oz.tr.)

Zinc (US$/lb)

Cobre (US$/lb)

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Fuente: Ministerio de Energa y Minas; Mineral Commodity Summaries 2010

32

* Per tambin ocupa el primer lugar en produccin de estao, bismuto, teluro, mercurio y plomo en

An as, existira margen para seguir creciendo. Por un lado, del rea total del pas
de 128 millones de hectreas, de las cuales aproximadamente el 15% se encuentra
protegida, hacia 2008 se haban concedido a la minera unas 13,45 millones de
hectreas. No obstante, slo 715 mil hectreas se encontraban en etapa de
explotacin (0,56% del territorio nacional) y otras 858 mil hectreas estaban en
fase de exploracin. As, existe una vasta y variada riqueza geolgica reconocida por
la comunidad internacional, la mayor parte an por explorar y explotar.
En el mismo sentido, las encuestas de percepcin que realiza el Instituto Fraser a los
mayores empresarios mineros en el mundo, sealan en su versin 2010-2011, que
un 36% de los encuestados revela que el potencial minero del Per (suponiendo la
regulacin vigente) promueve la inversin. Ese porcentaje es superior al promedio
mundial (25%) y se encuentra por debajo del porcentaje de slo otros 3 pases en
los resultados de las ltimas encuestas de percepcin de este Instituto.
Por otra parte, si bien el volumen de inversiones extranjeras que vinieron al sector
minera se increment en los ltimos aos, el Per slo capta un 5% del presupuesto
mundial en exploracin minera. Adems, la produccin se contrajo en 1,4% en 2009

y en 4,9% en 2010, despus de haber registrado una tasa de crecimiento anual


promedio de 6,6% en el perodo 20012008 y a pesar de las altas cotizaciones
internacionales de los principales productos mineros. An as, el sector minero capt
ms de US$ 17 mil millones de inversin durante el perodo 2000-2010.
Inversiones del Sector Minero 2000-2010, millones US$
4,500

4,025

4,000
3,500

2,771

3,000
2,500
2,000
1,500

1,544

1,504 1,592

1,325
828

1,000
500

420

462

2002

2003

1,743

1,190

2000

2001

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Ministerio de Energa y Minas

El nivel de competitividad internacional del sector y por lo tanto la posibilidad de


atraer inversin ha disminuido en los ltimos aos. De acuerdo al Instituto Fraser,
el Per se encuentra en la posicin 31 en relacin al rgimen fiscal minero, lejos
de Canad (4) y Chile (8). De acuerdo al sistema de evaluacin Behre Dolbear,
el Per es menos atractivo para la inversin minera que pases como Australia,
Canad, Mxico y Chile.
Puntaje basado en los 7 criterios
70
60

62

54

50

48

44

40

42

42

34

30
20

Brazil

Fuente: Reporte Behre Dolbear 2010

---

Per

USA

Mxico

Chile

Canad

Australia

10

12

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

33

En lo concerniente al uso de los recursos mineros, entre el 2001 y el 2010 se


transfirieron alrededor de S/. 24 mil millones por canon, regala y aporte voluntario
minero a los gobiernos subnacionales, para representar en aos recientes ms
del 15% de los ingresos de los gobiernos regionales y ms de una cuarta parte
mayores transferencias fueron Ancash, Tacna, Cajamarca, Moquegua y Arequipa
(69% del total de estas transferencias), que no son histricamente los ms pobres
del pas.

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

En efecto, segn los clculos realizados en un informe de la GIZ sobre


transferencias fiscales de 20102, se observa que no existe una relacin entre la
distribucin del Canon Minero y los niveles de pobreza existentes, con lo cual
se comprueba que esta herramienta de transferencia no ha sido diseada para
reducir las desigualdades existentes. Incluso en algunos casos es posible afirmar
que la distribucin del Canon Minero profundiza las desigualdades en trminos de

34

monto ms importante por concepto de canon minero, es a su vez la regin


que muestra los menores ndices de pobreza. En el otro extremo, la regin ms
pobre del pas (Huancavelica) recibe slo el 1,1% del total de recursos del Canon
Minero.

2 GIZ. Programa Gobernabilidad e Inclusin. Anlisis de las transferencias fiscales a los gobiernos

Distribucin del canon minero a gobiernos locales


Regin
Amazonas

2008

En soles

2007

2008

Participacin porcentual

2008

Incidencia
de pobreza

31,486

12,309

0.0%

0.0%

59,7%

1,193,671,925

1,008,800,387

31.7%

30.2%

38,4%

Apurimac

16,781,772

18,685,953

0.4%

0.6%

69,0%

Arequipa

116,154,160

344,146,296

3.1%

10.3%

19,5%

Ayacucho

15,654,305

30,596,399

0.4%

0.9%

64,8%

Cajamarca

418,263,784

136,000,933

11.1%

4.1%

53,4%

Cusco

200,374,339

181,240,350

5.3%

5.4%

58,4%

Huancavelica

25,331,178

36,646,361

0.7%

1.1%

82,1%

Hunuco

7,660,942

5,611,553

0.2%

0.2%

61,5%

Ica

49,821,007

51,516,674

1.3%

1.5%

17,3%

Junn

82,987,639

92,493,101

2.2%

2.8%

38,9%

190,664,977

198,904,099

5.1%

6.0%

36,7%

3,709

47

0.0%

0.0%

31,6%

140,541,539

137,633,240

3.7%

4.1%

18,3%

27,258

30,924

0.0%

0.0%

17,4%

Moquegua

365,387,172

158,474,007

9.7%

4.7%

30,2%

Pasco

264,972,851

281,884,601

7.0%

8.4%

64,3%

Piura

112,445

7,704

0.0%

0.0%

41,4%

120

1,414

0.0%

0.0%

n.d.

104,473,021

126,146,544

2.8%

3.8%

62,8%

147,649

369,096

0.0%

0.0%

33,2%

577,676,500

532,044,547

15.3%

15.9%

16,5%

3,770,739,778

3,341,246,538

100.0%

100.0%

36,2%

67.8%

64.9%

Ancash

Madre de Dios

Prov. Constitucional
del Callao

Puno
San Martn
Tacna
Total general

ms recibieron

Fuente: Direccin General del Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas e Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

2007

35

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Por otra parte, no puede dejar de mencionarse el impacto negativo de la minera


informal en la economa, la calidad de vida y el ambiente. Esta actividad ilegal
ofrece trabajo a unas 300.000 personas y se concentra principalmente en la
extraccin de oro en los lechos de los ros, siendo particularmente preocupante
en el departamento de Madre de Dios. El sector de minera artesanal informal
podra estar generando unos US$ 850 millones al ao segn comentarios del
ministro del Ambiente, pero no tributa por lo que, adems, ocasiona prdidas
por canon para las regiones involucradas. Se estima, por ejemplo, que Madre
de Dios podra recibir unos S/. 50 millones en canon, pero slo recibe S/. 42
mil. Adems, el impacto ambiental es desastroso debido al uso indiscriminado
del mercurio y cianuro, con graves consecuencias sobre el suelo causando
deforestacin.

36

B.

instrumentos identificados en el captulo anterior. En primer lugar, existe una


tasa de impuesto a la renta de 30%, que aumenta 2 puntos porcentuales si se
ha suscrito convenios de estabilidad jurdica y, un impuesto a la distribucin de
dividendos de 4,1%, retenido generalmente en la fuente. Adems, se obliga a
pagar el 8% de utilidades a sus trabajadores.

Modificado del Impuesto a la Renta (Decreto Supremo 179-2004-EF, con sus


modificatorias), las deducciones para determinar la base imponible se resumen en:

como gasto pre-operativo.


en que son incurridos, o pueden ser amortizados hasta en un plazo de tres aos.
como gasto del ao en que son incurridos o ser amortizados desde el ao de
inicio de produccin, en un perodo determinado en base a la vida de la mina.

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

CARACTERSTICAS BSICAS
DEL SISTEMA TRIBUTARIO
MINERO PERUANO

37

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

seleccionar una tasa de depreciacin en lnea recta hasta el mximo permitido;


la mayora de equipos mineros, de procesamiento y de generacin, mximo
20% por ao; los costos aprobados por el gobierno tales como infraestructura,
escuelas, hospitales o centros de recreacin pueden ser considerados como
gasto cuando se incurren.

38

Para el clculo de la renta neta imponible se considera como deduccin: gastos


de exploracin en pre-produccin, costos de desarrollo de minas, costos de
estudios de factibilidad, costos de operacin, costos de capital, gastos por
intereses provenientes de prstamos, retencin del Impuesto a la Renta sobre
intereses, Impuesto a la Propiedad, Derechos de Vigencia, tributos a la planilla,
participacin de trabajadores en las utilidades como parte del costo de los bienes
vendidos, regalas, Impuesto General a las Ventas (cuando el IGV no es usado
como crdito), costos administrativos cuando son incurridos.
El sector paga tambin una regala minera aplicada a las ventas (el valor comercial
se ajusta deduciendo costos de tratamiento, transporte y costos relacionados)
con tasas de 1% a 3% en caso de no tener suscrito contratos de estabilidad
jurdica o haberlo firmado con posterioridad al ao 2005.

60 millones del valor comercial de las ventas; 2% a los siguientes US$ 60 millones
hasta US$ 120 millones; 3% sobre las ventas que superan US$ 120 millones.
Adicionalmente existe un aporte voluntario equivalente a 3.5% de la utilidad
neta para las empresas que no pagan regalas mineras (2,75% se asigna a un
fondo local y 1% a un fondo regional) y de 1.25% para las que si lo hacen. En
este caso, y a diferencia de los impuestos, el manejo de los fondos 3 de los aportes
voluntarios recae en las mismas empresas.

3 En el convenio firmado con cada empresa, se especifica las localidades en las cuales se planea hacer
las inversiones sociales. Se seala adems que al menos el 30% de los recursos del fondo deben
utilizarse en nutricin, salud y educacin. Asimismo, an cuando el manejo del fondo es privado,
cuando los proyectos tengan como finalidad ser transferidos al gobierno nacional, regional o local,

Ingresos fiscales y otros aportes del sector minero


2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

20103/

Cobre (US$/lb)

72

71

81

130

167

305

323

316

234

341

Oro (US$/oz.tr.)

271

310

364

410

445

605

697

873

974

1,226

Zinc (US$/lb)

40

35

38

48

63

149

147

85

75

98

20012010

1. Cotizaciones

II. Contribucin Minera (millones de Nuevos Soles


Impuesto a la Renta

104

840

Regalas

209

386

504

499

Aporte Voluntario1/

517

476

396

104

840

Total

1,119 2,426 4,472 8,678 9,085 7,315 6,604

8,050

48,693

325

597

2,520

394

399

2,181

9,046

53,394

1,119 2,426 4,681 9,581 10,065 8,210 7,323

En Presupuesto Pblico

0.3

2.3

2.5

5.5

9.5

18.8

16.3

11.6

10.1

10.3

En PBI Nominal (%)

0.1

0.4

0.5

1.0

1.8

3.2

3.0

2.2

1.9

2.1

1/ Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo


2/ Este indicador se obtiene de dividir Contribucin total entre el Presupuesto y el PBI en millones de Nuevos Soles
respectivamente
3/ El Impuesto a la Renta 2010 de la actividad minera es estimado y correspondiente al Impuesto a la Renta determinado
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas, Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, Banco Central
de Reserva del Per, Bloomberg

En cuanto al Impuesto General a las Ventas (IGV), su importe pagado durante la


pagado en la adquisicin de bienes y servicios. Adems, los exportadores pueden
solicitar el reembolso como un crdito para compensar el IGV o las obligaciones
por Impuesto a la Renta. Tambin existe un rgimen de recuperacin anticipada
del IGV para las empresas que suscriban contratos de inversin con el gobierno
peruano, con un compromiso mnimo de inversin de US$ 5 millones en
proyectos con fases pre-operativas no menores a dos aos.

stos deben pasar por los filtros del Sistema Nacional de Inversiones. Finalmente, debe sealarse que
cada fondo es administrado por una Comisin Tcnica de Coordinacin especialmente constituida
para cada caso, y en la que participan adems representantes de los gobiernos regionales o locales,
adems de otros grupos de inters que se decida incorporar.

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

III. Participacin de las Contribuciones 2/

39

Por su lado, los convenios de estabilidad son un elemento importante del rgimen

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

pueden ser por un perodo de 10 o 15 aos. Si es a 10 aos, la inversin


debe ser de US$ 2 millones como mnimo y debe contener una capacidad de
produccin inicial de 350 a 5000 Tm/da. Si es a 15 aos, se debe producir ms
de 5.000 Tm/da con una inversin mnima de US$ 20 millones para el inicio de
operaciones, o de US$ 50 millones para ampliar la operacin existente.

40

Un contrato minero garantiza: la libre comercializacin de los productos minerales


para la exportacin o venta interna; la libre disposicin dentro y fuera del pas de
divisas generadas por las exportaciones; la libre convertibilidad en divisas de la
moneda local generada por la venta de minerales; tasas de depreciacin de 20%
para equipos de minera y procesamiento y de 5% para edificios (contratos a
15 aos); la opcin de elegir llevar los libros contables en Dlares Americanos
(contratos a 15 aos); estabilidad tributaria en general, incluyendo el impuesto
a la renta, regmenes tributarios de compensacin y/o devolucin, derechos
aduaneros, tributos municipales, derecho de vigencia; no discriminacin para
temas vinculados al cambio de moneda extranjera; libertad para remesar
utilidades, dividendos y recursos financieros.

regalas mineras desde 2005. En efecto, al ser un pago nuevo en ese momento,
las empresas que haban firmado convenios de estabilidad no estuvieron sujetas
al pago de regalas.

pases. En las encuestas de percepcin ms recientes del Instituto Fraser (20102011), un 58% de los encuestados seala que el rgimen impositivo peruano
es neutro respecto de las inversiones, al tiempo que un 8% manifiesta que
dicho rgimen es promotor de las inversiones y un 31% expresa que ste es
ligeramente perjudicial para las inversiones en el sector (vase el cuadro 2 del
Anexo).

a la manera en que se aplica la regala minera. Si bien como se ha comentado,


existe un punto de equilibrio entre las distintas maneras de aplicar las regalas,
para las empresas tiene ms sentido gravar las utilidades operativas antes que
las ventas. En pocas favorables, tanto el Estado como las empresas pueden
beneficiarse de un esquema as, dentro de tasas razonables internacionalmente.
En tiempos difciles, la regala basada en ventas ser difcil de absorber por las
empresas, pero asegura al Estado un flujo de dinero que ayuda a contrarrestar la
disminucin en la riqueza del pas, en beneficio de generaciones futuras. Adems,
la regala basada en ventas garantiza ingresos al Estado desde el inicio de la
explotacin, mientras que la regala basada en utilidades puede tomar algunos
aos en materializarse. Nuevamente, con la adecuada tasa de descuento y de
riesgo, es posible calcular un punto de equilibrio entre ambas modalidades, en
valor presente.

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Por su lado, debe tenerse en cuenta que no existe un rgimen tributario minero
ptimo. Hoy en da, la mayora de pases mineros imponen regalas (bajo diversas
modalidades) y el pago del impuesto a la renta. Muchos tambin adoptan
convenios de estabilidad o invariabilidad tributaria, y otros estn implantando
medidas impositivas para gravar las ganancias extraordinarias que se estn
generando producto del auge de los precios internacionales de los minerales.

41

C.

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

OPCIONES DE
POLTICA EN LA
COYUNTURA 2011

42

Ad portas de un nuevo gobierno, parece inevitable el aumento en la carga


tributaria para las empresas mineras. En realidad, desde los ltimos dos aos se
ha venido discutiendo el tema particular de las sobre-ganancias mineras, as
como variaciones (aumentos) en las tasas aplicables a las regalas o al impuesto a
la renta para las empresas mineras.
Dentro de las iniciativas enviadas al Congreso, una de ellas (noviembre de 2010)
propone duplicar las tasas actuales de regalas a 2%, 4% y 6%, discriminando
adems las regalas del cobre (5% fijo) y el oro (10% fijo), que son los productos
que generan mayores ingresos al pas. Ms all de lo elevado para los estndares
internacionales de la propuesta para el oro, la evaluacin de una medida de este
tipo pasa por la capacidad que puedan tener las empresas mineras de absorber
este costo adicional. Al ser un pago que depende del valor de ventas, resulta
claro que cuando las utilidades disminuyan, tambin lo har dicha capacidad de
absorcin.
Otra iniciativa (junio de 2010) propone que se genere un impuesto a las ganancias
extraordinarias en la minera, basado en el precio de los minerales. Este nuevo

impuesto se determinara multiplicando 50% de la utilidad neta (despus de


impuestos) por las ganancias extraordinarias obtenidas de cada metal, calculadas
equivale a la diferencia entre el precio promedio anual de mercado, menos el
precio anual base establecido por el gobierno, dividido por el precio promedio
anual de mercado. Esta iniciativa es criticada por algunos consultores debido a su
dificultad para aplicarla en el caso de las minas que producen varios minerales,
puesto que se tendra que dilucidar exactamente el contenido de cada metal
o mineral para poder aplicarles el precio internacional correspondiente para el
clculo del sobreprecio.

empresas (o proyectos), tal como el caso chileno, o en todo caso combinar


las regalas por una base fija para todos y otra variable en funcin a las
utilidades, como en Ghana.
actualmente en 2% adicional al impuesto a la renta actual, o definir un
porcentaje que puede estar en funcin de las utilidades.
dicho aporte sea obligatorio (i.e. convertirlo en impuesto).
De cualquier forma, lo razonable es que la modificacin del esquema de regalas
mineras, contemple el equilibrio entre el aporte a los ingresos fiscales y la
competitividad del pas. En otras palabras, la carga fiscal efectiva, a pesar de lo
difcil de su clculo exacto, debera mantenerse en los rangos internacionales que
se estiman en el 40%-60%.

el Per slo capta un 5% del mismo a pesar de ser estar entre los primeros
productores mundiales de varios minerales, como se mencion anteriormente.
En el grfico y cuadro siguientes, elaborados por el MEF, se observa esos
a partir del segundo semestre de 2011 en el Per, deben tomar en cuenta que
no conviene que estos presupuestos disminuyan.

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Otras opciones que se manejan son las siguientes:

43

Presupuestos de exploracin minera en los principales pases (2010)


Destino

Millones US$

Participacin %

Canad

2,130

19%

Australia
USA
Mxico
Per
Chile
China
Rusia
Brasil
Argentina
Otros
Total

1,340
890
670
550
540
450
450
330
330
3,520
11,200

12%
8%
6%
5%
5%
4%
4%
3%
3%
31%
100%

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Fuente: Metals Economics Group 2011

44

son obvias en cuanto a la reparticin y el uso de los recursos de parte de los


gobiernos subnacionales est marcado por la ineficiencia. Se requiere de un
cambio en la legislacin nacional para atacar el tema de la reparticin desigual,
pudindose crear, por ejemplo, un fondo que se utilice para financiar proyectos
en otras regiones que no reciben canon o regalas. Sin embargo, se anticipa
que las regiones que reciben grandes montos en la actualidad, se nieguen a
compartir parte de lo que se considera ganado, por lo que una reforma en este
sentido, si bien necesaria, es de baja viabilidad poltica. En lo concerniente al uso
de recursos de parte de los gobiernos subnacionales, las bajas capacidades de
gestin y la debilidad institucional, son problemas tambin latentes pero que cuyo
enfrentamiento requiere medidas de distinta naturaleza (poltica remunerativa,
polticas de seleccin de personal, generacin de capacidades, etc.) y articuladas.

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Un tema que no se discute en la coyuntura actual, pero que requiere de gran


decisin poltica para enfrentarlo, es el problema de la minera informal. El dao
ambiental es evidente en determinadas zonas del pas, pero el cuantioso nmero
de trabajadores implicados en estas labores dificulta la toma de decisiones polticas
para eliminar esta actividad ilegal. Adems, desde el punto de vista tributario, se
est dejando de lado la recaudacin de recursos que podran ser importantes
para el erario nacional y para las regiones (va canon) involucradas.

45

El sector minero tiene en casi todos los pases un rgimen tributario que los
distingue de los otros sectores de la economa. Esta discriminacin se justifica
con diversos argumentos. Uno de los principales es que, debido a su naturaleza
de explotacin de recursos no renovables, resultara razonable gravar el hecho
de que se est disminuyendo la riqueza (endowment) del pas y que las futuras
generaciones se veran perjudicadas por la explotacin presente de dichos
recursos.
Otros argumentos tienen que ver con las caractersticas del proceso de
produccin, en el que en un principio se necesitan grandes montos para las
fases de exploracin y explotacin inicial por lo que se trabaja muchos aos a
prdida. Adems, en ocasiones la coyuntura genera rentas muy por encima de
las de otros sectores, lo cual genera la percepcin de desigualdad que es difcil
de manejar desde el punto de vista poltico. Asimismo, las caractersticas del
sector minero llevan a que en muchos pases la tributacin sea sobre la base del
proyecto minero, y no necesariamente sobre la empresa, la cual puede tener
varios proyectos en distintas zonas, pero tributariamente no es posible combinar
los resultados de sus distintas inversiones (ring-fencing).

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

CONCLUSIONES

47

Debido a sus caractersticas particulares, el sistema tributario o de pagos inherente


a la minera incluye a las regalas (una contraprestacin), que puede aplicarse sobre
las ventas (Per, Colombia) o sobre las utilidades (Chile), adems del impuesto a
la renta, el cual puede ser incluso distinto (mayor) al de otros sectores. Ms all
del nombre de los pagos o tributos, existe una maraa de particularidades que
diferencian al esquema tributario minero y que tiene que ver con las deducciones
para el impuesto a la renta, la manera en que se aplica la depreciacin, o la forma
en que se procesa el impuesto al valor agregado dado que por lo general la
mayor parte de lo producido se exporta.

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Adicionalmente, los impuestos tpicos que se aplican a las ventas o utilidades


se operativizan con otras herramientas como los convenios de estabilidad, que
incluyen una prima de seguridad por el hecho de garantizar que no se cambiar
el rgimen tributario, o los aportes voluntarios que en la prctica son acuerdos
para tributar ms pero de manera transitoria (y no obligatoria).

48

mineros en el mundo es que no existe un sistema ptimo ni perfecto. Cada


pas intenta balancear una carga tributaria justa para sus intereses, sin perder la
competitividad del sector. Esta tarea no es fcil en la medida en que se combinan
aspectos tcnicos con los polticos en las tomas de decisiones.
Otro elemento a destacar es que, ms all de las herramientas utilizadas, lo que
le importa a los inversionistas es tanto la carga tributaria total efectiva, como
el momento en el que sta se materializa. En cuanto a la carga tributaria, es
posible llegar tericamente a una misma cifra empleando distintas combinaciones
de herramientas; sin embargo, la cifra de la carga total est sujeta a variaciones
dependiendo del entorno mundial y de las herramientas utilizadas. Por ejemplo,
sera posible en teora equiparar la carga de un sistema que slo cobre regalas
sobre las ventas, con uno que slo cobre impuesto a la renta; pero bastara que
la situacin de precios internacionales, por ejemplo, empeore para que el primer
esquema sea perjudicial para las empresas, aunque no necesariamente para el
Estado. En tal sentido, el anlisis de la conveniencia de determinado sistema debe
evaluarse desde un punto de vista dinmico.
En trminos generales, las empresas mineras siempre preferirn pagar impuestos
o regalas en funcin a sus utilidades. Tambin existe cierto incentivo para suscribir

Desde el punto de vista del Estado, ste no slo debe preocuparse por cobrar
tributos al sector minero sin perjudicar la competitividad del sector, sino que
adems tiene la responsabilidad de procurar el mejor uso para esos recursos.
En casi todos los pases, una parte importante de los montos cobrados al sector
se dirigen a las zonas de influencia de las respetivas minas; ello con el afn de
compensar por las eventuales externalidades negativas que pudieran tener los
desarrollos mineros en trminos ambientales y de calidad de vida. Asegurar
que esos recursos se canalicen hacia el desarrollo de aquellas localidades, y que
adems no se generen grandes desigualdades con otras zonas del pas fuera de la
influencia (pero igualmente dueos del recurso, al menos de manera ms clara
en pases unitarios), es un reto de grandes proporciones.

a conclusiones errneas si es que no se tiene conocimiento de los supuestos


detrs de esas comparaciones. Comparar simplemente tasas de determinadas
cargas o tributos, sin considerar el sistema tributario completo, es un gran error.
Incluso un mismo instrumento, por ejemplo regalas sobre ventas, con una tasa
idntica en dos pases, debe tener en cuenta particularidades como puede ser
la ley o calidad del recurso: un x% de regala sobre la venta de oro de buena
ley no es igual financieramente al mismo x% de regala sobre venta de oro de
baja ley. Este tema de la calidad del recurso tambin lleva a tomar con cuidado
las comparaciones de cargas efectivas entre pases. Esas comparaciones son una
buena referencia, pero no son definitivas. Existen adems otros elementos que
las empresas toman en cuentan al momento de sus decisiones de inversin. Por
ejemplo, la cercana a puertos o el nivel y calidad de la infraestructura que rodea
a la mina, son elementos a considerar en la estructura de costos y viabilidad de
las inversiones.
En tal sentido, los indicadores anuales acerca de la competitividad del sector
minero que realizan organizaciones como el Instituto Fraser o Behre Dolbear,

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

convenios de estabilidad, no slo debido a la eventual debilidad institucional


del pas donde se ubican los proyectos, sino adems porque incluso en pases
desarrollados existe la posibilidad de alterar el sistema tributario en pocas de
bonanza. En tal sentido, tambin existe un equilibrio, desde el punto de vista
financiero empresarial, entre la decisin de pagar una prima de seguridad y la
posibilidad de que cambien las reglas de juego.

49

son una buena referencia, complementaria, del mero anlisis de cargas tributarias
efectivas.

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

En el caso del Per, el sector minero es claramente relevante en trminos de


las exportaciones (61% del total) y del pago de impuestos (15% del total y 33%
del impuesto a la renta). Existe un rgimen de regalas que se pagan en funcin
al valor de ventas con tasas del 1%, 2% y 3%, adems del impuesto a la renta
del 30%. Asimismo, existe una tasa de 4,1% para la reparticin de dividendos,
y la obligacin de distribuir el 8% de las utilidades a los trabajadores mineros.
Por su lado, los convenios de estabilidad suscritos tienen una prima de seguridad
de 2 puntos porcentuales por encima de la tasa del impuesto a la renta (la que
pasa al 32%), y existen aportes voluntarios en funcin a las utilidades y que, a
diferencia del caso de los impuestos, son manejados por las mismas empresas
contribuyentes.

50

En cuanto al uso de los impuestos y pagos, los gobiernos regionales y locales en


el rea de intervencin de las minas reciben la mayor parte de la regala minera,
adems del 50% del impuesto a la renta pagado por las empresas mineras
(canon). Al respecto, existe evidencia de que el sistema vigente de canon est
generando grandes desigualdades entre las regiones y localidades que reciben lo
reciben, y las que no. Ello resulta difcil de justificar si es que se toma en cuenta
que la riqueza de recursos naturales es de todos los peruanos, y no slo de las
localidades donde se encuentra el mineral. Ello se agrava si se toma en cuenta
que los criterios de reparticin del canon no guardan relacin con el objetivo
central de la disminucin de la pobreza.
An ms, tambin existe evidencia de que una buena parte de los recursos del
canon no se utiliza de manera ptima, generando sumas de dinero ocioso en
algunos gobiernos regionales y locales, mientras que en otros las carencias son
notables.
En lo que respecta a la manera como los inversionistas mundiales ven al Per
desde su competitividad minera, tanto los indicadores de percepcin del Instituto
Fraser como los clculos realizados por Behre Dolbear, sitan al Per es una
situacin expectante, por debajo de otros pases en la regin como Chile o
Mxico, lo cual puede traducirse como que existe espacio para mejorar. An as,
el pas es el primer productor regional (e incluso mundial en el caso de la plata) de

algunos minerales, y se sita adems entre los de mayores reservas en el mundo.


Asimismo, el pas slo capta un 5% de la inversin mundial en exploracin
favorable para que el sector minero siga desarrollndose.

Parece inminente que el gobierno que asumi el 28 de julio de 2011 adoptar


algn esquema similar a lo descrito en el prrafo anterior, con lo cual se esperara
que aumente la carga efectiva para el sector. Sea cual fuere el arreglo a adoptarse,
lo importante y razonable es que las medidas no alteren significativamente la
competitividad de la minera en el pas, debido a la sensibilidad de la inversin
ante cambios en los esquemas tributarios nacionales.
El Estado debe ser capaz de balancear la necesidad de recaudar ms recursos
hoy sin perjudicar el flujo de recursos futuros. Existe un gran riesgo moral para
extraer la mayor cantidad de recursos a las empresas en operacin, toda vez
que stas ya invirtieron grandes sumas al inicio de operaciones y bajo ese punto
de vista resultara difcil detener operaciones. Sin embargo, cualquier esquema
que sea percibido como confiscatorio o abusivo tendr un efecto negativo en las
inversiones por venir, afectando los flujos futuros de recaudacin.

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Por otra parte, las mayores utilidades que estn generando las empresas mineras
en la coyuntura actual han llevado a discutir acerca de la necesidad de aumentar la
carga efectiva de la tributacin minera. Desde los ltimos aos se discute acerca
del aumento en las tasas de regalas, la creacin de nuevas regalas en funcin
de las utilidades o del precio internacional de los minerales, o el aumento de la
prima de seguridad de los convenios de estabilidad y el incremento del aporte
voluntario.

51

52

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

BIBLIOGRAFA
Behre Dolbear. Ranking de los Pases para Inversin Minera 2010 Donde no
invertir. www.dolbear.com. 2010.

Caribe. Diciembre, 2003.

GIZ. Programa Gobernabilidad e Inclusin. Anlisis de las transferencias fiscales a

McMahon, Fred y Miguel Cervantes. Fraser Institute Annual Survey of Mining


Companies 2010-2011. The Fraser Institute. Marzo, 2011.
Ministerio de Energa y Minas. Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo.
Informe No 32. Abril, 2011.
Ministerio de Economa y Finanzas. Anlisis de las Opciones de Reforma Fiscal
del Sector Minero Peruano. Documento de trabajo interno, 2011.
Otto, James et al. Regalas Mineras: Un Estudio Global de su impacto en los
Inversionistas, Gobierno y Sociedad Civil, Washington DC: Prensa del Banco
Mundial. 2006.
Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa. Regalas Mineras: Anlisis de
un discutido Impuesto. Marzo, 2004.

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Daniel, Philip; Michael Keen; Charles McPherson (eds). The Taxation of Petroleum
and Minerals. Fondo Monetario Internacional, 2010.

53

ANEXOS
1: Promueve inversiones
2: No perjudica las inversiones
3: Perjudica levemente las inversiones
4: Perjudica notablemente las inversiones
5: No se invierte debido a este factor
Respuesta
1
Canad
Alberta
British Columbia
Manitoba
New Brunswick
NWT
Nova Scotia
Nunavut
Ontario
Quebec
Saskatchewan
Yukon
EE.UU.
Alaska
Arizona
California
Colorado
Idaho
Michigan
Minnesota
Montana
Nevada
New Mexico
South Dakota
Utah
Washington
Wisconsin
Wyoming
Australia
New South Wales
Northern Territory
Queensland
South Australia
Tasmania
Victoria
Western Australia

35%
27%
30%
9%
29%
20%
15%
21%
37%
63%
54%
49%

37%
32%
64%
74%
55%
32%
45%
34%
46%
26%
42%
34%

21%
25%
5%
17%
16%
20%
30%
32%
10%
11%
4%
15%

7%
14%
2%
0%
0%
15%
10%
13%
6%
0%
0%
2%

0%
2%
0%
0%
0%
15%
0%
0%
1%
0%
0%
0%

53%
33%
11%
14%
29%
7%
19%
23%
55%
24%
18%
48%
0%
0%
29%

28%
43%
19%
25%
38%
57%
25%
17%
35%
38%
18%
36%
20%
8%
62%

19%
18%
38%
39%
33%
29%
38%
40%
8%
33%
45%
16%
67%
8%
10%

0%
5%
24%
19%
0%
7%
13%
20%
1%
0%
18%
0%
13%
31%
0%

0%
3%
8%
3%
0%
0%
6%
0%
0%
5%
0%
0%
0%
54%
0%

23%
20%
35%
30%
21%
15%
50%

32%
68%
41%
52%
42%
38%
36%

32%
12%
12%
15%
21%
27%
13%

10%
0%
12%
3%
16%
19%
2%

3%
0%
0%
0%
0%
0%
0%

Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Cuadro 1. Potencial minero suponiendo regulacin actual y restricciones de uso de tierras

55

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Respuesta
Oceana
Indonesia
New Zealand
Papua New Guinea
Philippines
frica
Botswana
Burkina Faso
DRC(Congo)
Ghana
Guinea(Conakry)
Madagascar
Mali
Namibia
Niger
South Africa
Tanzania
Zambia
Zimbabwe

56

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
Mxico
Panam
Per
Venezuela
Eurasia
Bulgaria
China
Finland
Greenland
India
Ireland
Kazakhstan
Kyrgystan
Mongolia
Norway
Romania
Russia
Spain
Sweden
Turkey
Vietnam
Fuente: The Fraser Institute

21%
17%
43%
20%

29%
61%
48%
48%

37%
17%
10%
12%

8%
6%
0%
16%

5%
0%
0%
4%

42%
52%
11%
29%
27%
9%
35%
31%
15%
9%
31%
26%
6%

52%
38%
21%
57%
18%
64%
47%
47%
54%
38%
53%
41%
19%

6%
10%
32%
14%
36%
18%
18%
22%
31%
40%
9%
30%
23%

0%
0%
21%
0%
18%
9%
0%
0%
0%
11%
6%
4%
42%

0%
0%
14%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
2%
0%
0%
10%

14%
8%
33%
55%
41%
6%
7%
0%
45%
13%
36%
0%

47%
25%
55%
44%
46%
19%
36%
30%
37%
53%
45%
21%

35%
33%
11%
2%
5%
23%
29%
30%
16%
27%
14%
17%

2%
25%
2%
0%
5%
39%
21%
20%
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7%
3%
21%

2%
8%
0%
0%
3%
13%
7%
20%
0%
0%
2%
42%

17%
7%
39%
55%
0%
21%
25%
25%
30%
18%
10%
9%
6%
38%
20%
13%

42%
52%
55%
36%
62%
47%
25%
25%
45%
59%
20%
43%
69%
54%
73%
60%

42%
30%
6%
9%
15%
26%
44%
17%
10%
24%
50%
35%
13%
8%
7%
7%

0%
11%
0%
0%
23%
5%
6%
33%
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0%
20%
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20%

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0%
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0%
0%
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0%
0%
9%
0%
0%
0%
0%

Cuadro 2. Rgimen impositivo (incluye impuestos personales, corporativos, a las remuneraciones,


al capital y otros, adems de la complejidad y cumplimiento de las reglas impositivas.

Respuesta
Canad
Alberta
British Columbia
Manitoba
New Brunswick
NWT
Nova Scotia
Nunavut
Ontario
Quebec
Saskatchewan
Yukon
EE.UU.
Alaska
Arizona
California
Colorado
Idaho
Michigan
Minnesota
Montana
Nevada
New Mexico
South Dakota
Utah
Washington
Wisconsin
Wyoming
Australia
New South Wales
Northern Territory
Queensland
South Australia
Tasmania
Victoria
Western Australia
Oceania
Indonesia
New Zealand
Papua New Guinea
Philippines

42%
15%
20%
16%
27%
14%
14%
9%
15%
39%

42%
50%
59%
64%
51%
59%
73%
62%
50%

13%
27%
22%
20%
22%
22%
14%
24%
30%

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0%
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1%

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0%

29%
25%

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49%

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2%

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2%

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4%
6%
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0%
17%

70%
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59%
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32%
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Tributacin Minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

1: Promueve inversiones
2: No perjudica las inversiones
3: Perjudica levemente las inversiones
4: Perjudica notablemente las inversiones
5: No se invierte debido a este factor

57

Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano

Respuesta
frica
Botswana
Burkina Faso
DRC(Congo)
Ghana
Guinea(Conakry)
Madagascar
Mali
Namibia
Niger
South Africa
Tanzania
Zambia
Zimbabwe

58

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
Mxico
Panam
Per
Venezuela
Eurasia
Bulgaria
China
Finland
Greenland
India
Ireland
Kazakhstan
Kyrgystan
Mongolia
Norway
Romania
Russia
Spain
Sweden
Turkey
Vietnam
Fuente: The Fraser Institute

25%
22%
0%
7%
8%
0%
24%
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