You are on page 1of 186

Gelson Silva Junquilho

Volume 1

1
ISBN 978-85-7988-026-1

Teorias da Administrao Pblica

9 788579 880261

Universidade
Federal
Fluminense

Teorias da Administrao Pblica

CEFET/RJ

Ministrio da Educao MEC


Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica

TEORIAS DA ADMINISTRAO PBLICA

Gelson Silva Junquilho

2010

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.


A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos
1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

J95t

Junquilho, Gelson Silva


Teorias da administrao pblica / Gelson Silva Junquilho. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010.
182p. : il.
Inclui bibliografia
Bacharelado em Administrao Pblica
ISBN: 978-85-7988-026-1
1. Teoria da administrao. 2. Administrao pblica Brasil Histria. 3. Educao
a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil).
II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 65.01

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
Alvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Rogrio da Silva Nunes
SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Carlos Eduardo Bielschowsky
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Celso Jos da Costa
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Nara Maria Pimentel
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Francisco das Chagas Miranda Silva
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP


Alexandre Marino Costa
Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
AUTOR DO CONTEDO
Gelson Silva Junquilho
EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC
Coordenador do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
rika Alessandra Salmeron Silva
Designer Instrucional
Andreza Regina Lopes da Silva
Denise Aparecida Bunn
Auxiliar Administrativo
Stephany Kaori Yoshida
Capa
Alexandre Noronha
Ilustrao
Igor Baranenko
Adriano S. Reibnitz
Projeto Grfico e Finalizao
Annye Cristiny Tessaro
Editorao
Rita Castelan
Reviso Textual
Claudia Leal Estevo Brites Ramos

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est
enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao
de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000
professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio,
sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade
Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC,
por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao
em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um
curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto
Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o
esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com
especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio dos
polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram
na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos.
Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as
instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo

o Pas, mas abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os
cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades
econmicas e culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um
material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do ensino superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste Governo.

Celso Jos da Costa


Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC

SUMRIO
Apresentao .................................................................................................... 9
Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica
Administrao Pblica: noes bsicas............................................................ 15
Como podemos entender a Administrao Pblica?............................................ 27
Governabilidade e governana (governance)................................................. 32

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias


Dominao tradicional e Administrao Pblica Patrimonialista.......................... 41
Dominao racional-legal e Administrao Pblica Burocrtica......................... 49
A eficincia versus as disfunes da burocracia........................................ 53
A Nova Gesto Pblica......................................................................................... 56

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros


A configurao do Estado Gerencial............................................................. 67
As caractersticas das estruturas organizacionais.................................. 67
Os servidores pblicos no Estado Gerencial.................................................. 71
As experincias pioneiras da NGP................................................................. 74

Teorias da Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira


Os primrdios do patrimonialismo portugus na gesto colonial ..................... 87
O patrimonialismo no Brasil colonial .............................................................. 93

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao


Brasil: da Monarquia Repblica Velha.............................................................. 105
A burocratizao: dos anos 1930 a 1985........................................................ 116

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil


O advento da Administrao Pblica Gerencial................................................ 135
Crticas e alternativas tericas tipologia da Administrao Pblica
Gerencial........................................................................................... 154
Algumas reflexes crticas aos pressupostos do Gerencialismo............. 154

Consideraes finais.......................................................................................... 173


Referncias Bibliogrficas................................................................................ 176
Minicurrculo........................................................................................................ 182

Bacharelado em Administrao Pblica

Apresentao

APRESENTAO
Caro estudante!
Seja bem-vindo disciplina Teorias da Administrao
Pblica. A Administrao Pblica est cada dia mais presente em
nossas vidas, no verdade? O que seria da sade, da educao,
da segurana, bem como da limpeza de nossas cidades, dentre
outras funes das quais dependemos da ao do Estado? Por isso,
voc vai, a partir de agora, conhecer conceitos importantes sobre o
universo complexo e dinmico que envolve a Administrao Pblica.
Assim, esta disciplina fundamental para a sua caminhada em
busca de uma formao profissional como gestor pblico.
Para tanto, assumimos com voc o compromisso de
tratarmos aqui de temas de seu interesse, a partir de conceitos e
ideias abordadas na literatura especializada. Mostraremos, assim,
as diversas tendncias de autores renomados, mas, medida do
possvel, tornaremos explcitas nossas posies sobre o que
estudaremos, cabendo a voc, estudante, a escolha dos caminhos
a seguir. Portanto, nossa funo ser sempre a de um facilitador/
provocador de seu aprendizado. Voc nosso convidado para
discutir nossas ideias e, junto com os seus conhecimentos, construir
saberes que possam torn-lo um futuro gestor pblico com
conhecimento tcnico, mas acima de tudo consciente e crtico.
Neste livro, convidamos voc para um mergulho em uma
abordagem terica e histrico-social da temtica da Administrao
Pblica. Terica porque vamos conhecer e debater alguns conceitos
e princpios daquilo que entendemos por Administrao Pblica.
Histrico-social porque no podemos estudar Administrao
Pblica sem contextualiz-la ao longo do tempo e do espao, isto ,

Mdulo 3

Teorias da Administrao Pblica

sem vnculos com fatos histricos, econmicos, sociais, culturais e


polticos de nossa sociedade.
Voc vai poder vincular a teoria com a prtica ao entrarmos
na rea da Administrao Pblica no Brasil e no mundo. Dessa
combinao que vamos buscar a sua profissionalizao, dotada
de uma postura crtica e reflexiva acerca de nossa realidade. Cremos
que essa tambm seja a sua expectativa!
Iniciamos ousando propor um desafio: que voc adquira um
olhar mais abrangente sobre o prprio conceito de Administrao,
introduzindo a ideia de prtica social, importante para sua ao
futura como gestor pblico. A partir desse conceito, voc vai poder
sentir como a Administrao Pblica est presente em seu cotidiano.
Dito de outra maneira, iremos tornar o campo da Administrao
Pblica propriamente dito, mais rico para o entendimento das
problemticas atuais. Vamos, ainda, estabelecer algumas distines
conceituais entre Administrao Pblica, servio pblico, poltica
de governo e de Estado, governana e governabilidade.
A seguir, voc far uma viagem desde os primrdios da
Administrao Pblica, conhecendo suas tipologias e os contextos
histrico-sociais que configuraram e tornaram possvel a existncia
da Administrao Pblica em trs verses importantes: a Patrimonial,
a Burocrtica e a Nova Gesto Pblica ou Gerencial. Esta ltima,
por ser o tipo mais recente, merecer maior destaque na Unidade 3,
dedicada exclusivamente ao seu aprofundamento, bem como
ilustrao das experincias mais marcantes em nveis mundiais
Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Austrlia e Estados Unidos.
Tambm vamos passear pela histria da Administrao
Pblica no Brasil, desde a chegada dos portugueses at os dias
atuais. Para isso, vamos tratar das reformas administrativas
realizadas em nosso Pas, a partir dos anos 1930 at os dias mais
recentes. Voc vai, ento, poder conhecer como se deu a evoluo
das tipologias da Administrao Pblica em nossas terras e estar
apto a pensar novas propostas para o futuro, quando for convidado
para tal fim como gestor pblico.

10

Bacharelado em Administrao Pblica

Apresentao

Entendemos, desse modo, que esta disciplina no somente


um ferramental tcnico para a sua ao como gestor pblico.
Queremos tambm construir um contedo que possa levar voc a
uma reflexo constante para futuras tomadas de deciso na
Administrao Pblica. Esse mais um desafio que lhe propomos,
por meio deste livro didtico.
Afinal, no basta saber como podemos fazer algo, mas sim
e, antes de tudo, por que fazemos algo. A partir da, conscientes do
que, para que e para quem, podemos definir como queremos atingir
nossos resultados. Essa a postura de todo o contedo aqui tratado.
Cremos que voc est cheio de motivos para ousar, a partir de nossa
proposta! Portanto, acredite, ouse, aprofunde-se na pesquisa
complementar dos temas aqui tratados. A Administrao Pblica
do Brasil contemporneo espera muito de voc como futuro gestor!
Professor Gelson Silva Junquilho

Mdulo 3

11

UNIDADE 1
INTRODUO AO ESTUDO DA
ADMINISTRAO PBLICA

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:


f

Compreender a Administrao Pblica como prtica social;

Diferenciar Administrao Pblica de governo e de servio pblico; e

Analisar os conceitos de governabilidade e governana.

Teorias da Administrao Pblica

14

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

ADMINISTRAO PBLICA:
NOES BSICAS

Caro estudante,
Ao longo desta Unidade iremos realizar um percurso terico
a respeito de conceitos que julgamos importantes para o
estudo da Administrao Pblica. Inicialmente,
abordaremos uma problemtica fundamental nos Estudos
Organizacionais, qual seja, o prprio conceito de
Administrao. Queremos aqui mostrar uma forma distinta
de pensarmos essa conceituao to simplificada
atualmente em grande parte da literatura especializada.
Ainda que voc j tenha estudado a evoluo do
pensamento administrativo nas disciplinas Teorias da
Administrao I e II, a ideia de Administrao ou Gesto
como prtica social vital na formao de um gestor pblico
e de suma importncia para voc entender mais sobre a
Administrao.
Dessa forma, voc vai poder entrar no campo da
Administrao Pblica com suas caractersticas peculiares
e diferenciaes conceituais. No se preocupe por
estarmos tratando, nesta Unidade, de questes
estritamente de cunho terico, afinal, este um dos
objetivos da disciplina de Teorias da Administrao Pblica.
uma introduo.
Voc ser provocado a refletir constantemente sobre a
utilizao desses conceitos na prtica por meio de dilogos.
Tudo bem? Desse modo, voc vai se sentir mais
familiarizado com a teoria, bem como saber utiliz-la de
modo mais adequado para entender e interagir com a sua
realidade. Dito de outra maneira, vamos navegar pelo
mundo real.
Bons estudos!

Mdulo 3

15

Teorias da Administrao Pblica

Definir o conceito de Administrao Pblica no fcil, dada


a sua amplitude e complexidade. At mesmo a sua grafia
distinguida por Meirelles (2004), que sugere que seja escrita com
letras maisculas quando nos referimos a entidades e rgos
administrativos e, com letras minsculas, quando fazemos aluso
s funes ou atividades administrativas.
Desse modo, grafaremos Administrao Pblica sempre com
letras iniciais maisculas, j que estamos interessados em tratar de
estruturas ou ainda do que tambm conhecemos como aparelhos
ou mquinas administrativas estatais.

Meirelles (2004) afirma que, quando estudamos Administrao


Pblica, devemos sempre comear o tema com o conceito de
Estado. Voc se lembra de ter estudado esse conceito na
disciplina de Cincia Poltica?

Voc tambm j aprendeu alguns conceitos sobre


Administrao nas disciplinas Teorias da Administrao I e II. Reveja
o material didtico para fortalecer o seu aprendizado conosco. Neste
livro, dada a nfase na temtica da Administrao Pblica, Estado
ser aqui entendido, conforme nos ensina o professor Bresser-Pereira
(1992), no seu sentido estrito, ou seja, como uma organizao
burocrtica estatal que tem poder particular para definir leis e
tributar os habitantes de um territrio, sendo dirigida por um governo
e dotada de um corpo burocrtico e de uma fora pblica.
De incio, para nos aproximar mos do conceito de
Administrao Pblica, prudente que entendamos o que estamos
pensando quando falamos em Administrao. Vamos, ento,
trabalhar um artigo de Junquilho (2001) a respeito dessa temtica
tomando como referncia uma obra do conceituado professor
britnico Michael Reed (1997), que problematiza, habitualmente,
o que se escreve sobre Administrao na literatura recorrente.
Suas contribuies nos permitem ampliar o conceito de Administrao
para a ideia, mais ampla e rica, de gesto como prtica social.

16

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Voc est lembrado de quando propusemos isso na


apresentao deste livro, no? Sabe por que devemos investir
nessa ideia de enriquecimento do conceito de Administrao?

simples: ela vai nos permitir visualizar, em primeiro lugar,


uma sntese sobre os enfoques de como a Administrao vem sendo
estudada pelas grandes correntes tericas presentes nos estudos
organizacionais. Em segundo lugar, vai nos possibilitar ampliar o
conceito de Administrao agregando a ideia de prtica social.

Voc j havia pensado nisso? Acompanhe os nossos argumentos


e veja como essa proposta se torna poderosa para, em seguida,
entendermos melhor a Administrao Pblica.

Assim, Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001), aps anlise


de diversos estudos envolvendo a temtica da Administrao ou
Gesto nas ltimas dcadas, nos mostra que podemos agrup-los
em trs grandes grupos.

X O primeiro engloba o que ele chamou de perspectiva


da Administrao como tcnica, ou seja, como um
conjunto conceitual de tcnicas de como administrar.
Dito de outra maneira, uma variedade de abordagens
cuja preocupao apresentar a Administrao como
um ferramental tecnolgico neutro e objetivo. Ou,
ainda, como ensinamentos baseados em modelos
prontos para serem aplicados, em busca dos melhores
resultados coletivos, preestabelecidos e no atingveis
sem sua aplicao nas organizaes, tanto pblicas
como privadas. Assim, temos a Administrao com
estruturas formalizadas de sistemas de controle
capazes de garantir eficincia sobre a coordenao
das aes humanas.

Mdulo 3

17

Teorias da Administrao Pblica

Voc deve estar querendo um exemplo, no? Ento, vamos l!


Lembra-se da Administrao Cientfica, estudada nas
disciplinas de Teorias da Administrao I e II?

Nelas, voc conheceu como aquela corrente do


pensamento administrativo prescreveu mtodos para
o alcance de resultados propondo, em suma: The One
Best Way (A nica melhor maneira), ou seja, como,
a partir dos seus ensinamentos, as organizaes
poderiam alcanar o melhor e nico caminho para as
melhorias; os famosos tempos e movimentos; o conceito
das funes administrativas planejamento, organizao,
comando, controle e avaliao; e a ideia de
departamentalizao e estruturas organizacionais, dentre
outras propostas, to caras ainda nos tempos atuais.
Entretanto, pensada como uma tcnica, a
Administrao assume a forma de um receiturio prformatado e imposto de cima para baixo pelos
gestores organizacionais, bem como tomado como
verdade nica e pronto para ser utilizado por
quaisquer organizaes, no importando onde nem
quando.

Para ilustrarmos, tomemos como exemplo o seguinte


questionamento analgico: o que acontece quando voc usa
uma ferramenta para apertar um parafuso?

Em qualquer lugar do mundo que a usarmos, a


ferramenta vai apertar ou afrouxar o mesmo parafuso,
pois ela j vem com a dimenso exata para uma
determinada bitola de parafuso. Mas, veja s, ela
somente vai funcionar para essa determinada
especificao. Se trocarmos o parafuso, a ferramenta
j no se adequar mais. Assim com a Administrao

18

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Cientfica, para a qual tambm podemos indagar: uma


mesma ferramenta administrativa pode ser til para
qualquer organizao? O que voc acha?

X O segundo grupo diz respeito aos estudos que contemplam


a perspectiva da poltica nas organizaes. Isto , em
contraposio ao tecnicismo do grupo anterior, esses
estudos do nfase poltica, ou seja, questo dos
conflitos de interesse entre grupos nas organizaes
caracterizando os ambientes intra e interorganizacionais
como dotados de grandes incertezas.
Os pressupostos de base so construdos a partir da
noo de que as organizaes so palcos de conflitos
entre grupos ou coalizes que disputam, entre si,
processos de escolha decisria apoiando-se, para a
resoluo desses conflitos, no exerccio de relaes de
poder. A organizao tomada como uma arena
de disputas de grupos dotados de interesses divergentes
em busca do controle das decises.
As estruturas e os processos organizacionais deixam
de representar o aspecto predominante e do lugar aos
conflitos interpessoais e s suas dinmicas contnuas
de negociaes, a partir de interesses distintos dos
membros organizacionais, em busca do alcance de
resultados organizacionais. Logo, por meio de
processos de negociao entre interesses polticos
divergentes, os conflitos so instaurados e resolvidos,
bem como as estruturas organizacionais so
modeladas e at mesmo transformadas.
Voc pode entender melhor essa ideia se pensar como, no
seu local de trabalho, as pessoas formam grupos com
interesses diversos e disputam espaos de poder. Imagine,
por exemplo, no setor pblico, um secretrio que,
pressionado por moradores de um bairro carente, luta pela
construo de uma unidade de sade. Que discurso este
secretrio da sade ouviria do secretrio de finanas?

Mdulo 3

19

Teorias da Administrao Pblica

Geralmente, este alegaria que o municpio no dispe de


recursos financeiros, no verdade?
Temos aqui o conflito de interesses: o secretrio da sade
pode se aliar aos moradores para aumentar a presso
sobre o colega das finanas. Vo surgir, ento, as
divergncias e mediaes polticas que sero resolvidas
via negociaes. O novo posto de sade poder ser
construdo se o grupo de presso tiver maior fora. Isso
pode acontecer em outras reas como educao, obras
etc. Voc j evidenciou isso em sua cidade?

X Por fim, no terceiro grupo, esto os estudos que pensam


as organizaes a partir de uma perspectiva crtica.
Este grupo constitui uma oposio aos outros dois
grupos, na medida em que descarta a Administrao
tanto como um ferramental tcnico quanto como um
espao de disputa entre grupos e pessoas no interior
das organizaes. Assim, na perspectiva crtica, a
Administrao, influenciada pela obra de Karl Marx e
aplicada aos estudos organizacionais, vista como
mecanismo de controle social a servio dos interesses
maiores de proprietrios de organizaes e de outros
bens privados na sociedade.
Ou seja, em vez de uma tcnica neutra, ela um
ferramental garantidor dos lucros do capitalista, bem
como de controle da ao dos trabalhadores nas
organizaes. Isto porque, em uma sociedade dividida
em classes sociais antagnicas capitalistas e
trabalhadores , que esto sempre em conflito capital
e trabalho , emerge o papel da Administrao como
fornecedora de instrumental ideolgico para garantir as
relaes de poder. Isto , possibilitar que os capitalistas
possam exercer o controle sobre os trabalhadores e
alcanar os resultados desejados nas organizaes.

O que isso representa na prtica?

20

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Assista ao filme Tempos Modernos de Charles Chaplin e veja


como as tcnicas administrativas permitiam aos patres
controlarem o trabalho dos empregados em todos os seus nveis,
influenciando na sade dos trabalhadores, inclusive. Nessa obra
cinematogrfica magnfica de Charles Chaplin, voc vai ver o olhar
crtico do famoso cineasta preocupado com a industrializao
emergente no sculo XX, bem como o conflito de interesses entre
capitalistas e trabalhadores. Esse conflito, na interpretao de Marx,
seria uma das bases das contradies da sociedade capitalista.
A perspectiva de anlise crtica nas
Sociais foi inaugurada por Karl Marx,
considerado um autor clssico e um dos
fundadores do pensamento sociolgico. Marx
deixou como legado o marxismo corpo terico
e doutrina poltica de viso de mundo ,
interpretado de diversas formas por estudiosos
a partir de seus escritos. Ainda que muito
complexo, podemos destacar trs de seus
elementos bsicos:

,
Cincias

Para assistir um trecho

do filme, acesse: <http://


www.youtube.com/

watch?v=XFXg7nEa7vQ>.

Acesso em: 1 dez. 2010.

Saiba mais

Karl Marx

Terico do socialismo. Em
1848, Marx e Engels publicaram o Manifesto do Partido
Comunista, o primeiro esboo da teoria revolucionria
que, anos mais tarde, seria denominada
marxista. Embora tenha sido praticamente
ignorado pelos estudiosos acadmicos de
sua poca, Karl Marx continua sendo um dos

X a anlise histrica das tipologias de


sociedade humana, na qual ganha
destaque o modo de produo da
vida
material
(econmica)
determinando as instncias sociais,
polticas e espirituais dos
grupamentos humanos;

X a abrangncia das mudanas de um

pensadores que mais influenciaram a histria da humanidade. O conjunto de suas


ideias sociais, econmicas e polticas transformou naes e criou blocos hegemnicos.
Aprofunde seus conhecimentos sobre Karl
Marx lendo a obra Um Toque de Clssicos: Marx,
Durkheim, Weber de Tnia Quintaneiro,
Maria Barbosa e Mrcia Gardnia. Fonte:
<http://educacao.uol.com.br/biografias/

tipo de sociedade para outra a


ult1789u149.jhtm>. Acesso em: 2 mar. 2010.
partir do progresso tecnolgico, por
um lado, e, por outro, as lutas de classe em busca de
ascenso como dominantes, ambos os lados
relacionados de forma ntima; e

X o estudo profundo sobre o capitalismo e as formas de


explorao da classe trabalhadora pelas classes
dominantes proprietrias do capital.

Mdulo 3

21

Teorias da Administrao Pblica

O pensamento marxista vasto e constituiu-se em uma


anlise crtica sociedade capitalista emergente no sculo XIX,
dividida em classes sociais antagnicas: de um lado patres, donos
de negcios e bens empresariais e, de outro, os trabalhadores,
desprovidos da posse desses bens. Em contraposio a esse mundo
de oposies, Marx propunha o fim do capitalismo rumo a uma
sociedade sem diviso de classes e desprovida da posse individual
da propriedade privada (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1996).

Muito bem! Mas o que esses trs grupamentos tm a ver com


a ideia de gesto como prtica social?

Bem, se estudarmos a Administrao adotando um daqueles


trs grupos de forma isolada, ns teremos problemas para gerir as
organizaes, pois teremos uma viso mope e empobrecida dos
fenmenos a nossa volta. Isto porque, para melhor administrarmos,
devemos, ao mesmo tempo, entender de tcnicas de gesto e
perceber a organizao como um campo complexo de disputa de
poder entre grupos/pessoas. E, mais ainda, devemos compreender
que uma organizao est inserida em um contexto maior de
conflitos histricos, sociais, polticos, culturais e econmicos de uma
dada realidade e que influenciam no dia a dia da gesto e dos
resultados a serem alcanados (JUNQUILHO, 2001).
Logo, o trip tcnica, conflitos entre
grupos e pessoas inter e intraorganizacionais,
bem como os conflitos mais amplos de uma
dada estrutura social tem de ser considerado
como interdependente em nosso cotidiano
como gestores. Sem isso, estaremos sempre
impedidos de agir de forma mais ampla e
consciente, principalmente sobre os vrios
porqus dos fenmenos organizacionais que
nos desafiam. Ou, ainda, de agirmos sob um
nico ponto de vista terico.

22

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

, ento, necessria uma alternativa que incorpore, de forma


integrada, ao trip a ideia de gesto. O que implica darmos ateno
ao ferramental tcnico as estruturas, as tecnologias e os
procedimentos operacionais; ao como fazer; aos conflitos
interpessoais e grupais da decorrentes pelas diversas formas
possveis de ao e interesses dos membros organizacionais; e, por
fim, ao nvel mais amplo de conflitos na sociedade, advindos de
vrias instncias, sejam elas econmicas, culturais, sociais, polticas
e ideolgicas como nos ensinou Marx.
Em sntese, o caminho compreendermos a Administrao
como prtica social, capaz de integrar, em seu bojo, questes
inerentes tcnica e aos dilemas ticos e polticos aos quais as
organizaes e os seus membros so submetidos no dia a dia
(JUNQUILHO, 2001).

Mas o que podemos entender por prtica social?

Recorrendo a Giddens (1989), vamos entender que a prtica


social consiste de procedimentos, mtodos e tcnicas executados e
manejados de forma apropriada por atores sociais tomando como
base a conscincia que eles detm sobre os procedimentos de uma
ao. Isto , aquilo que aquele autor denominou de conhecimento
mtuo (mutual knowledge), ou seja, um tipo de conhecimento que
compartilhado por todos aqueles atores sociais que sabem como
se comportar ou prosseguir em determinadas situaes cotidianas,
a partir da sua vivncia em determinados grupamentos sociais.

A noo de prtica social envolve nossas aes dirias,


baseadas no conhecimento de sabermos como fazer
as coisas de um determinado modo, aceito e
legitimado no grupo social em que vivemos.

Mdulo 3

23

Teorias da Administrao Pblica

Na prtica social a ao baseada no que o grupo considera


como conveniente. Esse conhecimento no se refere quele obtido
na escola, mas sim quele que vem do nosso conhecimento prtico
das coisas dirias. Da forma como no portamos cotidianamente
sem termos de explicar o porqu de agirmos de tal maneira. Agimos
simplesmente porque agimos. O fato de pertencermos a um dado
grupo social nos habilita a sabermos como agir nas diversas
situaes sociais (GIDDENS, 1989).

Voc pode estar se perguntando: em qual situao podemos


evidenciar uma ao como essa? No difcil, vamos
pensar juntos!

Imaginemos uma situao comum em nosso cotidiano: um


catlico ou um evanglico que frequenta sempre, aos domingos, a
missa ou o culto em uma igreja ou templo. Essa pessoa sempre se
arruma e veste uma roupa bem adequada um vestido, um calado
combinando, se for mulher; e um terno com gravata ou o melhor
conjunto de cala e camisa, se for homem, no assim?
Crescemos ouvindo as pessoas dizerem: fulano est usando
roupa de domingo! O que isso significa? Primeiro, que o fulano,
ao sair de casa para estar com Deus, sabe que tem de se apresentar
distintamente. Logo, procura uma roupa adequada. Ningum precisa
dizer isso a ele, no h nenhuma lei que o obrigue ou uma escola
que o ensine. Ele sabe disso porque vai sempre quela igreja ou
quele templo e percebe, com frequncia, esse comportamento no
grupo como algo comum.
Dessa forma, o pratica tambm sem se questionar, quase
que de forma imediata. E, segundo, porque usar roupa de domingo
significa dizer que se est bem trajado. Isso uma prtica social.

Reflita sobre isso ao observar as pessoas no trabalho. Quais


so as prticas mais comuns no dia a dia? Que significados
elas trazem?

24

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

A partir dessa noo de prtica social e com base nos


ensinamentos de Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001) podemos
perceber que h uma aproximao definio de Administrao
ou Gesto como uma composio frouxamente articulada de
prticas sociais, envolvendo a juno e o controle de diversos
interesses, recursos e atividades inerentes ao alcance de
determinados objetivos nas organizaes. Ou seja, as organizaes
so pensadas como conjuntos de prticas nos quais seus indivduos
esto rotineiramente engajados, na manuteno ou reestruturao
dos sistemas de relaes sociais nas quais eles esto coletivamente
envolvidos, tanto nas organizaes privadas como pblicas.
Significa, ainda, afirmarmos que as prticas sociais produzidas
pelos diversos membros organizacionais, internos ou externos s
organizaes, nunca so neutras ou totalmente possveis de serem
controladas, por isso a ideia de espaos frouxamente articulados.
Assim, temos ento a configurao dos espaos complexos de
integrao, diferenciao e fragmentao de prticas que desafiam os
gestores em busca de resultados comuns nas organizaes.
Entendemos, portanto, que a Administrao comporta
entrelaamentos entre a tcnica sistemas operacionais e
tecnologias e os jogos de poder entre interesses de grupos diversos
intra e interorganizacionais, os quais atuam a partir de contextos
sociais especficos, estruturados a partir de influncias histricas,
econmicas, sociais, culturais e polticas.

Voc ainda est confuso? Vamos ajud-lo! Pense a


Administrao no Brasil, seja no setor privado, estatal ou no
governamental. No podemos exerc-la sem conhecermos e
aplicarmos as ferramentas e as tecnologias gerenciais
disponveis, certo?

Certssimo, entretanto temos de nos atentarmos para as


formas como as pessoas vo agir e reagir ao fazerem uso desses
instrumentais. Que conflitos, que interesses distintos entre a gerncia

Mdulo 3

25

Teorias da Administrao Pblica

e os demais membros organizacionais podem surgir da?


Como poderemos negoci-los politicamente?
E, ainda, que influncias de cunho poltico, social, cultural,
econmico e histrico, exteriores organizao, podem estar
influenciando as pessoas para determinados comportamentos
reativos ou proativos? Dito de outro modo, de que formas elas veem
o mundo e, a partir da, como desenvolvem suas prticas sociais
fora e dentro das organizaes pblicas? Como essas prticas
podem influenciar controles, planos organizacionais, comando de
pessoas e resultados organizacionais? Tudo isso faz parte do
cardpio de um gestor pblico. Ou seja, forma o trip tcnica,
conflitos polticos grupais e estruturais.

Pensarmos a Administrao vinculada prtica social


ajuda e muito a ao gerencial no servio pblico, que
deve, ento, ser construda a partir da anlise
contnua e dinmica do trip.

O trip tcnica, conflitos polticos grupais e estruturais


nos ajuda a fazer uma leitura dos ambientes internos e externos s
organizaes pblicas, e a partir desses diagnsticos, podemos
incrementar nossa ao gerencial de maneira mais equilibrada. Essa
capacidade de extrema importncia quando tratamos de
Administrao Pblica, conforme veremos a seguir.

26

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

COMO PODEMOS ENTENDER A


ADMINISTRAO PBLICA?
Agora que voc j visualiza a Administrao e seu vnculo
noo de prtica social, est pronto para seguirmos adiante.
Primeiramente, vamos conhecer alguns significados
conceituais sobre Administrao Pblica e, depois, faremos
algumas atividades de aprendizagem para voc se certificar
de que compreendeu corretamente o que estamos
estudando nesta Unidade.

Conforme nos ensinam Bobbio, Mattteucci e Pasquino (1986,


p. 10), de forma mais ampla, [...] a expresso Administrao Pblica
designa o conjunto das atividades diretamente destinadas execuo
concreta das tarefas ou incumbncias consideradas de interesse
pblico ou comum, numa coletividade ou organizao estatal .
Para Meirelles (2004), a Administrao Pblica significa a
totalidade de servios e entidades ligados ao Estado. De modo
concreto, esse mesmo Estado atuando solidamente visando a
satisfazer o bem comum de indivduos em uma coletividade sob
seu domnio, nas esferas federal, estadual e municipal de governo,
podendo estas duas ltimas esferas gozarem de maior ou menor
autonomia poltico-administrativa em relao primeira.
O Estado pode assumir as formas: Unitrio ou Simples e
Federativo. No modo Unitrio, prevalece uma centralizao tanto
poltica quanto administrativa. Isto possvel por meio da instituio
de trs poderes Executivo, L egislativo e Judicirio
independentes, porm nicos para toda a extenso territorial que
compe determinado Estado. Assim, definida uma unidade de

Mdulo 3

27

Teorias da Administrao Pblica

poder central da qual emanam todos os ordenamentos


administrativos, judiciais e legais. Ainda que possa haver certa
descentralizao de poder, via entes regionais, estes ltimos no
possuem autonomia poltico-administrativa, subordinando-se ao
poder central.
J no Estado federativo, os entes regionais Estados e
municpios , por delegao de uma Constituio Nacional, detm
autonomias que lhes so prprias, no podendo suas competncias
administrativas, legislativas e polticas serem retiradas por um ato
arbitrrio e unilateral do poder central, como no Estado Unitrio.
Desse modo, cada ente regional, pode, preservando diretrizes
constitucionais nicas e nacionais, criar suas legislaes, definir
suas ordenaes administrativas e instncias jurdicas prprias.
No h a um centro nico de poder (federal), mas sim um
compartilhamento desse mesmo poder de Estado entre entes
descentralizados regionalmente (Estados e municpios, como no caso
do Brasil de hoje).
Voc conhecer as

caractersticas jurdicas

formas de constituio
e funcionamento das
organizaes

governamentais na

disciplina Instituies de

Direito Pblico e Privado


ministrada ainda neste
Mdulo 3.

Para tanto, o Estado organizado por meio da Administrao


denominada de Centralizada, ou Direta, envolvendo entidades
estatais como ministrios, secretarias; e Indireta, constituda por
entidades autrquicas, empresas pblicas ou fundacionais, bem
como por entidades de cooperao ou paraestatais, ou seja, aquelas
pessoas jurdicas de direito privado, mas que atuam em cooperao
com o Estado para a realizao de interesses estatais. H, ainda,
as organizaes no estatais, mas que prestam servios de interesse
pblico, porm no privativos de Estado, como as Organizaes
No Governamentais (ONGs).
Na Figura 1, a seguir, voc pode visualizar, direita e
esquerda, edifcios ministeriais que abrigam rgos centrais da
Administrao Pblica do Governo Federal brasileiro, na cidade
de Braslia.

28

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Figura 1: Esplanada dos Ministrios em Braslia


Fonte: <http://www.brasil-turismo.com/distrito-federal/imagens/esplanada.htm>.
Acesso em: 1 dez. 2010.

Em distino Administrao Pblica, temos o conceito de


servio pblico. Apesar das vrias definies possveis, adotamos
a ensinada por Meirelles (2004) que traz servio pblico como sendo
todo servio prestado pela Administrao Pblica ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples
convenincias do Estado.
importante, ainda, entendermos o conceito de governo,
que, embora caminhe junto com o de Administrao Pblica, no
pode ser confundido com este. Assim, definido por Bobbio,
Mattteucci e Pasquino (1986, p. 553):
[...] conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e
que determinam a orientao poltica de uma determinada sociedade [...]. Por consequncia, pela expresso
governantes se entende o conjunto de pessoas que governam o Estado e pela de governados, o grupo de pessoas
que esto sujeitas ao poder de Governo na esfera estatal.

Podemos ento entender, segundo Meirelles (2004), que cabe


aos governos, a partir de uma outorga poltica para o comando,
tomar as iniciativas e fixar objetivos do Estado, bem como manter
a ordem jurdica vigente.

Mdulo 3

29

Teorias da Administrao Pblica

Assim, ao identificarmos o governo com a atividade poltica


e discricionria, ou, ainda, com capacidades de escolhas polticas
de ao, a Administrao Pblica tem a responsabilidade
profissional e legal de execuo daquelas escolhas polticas de
governo a partir de instrumentais dispostos no Estado. Nela temos
lotados os ser vios pblicos. No gover no, esto as
responsabilidades polticas das decises a serem executadas pela
Administrao Pblica.
Dito de outra maneira, temos que a Administrao Pblica
no pratica atos de governo; pratica apenas atos de execuo, com
maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do
rgo e de seus agentes (MEIRELLES, 2004).
importante ainda registrarmos a distino entre polticas
de Estado e polticas de governo. As primeiras fazem referncia ao
que estabelecido em lei, na interao entre os poderes Executivo
e Legislativo. Nesse sentido, traduzem a definio de premissas e
objetivos que um Estado
Em um dado momento histrico, quer ver consagrados para
dado setor da economia ou sociedade. As polticas de
Estado se configuram pelo seu carter de estabilidade, e
em geral tendem a ser alteradas para se ajustarem a um
novo contexto histrico. Para que isso acontea, preciso
apenas que ocorra a alterao no quadro legal. Trata-se
de polticas necessariamente estruturantes. (MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 125).

J as polticas de governo, em consonncia com as polticas


de Estado, so aquelas definidas a partir de objetivos e fins a serem
alcanados por governantes que ocupam o poder na Administrao
Pblica, por meio de planos governamentais concebidos de acordo
com uma dada orientao poltica. Tendem a configurar as marcas
de uma determinada equipe de governo em setores especficos de
sua ao (MATIAS-PEREIRA, 2008).

30

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Voc sabe evidenciar algum exemplo de poltica de Estado?


Voc consegue identificar as polticas de governo de seus
governantes municipais? Quais seriam, por exemplo, as
polticas ligadas educao pblica em sua cidade?

Pelas definies aqui estudadas, podemos tomar como


exemplo a educao. No Brasil, uma determinao da poltica de
Estado que nenhuma criana com idade superior a seis anos possa
ficar fora da escola pblica e gratuita de ensino fundamental. Para
tanto, as polticas de governo nos nveis federal, estadual e municipal
devero garantir esse direito. Logo, preciso manter condies
bsicas para que toda criana no limite daquela idade tenha
garantida a sua vaga na escola pblica: construir escolas adequadas,
garantir remunerao e formao continuada para o magistrio etc.

Mdulo 3

31

Teorias da Administrao Pblica

GOVERNABILIDADE E GOVERNANA
(GOVERNANCE)
Dois conceitos complementares no mundo contemporneo
orientam a ao estatal, quais sejam: governabilidade e governana
(governance), segundo Diniz (1995). Isso porque as medidas
governamentais envolvem no s instrumentos institucionais e
recursos que o Estado controla, mas tambm o uso de meios
polticos, bem como de articulaes e coalizes que as sustentem.
De acordo com Diniz (1995), a governabilidade faz referncia
a trs dimenses bsicas. A primeira faz referncia capacidade
do governo para identificar problemas crticos e formular as polticas
apropriadas ao seu enfrentamento. A segunda diz respeito
capacidade governamental de mobilizar os meios e os recursos
necessrios execuo dessas polticas, enfatizando, alm da
tomada de deciso, os problemas ligados ao processo de
implementao. Finalmente, em estreita conexo com este ltimo
aspecto, situa-se a capacidade de liderana do Estado, sem a qual
as decises tornam-se incuas.

A governabilidade incorpora articulao do aparelho


estatal ao sistema poltico de uma sociedade,
ampliando o leque possvel e indispensvel
legitimidade e suporte das aes governamentais
em busca de sua eficcia.

32

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Prats i Catal (1998, p. 272) introduz a ideia de


governabilidade democrtica definindo-a como [...] a capacidade
de um sistema democrtico para se autogovernar e enfrentar
positivamente os desafios e as oportunidades. Ou seja, ela envolve
uma estratgia para construir capacidades que, no entender do mesmo
autor, depende da inter-relao entre sistemas institucionais
existentes, atores polticos, econmicos e sociais, bem como da
qualidade e quantidade de lideranas transformacionais disponveis.

Vimos que governabilidade significa a participao dos


diversos setores da sociedade nos processos decisrios que
dizem respeito s aes do poder pblico, e governana,
o que significa? Voc sabe distinguir esses termos?

De acordo com Matias-Pereira (2008) a ideia de governana


(governance) passou a ser utilizada pelo Banco Mundial como
proposta ao que aquela entidade identificava como problemas de
m governana em pases em desenvolvimento, no fim dos anos 1980.
Assim, sua definio est relacionada ao exerccio da gesto
de uma sociedade, isto , envolve a capacidade de um governo
para definir, implementar e cumprir polticas e funes (DINIZ,
1995). Tais capacidades so identificadas como:

X Comando e direo: inerentes ao processo de gesto


das polticas pblicas, incluindo definio e
ordenamento de prioridades, bem como garantia da
no descontinuidade dessas polticas no tempo. Cabem
aqui as definies de diretrizes e aes de carter
estratgico que orientam as decises de governo.

X Coordenao: diz respeito integrao entre as distintas


unidades governamentais, necessria para a garantia de
certa unidade das polticas de governo. Supe a
compatibilizao de interesses distintos e a administrao
de conflitos em torno de um projeto mais global.

Mdulo 3

33

Teorias da Administrao Pblica

X Implementao: o arranjo entre a mobilizao de


recursos financeiros, polticos, tcnicos e institucionais;
a competncia tcnica do quadro de servidores
pblicos e a base de dados informacionais para a
necessria operacionalizao das aes estatais.
Para Matias-Pereira (2008), uma boa gover nana na
Administrao Pblica requer a adoo de quatro princpios:
a construo de relaes ticas; a garantia da conformidade em
toda a sua plenitude; a transparncia das aes governamentais;
e a prestao de contas de forma responsvel. A garantia desses
princpios requer, ainda, a participao democrtica de todos os
atores da sociedade civil devidamente organizada.
A boa governana pressupe, na Administrao Pblica,
acompanhamento e controle, por parte dos cidados, no exerccio pleno
de sua cidadania em uma sociedade democrtica, de todas as aes
governamentais. Como ensina Matias-Pereira (2008) a busca
permanente da transparncia na Administrao Pblica deve ser a
condio essencial para que os pases, em especial os latino-americanos,
possam continuar a progredir no processo de desenvolvimento
socioeconmico e na consolidao da democracia. Nesse contexto, o
autor destaca que a transparncia do Estado se efetiva por meio do
acesso do cidado informao governamental, tornando mais
democrticas as relaes entre o Estado e sociedade civil.
Bresser-Pereira (1998a) sintetiza que governabilidade
uma capacidade poltica de governar derivada das relaes de
legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto
governana a capacidade financeira e administrativa, em sentido
amplo, de um governo implementar polticas.

importante tambm registrarmos a relevncia dos conceitos


de eficincia, eficcia e efetividade na Administrao Pblica.
Voc sabe a distino desses trs termos?

34

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

A literatura nos apresenta diferentes significados. Para fins


do nosso estudo vamos considerar a definio apresentada por
Matias-Pereira (2008), em que a eficincia se preocupa em fazer
corretamente as aes e/ou atividades a que se prope e da melhor
maneira possvel. Por isso, a nfase nos mtodos e procedimentos
internos. A eficcia significa a capacidade da Administrao Pblica
no que diz respeito ao alcance da satisfao de necessidades de
uma determinada coletividade por meio da prestao de servios
pblicos. E, a efetividade exatamente quanto de qualidade deve
ser obtida por esses mesmos servios prestados.

Complementando...
Para saber mais sobre organizaes e a Administrao Pblica, procure
realizar as leituras sugeridas a seguir:

Trabalho e capital monopolista: a degradao do trabalho no sculo


XX de Harry Braverman. No captulo 9 desta obra, o autor explcito
ao afirmar que os gerentes das organizaes esto a servio exclusivo
dos capitalistas.

Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial de Luiz Carlos


Bresser-Pereira.

Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na


perspectiva internacional de Luiz Carlos Bresser-Pereira.

Mdulo 3

35

Teorias da Administrao Pblica

Resumindo
Voc percebeu, nesta Unidade, como rica a temtica da
Administrao Pblica, a comear pela noo de Administrao vinculada ideia de prtica social. Certamente voc est
lembrado de como essa proposta enriquece a nossa viso do
campo administrativo, permitindo-nos uma leitura mais ampla
sobre gesto. Para a Administrao Pblica, isso faz todo o sentido na medida em que no podemos conceb-la desvinculada
de sua insero na sociedade. S a partir disto podemos pensar
as nossas aes como gestores pblicos, concorda?
Outra questo interessante a distino entre Administrao Pblica e o que se denomina de governo. Essa reflexo nos permite perceber a ao de nossos polticos no
comando das mquinas estatais, bem como a nossa capacidade, como cidados, de exercer o controle sobre o uso de
recursos pblicos no que tange eficincia, eficcia e
efetividade dos servios pblicos.
Tambm conhecemos os conceitos de governana e
governabilidade, indispensveis para a sua avaliao,
como futuro gestor, das dinmicas da Administrao Pblica contempornea.
Se voc consegue fazer essas articulaes a partir dos
temas tratados at aqui, j pode considerar-se possuidor de
um domnio conceitual extremamente satisfatrio. Caso
contrrio, faa uma releitura dos temas tratados, discuta com
seu tutor e com seus colegas de turma no Ambiente Virtual
de Ensino-Aprendizagem (AVEA). Persista, pois voc o maior responsvel por seu sucesso.

36

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Atividades de aprendizagem
Agora que voc j domina os conceitos bsicos sobre
Administrao Pblica, realize as atividades que elaboramos
para que voc possa avaliar a sua aprendizagem.

1. Qual a importncia da ideia de Administrao como prtica social


para o estudo da Administrao Pblica?
2. Qual a diferena entre Administrao Pblica e servio pblico?
3. Explique os conceitos de governabilidade e governance.
4. Procure identificar, no plano municipal, como se estrutura a Administrao Pblica. Depois, observe a sua composio e seus planos de ao (prioridade das polticas de governo, objetivos, metas etc.). Mostre como se caracterizam as questes da governana
e governabilidade.
5. A Lei Federal n. 10.257/01, denominada de Estatuto das Cidades,
define, em seu Captulo IV, que as cidades devem garantir a sua
gesto democrtica por meio de rgos colegiados de poltica urbana; debates, audincias, conferncias e consultas pblicas para
assuntos de interesse urbano, bem como a possibilidade da proposio de projetos de lei de iniciativa popular para o desenvolvimento urbano. Prope, ainda, a instituio do oramento
participativo democrtico e a obrigatoriedade de um Plano Diretor Urbano para cidades com mais de vinte mil habitantes. A partir dessa legislao, como voc avalia a governana na gesto pblica de sua cidade? E a prtica da governabilidade democrtica?
Descreva como se do esses fenmenos. Provavelmente esta visibilidade vai ajud-lo em seu futuro como gestor pblico!
Mdulo 3

37

UNIDADE 2
ADMINISTRAO PBLICA
E SUAS TIPOLOGIAS

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:


f

Diferenciar os conceitos de dominao carismtica, tradicional


e burocrtica;

Distinguir a Administrao Pblica Patrimonialista da Burocrtica; e

Compreender a Nova Gesto Pblica e Gerencial.

Teorias da Administrao Pblica

40

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

DOMINAO TRADICIONAL E
ADMINISTRAO PBLICA
PATRIMONIALISTA
Caro estudante,
Nesta Unidade, veremos como a Administrao Pblica
assumiu configuraes distintas ao longo de sua existncia
at os dias atuais. O que fundamental para darmos
continuidade aos nossos estudos.
Iniciaremos conversando sobre o conceito de dominao e
fazendo um percurso histrico mostrando como ele vital
para as tipologias da Administrao Pblica a serem
descritas. Ser um passo importante, pois a partir desses
conhecimentos adquiridos, voc poder reconhecer nas
prximas Unidades essas mesmas configuraes na histria
da Administrao Pblica no Brasil.
Ento, mos obra. Aproveite mais esta Unidade para a
construo de novos conhecimentos. Bons estudos!

Vimos, na Unidade 1, o conceito de Administrao Pblica


que de extrema importncia para podermos estudar as suas
tipologias, o seu conceito de dominao e as suas formas de
manifestao. Porm, antes, precisamos deixar claro que a
Administrao Pblica nem sempre existiu como voc a conhece
hoje. Isso pode ser entendido com a introduo da ideia de
atividades de natureza administrativa, ou seja, um conjunto de

Mdulo 3

41

Teorias da Administrao Pblica

*Comunidade agrupamento humano cujo sistema de solidariedade


predominantemente
baseado em sentimentos que geram identidade

comum.

Fonte:

Prates (2004).
*Sociedade um agrupamento humano devidamente organizado por
meio de um conjunto
complexo e diversificado de aes padronizadas de formas de linguagens especficas, em um
espao geogrfico determinado, enfim, uma
percepo mecnica de
mundo humano, pois ele
pe claramente problemas de inter-relao
entre grupos, pessoas,
papis sociais etc. Fon-

aes, [...] dentro de uma comunidade* ou sociedade*, voltadas


para a implementao de um sistema de ordem em uma associao
humana qualquer. (PRATES, 2004, p. 109).
Assim, a atividade administrativa um conceito amplo, pois
se efetiva quando, em uma associao, h um grupo de pessoas
comandadas por algum que as governa, apoiado ou no, de forma
eventual, por um quadro administrativo. A simples existncia de
um governante chefe de famlia, presidente de um clube de futebol,
cacique de uma tribo indgena, presidente de uma empresa comercial
cuja ao administrativa seja zelar pela ordem interna, ou governo
do grupo, garante a existncia de uma associao (PRATES, 2004).
Logo, a atividade administrativa sempre existiu, desde os
primrdios de nossa humanidade, diferentemente do que se conhece
hoje por Administrao Pblica, fenmeno tpico do Estado
Moderno, nascido a partir de meados do sculo XV. Nele, realizado
a separao do que pblico, de domnio estatal e coletivo, daquilo
que de propriedade privada. At ento, os governantes no
separavam o bem pblico do bem privado. Desse modo, conforme
afirma Prates (2004), a Administrao Pblica tem como fato
gerador o surgimento do Estado Moderno.

te: DaMatta (2000).

Voc pode estar se perguntando: como isso


possvel?
Saiba mais

Max Weber

Nasceu na Alemanha, viveu


no perodo em que as primeiras disputas sobre a
metodologia das Cincias
Sociais comeavam a surgir
na Europa, sobretudo em seu
pas, a Alemanha. Publicou A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo, que se tornaria sua obra mais conhecida. Disponvel em:
<http://educacao.uol.com.br/biografias/
ult1789u508.jhtm>. Acesso em: 2 fev. 2010.

42

O conceito de dominao e suas formas


de manifestao, mostrados a seguir, vo
configurar tipologias de Administrao Pblica
especficas ao longo da histria nos auxiliando
a entender esse processo. Iniciaremos o
conceito de dominao e suas tipologias a partir
do legado da obra de um dos pais das Cincias
Sociais, qual seja, o pensador alemo Max
Weber. Inicialmente, comecemos pela definio
do conceito de poder, aqui entendido como a

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

probabilidade de algum ou um grupo social de impor sua vontade


prpria a terceiros, a partir de uma dada relao social, mesmo
contra a vontade desses terceiros. Entretanto, o prprio Weber
reconhece que essa definio de poder sociologicamente amorfa,
pois possvel a qualquer ser humano a capacidade de impor sua
prpria vontade a terceiros, em diversas situaes imaginveis.
Por isso, Weber (1984) introduz o conceito de dominao,
considerando que essa ideia mais precisa, j que vai significar a
introduo da possibilidade de que uma relao de mando seja
obedecida, por meio de uma dada legitimidade. Assim, a
dominao pode ser entendida como sendo um tipo especial de
poder cujos dominantes acreditam que tm o direito de exerccio
do poder, e os dominados acreditam que o seu dever obedecer s
ordens daqueles (MEDEIROS, 1978).
Logo, ela no deixa de ser poder, mas um tipo especial,
isto , deve ser legitimada entre dominantes e dominados por meio
do compartilhamento de certas crenas que vo, justamente, tornar
concreto o exerccio do poder. Fica assim estabelecida a relao
de autoridade. Ou seja, um dado conjunto de crenas de um
grupamento social especfico torna legtima a capacidade de
algum mandar e obter a obedincia de outro algum. O conjunto
de crenas que legitima a relao de mando e obedincia comum
e aceito por dominantes e dominados, em uma relao social.
Lembre-se disso!

Estamos falando de dominantes e dominados, mas o que


voc entende por esses termos? Voc conhece quais so
os tipos de dominao?

De acordo com Weber (1984) so trs os tipos de dominao


possveis: a tradicional, a carismtica e a legal. Considerando que
o tipo tradicional e legal so os que se relacionam direta e
sucessivamente com as tipologias da Administrao Pblica
Patrimonialista e Burocrtica, sero elas as destacadas nesta

Mdulo 3

43

Teorias da Administrao Pblica

*Carisma fonte de
crena indutora da obedincia. No campo contemporneo das Teorias
da Administrao, a dominao carismtica a
base para o exerccio da
liderana nas organizaes pblicas ou privadas.
(1984).

Fonte:

Weber

Unidade. A dominao carismtica tem como fonte de legitimao


de autoridade a crena no carisma* que um indivduo possui,
dotando-o de capacidade suficiente para influenciar terceiros
obedincia. De acordo com Weber (1984) o carisma faz
referncia a uma qualidade extraordinria da personalidade de
algum, o dom da graa pessoal, algo sobrenatural que esse mesmo
algum possui e que o torna especial perante os demais.
Assim, iniciaremos nosso estudo tratando da dominao do
tipo tradicional, na qual a fonte de crena que a legitima est
baseada na tradio, ou usos e costumes perpetuados em um dado
grupamento social. Ou seja, poderes de mando herdados por meio
de valores ligados a um determinado conjunto de tradio que se
perpetua ao longo do tempo.
De acordo como o prprio Weber (1984), temos a dominao
tradicional a partir da crena cotidiana na santidade das tradies
herdadas de longos tempos e na legitimidade dos contemplados por
essa tradio para exercerem a autoridade (autoridade tradicional).
Logo, o dominado cr na autoridade do dominante a partir da posse
deste ltimo de uma caracterstica tradicional, legitimada pelo dominado,
realizando-se, ento, a probabilidade de obedincia ordem.
Nesse tipo de dominao h um senhor mandatrio, cujos
mritos ou crena legitimadora de seu poder so dados a partir de
regras tradicionais j estabelecidas secularmente. Desse modo,
O soberano no um superior mas sim um senhor pessoal,
seu quadro administrativo no se constitui por funcionrios
e, sim por servidores, os dominados no so membros da
associao, mas sim: 1) companheiros tradicionais ou
2) sditos. As relaes do quadro administrativo para com
o soberano no se determinam pelo dever objetivo do cargo,
mas sim pela fidelidade pessoal do servidor. (WEBER, 1984,
p. 180, grifos no original).

Logo, a obedincia no dada por uma disposio formal


instituda, mas sim pela existncia de uma pessoa que herda, por
tradio, a capacidade de mando e que tem legitimada, pelos

44

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

dominados, essa mesma capacidade. importante observarmos


ainda que nesse tipo de dominao no h qualquer tipo de criao,
de forma deliberada, de novos ordenamentos jurdicos ou at mesmo
administrativos. Isso porque o que prevalece o reconhecimento
da sabedoria tradicional, ou, ainda, daquilo que se poderia chamar
de direito dos testemunhos ou usos e costumes tradicionais.
Observemos, tambm, que um mandatrio pode exercer esse
tipo de dominao tradicional com ou sem um quadro
administrativo sua disposio. No segundo caso, configuram-se
a gerontocracia uma autoridade que legitimada pelos mais
velhos, mais sbios e conhecedores das tradies e o
patriarcalismo originrio no qual a dominao se d por regras
fixas de hereditariedade.

Voc deve estar se perguntando como isso na prtica, no?

Um exemplo de dominao tradicional do tipo patriarcal, nos


dias de hoje, pode ser encontrado no critrio de sucesso do trono ingls,
dado pela hereditariedade dos membros da famlia real. A Inglaterra
possui um regime de governo do tipo Monarquia Parlamentarista, em
que um Parlamento tem como atribuio a criao de leis.
O Chefe de Estado, no caso atual a Rainha Elizabeth II do
Reino Unido, como voc pode ver na Figura 2, a seguir, exerce
funes exclusivamnte de carter representativo e diplomtico,
sendo a chefia do Poder Executivo exercida por um primeiroministro, eleito pela maioria do Parlamento. O atual Chefe do
Executivo chama-se Gordon Brown. Ainda assim, a rainha exerce
uma autoridade tradicional sobre seus sditos britnicos, por ser
a atual herdeira do trono. Quando do fim do reinado de Elizabeth II
e declarado vago o trono, assumir, como rei, o seu filho
primognito, o Prncipe Charles (Prncipe de Gales), desde j o
primeiro na fila de sucesso. As regras bsicas do processo
sucessrio da monarquia do Reino Unido so oriundas de fins do
sculo XVII.

Mdulo 3

45

Teorias da Administrao Pblica

Figura 2: Rainha Elizabeth II e seu esposo o Prncipe Philip


Fonte: <http://www.royal.gov.uk/MonarchUK/QueenandGovernment/
QueenandGovernment.aspx>. Acesso em: 1 dez. 2010.

Ainda segundo Weber (1984), quando aparece um quadro


administrativo e at de cunho militar pessoal disposio do senhor,
temos a dominao tradicional do tipo patrimonial. Ela nos interessa
em particular, pois dela chegamos, enfim, Administrao Pblica
Patrimonialista. No dizer de Matias-Pereira (2008), essa
configurao patrimonial perdurou at a derrocada do Estado
absolutista monrquico, em meados do sculo XVIII, caracterizado,
principalmente, pela no separao entre os patrimnios pessoais
do monarca e o pblico, pois todos os aparelhamentos estatais eram
tomados como algo extensivo ao seu poder.
O Estado absolutista aquele no qual o poder est
centralizado na figura do monarca, sendo sua delegao de carter
perptuo e legitimado pelo direito divino. No h limites formais
para o governante exercer o poder, alm das crenas em usos e
costumes, e contar ainda com a existncia de um quadro
administrativo. O Estado Absolutista a primeira forma de
manifestao do Estado Moderno, tendo perdurado a partir da
metade do sculo XV at meados do sculo XVIII. Observe na Figura
3, a seguir, a opulncia da residncia do rei absolutista francs
Luis XIV no sculo XVII, erguida a partir de 1664.

46

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

Figura 3: Palcio de Versailles


Fonte: <http://www.mariabuszek.com/kcai/101-80/IntroImages/Exam%201/
versailles3.jpg>. Acesso em: 1 dez. 2010.

A partir da dominao tradicional, podemos caracterizar a


Administrao Pblica Patrimonialista como aquela na qual:

X todos os cargos de governo que constituem suas


estruturas administrativas esto sob o domnio pessoal
(comunidade domstica) de um soberano. Para fazer
parte dessa comunidade domstica, o recrutamento
de servidores comeou a ser dado por meio de relaes
de confiana e obedincia estreita a um senhor;

X os funcionrios patrimoniais podem ascender a um


cargo mediante concesso do mandatrio, bem como
pela compra ou arrendamento desses direitos, fazendo
jus ao recebimento de benefcios. Podendo ainda
vender esses direitos para terceiros;

X o exerccio de um governo fortemente centralizado e


dependente da economia baseada em atividades
comerciais, empreendidas estas pessoalmente pelo
mandatrio;

X a apropriao de parte das atividades comerciais


realizada por terceiros, via imposio de tributos e
concesses criadas pelo soberano;

Mdulo 3

47

Teorias da Administrao Pblica

X as foras militares so fiis e obedientes autoridade


arbitrria do soberano, inclusive para a expanso
territorial de seus domnios; e

X o livre arbtrio do senhor, no exerccio do poder decisrio,


legitimado socialmente pela crena ancestral (tradicional)
de sua capacidade para possu-lo (BENDIX, 1979).
Matias-Pereira (2008) conclui que na Administrao Pblica
Patrimonialista o aparelho de Estado atua como uma extenso do
poder do monarca. Os servidores pblicos possuem status de nobreza
real, e os cargos funcionam como recompensas, o que gera o
nepotismo. Tudo isso contribui para a prtica da corrupo e do controle
do rgo pblico por parte dos soberanos. Observe a Figura 4.

Para melhor visualizar

esse tipo de dominao


tradicional assista ao

filme Elizabeth: a era de


ouro. Veja alguns

trechos desse filme no


endereo eletrnico:
<http://www.youtube.
com/watch?v=
rV9Q_R4Uu00>. Acesso
em: 1 dez. 2010.

Figura 4: Estrutura da Administrao Pblica Patrimonialista


Fonte: Elaborada pelo autor

Com base na Figura 4, podemos evidenciar que em uma


estrutura patrimonialista o poder de um monarca to importante
quanto o papel das tradies usos e costumes da poca na
legitimao das relaes sociais cotidianas vigentes.

48

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

DOMINAO RACIONAL-LEGAL E
ADMINISTRAO PBLICA
BUROCRTICA
Na dominao legal a legitimao das relaes de mandato
e obedincia se estabelece pela crena em ordenamentos, regras e
estatutos legais, formais e impessoais. Ou seja, a obedincia no
exercida em relao a um senhor por uma tradio
institucionalizada, mas sim por meio de regulamentos de carter
racional*. De acordo com Weber (1984), o tipo mais puro de
dominao legal o exercido por meio da burocracia.
A emergncia da forma de dominao baseada na crena
da legalidade ou a existncia de normas especficas que
regulamentam e legitimam o exerccio de relaes de mando e
obedincia so fundamentais para reforarmos as mudanas que
ocorreram a partir do sculo XVIII, tais como as Revolues Francesa
e Industrial e a transio para a sociedade capitalista. A dominao
tradicional oferecia muitas resistncias s inovaes sociais poca.
Um senhor com autoridade tradicional tenderia a dificultar as
mudanas necessrias para o desenvolvimento da sociedade
industrial, dado que a industrializao demandava processos
decisrios de longo prazo e determinada estabilidade de regras gerais.
No caberia nesse processo a convivncia com incertezas advindas
do livre-arbtrio deste senhor (MOTTA; VASCONCELOS, 2002).

*Racional inerente
faculdade humana da
razo, ou seja, da nossa
capacidade de raciocinar, de realizar escolhas
e agir de forma calculada em relao ao alcance

de

determinados

fins, ou ainda de nosso


conhecimento natural
no revelado por obra
divina. Fonte: Weber
(1984).

importante observarmos ainda que a ocorrncia de traos


burocrticos foi detectada por Weber (1984) desde muito antes do
sculo XVIII, no Egito Antigo, na China; e na Igreja Catlica (sculo

Mdulo 3

49

Teorias da Administrao Pblica

XIII). Entretanto, o tipo de burocracia que passa a predominar na


sociedade, em particular na Europa, a partir do Estado absolutista,
como j vimos, assume as caractersticas que at hoje a identificam.
Segundo Motta e Vasconcelos (2002), so elas:

X a racionalizao do Direito, que passou a ser escrito


e organizado de forma hierrquica e lgica em
ordenamentos jurdicos, substituindo o Direito
medieval, com base nos costumes e nas tradies no
escritos;

X a centralizao do poder estatal devido crescente


facilidade de comunicao e transporte entre as
diversas regies, antes isoladas e difceis de serem
controladas pelo poder central;

X o surgimento e a consolidao das indstrias, e o


predomnio da racionalidade tcnica; e

X a consolidao da sociedade de massa.


Com base nessas caractersticas podemos evidenciar que os
traos burocrticos so variados e constituem instrumento
indispensvel efetivao da dominao racional/legal.
No dizer de Motta (2000), ela ao mesmo tempo poder, j
que configura e permite a legitimao de relaes de mando e
obedincia; controle, dado que as regras formais que a legitimam
permitem o controle de pessoas, das rotinas e dos procedimentos,
bem como dos resultados; e alienao, pois as regras so formais
e impessoais e efetivam o que poderamos chamar de
desumanizao, isto , o indivduo no participa de sua definio,
cabe a ele to somente seguir o prescrito. No processo de trabalho
industrial, por exemplo, a alienao estaria vinculada separao
do trabalhador da capacidade de conceber aquilo que executa.

Lembra-se do filme

Tempos Modernos que

sugerimos na Unidade 1?
Nele encontramos um
modelo de alienao.

50

No entender de Weber (1984), a dominao legal passa ento


a ser a forma predominante de governo na sociedade moderna,
existindo nas esferas organizadas da sociedade (empresas, clubes,
associaes, partidos polticos etc.) e do Estado.

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

Motta (2000) afirma que passamos ento a viver em uma


sociedade moderna de organizaes burocrticas, rompendo as
amarras da sociedade tradicional com seus usos e costumes
seculares, bem como com a autoridade de carter pessoal e
tradicional na pessoa de um senhor dotado de tal capacidade. No
plano concreto, o autor destaca que as estruturas burocrticas
seguem os seguintes princpios:

X a definio de regras e estatutos formais que detalham


funes, competncias e diviso de tarefas para o alcance de objetivos predefinidos;

X os direitos e os deveres claramente delimitados pelos


regulamentos, sendo aplicados indistintamente a todos de uma dada organizao (aqui entendida como
pblica ou privada constituda formalmente com vistas ao alcance de fins predeterminados);

X a configurao de uma estrutura hierrquica de mando e obedincia, na qual se define quem manda, como
manda e quem e como obedece, estabelecendo legalmente funes e limites da autoridade de cada cargo;

X o recrutamento de pessoal estabelecido por regras claras, baseadas no conhecimento de cada um para o
exerccio de um dado cargo;

X o padro de remunerao definido de acordo com as


funes dos cargos;

X os sistemas de promoo nas carreiras profissionais


definidos por critrios objetivos; e

X a distino entre as funes de uma tarefa que um


indivduo executa, definidas por um cargo, e as caractersticas pessoais deste mesmo indivduo. a vitria da impessoalidade sobre a pessoalidade, ou da
razo sobre a tradio.
Assim, quando exercida no Estado, podemos agora
caracterizar a Administrao Pblica do tipo Burocrtica como

Mdulo 3

51

Teorias da Administrao Pblica

aquela que apresenta as seguintes caractersticas principais


(BENDIX, 1979; MOTTA; VASCONCELOS, 2002):

X a separao da esfera de vida pessoal familiar e privada da inerente ao trabalho, em contraposio s sociedades tradicionais, em que o familiar se confundia
com o trabalho tendo em vista o cunho pessoal das
relaes sociais;

X a regularidade e a continuidade na dinmica dos


assuntos oficiais;

X a estipulao, por meio de regras impessoais (leis, decretos, portarias), para cada funcionrio pblico: de
seus direitos e deveres; da autoridade para o exerccio
de suas funes, bem como dos meios, recursos, limites
e ocasies especficas nas quais pode exerc-la;

X a definio de uma hierarquia administrativa


(organograma) com a distribuio de funes e autoridade de rgos e de cargos a serem ocupados pelos
funcionrios, estabelecendo as relaes de poder;

X a distino entre o que recurso pblico e privado, ou


seja, o funcionrio no dono dos recursos inerentes
para o exerccio de suas atribuies, pois estes pertencem ao Estado. Por isso mesmo, ele tem de prestar
contas sobre o seu uso;

X a criao de cargos pblicos e no privativos dos seus


ocupantes, no podendo, portanto, serem vendidos,
herdados ou concedidos;

X o ingresso para os cargos de carreira na Administrao Pblica realizado via concurso pblico por meios
meritocrticos (aptides e/ou capacidade tcnica), em
que so medidos conhecimentos e habilidades do indivduo sobre determinadas reas, tornando o saber
um recurso de poder;

52

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

X a estruturao de carreiras profissionais instituda por


lei, na qual esto definidos as remuneraes, as promoes, as funes especficas de cada cargo, o regime de trabalho, de forma igual e impessoal para todos
os ocupantes de um determinado cargo; e

X o exerccio da fidelidade do funcionrio no destinado a um senhor e sim aos regulamentos formalmente


institudos. Ele leal ao conjunto de regras impessoais
que definem seu cargo, bem como as suas atribuies,
seus direitos e deveres.
No entendimento weberiano, essas caractersticas da
burocracia seriam fundamentais e superiores s demais (tradio
e carisma), desde o ponto de vista tcnico, para o pleno
funcionamento das organizaes e, em particular, do Estado no
mundo moderno. Por isso a sua importncia na Administrao
Pblica, pois permitiria o fim do mandonismo patrimonial, dos
benefcios e favores pessoais, bem como a garantia da [...]
preciso, velocidade, eliminao de equvocos, conhecimento do
registro documental, continuidade, sentimento de discrio,
uniformidade operativa, sistema de subordinao. (BENDIX, 1979,
p. 399). Enfim, a despersonalizao das aes, via impessoalidade
das regras, tenderia a garantir tambm maior eficincia na prestao
de servios pblicos.

A EFICINCIA

VERSUS AS DISFUNES DA BUROCRACIA

Agora voc deve estar se perguntando: como a burocracia


garantiria mais eficincia Administrao Pblica se o que
se v o contrrio? S ineficincia, filas em excesso e muito
papelrio! tima questo! Vamos explicar esse fenmeno.

Mdulo 3

53

Teorias da Administrao Pblica

Com base nos estudos weberianos sobre a burocracia,


podemos afirmar que as regras formais no contemplam a ao
humana. Ou seja, o ser humano encontra nessas regras todas as
possibilidades de ao, j que, previamente escritas, funcionariam
como limites s escolhas distintas.

*Volitiva relativa
ao humana consciente com vistas a um determinado

objetivo.

Fonte: Elaborado pelo


autor.

Entretanto, ainda que condicionado a esses limites o homem


considerado um ser, em princpio, livre para decidir e abster-se
de agir. Isso vale principalmente no caso de aes consideradas
voluntrias, ou seja, pertencentes esfera das relevncias
volitivas* e no das impostas. O significado dessas aes surge
exatamente em funo de se comportarem de um modo e no de
outro. Dessa forma, mesmo no domnio das situaes impostas, as
aes do homem no so inteiramente predeterminadas. Mesmo
na situao mais coercitiva (forada) um homem pode decidir no
agir conforme lhe ordenado, se estiver disposto a aceitar as
consequncias da desobedincia (MOTTA; VASCONCELOS, 2002).
O que no est prevista na analtica weberiana sobre a
burocracia a capacidade do ser humano de agir de forma distinta
ao que est previsto nas regras ou at mesmo no agir, nos dois
modos, infringindo a legislao. Logo, a for malizao do
comportamento humano adequada formalidade da lei, no
possvel. Assim, percebemos uma discrepncia entre o que legal
(oficial), formal e o que informal, um hiato entre os mundos
prescrito - das normas, da impessoalidade e o real da
pessoalidade, isto , de sentimentos humanos como o afeto, a inveja,
o cime, dentre outros.
Vrios autores da sociologia organizacional, citados por Motta
e Vasconcelos (2002), estudaram esse fenmeno denominando-o de
disfunes da burocracia, ou seja, aquilo relacionado s interferncias
da ao humana que altera a dinmica das regras formais
produzindo efeitos tidos como indesejveis ou disfuncionais.
Essas disfunes o que costumamos, no senso comum,
denominar de burocracia no servio pblico. Ou seja, vinculamos
aquilo que no funciona de forma eficiente ao conceito de
burocracia que, conforme o mestre Max Weber (1984), seria
exatamente o contrrio.

54

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

Assim, quando nos dirigimos a um rgo estatal e notamos


excesso de carimbos, procedimentos administrativos sem sentido
aparente e processos que demoram a ser resolvidos, estamos lidando
com uma disfuno da burocracia e no com a ideia weberiana do
mesmo conceito. Ou seja, uma distoro da eficincia esperada da
racionalizao burocrtica, ou, ainda, o que Ramos (1983)
denominou de formalismo, isto , o excesso de normas legais que
dificultam o funcionamento adequado da burocracia e leva ao
famoso jeitinho. Ou seja, a forma como um servidor pblico, por
exemplo, contorna eventuais excessos formais, encurtando alguns
procedimentos operacionais para alcanar os resultados de maneira
mais gil, modo sem o qual levaria mais tempo para realizar a
mesma tarefa.

Mdulo 3

55

Teorias da Administrao Pblica

A NOVA GESTO PBLICA


O termo Nova Gesto Pblica, na literatura nacional, traduz
a expresso inglesa New Public Management. Ambas significam,
na literatura internacional, as reformas do Estado a partir dos anos
1970, baseadas na corrente gerencialista do pensamento
administrativo. Na Brasil, ela foi introduzida por Bresser-Pereira (1998a)
como Administrao Pblica Gerencial (JUNQUILHO, 2000).
No dizer de Kliksberg (1994), o mundo no final do sculo XX
foi marcado por transformaes de cunho estrutural responsveis
por mudanas profundas e interligadas nos seguintes domnios:

X Tecnolgico: a partir do avano considervel da


microeletrnica, das tecnologias de informao,
da biotecnologia, entre outras.

X Poltico: caracterizado pelo fim dos conflitos entre os


blocos de pases liderados pelos Estados Unidos da
Amrica (EUA) e a at ento Unio das Repblicas
Socialistas Soviticas (URSS) pela hegemonia
mundial, logo aps o fim da Segunda Guerra Mundial.

X Econmico: via internacionalizao da economia, por


meio da tendncia formao de grandes blocos
econmicos mundiais, cujas alteraes em
determinados setores afetaram, em cadeia, vrios
outros elos da cadeia produtiva em nvel mundial.
Nesse cenrio, a partir de meados dos anos de 1970, foi
inaugurada uma onda de reformas estruturais que passa pela
recomendao da desregulamentao de mercados e abertura

56

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

comercial/financeira, bem como da privatizao das organizaes


estatais e reduo/redefinio do tamanho do Estado. Esse
movimento reformista ocorreu em meio forte crise econmica
mundial, agravada pela crise do petrleo de 1973, colocando os
modelos de ao intervencionista estatal em questionamento.
At ento, desde o fim da Segunda Guerra Mundial, de
acordo com Abrcio (1998), prevaleciam modelos que tinham uma
forte interveno do Estado na sociedade, por meio dos planos:

X econmico, envolvendo a garantia do pleno emprego e a


atuao direta estatal em reas produtivas estratgicas;

X social, ocorrendo o chamado Estado do Bem-estar Social (Welfare State), isto , a garantia de implementao
de polticas pblicas nas reas de sade, educao,
segurana pblica, previdncia etc.; e

X organizacional, com a nfase recaindo na Administrao Pblica Burocrtica e seus princpios.


Ainda segundo Abrcio (1998), alm da recesso econmica
mundial, outros trs fatores levaram crise desse tipo de Estado
intervencionista: a crise fiscal do Estado, isto , a sua incapacidade
cada vez maior de financiar dficits pblicos (despesas maiores do
que as receitas arrecadadas); a inaptido governamental para
resolver problemas e atender demandas sociais crescentes; e o
fortalecimento do setor privado, no qual as grandes empresas
multinacionais passaram a ter muito poder, enfraquecendo a
capacidade dos Estados nacionais de definirem as suas polticas
em nveis macro.

Voc acredita que a crise fiscal possa ser atribuda a questes


meramente tcnicas?

Com base na anlise de autores como Abrcio (1998) e


Bresser-Pereira (1998a), podemos perceber que a crise fiscal do

Mdulo 3

57

Teorias da Administrao Pblica

Estado foi dada como algo inerente ao inevitvel aumento de gastos


realizados para cobrir despesas estatais, sem a preocupao de
um questionamento sobre como e por que isso se deu. vista como
uma mera questo de ordem tcnica, como uma m governana.
Entretanto, em uma brilhante e clssica anlise crtica,
o professor norte-americano James OConnor, ancorado na teoria
marxista, apontou que a crise fiscal vivenciada pelo Estado
capitalista, em particular os EUA nos anos 1970, tinha como causa
bsica uma contradio inerente prpria
[...] produo capitalista o fato de a produo ser social
enquanto que os meios de produo so de propriedade
privada [...]. A longo prazo o capital monopolista socializa, mais e mais, os custos de capital e as despesas de
produo. Entretanto, os lucros no so socializados.
(O'CONNOR, 1977, p. 51).

Com isso, o autor chamava a ateno para o fato de que a


socializao dos custos do capital era, em boa parte, absorvida
pelo Estado e pelos seus contribuintes sem a devida compensao
no usufruto dos lucros. No caso do Estado, sem o incremento de
receitas e, pelo contrrio, com o aumento de despesas. Essa viso
crtica, apesar de escrita nos anos 1970, nos parece ainda bem atual
para pensarmos a crise econmica mundial deflagrada em 2008.

A inaptido governamental para resolver problemas


que gera todo um conjunto de crticas ao modelo da
Administrao Pblica do tipo Burocrtica, que passa
a ser tomada como causa para a lentido, o inchao,
o emperramento, a inflexibilidade e a ineficincia do
Estado. Dito de outro modo, a m governana estatal.

Surge, ento, um movimento de refor ma do Estado


denominado, na literatura internacional, de Nova Gesto Pblica,
que propunha a adoo de princpios de gesto empresarial nas

58

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

mquinas estatais em regies como o Reino Unido, os Estados


Unidos, a Nova Zelndia e a Austrlia. Vrios autores, entre eles
Bresser-Pereira (1998a) e Abrcio (1988), afirmam que tais
processos no apresentam uma convergncia comum, assumindo,
assim, aspectos distintos em cada pas dependendo das suas razes
histricas, culturais e polticas.
Entretanto, segundo Junquilho (2000), podemos elencar
como iderio geral da denominada Nova Gesto Pblica:

X a noo do gasto pblico como custo improdutivo ao


contrrio de investimento coletivo e social;

X a identificao dos servidores pblicos como hostis


sociedade, detentores de privilgios e defensores de
interesses particulares;

X a crtica interferncia negativa do Estado nos mercados e a eleio da supremacia destes ltimos como
mecanismos mais apropriados de distribuio de bens
e servios sociedade;

X a definio do Estado com o papel principal de promotor/empreendedor, em vez de provedor de bens e


servios sociais;

X a importao de prticas gerenciais comuns ao setor


privado da economia, incluindo, nas agendas pblicas, temas como: eficincia, eficcia, produtividade,
avaliao e controle de resultados, governana,
governabilidade, satisfao do consumidor, preveno
e controle de gastos; e

X a nfase na importncia do poder e na mudana de


papel dos chamados administradores pblicos para gerentes ou gestores pblicos profissionalizados, no sentido de que passa a ser desejado um perfil voltado
noo de orientador/integrador e empreendedor, distinto do papel de supervisor ou administrador, tpico
do modelo burocrtico de gesto:

Mdulo 3

59

Teorias da Administrao Pblica

f a privatizao de setores econmicos produtivos estatais;


f o incentivo gesto por contratos;
f a nfase na desregulamentao dos mercados comerciais
e de trabalho; e

f a marginalizao das representaes sindicais.


Assim, as propostas da Nova Gesto Pblica passaram a
adotar um enfoque gerencial em contraposio ao modelo
burocrtico, tendo como experincia mais marcante a Inglaterra
no gover no de Margareth Thatcher, sendo expandidas,
posteriormente, para outros pases.

Dentre esses pases,

temos os Estados Unidos,


a Nova Zelndia, a

Austrlia, a Sucia e o

Brasil como veremos na


Unidade 6.

60

Por fim, podemos afirmar que a Nova Gesto Pblica


representa um conjunto de reformas da Administrao Pblica que
passou a vigorar em diversos continentes, desafiando as
configuraes vigentes at os anos 1970, calcadas no modelo
burocrtico. Na Unidade 3 voc vai conhecer algumas dessas
experincias pioneiras.

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou diversas tipologias da
Administrao Pblica, desde a do tipo Patrimonialista at a
Nova Gesto Pblica.
Pudemos perceber que uma das marcas da Administrao Pblica de cunho patrimonial era o fato de os bens
pertencentes ao senhor governante se confundirem com a
propriedade estatal, sem diferenciao. Vimos ainda que
nessa tipologia a pessoalidade, a crena na tradio, a fidelidade ao senhor governante e o seu poder arbitrrio, desprovido de carter legal, fincaram as razes de sua existncia ao longo de sculos.
No entando, a Administrao Pblica Burocrtica foi
solidificada com o advento do Estado moderno, desenhando suas marcas em contraposio ao patrimonialismo. A burocracia, conforme anlise clssica de Max Weber, foi o tipo
de Administrao Pblica mais puro e apropriado emergncia da sociedade capitalista de base industrial, firmando-se como a conhecemos hoje. Dentre as suas principais
caractersticas esto o fim da lealdade pessoal e da tradio
como fonte de autoridade. A lei, as regras escritas e impessoais passam a definir as relaes de mando e obedincia.
Por fim, aprofundamos nosso conhecimento sobre a
Nova Gesto Pblica, que veio no bojo das mudanas
socioeconmicas a partir dos anos 1970, contrapondo-se ao
modelo burocrtico de Administrao Pblica, tomado este

Mdulo 3

61

Teorias da Administrao Pblica

como ineficiente e incapaz para lidar com demandas da sociedade contempornea. Sua plataforma bsica pretende
buscar a transformao da Administrao Pblica, por meio
da adoo de princpios de gesto at ento exclusivos do
setor privado da economia.

Complementando...
Para saber mais sobre Max Weber, faa a leitura sugerida a seguir:

Um toque de clssicos: Durkheim, Marx e Weber de Tania Quintaneiro,


Maria Barbosa e Mrcia Gardenia. Nas pginas 105 a 147, voc
encontrar um captulo dedicado a Max Weber.

62

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta
nesta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem
a seguir:

1. Descreva o que voc entendeu por dominao e qual a relao


desse conceito com a Administrao Pblica?
2. Cite os tipos de manifestao de uma dominao?
3. Faa uma sntese das trs tipologias de Administrao Pblica vistas nesta Unidade e monte um quadro comparativo. Comente as
principais diferenas entre elas.
4. Se a burocracia representa a eficincia das organizaes, o que
nos leva a denominar de burocracia aquilo que no funciona ou
ineficiente no servio pblico?
5. Quais caractersticas mais marcantes das trs tipologias podem ou no
ser identificadas na gesto municipal de sua cidade? Descreva-as

Mdulo 3

63

UNIDADE 3
A NOVA GESTO PBLICA:
CASOS PIONEIROS

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:


f

Debater sobre as especificidades do Estado Gerencial;

Compreender as caractersticas da Nova Gesto Pblica na GrBretanha de Margareth Thatcher; e

Relacionar e caracterizar as experincias internacionais mais


marcantes da Nova Gesto Pblica.

Teorias da Administrao Pblica

66

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

A CONFIGURAO DO
ESTADO GERENCIAL
Caro estudante,
Agora que voc estudou os princpios que marcam a chamada
Nova Gesto Pblica (NGP), vamos, nesta Unidade, conhecer
onde ela foi aplicada a partir do final dos anos 1970.
Destacaremos ainda quatro experincias marcantes
reconhecidas na literatura especializada, tidas aqui como
pioneiras e, sendo o caso britnico, situado como o marco zero,
ou seja, a origem desse movimento de mudanas na
Administrao Pblica de Burocrtica para Gerencial.
Vamos mostrar tambm como a NGP pensa a ao do
Estado, bem como as experincias mundiais mais
marcantes de sua aplicao. Na Unidade 6, veremos como
ela foi praticada no Brasil.
Bons estudos!

AS

CARACTERSTICAS DAS ESTRUTURAS


ORGANIZACIONAIS

A partir de agora vamos estudar qual o projeto de Estado


pensado para a NGP, bem como os perfis desejados para a atuao
de servidores pblicos.
Segundo Clarke e Newman (1997 apud JUNQUILHO, 2000),
a NGP apresenta uma tipologia de Estado que se ops ao chamado
Estado de Bem-Estar Social. Como exemplo, temos o modelo
britnico, cuja tipologia os autores explicam que estava
fundamentada em trs arranjos bsicos:

Mdulo 3

67

Teorias da Administrao Pblica

X Poltico-econmico: faz referncia ao compromisso


entre o Estado e o capitalismo no sentido da
convivncia entre o livre mercado e a proviso estatal
dos direitos cidadania.

X Social: diz respeito garantia da satisfao das


necessidades da sociedade britnica.

X Organizacional: faz referncia construo de


formas de coordenao baseadas na Administrao
Burocrtica e no profissionalismo.
A partir da crtica s incapacidades desse Estado de BemEstar Social em atender s crescentes demandas sociais, surge,
ento, o Estado Gerencial. Como nos mostra Paula (2007), o tipo
de Estado organizado burocraticamente predominantemente
centralizador, hierrquico, seguidor de regras impessoais, lento no
processo decisrio e adepto da diviso entre quem pensa e executa
o trabalho cede lugar, na verso gerencial, a um formato
organizacional enxuto, descentralizado, estruturado em redes e
intensivo no uso da tecnologia informacional. Assim, propagada
a implantao de programas, como Reengenharia, Qualidade Total,
terceirizao; a diminuio de nveis hierrquicos nas estruturas
formais; dentre outras ferramentas de gesto, no servio pblico.
Paula (2007, p. 98) afirma, portanto, que h uma tendncia
flexibilizao da burocracia, definindo, logo, o Estado Gerencial como:
[...] um corpo poltico e administrativo permeado por movimentos simultneos de descentralizao e recentralizao e tambm por relaes competitivas, tanto horizontais como verticais, nas quais o poder flexibilizado e se encontra disperso.

No dizer de Sano (2003), com a flexibilizao das estruturas


organizacionais ocorre a inverso da lgica de ao do Estado: a
burocrtica, baseada em procedimentos, substituda pela lgica
gerencial, fundamentada em resultados.
Segundo Bresser-Pereira (1998b), a reforma gerencial ps
em prtica uma nova estrutura organizacional para o Estado:

68

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

X com um ncleo estratgico formado por parlamento,


tribunais, chefe do Poder Executivo e a alta cpula a
ele vinculada;

X com atividades exclusivas de governo composta pelas


foras armadas, polcias, setores vinculados
arrecadao, agncias reguladoras e de financiamento,
controle de servios de cunho social e previdencirio;

X com servios no exclusivos que envolvem todos


aqueles que so pblicos, mas no necessariamente
estatais, como os das reas de educao e sade,
que podem ser realizados pelos setores privado e
no governamental; e

X com a produo de bens e servios constituda por


atividades de cunho empresarial exercidas por
empresas estatais.
Nessa configurao, podemos afirmar que tanto o ncleo
estratgico quanto o setor das atividades exclusivas de governo
devem permanecer em mos estatais, com servidores pblicos bem
remunerados, com formao e carreiras adequadas ao seu bom
desempenho. J os servios no exclusivos deveriam ser pensados
a partir de um modelo alternativo de propriedade pblica no estatal,
com gesto autnoma e regime prprio de servidores no vinculados
s car reiras estatais. So, por tanto, organizaes no
caracterizadas como estatais tampouco como privadas, adotando
um regime jurdico hbrido pblico no estatal. Pblico no que diz
respeito a realizarem atividades de interesse pblico. Sem fins
lucrativos e no estatal na medida em que no esto ligadas aos
aparelhos de Estado. J na rea de produo de bens e servios de
fins comerciais, a propriedade tenderia a ser privada, com
empregados vinculados legislao a ela pertinente.
Osborne e Gaebler (1995) ajudaram na divulgao dessas
propostas da NGP, sugerindo a reinveno dos governos. Em
sntese, os autores pensaram uma Administrao Pblica com
capacidade para incentivar parcerias com o setor privado e

Mdulo 3

69

Teorias da Administrao Pblica

privatizaes e para tornar os governos competitivos e


empreendedores (redutores de despesas e incrementadores de
receitas), geradores de resultados, descentralizados, enxutos,
flexveis, geis e orientados para o mercado.

Voc pode estar se perguntando: e o controle das aes estatais?


Caberia a quem?

Podemos encontrar a resposta em Sano (2003). O autor


pontua quatro tipos de exerccios de controle sobre as aes do
Estado Gerencial. So eles:

X Administrativo, ou de procedimentos: aquele


exercido por entidades como os Tribunais de Contas,
auditorias gerais, que tm como agenda o controle
da legalidade dos atos administrativos na gesto da
coisa pblica.

X Parlamentar: aquele efetivado pelas instncias do


Poder Legislativo.

X Resultado: aquele que define os objetivos e as metas


a serem alcanadas.

X Social: aquele formado por instncias organizadas


da sociedade civil conselhos, fruns, associaes de
bairro, dentre outros.
Sendo assim, podemos afirmar que a proposta de controle
das aes estatais, ou seja, do Estado Gerencial, necessita de
flexibilidade, de parcerias com o setor privado, de estruturas
organizacionais mais enxutas, dentre outras inovaes gerenciais.

70

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

OS

SERVIDORES PBLICOS NO

ESTADO GERENCIAL

Ao falarmos de Estado Gerencial temos que considerar o


perfil dos servidores pblicos nesta nova gesto. Para tanto, vamos
destacar a posio de Bresser-Pereira (1998b) que define como perfil
desejado para os servidores pblicos a transformao de
administradores pblicos para gerentes. Essa proposta
considerada, pelo autor, como a dimenso cultural no Estado
Gerencial, pois pressupe a mudana dos chamados valores
burocrticos pelos gerenciais.
Du Gay (1994 apud JUNQUILHO, 2000) entende que as
mudanas na Administrao Pblica em busca do modelo gerencial
envolvem o que o autor denomina de making up* dos
administradores burocrticos. Ou seja, inculcar novas formas de ser
dos atores organizacionais, libertando-os dos valores burocrticos
vinculados s regras de impessoalidade, s hierarquias e aos
procedimentos padronizados, em prol da prtica de valores gerenciais.

*Making up termo em
ingls tomado como demonstrativo de processos que tendem a atribuir,
ao mesmo tempo, identi-

Vale destacarmos aqui que os valores gerenciais seriam


aqueles advindos do setor empresarial e que, ao migrarem para o
setor pblico, permitiriam a formao de gerentes pblicos
identificados com a primazia do cliente e do mercado, com a
diversidade e a flexibilidade, com as habilidades multidimensionais
dos profissionais, com a delegao em lugar do controle, com a nfase
nos resultados e na educao em vez do treinamento e com estruturas
organizacionais enxutas e geis (OSBORNE; GAEBLER, 1995).

ficaes a certas pessoas

Diante desse cenrio, a Administrao Pblica tem vivenciado


constantemente a transio de comportamentos indesejveis reativos
dos servidores pblicos para um conjunto de atitudes proativas.

empreendedor. Fonte:

e as suas atividades de
forma interdependente.
No que tange ao novo
modelo

gerencial,

making up dos gerentes


empregado no sentido
de uma reimaginao
de seus perfis burocrticos em prol de um perfil
Du

Gay

(1994

apud

JUNQUILHO, 2000).

Como gestores pblicos, devemos incentivar a gesto


participativa via trabalho em equipe, em busca no
apenas de democratizao das relaes de trabalho,
mas tambm da atenuao de sua hierarquizao
excessiva, e a delegao de autoridade.

Mdulo 3

71

Teorias da Administrao Pblica

Tambm, em prol de atitudes proativas, so incentivadas


prticas em busca da criatividade, da espontaneidade, de resoluo
de problemas, do desenvolvimento de competncias, assim como
da formao continuada gerencial. Importa, ainda, uma postura
de respeito por parte do servidor ao pblico, cabendo-lhe estar atento
ao que se denominou por accountability, ou seja, a sua
responsabilidade perante si mesmo, bem como ao cidado a quem
atende, por meio de servios pblicos.
A prtica da accountability tem a ver com a proteo do
cidado em relao s ms condutas burocrticas, por meio da
efetivao de estruturas que permitam ao cidado exercer o controle
dessas condutas de fora para dentro, em uma sociedade democrtica
(CAMPOS, 1990). Sendo assim, a accountability, ou responsabilizao,
envolve a prestao de contas sociedade das aes de todo o
conjunto da Administrao Pblica.

Voc percebe a prtica da accountability da Administrao


Pblica em sua cidade? Como ela se efetiva? Procure
conversar com alguns conhecidos de seu bairro sobre isso.

Em sntese, a proposta da NGP, em relao aos servidores


pblicos, a transformao dos chamados servidores pblicos
burocratas, tpicos da Administrao Pblica Burocrtica, em
gerentes ou empreendedores pblicos, guiados por valores ligados
ao mercado, tomando decises baseadas em suas capacidades de
julgamento sobre o que bom ou mau para um determinado negcio,
atuando em organizaes que deveriam estar inseridas em um tipo
ideal orgnico, ou seja, como aquelas pblicas ou privadas,
direcionadas [...] para a flexibilidade, a agilidade, a criatividade
e a capacidade de inovao. (WOOD JNIOR, 2001, p. 131).

At aqui vimos questes


sobre a NGP no mundo.
Na Unidade 6, voc vai

ver essa questo voltada

importante observarmos que o modelo da NGP visto at


aqui, embora tenha tido um impacto em nvel internacional, no se
constituiu em um receiturio nico, ou seja, no foi implantado de

para o Brasil.

72

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

forma igual em todo o mundo, no podendo se constituir, portanto,


em um paradigma universalizante da Administrao Pblica.
Ou seja, sua efetivao [...] altamente varivel, dependendo da
histria, cultura e lideranas polticas e administrativas dos diversos
pases. (BRESSER-PEREIRA, 1998a, p. 52).

Mdulo 3

73

Teorias da Administrao Pblica

AS EXPERINCIAS PIONEIRAS DA NGP


consenso na literatura que a NGP, ou Reforma Gerencial
do Estado, foi pioneira na Gr-Bretanha, ou Reino Unido (regio
composta pela Inglaterra, Pas de Gales, Esccia e Irlanda do Norte),
na Nova Zelndia, na Austrlia e nos Estados Unidos (BRESSERPEREIRA, 1998a). Entretanto, o caso mais marcante e bem-sucedido
foi o da Gr-Bretanha. Portanto, vamos iniciar o relato por essa
experincia, capitaneada pela ento Primeira-Ministra Margareth
Thatcher conhecida como a dama de ferro tendo governado
de 1979 a 1990.
Com a chegada de Thatcher ao poder tivemos no s uma
reduo do gasto, mas tambm do tamanho do setor pblico. Neste
cenrio, o primeiro passo foi em prol da implantao da Iniciativa
do Gerenciamento Financeiro (IGF), que introduziu sistemas
informatizados de controle gerencial nos diversos setores da
Administrao Pblica, a partir de 1982. Foram desenvolvidos e
implantados, ento, em trs anos, em todos os ministrios
governamentais [...] sistemas de informaes computadorizados,
baseados num desenvolvimento interno da informao, de baixo
para cima. (JENKINS, 1998, p. 204).
Tais sistemas possibilitaram a responsabilizao e a
delegao para cada ministrio da elaborao de seus oramentos,
permitindo o controle adequado de metas e o alcance de resultados
de forma equilibrada. Assim, cada gestor passou a ser
responsabilizado pela gesto de seus oramentos, na medida em
que foi possvel controlar receitas e despesas de acordo com as
prioridades definidas e as devidas previses oramentrias para
esses fins.

74

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

Outra iniciativa foi a de estudar a eficincia dos gastos


pblicos por meio da submisso de avaliaes de atividades do
servio pblico, submetidas a escrutnios, ou seja, levantamentos
realizados por meio de perguntas do tipo: quanto custa a atividade?
Qual a sua utilidade? Quais os resultados alcanados? Esses
escrutnios passaram a ser realizados pela Unidade de Eficincia
(Efficiency Unit), especialmente criada para tais objetivos
(BRESSER-PEREIRA, 1998a; JENKINS, 1998).
Essa Unidade de Eficincia sugeriu, em meados dos anos 1980,
a criao de um documento conhecido como Prximos Passos (Next
Steps), que originou a reduo da centralizao do servio pblico
britnico e a consequente delegao de responsabilidades de gesto
s agncias executivas. As orientaes gerais passaram a ser dirigidas
em busca de maiores autonomia e flexibilidade na Administrao
Pblica em sua totalidade, bem como de seu corpo gerencial.
Dentre as caractersticas dessas agncias executivas,
algumas ganham destaque. So elas:

X o recrutamento de gerentes, tanto do setor pblico como


do privado, por meio de processo seletivo rigoroso de
avaliao de competncias;

X a responsabilizao dos gerentes pelo controle e alcance


de resultados; e

X a efetivao de contratos de gesto com objetivos e


metas a serem atingidos, definindo a forma de atuao
das agncias. Foi por intermdio desses contratos que
as agncias executivas passaram a ter mais autonomia
e flexibilidade, bem como a proteo de seus gestores
quanto s interferncias de entidades do governo
central na prestao de seus servios.

Mdulo 3

75

Teorias da Administrao Pblica

Outra ao do governo britnico


foi a terceirizao de vrias atividades
Terceirizao um processo por meio do qual
estatais consideradas menos estratgicas,
empresas ou organizaes estatais firmam conou seja, que poderiam ser executadas por
tratos com outras empresas, delegando a estas
empresas que no do servio pblico.
determinadas atividades e passando as primeiOutra experincia realizada no sentido da
ras a poderem se concentrar em suas atividades
delegao de responsabilidades pela
principais. No servio pblico, voc pode ver o
prestao de servios, bem como da sua
exemplo da coleta de lixo que, em muitos munidescentralizao foi o desenvolvimento do
cpios, feita por empresas privadas
que se chamou de Quangos quase
terceirizadas, isto , contratadas para executar
autonomus non-governamental organizations
esses servios, podendo o poder pblico concen, ou organizaes no governamentais
trar seus esforos, de forma direta, em outras funquase autnomas. Ou seja, entidades
es, como a sade, a educao, dentre outros.
que embora prestassem servio pblico
<http://tinyurl.com/nv8k6r>. Acesso em: 9 fev. 2010.
no eram estatais, passando a prestar
atividades pblicas de forma autnoma e descentralizada, por
delegao de competncias do Estado.
Saiba mais

Terceirizao

Assim,
Hospitais, universidades, e outras entidades sem poder de
Estado foram autonomizadas e transformadas em entidades hbridas, entre o Estado e o setor privado, em entidades sem fins lucrativos, que no tm servidores pblicos
em seus quadros, que esto livres dos controles prprios da
administrao estatal, mas que esto includas no oramento pblico. Tais instituies transformadas em quangos
tornaram-se mais autnomas e responsveis. (BRESSERPEREIRA, 1998a, p. 55).

Em 1992, no governo do ento Primeiro-Ministro John Major,


foi institudo o Citizens Charter (Carta Compromisso com os
Cidados), no qual as entidades prestadoras de servio pblico
passaram a declarar, publicamente, os objetivos e metas a serem
alcanados, com vistas ao maior controle de resultados pelos
cidados, bem como de compromissos assumidos pelos servidores
na prestao de ser vios de carter pblico. Essas car tas

76

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

possibilitaram o incremento da avaliao de desempenhos dos


servios pblicos prestados, a partir de consulta ao seu pblico
usurio (ABRCIO, 1998; JENKINS, 1998).

Voc consegue imaginar em sua cidade uma escola ou


universidade, um hospital ou unidade de sade, antes estatal,
funcionando como uma espcie de Quangos? Alm disso,
editando, publicamente, Cartas de Compromisso com objetivos
e metas a serem alcanados? Voc acha que isso melhoraria a
qualidade dos servios prestados? Pense a respeito.

Na Nova Zelndia, as mudanas em prol das reformas na


Administrao Pblica tiveram incio a partir dos anos 1984, no
bojo de um esforo de polticas de liberalizao de sua economia.
At ento, o Estado detinha diversos monoplios, era muito
centralizado, e as organizaes pblicas, por sua vez, dotadas de
pouca autonomia e flexibilidade.
Assim, os principais objetivos de suas reformas estiveram
centrados na melhoria de desempenho estatal, por meio de aes
inerentes avaliao das relaes de custo e benefcio dos servios
pblicos, de melhoria da qualidade em sua prestao, de reforo
da transparncia das polticas estatais, de restrio aos gastos por
meio de poltica fiscal e de maior capacidade para atender as
demandas dos cidados, conforme descreve Richardson (1998).
Segundo ainda essa mesma autora, dentre os princpios da
reforma neozelandesa, podemos destacar: o controle estratgico e
os objetivos claros de polticas; a descentralizao administrativa;
a prtica da accountability; e a prtica da competio para os
servios prestados por agncias e de cunho comercial do Estado.
Fora efetivada, ainda, uma separao entre as chamadas atividades
tidas como comerciais, desempenhadas por empresas de negcios
do governo e, por outro lado, aquelas atividades no comerciais,
estas a cargo do ncleo do setor estatal.

Mdulo 3

77

Teorias da Administrao Pblica

Segundo Bresser-Pereira (1998a), a experincia da NGP


neozelandesa foi um dos casos mais extremos, apresentando
especificidades, como:

X a implantao de mecanismos de mercado nas atividades desempenhadas pelas entidades estatais;

X a transferncia de atividades comerciais para empresas pblicas;

X a privatizao de setores da Administrao Pblica;


X o remodelamento de funes de agncias pblicas;
X a implantao de novos regimes de gesto e de contratos de trabalho para os servidores pblicos;

X a criao de instrumentos de controle e avaliao de


desempenhos de gestores e organizaes prestadoras
de servios pblicos;

X a terceirizao de servios no essenciais; e


X a aprovao de lei de responsabilidade fiscal, propiciando maior responsabilidade dos gestores nos gastos
pblicos, bem como a transparncia da gesto.
Em sntese, em conformidade com Kettl (1998), podemos
afirmar que a Nova Zelndia, bem como a Gr-Bretanha praticaram
uma agressiva privatizao de empresas pblicas. Terceirizaram
muitas das atividades que eram mantidas sob o controle do Estado.
Estes pases procuraram passar do controle de produo para a
aferio dos resultados da atividade. Criaram novos mecanismos
para testar, no mercado, os programas geridos pela Administrao
Pblica, dentre os quais est a exigncia de que os administradores
pblicos entrassem na competio de mercado para os prprios
cargos que ocupavam, e introduziram sistemas muito mais amplos
de controle dos gastos pblicos.
A experincia da Austrlia, iniciada nos anos 1980, teve
como objetivos aumentar a eficincia, bem como a diminuio de
custos dos servios pblicos estatais, para tanto, segundo Bresser-

78

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

Pereira (1988a), foi preciso a adoo de alguns princpios


norteadores, como:

X maior autonomia de ao s agncias executivas;


X a avaliao de servidores por meio de incentivos maior produtividade e capacidade de inovao, alm de
mais delegao de responsabilidades e autonomia de
ao;

X o enxugamento de estruturas administrativas, a melhoria


de rotinas e a integrao de procedimentos
operacionais;

X a delegao de autonomia, a redefinio de funes e


as fuses de agncias executivas e outras entidades
de governo; e

X a ampliao de competncias gerenciais aos executivos-pblicos, em busca de melhoria de controle e o


alcance de resultados, de nfase na comunicao e
nos processos de trabalho por meio de equipes.
De acordo ainda com Bresser-Pereira (1988a), a partir de
1987 o governo australiano decidiu que a ao ministerial deveria
ser integrada e realizada de acordo com oramentos vinculados a
programas prioritrios, com objetivos claros e resultados
previamente definidos. Tambm foram delegadas aos ministrios
mais autonomia e flexibilizao para realizarem seus oramentos.
Para tanto, foram desenvolvidos sistemas que permitiram a
regulao de peas oramentrias e a avaliao de seus resultados;
a definio de instrumentos de avaliao de alcance de resultados;
a criao de incentivos para gestores pblicos em busca de seus
melhores resultados e a institucionalizao de ferramentas com vistas
responsabilizao, bem como transparncia de suas aes.
Na avaliao de Bresser-Pereira (1988a, p. 60), a NGP
australiana foi mais consensual e menos de cima para baixo do
que o modelo britnico, a partir do [...] desenvolvimento de uma

Mdulo 3

79

Teorias da Administrao Pblica

duradoura coalizo entre lderes polticos e burocrticos, que foi forte


o bastante para incutir as reformas dentro da mquina de governo.
Os Estados Unidos vivenciaram, em um primeiro momento,
desde os anos de 1970, iniciativas de reforma administrativa de
entidades pblicas, mas que se restringiram aos nveis municipais
e estaduais de governo. Nos anos de 1980, foram buscadas
alternativas para garantir maior eficincia no uso dos oramentos
pblicos e utilizadas prticas do setor privado. Porm, somente a
partir de 1993, o ento Presidente Bill Clinton lanou um programa
em nvel federal baseado nas ideias de reinveno do governo,
propostas no livro de Osborne e Gaebler (1995).

Voc se lembra das

ideias propostas por


Osborne e Glaeber
descritas

anteriormente? Caso no
as tenha fixado, retome a
leitura deste material
para absorver essa parte
do contedo. Se ainda
restarem dvidas, no
hesite em conversar com
o seu tutor.

Assim, foi lanado o National Performance Review (Reviso


do Desempenho Nacional), programa que teve como concepo
central a execuo de mais trabalho a um custo menor. Nele, o
papel do Estado passa de fornecedor para facilitador ou
empreendedor, com vistas maximizao da utilizao de recursos
pblicos em busca de maiores ndices de produtividade e efetividade.
A orientao maior no se deu por uma reduo inconsequente do
tamanho do Estado, mas sim por sua reinveno, mais atento s
demandas do cidado tomado como cliente.
Em sntese, Bresser-Pereira (1998a) aponta que a reinveno
do Estado norte-americano reduziu o nmero de servidores pblicos
em 300 mil, e vrios servios pblicos foram terceirizados e/ou
semiprivatizados por meio de sua transferncia para organizaes
pblicas no estatais. Os gestores pblicos foram incentivados ao
uso de tcnicas empresariais de gesto, tor nando-se mais
competitivos para o alcance de melhores resultados.
Com base nessa breve explanao, note que dentre as quatro
experincias aqui relatadas, a dos Estados Unidos a que menos
tem ressonncia, embora sejam destacadas as iniciativas do perodo
do governo de Bill Clinton. Bresser-Pereira (1998a) aponta uma
pista para isso ao afirmar que nos anos 1970, quando o Presidente
republicano Ronald Reagan tentou caminhar em consonncia com
o modelo britnico, no logrou tanto xito, dado o pluralismo poltico
reinante no pas poca, dominado pelos democratas, bem como

80

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

a existncia de presso de grupos polticos organizados contrrios


s iniciativas governamentais.
Tambm Abrcio (1998) aponta que o federalismo norteamericano, atribui um grau de descentralizao muito forte aos
Estados Unidos e dificulta o estabelecimento de um s modelo
administrativo. Ou seja, dadas as caractersticas democrticas do
seu sistema poltico, cada Estado possui seu grau de autonomia,
em nvel local, possuindo seus modelos prprios de legislao e de
organizao dos servios pblicos, tornando o governo central
(federal) menos capaz de ditar uma reforma da Administrao
Pblica de carter geral.

Complementando......
Faa as leituras sugeridas, a seguir, e perceba como importante diversific-las.

Nova Gesto Pblica e accountability: o caso das organizaes sociais


paulistas de Hironobu Sano. Nesta dissertao voc poder ampliar
seus conhecimentos sobre o funcionamento de estruturas vinculadas
aos servios no exclusivos, por meio de entidades no
governamentais. Em particular, o captulo 2, em que o autor define
seus conceitos e apresenta as formas como elas se apresentam em
vrios
Estados
brasileiros.
Disponvel
em:
<http://
w w w. b r e s s e r p e r e i r a . o r g . b r / d o c u m e n t s / m a r e / o s / 0 3 . 1 0 . 1 5 DISSERTACAO-HIRO.pdf>. Acesso em: 22 fev. 2010.

A democracia na Amrica de Alxis de Tocqueville. Neste livro


voc ter acesso a uma leitura clssica e aprofundada sobre o
federalismo norte-americano, na qual, dentre outras questes, o autor
trata de assuntos inerentes centralizao e descentralizao nos
Estados Unidos da Amrica.

Mdulo 3

81

Teorias da Administrao Pblica

Resumindo
Nesta Unidade, vimos como a NGP foi experimentada
em quatro pases, tratados na literatura como os pioneiros
nessa empreitada. Podemos ainda evidenciar como, em todos eles, foi o Estado que assumiu o carter gerencial em
oposio Administrao do tipo Burocrtica.
Foi possvel ver que, no modelo Gerencial, o Estado
mais flexvel e descentralizado, bem como transfere
parte de suas atividades a terceiros privados ou a entidades no governamentais.
Conversamos ainda sobre o histrico da NGP que teve
incio na Gr-Bretanha a partir do governo de Margareth
Thatcher. Na Nova Zelndia e na Austrlia, essa modelagem
de Administrao Pblica logrou grandes xitos. Nos Estados Unidos, entretanto, embora Reagan tenha tentado
implant-la mesma poca de Thatcher, no obteve o mesmo sucesso, s alcanado, posteriormente, pelo Presidente
democrata Bill Clinton.
Embora semelhantes quanto aos objetivos de
maximizao da qualidade e da efetividade dos servios
pblicos, essas quatro experincias, como ficaram demonstradas, no foram tradues de um modelo nico. Ou seja,
tornaram-se especficas em cada pas.
Agora voc deve estar se perguntando: e no Brasil? As
Unidades 4, 5 e 6, a seguir, vo tratar das especificidades da
Administrao Pblica no Pas, desde os seus primrdios,
poca da colonizao portuguesa, at os dias atuais, em que
vivenciamos, a partir dos anos de 1995, a nossa verso de
NGP, batizada de Administrao Pblica Gerencial.

82

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta
para esta Unidade respondendo s atividades de
aprendizagem propostas a seguir:

1. Descreva as principais caractersticas do Estado Gerencial, procurando mostrar como ficam suas estruturas organizacionais e as
propostas para os servidores pblicos.
2. Elabore uma sntese com as principais caractersticas das quatro
experincias internacionais de implantao da NGP, mostradas
nesta Unidade.
3. Procure conhecer a estrutura do governo municipal de sua cidade
e escreva uma proposta de como ele poderia funcionar, de forma
geral, nos moldes da NGP. Tente pensar quais seriam as dificuldades e as facilidades para a implantao de suas proposies. Forme um grupo de discusso com os colegas do curso para debaterem as suas ideias.

Mdulo 3

83

UNIDADE 4
O

PATRIMONIALISMO NA

ADMINISTRAO PBLICA

OBJETIVOS

BRASILEIRA

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:


f

Compreender as caractersticas do Estado patrimonial portugus;

Identificar as razes do patrimonialismo na gesto pblica; e

Descrever a Administrao Pblica Patrimonialista no Brasil


colonial.

Teorias da Administrao Pblica

86

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

OS PRIMRDIOS DO PATRIMONIALISMO
PORTUGUS NA GESTO COLONIAL
Caro estudante,
Nesta Unidade, voc vai estudar a Administrao Pblica
no Brasil, desde a sua colonizao pelos portugueses at
1808, perodo em que a Coroa portuguesa migrou para a
ento Colnia. Voc vai poder estudar como, na origem, a
nossa Administrao Pblica foi reflexo da portuguesa,
praticada na metrpole at ento. Vamos, assim, mostrar
como vivenciamos a fase patrimonial influenciada pela ao
do Estado portugus.
Desse modo, voc vai perceber como a tipologia da
Administrao Pblica Patrimonialista, estudada na Unidade
2, foi vivenciada nos trpicos. importante que voc releia
os conceitos vistos naquela Unidade para poder perceber
melhor como aqueles aportes tericos se reproduziram em
nossa prtica colonial cotidiana.
Bons estudos!
A Administrao Pblica no Brasil comea na fase
patrimonial. Para compreendermos essa etapa necessrio
estudarmos suas origens, que no so outras seno aquelas
vinculadas ao Estado patrimonial portugus, transplantadas para
a sua nova Colnia, a partir da chegada de Pedro lvares Cabral e
sua comitiva em 1500. Iniciemos, ento, pelos traos mais
marcantes da Monarquia patrimonial portuguesa.
Para caracterizarmos o patrimonialismo estatal portugus,
recorreremos obra clssica de Faoro (2001), segundo a qual, aps
anos de guerras entre sarracenos* e espanhis em solo europeu,
surge o reino de Portugal, cujo primeiro monarca, em 1139, foi
Afonso Henriques (1139-1185), denominado Dom Afonso I.

Mdulo 3

*Sarracenos povo nmade pr-islmico que


habitava os desertos situados entre a Sria e a
Arbia. Fonte: Houaiss
(2009).

87

Teorias da Administrao Pblica

Em caso de dvida sobre

essa no distino entre

propriedade pblica e do
soberano, retorne

Unidade 2 e faa uma


releitura do assunto.

Passa ento, esse soberano como senhor do reino, a dispor


de poder poltico e econmico, dada a posse de todas as terras,
dotando a Coroa de enorme patrimnio rural, no se distinguindo,
ento, entre o que era de domnio privado (pblico) daquilo que
pertencia ao monarca.
Esse mesmo patrimnio monrquico, maior do que o do clero
e o dos nobres, era responsvel pelas rendas necessrias
manuteno da Corte, bem como do financiamento de guerreiros e
representantes da monarquia espalhados pelo reino. O rei era, ao
mesmo tempo, senhor da guer ra e de ter ras. No havia
intermedirios entre o soberano e seus sditos, sendo estabelecida
uma relao direta de mando e obedincia.

Lembra-se de quando estudamos dominao tradicional, cuja


tradio, no caso da monarquia, institua o direito do herdeiro
ao trono e legitimava o seu acesso ao poder?

Sendo proprietrio das terras o rei as doava nobreza,


outorgando-lhes imunidades tributrias em pagamento por servios
militares ou outros prestados ao reino. Organizada por
circunscries administrativas e distritos, a administrao territorial
cabia aos nobres e ao conjunto de funcionrios mantidos pelas
rendas advindas dos no imunes tributariamente. Todos, entretanto,
nobres administradores e funcionrios, eram escolhidos,
exclusivamente, pela vontade do rei.
Com vistas efetivao de suas fronteiras territoriais na
defesa contra a ao de invasores, de povoao e cultivo de terras
conquistadas, bem como para atenuar o poder da nobreza e do
clero os primeiros reinantes portugueses instituram os
concelhos, ou seja, territrios nos quais eram concedidas terras
a interessados (povo) em nelas habitar, permanecendo estas terras,
no entanto, sob o domnio absoluto do rei. Uma vez concedidas,
cabia aos foreiros povo-las, cultiv-las, bem como defend-las de

88

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

ataques inimigos. Coroa eram devidas contribuies que


garantiam o incremento de renda dos tesouros reais, pois com a
concesso os foreiros no adquiriam a iseno tributria, privilgio
exclusivo da nobreza. Fortalecia-se, desta forma, o surgimento de
uma categoria de funcionrios pblicos mordomos, almoxarifes
responsveis pelo recolhimento de tributos diversos inerentes s
concesses forais.
Essas receitas, cada vez mais avultosas, bem como o
fortalecimento do poder do monarca em aliana com foreiros
povo , no s minimizavam a fora do clero e nobreza, como
tambm ajudavam a manter a face patrimonial do Estado ao no
ser distinguido o que era pblico do que era patrimnio privado.
O rei concedia o direito ao domnio til da terra ao lavrador, mas
mantinha o direito a receber um tributo, no s sobre esse domnio,
bem como do que era ali produzido, podendo o soberano ser
considerado o principal lavrador da nao (FAORO, 2001, p. 24).
Entretanto, ainda que importantes, as rendas da terra no
eram a fonte exclusiva das riquezas reais, visto que a Coroa estendia
seus domnios para toda a economia vigente. Assim, desde meados
do sculo XIII, o comrcio martimo tornou-se importante fonte de
riqueza. Ou seja, a intensificao de atividades comerciais entre
Portugal e o resto da Europa, bem como com o Oriente, possibilitou
tambm ao monarca apropriar-se de parte das riquezas geradas
por essas expedies comerciais. A partir, ento, da expanso desse
comrcio martimo e das grandes navegaes, deu-se o crescimento
de uma nova classe social: a burguesia*, no vinculada s rendas
da terra, mas financiadora e ligada s atividades comerciais.
Ainda assim, permanece o trao forte da Monarquia patrimonial
portuguesa, em que o soberano se destaca

*Burguesia classe social na qual as pessoas


(burgos medievais) se
distinguem pela riqueza
de que so detentoras e

[...] sobre todos os sditos, senhor da riqueza territorial,


dono do comrcio o reino tem um dominus, um titular
da riqueza eminente e perptua, capaz de gerir as maiores
propriedades do pas, dirigir o comrcio, conduzir a economia como se fosse empresa sua. (FAORO, 2001, p. 38).

Mdulo 3

por suas relaes mais


ou menos diretas com
os meios de produo.
Fonte: Houaiss (2009).

89

Teorias da Administrao Pblica

Antes de avanarmos no aperfeioamento do Estado


patrimonial portugus, volte Unidade 2, releia os conceitos
e as caractersticas da dominao e da Administrao Pblica
Patrimonialista e procure relacion-las com a realidade
portuguesa vista at aqui. Aproveite, esta uma oportunidade
para voc reforar os seus conhecimentos!

Visando ao aprimoramento da gesto dos negcios da


Coroa, cada vez mais prsperos pelo comrcio ultramarino, emergiu
o fortalecimento dos quadros de pessoal administrativos estatais
grupos de aconselhamento e execuo , sempre ligados ao rei.
Podemos observar, assim, a efetivao do que Weber (1984)
chamou de estamento. Isto , um conjunto de pessoas que se
reconhecem como pertencentes a um determinado grupo, detentoras
de certos privilgios, bem como prestgios, advindos de um
sentimento de honra social que as diferencia e as distancia dos
demais membros de uma coletividade.
Nos estamentos so praticados um modo de vida particular,
efetivando-se a outorga de prestgio social a quem neles est inserido.
Ou seja, os estamentos so formados no Estado por funcionrios
que passam a exercer o poder junto ao monarca, tendo como marca
uma diferenciao em relao aos demais membros da sociedade,
bem como da prpria Coroa. Constituem-se como grupos fechados
que se apropriam de oportunidades econmicas e de cargos
pblicos. So recrutados pelo rei e merecedores de honrarias.
Passam a governar, em paralelo ao monarca, determinando no s
regras econmicas para o comrcio, como tambm influenciando
nas decises de governo em todas as suas funes. O clero, a
nobreza, os comerciantes e o restante da sociedade passam a ser
seus subjugados.
Assim, podemos dizer que o surgimento desses grupamentos
gerou o Estado Patrimonial de Estamento, ou seja, aquele no qual
um grupamento de funcionrios (letrados), sob o comando do
soberano, passa a gerenciar o Estado e a responsabilizar-se pela

90

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

justia e elaborao de leis. Trata-se, ento, de um coletivo seleto


de titulares supremos de importantes cargos pblicos com origens
histricas de corpos ministeriais governamentais, razes de uma
burocracia pblica pr-moderna.
Entretanto, segundo Faoro (2001, p. 63), esses estamentos
no se tratavam de burocracia moderna do sculo XX, mas sim de
[...] uma burocracia de carter aristocrtico, com uma tica e um estilo de vida particularizados, de funcionrios de
alto escalo governamental que tomavam para si o direito
de governar, ainda que sombra de um soberano, assumindo-se como detentores de cargos e do saber tcnico,
colocando-se acima das demais categorias sociais poca
clero, nobreza, comerciantes (burguesia em ascendncia)
e sociedade em geral.

Em consonncia ao grau elevado de poder, correspondiam


aos privilgios e as honrarias que os distinguiam socialmente como
superiores. Sua entrada no pao real portugus deu-se a partir do
ano 1385, com a ascenso ao trono do rei Dom Joo I.

Agora, voc pode estar se perguntando: como possvel


caracterizarmos a emergncia dos estamentos na monarquia
portuguesa do sculo XIV?

Boa pergunta. Podemos caracterizar esses estamentos como


dotados de certos traos burocrticos, ou seja, a partir de uma
caracterstica marcante do que Weber (1984) definiu como
burocracia: o exerccio do poder, no caso, a partir de um cargo
pblico, tendo como fonte para acesso a esse mesmo cargo o saber
tcnico. Entretanto, a ao desses burocratas no se dava por
critrios objetivos, impessoais na tomada de decises, nem eram,
necessariamente, escolhidos por usarem competncias tcnicas.

Mdulo 3

91

Teorias da Administrao Pblica

*Sunturio referente a
despesa

luxuosa

ostentatria inerente
a uma coisa pomposa,
luxuosa. Fonte: Houaiss
(2009).

92

Nessa configurao especfica do Estado de Estamento,


dava-se uma apropriao individual do cargo, a partir de uma
indicao do monarca, sem ingresso por meio de aferio de critrios
de conhecimento, mas sim pela vontade do senhor. A ascenso a
um cargo pblico ungia o novo funcionrio de honras aristocrticas.
Um ser superior, ligado diretamente ao ocupante do trono real,
assumindo poder para com este governar e legislar. Ainda nas duras
palavras de Faoro (2001), podemos caracterizar um modelo de
governo no qual o rei o bom homem, preocupado com o seu
povo, cercado de um quadro de funcionrios que ocupam o lugar
da velha nobreza, contraindo sua tica e seu estilo de vida. O luxo,
o gosto sunturio*, a casa ostentatria so necessrios
aristocracia. Nesse cenrio, o consumo improdutivo acaba por
transmitir o prestgio como instrumento de poder entre os pares e o
prncipe sobre as massas, sugerindo grandeza, importncia, fora.
Essa conjugao entre aristocracia estamental e soberano
configura um Estado que manipula a economia como um empresrio,
alimentando-se de receitas advindas da atividade comercial
ultramarina. Foi nesse cenrio que desembarcou Pedro lvares
Cabral e sua comitiva no Brasil, em 1500, sob os auspcios do rei
Dom Manuel I. Como essas razes passaram a influenciar a nossa
Administrao Pblica, a partir de ento, o que veremos na seo
a seguir.

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

O PATRIMONIALISMO NO
BRASIL COLONIAL
A partir dos tempos coloniais, o Brasil vivenciou um estilo
patrimonial e centralizador de Administrao Pblica, resultado da
transposio do Estado portugus para a ento Colnia, passando
a prevalecer o paternalismo e o favoritismo como formas de acesso
aos cargos pblicos poca imperial.
Com a chegada da Corte portuguesa ao Pas, consolidou-se
aqui uma Administrao Pblica forte, hierarquizada de forma
difusa, complexa e fluda, na qual a lgica instaurada era a da
apropriao do pblico pelo privado, configurando um espao
ambguo e de difcil discernimento entre um e outro. O cargo pblico,
por exemplo, era smbolo de status possibilitando benefcios e
privilgios aos seus ocupantes.
No entender de Azevedo (1963, p. 225), em estudo clssico
sobre a questo cultural brasileira, a gnese da relao Estado e
sociedade no Brasil teve incio poca de seu descobrimento pelos
portugueses, momento a partir do qual o Estado passou a ser visto
e tomado
[...] como uma providncia que precede os indivduos e a
que se recorre como um sistema de amparo e de proteo.
O que se v, atrs da estrutura do Estado, no o interesse
coletivo de que ou deve ser a suprema expresso; no
uma vontade objetiva que se desenvolve e refora a dos
indivduos, para que esta se possa realizar completamente;
no a sociedade politicamente organizada que, com um

Mdulo 3

93

Teorias da Administrao Pblica

espelho mgico, transmite ao indivduo, com sua imagem,


um poder novo: so, antes de tudo, as foras vivas, as
personalidades que agem e tm em suas mos as alavancas do comando. No so as instituies que se respeita,
seja qual for o indivduo em que ela se instalou; mas os
personagens que detm o poder ou se agitam no cenrio
poltico, envolvendo-se numa aurola de prestgio.

Assim, no perodo que vai do descobrimento at a revoluo


de 1930, na histria da vida sociopoltica do Brasil, possvel
verificarmos a centralidade do Estado ao redor do qual foram sendo
decididos os nossos destinos econmicos, sociais e polticos.
O Estado assumiu, nesse perodo, caractersticas inerentes ao conceito
de patrimonialismo, institucionalizando-se um tipo de dominao
tradicional definido pelos quadros administrativos estatais, pelo
mando dos fazendeiros, dos senhores de engenho e dos coronis.

Lembra-se do conceito de patrimonialismo? De como esse


mesmo conceito permitiu a configurao da tipologia da
Administrao Pblica Patrimonialista? Caso ainda no domine
esse conceito, reveja o que voc j estudou na Unidade 2.

O patrimonialismo no Brasil formou camadas polticas que


sempre se colocaram como superiores e autoritrias em relao
sociedade civil, situada margem do processo de deciso poltica.
Essa estrutura de mando poltico-estatal adaptou-se s mudanas
contextuais, tendo sobrevivido ao longo do tempo e do espao,
mantido o povo margem das decises e sobre ele governando.
Vejamos como isso aconteceu.
De acordo com a literatura, os portugueses, aps a chegada
de Cabral ao Brasil em 1500, pouco interesse demonstraram pelas
novas terras durante os seus primeiros cinquenta anos como Colnia,
j que no foram encontradas riquezas minerais, como ouro e prata,
em especial, que pudessem ser exploradas de imediato. Restou o

94

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

monoplio do pau-brasil, madeira farta poca. Essa inrcia inicial


pode ser explicada pelo fato de que Portugal [...] estava mais preparado
e interessado em descobrir, conquistar, comercializar e, eventualmente,
em pilhar, do que em colonizar. (BUENO, 2003, p. 42).
Assim, as iniciativas portuguesas at o
final de meio sculo de posse da nova Colnia
restringiram-se ao envio de algumas expedies
com fins de reconhecimento das terras
encontradas por Cabral. No dizer de Iglsias
(1995, p. 22), a mais importante de todas essas
expedies foi a comandada por Martim Afonso
de Souza. Entretanto, o Brasil passou a ser
cobiado por navegantes oriundos da Espanha,
Frana e Inglaterra, dentre outros, em constantes
invases. Urgia que Portugal, ante as ameaas
de perda do territrio conquistado, providenciasse
a efetiva colonizao de seus domnios.

Saiba mais

Martim Afonso de Souza

Militar portugus e comandante da primeira expedio colonizadora de Portugal ao Brasil. Entre 1530 a
1532, foi responsvel pela
criao da vila [...] de So Vicente, no litoral, com breve penetrao pelo interior,
at as alturas da atual cidade de So Paulo. Fonte: <http://tinyurl.com/ykgcgos>.
Acesso em: 22 fev. 2009.

Para tanto, a Coroa portuguesa, pelo ento rei Dom Joo III,
decidiu criar, em 1534, as chamadas capitanias hereditrias.
Ou seja, a diviso do territrio colonial em quinze [...] lotes de
cinquenta lguas de costa e pelo interior, at a demarcao da linha
de Tordesilhas, a ser feita ainda, evidentemente. (IGLSIAS, 1995,
p. 23). Esses lotes deram origem a catorze capitanias que foram
ento doadas a doze donatrios.

Voc sabe dizer como foram distribudas essas terras?

Interessada na colonizao, mas sem querer despender


recursos para tal empreitada, a soluo encontrada pela Coroa foi
a de doar as capitanias a interessados em nelas se estabelecerem
com recursos prprios, porm sob a tutela de Portugal. Mesmo
desinteressados, os nobres se tornaram donatrios militares,
navegadores e altos funcionrios estatais.

Mdulo 3

95

Teorias da Administrao Pblica

Podemos, ento, verificar nessa iniciativa o nascedouro de


uma Administrao Pblica descentralizada no Brasil, ainda que
de caracterstica patrimonial, pois a posse do patrimnio pblico
a terra via capitania hereditria era realizada por meio de doao
pela Coroa a um donatrio, no diferenciando o patrimnio pblico
do privado. As principais caractersticas dessa modelagem patrimonial
descentralizada da Administrao Pblica podem ser assim
destacadas:

X a capitania hereditria era doada a um donatrio,


tambm conhecido como capito-mor, por meio de
cartas de doao e foral, nas quais eram estabelecidos
direitos e deveres dos donatrios e do Estado portugus;

X o donatrio passava a ter poder extremo sobre a


capitania, legislando e controlando a terra a ele
designada, responsabilizando-se pelas despesas de
colonizao caracterizando autonomia descentralizada
de gesto;

X ao donatrio era concedido o direito hereditrio terra,


sendo esta repassada a seus descendentes,
confundindo a posse do patrimnio pblico com o do
privado; e

X a Coroa no abria mo de seu direito de arrecadar


seus impostos reais a partir do que fosse produzido
nas capitanias.
Entretanto, essa experincia de administrao
descentralizada via capitanias hereditrias no logrou o xito
esperado, dadas as vrias adversidades a no vinda de alguns
donatrios aos seus territrios; os ataques indgenas; as invases
de estrangeiros, dos franceses em particular; as mortes drsticas de
alguns donatrios; o pouco interesse de muitos deles em relao ao
seu territrio, dentre outras. Em destaque, a literatura ressalta as
experincias positivas de colonizao realizadas por Duarte Coelho,
em Pernambuco, e Martim Afonso de Souza, em So Vicente.

96

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

As dificuldades encontradas na administrao das capitanias


eram enormes, como ilustra Bueno (2003, p. 45):
Em 12 de maio de 1548, o colono Lus de Gis, irmo do
donatrio de So Tom, Pero de Gis, escreveu, de Santos, uma carta desesperada ao rei D. Joo III. Nela, dizia:
[...] se com tempo e brevidade Vossa Alteza no socorre a
estas capitanias e costa do Brasil, ainda que ns percamos
as vidas e fazendas, Vossa Alteza perder a terra [...] porque
no est em mais de serem os franceses senhores dela.

Assim, no restou outra alternativa ao rei que no a de


promover a substituio do modelo, de gesto colonial
descentralizada para centralizada, por meio da
criao do Governo-Geral, em 1548,
Tom de Souza
Saiba mais
nomeando Tom de Souza, como primeiro
Importante militar e poltigovernador-geral. A partir de sua chegada, no
co portugus. Chegou ao
s foi fundada Salvador, a primeira cidade e
Brasil em maro de 1549 e
capital do Brasil, bem como a Bahia, sendo
instalou-se na ento Capique esta localidade tornou-se a primeira
tania da Bahia de Todos os
capitania real, ou seja, ela j no era mais de
Santos, edificando a cidade de Salvador.
um donatrio e sim da Coroa portuguesa como
Fonte: <http://www.netsaber. com.br/biopoder central. Entretanto, as demais capitanias
grafias/ver_biografia _c_1068.html>. Aceshereditrias no foram desativadas, mas agora
so em: 22 fev. 2010.
estavam sob o comando do Governo-Geral.

Voc percebeu como a Administrao Pblica do Brasil passou


de descentralizada para centralizada? Ou, ainda, de certa
autonomia das capitanias com seus donatrios poderosos para
uma gesto de tipo nacional nica, com poderes sobre todo o
territrio colonial?

Ainda no sculo XVI, segundo Iglsias (1995), outras


capitanias tornaram-se reais, tais como: Rio de Janeiro, Paraba,

Mdulo 3

97

Teorias da Administrao Pblica

Sergipe e Rio Grande do Norte. Juntamente com Tom de Souza,


embarcaram para a Colnia funcionrios pblicos, militares e
degredados indivduos condenados a abandonarem Portugal para
cumprimento de pena em outras terras. A configurao do GovernoGeral centralizado foi composta por um poderoso corpo
administrativo capitaneado por um ouvidor-geral (justia), capitomor (defesa do litoral), provedor-mor (fazenda) e um contingente
de outros cargos de gesto de diversas graduaes hierrquicas.
Tambm vieram os jesutas sob a liderana de Manoel da Nbrega.
Os direitos e deveres do novo governador-geral foram definidos pelo
Regimento Real, documento de 1548 que pode, no dizer de Bueno
(2003), ser conhecido como a primeira constituio do Brasil.
Entretanto, aps o fim da gesto de Mem de S, de 1558 a
1572, terceiro governador-geral, a Coroa portuguesa, ao perceber
as dificuldades para a administrao de um vasto territrio
constantemente vitimado por invasores e ataques indgenas, optou
por dividir a Colnia em duas regies administrativas: uma com
sede em Salvador, responsvel de Ilhus at o norte, e outra de
Porto Seguro ao sul do Brasil, com sede no Rio de Janeiro. Essa
experincia perdurou at 1578, quando volta, ento, a unificao,
tendo Salvador como cidade-sede do Governo-Geral. Mas, a mais
marcante dessas iniciativas ocorreu em 1621, com a diviso do
continente brasileiro em dois Estados, cada qual com seus
governadores: o do Maranho, sediado em So Lus, abrangendo
do Cear Amaznia, e o do Brasil, com sede em Salvador,
compreendendo as terras entre o Rio Grande do Norte e o Sul.
A razo para essa nova diviso era a busca da eficincia na
gesto do imenso territrio, cuja comunicao era feita via martima
sob condio muito precria e ainda dificultada pelas fortes
correntes martimas que afastavam as embarcaes da costa
brasileira. Somente em 1774, no entendimento de Iglsias (1995),
foram reunificados os dois Estados, sob a gide do Estado do Brasil,
sendo a capital a cidade do Rio de Janeiro, j anteriormente
deslocada de Salvador desde 1763. Essas medidas foram tomadas

98

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

por influncia do Marqus de Pombal, que


tambm extinguiu as capitanias hereditrias.

Saiba mais

Marqus de Pombal

Nome dado a Sebastio Jos


de Carvalho Melo, membro

Diante do exposto, como podemos

da nobreza de Portugal que

caracterizar as marcas da Administrao

foi secretrio de Estado do

portuguesa no Brasil de 1500 a 1808, ano


da chegada de D. Joo VI?

Reino, uma espcie de primeiro-ministro do rei D. Jos I (1750-1777).


Alm da unificao administrativa da Colnia, foi responsvel pelo uso obrigat-

Com a ajuda de Iglsias (1995) e Faoro


(2001), podemos enumerar algumas
caractersticas marcantes da Administrao
Pblica colonial:

rio da lngua portuguesa em todo o territrio nacional. Fonte: Elaborado pelo autor.

X o estilo de gesto predominantemente patrimonialista,


no se distinguindo de forma clara o que era da Coroa
e dos funcionrios, em relao ao que seria de domnio
pblico e privado;

X a criao do Conselho Ultramarino em Portugal, a


partir de meados do sculo XVII, que passou a tratar
dos negcios comerciais com suas colnias, sendo
muito poderoso no Brasil e s deixando de existir com
a vinda da Corte portuguesa Colnia em 1808;

X a designao de donatrios de capitanias ou governadoresgerais, tambm estes conhecidos como vice-reis, a partir
de 1718, para a composio dos quadros administrativos
do Conselho Ultramarino na Colnia;

X o inchao dos quadros de funcionrios na


Administrao colonial para o exerccio da
fiscalizao e de atividades ligadas promoo da
justia, sendo criados cargos nem sempre com
definies claras, no raro possibilitando reas de
conflito de atribuies;

Mdulo 3

99

Teorias da Administrao Pblica

X a instituio de cmaras municipais, como instncias


de poder local, em que s podiam ser escolhidos como
vereadores, bem como votar, os homens bons. Essas
cmaras vivenciaram certa autonomia em relao aos
governos-gerais e s capitanias, dadas as distncias
que dificultavam a comunicao, representando mais
interesses de poderosos senhores locais, geralmente
latifundirios;

X a definio de um desenho verticalizado da


Administrao Pblica com a seguinte composio
hierrquica: rei ladeado por um corpo ministerial
de altos funcionrios (os estamentos), governador-geral
ou vice-rei, capites das capitanias e as autoridades
ligadas s cmaras municipais; e

X a definio de um corpo distante do perfil do burocrata


moderno. Na Administrao colonial, a exemplo do que
acontecia na Coroa, o funcionrio se constitua sombra
do monarca, por este escolhido, bem como no praticava
a obedincia a regras impessoais de conduta, nem se
vinculava a aspectos de competncia profissional.
Vimos, ento, que o Brasil vivenciou traos patrimonialistas
profundos na constituio de sua Administrao Pblica a partir
de 1500, produzindo, nas palavras de Faoro (2001, p. 259), um
pacto colonial que no foi [...] mais que a expresso global do
tipo de Estado dominante em Portugal.

Complementando...
Para saber mais sobre as capitanias hereditrias, faa a leitura da obra
indicada a seguir:

Brasil: uma histria de Eduardo Bueno. Nesta obra, voc encontra a


descrio das capitanias, extenses e limites, bem como seus
donatrios, suas biografias e sagas.

100

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

Resumindo
Nesta Unidade, vimos, inicialmente, as caractersticas
da Administrao Pblica Patrimonialista portuguesa, anterior vinda da famlia real para o Brasil. Estudamos as prticas da Monarquia patrimonial na metrpole e a emergncia
dos estamentos, ou seja, do que poderamos denominar de
nascedouro da burocracia estatal, a partir do surgimento de
grupos de funcionrios de alto escalo que passaram a governar o Brasil, sempre ao lado do monarca, beneficiandose de privilgios e de honrarias que os distinguiam na sociedade, poca.
Na sequncia, verificamos a transposio desse modelo de gesto pblica para o Brasil colonial, conservando e
reproduzindo caractersticas patrimoniais e estamentais.
A burocracia estatal colonial aqui instalada estava longe de
ser parecida com a dos dias atuais, visto que no seguia obedincia s regras de impessoalidade, de racionalidade; nem
to pouco o critrio de mrito profissional era uma condio para o ingresso de funcionrios em seus quadros.
Por fim, vimos ainda outras marcas importantes desse
perodo Colonial, como as experincias das capitanias hereditrias, dos governos-gerais e a do territrio em dois Estados, ao Norte e ao Sul, e sua posterior unificao, tudo isso
em busca de alguma eficincia na gesto da enorme extenso de terras da Colnia, por parte da Coroa portuguesa.

Mdulo 3

101

Teorias da Administrao Pblica

Atividades de aprendizagem
Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo
de recordar o contedo estudado nesta Unidade. Em caso
de dvida, no hesite em fazer contato com seu tutor.

1. Faa uma sntese das principais caractersticas da Administrao


Pblica Patrimonialista praticada em Portugal.
2. O que significavam os estamentos? Por quais razes no podemos
compar-los burocracia moderna como pensou Weber?
3. Descreva o processo de reproduo do patrimonialismo portugus na administrao de sua Colnia nos trpicos. Procure, ainda, sintetizar as experincias de centralizao e descentralizao
administrativas aqui implantadas.

102

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

UNIDADE 5
A ADMINISTRAO PBLICA
BRASILEIRA RUMO BUROCRATIZAO

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:


f

Entender as caractersticas da Administrao Pblica no Brasil


monrquico;

Compreender o advento da Administrao Pblica Burocrtica nos


anos de 1930; e

Discutir o aprimoramento da Administrao Pblica Burocrtica


ps-1964.

Mdulo 3

103

Teorias da Administrao Pblica

104

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

BRASIL: DA MONARQUIA
REPBLICA VELHA
Caro estudante,
Nesta Unidade, voc vai estudar as trajetrias da
Administrao Pblica do tipo Patrimonial a partir de 1808,
com a vinda do rei D. Joo VI e sua comitiva para a Colnia,
quando aportou no Brasil todo um conjunto de prticas
patrimoniais de gesto estatal, antes nunca visto. Nos anos
de Monarquia, desde a independncia de Portugal, essas
prticas no se modificaram, e durante a Repblica Velha,
perodo que se estende de 1889 a 1930, o patrimonialismo
foi assumindo faces tpicas, a partir do fenmeno de
coronelismo, solidificando marcas que passam, ento, a
resistir ao tempo.
Entretanto, os anos de 1930 foram de fundamental
importncia para a nossa disciplina, pois a partir de um
aparato de mudanas, a nossa Administrao Pblica
finalmente assumiu um carter burocrtico provocando uma
ruptura com o tipo Patrimonial. Voc vai ver, ento, que
passamos a vivenciar um perodo de muitas transformaes
no setor pblico brasileiro. Um momento histrico de muita
relevncia, no qual a gesto estatal passou a ser
profissionalizada e tcnicas cientficas de Administrao
foram implantadas sem precedentes. Nos anos seguintes,
em particular de 1964 a 1985, fase em que o Brasil vivenciou
os regimes militares de governo, estudaremos o segundo
momento de modernizao administrativa burocrtica no
Brasil, com o advento do famoso Decreto-Lei n. 200/67.
Voc est pronto para continuar essa empreitada? Temos a
certeza de que sim! Bons estudos!

Mdulo 3

105

Teorias da Administrao Pblica

Saiba mais

Napoleo Bonaparte

Foi um dos mais importantes


generais j visto na histria
mundial.

Autoproclamado

coroado imperador francs em


1804, em perodo posterior
Revoluo Francesa, conquistou e dominou grande parte da
Europa, exceo da Inglaterra. Em 1807, forou o rei D. Joo VI a guerrear contra a Inglaterra, posio no aceita por Portugal, que a

Fugindo das foras do exrcito de


Napoleo Bonaparte, a famlia real
portuguesa parte para o Brasil em 27 de
novembro de 1807, desembarcando na Bahia
em 22 de janeiro de 1808. D. Joo VI
governava desde 1799, como prncipe
regente, diante do reconhecimento de
distrbios mentais de sua me, Maria I. Aps
a morte de sua progenitora, em 1816,
assumiu o trono como monarca sendo
coroado em terras brasileiras.

Em 7 de maro de 1808, a comitiva


real chegava ao Rio de Janeiro, que passava
a ser, ento, a sede do Imprio. Na viso de autores como Bueno
(2003), Faoro (2001) e Iglsias (1995), o Brasil deixou de ser uma
simples Colnia, mas ainda no independente da Metrpole.
Entretanto, 1808 marcou o incio da transio para a independncia,
que aconteceria em 1822. Vejamos como isso se deu.

tinha como parceira. Fonte: Bueno (2003).

Lembra-se do filme
Carlota Joaquina,

princesa do Brasil? Caso


ainda no o tenha

assistido, procure-o em

uma locadora prxima de


sua casa para explorar a
chegada da famlia real
em nossas terras.

106

Junto com D. Joo VI, aportou na Colnia uma quantidade


substancial de nobres, cortesos, lacaios, comerciantes, militares
e, o que mais importante para o tema desta Unidade, um conjunto
de altos funcionrios e representantes da mquina governamental
portuguesa. Muitos dos habitantes do Rio de Janeiro, poca,
tiveram suas casas confiscadas para o abrigo dos desembarcados,
entre doze a quinze mil pessoas, j que a cidade no dispunha de
outras habitaes disponveis.
Imagine voc os distrbios causados no Rio de Janeiro,
quando desse desembarque, poca uma cidade com poucos
habitantes e habitaes, ftida e descuidada. H registros de que
cerca de 2.000 proprietrios tiveram suas casas confiscadas, sem
nenhuma forma de indenizao que compensasse, devidamente,
essa espoliao. As casas eleitas para o confisco pela Corte recmchegada recebiam o carimbo de PR Prncipe Regente.
Esse carimbo ficou conhecido pelo povo como: Ponha-se na Rua!
Essa prtica, cone do patrimonialismo, gerou fartos descontentamentos

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

dos moradores locais em relao aos recm-chegados. Voc tambm


no ficaria revoltado?
O rei apressou-se em organizar aqui o seu corpo ministerial,
por meio da criao das pastas de: Negcios da Guerra e Estrangeiro,
Marinha, bem como Fazenda e Interior. Estava dada a partida para
o emprego pblico abrigar tanta gente aqui chegada. Registremos
que essa estruturao administrativa no resultou em algo distinto
das prticas institucionalizadas em Portugal, j que foram escolhidos
para ocuparem os cargos pblicos aqueles prximos e de confiana
da Corte, em detrimento de seus conhecimentos tcnicos, bem como
foram criadas unidades administrativas redundantes ou sem
utilidade em nossas terras.
D. Joo VI tambm foi o responsvel por vrias medidas
administrativas que marcaram a sua permanncia por treze anos
no Brasil: a abertura dos portos s naes amigas (de fato a
Inglaterra); a fundao do Banco do Brasil; a permisso para o
exerccio de atividades de cunho industrial; a criao de academia
militar e da marinha; a construo de uma fbrica de plvora, do
Jardim Botnico, da Biblioteca Nacional e da academia de Belas
Artes; a construo de duas escolas de medicina; a instituio da
imprensa real; e a declarao do Brasil como Reino Unido Portugal
e Algarve, em 1815.
Como voc pde notar, a vinda de D. Joo VI para o Brasil
foi um marco importante em nossa histria, uma vez que propiciou
a elevao de Colnia categoria de Reino Unido e sede da Corte.
Revogada a proibio para a explorao da atividade
manufatureira, ato vigente desde 1785, surge a emergncia da
atividade industrial, a partir da explorao de minrio de ferro.
Observemos que, desde dezembro de 1703, Portugal e
Inglaterra haviam firmado o Tratado de Methuen, tambm
conhecido como Tratado de Panos e Vinhos, pelo qual Portugal
era obrigado a consumir com exclusividade os produtos industriais
ingleses (txteis poca) e estes ltimos, os vinhos portugueses.
Logo, igualmente o Brasil como at ento Colnia portuguesa,
tambm estava subjugado ao mesmo tratado.

Mdulo 3

107

Teorias da Administrao Pblica

Surgiram assim trs fbricas, uma em So Paulo e duas em


Minas Gerais, ainda que, aps alguns anos, no lograssem grandes
resultados econmicos satisfatrios, dadas as dificuldades de
transporte de matria-prima e do custo da mo de obra escrava.
Nas fazendas era produzido de tudo, inclusive a fabricao de ferro
para o prprio consumo em forjas artesanais, dificultando a
expanso de mercado para o consumo. Logo, essa prtica retardou
o desenvolvimento industrial.
A abertura dos portos, ainda que tenha favorecido a entrada
de produtos ingleses em consequncia de tratado econmico que
os privilegiava, com taxaes menores do que os de outra
procedncia, permitiu a instalao de vrios estabelecimentos
comerciais de origem inglesa e tambm francesa no Brasil. Desse
modo, podemos perceber a reverso do Pacto Colonial, o qual
estabelecia que o Brasil no podia produzir nada que concorresse
com a metrpole, e que esta ltima detinha o monoplio exclusivo
de importao de produtos que a interessavam, assim como tambm
para ela era o destino de produtos brasileiros exportados.
Fora desenvolvida, a partir de 1818, uma poltica de atrao
de migrantes europeus, tanto para o desenvolvimento de atividades
agrcolas como tambm para as artes e cincias gelogos, botnicos,
mineralogistas, escritores, pintores, artfices, dentre outros. Fora
relevante tambm a vinda ao Brasil de uma misso de artistas
franceses que deixaram um grande legado no campo das artes e da
arquitetura, a qual destacamos, na pintura, os traos de Jean-Baptiste
Debret, cujas obras retrataram o cotidiano dos primeiros anos do
perodo monrquico do Brasil, como podemos observar na Figura 5.

Figura 5: Castigo de escravo


Fonte: <http://www.al.sp.gov.br/web/acervo/prud_moraes/menu_geral/deputado/deputado_1.htm>. Acesso em: 1 dez. 2010.

108

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

Entretanto, em termos de gesto pblica, as prticas


continuavam vinculadas ao patrimonialismo. No se verificou, desse
modo, avanos no sentido de repensar ou readaptar o sistema
monrquico patrimonial de governo ex-colnia, promovida a
Reino. Isso porque o eixo da poltica era o mesmo, secularmente
fundido em um reino que deveria servir camada dominante, ao
seu desfrute e gozo. Os fidalgos ganharam penses; os oficiais da
Armada e do Exrcito, acesso aos postos superiores; os civis e
eclesisticos, empregos e benefcios. Os reinis transmigrados,
arrogantes e desdenhosos da terra, doidos para volver s delcias
lisboetas, no compreendiam o Pas e o tratavam como uma
conquista a ser explorada. (FAORO, 2001).

Aqui entendidos como

aqueles naturais de um
reino, no caso, o

Voc percebeu como foi importante termos estudado o conceito

portugus.

de Administrao ou gesto vinculado ideia de prtica social?


E que tambm importante sabermos o que significa
Administrao Pblica Patrimonialista? Em caso de dvida,
consulte as Unidades 1 e 2 deste livro. E, se for necessrio,
consulte o seu tutor, pois esses dois conceitos so
fundamentais para a sua compreenso das aes da
Monarquia no Brasil.

At mesmo o Banco do Brasil embora, em princpio,


devesse atuar em prol das atividades comerciais e de impulso da
rea industrial, a partir de ento permitidas no Pas serviu mais
aos interesses do errio e, por isso, teve vida curta de treze anos.
Do mesmo modo, a receita pblica, ainda que tenha sido
quadruplicada de 1808 a 1820, grande parte dela estimada em dois
teros, era destinada manuteno de luxrias da Corte e seus
agregados, tal como na manuteno de uma mquina administrativa
inchada de funcionrios e de suas regalias.
Em 26 de abril de 1821, o rei D. Joo VI retornou a Portugal,
que poca vivia tempos de transformaes polticas: a Revoluo
Liberal do Porto, eclodida em 1820, havia destitudo do governo

Mdulo 3

109

Teorias da Administrao Pblica

portugus o regente ingls que l estava, desde a fuga da famlia


real para o Brasil, bem como expulsado as tropas napolenicas.
Tendo sido vitoriosa a revoluo, uma junta provisria assume o
governo e exige o retorno imediato de D. Joo VI.
So ento convocadas as Cortes Gerais Extraordinrias e
Constituintes da Nao Portuguesa, que, em 7 de maro de 1821,
votam, inclusive, a proposta de dissoluo da condio do Brasil
como Reino Unido ao de Portugal e Algarve, assim como o seu
retorno condio de Colnia portuguesa. Ousada, essa proposta
de recolonizao no previa nem mais um governo-central no Brasil,
mas sim a diviso do seu territrio em provncias dotadas de certas
autonomias, sendo seus governantes militares indicados pelas
Cortes de Portugal.
Ao partir, D. Joo VI deixou no Brasil o seu filho D. Pedro
como prncipe regente. Entretanto, as Cor tes Constituintes
portuguesas tambm passaram a exigir o seu retorno para Portugal.
A proposta de retorno situao de Colnia de Portugal, bem como
a possibilidade de ser forado a deixar o Brasil, criara um impasse
poltico cujo resultado fora o famoso Dia do Fico, em 9 de janeiro
de 1822. Nesse ato D. Pedro, desobedecendo a ordens explcitas
para o seu retorno a Portugal e amparado por um documento de
oito mil assinaturas pedindo a sua permanncia, e capitaneado
por Jos Bonifcio de Andrada e Silva, decide permanecer no Brasil.
Pouco tempo depois, em 7 de setembro do mesmo ano, proclama a
nossa independncia de Portugal. Assim, o Brasil vivenciou seu
regime monrquico de governo independente de Portugal at 1889,
ou seja, durante sessenta e sete anos.
D. Pedro I, em ato autoritrio, outorgava ao Pas uma
Constituio que, em 1824, estabelecia direitos civis e polticos e
instaurava, no dizer de Carvalho (2004), uma monarquia
representativa. Assim, a Carta de 1824 criou quatro poderes:
Executivo, Legislativo, Judicirio e Moderador. Este ltimo estava
acima dos demais e era exercido pelo imperador, dotando-o de
grandes poderes sobre a organizao do sistema de poder poltico,
cabendo-lhe, ainda, a chefia do Estado e do Governo. Passaram a
ser eleitos os deputados gerais por quatro anos, e os senadores,

110

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

aps elaborao de lista trplice, eram escolhidos pelo imperador e tinham


mandato vitalcio. As provncias tambm elegeram seus representantes
legislativos, mas os seus presidentes (como eram conhecidos os
governadores estaduais) foram nomeados por escolha do imperador.
Fora evidenciado, ainda, um avano em relao ao perodo
Colonial, quando s eram escolhidos representantes municipais por
voto dos homens bons (donos de terra, por exemplo), sendo
permitido a outros segmentos da sociedade exercerem o direito do
voto, excetuando as mulheres, os escravos e os analfabetos. Desse
modo, as eleies continuaram demonstrando a fragilidade da
participao do povo na escolha de seus representantes e
agravando, tambm, o poder de manipulao de seus resultados
por presses e interesses de fazendeiros, nas zonas rurais, e de outros
segmentos da sociedade urbana emergente.

Voc pode estar imaginando como eram complicadas as


eleies nesse perodo. Mas pense bem: essas razes parecem
ter fincado fortes laos nas entranhas de nossa poltica, pois
ainda nos dias de hoje podemos observar certos
comportamentos bastante condenveis de candidatos a cargos
polticos, no verdade? Reflita sobre as ltimas eleies em
sua cidade e tente identificar fatos que demonstraram certas
prticas no condizentes com um processo eleitoral democrtico.

Em seu perodo de Imprio, D. Pedro I montou 13 gabinetes


ministeriais, sendo que, a partir da montagem do quarto, j se fazia
sentir a presena de brasileiros nas pastas do Reino, Justia e
Negcios Estrangeiros e na da Fazenda. Mesmo assim, pouco fora
alterado das caractersticas herdadas da mquina estatal de origem
portuguesa aqui desembarcada desde 1500. Ou seja, foram
mantidas as ineficincias, os desperdcios, os privilgios no uso da
coisa pblica, duplicidade ou rgos pblicos sem utilidade, em
detrimento da ausncia de outros que se faziam necessrios.

Mdulo 3

111

Teorias da Administrao Pblica

Tendo abdicado ao trono brasileiro, em 7 de abril de 1831,


pressionado por revoltas internas e pela necessidade de assumir o
governo em Portugal, dada a morte de D. Joo VI, em 1826, D. Pedro
I deixa como sucessor seu filho D. Pedro II. Porm, dada a sua menor
idade, o Pas passa a ser governado por regncias at o ano de 1840,
quando declarada a sua maioridade aos quatorze anos, este assume
o comando do Governo. Patrimonialismo e estamento continuam a
ser as marcas da Administrao Pblica nesse novo perodo.
O segundo reinado findou em 15 de novembro de 1889,
com a derrubada da Monarquia e a instaurao da Repblica no
Brasil, por meio de um levante militar resultante de presses
internas contra o regime monrquico. Uma das grandes causas
de insatisfaes foi a gerada pela abolio da escravatura, a qual
libertou mo de obra escrava, porm no indenizou nenhum
proprietrio de terra, at ento donos dos escravos, uma
mercadoria de alto valor econmico poca. Esses grandes
latifundirios passaram tambm a minar o apoio poltico
Monarquia, reforando o sentimento republicano nas esferas
polticas e militares de oposio ao regime.

*Oligrquica de oligarquia: regime poltico em


que o poder exercido
por um pequeno grupo de
pessoas,

pertencentes

ao mesmo partido, classe ou famlia. Fonte:


Houaiss (2009).

112

Liderado pelos militares, o regime republicano era instaurado


no Brasil, tendo como primeiro Presidente Marechal Deodoro da
Fonseca. Contudo, mais uma vez o povo ficou margem desse
processo, cabendo ao movimento das elites, com forte base
oligrquica* rural, forar o fim da Monarquia no Brasil. D. Pedro II
foi deposto e banido do Pas de forma pacfica retornando a Portugal.
Em 1891, foi conhecida a primeira Constituio republicana
do Brasil, sendo extinto o Poder Moderador, o senado vitalcio, dentre
outras marcas do sistema poltico da Monarquia, e adotado o
presidencialismo, com presidentes eleitos pelo voto direto, ainda que
no secreto, para exercerem mandatos de quatro anos sem direito a
reeleio. Foi ento que o Poder Legislativo passou a contar com a
Cmara dos Deputados e o Senado Federal, compondo o Congresso
Nacional. Os Estados, ex-provncias, ao adotarem o regime federativo,
passaram a ter mais autonomia, a poder organizar suas leis prprias,
desde que respeitados os princpios constitucionais gerais.
Seus governantes passaram a ser denominados presidentes de Estado.

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

Com a instaurao da Repblica, voc acha que o


patrimonialismo deixou de predominar na gesto estatal?
o que veremos a seguir.

Infelizmente, no foi bem assim. O patrimonialismo


continuou marcante nas relaes entre Estado (coisa pblica) e
sociedade no Brasil, bem como tambm o foi na primeira fase
republicana, conhecida por Repblica Velha, de 1889 a 1930.
Repare que um bom exemplo dessa reproduo patrimonial foi o
fenmeno conhecido como coronelismo.
Em 1831, ainda na Monarquia e anteriormente maioridade
de D. Pedro II, foi criada a Guarda Nacional no Pas, enfraquecendo
o Exrcito, bem como substituindo milcias e ordenanas do perodo
Colonial. Foram ento criados regimentos nas provncias e
municpios, cabendo a direo desses grupamentos locais a
coronis, recrutados entre grandes proprietrios de terras e
comerciantes abastados. As patentes eram por eles compradas.
Esses coronis, por sua vez, passaram a exercer tambm,
alm do poder econmico, o militar e o poltico, tornando-se os
grandes mandatrios locais, com vnculos s grandes propriedades
localizadas nas zonas rurais brasileiras, configurando uma oligarquia
rural poderosssima a qual originou o fenmeno que Leal (1993)
denominou coronelismo. De acordo com Carvalho (2004, p. 27)
Os coronis se transformaram em chefes polticos locais.
Quando a Repblica introduziu o federalismo, os governadores dos estados passaram a ser eleitos. Precisavam ento do apoio dos coronis para vencer as eleies. Surgiu,
assim, um pacto entre governos e coronis, segundo o qual
estes davam aos candidatos do governo os votos de que
necessitavam e o governo entregava-lhes o controle dos
cargos polticos locais. [...] Formou-se uma pirmide [sic]
de poder: o coronel apoiava o governador, que apoiava o
coronel. No melhor estilo patrimonialista, o poder do Estado

Mdulo 3

113

Teorias da Administrao Pblica

se aliava ao poder privado dos proprietrios, sustentando-se


os dois mutuamente, em detrimento da massa dos cidados
do campo e das cidades que ficava margem da poltica.

Assim, o sistema poltico continuou excluindo o povo das


grandes manobras polticas pelo acesso e controle do Estado e de
suas mquinas administrativas. A base econmica do Pas era de
origem agropecuria, ento, a consequente riqueza dos senhores
de terra nos municpios interioranos e os poderes poltico e militar
dos coronis permitiam-lhes o manejo de eleies e eleitores a seu
gosto. Assim, eles elegiam governadores que, em troca, em um
crculo vicioso, lhes outorgavam poderes quase que absolutos em
nveis municipais, reproduzindo prticas patrimoniais na
Administrao Pblica.
Apesar da extino da Guarda Nacional no fim dos anos da
Repblica Velha, os coronis continuaram a existir, no mais por
meio de um ttulo militar de oficial nem de um corpo de guarda
para comandar, mas sim de forma simblica, como prtica de
indivduos poderosos no Brasil, que so assim denominados no
imaginrio popular pela sua forma autoritria de comandar os seus
negcios e tratar as pessoas, bem como as suas influncias nos
interesses polticos e de Estado. Ou seja, coronis por tradio, isto
, sem a legitimidade legal, mas nem por isso sem poder de mando.

O conceito de gesto vinculado ideia de prtica social


explica como, mesmo tendo deixado de existir
formalmente, ficam as prticas dos coronis
reproduzidas pela ao cotidiana das pessoas. Ou seja,
de poderosos que passam no Brasil a agir amparados
em aes sociais construdas pelos antigos coronis,
legalmente constitudos.

114

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

No importa mais o fato objetivo da no existncia da posse


de um ttulo de oficial nem da existncia fsica de uma guarda.
Assim, as prticas perpassam de maneira subjetiva o tempo
cronolgico e vo se reproduzindo em outras pocas e locais
distintos, sendo legitimadas em nossas conscincias como tais.
Desse modo, passa a se tornar comum ainda nos dias de hoje a
ocorrncia de certos fenmenos para os quais pensamos estar
vivendo a aurora dos tempos da Repblica Velha.
O coronelismo tambm deixou como herana a prtica
patrimonialista do clientelismo, ou seja, a existncia de dependncia
na relao entre dominantes e dominados, na qual o coronel passa
a ser o provedor de todas as coisas, o protetor dos desprotegidos,
aquele que arregimenta um grupamento de pessoas que vivem de
seus favores e, em troca, retribuem com a fidelidade do voto
conhecido como de cabresto.
Assim, o poderoso manda, protege e prov. O dominado,
como que bestializado, obedece e agradece o favor, totalmente
subjugado. Essa relao legitima o poder do mandante em ocupar
todos os espaos de poder, inclusive aqueles do Estado, confundindo
este como coisa pblica com o seu patrimnio privado.
O fim da Primeira Repblica ou, ainda, Repblica Velha, foi
anunciado em 1930, marcando, a partir da, um perodo mpar de
rompimento com a velha ordem na Administrao Pblica no Brasil.

Voc est pronto para continuarmos? A partir de agora vamos


estudar o advento da Administrao Pblica Burocrtica em
terras brasileiras.

Mdulo 3

115

Teorias da Administrao Pblica

A BUROCRATIZAO:
DOS ANOS 1930 A 1985
O coronelismo foi decisivo ainda na Repblica Velha pelo
que se chamou de poltica dos governadores, ou seja, um pacto
envolvendo aes polticas entre os municpios (poder local), Estados
federativos (poder regional) e Unio (poder central). Por esse acordo,
os Estados elegiam representantes legislativos em suas assembleias,
que apoiavam politicamente o governo federal, garantindo aos dois
poderes, regional e central o exerccio do governo sem oposies.
A base era mantida pelos coronis em seus domnios (currais eleitorais)
por meio do famoso voto de cabresto, como j vimos, a garantia do
voto eleitoral de seus apadrinhados. Assim, seus partidos dominavam
a poltica regional e viabilizavam apoio total ao governo central.

Saiba mais

Logo, como podemos perceber, nos municpios os coronis


organizavam seus eleitorados elegendo quem os interessava, garantindo
a harmonia entre poderes local e regional. A partir da, os partidos
dominantes nos Estados acordavam com o governo central apoio
mtuo para governar sem oposies. Nos Estados, era garantida a
eleio de representantes fiis ao governo central para o Congresso
Nacional, assim como o trip poltico: municpio,
Estado e poder central.
Caf com leite

Um grande acordo envolvendo So Paulo,


rico na agricultura do caf, e Minas Gerais, economicamente forte na produo
de leite, Estados esses mais fortes economicamente poca. Fonte: Elaborado
pelo autor.

116

Esse mesmo trip foi o que garantiu


tambm durante a Repblica Velha, a chamada
poltica do caf com leite. Por esse acordo,
os presidentes na Repblica Velha se
revezaram, em sua grande maioria, entre os
representantes desses dois Estados.

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

Essa prtica da poltica dos governadores foi inaugurada a partir


de 1898, com a posse do quarto Presidente da Repblica Campos
Sales, instaurando o que se denominou de Repblica Oligrquica,
que perdurou at 1930.

Voc pode imaginar como era difcil para um eleitor nessa poca
exercer livremente o direito de escolha de seus representantes
polticos, no? Lembremos ainda que o voto no era secreto.
Logo, voc j pensou o poder que detinham os coronis em
suas terras, em um Pas de economia agrria predominante,
de populao pobre e dependente de seus favores? Dessa forma,
era fcil constituir currais eleitorais e garantir o voto de
cabresto. Voc consegue entender como essas prticas, em
suma, reproduziram o patrimonialismo na Administrao
Pblica brasileira, mesmo j no perodo Republicano?

Entretanto, esse predomnio do poder oligrquico rural, que


configurava uma Administrao Pblica com fortes marcas
patrimonialistas, comeou a ter seus dias contados a partir de 1922,
tomado como o ano de incio da ruptura dessa ordem dominante,
nas palavras de Iglsias (1995), dada a erupo de vrios
movimentos contestatrios. Dos militares, destitudos do poder
central em 1894 (Repblica dos Marechais), emerge o movimento
denominado tenentismo, contrrio s prticas de dominao da
oligarquia rural e liderado por jovens oficiais tenentes, responsveis
por alguns levantes sufocados pelo poder central.
Outro fato importante foi a crise econmica mundial de 1929
que levou derrocada a economia cafeeira e, juntamente com ela,
a elite produtora rural. Uma das maiores crises econmicas
capitalistas at ento vivenciadas em nvel mundial. Teve seu pice
com a queda de valores das aes na Bolsa de Nova Yorque,
ocasionando altas taxas de desemprego, bem como drsticas quedas
na atividade econmica em diversos pases. Essa crise durou at a
Segunda Guerra Mundial.

Mdulo 3

117

Teorias da Administrao Pblica

O golpe final contra a oligarquia rural foi a eleio, em primeiro


de maro de 1930, do Presidente Jlio Prestes, paulista, apoiada
pelo seu antecessor Washington Lus, desagradando as elites de Minas
Gerais que contavam com a vez de um presidente mineiro. Estava
desfeito o pacto da poltica do caf com leite. Derrotado nessas
eleies, o candidato Getlio Vargas, unido s elites mineiras, apoiado
ainda por foras militares e liderando a denominada Aliana Liberal,
organizou a conhecida Revoluo de 1930. Esse levante de cunho
militar, no s impediu a posse de Jlio Prestes como tambm levou
presidncia o gacho Getlio Vargas, iniciando um novo perodo
na Administrao Pblica no Brasil.
Em 3 de novembro de 1930, Getlio Vargas assumia a
presidncia do Brasil. Foi o fim da Repblica Velha e com ela o
incio da arrancada do Brasil para a industrializao e a derrocada
do mundo rural em favor do urbano: a ruptura com as oligarquias
rurais no poder central. Estava inaugurada a era Vargas.
Os governadores passaram a ser indicados por ele e denominados
como interventores. O Congresso foi suspenso, a imprensa passou
a ser censurada. O Poder Executivo tornou-se soberano.

E a Administrao Pblica? Quais os impactos ps-1930?


O que mudou a partir de ento? Voc esta curioso para saber
o que tem a ver a chegada de Vargas ao poder com a
burocratizao do Estado?

Pois bem, foi de fato esse movimento poltico, concretizado


por um golpe de Estado com apoio militarista, que promoveu a
virada do patrimonialismo para a burocratizao das mquinas
estatais no Brasil.
De acordo com a literatura especializada, foi a partir de 1930
que o Estado no Brasil assume seu papel intervencionista na
economia como indutor de seu crescimento de base industrial.
Tambm incorpora uma ao, desenvolvendo polticas com vistas
a atender s demandas da populao desprovida e carente de

118

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

assistncia. a era conhecida como a que marcou a modernizao


do Estado brasileiro em oposio era patrimonial. Moderno no
sentido de que passou a adotar princpios baseados na
racionalidade legal, configurando o que se pode, enfim, chamar de
Administrao Pblica Burocrtica.

Assim, essa modernizao do Estado se deu em um contexto


histrico-social especfico, o qual rompeu com as amarras da
economia agrrio-exportadora baseado na exportao do caf e
no enfrentamento de uma forte crise mundial; passou a construir
uma poltica de substituio de importaes, em prol de produo
de bens durveis no Pas; intensificou a migrao campo/cidade,
consolidando, anos mais tarde, a supremacia do urbano sobre o
mundo rural, dentre outras variveis. As mquinas estatais so
ento reinventadas para o alcance de uma nova face do Estado.

Voc est lembrado dos


conceitos de burocracia
e de Administrao

Burocrtica, vistos na

Unidade 2? importante
que voc volte a

consult-los para fixar os


conhecimentos sobre a
efetivao do conceito
no Brasil.

Assim, foram criados, entre 1930 e 1964, vrios rgos


governamentais que mudaram no s as caractersticas do Estado,
como formaram, nas palavras de Gouva (1994, p. 85)
[...] pelo menos duas geraes de burocratas que passaram a ter presena obrigatria na formulao e execuo
da poltica econmica de diversos Governos, na gesto das
finanas pblicas e principalmente no seu desenho (ou
redesenho institucional).

Surge a importncia de adotar princpios tcnicos universais


gesto pblica, bem como de formar quadros profissionais
competentes, pertencentes a carreiras especficas nas mquinas
estatais.
Uma iniciativa das mais marcantes desse novo perodo de
reforma do Estado foi a criao do Conselho Federal do Servio
Pblico, em 1936, sendo transformado pelo Decreto-Lei n. 579 de
30 de julho de 1938, no Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP), rgo que ficou responsvel pela concepo,
conduo e execuo das mudanas pretendidas, o que [...]
representou a afirmao dos princpios centralizadores e
hierrquicos da burocracia clssica. (BRESSER-PEREIRA, 1998a,

Mdulo 3

Acesse: < http://

www2.camara.gov.br/
internet/legislacao/
legin.html/textos/

visualizarTexto.html?ideNorma=
350919&seqTexto=74074>
e conhea o decreto de
criao do DASP.

119

Teorias da Administrao Pblica

p. 164). As atribuies do DASP foram assim definidas pelo decretolei que o criou:

X a realizao de estudos e diagnsticos de rgos


pblicos com vistas definio de mudanas
necessrias economia de recursos financeiros e
oramentrios, bem como otimizao de seus
procedimentos, inter-relaes entre si e melhorias no
atendimento ao pblico;

X a responsabilidade pela organizao anual da pea


oramentria a ser enviada ao Legislativo, sob as
instrues diretas do presidente da repblica e, ainda,
acompanhar a sua execuo aps aprovado;

X a organizao e a realizao de concursos pblicos


para recrutamento de pessoal e preenchimento de
cargos federais do Poder Executivo e, ainda, a
definio de polticas de aperfeioamento de seus
funcionrios civis;

X a definio de polticas de gesto de materiais;


X o assessoramento direto ao presidente da repblica
quando da sano de projetos de lei;

X a realizao de inspees no servio pblico; e


X a elaborao de relatrios anuais para o presidente da
repblica sobre as atividades realizadas e a realizar.
Como voc pode notar, via DASP os conhecimentos relativos
cincia da Administrao foram introduzidos na gesto pblica.
Ou seja, a profissionalizao das mquinas estatais planos
organizacionais de pessoal e operacional com vistas a atenuar as
influncias de interesses polticos vinculados s prticas de no
distino entre o que seria pblico e privado.
Entretanto, importante registrarmos que, se a burocratizao
permite a profissionalizao tambm possibilita o fortalecimento

120

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

exacerbado do poder de detentores de altos cargos nas mquinas


burocrticas pblicas, dado o seu alto grau de conhecimento tcnico
e dada a posse de informaes. Assim, surgem os tecnocratas, ou a
tecnocracia pblica, isto , um grupo de funcionrios que passava a
agir como que descolados da poltica com P maisculo. Isto ,
aquela derivada das lutas legtimas pela conquista do poder, na qual
grupos com propostas para uma dada sociedade, defensores de uma
determinada ordem social, desejavam alcanar o poder de Estado,
para, enfim, colocar em prtica suas ideologias.
Desse modo, os tecnocratas desenvolveram um crculo vicioso
nocivo que dificultava a participao de diversos segmentos da
sociedade civil sobre as aes estatais. Isso porque os tecnocratas,
em nome de seu saber tcnico, passaram a praticar uma gesto na
qual a populao, no detendo aquele mesmo saber, fora isolada.
Portanto, em nome de coibir o exerccio da poltica com p
minsculo, aquela que leva a prticas de cunho pratrimonialista,
de interesses mesquinhos de apropriao do interesse pblico pelo
privado, foi institucionalizado um tipo de conduta que descolava a
sociedade civil do processo decisrio, delegando tecnocracia, a
responsabilidade pela definio e conduo das polticas de governo.

Voc entendeu essa prtica? Sabe descrever alguma situao


em que ela seja evidenciada?

simples. Provavelmente voc j ouviu um funcionrio pblico


dizer que tcnico e no poltico e, por isso, suas decises so neutras.
Esse discurso significa que, se por um lado ele detm o saber tcnico,
este usado de forma exclusiva, pela via poltica (aquela com
P minsculo). Mas se por outro lado isso bom, pode significar tambm
algo ruim, pois a partir de seu pretenso conhecimento tcnico, esse
funcionrio fecha-se em uma redoma, freando qualquer discusso
crtica sobre suas decises, provenientes de outras vises de mundo
no plano poltico-ideolgico (poltica com P maisculo).

Mdulo 3

121

Teorias da Administrao Pblica

Um tecnocrata convicto
afasta a sociedade civil
da Administrao

Pblica, empobrece a

poltica e pratica uma


gesto autoritria.

Isso quer dizer que, na gesto pblica, nunca um funcionrio


totalmente neutro, ou seja, um tcnico ou tecnocrata, agindo de
forma baseada somente no seu conhecimento tcnico. Ele sim um
tcnico-poltico, isto , algum que possui conhecimento tcnico,
mas que est sempre a servio de grupos polticos que ocupam o
poder de Estado e que, em ltima anlise, definem as formas de
ao das polticas governamentais.
Outrossim, o funcionrio denominado tcnico, pois, a
partir de seu conhecimento, executa aes de forma coerente, mas
sempre o faz com o intuito de atingir objetivos que no so
exclusivamente tcnicos ou neutros, desprovidos de algum interesse
poltico. Mas como tcnico-poltico ele deve estar preparado para
refletir sobre o que faz, ouvir crticas e reclames sociais, saber
negociar em situaes de conflito, utilizando o saber tcnico para
convencer, nunca para impor uma nica alternativa.

Fique atento, futuro gestor pblico: agir como tcnicopoltico significa, em suma, zelar pelo uso do saber
cientfico, mas sempre atento s aes polticas, ou
seja, s suas capacidades de saber negociar com
interesses complexos e distintos da sociedade civil
que se manifestam na poltica com P maisculo.

Assim, podemos observar o perigo do tecnicismo exacerbado


na gesto pblica. Vamos conhecer algumas outras iniciativas
implementadas entre os anos 1930 e 1964, na arrancada para a
burocratizao da gesto estatal no Brasil. Neste aspecto, a obra
de Gouva (1994) nos possibilita destacar as seguintes iniciativas:

X o fortalecimento do Banco do Brasil, no s como


autoridade monetria e comercial, atendendo
alavancagem de polticas pblicas estatais, mas como
um corpo de funcionrios burocrticos dotados de
conhecimento tcnico que lhes outorgava poder na

122

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

conduo do banco. Notemos que o concurso pblico


j marcava a forma de ingresso de funcionrios;

X o destaque ao Ministrio da Fazenda, organizao


estatal que passou a incentivar a formao interna de
corpo tcnico de profissionais, e a criar Conselhos e
Comisses Tcnicas, visando ao aumento de seu poder
poltico como agncia responsvel pela formatao de
polticas da rea fazendria;

X a criao da Superintendncia da Moeda e do Crdito


(SUMOC), em meados dos anos 1940, responsvel
pelas diretrizes da poltica financeira estatal, passando
a exercer o papel de entidade monetria com o Banco
do Brasil e o Tesouro Nacional. Foi o rgo que deu
origem criao do Banco Central, em 1964, j no
perodo de governo militar no Brasil;

X a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento


Econmico (BNDE), fundado em 1952, como
autarquia federal, atualmente empresa pblica federal
desde 1971, com o nome de Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Sua
origem esteve vinculada ao fomento, via financiamento
do desenvolvimento econmico do Pas; e

X a instalao da Superintendncia de Desenvolvimento


do Nordeste (SUDENE), em 1959, com vistas
alavancagem do desenvolvimento econmico da regio
nordeste brasileira.
importante observarmos que a burocratizao da
Administrao Pblica brasileira foi dada em um contexto histrico
no qual, a partir da revoluo de 1930 e aps a crise da economia
cafeeira o Brasil inserido na economia industrial. A urbanizao
era um fenmeno cada vez mais crescente, fazendo com que o Estado,
nesse bojo, tivesse de agir de forma mais intervencionista como agente
indutor de um novo pacto de desenvolvimento econmico e social.

Mdulo 3

123

Teorias da Administrao Pblica

Assim, podemos afirmar que essa burocratizao no foi


dada ao acaso, mas sim vinculada a novas exigncias de um Pas
que estava passando por grandes transformaes. Iniciada pelo
Presidente Getlio Vargas, tivemos ainda uma experincia marcante
na gesto do Presidente Juscelino Kubitschek, de 1956 a 1961, na
qual a viso de planejamento governamental foi fortalecida por meio
do conhecido e ambicioso Plano de Metas, que tinha como objetivo
fazer o Brasil crescer 50 anos em cinco.
Em 1961, tomou posse como Presidente do Pas Joo Goulart,
Jango, como ficou conhecido o Vice-Presidente de Jnio Quadros,
que renunciara presidncia da Repblica. Jango deu incio ao que
foi chamado de reformas de base, propondo mudanas profundas na
educao; na posse de propriedades urbana e rural (reforma agrria);
no processo eleitoral e na administrao tributria. Foi deposto em
maro de 1964 pelo golpe militar que deu origem a uma nova fase
ditatorial de governo no Brasil, que perdurou at os anos 1985.
Os militares deram continuidade face desenvolvimentista,
iniciada em 1956; entretanto, sob a forma de um regime autoritrio,
em contrapartida democracia experimentada desde 1955. Ainda
assim, podemos destacar que, revelia dos desmandos do
autoritarismo e da represso poltica no Brasil nesse perodo, os
governos militares inauguraram o que se pde chamar de segunda
fase das reformas administrativas brasileiras, iniciativa essa que
trouxe a conjugao entre aperfeioamento da burocracia e certa
flexibilidade da ao estatal, em busca de sua agilidade, prejudicada
pelos rgidos mandamentos burocrticos.
Isso se tornou possvel por meio da edio do Decreto-Lei
n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dentre outras medidas
fortaleceu a descentralizao administrativa, a partir da
diferenciao entre as denominadas Administrao Direta
englobando a prestao de servios vinculados presidncia da
Repblica e aos Ministrios e Indireta relacionada prestao
de servios realizados por outras entidades de natureza jurdica
prpria, conforme seu artigo 5. Eis as principais propostas para a
Administrao Indireta via a criao de:

124

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

X Autarquias: servios autnomos, criados por lei,


dotados de personalidade jurdica, patrimnio e
receita prprios, para a execuo de atividades tpicas
da Administrao Pblica que exijam, para seu melhor
funcionamento, a gesto administrativa e financeira
de forma descentralizada.

X Fundaes pblicas: entidades de personalidade


jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criadas
por lei para o desenvolvimento de atividades que no
exijam execuo por rgos ou entidades de direito
pblico, dotadas de autonomia administrativa,
patrimnio prprio, geridas por respectivos rgos de
direo, sendo custeadas por recursos da Unio e de
outras fontes.

X Empresas pblicas: entidades dotadas de


personalidade jurdica de direito privado, com
patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio,
criadas por lei para a explorao de atividade
econmica que o governo seja levado a exercer por
alguma contingncia de convenincia administrativa.

X Sociedades de economia mista: dotadas de


personalidade jurdica de direito privado, criadas por
lei com vistas explorao de atividades econmicas,
sob a forma de sociedade annima, cujas aes com
direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou
entidade da Administrao Indireta. (BRASIL, 1967).
O citado decreto fixou ainda princpios
para o funcionamento da Administrao
Federal, como o planejamento, a coordenao,
a descentralizao, a delegao de competncia
e o controle.
Entretanto, o Decreto-Lei n. 200/67, ainda
que um segundo marco na reforma burocrtica,
permitiu o fortalecimento da chamada

Mdulo 3

Saiba mais

Administrao Federal

Em 1988 a nova Constituio Federal, vigente at os dias atuais, estabeleceu em seu


artigo 37 como princpios gerais da Administrao Pblica: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Fonte: Elaborado pelo autor.

125

Teorias da Administrao Pblica

administrao paralela, ou seja, uma Administrao Indireta


emergente e eficiente em alguns setores que obtiveram mais relevo
do que os ministrios aos quais estavam ligados.
Este o caso da Petrobras at hoje, por exemplo, em contraposio
a rgos enfraquecidos da Administrao Direta, em sua maioria
mais lentos e deficientes. As carreiras de funcionrios de alto nvel
de formao e salrios foram desprestigiadas na Administrao
Direta, enfatizando a Administrao Indireta, que passou a contar
com melhores quadros de pessoal, bem como com estruturas salariais
mais elevadas.
Podemos destacar, ademais, outra iniciativa tomada pelos
governos militares com vistas modernizao da Administrao
Pblica brasileira, como a criao do Ministrio da
Desburocratizao, no incio dos anos 1980, e do Programa
Nacional de Desburocratizao [...] que tinham como objetivos a
revitalizao e agilizao das organizaes do Estado, a
descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos
processos administrativos e a promoo da eficincia. (MATIASPEREIRA, 2008, p. 92).

Muito bem, agora voc deve estar pensando como ficaram as


prticas do passado patrimonialista face burocratizao da
Administrao Pblica no Brasil, no verdade? Ser que foram
banidas para sempre? Derrotamos enfim o uso privado do Estado?

Essa uma reflexo muito interessante, pois embora a partir de


1930 tenhamos promovido uma ruptura com o patrimonialismo, suas
prticas no foram totalmente abandonadas. Vejamos essas evidncias.
A implantao da tipologia burocrtica na Administrao
Pblica brasileira no impediu a reproduo de velhas prticas e a
institucionalizao de novas na relao Estado e sociedade no Brasil.
Um estudo muito interessante desenvolvido por Nunes (1997) mostra
como esse processo pode ser visualizado no perodo que vai de
1930 a 1960. Nele, o autor afirma que foram estabelecidos quatro

126

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

grandes padres institucionais que disciplinaram essa relao, por


meio de quatro gramticas* conhecidas como: clientelismo,
corporativismo, insulamento burocrtico e universalismo de
procedimentos.
Na prtica, essas gramticas puderam ser combinadas de
formas diversas ao longo do tempo, ora prevalecendo uma em
detrimento e/ou em conjugao com as demais, servindo de base
para a ao dos aparelhos estatais junto sociedade.

*Gramticas indicao
da existncia de diferentes

combinaes

culturais e elementos
dentro de uma mesma
estrutura. Fonte: Nunes
(1997).

O clientelismo, que pode ser vinculado origem


patrimonialista do Estado brasileiro e, portanto, vigente desde os
tempos do descobrimento, refere-se a mecanismos de controle de
certos recursos materiais e de mediao de interesses por intermdio
de relaes pessoais. Ele no obedece a qualquer critrio formal ou
jurdico, pressupondo consentimento individual entre as pessoas
sem nenhum instrumento legal condicionante.
O corporativismo envolve, por outro lado, a mediao de
interesses via instrumentos formalizados cujos agentes so
representativos de determinadas categorias sociais diferenciadas,
reconhecidas ou at mesmo criadas pelo Estado. Os arranjos do
corporativismo passam pela organizao horizontal de determinadas
categorias sociais que so diferenciadas entre si e que possuem
determinantes hierrquicos e formais. Ele constitui uma forma de
intermediao pelo Estado de interesses distintos entre empresrios
e trabalhadores e objetiva a eliminao ou a antecipao dos
conflitos em uma sociedade de classes.
O universalismo de procedimentos refere-se ao conjunto de
regras de ao que garantem a impessoalidade, isto , baseia-se
no princpio de igualdade de tratamento dos cidados perante a
lei. J o insulamento burocrtico refere-se definio de
instrumentos que promovem certa proteo do ncleo tcnico do
Estado, ou, ainda, certo distanciamento do tcnico em relao
poltica, em busca de evitar a interferncia da sociedade civil nas
aes estatais.

Desse modo, podemos entender o surgimento do


universalismo de procedimentos, do insulamento burocrtico e do

Mdulo 3

Voc se recorda da
discusso sobre o

tcnico-poltico? O

insulamento burocrtico
uma dessas prticas.

127

Teorias da Administrao Pblica

corporativismo a partir de 1930, enquanto o clientelismo, j uma


prtica recorrente no Pas, continuou sendo conjugado com as
demais gramticas. No primeiro governo Vargas (1930-45), por
exemplo, foi implementado
[...] a legislao corporativista e foram criadas instituies
corporativistas; ensaiou-se o insulamento burocrtico, atravs da criao de novas agncias e empresas estatais; buscou-se instaurar o universalismo de procedimentos, principalmente atravs de tentativas de reforma do servio pblico e da implantao do sistema de mrito. Estas novas
gramticas modernizantes interagiram com uma antiga,
o clientelismo, que foi traduzido para as instituies formais por meio da operao de um sistema poltico que
beneficiava os grupos locais e estaduais remanescentes do
perodo altamente descentralizado da Repblica Velha.
(NUNES, 1997, p. 47).

No perodo que se estendera de 1946 a 1950, o clientelismo


fora retomado como gramtica dominante. O universalismo de
procedimentos fora esquecido, bem como foram enfraquecidas as
agncias insuladas, como o Departamento Administrativo do
Servio Pblico (DASP), visto at ento como cone do regime
autoritrio. O corporativismo no fora alterado.
A partir de 1950, no segundo governo de Getlio Vargas e
no de Juscelino Kubitschek, foram criadas diversas agncias estatais
responsveis pela formulao e implementao de polticas
econmicas inerentes industrializao, configurando a gramtica
do insulamento burocrtico como a mais marcante, complementada
pelas demais que no se afastaram de cena. Esse perodo foi
marcado pelo debate em torno do nacional-desenvolvimentismo,
em que as agncias insuladas se incumbiam de traar polticas
isoladas das instncias partidrias, tidas como clientelistas.

128

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

No governo Goulart, de 1961 a 1964, a gramtica do


clientelismo foi evidenciada em detrimento das outras trs. J no
perodo militar, o insulamento burocrtico foi a vedete da reforma
administrativa de 1967, por meio do fortalecimento da chamada
Administrao Indireta, que deu margem a criao de vrias
agncias, desvinculadas da participao e do controle da sociedade
civil sobre o Estado.
Assim, podemos evidenciar que no s a reproduo do
clientelismo, herdeiro legtimo do patrimonialismo, mas tambm a
criao de novas prticas ou gramticas, como o insulamento
burocrtico, o universalismo de procedimentos e o corporativismo
permearam a implantao da Administrao Pblica do tipo
Burocrtica no Brasil.

Mdulo 3

129

Teorias da Administrao Pblica

Resumindo
Nesta Unidade, verificamos que a Administrao Pblica Patrimonialista foi trazida de Portugal, pela comitiva
de Pedro lvares Cabral, em 1500. A instalao da famlia
real portuguesa, em 1808, reproduziu e reforou as razes
patrimoniais da gesto estatal de origem lusitana em nossas terras, confundindo o domnio das coisas privadas do
monarca no Estado. Vimos, tambm, como essas prticas
foram vivenciadas durante anos no Brasil.
Somente a partir de 1930 que viemos a conhecer a
primeira iniciativa de ruptura com a ordem patrimonial, por
meio da introduo de uma grande reforma administrativa
do Estado, iniciada pelo presidente Getlio Vargas, responsvel pela adoo de medidas que passaram a configurar a
Administrao Pblica Burocrtica no Brasil, acarretando o
ocaso do ciclo patrimonial. Entretanto, vimos que esses traos patrimoniais como prticas sociais, resistiram e se reproduziram ao longo do tempo convivendo com outras prticas
ou gramticas criadas aps as experincias burocrticas.
Os governos militares, ps-1964, reforaram a modernizao da gesto estatal marcando essas iniciativas pelo
reforo da Administrao Indireta, baseada no princpio da
descentralizao, por meio da edio do Decreto-Lei n. 200/
67. Esse decreto propiciou uma ciso entre a chamada Administrao Indireta e a Direta, na medida em que a Indireta
gerou uma gesto paralela, mais flexvel e autnoma, forte
e profissionalizada, e a segunda foi enfraquecida, tornando-se lenta e pouco profissionalizada.

130

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

Com base no estudo desta Unidade, podemos evidenciar que todas as mudanas importantes ocorridas na Administrao Pblica no Brasil tiveram como pano de fundo o
afastamento da participao popular, ou seja, aconteceram
sem o povo. Note que, primeiro tivemos a vinda da famlia
real sem o convite dos habitantes da Colnia, pelo contrrio, a Corte de Portugal aqui desembarcou e usurpou as habitaes e outras propriedades privadas para a sua instalao. Trouxeram na bagagem o patrimonialismo estatal sem
nenhuma interferncia local.
Segundo, a independncia foi decretada pelas mos
de um prncipe, apoiado por elites locais, descoladas do resto da sociedade civil. A instaurao da Repblica, de forma
semelhante, foi conquistada por um golpe militar, apoiado
por elites descontentes. A implantao, a partir dos anos
1930, da Administrao Pblica Burocrtica tambm no foi
diferenciada. Outra vez um golpe militar, que no permitiu
a posse de um presidente eleito, rompeu com o poder da
oligarquia rural. Novamente uma trama de elites.
Ampliamos tambm o nosso conhecimento no que
tange a implantao do Decreto-Lei n. 200/67, responsvel
pelo refinamento do modelo da Administrao Burocrtica
brasileira, que se deu em um contexto de regime autoritrio de governo, comandado pelos militares que haviam tomado o poder, em 1964, e destitudo o ento Presidente Joo
Goulart, ante o medo das consequncias que as suas reformas de base poderiam causar ao Pas.
Como pudemos ver, a passagem da Administrao Pblica no Brasil do tipo Patrimonial para a Burocrtica ocorreu em meio a golpes militares e a deposio de presidentes eleitos.

Mdulo 3

131

Teorias da Administrao Pblica

Atividades de Aprendizagem
Agora hora de verificarmos o seu nvel de apreenso
dos temas at aqui tratados. Para tanto, realize as
atividades propostas.

1. Sintetize as principais caractersticas das prticas da gesto estatal no Brasil, de D. Joo VI at o fim da Monarquia. Por que elas
podem ser classificadas como patrimonialistas?
2. O que entendemos por coronelismo? Quais foram as suas caractersticas?
3. Por que os anos de 1930 foram importantes para a histria da Administrao Pblica no Brasil? Quais so as marcas deixadas pela
Administrao Pblica Burocrtica implantada a partir de ento?
4. Comente as gramticas reproduzidas nas relaes entre Estado e
sociedade no Brasil.
5. Em qual contexto e como se caracterizou a segunda reforma administrativa no Brasil, de 1964 a 1985?

132

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

UNIDADE 6
A ADMINISTRAO PBLICA
GERENCIAL NO BRASIL

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:


f

Entender as propostas da Administrao Pblica Gerencial;

Compreender a ideia das atividades no exclusivas de Estado; e

Identificar as diferenas entre o modelo Burocrtico e o


Gerencial.

Mdulo 3

133

Teorias da Administrao Pblica

134

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

O ADVENTO DA ADMINISTRAO
PBLICA GERENCIAL
Caro estudante,
Bem-vindo ultima Unidade desta disciplina. Agora vamos
estudar as propostas de mudana da Administrao Pblica
Burocrtica para a denominada Administrao Pblica
Gerencial no Brasil, baseada nos pressupostos da Nova
Gesto Pblica (NGP), que estudamos na Unidade 3.
Conheceremos esse processo e os seus desdobramentos
at os dias atuais. Voc est preparado para seguir adiante?
Acreditamos que sim!
A partir dos anos de 1985, o Brasil, enfim, retornou ao
convvio com a democracia. Findo o perodo dos regimes militares,
Jos Sarney assume a presidncia do Brasil, dado o falecimento de
Tancredo Neves antes da prpria posse. Seu desafio maior foi o de
lutar contra um processo inflacionrio de grandes propores, mas
sem grande xito. No entendimento de Bresser-Pereira (1992; 1996),
o Estado brasileiro se viu envolto por uma grave crise fiscal. Se at
1985 o Estado era o ator principal que bancava parte do
desenvolvimento econmico, passou ento a dar sinais de
incapacidade financeira para continuar mantendo esse papel.
Tal crise atingiu o seu pice ao final dos anos de 1980, tomando
propores incontrolveis, por meio de um processo
hiperinflacionrio, em janeiro de 1990.
Somente a partir desse ano foi dado o alerta sociedade,
momento que coincide com a eleio de Fernando Collor de Mello,
em 1990, primeiro presidente escolhido pelo voto direto aps o fim
da ditadura militar. Em seu governo foram dados, ainda que de
forma atabalhoada, os primeiros passos em direo s reformas

Mdulo 3

135

Teorias da Administrao Pblica

econmicas e de gesto estatal. Fora promovida, pois, uma


reforma estatal que trazia em seu bojo a ideia de reduo da
presena do Estado, tanto no plano econmico, como indutor e
executor de polticas de desenvolvimento, como no plano das
polticas de cunho social.
Medidas concretas foram promovidas para contemplarem a
extino e a fuso de entidades governamentais, inclusive
ministrios; o afastamento e o remanejamento de pessoal; e o incio
de um vasto programa de privatizao de empresas estatais,
configurando, desta forma, a desestatizao. Essas medidas tomadas
em prol de uma pretensa racionalizao da mquina estatal
provocaram o desmantelamento desses aparelhos e, ainda, o
desgaste da imagem do servio pblico perante a sociedade.
Envolvido em graves escndalos de corrupo, Fernando
Collor de Mello foi afastado por impeachment da presidncia em
1992, assumindo a presidncia o seu Vice-presidente Itamar Franco,
que nomeia, em 1993, Fernando Henrique Cardoso como ministro
da Fazenda. Inicia, ento, um processo de estabilizao econmica
a ser efetivado aps a entrada em cena do Plano Real, a partir de
1994. Dado o sucesso desse plano, Fernando Henrique Cardoso
(FHC) conquista a eleio para presidente do Brasil naquele mesmo
ano, vindo a tomar posse em 1995.

Voc deve estar se perguntando: por que FHC implantou a


Administrao Pblica Gerencial, no verdade? Em que
contexto histrico-social foi justificada a reforma do Estado
a partir dessa concepo?

Podemos constatar que, desde os anos de 1980,


vivencivamos um contexto de desestruturao e crise de um modelo
de Estado desenvolvimentista na Amrica Latina. Dito de outro
modo, uma falncia dos modos de interveno estatal no continente,
experimentados por volta dos anos de 1930 e consolidados nos anos
de 1950 com o avano de modelos econmicos, responsveis pela

136

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

transio da tradio agrrio-exportadora de sua economia para a


via da industrializao.
Esse perodo ficou conhecido como inerente a um processo
de substituio de importaes e originou o chamado nacionaldesenvolvimentismo, ou seja, uma interpretao que concebia as
economias nacionais latino-americanas como subdesenvolvidas e
em desvantagem perante a concorrncia dos pases industrializados.
Fora necessria, ento, a adoo de medidas protecionistas para
as indstrias nacionais, e admitida, ainda, a ao forte do Estado
na economia, seja como ator importante tanto na definio de
estratgias de crescimento e direo da economia como promotor
direto desse processo de industrializao. Assim, sua atuao seria
sentida firmemente no sistema produtivo, por meio de inverses
econmicas que ampliariam o seu tamanho via empresas estatais.
Um exemplo marcante dessa estratgia foi a criao, em 1942, da
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD).
Somemos a essa estratgia eventos inerentes s
transformaes na economia capitalista em nvel mundial, como:

X As mudanas nos processos de gesto da produo e


circulao de bens que passaram a ter como pressuposto bsico o regime da oferta, ou seja, a colocao
no mercado de produtos de baixo custo e em grandes
quantidades capazes de estimular e atender ao consumo de massa. Registramos nesse evento um novo
padro econmico pressionado pela demanda, isto ,
em que a produo passou a ser baseada na maior
adequao capacidade de atendimento das exigncias dos consumidores, por meio da adoo de mtodos mais flexveis de gesto da produo envolvendo
a utilizao de novas tecnologias.

XA constituio de um sistema financeiro internacionalizado no incio dos anos de 1960 com a criao de
um mercado para emprstimos e investimentos financeiros na Europa e nos Estados Unidos, formado por
ativos em dlares vindos de excedentes de pases ex-

Mdulo 3

137

Teorias da Administrao Pblica

portadores e de empresas multinacionais, dotado de


regulamentao prpria como a taxa de juros. Como
esse mercado operava em dlar, os Estados Unidos
assumiram grande poder de controle sobre a taxa de
juro internacional, trazendo, como consequncia, a
perda de autonomia das autoridades financeiras dos
Estados nacionais. Isto , naquilo que dizia respeito
definio de polticas monetrias e s consequentes
taxas de juros para as suas moedas, enfraquecendo,
em particular na Amrica Latina, as capacidades das
intervenes estatais nas economias locais.

X O rearranjo dos processos decisrios locais devido


tendncia unificao de decises em nveis regionais,
envolvendo unificao de mercados entre
pases, a partir da formao de blocos coMercado Comum Europeu
Saiba mais
muns que pudessem combater a prpria
Sucessor, desde 1992, da
dinmica de enfraquecimento dos Estados
Comunidade Econmica
nacionais frente economia mundial
Europeia, teve como obglobalizada. Um grande exemplo foi a forjetivo inicial integrar
mao do Mercado Comum Europeu, que
economias de pases
deu origem atual Unio Europeia.
europeus, aps o fim da Segunda Guerra
Mundial, com vistas a garantir-lhes processos de desenvolvimento econmico e social
compartilhados e contnuos. Atualmente
composto por vinte e sete Estados membros
e sua mais marcante caracterstica a
integrao econmica e comercial por meio
de um mercado nico que permite a livre circulao, entre seus territrios, de bens, servios, capitais e trabalhadores. Em 1999, foi
criado o euro, ou seja, uma moeda de circulao comum entre os Estados-membros.
Fonte: Elaborado pelo autor.

138

Esse era o pano de fundo subjacente


Amrica Latina quando da posse de FHC.
Assim, ao iniciar o seu governo, FHC criou
o Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado (MARE), sendo
nomeado como ministro o professor
Bresser-Pereira, que se torna o artfice e
defensor de um processo mais amplo de
reestruturao do Estado, incluindo nela
refor mas de cunho administrativo,
previdencirio e poltico denominada de
Administrao Pblica Gerencial.

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

A leitura que o ento gestor do MARE fazia sobre a crise do


Estado brasileiro, naquela ocasio, foi caracterizada por quatro
aspectos. So eles:

X Fiscal ou financeiro: poupana pblica negativa e


perda do crdito pblico, diminuindo a capacidade
de interveno do Estado.

X Modo de interveno na economia: falncia do


modelo de substituio de importaes adotado no
Pas a partir dos anos de 1930.

X Forma de administrao do Estado nos moldes


burocrticos: incapacidade de atendimento com
eficcia aos cidados.

X Poltico: crises de legitimidade do regime militar, de


adaptao ao regime democrtico (transio
democrtica) e moral (impeachment de Collor).
Registramos que os processos complexos e diversificados de
interveno estatal com vistas ao desenvolvimento nacional, a partir
dos anos de 1930, resultaram na expanso de gastos pblicos e de
organizaes estatais, bem como no fortalecimento da
Administrao Indireta. Em paralelo, no foram tomados os
cuidados necessrios para os devidos ajustes nos diversos estgios
de desenvolvimento inerentes reviso de gastos, incentivos e
subsdios, gerando nestes dois ltimos um forte descontrole na
dinmica desordenada.
Verificamos j poca a superposio de rgos estatais
responsveis pelas duplicidades de competncias e pela
desorganizao dos aparatos pblicos estatais, contribuindo para
a incapacidade cada vez maior dos governos de atenderem as
demandas sociais em relao ao Estado, propiciando um quadro
de descrdito generalizado do setor pblico no Brasil.

Mdulo 3

139

Teorias da Administrao Pblica

Assim, no governo FHC a Administrao Pblica Gerencial


foi um instrumento por meio do qual se buscou um possvel
redesenho dos
Contornos da nova Administrao Pblica: (1)
descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo-se
recursos e atribuies para os nveis polticos, regionais e
locais; (2) descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administradores pblicos
transformados em gerentes crescentemente autnomos; (3)
organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs da
piramidal: (4) pressuposto da confiana limitada e no da
desconfiana; (5) controle por resultados, a posteriori, ao
invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos; e (6) administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de autorreferida. (BRESSERPEREIRA, 1996, p. 11-12).

Criado pelo MARE em 1995, o Plano Diretor da Reforma do


Aparelho do Estado passou a conter os princpios gerais da
Administrao Pblica Gerencial, inserida no bojo de um conjunto
de aes inerentes ao que foi denominado de processo de
reconstruo do Estado. Dentre seus objetivos principais constava
modernizar e aumentar a eficincia dos governos da Unio, dos
Estados e municpios, bem como contribuir para o ajuste fiscal
destes, sugerindo enxugamentos de quadros de pessoal em
excesso, a fixao de tetos de remunerao para servidores pbicos
e mudanas nas regras inerentes aposentadoria e previdncia.

Conhea os detalhes do

Plano Diretor da Reforma


do Aparelho do Estado no
site <http://www.

bresserpereira.org.br/>.

140

Assim, na perspectiva da reforma gerencial, o papel do


Estado, contrapondo-se ao modelo do Estado Social Burocrtico,
seria o do Estado Social Liberal, ou seja, protetor dos direitos
sociais, promotor e no agente econmico do desenvolvimento,
capaz de realizar servios sociais por meio de estruturas
organizacionais flexveis pblicas, porm no estatais. Iniciou,
assim, a transio da Administrao Pblica do tipo Burocrtica
para a Gerencial, ancorada em trs dimenses bsicas. So elas:

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

X a institucional-legal, compreendendo o papel do Estado


e seus aspectos legais;

X a cultural, em que h a transformao de valores


burocrticos para os valores gerenciais; e

X a gerencial, por meio da qual se pretendia tornar o servio


pblico mais eficiente e de qualidade para a populao.
Na proposta da Administrao Pblica Gerencial passavam
a prevalecer, ento, valores vinculados qualidade, eficincia e
eficcia dos servios pblicos e busca pelo estabelecimento de
uma cultura gerencial em distino cultura burocrtica nas
organizaes pblicas. Ainda assim, no se tratava de negar
totalmente os princpios do modelo burocrtico, preservando deles
o interesse pblico, os sistemas de mritos e de carreiras estruturadas
de funcionalismo, a avaliao de desempenho e a formao
continuada de pessoal.
Em suma, a Administrao Pblica Gerencial, no bojo de
uma proposta mais ampla da chamada reconstruo do Estado,
visava superar disfunes e desajustes tanto administrativos como
estruturais e crnicos na gesto pblica brasileira, que contriburam
sobremaneira para um impasse gerencial e fortaleceram a crise do
Estado. Dentre essas distores no servio pblico, eram destacadas:

X a rigidez excessiva de regras e procedimentos


operacionais;

X as insuficincias oramentrias, de recursos materiais


e tecnolgicos;

X a expanso exacerbada da Administrao Indireta,


como empresas estatais, fundaes, autarquias; as
disparidades entre servidores da Administrao Direta
e Indireta; e

X a distribuio desordenada de contingentes de pessoal,


como a carncia ou o excesso em determinadas reas,
os regimes de trabalho, as carreiras, os nveis de
remunerao e capacitao distorcidos, dentre outras.

Mdulo 3

141

Teorias da Administrao Pblica

O pensamento dos formuladores do MARE impunha a opo


por um modelo de Estado que, preservando os ideais democrticos,
pudesse ser desenhado como uma organizao estatal mais enxuta,
reduzidas as suas atividades consideradas no prioritrias, extintas
as redundncias e obsolescncias e, ainda, delegando ao mercado
aquilo que pudesse ser feito por ele, como atividade empresarial de
cunho competitivo. No plano da gesto propriamente dita, os
aparelhos estatais deveriam ser dotados de instrumentos gerenciais
modernos capazes de garantir sua maior eficincia e eficcia.

Inclua-se nessas

ferramentas gerenciais a
avaliao de

desempenho por meio de


indicadores especficos,
sugerida pela obra

Reinventando o Governo
de David Osborne e Tom
Gaebler.

De acordo com Osborne e Gaebler (1995), o oramento seria


uma importante pea para um governo de resultados, na medida
em que deve refletir as misses de determinado governo, os seus
objetivos especficos, bem como os resultados de qualidade a serem
alcanados. Logo, torna-se possvel no s o acompanhamento da
execuo daquilo que foi previsto, como tambm a que custos os
resultados foram alcanados no plano qualitativo.
Note que a Administrao Pblica Gerencial pretendida
desde 1995, foi uma das opes do governo FHC frente crise do
Estado, no intento especfico de superar os entraves histricos do
modelo burocrtico clssico e em sintonia com um novo padro de
desenvolvimento, marcado pelas novas tecnologias. Ou, ainda, a
definio de um modelo distinto de Estado, que deveria ser atuante
e gerencial, sem, necessariamente, adotar o gigantismo de seu
antecessor burocrtico, herdado do regime militar.
Nesse cenrio, a Administrao Pblica Gerencial passou a
defender caractersticas, tais como:

X a profissionalizao dos servidores pblicos;


X a busca de controle de resultados por meio de indicadores de desempenho;

X a descentralizao administrativa;
X a utilizao de tcnicas de gesto consagradas no setor privado da economia, como a satisfao do cidado-cliente, a melhoria contnua, a flexibilizao de
rotinas e procedimentos operacionais, a maior parti-

142

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

cipao dos servidores nos processos decisrios, a


valorizao do gerente no lugar do administrador burocrtico, dentre outras ferramentas; e

X a utilizao mais racional de recursos pblicos.


Quanto s aes inerentes eficincia da mquina
administrativa, foram propostas alteraes nas configuraes das
organizaes pblicas, assim caracterizadas:

X a distino de atividades exclusivas de Estado como


aquelas inerentes regulamentao, fiscalizao, ao
fomento e definio de polticas pblicas, bem como
a sua localizao no chamado Ncleo Estratgico
Estatal, composto este pelo gabinete da presidncia e
ministrios, e pelas cpulas do Poder Executivo com
suas secretarias e agncias vinculadas, diferenciadas
em executivas e reguladoras;

X a identificao de atividades no exclusivas de Estado


como aquelas que podem tambm ser executadas pelo
setor privado da economia, de cunho competitivo.
Enquadravam-se nessa classificao os servios
pblicos de carter social ligados educao, sade,
cultura e pesquisa desenvolvidos por universidades,
hospitais, centros de pesquisa e museus e, ainda, os
denominados ser vios de apoio, como limpeza,
transporte, vigilncia e manuteno, que deveriam ser
terceirizados. As atividades de cunho social deveriam
ser executadas em parceria com o Estado, por meio
de entidades de carter pblico, porm no estatais,
denominadas de Organizaes Sociais; e

X as atividades empresariais estatais que deveriam ser


transferidas para o mercado por meio de processos de
privatizaes, como siderurgia, telefonia, dentre outras
concretizando e reforando o processo de desestatizao.

Mdulo 3

143

Teorias da Administrao Pblica

As atividades exclusivas de Estado seriam concentradas na


instncia denominada de Ncleo Central, ou seja, aquela composta
pelos ministrios e suas secretarias com a incumbncia bsica de
pensar, controlar e avaliar polticas de governo, apoiadas por
agncias do tipo executivas e reguladoras.
As agncias executivas foram constitudas por autarquias e
fundaes pblicas que, com vistas efetivao de polticas
pblicas, tivessem como encargos a tarefa de arrecadar impostos,
implementar aes de seguridade social bsica e garantir a
segurana pblica, por exemplo.

Observe que a proposta de constituio de agncias


executivas no institucionalizava uma nova configurao
jurdica no servio pblico, no verdade?

A agncia executiva era uma qualificao que recebia uma


autarquia ou fundao pblica, por meio de decreto presidencial,
a partir de sua deciso de candidatar-se adeso dessa qualificao.
Para tanto, deveria o ente interessado ter a permisso de seu
ministrio, definir uma proposta de projeto institucional e
organizacional e firmar um contrato de gesto com seu ministrio
supervisor. Nesse contrato de gesto, constariam seus compromissos
a serem assumidos em torno de aes e metas a serem cumpridas e
avaliadas, a partir de indicadores de desempenho acordados.
Aps cumprir essas etapas, o ente interessado aguardava a
qualificao por meio da publicao do decreto presidencial.
Com isso, os rgos centrais, ministrios e secretarias, aps
a formulao das polticas, delegariam de forma descentralizada
a sua execuo a essas agncias, as quais seria garantida a
flexibilizao na gesto para o alcance dos resultados previstos
nos contratos de gesto. J as agncias reguladoras diferenciavamse das executivas no s por possurem uma maior autonomia,

144

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

mas tambm por serem criadas por lei


especfica pelo Congresso Nacional e no por
decreto. Igualmente, passaram a ter como
incumbncia a regulamentao e a regulao
de servios pblicos de carter monopolista,
regulando, mas no determinando, os preos
destes. Essas agncias passaram a ter
importncia em setores como o de petrleo
em razo do fim do monoplio da Petrobras e
a privatizao de servios de telecomunicaes e de energia eltrica.
Conforme explicita o prprio BresserPereira (1998a, p. 226)

Saiba mais

Congresso Nacional

O edifcio do Congresso Nacional foi projetado por Oscar Niemeyer e sede do


Poder Legislativo. Sua arquitetura lembra a letra H, o prdio apresenta 28
andares que abrigam atividades administrativas. O seu interior apresenta um
vasto acervo cultural e paisagstico. Nas
cpulas se localizam os plenrios, na
convexa a Cmara dos Deputados e
na cncava o Senado Federal. Fonte:
<http://www.brasilviagem.com/pontur/
?CodAtr=2849>. Acesso em: 25 fev. 2010.

A diferena entre os dois tipos de agncia est no fato de


que, embora as duas gozem de maior autonomia administrativa, as agncias reguladoras so entes pblicos mais
autnomos em relao ao governo, uma vez que a elas
compete cumprir polticas de Estado, de carter mais amplo e permanente, em defesa do cidado, no devendo,
por isso, estar subordinadas a prioridades e diretrizes de
um governo especfico. Seus dirigentes so detentores de
mandato e tm sua indicao aprovada pelo Congresso,
o que no acontece com os dirigentes das agncias executivas, que so de livre nomeao e exonerao pelo Presidente da Repblica.

Foram ento criadas por legislaes especficas, entre os anos


de 1996 e 1997, as trs primeiras agncias reguladoras da era
gerencial Agncia Nacional do Petrleo (ANP); Agncia Nacional
de Energia Eltrica (ANEEL); e a Agncia Nacional de
Telecomunicaes (ANATEL). O Banco Central e o Conselho
Administrativo de Defesa Econmica j funcionavam tambm como
agncias reguladoras. At o primeiro trimestre de 2008, o Pas j
contava com mais sete dessas agncias, sendo a mais recente a

Mdulo 3

145

Teorias da Administrao Pblica

Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), criada em 2005, j no


governo do Presidente Lula.
Agora que voc j sabe o que so atividades exclusivas de
Estado, bem como a forma organizacional que assumiram, vamos
tratar das atividades no exclusivas de Estado. Essa proposio,
sem dvida, pode ser considerada a grande novidade da
Administrao Pblica Gerencial no Brasil. Por seu intermdio,
servios pblicos, como sade, educao, cultura e pesquisa
cientfica, prestados diretamente por entidades estatais, passariam
a ser realizados por entidades pblicas no estatais denominadas
de Organizaes Sociais (OS), ou seja, prestadoras de servios de
interesse pblico, sem, entretanto, pertencerem ao Estado, sendo
constitudas na esfera do Direito privado.

Para conhecer em

detalhes a proposta de

concepo e criao das


OS, acesse <http://

Voc deve estar pensando: como assim? Isso significaria

www.planejamento.gov.br/

privatizar a sade e a educao no Brasil?

secretarias/upload/
Arquivos/publicacao/
seges/PUB_Seges_Mare_
caderno02.PDF>. Acesso
em: 1 dez. 2010.

A opo pela esfera pblica no estatal no significaria a


privatizao do Estado, conforme os pensadores do MARE. Isso
porque as OS atuariam em reas em que o mercado incapaz de
atuar ou at compete com o Estado (educao e sade, por
exemplo) e cujas organizaes estatais no se apresentam de forma
eficiente e flexvel na execuo de servios pblicos. Do mesmo
modo, as OS seriam pblicas porque estariam voltadas para
o interesse pblico, sem fins lucrativos ou corporativos e no
estatais por no serem de propriedade do Estado. Ou seja, no
confundiriam, neste caso, aquilo que pblico com o que de
natureza estatal.
Logo, para prestarem servios de natureza pblica, as OS
deveriam estabelecer parcerias com o Estado, por meio de um
processo denominado pelo ento ministro Bresser-Pereira como
publicizao, do seguinte modo:

146

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

X a deciso da entidade e do ministrio a qual essa se


vincula de se submeter a publicizao;

X a extino dessa mesma entidade estatal, por meio de


lei, para que possa ser absorvida por uma associao
ou fundao, criada por pessoas fsicas e de direito
privado; e

X a qualificao dessa entidade como organizao social


realizada pelo governo. Essa OS assumiria, ento, por
cesso precria, todos os bens da entidade extinta.
Os servidores pblicos da extinta entidade estatal passariam
a integrar um quadro em extino e, vinculados ao ministrio ao
qual pertenciam, seriam cedidos s OS. Os novos servidores dessa
nova entidade seriam contratados pelo regime da Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT). Logo, seriam empregados no vinculados
diretamente ao Estado. Os procedimentos inerentes s compras da
OS permaneceriam vinculados aos processos de licitao pblica,
podendo contar com normativas prprias.
O Estado, por meio de contrato de gesto com a OS,
repassaria recursos necessrios oferta de servios pblicos de
forma gratuita aos cidados. A utilizao desses recursos pblicos
estaria sob controle de rgos internos e do Tribunal de Contas.
Outra garantia de controle do desempenho dessa entidade pblica
no estatal, sem fins lucrativos, seria dado pela constituio de um
Conselho de Administrao que detivesse o poder e que fosse
composto por membros natos e eleitos, representantes
governamentais e da sociedade civil.
Caberia ainda OS a adoo de instrumentos flexveis de
gesto para o atendimento eficaz ao cidado, bem como a instituio
de canais de comunicao para que seu desempenho fosse
controlado externamente.
Os contratos de gesto tambm seriam instrumentos
importantes para o controle das OS, devendo conter:

X os indicadores de desempenho;

Mdulo 3

147

Teorias da Administrao Pblica

X a viso estratgica, misso e metas institucionais em


acordo com a poltica pblica a qual se vinculam;

X os recursos e condies indispensveis ao cumprimento


dos objetivos pactuados;

X aos dispositivos institucionais de avaliao de desempenho;

X as possibilidades que permitam rediscusso e/ou resciso contratual, bem como a sua vigncia e condies para renovao;

X as condies de responsabilizao por descumprimento


de pactos contratuais;

X as obrigaes mtuas tanto da OS quanto do governo


por intermdio dos ministrios envolvidos; e

X a efetivao de condies que permitam a publicidade


de atos e, ainda, o controle por parte da sociedade.
Em princpio, os estrategistas do MARE pensavam que, em
nvel do governo federal, poderiam ser consideradas como atividades
no exclusivas de Estado e de maior relevo aquelas exercidas pelas
universidades, pelas escolas tcnicas, pelos centros de pesquisa,
hospitais e museus. Em 1997, foi ento
editada a Medida Provisria n. 1.591,
Saiba mais Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron
transformada na Lei n. 9.637 no ano
Centro de pesquisa esseguinte, dando incio ao processo de
tatal localizado em
publicizao de entidades estatais.
Campinas (SP), o LNLS
As primeiras OS criadas a partir dessas
um laboratrio aberto a
duas legislaes absorveram a
usurios do Brasil e do
Fundao Roquette Pinto, organizao
Exterior que oferece condies excepcionais para
os cientistas realizarem pesquisas em nvel
ligada a atividades de televiso
de competitividade mundial. Fonte: <http://
educativa no Rio de Janeiro, e o
www.lnls.br/lnls/cgi/cgilua.exe/sys/start. htm?
Laboratrio Nacional de Luz
sid=60>. Acesso em: 25 fev. 2010.
Sncrotron.

148

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

A estratgia de extino de entidades estatais e de


contratao de OS para a execuo de atividades no exclusivas
de Estado foram tambm vivenciadas por Estados e municpios,
como ocorreu na cidade de So Paulo, por exemplo, quando foram
firmados contratos com vrias OS locais para a prestao de
servios de sade. Essa estratgia tem gerado conflitos judiciais
contrrios a esse procedimento. Polmica jurdica semelhante
experimentou o Estado de Santa Catarina que, por meio da
Lei n. 12.929, de 4 de fevereiro de 2004, criou o Programa Estadual
de Incentivo s Organizaes Sociais.

Para saber mais sobre

essas polmicas, acesse o


site do professor BresserPereira <http://www.

bresserpereira.org.br/>.

Acesso em: 1 dez. 2010.

Desse modo, o Estado Social-Liberal se configurou como


flexvel, mais enxuto, descentralizado e publicizado no plano das
estruturas organizacionais, como vimos at aqui. No plano da
transformao da cultura burocrtica para a gerencial, as principais
aes foram tentadas por meio de programas e polticas de recursos
humanos. Dentre elas podemos enumerar:

X o Programa de Qualidade e Participao, cuja inteno


era a de implantar princpios de programas de
qualidade total, fartos no setor privado, em todos os
rgos estatais do Poder Executivo, incentivando a
aplicao de tcnicas que buscassem a participao
dos servidores pblicos e seus compromissos com a
avaliao e melhoria de resultados de satisfao dos
seus clientes, internos e externos, dentre outras; e

X o Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios,


que, tambm, luz da qualidade total, seria dedicado aos
processos de reestruturao gerencial dos ministrios.
Foi ainda instituda uma nova poltica de gesto de pessoal
a partir da Emenda Constitucional n. 19/98, que alterou
significativamente a Constituio Federal de 1988. A partir dela, a
estabilidade no servio pblico passou a ser efetivada aps trs
anos de estgio probatrio, tendo sido avaliado o desempenho
satisfatrio do servidor. Em caso de desempenho insatisfatrio, o
servidor poderia ser demitido, mas a ele reservada a ampla defesa.

Mdulo 3

149

Teorias da Administrao Pblica

Tornou-se possvel, ainda, a demisso por excesso de


quadros, situao na qual, se comprovada a ameaa aos limites
legais permitidos para gastos com pessoal na Administrao Pblica,
seria permitida a extino do cargo. Contando, ademais, com o
advento da publicizao, bem como com as terceirizaes de
atividades de apoio, o Estado diminuiria seus quantitativos de pessoal
passando a conter custos e a reduzir os seus dficits financeiros.
Foi extinto, tambm, pela mesma emenda, o Regime Jurdico
nico para os servidores pblicos, conforme ditava o artigo 39 da
Constituio Federal de 1988, que obrigava a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os municpios a institurem um regime nico para
todos os seus servidores, baseados em estatutos prprios, impedindo
o regime celetista na gesto pblica, por exemplo. Pela emenda,
essa obrigao deixava de existir.
Entretanto, no ano de 2000,
os Partidos dos Trabalhadores (PT),
Saiba mais
Supremo Tribunal Federal (STF)
o Comunista do Brasil (PC do B),
Criado pela Constituio
o Democrtico Trabalhista (PDT) e o
Federal de 1988, o STF
Socialista do Brasil (PSB) propuseram
a Corte responsvel por
uma Ao Direta de Inconstitucionalidade,
uniformizar a interpreADIN n. 2135-4, com pedido de liminar
tao da lei federal em
ao Supremo Tribunal Federal (STF) em
todo o Brasil, seguindo
os princpios constitucionais e a garantia e defeBraslia, julgada procedente por esta
sa do Estado de Direito. Fonte: <http://
Corte, sendo publicada a liminar
www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp
favorvel aos impetrantes em maro de
?tmp.area=293>. Acesso em: 25 fev. 2010.
2008. Com isso, at o julgamento final
pelo STF, o Regime Jurdico nico
retornou ao texto constitucional, conforme redigido em 1988.
Por fim, de acordo com Bresser-Pereira (1998a), artfice da
reforma gerencial, as mudanas na rea de gesto de pessoas na
Administrao Pblica eram tarefas prioritrias no existente cenrio
poca, implicando o estabelecimento de uma poltica voltada captao
de novos servidores, ao desenvolvimento ou capacitao do pessoal,
implantao de um sistema de remunerao adequado que estimulasse
o desempenho por meio de incentivos e instituio de carreiras
compatveis com a necessria reconstruo do aparelho do Estado.

150

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

Voc sabe quais foram as consequncias dessa reforma


gerencial?

Vejamos que, ainda em 1999, no segundo mandato de FHC,


o MARE foi extinto, sendo suas atribuies transferidas para a
Secretaria de Gesto (SEGES) vinculada ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Esta continuou na mesma linha
de reforma gerencial e desenvolveu: o Programa Nacional de
Desburocratizao, o Programa de Valorizao do Servidor, o
Programa de Gesto Pblica Empreendedora e o Programa de
Qualidade no Servio Pblico.
Na avaliao de Paula (2007, p. 136), [...] ainda no foram
realizadas muitas anlises sistemticas sobre o desenho do aparelho
de Estado, aps a reforma de 1995. De concreto, em nosso
entendimento, podemos observar que durante o perodo de dois
mandatos do Presidente FHC, a reforma gerencial foi amplamente
estudada e cuidadosamente expressada em legislaes especficas.
A vontade poltica estava muito clara por parte do governo em sua
implementao. Contudo, como vimos, a transferncia de atividades
no exclusivas de Estado para as OS, no governo federal, foram
muito tmidas. Na educao, por exemplo, o prprio Bresser-Pereira
(1998a) reconheceu as dificuldades que enfrentou no Ministrio da
Educao, que, se em princpio tomou como positiva a ideia da
publicizao das universidades, a rejeitou posteriormente por
presso dos reitores inviabilizando essa ao.
No tocante proposta das agncias, as executivas no
lograram muito xito. J aquelas definidas como reguladoras,
conforme j vimos, tiveram seu quantitativo aumentado, sendo
algumas delas criadas no mandato do sucessor de FHC, aps 2003.
No plano de gesto de pessoal, a extino do Regime Jurdico nico,
proposto pela Emenda Constitucional 19/98, uma das estrelas da
reforma, sofreu um retrocesso com a ADIN n. 2135-4 at a deciso
final do STF.
O governo do Presidente Lula aproveitou alguns princpios
da proposta gerencial, como a ideia da qualidade no servio pblico,

Mdulo 3

151

Teorias da Administrao Pblica

os contratos de gesto, as agncias reguladoras, mas tirou de


evidncia a publicizao. Na educao, por exemplo, em vez de se
falar em extino de universidades e escolas tcnicas, que teriam
as suas funes assumidas por OS, o que se viu nos ltimos seis
anos de governo foi a criao de novas universidades e escolas
profissionalizantes com status de ensino superior, bem como a
contratao de quadros de pessoal pelo Regime nico Estatutrio.
Por meio do Decreto n. 5.378/05 o governo federal criou o
Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
(GESPBLICA), que em seu artigo 1 define como sua finalidade
a contribuio para a melhoria da qualidade dos servios pblicos
prestados aos cidados, bem como para o aumento da
competitividade do Pas. Seus produtos so:

X a avaliao continuada de entidades estatais por meio


de autoavaliao e do Programa de Qualidade no
Servio Pblico, j existente; e

X a desburocratizao por meio da simplificao de


processos administrativos e a melhoria na gesto do
atendimento direto aos cidados.
Alguns Estados brasileiros, como So Paulo e Minas Gerais,
vm adotando, em suas legislaes inerentes gesto de pessoal, o
condicionamento para progresso funcional e melhoria de
remunerao ao alcance de metas preestabelecidas. Diante do
exposto, as prescries da Administrao Pblica Gerencial
continuam sendo utilizadas como orientaes nos planos de
mudana cultural, ou seja, procedimentos administrativos e
profissionalizao da mquina estatal no Brasil.
Entretanto, no governo federal, no tocante diminuio do
tamanho do Estado por meio da transferncia de suas atividades
no exclusivas para setores pblicos no estatais, o movimento at
agora tem sido o inverso. Ou seja, a crena a de que a gesto
pblica de qualidade nas reas sociais, como a educao, a sade,
a cultura e a cientfica, consideradas no exclusivas pelo Plano

152

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

Diretor da Reforma do Estado de 1995, pode ser efetivada por entes


estatais, mantidos como propriedades do Estado. Essa parece ser
uma das grandes distines da GESPBLICA em vigor, quando
relacionada aos conselhos da Administrao Pblica Gerencial,
concebida no governo FHC.

Mdulo 3

153

Teorias da Administrao Pblica

CRTICAS E ALTERNATIVAS TERICAS


TIPOLOGIA DA ADMINISTRAO
PBLICA GERENCIAL
Agora que voc j sabe como as tipologias da Administrao
Pblica Patrimonialista, Burocrtica e Gerencial se
manifestaram no Brasil, situadas em contextos histricosociais especficos, vamos discutir um pouco sobre as crticas
tipologia Gerencial, na literatura internacional e nacional,
bem como apontar caminhos para uma proposio
alternativa de tipologia a ser construda.

ALGUMAS

REFLEXES CRTICAS AOS PRESSUPOSTOS


DO

GERENCIALISMO

A Administrao Pblica Gerencial, ou Nova Gesto


Pblica, se apresenta como uma alternativa ao modelo de
Administrao Pblica Burocrtica, considerando a ineficincia
deste ltimo para lidar com as demandas do Estado contemporneo.
Tais consideraes so muito questionadas na literatura, que elabora
crticas ao gerencialismo na Administrao Pblica.

154

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

A burocracia como tipo especial de poder permitiu a


emergncia das organizaes burocrticas. Ou seja,
aquelas caracterizadas pela existncia de normas
formais escritas, impessoais, nas quais impera a
meritocracia e a separao ntida entre o que pblico
e o que privado.

Desde o advento das abordagens clssicas propostas por


Taylor e Fayol, no incio do sculo XX, grande parte do chamado
pensamento administrativo vem sendo dominado por uma
concepo cartesiana de gesto em que predominam dimenses
objetivas. Isto , abordagens que priorizam os conjuntos de tcnicas
e ferramentas com vistas ao alcance da eficcia e produtividade
organizacionais baseadas nos moldes burocrticos racionais.

Vimos ainda que por meio da Administrao Pblica


Burocrtica foi possvel a superao da tipologia
patrimonialista na gesto estatal, voc concorda?

importante lembrarmos ainda que os estudos analticos


sobre a emergncia da burocracia realizados por Weber (1984) se
referem a uma forma histrica de racionalidade da vida social como
instrumento importante de negao a modelos pr-burocrticos
inerentes patronagem e ao patrimonialismo advindos da
dominao do tipo tradicional.
A tica burocrtica sua aderncia impessoal s regras,
especializao, hierarquizao das relaes sociais, ao apego a
procedimentos regularizados e rotineiros est vinculada a
comportamentos capazes de garantirem a no influncia de
interesses polticos e compromissos particulares, visando
separao entre aquilo que de interesse pblico ou privado, em
uma sociedade democrtica. Se a tica burocrtica assim, dizem

Mdulo 3

155

Teorias da Administrao Pblica

os crticos, no se pode imputar burocracia as causas da


ineficincia da gesto pblica. Voc concorda com essa afirmativa?
Entre os anos de 1950 e 1970, o modelo burocrtico de gesto
passou a ser cada vez mais questionado sobre a sua eficincia para
enfrentar um contexto mundial de grandes transformaes, dentre
elas: a crise do dlar americano, a desestabilizao de economias
mundiais, o aumento da inflao, a elevao de taxas de juros nas
economias centrais, a discusso sobre o papel do Estado como
agente econmico produtivo, a saturao de mercados de certos
bens de consumo durveis no Primeiro Mundo, a emergncia dos
pases do Sudeste Asitico e a grande competitividade de seus
produtos nos mercados internacionais.

Algumas dessas novas


tecnologias de gesto
so tratadas,

detalhadamente neste
curso, nas disciplinas

Gesto de Operaes e
Logstica II e Gesto da
Qualidade no Setor
Pblico.

Surgem, ento, as iniciativas inerentes s chamadas novas


tecnologias de gesto organizacionais, que passaram a pregar a
flexibilizao dos processos de produo constituindo como palavras
de ordem a busca da qualidade total, a gesto democrtica, a
terceirizao, a reduo de estoques, o defeito zero, a polivalncia
do trabalho, a multiqualificao do trabalhador, a reengenharia,
dentre outros. O culto a essas prticas de gesto deu origem ao
movimento gerencialista.
Essas ideias foram reforadas com o lanamento da onda
a Gesto da Excelncia, nos Estados Unidos, nos anos 1980, como
um modelo capaz de conter, em seu bojo, um cabedal de preceitos
necessrios ao alcance do sucesso competitivo das organizaes
produtivas ocidentais nos mercados mundiais.
Alguns atributos passaram a ser caracterizadores de
organizaes inovadoras e excelentes. Dentre eles, ganharam
destaque:

X a determinao para a experimentao constante da


inovao;

X a prtica da escuta, do conhecimento e respeito ao


cliente;

X a busca da autonomia e do esprito empreendedor dos


lderes e demais membros organizacionais;

156

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

X o alcance de ganhos de produtividade por meio das


pessoas, tendo como base o seu maior envolvimento e
participao no trabalho;

X o compromisso com os valores organizacionais e a


gesto por resultados;

X a procura por estruturas organizacionais enxutas que


possam dar agilidade s decises e aos processos;

X a implantao de processos decisrios descentralizados


garantidores de maiores nveis de autonomia em toda
a organizao; e

X a crena em uma sociedade de mercado e em seus


aspectos competitivos.
Esse movimento gerencialista foi incorporado
Administrao Pblica, a partir da Gr-Bretanha, com o nome de
Nova Gesto Pblica (New Public Management). No Brasil, como
vimos, essa tendncia foi concretizada por meio da chamada
Administrao Pblica Gerencial, a partir dos anos de 1995. Alm
de sua pretenso de certa banalizao da burocracia, outras crticas
so direcionadas ao gerencialismo na Administrao Pblica.

A partir de agora vamos sintetizar a NGP e a sua verso


adaptada no Brasil. Preparado para mais essa descoberta?
Vamos l?

De acordo com Paula (2007), essa tipologia gerencial, ao


ser transplantada do setor privado da economia para o setor pblico,
trouxe consigo a ideia de separao entre a poltica e a
administrao, tratando a gesto estatal por uma via tecnicista,
descolada de suas bases polticas. Isto , no enfrentou questes
complexas da dinmica da participao social em uma sociedade
democrtica, no integrando questes tcnicas e polticas,
indissociveis no plano das relaes entre Estado e sociedade.

Mdulo 3

Voc se recorda que na


Unidade 1, deste livro,
tratamos da gesto
tomada como uma
ferramenta neutra na
perspectiva tcnica? Em

caso de dvida, retorne


quelas pginas para

auxiliar a sua reflexo.

157

Teorias da Administrao Pblica

Algumas limitaes do gerencialismo aplicado gesto


estatal podem ser assim destacadas:

X o fortalecimento de uma nova elite gerencial para ocupar-se da reorganizao das mquinas estatais, bem
como das atividades de regulao de servios transferidos para o setor privado;

X o reforo do poder de agncias executivas, centralizando o poder decisrio nos ncleos estratgicos de
governo;

X o excessivo reforo da autonomia gerencial, no s


induzindo a uma lgica de cunho individualista, mas
tambm dificultando uma viso de carter global, coletiva, participativa e sistmica de gesto governamental;

X a dificuldade para o controle social do poder decisrio


das elites gerenciais pblicas, dada a nfase na sua
autonomia de ao empreendedora em busca de
resultados maximizadores;

X a aplicao indiscriminada e acrtica de modismos


gerenciais (Qualidade Total, Reengenharia etc.) do
setor privado gesto pblica; e

X a flexibilizao do modelo burocrtico de gesto estatal baseada na concepo do Estado Gerencial,


visto na Unidade 3.
Desse modo, as crticas esto centradas na dificuldade do
movimento gerencialista em dar conta da compatibilizao entre
ferramentas tcnicas de gesto e a dinmica da poltica da gesto
na Administrao Pblica. Ou seja, sua dimenso sociopoltica,
j que a nfase em dimenses econmico-financeira e institucionaladministrativa coloca em risco a sua capacidade de inovao e de
compromisso com uma agenda governamental incrementadora de
um processo de participao cidad.

158

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

Outra considerao crtica importante s propostas da NGP,


a partir da adoo dos princpios da excelncia empresarial, a
sua pretenso de substituio dos administradores pblicos, tidos
como ineficientes, por gerentes, ou seja, perfis distintos de
comportamento nos quais os valores gerenciais superariam os
valores burocrticos. As crticas a essa nfase nos valores gerenciais
ocorrem exatamente em razo de que essa tendncia reforaria a
postura tcnica do gestor pblico, negando, de certa forma, sua
capacidade de ao como tcnico-poltico, necessria no setor
pblico, como defendemos na Unidade 5.

De outro modo, ancorada nos pressupostos da NGP, a


substituio do perfil denominado como administrador burocrtico
por aquele identificado como novo gerente concebe um perfil
gerencial voltado racionalidade, competio e ao sucesso
enfatizando um tipo ideal de gerente impregnado e obcecado por
desempenhos eficazes, movido pela busca da produtividade e
resultados maximizadores, sempre atento ao mercado. A questo
polmica exatamente a preocupao com essa lgica de ao na
gesto estatal: ser que podemos tratar a gesto de servios pblicos
com a mesma lgica com que tratamos a gesto empresarial
privada? Essa questo o cerne das crticas.

Na Unidade 3, tratamos
dessa proposta da

Administrao Pblica

Gerencial no Brasil, voc


se recorda? Consulte
novamente aquela
Unidade caso sinta
necessidade.

Portanto, apesar de serem importantes para a melhoria da


prestao dos servios pblicos, a introduo de ferramentas mais
apuradas de gesto, como proposto pela NGP ou Administrao
Pblica Gerencial, no caso brasileiro, permitem, por meio de crticas,
a reflexo do modo como essas ferramentas so trazidas do setor
privado da economia sem a sua devida contextualizao para a
gesto pblica, bem como a nfase ao mercado que, segundo seus
crticos, dada na NGP.
Que desejamos uma prestao de servio pblico de
qualidade, ningum duvida; entretanto, temos que pensar sob que
condies ela ser alcanada. Ser que podemos dar ao setor pblico
o mesmo tratamento dispensado s empresas privadas em suas
lgicas de competio e de mercado?

Mdulo 3

159

Teorias da Administrao Pblica

Em uma sociedade de mercado, o Estado tende a ser menos


presente no cotidiano dos indivduos, principalmente na oferta de
servios pblicos, atuando mais em sua regulao, por exemplo.
Tambm nessa sociedade o consumo assume uma grande
importncia, pois os indivduos passariam a valorizar aquilo que
tm e no o que so, ou, dito de outra maneira, o ter bens materiais
seria mais importante do que o ser ou existir. Os indivduos tendem
a maximizar seus comportamentos em termos de acesso a esses bens
da sociedade de consumo adotando valores impostos pelo mercado

Com base nessa realidade, como ficariam as necessidades de


usurios de servios pblicos desprovidos de condies de
barganha por uma melhor condio de vida na sociedade?
Veremos adiante uma proposta que sugere um vis
sociopoltico de Administrao Pblica, colocada como uma
possvel alternativa ao gerencialismo.

O modelo Paraeconmico e a ideia


da Administrao Pblica Societal
Alberto Guerreiro Ramos (1915-1982), importante cientista
social brasileiro, em sua obra A Nova Cincia das Organizaes
publicada no Brasil em 1981, deixou como um de seus principais
legados acadmicos a proposio de uma Teoria da Delimitao
dos Sistemas Sociais ou o modelo Paraeconmico. Nele, o autor
faz uma crtica ao que chamou de modelo unidimensional de anlise
e planejamento dos sistemas sociais, reinante, dentre outros, no
campo da Administrao em especial. Ou seja, um modelo de
sociedade que elege o mercado como principal ordenador de
negcios, tanto em nvel pessoal como social.
Em contraposio, sugere o modelo de anlise
multidimensional cuja caracterstica marcante a ideia de

160

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

Delimitao organizacional, que envolve: a) uma viso de


sociedade como sendo constituda de uma variedade de
enclaves (dos quais o mercado apenas um), onde o homem se empenha em tipos nitidamente diferentes, embora
verdadeiramente integrativos, de atividades substantivas;
b) um sistema de governo social capaz de formular e
implementar as polticas e decises distributivas requeridas
para a promoo do tipo timo de transaes entre tais
enclaves sociais. (RAMOS, 1981, p. 140).

Assim, o mercado teria uma delimitao quanto a sua


importncia na vida de uma coletividade, no sendo, entretanto,
negadas a sua existncia e importncia. Isso porque o mercado, na
viso de Ramos, reduz os indivduos a meros agentes de
maximizao de utilidades, sendo permanentemente movidos por
imposies mercantilistas. Logo, seu modelo Paraeconmico
estabelece pressupostos alternativos e complementares a essas
condies, tais como: o mercado mais uma das alternativas na
vida das pessoas e de suas relaes interpessoais; os indivduos
no esto exclusivamente preocupados em maximizar suas
utilidades em prol do mercado, mas tambm em ordenarem suas
vidas em torno de possibilidades de atualizao pessoal; e os
indivduos no esto forados, inteira e exclusivamente, a adotar
valores impostos pela sociedade de consumo.
Pelo modelo Paraeconmico, ainda que existindo o mercado,
o indivduo no deve se tornar seu escravo, ou seja, no deve se
comportar [...] apenas de maneira que venha a corresponder s
expectativas de uma realidade social dominada pelo mercado
(RAMOS, 1981, p. 142). Desse modo, Ramos (1981) pensou uma
alternativa na qual pudesse se concretizar a superao de um
processo unidimensional da vida humana, tanto individual quanto
coletiva. Isto , vencer a possibilidade de os indivduos serem
capturados, exclusivamente, pelos valores do mercado que os
conforma a determinados padres de comportamento de carter
egosta e que privilegiam o ter.

Mdulo 3

161

Teorias da Administrao Pblica

A ideia a de construo de sistemas e prticas multidimensionais


nos quais o mercado seja apenas mais uma alternativa, dentre tantas
outras, no tocante s capacidades dos indivduos para desenvolverem
atualizaes em sua vida pessoal, valorizando o ser.

Voc ficou confuso com essas ideias? Vamos explor-las


melhor?

Na verdade, elas nada mais so do que um refinamento


terico que prope que, em uma dada sociedade, os indivduos
possam se tornar mais livres para, alm de seguir, de modo exclusivo,
normas e padres conformativos de mercado, possam exercitar
outras formas de ser. Em uma sociedade de consumo so impostos
certas regras as quais os indivduos tornam-se importantes, por
exemplo: pela posse de bens como carros, roupas e joias de grife,
belas casas, cargos e status profissional elevados, dentre outros.
Em busca da maximizao desses resultados, os indivduos envidam
esforos, sendo menos importantes aqueles que no os realizam.
Desse modo, concretizam a unidimensionalizao da vida,
o imprio do ter, a competio, as desigualdades. Ao contrrio,
o modelo Paraeconmico prope que a vida humana no seja
pautada exclusivamente por essa maximizao, pois o indivduo
deve ter espao para exercer atualizaes pessoais, ou seja, outras
capacidades que o permitam ser. Isto , a possibilidade de que o
indivduo, ainda que submetido a padres e normas (de mercado,
inclusive), que estes ltimos sejam mnimos, sempre consentidos
pelos prprios indivduos e nunca impostos. Do mesmo modo,
possam ainda desfrutar de outros compromissos ou objetivos de
cunho pessoal, tomados como indispensveis para a sua
atualizao, o seu prprio bem-estar.
Assim, um indivduo, para ser valorizado em uma sociedade,
no precisaria, necessariamente, possuir riqueza material ou ocupar
cargos de destaque. Ainda que dependa de bens para sua
subsistncia, o fato de existir j lhe garante importncia. Este modelo

162

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

pressupe, ademais, uma sociedade menos competitiva, em que os


indivduos possam participar mais intensamente da vida em
coletividade como iguais, menos amarrados ao consumo, mais
ativos no sentido de preservao do social, participando em
instncias decisrias, associativas, sempre em busca de uma
melhoria qualitativa da vida.
Concretamente, o modelo Paraeconmico de Ramos (1981)
prope uma caracterizao hbrida de estilos de vida multicntrica
entre trs categorias: economia, isonomia e fenonomia.
Em linhas gerais a economia significa o espao
caracterizado pelas organizaes formais empresas privadas, de
fins no lucrativos, dentre outras que:

X prestam ou vendem bens e servios a clientes;


X sobrevivem graas s suas capacidades de se manterem
eficientes para seus clientes, bem como produtoras de lucros;

X em geral tendem a ser grandes e complexas, dadas as


suas estruturas fsica, de pessoal e tecnologia;

X empregam pessoas que ocupam cargos e tm suas vidas


profissionais pautadas por meio de planos de avaliaes
de desempenhos e resultados alcanados; e

X no socializam as informaes estratgicas nem


internamente nem para o pblico, condicionando
sua divulgao a determinados interesses que lhes
so prprios.
J a isonomia faz referncia a uma dada possibilidade de
constituirmos ambientes mais igualitrios de convivncias sociais,
ou seja, espaos onde todos os seus membros gozem de mesma
igualdade, por exemplo, o SOS Mata Atlntica e o Green Peace.
Nesses espaos, observamos:

X as amplas possibilidades de atualizao pessoal, busca


de relaes interpessoais promotoras de qualidade de
vida coletiva e imposies mnimas de comportamento
e, ainda assim, definidas por consenso;

Mdulo 3

163

Teorias da Administrao Pblica

X o desempenho de atividades pelas pessoas de forma


voluntria e motivadas pela satisfao pessoal,
definindo relacionamentos solidrios;

X as pessoas desempenhando atividades por vocao e


pela busca de satisfaes intrnsecas e no ocupando
empregos, ou, ainda, no tendo a maximizao de
utilidade como regra;

X a no imposio de autoridade do tipo lderes


(mandantes) e liderados (subordinados), prevalecendo
a ideia de comunidade em que a relao de mando
deliberada coletivamente; e

X as prticas de relaes interpessoais diretas sem


intermedirios chefias, supervisores, diviso
exacerbada de trabalho, por exemplo.
A fenonomia pressupe um sistema social, de carter
espordico ou mais ou menos estvel, iniciado e orientado por um
indivduo, ou ainda por um pequeno grupo, que permite a seus
membros o mximo de opo pessoal e o mnimo de subordinao
a imposies operacionais formais (RAMOS, 1981). Nesse sistema:

X as pessoas tm espao para a liberao plena de suas


criatividades, desempenhando atividades automotivadas;

X os resultados econmicos de atividades criativas


desenvolvidas so secundrios desafiando princpios
maximizadores de mercado;

X os seus integrantes possuem conscincia social, ainda


que suas atividades tenham carter singular; e

X uma opo pessoal no pressupe, necessariamente,


abandonar o restante da sociedade, mas sim
conquistar outras pessoas para compartilharem e
apreciarem experincias para as quais se sintam
confortveis. Podem ser identificadas como exemplos de
organizaes desse sistema as cooperativas de produtores
artesanais e as associaes de economia solidria.

164

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

Em suma, o modelo Paraeconmico estabelece uma crtica


ao aprisionamento dos indivduos s regras e padres exclusivos
de mercado em uma sociedade de consumo, buscando atenuar essa
tendncia por meio da coexistncia das categorias da isonomia e
fenonomia, pressupondo, por meio dessas duas categorias, a criao
de sistemas sociais em que predomine menos competio e mais
solidariedade, mais conscincia social coletiva do que individual.
Enfim, uma sociedade na qual, mesmo existindo o mercado,
as pessoas no sejam totalmente consumidas por ele, podendo ter
atitudes proativas, crticas e independentes em busca de uma ordem
social mais equilibrada e menos injusta.

Mas o que isso tem a ver com gesto pblica, voc deve estar
se questionando, no ?

Por definio, no modelo Paraeconmico, em sua busca por


situaes alternativas s regras de mercado, a ao estatal deve ser
pautada por uma abordagem
[...] poltica substantiva de alocao de recursos e de relacionamentos funcionais entre enclaves sociais, necessrios
estimulao qualitativa da vida social dos cidados.
(RAMOS, 1981, p. 177).

Para tanto, proposto um modelo que busque um equilbrio


na alocao de recursos pblicos entre as atividades de mercado e
as fenonomias e isonomias.
Dito de outro modo, as alocaes de recursos pblicos no
devem ser exclusivamente canalizadas para incentivos a atividades
de mercado, ou seja, quelas que levem em conta as atividades de
produo e consumo. Em uma sociedade de mercado, a produo
se equivale venda, e o consumo compra.
Podemos afirmar, portanto, que em um mercado os esforos
so concentrados naquilo que se pode vender, e os indivduos

Mdulo 3

165

Teorias da Administrao Pblica

produtivos so aqueles que detm emprego formal e que podem


consumir. Ou seja, o mercado considera pouco as reais necessidades
humanas enfatizando o que os indivduos podem ser levados a
consumir, dadas as suas capacidades econmicas.
Sendo assim, temos que as polticas de alocao de recursos
governamentais, fixadas nessas premissas de mercado na categoria
economia , passam a no considerar investimentos em atividades
vinculadas s fenonomias e isonomias, no incentivando
alternativas no geradoras de retornos econmicos sociedade.
Por isso, pessoas e atividades que se encontram fora daquilo que
signifique ou produza riquezas econmicas so marginalizadas. Fica
de fora dessa alocao uma gama de ambientes que podem ser
produtivos, mas que no dispem de recursos econmicos por
estarem margem das economias.
Uma equilibrada alocao de recursos pblicos deve,
necessariamente, incluir no apenas ambientes nos quais as pessoas
esto inseridas no plano das economias, possuindo empregos e
rendas capazes de adquirir o que precisam, como tambm pessoas
que esto a sua margem, desempregadas ou deslocadas da
capacidade de consumo, no intuito de propiciar qualidade de vida
para todos os cidados independentemente de seu status econmico.
Esse equilbrio deve incentivar ambientes de fenonomia e
isonomia, ou seja, criar condies para a sobrevivncia de grupos
e atividades que no fazem parte dos grandes interesses
econmicos, mas que podem resistir ao mercado por meio de
iniciativas, como o associativismo, cooperativismo, a produo de bens
artesanais, dentre outras. Assim agindo, fogem ao sistema econmico
convencional e clssico dos grandes empreendimentos empresariais.
O iderio do modelo Paraeconmico nos permite pensar
criticamente as propostas de um Estado Gerencial, como vimos na
Unidade 3, na medida em que concentra orientaes inerentes a
pressupostos de mercado; ou, ainda, no plano organizacional,
importa modelos e ferramentas empresariais de gesto.
O modelo Paraeconmico nos deixa vrias perguntas ainda
sem respostas, tais como:

166

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

X A ao do Estado focada na dimenso gerencial no


estaria, assim, podendo ser levada a um desequilbrio
na alocao de recursos, privilegiando as atividades de
produo e consumo em detrimento de ambientes no
diretamente a inseridos as isonomias e fenonomias?

X As lgicas das gestes empresariais aplicadas s


polticas governamentais no provocariam uma viso
mercadolgica de servios pblicos como a sade e a
educao, prejudicando aqueles menos favorecidos em
uma sociedade?

X Indivduos que no conseguem ou no optam por


insero em atividades nas economias teriam
incentivos para se ocuparem em outras atividades nas
isonomias e fenonomias?
Coerente com o modelo Paraeconmico, Paula (2007), a
partir da crtica Administrao Pblica Gerencial, como vimos
anteriormente, prope, ainda que de forma no definitiva e
acabada, como ela mesmo afirma na obra citada, a ideia de
Administrao Pblica Societal. Ou seja, uma modelagem de gesto
pblica na qual estejam inseridos:

X a devida nfase na participao social em processos


decisrios de polticas pblicas, por meio da
institucionalizao de canais apropriados de acesso
da populao;

X a estruturao de uma proposta poltica capaz de


repensar o modelo de desenvolvimento do Brasil;

X uma discusso crtica das estruturas das mquinas


estatais, bem como de seus instrumentos de gesto;

X a nfase na dimenso sociopoltica da ao estatal


como alternativa s dimenses econmico-financeiras;

X a valorizao de iniciativas locais de organizao, bem


como de gesto da coisa pblica; e

Mdulo 3

167

Teorias da Administrao Pblica

X o incentivo Gesto Social, ou seja, o reconhecimento


de iniciativas locais que incluam demandas de diversos
pblicos-alvos inerentes cultura, ao associativismo,
dentre outras.
Assim, como acabamos de ver, essa postura crtica em
relao Administrao Pblica Gerencial salutar, pois
demonstra, acima de tudo, a preocupao com uma ao do poder
pblico afinada com o desenvolvimento de uma sociedade mais
justa, participativa e promotora da incluso social.

Voc, caro estudante, como futuro gestor pblico, deve estar


preocupado com a efetividade da prestao dos servios
pblicos, por isso, procura utilizar as tcnicas de gesto para
o alcance de resultados. Mas lembre-se de que jamais devemos
abrir mo de uma anlise crtica sobre as nossas aes, bem
como de uma viso de mundo na qual, como ensina o modelo
Paraeconmico, haja espaos alternativos para um modo de
vida mais solidrio, mais participativo, mais fraterno entre as
pessoas ainda que coexistindo com o mercado.

168

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

Resumindo
Nesta Unidade, estudamos os rumos da Administrao Pblica Gerencial no Brasil, a partir de 1995. Apoiado
nas ideias da Nova Gesto Pblica, vistas na Unidade 3, o
professor e ento Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, por
intermdio do Ministrio da Administrao Federal e da
Reforma do Estado (MARE), concebeu um conjunto de propostas que pressupunham uma crtica contundente ao modelo de Administrao Pblica Burocrtica, que, no entendimento do MARE, havia se tornado ineficiente e incapaz de
responder as demandas da sociedade brasileira.
Assim, por meio da edio do Plano Diretor da Reforma do Estado, em 1995, foi iniciada a rdua tarefa de reconstruir o Estado, conforme pregavam seus idealizadores.
O papel do Estado deixava de ser agente do desenvolvimento
econmico, para se limitar a ser o fomentador desse processo, definindo os rumos das polticas pblicas nesse sentido, passando, ainda, a realizar servios sociais por meio da
flexibilizao de suas estruturas organizacionais e abrindo
espao para as entidades pblicas no estatais as Organizaes Sociais (OS).
As OS caracterizaram, em nosso entendimento, a proposta mais ousada e pioneira dentre as demais da Administrao Pblica Gerencial. Foram tambm desenvolvidas iniciativas na rea de gesto de pessoas, bem como na de
otimizao de procedimentos administrativos.

Mdulo 3

169

Teorias da Administrao Pblica

Entretanto, como voc pde observar, o MARE enfrentou dificuldades para disseminar e implantar a publicizao.
A no publicizao das universidades, por exemplo, atingiu
o que se propunha de forma mais ousada na proposta da
Administrao Pblica Gerencial no tocante prestao de
servios tidos como no exclusivos do Estado. Derrota tambm sofreu a emenda constitucional do fim do Regime Jurdico nico, questo ainda no totalmente resolvida at o
final dos anos 2008.
Pudemos perceber, pelas aes do governo eleito em
2003 at os dias atuais, que alguns princpios da reforma
gerencial vieram para ficar, como as agncias reguladoras, a
manuteno das privatizaes e terceirizaes e, ainda, a
aplicao dos contratos de gesto, as avaliaes de desempenho e o receiturio da qualidade total.
Logo, parece ficar claro que a resistncia ao modelo
gerencial se concentrou na forma da propriedade na prestao de servios pblicos que, ao contrrio de serem delegados a entidades no estatais, esto sendo incentivadas a
continuarem como estatais, apoiadas pelo GESPBLICA como
programa-mor de gesto organizacional em prol da qualidade dos servios prestados.
Vimos tambm que a Administrao Pblica Gerencial
no unanimidade na literatura especializada, sendo
criticada por sua nfase nos chamados valores gerenciais de
mercado, transpostos para a gesto estatal. O modelo
Paraeconmico, proposto por Ramos (1981), foi apresentado como pano de fundo para se pensar alternativas da ao
estatal na sociedade contempornea, inclusive a partir da
crtica que este permite prpria Administrao Pblica
Gerencial, em seu vis de mercado.

170

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta
para esta Unidade respondendo s atividades de
aprendizagem a seguir.

1. Imagine que em sua cidade as universidades, as escolas e os hospitais pblicos estatais foram extintos e, em seu lugar, assumiram as OS. O que voc acharia dessa proposta? Ser que esses
entes funcionariam melhor do que o que voc est acostumado a
ver? Voc apostaria nessa ideia? Crie um grupo de discusso com
seus colegas no AVEA.
2. Suponha que um amigo seu, muito crtico em relao s propostas
da reforma do Estado nos moldes da Administrao Pblica
Gerencial, afirme que a verdadeira inteno das parcerias entre o
setor pblico estatal e as Organizaes Sociais no passa de uma
privatizao do servio pblico no Brasil. Agora, imagine que voc
est encarregado de respond-lo, luz do que vimos nesta Unidade, a partir do Plano Diretor de Reforma do Estado. E, ainda,
que voc tambm possa estar inclinado a pensar do mesmo modo,
procure responder colocando-se como que se estivesse fazendo
parte da equipe tcnica do MARE, certo? Acesse: <http://
www.bresserpereira.org.br/> e clique no campo Plano Diretor e
Emenda Constitucional para ajudar na elaborao da resposta,
juntamente com o que voc estudou nesta Unidade.

Mdulo 3

171

Teorias da Administrao Pblica

3. Elabore um quadro comparativo com as principais caractersticas


distintivas entre a Administrao Pblica Burocrtica, vista na
Unidade 5, e a Gerencial, estudada nesta Unidade.
4. Quais so as principais caractersticas do modelo Paraeconmico
de Ramos (1981)? Em que ele importante para pensarmos propostas alternativas de gesto pblica?

172

Bacharelado em Administrao Pblica

Consideraes finais

CONSIDERAES FINAIS
Neste livro, abordamos temticas importantes para a sua
formao como futuro administrador pblico e pudemos
compreender, por meio de uma contextualizao histrica, a
trajetria da Administrao Pblica no Brasil, desde 1500 at os
dias atuais, sendo possvel mostrarmos, com base na teoria, os fatos
do mundo concreto.
Na Unidade 1, introduzimos uma viso ampliada do conceito
de Administrao a partir da ideia da gesto vinculada prtica
social. A inteno foi a de propiciarmos a voc a compreenso de
fenmenos cotidianos de uma forma mais crtica e menos tecnicista.
Na Unidade 2, estudamos conceitos ainda mais fundamentais
para a sua formao profissional na rea de Administrao Pblica.
Dentre eles, destacamos a ideia de dominao e suas manifestaes
nos aparelhos de Estado. Como voc aprendeu, a dominao do
tipo tradicional a raiz para a Administrao Pblica Patrimonial,
ou seja, aquela em que o patrimnio pblico se confunde com o do
governante, no havendo distino entre o que seja coisa pblica e
coisa privada. Nessa tipologia, a crena nas tradies e na fidelidade
ao governante legitimavam sua autoridade.
Diferentemente, a dominao do tipo racional-legal foi a
responsvel pelo surgimento da burocracia que institucionalizou o
exerccio da autoridade por meio da crena em regras e normas
escritas e impessoais. Triunfante, aps o advento da sociedade
moderna, passou a ser predominante como forma de garantia de
legitimao do poder, tanto na gesto pblica como na privada.
No Estado, a dominao foi eternizada pela Administrao Pblica
Burocrtica. Nela, ocorreu a separao entre o pblico e o privado.

Mdulo 3

173

Teorias da Administrao Pblica

Os governantes passaram a exercer poder legitimados por normas


e regras de cunho racional. Sua autoridade tem como limite os
ditames legais.
Em contraposio tipologia burocrtica, vimos que surge,
a partir dos anos de 1970, a concepo denominada de Nova
Gesto Pblica, um conjunto de pressupostos que introduziram,
na gesto estatal, ideias j consagradas no setor privado da
economia mundial. Na NGP, obser vamos uma crtica
incapacidade da tipologia burocrtica estatal em atender com
qualidade s demandas da sociedade contempornea.
A rigidez e a inflexibilidade da burocracia, aliadas ao inchao
e ao desperdcio dos gastos pblicos, segundo os defensores da
NGP, tornam necessria uma reformulao da gesto estatal, com
vistas a torn-la mais gil, enxuta e eficaz.
Na Unidade 3, mostramos como nasceu a NGP na GrBretanha, disseminando a ideia do Estado Gerencial, defendendo um
Estado mais enxuto no plano das estruturas organizacionais por meio
da terceirizao e privatizao, bem como a iniciativa de inculcao
de valores gerenciais aos funcionrios pblicos. Os Estados Unidos, a
Nova Zelndia e a Austrlia so casos marcantes na literatura
especializada dessa nova tipologia de Administrao Pblica.
A partir da Unidade 4, trouxemos o foco da disciplina para
o Brasil. Assim, voc pde compreender a face patrimonialista da
nossa Administrao Pblica desde a chegada dos colonizadores
portugueses, passando pelo regime monrquico, at a poca da
chamada Repblica Velha. Viu, neste ltimo perodo, como os
coronis da poca dominavam a gesto pblica, confundindo o
pblico com o privado. Somente a partir de 1930, na era Vargas,
que o Brasil passou a vivenciar a face burocrtica da gesto estatal
com a implantao do Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP), rgo que deu incio profissionalizao da
Administrao Pblica em nossas terras.
Os militares, durantes os anos de 1964 a 1985, continuaram
a modernizao da gesto pblica brasileira com a instituio do
famoso Decreto-Lei n. 200/67, fortalecendo a descentralizao da
ao estatal por meio da Administrao Indireta organizaes

174

Bacharelado em Administrao Pblica

Consideraes finais

pblicas, autarquias e fundaes. Por fim, evidenciamos a


implantao do enfoque da NGP no Brasil, com o nome de
Administrao Pblica Gerencial, a partir dos anos de 1995.
Por intermdio do Plano Diretor de Reforma do Estado, foram
propostas vrias aes com fins especficos para que o modelo
burocrtico fosse repensando, adotando um conjunto de medidas
capazes de tornar mais gil e eficaz a mquina pblica estatal.
Para concluirmos, mostramos a voc, caro estudante, que a
NGP no unanimidade. Seus principais crticos apontam os
receios de pensar a gesto estatal pelo prisma do mercado. Assim,
a proposta do modelo Paraeconmico foi apresentada como uma
forma distinta de pensarmos a nfase no mercado como nica
alternativa para o bem-estar da sociedade e da qualidade da gesto
pblica nos dias atuais. Assim, com a possibilidade de uma anlise
crtica e contextualizada, histrica e socialmente, que pensamos
a formao de um profissional da Administrao Pblica. Reflita
sobre isso e sucesso em seu aprendizado!

Mdulo 3

175

Teorias da Administrao Pblica

Referncias
ABRCIO, F. L. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a
reforma da Administrao Pblica luz da experincia internacional
recente. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter. (Org.).
Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 1998. p. 173-199.

AZEVEDO, Fernando de. A cultura brasileira. 4. ed. Braslia: Universidade


de Braslia, 1963. 802 p.
BENDIX, Reinhard. Max Weber. Buenos Aires: Amorrortu, 1979. 464 p.
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco.
Dicionrio de poltica. 2. ed. Braslia: UNB, 1986. 1.328 p.
BRAVERMAN, H. Trabalho e capital monopolista: a degradao do
trabalho no sculo XX. 3. ed. Rio de Janeiro: Guanabara Koogan, 1987.
379 p.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5
de outubro de 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 10 maio 2010.
______. Decreto n. 5.378, de 23 de fevereiro de 2005. Institui o
Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
GESPBLICA e o Comit Gestor do Programa Nacional de Gesto
Pblica e Desburocratizao, e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/
D5378.htm>. Acesso em: 10 maio 2010.
______. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a
organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a
Reforma Administrativa e d outras providncias.
______. Decreto-Lei n. 579, de 30 de julho de 1938. Organiza o
Departamento Administrativo do Servio Pblico, reorganiza as Comisses
de Eficincia dos Ministrios e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www6.senado.gov.br/legislacao/
ListaTextoIntegral.action?id=74417>. Acesso em: 10 maio 2010.

176

Bacharelado em Administrao Pblica

Referncias Bibliogrficas

______. Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o


regime e dispe sobre princpios e normas da Administrao Pblica,
servidores e agentes polticos, controle de despesas e finanas pblicas e
custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
Emendas/emc/emc19.htm>. Acesso em: 10 maio 2010.
______. Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispe sobre a
qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do
Programa Nacional de Publicizao, a extino dos rgos e entidades
que menciona e a absoro de suas atividades por organizaes sociais, e
d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L9637.htm>. Acesso em: 10 maio 2010.
______. Lei n. 12.929, de 4 de fevereiro de 2004. Institui o Programa
Estadual de Incentivo s Organizaes Sociais e estabelece outras
providncias. Disponvel em: <http://server03.pge.sc.gov.br/
legislacaoestadual/2004/012929-011-0-2004-001.htm>. Acesso em: 10
maio 2010.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A crise do Estado: ensaios sobre a
economia brasileira. So Paulo: Nobel, 1992. 188 p.
______. Da Administrao Pblica burocrtica gerencial. Revista do
Servio Pblico, v. 47, n.1, p. 7-29, 1996.
______. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial
brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: 34; Braslia: ENAP,
1998a. 368 p.
______. Gesto do setor pblico: estratgia e estrutura para um novo
Estado. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (Org.).
Reforma do Estado e Administrao Pblica gerencial. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 1998b.
______. Da Administrao Pblica burocrtica gerencial. In: BRESSERPEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (Org.). Reforma do Estado e
Administrao Pblica gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, 1998c. p. 237- 270.
______; SPINK, Peter. (Org.). Reforma do Estado e Administrao
Pblica gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1998. 314 p.
BUENO, Eduardo. Brasil: uma histria. 2. ed. So Paulo: tica, 2003.
477 p.

Mdulo 3

177

Teorias da Administrao Pblica

CAMPOS, A. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o


portugus? In: Revista de Administrao Pblica, v. 24, n. 2, p. 30-50,
fev./abr. 1990.
CARVALHO, Jos Murilo de. Fundamentos da poltica e da sociedade
brasileiras. In: AVELAR, Lcia; CINTRA, Antnio Octvio (Orgs.).
Sistema poltico brasileiro: uma introduo. Rio de Janeiro: Fundao
Konrad-Adenauer-Stiftung; So Paulo: Fundao Unesp, 2004. p. 21-33.
CLARKE, John; NEWMAN, Janet. The Managerial State. London: Sage,
1997. 176 p.
DAMATTA, Roberto. Relativizando: uma introduo antropologia social.
6. ed. Rio de Janeiro: Rocco, 2000. 246 p.
DINIZ, Eli. Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios
da construo de uma nova ordem no Brasil dos anos 90. Dados
Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 38, n. 3, p. 385-415, jul.
1995.
DU GAY, Paul. Making up managers: bureaucracy, enterprise and the
liberal art of separation. British Journal of Sociology, v. 45, n. 4, p. 655676, 1994.
FAORO, Raimundo. Os donos do poder: a formao do patronato
brasileiro. 3. ed. rev. So Paulo: Globo, 2001. 913 p.
GIDDENS, Anthony. A constituio da sociedade. So Paulo: Martins
Fontes, 1989. 318 p.
GOUVA, Gilda Portugal. Burocracia e elites burocrticas no Brasil.
So Paulo: Paulicia, 1994. 320 p.
HARNECKER, Marta. Os conceitos elementares do materialismo histrico.
2. ed. rev. So Paulo: Global. 1983.
HOUAISS, Instituto Antonio Houaiss. Verso monousurio, 3.0.
Objetiva: junho de 2009. CD-ROM.
IGLSIAS, Francisco. Trajetria poltica do Brasil: 1500-1964. So Paulo:
Companhia das Letras, 1995. 316 p.
JENKINS, Kate. A reforma no servio pblico no Reino Unido. In:
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (Orgs.). Reforma do
Estado e Administrao Pblica gerencial. Rio de Janeiro: Fundao
Getlio Vargas, 1998, p. 201-213.

178

Bacharelado em Administrao Pblica

Referncias Bibliogrficas

JUNQUILHO, Gelson Silva. Ao gerencial na Administrao Pblica: a


re/produo de razes brasileiras. 2000. 334 f. Tese (Doutorado em
Administrao) Universidade Federal de Minas Gerais Faculdade de
Cincias Econmicas, Belo Horizonte - MG, 2000.
______. Gesto e ao gerencial nas organizaes contemporneas: para
alm do folclore e o fato. Revista Gesto & Produo, So Carlos,
v. 8, n. 3, p. 304-318, dez. 2001. Disponvel em: <http://www.scielo.br/
pdf/gp/v8n3/v8n3a07.pdf>. Acesso em: 3 dez. 2009.
______. Cultura nacional e o gerente caboclo frente os desafios da
reforma do Estado no Brasil. In: Congreso Internacional del CLAD sobre
la reforma del Estado y de la Administracin Pblica, 7, 2002, Lisboa.
Anais... Lisboa: CLAD, 2002. Disponvel em: <http://unpan1.un.org/
intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0043318.pdf>. Acesso em: 3
dez. 2009.
KETTL, Donald. A revoluo global: reforma da administrao do setor
pblico. In: LEAL, Vitor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o municpio
e o regime representativo no Brasil. 6. ed. So Paulo: Alfa-mega, 1993.
276 p.
KLIKSBERG, Bernard. (Org.). El rediseo del Estado: una perspecitva
internacional. Mxico: Fondo de Cultura/INAP, 1994.
LACOMBE, Francisco Jos Masset. Dicionrio de Administrao.
So Paulo: Saraiva, 2004.
MATIAS-PEREIRA, Jos. Curso de Administrao Pblica: foco nas
instituies e aes governamentais. So Paulo: Atlas, 2008. 259 p.
MEDEIROS, Antnio Carlos de. A Administrao sob uma perspectiva
histrica. Revista da Fundao Jones dos Santos Neves, Vitria, n. 4,
p. 4-8, out./dez. 1978.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed.
So Paulo: Malheiros, 2004. 798 p.
MOTTA, Fernando Cludio Prestes. O que burocracia. 16. ed.
So Paulo: Brasiliense, 2000. 112 p.
MOTTA, Fernando; VASCONCELOS, Isabela. Teoria geral da
Administrao. So Paulo: Pioneira Thompson Learning, 2002. 441 p.
NUNES, Edson. A gramtica poltica do Brasil: clientelismo e insulamento
burocrtico. Rio de Janeiro: Jorge Zahar; Braslia: ENAP, 1997. 146 p.

Mdulo 3

179

Teorias da Administrao Pblica

OCONNOR, James. USA: a crise do Estado capitalista. Rio de Janeiro:


Paz e Terra, 1977. 264 p.
OSBORNE, David; GAEBLER, Tom. Reinventando o governo: como o
esprito empreendedor est transformando o setor pblico. Braslia: MH
Comunicao, 1995. 436 p.
OUTHWAITE, William; BOTTOMORE, Tom (Ed.). Dicionrio do
pensamento social do sculo XX. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1996. 970 p.
PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma Nova Gesto Pblica: limites e
possibilidades da experincia contempornea. Rio de Janeiro: FGV, 2007.
204 p.
PRATES, Antnio Augusto Pereira. Administrao Pblica e burocracia.
In: AVELAR, Lcia; CINTRA, Antnio Octvio (Org.). Sistema poltico
brasileiro: uma introduo. Rio de Janeiro: Fundao Konrad-AdenauerStiftung; So Paulo: Fundao Unesp, 2004. p. 109-121.
PRATS i CATAL, Joan. Governabilidade democrtica na Amrica
Latina no final do sculo XX. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos;
SPINK, Peter (Org.). Reforma do Estado e Administrao Pblica
gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1998. p. 271- 314.
QUINTANEIRO, Tania; BARBOSA, Maria Lgia de Oliveira; OLIVEIRA,
Mrcia Gardnia. Um toque de clssicos: Durkheim, Marx e Weber.
Belo Horizonte: UFMG, 1995. 160 p.
RAMOS, Guerreiro. A nova cincia das organizaes: uma reconceituao
da riqueza das naes. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1981.
210 p.
______. Administrao e contexto brasileiro: esboo de uma teoria geral
da administrao. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV, 1983. 366 p.
REED, Michael. Sociologia da Gesto. Oeiras: Celta Editora, 1997. 167 p.
RICHARDSON, Ruth. As reformas no setor pblico da Nova Zelndia. In:
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (Org.). Reforma do
Estado e Administrao Pblica gerencial. Rio de Janeiro: Fundao
Getlio Vargas, 1998. p. 215-235.

180

Bacharelado em Administrao Pblica

Referncias Bibliogrficas

SANO, Hironobu. Nova Gesto Pblica e accountability: o caso das


organizaes sociais paulistas. 2003. 149 f. (Mestrado em Administrao
Pblica, Governo e Sociedade Civil no contexto local) Escola de
Administrao de Empresas de So Paulo, Fundao Getlio Vargas, So
Paulo, 2003. Disponvel em: <http://www.bresserpereira.org.br/documents/
mare/os/03.10.15-DISSERTACAO-HIRO.pdf>. Acesso em: 1 mar. 2009.
TOCQUEVILLE, Alxis de. A democracia na Amrica. 2. ed.
Belo Horizonte: Itatiaia; So Paulo: USP, 1987. 597 p.
WEBER, Max. Economia y sociedad: esbozo de uma sociologia
comprensiva. Mxico: Fondo de Cultura, 1984. 1237 p.
WOOD JUNIOR, Thomaz. Organizaes espetaculares. Rio de Janeiro:
FGV, 2001. 208 p.

Mdulo 3

181

Teorias da Administrao Pblica

M INICURRCULO
Gelson Silva Junquilho
Possui graduao em Administrao pela Universidade Federal do Esprito Santo (1981),
mestrado em Administrao pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao
Getlio Vargas (1989) e doutorado pela Universidade Federal de Minas Gerais (2000).
Realizou estgio de doutorado na cole des Hautes tudes
Commerciales HEC Montreal Canad (1997/1998). Foi secretrio de
Administrao da Prefeitura de Vitria, Esprito Santo (1990/1991), e
secretrio de Educao da Prefeitura da Serra, Esprito Santo (2005/2008).
professor associado da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), atuando no ensino, pesquisa e extenso em nveis de Graduao e Ps-Graduao Stricto e Lato Sensu da mesma instituio. A
sua rea de pesquisa est ligada s temticas de gesto pblica, cultura organizacional, teorias organizacionais e desenvolvimento
gerencial. autor de diversos artigos acadmicos em livros e revistas
cientficas. Atualmente, ocupa a direo do Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas da UFES.

182

Bacharelado em Administrao Pblica

Gelson Silva Junquilho

Volume 1

1
ISBN 978-85-7988-026-1

Teorias da Administrao Pblica

9 788579 880261

Universidade
Federal
Fluminense

Teorias da Administrao Pblica

CEFET/RJ