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EDUGESTORES DEBATE N3

Presupuesto 2016: Prioridad a la


educacin rural
Considerando que en junio de cada ao se inicia la
programacin y formulacin del Presupuesto del Sector
Educacin y del Sector Pblico en general, Edugestores
anim un debate entre sus miembros respecto de las
prcticas actuales de asignacin presupuestal, las medidas y
las prioridades que deberan guiar la asignacin del
presupuesto educativo en el 2016. Partimos del supuesto
que el incremento presupuestal para Educacin ser del
orden del 0.25% en el 2016 y los subsiguientes aos, hasta
alcanzar un presupuesto total equivalente al 6% del PBI en el
ao 2021.

PRIORIDADES PARA LA ASIGNACIN DE FUTUROS


INCREMENTOS EN EL PRESUPUESTO DEL SECTOR
La comunidad de Edugestores propone destinar el
incremento presupuestal 2016 para atender cuatro
prioridades regionales.

Edugestores
Compartimos
experiencias, creamos
conocimiento, generamos
opinin.

Somos una comunidad de


directivos, servidores
pblicos, expertos,
investigadores y formadores
en gestin educativa que
apuesta por una gestin
descentralizada de la
educacin con calidad y
equidad.
Intercambiamos
prcticas, informacin y
saberes surgidos de la
experiencia para mejorar
la gestin nacional,
regional y local de la
educacin.

1. Un shock rural que mejore significativamente las polticas


Compartimos
de aprendizaje, docentes, gestin e infraestructura en
documentos, videos,
reas rurales. Mltiples son las evidencias de la
bases de datos, libros
persistencia de esa brecha y las acciones realizadas han
digitales, guas y
sido insuficientes para cerrarla.
resmenes sobre tpicos
2. Fortalecer la capacidad de gestin educativa de los
de inters comn.
Gobiernos Regionales: ms personal, bien calificado y
adecuadamente remunerado que permita asegurar el
Aportamos opinin,
logro de los objetivos de poltica educativa tanto en los
sugerencias y
aspectos educativos como de gerencia. Para ello es
conocimiento para
fundamental incorporar en el presupuesto 2016 los
solucionar problemas de
la gestin educativa.
recursos que permitan dar continuidad a la contratacin
de especialistas en gestin administrativa y pedaggica
autorizada este ao a partir del mes de agosto. Adems,
se deben considerar remuneraciones adecuadas para las plazas que se sometern a concurso en
DRE y UGEL de acuerdo a lo previsto en la Ley de Reforma Magisterial.
3. Crear un fondo para apoyar iniciativas o estrategias regionales para mejorar los aprendizajes.
Algunas de las iniciativas identificadas por Edugestores (ver Edugestores Debate N 2) no llegan a
toda la poblacin estudiantil por falta de recursos.

4. Establecer Prioridades nacionales y regionales de inversin y mejorar la calidad del gasto para
reducir brechas (la brecha urbano-rural en primer trmino. Los participantes identificaron tres
tensiones principales en el proceso de descentralizacin: la tensin descentralizacin vs
desconcentracin, la tensin gestin sectorial vs gestin territorial y la tensin de una
descentralizacin pensada desde la escuela y su autonoma o desde la articulacin nacionalregional.

Prioridades de Asignacin Presupuestal 2016

1.

Un shock rural que mejore significativamente las polticas de


aprendizaje, docentes, gestin e infraestructura en reas
rurales

81.9%

2.

Fortalecimiento de la capacidad de gestin educativa de los


Gobiernos Regionales

69.4%

3.

Crear un fondo para iniciativas regionales de mejora de los


aprendizajes

50.0%

4.

Establecer prioridades nacionales y regionales de inversin y


mejorar la calidad del gasto para reducir brechas.

31.58%

2. CUELLOS DE BOTELLA EN LA GESTIN PRESUPUESTAL DE EDUCACIN


La administracin del presupuesto pblico es un factor clave en la gestin educativa descentralizada y
una condicin para alcanzar las metas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin. Las
siguientes son las situaciones problema que Edugestores identific en la asignacin de recursos en el
Sector.
Incremento presupuestal no ha modificado la metodologa de asignacin inercial de recursos. El MEF
contina asignando los recursos a las regiones en funcin de la ejecucin presupuestal del ao
anterior. No se toman en cuenta la situacin de mayor o menor nivel educativo de la regin, costos
diferenciados de acuerdo a las caractersticas del territorio ni una lgica de asignacin multianual
generando baja predictibilidad del presupuesto para educacin. Esta es considerada una de las fallas
de origen del proceso de descentralizacin por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR).
El presupuesto y el planeamiento no dialogan. Existe una brecha entre lo que se planifica y lo que se
presupuesta. Ni el CEPLAN ni el MEF reconocen al Proyecto Educativo Nacional, los PER o los PEL como
instrumentos vinculantes para la gestin presupuestaria. Esto adems desincentiva la formulacin de
planes de largo, mediano y corto plazo que concreten las prioridades educativas establecidas por el
Sector y por los Gobiernos Regionales. Planes con enfoque de procesos y orientados a resultados en el
ciudadano. No es suficiente disear los planes sino utilizarlos efectivamente.
Centralizacin del presupuesto y capacidades de negociacin regional son limitadas. Se han
acrecentado los mecanismos de centralizacin del poder para la asignacin presupuestal en el
Ejecutivo ya que los incrementos presupuestales se concentran en el Ministerio de Educacin y luego
son transferidos a lo largo del ao a los gobiernos regionales, en varios casos con retrasos que
dificultan su efectiva ejecucin. Adems, el MEF trata directamente con las UGEL que son Unidades
Ejecutoras sin vincularse al gobierno regional generando una fuerte dependencia del MEF y

debilitando la capacidad de organizacin de lo gobierno regional. Finalmente, los recursos vienen


preasignados de manera que los Gobiernos Regionales tienen un mnimo margen de accin para
financiar iniciativas regionales y su sostenibilidad. La centralizacin del presupuesto, adems de
expresar desconfianza en los Gobiernos Regionales, lleva a que estos no se hagan responsables de los
procesos o resultados de la educacin.
Necesidad de mitigar efectos no deseados del sistema de incentivos a los gobiernos regionales. Los
incentivos son efectivos para la ejecucin presupuestal porque estimulan la maquinaria administrativa
para que ocurran todos los procesos en el tiempo previsto, logrando el resultado de cada compromiso
(i.e. entrega oportuna de materiales, contrato de docentes, etc). Pero su implementacin tendra que
mitigar efectos no deseados como que el personal pedaggico de las UGEL sea movilizado para el
seguimiento administrativo a directores, dejando de lado sus funciones pedaggicas. Si los
especialistas pedaggicos no cumplen con su tarea principal de visitar escuelas, dar orientaciones
pedaggicas, etc. se est reforzando la importancia de lo administrativo por encima de lo pedaggico.

Presupuesto concentrado en un rea del sistema educativo


El 60% del presupuesto del Sector Educacin y el 82% del presupuesto de los Gobiernos Regionales se
concentra en un solo Programa Presupuestal: Logros de Aprendizaje de Estudiantes de la Educacin
Bsica Regular (PELA). Los incrementos presupuestales debieran concentrarse en universalizar
polticas de calidad en educacin inicial o primaria o diversificarse atendiendo a otras prioridades
como la educacin bsica especial o la educacin superior pedaggica y tcnica? Concentrar permite
avanzar ms en una prioridad, diversificar permite atender a otros sectores pero diluye el impacto de
una poltica.

3. Medidas para fortalecer la sostenibilidad de las polticas educativas regionales


El boom de las inversiones empieza a detenerse a raz de la reduccin del canon. Los Gobiernos
Regionales necesitan desarrollar y darle sostenibilidad a sus polticas sin depender tanto de los
recursos de inversin. La lgica de transferencias discrecionales debe terminar, pues coloca a los
gobiernos descentralizados como meros ejecutores de las decisiones nacionales o tramitadores de
obras. Esto debilita la institucionalidad regional y afianza una relacin de dependencia.
A las siguientes medidas propuestas por la Secretara Tcnica de la ANGR, Edugestores agrega otras
que pueden ayudar a fortalecer la sostenibilidad de las polticas educativas regionales:

Alinear el presupuesto del sector en trminos de calidad, equidad y descentralizacin

Tomar en cuenta las desigualdades regionales de modo que el presupuesto permita compensarlas
cerrando brechas vinculadas a poblacin discriminada (rural, poblacin indgena, personas con
discapacidad). Esto se expresa en que la distancia entre los logros a aprendizaje entre rea urbana
y rural se han incrementado, por ejemplo.
Definir con claridad las funciones y responsabilidades de cada nivel de gobierno en la gestin de
los programas nacionales, con carcter descentralizado.
Financiar el fortalecimiento institucional de las instancias de gestin, en el marco de sus
competencias. Financiar las prioridades de los Gobiernos Regionales con recursos que provienen
de los sistemas de incentivos.
Participacinn de los gobiernos regionales en la evaluacin de los planes programticos en
Educacin para que sean sostenibles y garanticen un buen gasto en cada Regin y el debido
incremento presupuestal.
3

Financiar el sistema educativo con pertinencia territorial:

Considerar a la escuela como la unidad de planificacin y programacin presupuestal del servicio


en todas las fases del presupuesto con el control presupuestario de la UGEL.
Cumplir con la decisin de que las escuelas reciban presupuesto, concretar por ejemplo la
transferencia del mantenimiento preventivo al presupuesto ordinario de las II.EE y solicitar al
Ministro de Educacin que informe sobre los bienes y servicios e incremento de personal
prometidos a las II.EE.
Distinguir el presupuesto territorial en educacin considerando los recursos que invierte el
Gobierno Nacional directamente en una regin mediante sus programas, los que asigna el
Gobierno Regional a travs de la DRE y UGEL, los que dedican a la educacin los Gobiernos
Locales, provinciales y distritales. La suma de estos recursos debera llegar directamente a las II.EE.
Programar el presupuesto en base a una planificacin territorial de mediano plazo, sobre la base
de las necesidades educativas territoriales rompiendo el esquema institucional, y con participacin
de los Gobiernos Locales y actores sociales.
Fortalecer a las unidades de planeamiento de los Gobiernos Regionales, las DRE y UGEL, en el
manejo de polticas educativas, acceso y uso de sistemas de informacin
Usar herramientas de costeo que respondan a la diversidad territorial donde se implementa toda
la cadena de produccin del servicio educativo, en los distintos departamentos.
Distribuir de manera equilibrada el presupuesto, que responda a la Matriz de Gestin
Descentralizada y fortalezca los roles de rectora, implementacin y articulacin de cada nivel de
gobierno.
Establecer la demanda presupuestal que cada Gobierno Regional tiene para decisiones propias de
poltica educativa en base a su PER y planes de corto plazo. El Ministerio de Educacin debera
informar cunto gasta en cada Regin, pues si retiramos la planilla de docentes y administrativos y
se compara el gasto del Gobierno Regional y del Gobierno Nacional en cada departamento, el
mayor gasto es el del Gobierno Nacional.

Desmitificar la gestin presupuestaria


Los gestores educativos con dominio de lo pedaggico, deben entender y manejar la gestin pblica
(conocer los sistemas administrativos claves) y el ciclo del presupuesto y sus herramientas, como
condicin necesaria para argumentar propuestas desde las regiones, y desde las II.EE en el futuro Cada
I.E. tiene su presupuesto analtico de personal y son parte de las unidades de costeo.

Sostener el incremento presupuestal del 2015


Para mejorar la capacidad de negociacin presupuestal se debera sumar fuerzas para sostener el
incremento presupuestal de 0.4 % del PBI que se produjo en el 2015.