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MRCIO WOHLERS DE ALMEIDA

ESTADO E MERCADO NO MBITO DA


NEUTRALIDADE DE REDES:
DEBATE INTERNACIONAL E LIES PARA O BRASIL

Tese apresentada ao Instituto de Economia da


Universidade Estadual de Campinas - Unicamp,
para obteno do ttulo de Professor LivreDocente

junto

Econmica.

CAMPINAS
2014

ao

Departamento

de

Teoria

DEDICATRIA

Aos meus pais, Maria Elisa Wohlers de Almeida e


Waldemar Ferreira de Almeida pelo exemplo de
profissionalismo no servio pblico.

AGRADECIMENTOS
Ao professor e diretor do Instituto de Economia Fernando Sarti, pelo
estmulo para a realizao desta tese de Livre Docncia sobre Neutralidade
de Redes.
professora Simone de Deus, pela compatibilizao da alocao
docente com as condies para efetuar a tese.
Ao professor e amigo Jos Maria Ferreira Jardim, pelo incentivo e
introduo s novas tcnicas de pesquisa na rea de economia de redes e
inovao.
Ao professor e velho amigo Wilson Cano, por nossos envolventes
encontros e discusses.
professora Martha Garcia-Murillo, da Syracuse Universty, pelo envio
de bibliografia sobre o tema.
Regina Santin, pelo usual e pronto atendimento s solicitaes de
material para a preparao de aulas e documentos.
Aos especialistas e amigos Antonio Carlos Bordeux-Rego e Moacir
Giansante, a quem devo os conhecimentos bsicos na rea tcnica e
poltica das telecomunicaes e da neutralidade redes.
especialista Nathalia Foditsch, do Aspen Institute, pela reviso da
tese.
Ao amigo Mario Ripper, pelo incentivo e pela oferta de uma vasta
bibliografia sobre Neutralidade Redes.
Ao especialista e amigo Rodrigo Abdala, pela reviso crtica da
primeira verso da tese.

Ao especialista e amigo Marcelo Pimenta, pela apreciao e crtica da


primeira verso da tese.
minha esposa Magali Cabral de Almeida, meus filhos Gloria Viana
de Almeida e Leonardo Viana de Almeida e ao meu enteado Pedro de
Almeida Carvalho, pela pacincia e apoio para a realizao da tese.

RESUMO
O objetivo desta tese analisar a neutralidade de rede na internet, examinar
o debate terico sobre o tema e averiguar suas lies para o Brasil. A viso
tradicional sobre a neutralidade repousa sobre o princpio da neutralidade,
ou seja, todos os usurios devem ser tratados igualmente. No entanto, a
literatura internacional mostra que no h consenso sobre o tema. Alm das
diferentes interpretaes os vrios autores encaminham solues de
institucionalizao distintas. A concluso deste trabalho a de a forma mais
efetiva de institucionalizao a corregulao, que inclui a formao de um
organismo para definir e normatizar a neutralidade, incluindo todos os
interessados: governo, representantes das operadoras, academia e terceiro
setor. Uma das principais lies para o Brasil a de que a corregulao
pode ser estabelecida e a viso de neutralidade mais adequada a
backward looking, que leva em conta o comportamento passado dos
operadores ao verificar desvios e avaliar a extenso das penalidades.
medida que a internet continua a apresentar um excepcional crescimento,
surgem novos problemas ligados ao congestionamento e gerenciamento do
trfego, mostrando que a neutralidade deve permanecer em debate por
longo tempo.

Descritores: Neutralidade de rede. Internet. Regulao.

ABSTRACT
The objective of this thesis is to analyze the issue of network neutrality on the
internet, review the theoretical debate on the subject and to assess the
lessons applicable to Brazil. The traditional view on network neutrality lies in
the principle that all users should be treated equally. However, the
international literature shows that there is no agreement on the subject. In
addition to different interpretations, the various authors propose different
solutions for its institutionalization. The conclusion of this study is that the
most effective form of institutionalization is the co-regulation, comprising the
establishment of an organization to define and regulate network neutrality,
including all stakeholders: government, representatives of telecom carriers,
academy and the third sector. One of the main lessons for Brazil is that the
co-regulation can be established and the "backward looking" approach is the
most appropriate network neutrality vision. It takes into account the past
behavior of carriers to check deviations and assess the application of
penalties. As the internet continues its rapid growth, there are new problems
related to congestion and traffic management, suggesting that the network
neutrality debate may continue still for a long time.

Descriptors: Net neutrality. Internet. Regulation.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


ANATEL
BL
BT
CALEA
CAP
CGI.br
DPI
DSL
E2E
FAT
FCC
FCC
HOT
ICE
IFN
ISP
MPLS
NGN
OFCOM
P2P
PL
PNBL
PPP
QoS
RITS
SeAC
Telebrasil
TICs
UFRJ
UOL
VNI
VoIP

Agncia Nacional de Telecomunicaes


Banda larga
British Telecom
Comunications Assistance for Low Enforcement Act
Content Access Provides (Provedores de contedo)
Comit Gestor na Internet no Brasil
Deep Packet Inspection
Digital Subscriber Line
End-to-end
Fundo do Amparo ao Trabalhador
Federal Communications
Federal Communications Commission
High Occupancy Toll
Information, Communication and Entertainment
Instituto de Pesquisas Econmicas
Internet Service Provider (Provedor de acesso)
Multi Protocol Label Switching
Next Generation Networks
Office of Communications
Peer-to-Peer
Projeto de Lei
Plano Nacional de Banda Larga
Parcerias pblico-privadas
Qualidade dos servios
Rede de Informaes para o Terceiro Setor
Servio de Acesso Condicionado
Associao Brasileira de Telecomunicaes
Tecnologias da Informao e da Comunicao
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Universo On Line
Visual Networking Index
Voz sobre IP

LISTA DE FIGURAS
Figura 1 -

Mercado de dois lados ............................................................... 17

Figura 2 -

Regime de neutralidade de redes .............................................. 18

Figura 3 -

Regime de no neutralidade de redes ....................................... 18

Figura 4 -

Modelo de quatro camadas de Fransman ................................. 24

Figura 5 -

Bordas e ncleo da rede ............................................................ 43

Figura 6 -

Cadeia provedoras - Usurios em Eli Noam .............................. 52

Figura 7 -

Encadeamento dos conceitos de Alissa Cooper ........................ 56

Figura 8 -

Destino da informao: enfoque direto e indireto....................... 97

Figura 9 -

Espectro para a construo desenhos institucionais ............... 110

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 -

Modelo de seis camadas de Fransman ................................... 23

Quadro 2 -

Posicionamento dos autores ................................................... 67

Quadro 3 -

Comparao entre o antigo setor de telecomunicaes


e o setor das TICs ................................................................... 71

SUMRIO
1

INTRODUO ............................................................................................ 12

2 OBJETIVO, ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA ....................................... 15


2.1 Objeto ................................................................................................... 16
2.2 Enfoque Analtico ................................................................................. 23
2.2.1 Economia da internet ....................................................................... 23
2.2.2 Economia industrial .......................................................................... 25
2.2.3 Formao da agenda das polticas pblicas .................................... 26
2.3 Justificativa ........................................................................................... 26
3 REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES......................... 29
3.1 Referencial Terico .............................................................................. 30
3.1.1 Posies antagnicas: prs e contras .............................................. 31
3.1.1.1
Tim Wu......................................................................................... 31
3.1.1.2
Christopher Yoo ........................................................................... 36
3.1.2 Solues especficas........................................................................ 44
3.1.2.1
Christopher Marsden.................................................................... 44
3.1.2.2
Nicholas Economides e Joacim Tag ............................................ 49
3.1.2.3
Eli Noam ...................................................................................... 50
3.1.3 Enfoque evolucionista ...................................................................... 53
3.1.3.1
Robert Frieden ............................................................................. 53
3.1.4 Viso Acadmica ............................................................................. 54
3.1.4.1
Alissa Cooper ............................................................................... 55
3.1.4.2
Juliana Santos Pinheiro ............................................................... 66
3.2 Concorrncia e Inovao: Argumentos do Debate ............................... 68
3.2.1 Concorrncia .................................................................................... 68
3.2.2 Inovao........................................................................................... 70
3.2.2.1
Inovaes nas TICs ..................................................................... 71
3.2.2.2
Inovao no enfoque neo schumpeteriano .................................. 72
3.2.2.3
A inovao vinculada neutralidade de redes ............................. 73
4

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A


NEUTRALIDADE DE REDES ......................................................................... 76
4.1 Aprovao da Lei.................................................................................. 77
4.2 Histrico do Debate .............................................................................. 79
4.3 A Incorporao na Agenda Pblica ...................................................... 86
5 EXPERINCIAS INTERNACIONAIS................................................................. 88
5.1 Estados Unidos .................................................................................... 89
5.2 Europa .................................................................................................. 94
5.2.1 Comisso Europeia .......................................................................... 95
5.2.2 Body of European Regulators of Electronic Communications .......... 95
5.2.3 Noruega ........................................................................................... 99
5.2.4 Holanda .......................................................................................... 100
5.2.5 Eslovnia........................................................................................ 101

5.2.6 Inglaterra ........................................................................................ 102


5.3 Chile ................................................................................................... 102
5.4 Principais Violaes das Grandes Operadoras Internacionais ........... 105
6

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES ............ 107

CONCLUSES ......................................................................................... 122

REFERNCIAS ......................................................................................... 130

ANEXOS ................................................................................................. 134

1 INTRODUO

INTRODUO - 13

Esta tese tem como objetivo analisar a neutralidade de rede na


internet, examinar o debate terico sobre o tema e averiguar suas lies
para o Brasil.
A neutralidade de rede um princpio que estabelece que todo o
trfego da Internet deve ter igual tratamento, ou seja, todos os usurios
devem ser atendidos de forma isonmica. Na concepo de Tim BernersLee, criador da World Wide Web, a neutralidade expressa da seguinte
forma:
When, seventeen years ago, I designed the Web, I did not have to
ask anyone's permission. The new application rolled out over the
existing Internet without modifying it. I tried then, and many people
still work very hard still, to make the Web technology, in turn, a
universal, neutral, platform. It must not discriminate against
particular hardware, software, underlying network, language,
1
culture, disability, or against particular types of data .

O tema da neutralidade surgiu com o advento da banda larga na


primeira dcada deste sculo, perodo em que o trfego na internet comeou
a crescer de maneira excepcional e com fortssima diversificao,
materializando-se em arquivos de dados, udio e vdeo. medida que as
operadoras de redes no dispunham de capacidade de transmisso para
fluir esse trfego, uma das opes foi a segmentao. O trfego sensvel a
retardos, como o Voz sobre IP (VoIP), caso do popular Skype, passou a ter
prioridade sobre aquele em que o retardo no prejudicava a mensagem
enviada, caso dos correios eletrnicos.

Revista Eletrnica Decentralized Information Group (DIG) pertencente ao Computer


Science and Artifiicial Inteligence Laboratory do MIT(dig.csail.mit.edu). O artigo do Tim
Berners-Lee (inventor da www em que os hyperlinks acessam hypertextos) est em um
exemplar eletrnico do DIG intitulado Neutrality of the Net, disponvel em:
http://dig.csail.mit.edu/breadcrumbs/node/132. Acesso em 10/02/2014.

INTRODUO - 14

Alm dos Estados Unidos, onde h um intenso debate, em alguns


pases como a Holanda, Eslovnia e Brasil, as discusses sobre a
neutralidade de rede tambm ganharam intensidade e resultaram na criao
de leis especficas. No incio de 2014, o Parlamento Europeu aprovou lei
sobre o tema, a ser enviada aos respectivos pases membros.
A matria continua sendo estudada com profundidade, sobretudo nos
Estados Unidos e na Europa, e j conta com grande nmero de
contribuies de iminentes especialistas em internet e neutralidade de redes.
Os intelectuais que analisam a neutralidade tm influenciado
fortemente o debate e o estudo, razo pela qual muitas de suas
contribuies foram incorporadas neste trabalho. Autores de renome,
incluindo Christophers Marsden, Tim Wu, Christopher Yoo e a Acadmica
Alissa Cooper, encontram-se na lista dos especialistas analisados. Suas
posies e propostas - como a corregulao de Marsden, a defesa
incondicional da neutralidade de Tim Wu e a argumentao de no
relevncia feita por Christopher Yoo - fazem parte do ncleo terico da tese.
A tese est organizada da seguinte forma. Alm deste captulo
introdutrio, um segundo detalha o objeto da tese, explicita as justificativas
para o estudo do tema e tambm apresenta o enfoque analtico utilizado. O
terceiro captulo faz uma sntese das ideias e proposies de intelectuais que
aportaram contribuies de natureza acadmica para a interpretao da
neutralidade de redes. O quarto captulo trata do debate no Brasil, onde a lei
referente ao Marco Civil da Internet, que contm a normatividade da
neutralidade, foi sancionada em abril de 2014. Em seguida, o quinto captulo
aborda as experincias internacionais, examinando os casos de pases e
rgos internacionais que trataram do tema e ressaltando os principais fatos
de violao da neutralidade por operadoras internacionais. O sexto captulo
examina as interaes estado-mercado na neutralidade de redes e avalia as
solues concretas para formalizar a institucionalizao da regulao da
neutralidade. O stimo e ltimo captulo apresenta as concluses do trabalho.

2 OBJETIVO, ENFOQUE ANALTICO E


JUSTIFICATIVA

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 16

Neste captulo sero examinados, respectivamente, o objeto da


tese, o enfoque analtico que explicita os principais conceitos econmicos e
institucionais utilizados e tambm a justificativa para o desenvolvimento do
trabalho.

2.1 Objeto
A delimitao do objeto neutralidade de redes uma tarefa
bastante complexa. Alm da definio tradicional envolvendo o tratamento
isonmico dos usurios - ou seja, os pacotes de bytes (datagramas) no
podem ser objeto de privilgios -, existem outras interpretaes e nuances
quanto ao significado do tema que sero vistos mais frente.
A dinmica da neutralidade pode ser mais bem compreendida
recorrendo-se ao enfoque do mercado de dois lados. Como pode ser visto
por meio da Figura 1, os Internet Service Providers (ISP) constituem a
plataforma que atende a dois diferentes tipos de mercado2. De um lado
esto situados os consumidores que estabelecem relaes comerciais com
os ISP e tambm relaes referentes s condies tcnicas e de isonomia.
Do outro lado, a plataforma conecta provedores de contedo que, por sua
vez, definem relaes comerciais abrangendo os respectivos preos e
demais quesitos de ordem tcnica.

As grandes operadoras possuem um ISP prprio.

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 17

Figura 1 - Mercado de dois lados


Fonte: Blowers (2010) e DigiWorld (2012)

Na anlise da neutralidade, o tema da isonomia um dos tpicos


centrais e sua anlise deve ser feita no mbito da dinmica em que se move
o conjunto dos atores. Uma vez que os usurios j tenham estabelecido um
contrato de acesso internet com um ISP, a isonomia implica que este
ltimo no pode dar tratamento diferenciado aos usurios em termos de
bloqueio, degradao de sinal, priorizao ou cobrana extra de qualquer
tipo de trfego ou acesso a contedos legais3.
O mercado de dois lados revela que existem relaes de
externalidades positivas intergrupos, pois do interesse dos provedores de
contedo o aumento da massa de consumidores. Da mesma forma, os
usurios valorizam a melhoria e ampliao do contedo fornecido.
Entretanto, tambm existem externalidades negativas, em especial no
sentido dos provedores de contedo aos usurios. Este tipo de externalidade
ocorre quando os operadores, por razes tcnicas ou econmicas, diminuem
a qualidade do contedo transmitido, degradando as condies tcnicas de
entrega do servio solicitado.
Os regimes de neutralidade e o de no neutralidade tambm
podem ser representados de forma semelhante. A Figura 2 representa o
regime de neutralidade de rede. Em contraposio, a Figura 3 representa o
regime de no neutralidade de redes4.
3

Um exemplo prtico referente degradao dos sinais do trfego refere-se aos


streamings de vdeo que esto na internet. Mesmo que um usurio tenha contratado
uma largura de banda suficiente para o download de streamings podem ocorrer latncia
e diminuio de velocidade devido aos vrios fatores, incluindo a arquitetura de rede.
Nas Figuras 2 e 3 a sigla IAP (Internet Access Provider) equivale sigla ISP (Internet
Service Provider).

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 18

Figura 2 - Regime de neutralidade de redes


Fonte: Fiedler; McNamee (2013); OBS: o texto da figura foi mantido em ingls

Figura 3 - Regime de no neutralidade de redes


Fonte: Fiedler; McNamee (2013); OBS: O texto da figura foi mantido em ingls

Alm da interpretao de que a isonomia deve ser irrestrita, existem


outras igualmente relevantes. Marsden (2010) apresenta duas delas. A primeira
refere-se neutralidade de rede suave (lite), de natureza backward-looking,
segundo a qual os usurios no deveriam ter desvantagens mesmo diante de
prticas pouco transparentes e indesejveis por parte dos provedores de
internet (ISPs). Nessa interpretao, ele tambm destaca a necessidade de se
observar o comportamento passado dos provedores de modo a verificar a
ocorrncia de desvios do regime de neutralidade.
A segunda interpretao diz respeito neutralidade de rede positiva
e considera o comportamento futuro (forward-looking) dos provedores de
internet. De acordo com essa viso, a alta qualidade dos servios (QoS)
poderia ter como contra partida um acrscimo nos preos e estar disponvel a
todos usurios da internet de forma imparcial e no discriminatria.

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 19

Noam (2011), por sua vez, apresentou 10 interpretaes5, sendo


trs delas bastante significativas: (i) inexistncia de discriminao por parte
das operadoras em relao ao contedo transmitido; (ii) no permisso para
o bloqueio do acesso do usurio a determinados sites e (iii) inexistncia de
diferenciao na qualidade de servios.
O debate sobre neutralidade de rede surgiu no incio do sculo
XXI quando a oferta e demanda de banda larga aumentou de forma
explosiva. Antes disso, ainda no perodo de implantao e popularizao da
internet, a rede era esttica (Web 1.0). Quer dizer, no havia interatividade.
A informao ficava fechada e armazenada como em uma enciclopdia ou
em um dicionrio. Junto com os anos 2000 chega a Web 2.0 e o aumento do
trfego da Internet passa a ser descomunal6. Com a evoluo das
tecnologias digitais, no comeo de 2013, quando se comea a ensaiar uma
transio para a Web 3.0, dez portais j haviam se tornado responsveis por
76,2% de todo trfego da internet (downstrean) nos Estados Unidos. Os dois
primeiros da lista eram o Netflix (31,6%) e o Youtube (18,7%).

A Web 2.0, de natureza dinmica e participativa, que a internet


atual, est centrada na produo de servios e contedos bastante complexos.
Em termos comparativos com a Web 1.0 podem ser citadas evolues como:
publishing para participation; Britannica online para Wikipdia; screen scraping
(leitura da tela do computador) para web services; e personal websites para
blogging. Entre inmeros exemplos, os mais populares so os sites de busca
como Google, Wikipdia e YouTube e, a plataforma de relacionamento social,
Facebook.
A Web 3.0, considerada como o prximo estgio da internet7, almeja
a organizao e o uso inteligente de todo o contedo concretizado em
linguagem convencional, ou seja, pretende sistematizar todo o conhecimento j
disponvel de forma organizada e de fcil entendimento para os usurios.
O aumento do trfego sempre foi uma caracterstica da internet.
Contudo, o aumento extraordinrio do trfego de servios de voz, udio,
5
6
7

As interpretaes feitas por Noam (2011) bem como sua proposio quanto
neutralidade de rede esto expostas no captulo trs.
Ver anexo 1
Ver Frieden (2007). Sua explicao para a Web 3.0 encontra-se no captulo trs.

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 20

vdeo, jogos on-line a partir da Web 2.0, conforme referncia acima, passou
a exigir das operadoras uma melhoria constante de suas redes, capaz de
suportar o trfico crescente.
Projees de crescimento de trfego na internet realizadas em
maio de 2013 pelo conhecido Cisco Visual Networking Index (VNI)
demonstraram que o trfego de vdeo IP em 2017 representar 73% do todo
o trfego IP (residencial e empresarial).
As altas participaes dos dez maiores portais no trfego da internet
nos Estados Unidos no perodo de pico podem ser observadas na Tabela 1.

Tabela 1 - Maiores participaes durante o perodo de pico em setembro de


2013 nos Estados Unidos
Ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total

Up-stream
Particip.
Aplicativo
(%)
BitTorrent
36,35
HTTP
6,03
SSL
5,87
Netflix
4,44
YouTube
3,36
Skype
2,76
QVoD
2,55
Facebook
1,54
FaceTime
1,44
DropBX
1,39
66,00

Down-stream
Particip.
Aplicativo
(%)
Netflix
31,62
YouTube
18,69
HTTP
9,74
BitTorrent
4,05
iTunes
3,27
MPEG - Other
2,60
SSL
2,05
Amazon Video
1,61
Facebook
1,31
Hulu
1,29
76,23

Agregado
Particip.
Aplicativo
(%)
Netflix
28,18
YouTube
16,78
HTTP
9,26
BitTorrent
7,39
iTunes
2,91
SSL
2,54
MPEG - Other
2,32
Amazon Video
1,48
Facebook
1,34
Hulu
1,15
73,35

Particip. = participao
Fonte: HOLPUCH (2013) apud Consultoria Sandivine

Com os congestionamentos de rede, a necessidade de mitigao


exigiu um grande esforo tcnico para implantar softwares e protocolos com o
intuito de: (i) obter qualidade de servio superior; (ii) gerenciar o trfego de
forma mais eficiente e (iii) propiciar maior segurana para os usurios da rede.
A melhoria tecnolgica incluiu o uso de um software de gerenciamento e de
qualidade de servio denominado Multi Protocol Label Switching (MPLS)8.
8

Para um definio sinttica de MPLS ver: http://searchenterprisewan.techtarget.com/


definition/Multiprotocol-Label-Switching Download em 03/04/2014.

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 21

Deve ser ressaltado que o congestionamento de rede significa, via


de regra, um atraso nas filas de entrega de dados e, eventualmente, a perda
do pacote de dados ou mesmo o bloqueio de novas conexes.
nesse contexto que surge a neutralidade de rede. Supondo que
a rede esteja atualizada (com boa qualidade), nunca demais reiterar que a
neutralidade, em sua definio tradicional, significa que os operadores no
podem discriminar ou cobrar de forma distinta usurios, contedos, sites,
plataformas e aplicaes.
Em mbito internacional, como mencionado na introduo, a
neutralidade de rede transformou-se em um amplo debate, especialmente nos
pases com alto nmero de usurios de banda larga (BL). Um dos principais
so os Estados Unidos. A intensa utilizao da internet para a transmisso de
grandes pacotes de dados ocorre por motivos comerciais e as questes sobre
neutralidade so usuais. Frequentemente o tema objeto de disputas de
natureza jurdica, uma vez que as decises do rgo regulador nacional,
Federal Communications Commission (FCC), so contestadas pelas cortes
superiores e a resoluo de casos especficos de neutralidade de redes tornase jurisprudncia no julgamento de outros casos.
Os debates tm ocorrido tambm em outros pases e o
encaminhamento de eventuais propostas e solues acontece de acordo
com as instituies encarregadas do tema. Na Unio Europeia, por exemplo,
onde o rgo no tinha poder normativo para atuar na neutralidade de redes,
foi realizada uma consulta pblica em junho de 2010 promovida pela
Comisso Europeia. A consulta versava sob vrios tpicos, tais como: a
identificao de problemas referentes neutralidade de redes e como eles
repercutiriam no futuro; as dificuldades quanto ao gerenciamento de trfego
e as possibilidades de os problemas serem resolvidos de forma voluntria ou
por meio de regulamentao; e ainda questes referentes ao papel das
autoridades de regulamentao quanto imposio de padres mnimos
para a qualidade de servios.
No incio de 2014, o Parlamento Europeu aprovou, por sua vez,
uma lei sobre neutralidade de redes, a qual ainda no havia sido

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 22

referendada pelo Conselho de Ministros da Unio Europeia at o


fechamento deste trabalho9.
No Brasil, como j foi dito, em abril de 2014 foi sancionada a Lei
do Marco Civil da Internet, sendo que a neutralidade de redes uma das
questes centrais dessa lei10. Na Amrica Latina destaca-se o Chile que
tambm estabeleceu uma legislao referente neutralidade de rede em
2010.
Em muitas ocasies, o debate aparece de forma polarizada,
acentuando a dimenso poltica e ideolgica do tema. Em geral, os
defensores da neutralidade de redes incluem temas diferenciados na
discusso.
Para esses grupos, a no discriminao deveria abranger
qualquer tipo de diferenciao, seja de natureza poltica, pessoal, ideolgica
ou econmica. Dessa forma, a discusso dos aspectos tcnicos na
neutralidade, em particular, a possibilidade da operadora efetuar a
discriminao do trfego, colocada no mesmo mbito do debate das
dimenses polticas e ideolgicas do tema. Essa sobreposio temtica
pode vir a desorientar o prprio debate. Ou seja, possvel perder o foco da
principal questo da neutralidade de redes: a possibilidade de as operadoras
diferenciarem o trfego e eventualmente oferecerem tratamento diferenciado
ou cobrarem preos difereciados para os usurios11.
Essas consideraes revelam o objeto neutralidade de rede e
tambm suas diversas nuances. No entanto, a anlise desse objeto deve
levar em considerao o contexto tcnico e institucional de sua utilizao.

9
10
11

Disponvel em: <http://bit.ly/1ueROdV>. Acesso em 8 jun 2014.


O capitulo quatro analisa a neutralidade de redes no pas.
Do ponto de vista estratgico, a operadora tem interesse, de ordem econmica, em
ofertar um produto diferenciado, com um preo maior e de qualidade superior.

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 23

2.2 Enfoque Analtico


O tema neutralidade de redes apresenta diferentes facetas e sua
anlise exige um enfoque metodolgico que incorpore instrumentos
analticos diferenciados, sejam derivados da economia da internet, sejam
provenientes da economia industrial. Alm desse instrumental, deve ser
includo um enfoque com a perspectiva de polticas pblicas, uma vez que a
neutralidade apresenta um forte aspecto poltico. Entretanto, utilizaremos
esse enfoque apenas para o caso brasileiro. Nesse sentido, veremos de
forma bastante abreviada os seguintes enfoques: a economia da internet; a
economia industrial e a formao da agenda das polticas pblicas.

2.2.1 Economia da internet


No que se refere economia da internet, o principal aspecto
terico a ser empregado modelo de camadas proposto por Fransman
(2002 e 2007). Nesse modelo, cada uma das camadas se apoia
funcionalmente na camada inferior para exercer sua adequada funo.
O modelo completo de Fransman apresenta seis camadas, como
pode ser visto no Quadro 1. A coluna esquerda representa as funes de cada
uma das camadas. Vale ressaltar que as funes da camada III (conectividade)
so desempenhadas pelas firmas provedoras de servio de internet, mais
conhecidas por sua sigla em ingls: ISP (Internet Service Provider).

Camadas

Funes

Camada VI

Consumo

Camada V

Contedo, aplicaes e servios

Camada VI

Midlleware, navegao e search

Camada III

Conectividade

Interface TCP/IP
Camada II

Operao de redes

Camada I

Elementos de rede

Quadro 1 - Modelo de seis camadas de Fransman


Fonte: Fransman (2007)

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 24

Boa parte dos ISP pertence aos operadores de rede existindo ainda
uma parcela relevante de ISP independentes12. No Brasil, por exemplo, o Terra
de propriedade da operadora da Vivo, o Velox da Oi e POP da GVT. Deve-se
registrar a presena do Universo On Line (UOL) que um grande provedor
independente, de propriedade do Grupo Folha de So Paulo.
O modelo mais conhecido de Fransman o que apresenta quatro
camadas (Figura 4). Foi desenvolvido a partir de agregaes do modelo
completo de seis camadas.

Figura 4 - Modelo de quatro camadas de Fransman


Fonte: Fransman (2007)

O modelo acima tambm mostra dois vetores: o da concorrncia


(situado do lado esquerdo da tabela) e o referente inovao (no lado
direito). Essa representao apresentada nos vetores indica que h um
processo de inovao em cada uma das camadas e tambm um processo
de concorrncia em ralao s camadas. No caso do vetor concorrncia,
est indicada apenas a concorrncia intercamadas. No entanto, h tambm
um fortssimo movimento de concorrncia intracamadas que no est
representada por meio de um vetor.
12

Em meados de 2013, cerca de 22% do mercado de internet no Brasil era atendido por
provedores regionais, a maioria em cidades com at 150 mil habitantes.Disponvel em:
<http://bit.ly/1xI7GZb>. Acesso em 4 mai 2014.

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 25

Para efeito dos argumentos discutidos na tese, tambm


importante localizar os seguintes agentes:
- operadores de rede na camada II, a qual tambm abriga os
provedores de servio de internet (ISP). Essa agregao deriva
do modo compactao das seis camadas para quatro
- provedores de contedo e servios na camada III (CAP)13.

2.2.2 Economia industrial


O instrumental analtico da economia industrial tambm de
grande importncia para examinar as questes de ordem econmica da
neutralidade de redes.
Inicialmente, importante termos presente a formulao terica
do conceito de concorrncia, em particular a noo clssica j presente em
Smith, Ricardo e outros autores da poca da livre modalidade do capital em
diferentes indstrias.
A inovao outro conceito de importncia fundamental,
sobretudo, a noo de inovao schumpeteriana. Ela se insere em uma
viso dinmica e evolucionria do capitalismo.
A noo de barreiras entrada est intimamente associada
concorrncia em Adam Smith e David Ricardo. Significa a livre entrada nos
setores econmicos.
O crescimento das grandes empresas tem sido objeto de vrias
teorias econmicas. Em alguns casos, a empresa vista como um nexo
articulado de contratos. Em outros, se levam em conta os custos de transao
e a mudana organizacional. Observando-se os custos de transao presentes,
existem mudanas que diminuem esses custos como a produo interna
empresa e outra modalidade quando se recorre ao mercado em que aumentam
os custos de transao. Por fim, h tambm uma viso que encara a empresa
como uma acumulao de conhecimentos produtivos.
13

Neste trabalho usamos o termo CAP que uma fuso das funes das camadas III e IV.
Os CAP oferecem aplicativos, contedo e servios de internet.

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 26

Por outro lado, a integrao vertical tambm um conceito


particularmente til na anlise econmica. Deve ser diferenciado da
integrao para trs, correspondendo entrada em estgios anteriores
produo (fornecedores) e tambm integrao para frente estgios
posteriores da produo.
Nem todos os conceitos acima mencionados so utilizados em
profundidade nesta tese.
Por fim, deve ser ressaltado que papel do governo, das
instituies pblicas e do mercado so conceituaes de fundamental
importncia para o exame da neutralidade.

2.2.3 Formao da agenda das polticas pblicas


Ser utilizada a viso terica referente formao das agendas
de polticas pblicas, em especial a formulao de Kingdon (1995). De forma
reduzida, as proposies do autor sero utilizadas para o caso brasileiro.
Foram consultados diversos artigos e boletins eletrnicos
referentes ao tema. Tambm foram feitas entrevistas com especialistas na
rea de neutralidade de redes.

2.3 Justificativa
A neutralidade de redes um dos temas de maior importncia
poltica e econmica em vrios pases ou regies, incluindo Brasil, Estados
Unidos e Europa. No Brasil, como referido anteriormente, as normas da
neutralidade de rede esto dentro da Lei do Marco Civil da Internet o qual foi
aprovado e sancionado pela Presidente da Repblica em abril de 2014. No
entanto, existem poucos sobre estudos sobre neutralidade no pas e sua
anlise no mbito desta tese de Livre Docncia pode contribuir para o
debate quanto sua regulamentao, institucionalizao e aplicao prtica.

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 27

Em termos mais gerais, uma das principais razes para o estudo


da neutralidade de redes reside na importncia da difuso do paradigma das
Tecnologias da Informao e da Comunicao (TICs) na economia e na
sociedade contempornea. A penetrao das TICs e a respectiva
capacitao para seu uso nas organizaes apresentam ganhos de
produtividade, reduo de custos de transao e impacto no crescimento.
Nesse sentido, importante examinar se a poltica referente neutralidade
est bem equacionada, caso contrrio difuso das TICs poder ser menor.
Consequentemente tambm sero menores seus benefcios.
Mais um motivo para se estudar a temtica refere-se
desigualdade geogrfica. Nos pases em desenvolvimento, as residncias,
em especial aquelas situadas em reas da periferia, podem ter acesso
banda larga, mas com uma velocidade de transmisso relativamente baixa.
Por exemplo, no possvel efetuar um download com qualidade de
programas de vdeo constitudos por uma grande quantidade de dados.
Transmisses como essa usam o protocolo de rede BitTorrent que
funcionam na base Peer-to-Peer (P2P) em que os usurios compartilham
suas mquinas de modo a dividir os arquivos de grande tamanho.
Outro propsito para essa anlise a inadequada gesto da
neutralidade nos pases onde existem desequilbrios espaciais quanto
oferta de banda larga de alta capacidade. Esses desequilbrios encontramse tambm no Brasil. Por exemplo, as operadoras que oferecem banda larga
de alta capacidade usualmente priorizam as grandes empresas ou
organizaes de grande porte (incluindo as universidades). Os domiclios,
por sua vez, recebem ofertas cuja capacidade de transmisso mais baixa
em comparao s destinadas s grandes empresas e organizaes.
Ainda existe outro motivo para estudar a neutralidade. medida
que vigore esse regime, as operadoras so incentivadas a balancear e
controlar o trfego que flui em suas redes. As operadoras, por sua vez,
podem considerar determinada parcela de trfego de baixo valor e alto
volume sendo difcil ou antieconmico tarifar esse fluxo de trfego. Com a
atual Web 2.0 e a emergncia da Web 3.0, o contedo veiculado por meio

OBJETIVO E ENFOQUE ANALTICO E JUSTIFICATIVA - 28

desse trfego bastante valioso para os milhes de usurios da rede, mas


no existe um mecanismo explcito para valorar esse trfego14.
A neutralidade de redes tambm deve ser estudada a partir de
uma perspectiva da importncia de seu reverso (a no neutralidade), o qual
bastante encontrado na esfera no eletrnica, ou seja, no mundo real. A
semelhana da no neutralidade de redes com o mundo real imediata uma
vez que a maioria dos casos constitui privilgios recebidos diante de
pagamentos extras.
Um exemplo bem conhecido o do sistema SEDEX dos Correios.
Existem trs modalidades: o Hoje (promete a entrega no mesmo dia da
postagem), o Sedex 10 (promete a entrega at as 10 horas do dia seguinte)
e o Sedex normal (as datas mximas de entrega variam de acordo com o
destino). Conforme o tempo de entrega, h uma variao do preo cobrado.
Quanto mais rpida a entrega mais caro o valor do servio15.
Outro exemplo o das estradas com pista exclusiva de maior
velocidade (fast lane) acessveis mediante um pagamento maior que o das
pistas normais. Essa modalidade de pistas com maior velocidade vem
crescendo nos Estados Unidos. Essas pistas so denominadas como High
Occupancy Toll (HOT) e seu pagamento varia conforme vrios parmetros:
condies de trfego, horrio e congestionamento no horrio de pico do
trnsito.

14
15

Para maiores detalhes consultar Marsden (2010).


No entanto, nem sempre os prazos de entrega so cumpridos. Uma pesquisa realizada
pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec) em setembro de 2013 revelou
que existiam atrasos. A pesquisa foi feita em oito cidades das cinco regies do pas:
Belm (PA), Campinas (SP), Feira de Santana (BA), Goinia (GO), Londrina (PR), Mau
(SP), Rio de Janeiro (RJ) e So Paulo (SP) e houve demora quanto prazo de entrega
nessas oito cidades.

3 REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO


DOS

AUTORES

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 30

3.1 Referencial Terico


A literatura econmica sobre neutralidade de rede est crescendo
de forma acentuada. Boa parte dos autores incorpora aspectos tcnicos em
sua argumentao, aumentando a complexidade do tema. Nesta parte
faremos uma breve reviso da temtica exposta por autores conhecidos na
rea da economia da internet. Os especialistas escolhidos foram os
seguintes: Christopher Marsden, Tim Wu, Christopher Yoo, Nicholas
Economides e Joacim Tag, Eli Noam, Robert Friedman, Alissa Cooper e
Juliana Santos Pinheiro. Juliana Pinheiro, a nica de origem brasileira 16,
tratou o tema da neutralidade de rede17 em sua tese de doutorado.
Certamente existem outros especialistas no assunto18, mas a lista de
autores acima referida bastante representativa. Em relao aos autores
selecionados, escolhemos um trabalho de alta relevncia no tema de
neutralidade de redes19.
16

17
18

19

Deve ser lembrada a dissertao de mestrado do brasileiro Rodrigo de Almeida de 2009,


denominada A Concentrao do Poder Comunicacional na Sociedade em Rede. Seu
trabalho rigoroso tornou evidente o inevitvel confronto entre o interesse das Operadoras
de Telecomunicaes e o dos cidados conectados quanto ao princpio da neutralidade
da rede. Entretanto, quanto neutralidade de redes, seu trabalho resumiu-se a
descrever alguns casos de no neutralidade redes de operadoras brasileiras. Foi
orientado pelo conhecido especialista Sergio Amadeu da Silveira que professor do
Centro de Engenharia, Modelagem e Cincias Sociais Aplicadas da UFABC e tambm
membro do Comit Gestor da Internet no Brasil. Srgio Amadeu um ardoroso defensor
da neutralidade de rede.
Ver Pinheiro (2012).
A literatura sobre Neutralidade de Redes muito extensa. De modo a ter um exemplo
dessa vasta produo basta consultar a destacada revista Communication & Strategies
(IDATE), em particular em seu nmero dedicado Net Neutrality: Net Neutrality: Act II.
o
th
Communication & Strategies. N 84, 4 quarter 2011.
No referencial terico no foram analisados autores que tratam de neutralidade em redes
sem fio. Com bastante abrangncia Christopher Marsdem aborda o tema em seu
captulo 7 intitulado The Mobile Internet and Net Neutrality. Existem outros autores que
tambm examinam a internet mvel. Entretanto, o exame dessa temtica abriria outra
linha temtica muito extensa e tambm foge aos objetivos do trabalho. Nosso objetivo
concentra-se na anlise da neutralidade em que o trfego flui por redes fixas.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 31

Por apresentar as diferentes concepes de neutralidade, este


captulo o corao da tese. A partir dos argumentos a seguir ser
possvel examinar no s a extenso e intensidade do debate, mas,
tambm,

identificar

os

desdobramentos da

anlise

em

relao

institucionalizao da neutralidade da rede.


As contribuies foram agrupadas em blocos temticos de modo
a dar maior organicidade s formulaes tericas desenvolvidas. Foram
escolhidos quatro conjuntos temticos, a saber: (i) solues especficas; (ii)
posies antagnicas: prs e contras; iii) enfoque evolucionista e (iv) viso
acadmica.

3.1.1 Posies antagnicas: prs e contras


Tim Wu e Christopher Yoo so conhecidos por suas posies
antagnicas. Tim Wu um expoente da defesa do regime de neutralidade de
redes e Christopher Yoo destaca-se por sua posio da no relevncia da
neutralidade de redes.

3.1.1.1 Tim Wu
professor da Columbia Law School e foi quem cunhou a
expresso neutralidade de redes. Dentre seus vrios trabalhos sobre internet,
faremos a sntese do paper seminal sobre neutralidade de redes intitulado
Network neutrality brodband discrimination, publicado em 200320,21.
O paper de Wu construdo de modo bastante peculiar22. Ele

20
21

22

Ver Tim Wu (2003).


H tambm um interessante debate entre Tim Wu e Chistopher Yoo no trabalho
Keeping the internet neutral? Tim Wu and Chistopher Yoo debate. Entretanto esse
trabalho ser utilizado para descrever o posicionamento de Chistopher Yoo.
No tpico das restries do uso de banda larga, situado pag. 158 do paper, o autor
fundamenta-se em uma pesquisa cuja amostra foi feita com os 10 maiores operadores a
cabo por volta do ano 2000 (AT&T, Time Warner, Comcast, Cox communications, Adelphia,
Mediacom, Charter Communications, Cable One, Insight e Cablevision) e tambm com as
seis maiores operadoras com tecnologia DSL nesse mesmo perodo (Verizon, SBC, Qwest,
Bellsouth, Sprint e WordCom).

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 32

apresenta trs enfoques que so usados na discusso sobre neutralidade de


redes, a saber: solues estruturais, como o open access, implementao
de um regime de no discriminao e a autorregulao (self regulation). Wu
defende o segundo enfoque (fixar um regime de no discriminao), ao
passo que os demais considera inapropriados para garantir a neutralidade.
O autor desenvolve o trabalho a partir do enfoque que ele considera mais
adequado e critica as demais perspectivas. A rigor, o texto de Wu um
permanente debate entre essas distintas posies.
No resumo das principais ideias de Wu, minimizaremos esse
processo de ida e volta, ou seja, apresentar argumentos e fazer a devida
crtica. Iremos direto concepo do autor e as crticas sero vistas de
modo auxiliar a fim de contribuir para o entendimento mais preciso da
posio do autor.
Uma das principais ideias de Tim Wu, expostas logo no incio do
paper, remete diretamente s teorias evolucionistas e schumpeterianas que
se referem evoluo da economia. O autor afirma que a neutralidade de
rede no diferente do desafio de promover uma justa concorrncia
evolucionria em qualquer ambiente privado. Ressalta ainda que os mesmos
interesses que promovem a neutralidade de rede tambm protegem uma
concorrncia darwinista em que apenas os melhores sobrevivem.
Tim Wu ressalta que a neutralidade de redes deve ser vista como
um sistema de confiana que apresenta vrios significados. Em termos mais
gerais pode ser observada como um modelo evolucionrio. Para ele, os que
defendem a evoluo da internet no modo darwinista incorporam o
argumento de que arquitetura da rede abrange o princpio end-to-end (E2E).
Esse princpio garantiria uma rede neutra para todos23. No entanto, o autor
bastante cauteloso e adverte que os mritos do modelo evolucionrio no
so obrigatoriamente aqueles que estimulam a preservao de uma rede
neutra.

23

Alm do significado exposto na Lista de Termos Tcnicos e Institucionais, o princpio


end-two-end explicita que os aplicativos de apoio aos ns da rede que fazem parte do
sistema operacional do protocolo da internet (Internet Protocol IP) e devem ficar nesse
sistema operacional e no nos ns intermedirios da rede.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 33

Open access
Na crtica ao primeiro enfoque, o open access24, o autor explica
que nessa concepo um operador entrante ou simplesmente um
concorrente deve, obrigatoriamente, ter acesso rede do operador
incumbent. Aprofundando o tema do open access, observa-se que Tim Wu
tambm se refere proibio de que os operadores de redes possam
estabelecer vnculos com os provedores de contedo e servios internet. No
entanto, ele critica essa proibio questionando at que ponto o open access
til aos prprios objetivos das operadoras, especialmente no longo prazo.
O professor argumenta que a questo da neutralidade de redes muito
complexa e no pode ser resolvida por meio das medidas de open access.
A complexidade da neutralidade de rede, afirma o especialista,
que ela est corporificada no prprio protocolo IP. Esse protocolo permite
que um pacote de dados25 (datagrama) seja enviado de uma fonte at seu
destino final. No entanto, continua Wu, o universo das aplicaes vem
aumentando, o que nos remete ao fato de que a concepo na neutralidade
IP datada, ou seja, evolui no tempo. Nesse aspecto, o protocolo IP era
neutro em relao aos dados. Isto significa que as redes de internet estavam
associadas a aplicaes que admitiam um retardo, tal como o e-mail. No
entanto, o retardo acarreta srios problemas quando de trata de aplicaes
referentes transmisso de voz ou de vdeo.
O autor admite que em certos casos pode-se exigir uma tolerncia
no estabelecimento de uma relao vertical entre o provedor de contedo e
o operador de rede. Este fato decorre de que a QoS para o usurios
definida pelo operador da rede. No entanto, adverte o especialista, a
tolerncia relao vertical pode vir a romper a neutralidade de rede.

24
25

A traduo do ingls seria acesso livre ( rede de terceiros). No texto usaremos a


expresso em ingls: open access.
O encaminhamento de um pacote de dados est associado rede de comutao de
pacotes em contraposio antiga rede onde a comutao era por circuitos.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 34

Discriminao no ambiente de banda larga


Tim Wu defende arduamente sua posio de que a no
discriminao no ambiente de banda larga a melhor soluo para manter a
neutralidade de rede.
O enfoque permite distinguir entre interesses legtimos na
discriminao

de

determinados

usos

utilizao

que

causam

desconfianas, seja por que fogem ao bom senso (gerar e fazer proliferar
vrus ou usar aplicaes que danifiquem a rede), seja pela existncia de
custos no internalizados pelo operador de rede. Ambas podem ser vistas
como externalidades negativas, impondo custos a terceiros.
Para reafirmar a importncia da metodologia referente
discriminao, o autor ressalta que existem discriminaes que devem ser
aceitas e outras que no so admissveis. As primeiras dizem respeito a
aplicaes que podem acarretar algum tipo de dano na rede, incluindo a
disseminao de vrus. Isto seria uma externalidade negativa. As no
admissveis so de vrios tipos, a exemplo das aplicaes do tipo P2P.

Autorregulao
Quanto autorregulao (do ingls self regulation), o autor diz
que necessrio fazer uma pesquisa adicional. A autorregulao dos
operadores de redes conduziria s melhores polticas ou seria necessrio
impor uma regulamentao sobre os operadores? Tim Wu v indcios de que
a autorregulao, no ambiente de banda larga e no longo prazo, no seria
uma medida de interesse das operadoras.
Dentre outros temas abordados pelo autor, est tambm o
gerenciamento da largura de banda alinhado neutralidade de rede.
Algumas aplicaes somente funcionam com uma adequada QoS e a
ausncia de gerenciamento pode interferir com o desenvolvimento da
aplicao e com a respectiva concorrncia.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 35

Neutralidade de rede
Tim Wu oferece sugestes de itens que deveriam ser includos
em uma lei sobre neutralidade de rede.
Os usurios de banda larga tm o direito de usar sua conexo de
internet de modo a obter um benefcio privado. Os operadores de rede no
devem impor restries ao uso da conexo de internet, com as devidas
ressalvas caso necessrias:
- Obedecer s leis de ordem federal, estaduais e locais, ou
concordar com qualquer ordem, autorizao, determinao e
obrigao imposta por diretrizes governamentais.
- Prevenir qualquer dano ao operador de banda larga.
- Proibir os usurios de causar dano ou interferncia no uso da
conexo de internet de outros usurios.
- Eliminar os retardos por parte dos operadores de banda larga.
- Prevenir violaes na segurana dos operadores de rede.
- Obedecer

outras

restries

impostas

pela

Federal

Communications (FCC) dos Estados Unidos, tendo por base


uma ponderao entre os custos e benefcios advindos da
restrio.
O especialista adianta as possveis objees ao regime de
neutralidade de rede e apresenta as defesas possveis. Poderiam alegar que
a neutralidade no permite que os operadores de rede obtenham suficiente
retorno econmico para investir na melhoria das redes. Como defesa,
responder-se-ia que a neutralidade no interfere na oferta de servios que
aumentam a receita da operadora.
Poderiam ainda argumentar que o controle local distorce o mercado
de aplicaes. O autor ento sugere o contra-argumento de que j existe uma
norma proibindo o exerccio do exame da origem de um pacote de dados
justamente para impedir interferncia no mercado de aplicaes. Por fim,
poderiam afirmar que o operador necessita de um controle sobre o protocolo
internet (IP protocol) de sua rede. Segundo o autor, a administrao dos
endereos IP no pode impor qualquer tipo de discriminao.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 36

Na concluso do paper Network neutrality brodband discrimination,


Tim Wu reitera que sua proposio de no discriminao no ambiente de
banda larga a mais adequada para manter a neutralidade de rede. O autor
tambm alerta que ainda h muita pesquisa a ser feita acerca dos temas de
neutralidade de rede e discriminao em banda larga. Por fim, o autor
sublinha que h esperana de que sua proposta sirva para desencorajar
outras propostas que venham favorecer certas aplicaes com uma
administrao enviesada da qualidade de servio.

3.1.1.2 Christopher Yoo


Em 2013, Christopher Yoo era professor da Escola de Direito da
Universidade da Pensilvnia e diretor fundador do Centro para Tecnologia,
Inovao e Concorrncia. Ele bastante conhecido por seus trabalhos na
rea de regulao da internet e um dos crticos mais reconhecidos da
neutralidade de rede. Em contraposio a Tim Wu, Yoo oferece o enfoque
denominado diversidade de rede. O primeiro texto de Christopher Yoo a
ser examinado aquele em que o autor debate com Tim Wu e deixa clara a
sua posio contrria neutralidade de redes: Keeping the internet neutral?
Tim Wu and Christopher Yoo debate. Examinaremos tambm um segundo
texto de Yoo denominado Network neutrality and competition policy.

Primeiro texto: Keeping the Internet Neutral?


Logo no incio do trabalho, o autor deixa claro o seu ceticismo
quanto s posies de que os desvios da neutralidade de rede podem afetar
negativamente os consumidores e a inovao. Para ele, os desvios
representam a intensa e heterognea demanda dos usurios. No incio da
internet, as principais aplicaes eram o e-mail e o acesso a paginas Web.
Atualmente foram adicionados telefonia via internet (VoIP) e transferncia de
vdeos compactados (streaming video), cuja qualidade da aplicao pode ser
afetada negativamente por retardos ainda que nfimos. A soluo, portanto,
dar prioridade de trfego a essas solicitaes dos usurios.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 37

Yoo revela que a enorme dimenso dos vdeos transmitidos induz


o surgimento da vrias inovaes, como as que organizam as redes de
entrega de contedo. A rede Akamai, por exemplo, informa que suporta
cerca 30% do trfego web mundial. A Akamai consegue minimizar os
retardos por meio dos componentes de caching, os quais armazenam dados
para que futuras solicitaes sejam enviadas de forma muito mais rpida.
Nesse sentido, o autor enfatiza que h um desvio da neutralidade de rede
uma vez que os servios da Akamay so comerciais. Ou seja, quem fizer a
compra por um preo maior, obtm um servio mais veloz.
Outro tpico mencionado pelo especialista, refere-se ao acesso
na forma de hierarquia descendente26 (access tiering), em que os
operadores de rede cobram mais dos web sites e dos provedores de
aplicativos para um servio

premium, cuja

contrapartida sua

transmisso em alta velocidade. Em sntese, na prtica h prioridade para


a oferta de largura de banda (bandwidth) para os web sites que pagam por
maior qualidade de servio. O contedo desses sites teria uma velocidade
de transmisso mais rpida na chamada ltima milha (last mile) da rede.
Os operadores acreditam que o pagamento maior por uma melhor
qualidade de servio implica uma oferta de infraestrutura mais eficiente,
beneficiando os usurios que desenvolvem inovaes e aplicativos com
resultados mais apropriados. medida que o operador de rede usar os
recursos extras para financiar a melhoria da rede, outros usurios tambm
podem ser beneficiados. Pode-se verificar que os exemplos acima se
referem no neutralidade da denominada hierarquia descendente
(access tiering).
A entrega de contedo e aplicaes por meio das redes um
modo de valorizao bastante efetiva. Uma estratgia de exclusividade, por
exemplo, representa um procedimento capaz de gerar uma diferenciao de
contedos. Por exemplo, a exclusividade de acesso ao NFL Sunday Ticket
permitiu que a DirectTVs pudesse concorrer com os operadores a cabo. A
26

O termo significa que o usurio que estiver em um nvel hierrquico mais alto obter um
nvel maior de privilgios. E o usurio que estiver situado em uma posio hierrquica
inferior receber privilgios relativamente menores.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 38

DirectTVs aplicou a mesma estratgia com um pacote da Major League


Baseballs Extra Ineutralidade de redesingis27.
No trabalho Keeping the internet neutral? Tim Wu and
Christopher Yoo debate Christopher Yoo instigado por Tim Wu a se expor
em relao ao tema da inovao. Wu cr que Yoo seguidor das ideias de
Schumpeter sobre o processo inovativo em sua fase madura publicadas na
obra Capitalism, socialism and democracy, em 1942. No obstante declarar
que o debate sobre as teses schumpeterianas no so centrais para o
debate da neutralidade de redes, Yoo acredita que as grandes firmas, como
os grandes operadores ex-monopolistas, conduzem as inovaes. Por
exemplo, para ele a AT&T raramente seria uma ameaa ao processo
inovativo. Ao contrrio, a empresa a favor de novas tecnologias que sejam
viveis a curto prazo e conduz as tecnologias do futuro prximo.
Wu apresenta outra interpretao. Ele assevera que as grandes
empresas ex-monopolistas (incumbents) e particularmente as que ainda so
monopolistas tem interesse em bloquear a entrada no mercado das
inovaes tecnolgicas que possam colocar em perigo o modelo de
negcios adotado pelas ex-monopolistas.
Yoo reconhece que o desvio em relao neutralidade de redes
refere-se integrao vertical entre os provedores de contedo e os
operadores de redes. Esta integrao significa que a rede que possui uma
associao com esses provedores est em vantagem em relao s redes
sem vnculo semelhante com tais organizaes. Por sua vez, a proposta de
neutralidade de redes sustenta que deve haver uma concorrncia entre os
provedores de contedo em seu prprio campo de ao e no por
intermdio de integrao com os operadores de redes.
medida que existam vrias opes de provedores na ltima
milha, um operador pode associar-se com um provedor de contedo como o
Google, o que seria considerado uma exclusividade - como exposto acima.
Se essa exclusividade for antieconmica a rede perder consumidores
(usurios) e deixar de usar essa estratgia (a exclusividade).
27

Veja maiores detalhes em: http://www.directv.com/sports/mlb. Acessado em: 18 fev. 2014.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 39

Em ltima anlise, o debate sobre neutralidade de redes,


conforme retratado no estudo pesquisado, parece uma ampla discusso
entre os grandes operadores de rede (como a Verizon e Comcast) e os
grandes fornecedores de contedo (a exemplo do Google).
Christopher Yoo trata o tema da neutralidade de redes utilizando
conceitos de organizao industrial que abrangem inovao, custos de
transao, integrao vertical e estratgias competitivas em qualidade e
preo.

Segundo texto: Network neutrality and competition policy


Neste segundo trabalho intitulado Network neutrality and
competition policy28, de 2006, Christopher Yoo j defendia a no relevncia
da neutralidade de redes. Sua viso centrava-se na importncia da
diversidade de redes.
No artigo, Yoo (2006) analisa a neutralidade de rede no mbito da
integrao vertical29 entre os ISPs (provedores de acesso) e as CAPs
(provedoras de contedo).
O autor ressalta que os defensores da neutralidade superestimam
as ameaas da integrao vertical. Afirmam ser necessrios determinados
requisitos para que a integrao no venha a afetar negativamente a
concorrncia. A principal condio a de que todos os elos da cadeia sejam
competitivos. Ou seja, que a integrao vertical no afete a concorrncia
entre os fornecedores da empresa e tambm entre os compradores da
mesma empresa.
Yoo contrape afirmando que as empresas devem deter um
relativo poder de mercado. Esse poder reflete-se em um determinado grau

28

29

Este artigo de Christopher Yoo o captulo 2 do livro Net neutrality or net neutering:
should broadband internet services be regulated?, publicado pela Progress & Freedom
Foundation, conforme a referncia bibliogrfica de Yoo (2006).
De forma bastante simplificada, pode-se observar que h integrao horizontal
(aquisies) e a integrao vertical. Esta ltima significa que, no mbito da cadeia
produtiva, a empresa pode ser proprietria tanto de seus fornecedores, quanto dos
compradores. um importante tpico da rea de economia industrial, em particular na
defesa da concorrncia.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 40

de concentrao de mercado, mas seu nvel no deve afetar a concorrncia.


Caso no exista essa concentrao limitada, ou seja, caso prevalea a
concorrncia, outras empresas devem entrar no mercado e os preos
decairo de modo a no haver incentivo integrao.
O autor trabalha com a delimitao de que o mercado de
provedores de contedo internacional. Em condies mais restritivas, em
que o mercado relevante nacional, a defesa da concorrncia norte
americana (representada pela Federal Trade Commission) considera que
uma concentrao medida pelo HHI deve ser menor do que 1.800. No caso,
o ndice calculado nessas condies (mercado nacional) atingiu um valor de
987, bem menor do que o valor considerado como teto. Caso o mercado
seja internacional, haver um nmero bem maior de provedores e
consequentemente o ndice atingir um valor menor. Ou seja, diante do
padro norte-americano, a integrao vertical entre ISPs e CAPs no
prejudica a concorrncia.
De modo a reforar o argumento acima descrito, Yoo afirma que,
no caso da neutralidade, o requisito (no medido por um ndice de
concentrao) a existncia de ampla concorrncia no segmento em que
atuam os provedores de contedo, os de aplicativos e os ISPs. Entretanto,
afirma Christopher, nos segmentos dos provedores de contedo e de
aplicativos j existe concorrncia. Nesse aspecto, os defensores no
ressaltam que o segmento em que a concorrncia mais limitada
corresponde denominada camada fsica onde operam os provedores de
rede (muitos so proprietrios dos ISP). Os operadores que atuam nessa
camada, usualmente, conformam uma estrutura fortemente oligoplica.
Ao propor a ampla concorrncia nos segmentos dos provedores
de contedo e dos provedores de aplicativos, os proponentes da
neutralidade terminam no enfatizando esta condio na camada fsica, ou
seja, no segmento em que atuam os operadores de rede, os quais detm
forte poder de mercado.
Yoo afirma que um dos aspectos que pode contribuir para a
diminuio do poder de mercado seria o incentivo diferenciao de redes e

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 41

servios. Nesse sentido, o autor ressalta que deveria ser fomentada a


entrada no mercado de operadores de redes e tecnologias alternativas de
menor porte, tais como as redes mesh30, as satelitais e vrios outros tipos de
redes fixas sem fio. A presena desses operadores importante para a
diversificao de redes, mesmo que seu pequeno porte permita um
aproveitamento apenas parcial das economias de escala.
Os servios fornecidos por esses pequenos provedores que
atuam com tecnologias alternativas podem ser customizados e sua oferta
pode ser feita a um preo diferenciado. Esses provedores alternativos
poderiam promover um mercado relativamente mais competitivo, em que a
concorrncia pode ocorrer por meio de preos ou diferenciao de servios.
Essa diferenciao corresponderia heterogeneidade da demanda dos
usurios da internet que um dos principais argumentos de Yoo.
Outra abordagem de Christopher Yoo refere-se s possibilidades
de inovao na borda (edge) ou no ncleo da rede (core). O autor ressalta
que a obrigatoriedade de interoperabilidade promove as aplicaes mais
correntes, como os e-mails e acesso a sites. Esses operam na borda e
demandam pouca largura de banda. No entanto, essa obrigatoriedade no
eficiente para aplicaes que consomem muita largura de banda e
dependem de inovaes situadas no ncleo da rede onde os roteadores
interagem com mltiplos protocolos de alta velocidade.
Yoo tambm aponta os benefcios potenciais da diversidade de
rede. Preliminarmente, o autor critica o uso da teoria microeconmica
tradicional em que o benefcio econmico ocorre devido ao excedente do
consumidor, desconsiderando outras vantagens, tal como a diferenciao
dos produtos. Transpondo para o caso da internet sobre banda larga, a
diferenciao viria da utilizao de protocolos e padres distintos em que
seriam produzidas inovaes que levariam obteno de diferentes
produtos associados a redes especficas. Essa diferenciao coincide com a
emergncia da heterogeneidade das preferncias do consumidor na internet.
30

As redes mesh so usualmente sem fio e os terminais mveis servem de ns para


propagar a transmisso. Em 2004, na rea rural da Califrnia foi instalada uma rede
mesh devido a pouca penetrao da banda larga.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 42

Na prtica, isso significa um trade off (compensao) entre


padronizao e variedade de produtos.
O autor analisa cinco vetores que impulsionam a variedade de
produtos e intensificam o trade off mencionado. O primeiro refere-se ao
estabelecimento de um mercado de massas na internet em que so
solicitados diferentes servios. Essa situao contrasta fortemente com o
incio da rede em que eram oferecidos poucos servios, entre os quais
correio eletrnico, visita a sites, formao de grupos e transferncia de
arquivos.
O segundo aspecto refere-se emergncia de aplicaes
intensivas em largura de banda. Exemplos desses servios so a exibio
de produtos em alta definio, a telemedicina e cirurgias remotas,
mensagens instantneas e vdeo-presena, televiso de alta definio e
backup de grandes bancos de dados em tempo real. Essas aplicaes
resultam em diferentes formas de pagamento entre os distintos backbones
envolvidos. Quando os backbones eram de tamanho semelhante no havia
necessidade de pagamento, pois o saldo lquido do envio de pacote de
dados era praticamente nulo. A importncia das aplicaes acima
mencionadas conduz ao uso de roteadores que discriminam os pacotes. A
seleo advm de diferentes nveis de prioridade de acordo com a fonte do
pacote ou a natureza da aplicao. Tal fato representa que o mercado pode
abandonar progressivamente a forma de gerenciamento de pacotes do
TCP/IP, o qual atua no encaminhamento dos pacotes na forma first come,
first served, de modo a no estabelecer prioridades.
O terceiro tpico diz respeito ao uso de sistemas de proteo
inseridos no ncleo de rede por parte dos ISPs. As razes so provenientes
do sigilo no comrcio eletrnico ou da disseminao de vrus cada vez mais
perigosos, os quais podem ser colocados na rede por usurios. A insero
de mecanismos de proteo do ncleo da rede invalida o E2E - aspecto
central dos defensores da neutralidade de rede -, em que as inovaes
devem ocorrer nas bordas da rede. A Figura 6 ilustra as bordas da rede,
como tambm o ncleo conceito utilizado logo abaixo.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 43

Figura 5 - Bordas e ncleo da rede


Fonte: Bordeaux-Rego et al. (2011)

O quarto vetor se refere necessidade de imposio legal para


determinadas aplicaes. Nos Estados Unidos existe uma lei [Comunications
Assistance for Low Enforcement Act (CALEA)] que obriga os operadores de
telecomunicaes a manter dispositivos para escutas telefnicas demandadas
por autoridades legais. No caso da telefonia por voz os pacotes enviados por
meio do Protocolo TCP/IP so inerentemente annimos. Dessa forma, a
escuta do VoIP praticamente impossvel, inviabilizando o cumprimento da
lei. Em 2004, a FCC havia aberto audincias para discutir o tema.
Finalmente, o quinto vetor faz referncias s mudanas no perfil
da demanda. Essas alteraes, conforme mencionado acima, obrigam a
aumentar a inteligncia (inovaes) no ncleo da rede. As mudanas como
VoIP, mencionada no tpico anterior, e o streeming de vdeo, que
praticamente no admite retardos, pressionam para a mudana de
protocolos padronizados. Os defensores da neutralidade defendem a no
priorizao dos pacotes e tambm a permanncia das inovaes na borda
das redes (e no no ncleo) terminando por desfavorecer as inovaes.
Desse modo, enfatiza Yoo, a escolha no ocorre entre neutralidade de rede
e no neutralidade, mas sim sobre o direcionamento das inovaes.
Os exemplos acima ilustram a viso de Yoo sobre a importncia
da diversidade de redes

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 44

3.1.2 Solues especficas


Neste bloco foram includas as anlises de Christopher Marsden,
Nicholas Economides e Joacim Tag, Eli Noam.

3.1.2.1 Christopher Marsden


Professor especializado na rea jurdica da University of Essex31,
Christofer Marsden autor do livro Net Neutrality Towards a Co-regulatory
Solution32. Nele, a neutralidade de redes analisada em seus vrios
aspectos, pois sua proposta estabelecer um enfoque para os desafios
globais da comunicao em banda larga. O autor deixa bem claro que a
disputa entre as posies a favor e contra a neutralidade de redes no
conduz a nenhuma soluo.
Nesse aspecto, o projeto central do livro confrontar as posturas
entre ambos os lados do debate. Na pgina 24 est escrita a seguinte frase:
Eu discuto que o debate sobre neutralidade de rede foi colocado como um
falso dilogo entre os veementes defensores da neutralidade de redes e
aqueles que negam com igual nfase.
Taylor (2010), autor que apresenta uma extensa reviso do livro
Net neutrality Towards a co-regulatory solution, mostra que a obra uma
crtica contundente ao setor privado e ao governo que realizaram apenas
esforos elementares visando acompanhar o crescimento exponencial da
internet na era da banda larga. Esse mesmo autor tambm ressalta que o
sucesso do enfoque da corregulao depende do fato de que os rgos
reguladores detenham bastante compreenso do fenmeno, realizem
pesquisas regulares permanentes sobre o tema e, sobretudo, possuam
31

32

Dentre outros livros escreveu: Convergence In Europe Digital TV Regulation, em 2009,


Regulation the Global Information Society, em 1999 e Coding Cyberspace: Self
Regulation of Converging Media em 2008.
Alm da introduo o livro tem oito captulos assim denominados: Net Neutrality as
Debate about More than Economics; Net Neutrality: Content Discrimination; Quality of
Service: A Policy Primer; Positive Discrimination and the ZettaFlood: User rights and ISP
Filtering: Notice and Take Down and Liability Exceptions; European Law and User
Rights; Institutional Ineutralidade de redesovation: Co-regulatory Solutions; The Mobile
Internet and Net Neutrality; Conclusion: Towards a Co-regulatory Solution?

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 45

plena autoridade para o exerccio de suas funes. Dessa forma, impem o


respeito

do

interesse

pblico,

aplicam

poltica

nacional

de

telecomunicaes, desempenham o poder normativo e ainda podem alterar


ou extinguir os contratos em seu mbito de atuao. O principal dilema da
Federal Communications Commission que os seus tcnicos no foram
suficientemente treinados e equipados para incorporarem uma agenda de
longo prazo, seja para os cidados, seja para o setor privado33.
Em relao ao livro, todos os captulos abordam temas de alta
relevncia para organizar a sequncia de argumentos necessrios para
atingir a soluo do problema. No entanto, o sexto essencial. Denomina-se
Institutional Innovation: Co-regulatory Solutions.
Alm de advertir que h vrios sentidos para o termo neutralidade
de redes, o autor expe a sua soluo para o encaminhamento do problema
da neutralidade de redes: a corregulao.
A corregulao reflete um complexo dinamismo entre o estado e a
indstria, rompendo com os arranjos anteriormente existentes. um
conceito bem balanceado, revelando um meio termo entre regulao estatal
e autorregulao do setor privado. Ou seja, d um sentido de
responsabilidade conjunta entre o setor privado e o Estado.
Nesse sentido, uma forma de regulao que no nem estatal
(state command-and-control), em seu sentido de centralizao burocrtica,
nem tampouco uma autorregulao. Nesse caso, o estado e seus grupos de
interesses estabelecem um arranjo institucional para a

correlao,

envolvendo a incluso de mltiplos agentes interessados resultando em


maior legitimidade.
O estado, os grupos de interesse (stakeholders em ingls),
incluindo as organizaes de defesa dos consumidores, so chamados para
compor

organizao

institucional

responsvel

por

executar

corregulao34. Nesse aspecto, h um encontro de mltiplos grupos de

33
34

Pode-se dizer que o dilema da FCC aplica-se para a maioria dos rgos reguladores das
telecomunicaes em mbito internacional.
O capitulo seis detalha a proposta de Christopher Marsden referente formao de um
rgo especfico para tratar da corregulao.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 46

interesse de forma a propiciar uma forte incluso, cujo resultado o


aumento da legitimidade das medidas que visam a implantao dessa nova
forma de regulao.
No caso de um envolvimento apenas do estado, Marsden (2010)
adverte que necessrio uma aprovao de outras instncias pblicas
(parlamento, por exemplo). Assim, a presena do estado pode resultar em
ganhos, como rapidez de resposta, alto dinamismo e cooperao
internacional. Entretanto, tambm pode resultar em perdas, como aumento
da burocracia e dificuldade de coordenao dos rgos pblicos.
Os grupos de interesse tambm incluem o setor privado.
medida que a evoluo do mercado bastante dinmica e complexa, tornase necessrio um dilogo aberto com o setor privado, uma adequada
institucionalidade e, ainda, uma forte capacitao dos reguladores diante
dessa nova modalidade regulatria.
Alm disso, os reguladores devem monitorar as transaes
comerciais e tambm a configurao do trfego dos ISP para detectar
alguma discriminao abusiva.
O autor tambm alerta sobre os conflitos intercapitalistas entre os
provedores de contedo (CAP) e as operadoras. Em particular, ele cita uma
conhecida frase de Ed Whitacre, presidente da AT&T:
The Internet cant be free in that sense, because we and the cable
companies have made an investment and for a Google or Yahoo!
Or Vonage or anybody to expect to use these pipes [for] free is
35
nuts!

Marsden (2010) tambm adverte para a questo bsica na


neutralidade de redes: o investimento na melhoria de redes36. Ele reconhece
que a internet deve ser aberta a todos, mas alerta que so necessrios
incentivos para atrair investimentos. Os incentivos, por sua vez, poderiam
advir de pagamentos extras em troca de servios com maior velocidade nas
distintas formas de acesso como o fixo, o mvel e mesmo a televiso. Essa
35

36

A citao encontra-se na Business Week on-line de 06/11/2005. Disponvel em


http://www.businessweek.com/stories/2005-11-06/online-extra-at-sbc-its-all-about-scaleand-scope. Acesso em: 09 dez. 2003.
Vale sublinhar que o autor no discute as questes referentes ao financiamento do
investimento.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 47

maior velocidade significa que os operadores devem calcular o quanto de


largura de banda deve ser reservada para a transmisso com maior rapidez.
Os custos dos equipamentos investidos, em especial nas redes
de altssima capacidade transmisso, como as Next Generation Networks
(NGN), observa-se que existe economia de escala em relao aos
equipamentos adquiridos. No entanto, no deixa de ser necessria a
existncia de incentivos para os altos dispndios em NGN.
No mbito internacional, o livro de Chistopher Marsden dedica
bastante ateno Europa. No caso da Comunidade Europeia a correlao
est resultando da implantao de medidas provenientes do legislativo. Por
sua vez, a nova forma de regulao tambm deve estar em sintonia com as
leis de defesa de concorrncia da Europa. O autor tambm adverte para
questes tcnicas em particular sobre o gerenciamento de trfego alertando
que os pases europeus devem investigar de que modo esse gerenciamento
realizado em outros pases.
Alm disso, sugere que os operadores reportem qual o acordo
da qualidade de servio entre eles e os provedores de contedo e servios
de internet. Esse QoS deve estar transparente para os usurios. Esta
explicao do QoS para os usurios pode advir de um requerimento por
meio da regulao ou da corregulao.
O autor adverte que as separaes na discriminao do trfego
conduzem a dois tipos de diferenciao que revelam duas concepes de
neutralidade de rede: o forward looking e o backward looking. O primeiro
termo refere-se a uma neutralidade de rede em que um QoS superior
proporcionado por um ISP pode ser oferecido a preo maior mas deve ser
disponibilizado a todos os usurios. O segundo termo afirma que os usurios
no deveriam ser prejudicados diante de praticas pouco transparentes dos
ISP (por exemplo, dificultar a verificao da QoS). Nesse aspecto o
regulador deve observar o comportamento passado dos ISP para verificar se
j houve algum desvio da neutralidade e que providencias j foram tomadas.
Marsden (2010) amplamente favorvel ao backward-looking, que o autor
chama de neutralidade de rede lite (suave).

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 48

Marsden (2010) afirma igualmente que o regime de neutralidade


de redes influncia vrios aspectos econmicos da internet. Ela pode
distorcer a concorrncia entre os provedores de contedo e servios e
incentivar ou no determinadas aplicaes. Marsden divide os casos de
neutralidade entre os que apresentam um QoS positivo e os que apresentam
um QoS negativo (com distoro de contedo). O autor deixa claro sua
preferncia pela neutralidade em exista um QoS positivo e alerta que o outro
modelo pode danificar a rede.
Ele tambm sublinha que os reguladores podem incentivar a
inovao e o investimento por meio de uma neutralidade realizada na forma
de uma corregulao lite (suave).
Por fim, ressaltamos que Marsden (2010) tambm prope uma
agenda de investigao bastante instigante. Os principais pontos so os
seguintes:
a. Entender a natureza dos problemas de congestionamento na
internet e sua influncia no contedo e na inovao.
b. Analisar a regulao de preos e a regulao de contedo que
ocorre como efeito recproco entre regulao de contedo e
sua respectiva precificao (pricing).
c. Verificar as opes de investimento que podem direcionar o
contedo e o prprio investimento em rede na web 2.0 (internet
atual) e na futura NGN (next generation networks).
d. No mbito da qualidade de servio e de NGN, examinar a
importncia das aplicaes de dados, voz, vdeo e outras que
apresentam padres de QoS legados.
e. Explorar melhor a possibilidade de uso de Venture Capital
(capital de risco).
f. Investigar o churn (mudana de operadora) ou o churn muito
intenso dos usurios no crescimento do mercado.
g. Esclarecer como a regulao pode encorajar a concorrncia ou
reduzir a sobrevivncia da firma.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 49

3.1.2.2 Nicholas Economides e Joacim Tag


Nicholas Economides, professor da Universidade de Nova York e
Joacim Tag, do Instituto de Pesquisas Econmicas do (IFN), da Sucia,
publicaram em 2013 o paper a ser examinado neste trabalho. Denomina-se
Network neutrality: a two sided market analysys.
O mercado de dois lados um instrumento de anlise bastante
utilizado em situaes em que uma plataforma permite o relacionamento de
empresas distintas. Um dos exemplos mais citados refere-se aos cartes de
crdito em que a plataforma utilizada representada pelos cartes utilizados
como meio de pagamento e os dois lados so respectivamente os
compradores e os varejistas37.
Ambos os lados apresentam efeitos de rede mutuamente
benficos de modo a que um nmero maior de agentes de um lado beneficia
o outro lado e vice-versa. No caso de Economides e Tag (2012), a
plataforma representada pelos operadores de redes que interligam os
usurios de um lado e os provedores de contedo de outro (CAP)38.
Dentre os vrios tpicos do trabalho, um deles d ateno
precificao em um mercado de dois lados. Os autores advertem que isso
possvel apenas com a violao da neutralidade de redes e com os efeitos
de elasticidade cruzada entre os usurios e provedores de contedo. A
elasticidade cruzada ocorre quando os efeitos de rede (externalidades) de
um lado afetam os agentes situados do outro lado.
Trabalhando sob o estrito enfoque da economia neoclssica,
Economides e Tag (2012) constroem um modelo formal baseado no
mercado de dois lados onde introduzem uma variedade de parmetros
referentes a preos e custos. Os resultados do modelo mostram diferentes
situaes em que a neutralidade de redes pode ocorrer ou no.
O incio do modelo exibe uma funo de utilidade para os
usurios e apresenta os CAPs como empresas heterogneas que podem
receber pagamentos de acordo com a demanda dos usurios. Neste sentido,
37
38

Para maiores detalhes consultar Rochet e Tirole (2003).


Para uma viso sinttica da aplicao do mercado de dois lados na anlise da
neutralidade de redes consultar Wohlers (2010).

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 50

eles introduzem a possibilidade de que o pacote de informaes demandado


tenha maior prioridade, trafegue com maior velocidade e apresente boa
qualidade de servio.
Quando h cobertura total de acesso internet, os autores
mostram que a neutralidade redes aumenta o excedente econmico
(neoclssico) somente no caso em que os CAPs valorizam os consumidores
mais do que este ltimos valorizam os provedores de contedo.
Na concluso do trabalho apontam que a neutralidade de redes
pode ser positiva ou negativa em funo do valor dos parmetros inseridos
no modelo.

3.1.2.3 Eli Noam


Eli Noam professor da Universidade de Nova York e, em 2011,
publicou o texto Beyond net neutrality: end user sovereignty, o qual ser
examinado a seguir.
O autor apresenta uma soluo especfica para o problema da
neutralidade de redes denominada soberania do consumidor.
Resolver diretamente o problema no uma tarefa simples,
admite o autor, uma vez que h vrios significados e interpretaes para a
neutralidade. Noam (2011) enumera dez interpretaes.
a. Inexistncia de diferenciao na qualidade de servios.
b. No discriminao de preos entre os provedores de contedo.
c. Inexistncia de cobrana por parte dos provedores de contedo
para fornecer os respectivos servios e contedos.
d. No

cobrana

de preos monopolistas por

parte

dos

provedores de contedo.
e. No discriminao dos provedores de contedo que competem
com os provedores que so ligados aos operadores de rede.
f. Separao do conduit (conexo eletrnica) e do contedo.
g. Separao de camadas (layers).
h. Padronizao de protocolos.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 51

i. Inexistncia de discriminao por parte das operadoras em


relao ao contedo transmitido.
j. No permisso para o bloqueio do acesso do usurio a
determinados sites.
Eli Noam reconhece que um dos problemas centrais da
neutralidade de redes o poder de mercado, tanto das operadoras de
rede39, quanto dos provedores de contedo. Uma das razes do poder de
mercado destes ltimos provm de instrumentos e inovaes, tais como
mquinas de busca altamente eficientes, estratgias de fidelizao mediante
a oferta de servios gratuitos e personalizados e oferta de contedos de
interesses especficos de acordo com as demandas bastante diferenciadas e
heterogneas dos usurios.
A Figura 7 permite entender a argumentao que conduz
proposta de soberania do usurio final de Noam (2011). A figura uma
cadeia contendo trs partes bsicas: (i) os provedores de contedo; (ii) os
usurios finais; e (iii) as conexes de alta capacidade (pipes) que interligam
provedores e respectivos usurios. As conexes de alta capacidade so de
dois tipos. Um deles interliga os provedores de contedo e sua capacidade
de banda deve ser suficiente para fluir o trfego proveniente desses
provedores; o outro conecta os usurios finais.
Uma primeira questo diz respeito qualidade e ao preo que os
operadores de conexo de alta capacidade iro oferecer para interligar os
provedores de contedo e usurios finais. medida que no haja uma
regulamentao do mercado, esses operadores podero atuar como
monopolistas cobrando altos preos e mantendo a qualidade conforme suas
prticas prprias.

39

O poder de mercado das operadoras advindos da concentrao uma caracterstica


bastante conhecida, pois a maioria de suas redes apresenta fortes economias de escala
advindas do alto custo fixo e do baixo custo marginal das redes de telecomunicaes.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 52

Figura 6 - Cadeia provedoras - Usurios em Eli Noam


Fonte: Noam (2011)

No entanto, existem outras partes da cadeia que no necessitam


de regulamentao porque existe concorrncia. Trata-se da parte central das
conexes de alta capacidade conforme indica a linha paralela AB. Nesse
trecho h concorrncia e, portanto, no necessria a regulamentao.
Na soluo de Eli Noam, os usurios possuem ou alugam a rede
de ltima milha. semelhante posse de uma rede interna de
computadores em mbito domiciliar. A rede de propriedade do usurio ir
negociar diretamente com a operadora de telecomunicaes e internet as
caractersticas da conexo. Dessa forma fica constituda uma relativa
independncia dos usurios em relao ao provedor de conexo de internet,
diminuindo o poder de mercado deste ltimo.
Vale ressaltar que essa relao est sujeita a regulamentao
usual das telecomunicaes.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 53

3.1.3 Enfoque evolucionista


3.1.3.1 Robert Frieden
Robert Frieden professor da Escola de Direito da Pensilvnia
(Penssylvania Law School). O texto que selecionamos para analisar seu
posicionamento quanto a neutralidade de redes denomina-se Internet 3.0:
identifying problems and solutions to the network neutrality e foi publicado
em 2007. A exemplo de Christopher Marsden, o autor pretende superar o
debate entre defensores e opositores da neutralidade de rede.
Frieden (2007) reconhece que a internet est transitando para um
novo estgio, denominado Internet 3.0 (ou Web 3.0), que detm um alto
potencial para desenvolver inovaes de grande envergadura, ampliar o
acesso banda larga e aglutinar a inteligncia proveniente de diferentes
mercados da web40. A Web 3.0 tambm conhecida como a web semntica
em que os usurios podem localizar, compartilhar e combinar informaes
de forma simples e compreensvel.
A nova rede certamente aumentar a diversidade da oferta de
servios e a segmentao de mercado. Os defensores da neutralidade
podero interpretar esse movimento como um risco em direo a uma
segmentao excessiva de modo a fragmentar a rede e mesmo diminuir a
concorrncia. Frieden reconhece que segmentao dever provocar uma
descriminao da oferta em termos de qualidade e preo, mas no dever
alterar os princpios da neutralidade de rede.
Com o intuito de questionar os argumentos de ambas as partes
defensores e oponentes da neutralidade de rede , Frieden aponta para o
fato de que as operadoras incumbentes (ex-monopolistas e, portanto, de
grande porte), a exemplo da norte-americana Verizon, terem necessitado
melhorar (up grade) suas redes (em meados dos anos 2000), mesmo que a
margem de lucro no fosse muito alta. Foi o caso do lanamento das fibras
pticas pelas empresas para permitir a transmisso dos sofisticados servios
da
40

Web

3.0.

autor

denomina

esses

servios

de

Information,

Na introduo da tese j foi mencionada a evoluo da internet em suas diferentes fases


(1.0, 2.0 e 3.0). Tim O'Reilly (2005) amplia a explicao dessa evoluo de forma bastante
didtica.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 54

Communication and Entertainment (ICE). Entretanto, essas operadoras


procuraram obter novas receitas por meio de outros pagamentos. Dentre
esses esto a cobrana de ISP menores pelo uso de seus backbones de
maior porte e tambm o pagamento de usurios interligados por fibras
pticas por onde trafegam os servios ICE.
Os defensores da neutralidade questionam esses novos preos.
Para efetuar essa mudana, alegam se tratar de um realinhamento de
preos. E, de acordo com a legislao norte-americana, os preos deveriam
ser regulados integralmente como provedores de telecomunicaes (em que
a regulao mais rgida) e no de internet.
Com o objetivo de ponderar os argumentos das partes envolvidas,
Robert Frienden afirma que nem todos os defensores da neutralidade
consideram ser necessria uma reclassificao da regulamentao e admitem
os respectivos preos como uma forma de cobrana de servios premium.
Enfim, Friedman alerta que a Internet 3.0 contm muitas
possibilidades para o tratamento preferencial para o usurio. Do ponto de
vista tcnico, o diferencial de atendimento aos usurios ameaaria o
funcionamento da conectividade fim-a-fim da internet que contribuiu para o
sucesso da rede.
O autor antev que as eventuais solues para a neutralidade de
rede devem passar pela obrigao de medidas de transparncia por parte
das operadoras.

3.1.4 Viso Acadmica


Foram analisadas duas interpretaes apresentadas como teses
de doutorado. A primeira foi feita por Alissa Cooper em sua tese de
doutorado (PhD), intitulada How regulation and competition influence
discrimination in broadband traffic management: a comparative study of net
neutrality in the United States and the United Kingdom. A segunda foi
realizada por Juliana Santos Pinheiro em sua tese de doutoramento
nomeada Neutralidade de redes, instituies e desenvolvimento.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 55

3.1.4.1 Alissa Cooper


A autora apresentou sua tese em 2013, no St. Catherines College
da Universidade de Oxford, na Inglaterra. A tese composta por 10
captulos assim denominados: 1. Introduo; 2. Reviso da literatura sobre
neutralidade de rede; 3. A teoria da regulao; 4. A metodologia de
pesquisa; 5. O gerenciamento de trfego nos Estados Unidos; 6. O
gerenciamento de trfego na Inglaterra; 7. Discriminao, concorrncia e
inovao; 8. A reputao dos reguladores [Office of Communications
(OFCOM) e FCC]; 9. As relaes entre os reguladores; e 10. Concluses.
Do ponto de vista desta tese de Livre-Docncia sobre neutralidade de redes
interessa analisar os captulos 1, 2, 5, 6, 7 e 10.
A proposta da tese de Alissa Cooper analisar como a
regulamentao

concorrncia

influenciam

discriminao

do

gerenciamento de trfego, efetuando um estudo comparado da neutralidade


de redes nos Estados Unidos e na Inglaterra.
Uma das ideias mais relevantes da autora destacar que, a partir
da crescente ascenso da internet, a neutralidade de rede tem sido um
controvertido tema poltico. O tema tem ocupado a agenda de reguladores,
polticos e cortes do judicirio, alm de ter acelerado o apoio de diferentes
grupos interessados e ter alta repercusso na mdia.
Dentre as principais particularidades destacadas pela autora preliminarmente enunciada no abstract da tese -, est a de que o debate da
neutralidade

de

redes

desdobra-se

em

vrias

modalidades

de

comportamento dos operadores de rede, incluindo o gerenciamento


discriminatrio do trfego. Isso significa um tratamento diferencial do trfego
associado a distintos aplicativos voltados para o gerenciamento do
desempenho da rede.
Uma das principais ideias a de que o gerenciamento do trfego,
no contexto da neutralidade de rede, pode ser afetado pelo comportamento
dos operadores de rede.
Outros importantes conceitos foram destacados pela autora ainda
no incio de sua tese, a exemplo das caractersticas do gerenciamento de

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 56

trfego, a deciso de sua implementao pelas operadoras e tambm as


distintas motivaes nos ambientes norte-americano e britnico (Captulos 5
e 6). A Figura 5 ilustra o encadeamento dos conceitos expostos por Alissa
Cooper, os quais so descritos em seguida.

Figura 7 - Encadeamento dos conceitos de Alissa Cooper


Fonte: Construda a partir dos conceitos da autora

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 57

No que se refere ao gerenciamento de trfego no contexto da


neutralidade, o comportamento dos operadores pode afetar o desempenho
da rede41. Em termos tcnicos, o desempenho decorre do gerenciamento da
capacidade da rede42 e do gerenciamento do trfego.
Para a autora, o gerenciamento do trfego realizado em
determinados pontos (como nos roteadores de trfego) e apresenta trs
dimenses bsicas: (i) o subgrupo de trfego a ser gerenciado; (ii) os motivo
dos gerenciamento e (iii) a especificidade do gerenciamento executado.
A primeira dimenso a delimitao do subconjunto a ser
gerenciado diz respeito, por exemplo, ao gerenciamento do trfego de um
ISP associado a uma determinada fonte, um destino, uma aplicao
especfica ou mesmo a usurios. A segunda dimenso refere-se motivao
do gerenciamento e pode ser de natureza variada. Pode estar associada ao
pico de trfego durante determinadas horas do dia ou perda de pacotes
em determinadas partes da rede. E tambm h razes ligadas ao fato de
usurios conectados a um ISP atingirem um volume de trfego
predeterminado.
A especificidade do gerenciamento a ser executado a terceira
dimenso pode ser feita de trs maneiras: bloqueio, priorizao e limitao
de velocidade. Essas trs formas de gerenciamento concentram boa parte
do debate da neutralidade de rede.
O bloqueio a interrupo do trfego enviado. Alissa cita que
algumas vezes o bloqueio no realizado apenas para atingir metas de
desempenho, mas tambm para sustar o acesso a servios concorrentes. A
priorizao, por sua vez, ocorre quando o trfego atinge o ponto de
gerenciamento em primeiro lugar, mas pode ser enviado mais tarde. A limitao
de velocidade feita em um roteador por meio de um amortecedor de trfego
(buffering) caso a velocidade exceda um limite preestabelecido.
41

42

A autora identifica o comportamento da rede com os nveis de congestionamento e


atrasos. Por sua vez, usurio impactado pelo comportamento quando h instabilidade
na transmisso online de contedo audiovisual (vdeo streaming), demora no acesso a
sites ou no download de arquivos.
O gerenciamento da capacidade da rede, conforme a autora, refere-se principalmente,
velocidade de implantao de redes mais modernas e dos equipamentos que interligam
esses equipamentos.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 58

A especificidade do gerenciamento pode combinar as diferentes


formas na sua execuo. A autora cita o exemplo dos ISPs que protegem
aplicaes sensveis a atrasos, como o trafego de VoIP. Nesse caso, ocorre
uma limitao de outras aplicaes no sensveis a atrasos (e-mail, por
exemplo) de forma priorizar o trfego VoIP.
O

gerenciamento

do

trfego

considerado

discriminatrio

usualmente refere-se a uma aplicao especfica. Este ltimo termo quer


dizer aplicao, contedo ou servio43.
O gerenciamento de trfego de natureza de aplicao especfica
se o trfego apresentar as seguintes caractersticas:
- Advir de uma fonte ou destino particular (por exemplo, originado
do endereo: bbc.co.uk (bbc de British Broadcating Corporation);
- Ser gerado por um aplicativo particular (por exemplo, o
BitTorrent);
- Ser gerado por uma classe particular de aplicativos (por
exemplo, Skype, Google Talk, WebEx ou FaceTime);
- Utilizar uma aplicao particular ou protocolo da camada de
transporte44 (por exemplo, protocolo de iniciao da sesso ou
protocolo de datagrama de usurio).
Esse trfego pode ser identificado por softwares referentes ao
Deep Packet Inspection (DPI), ou relativos a leitores da camada de
transporte acima referida, ou mesmo uma combinao de ambos.
Ainda na parte inicial do trabalho, a autora faz a distino entre o
gerenciamento de trfego e outras prticas, como a cobrana das
operadoras dos CAPs para a entrega de trfego com prioridade (trfego
esse proveniente de CAPs).
O gerenciamento de trfego pode ser necessrio em razo de
incentivos de desempenho ou incentivos econmicos e no envolve
nenhuma negociao prvia com os CAPs.
43

44

Na realidade aplicao especfica, em que palavra aplicao equivale a aplicao,


contedo ou servio refere-se aos servios fornecidos por um CAP. No entanto
manteremos a denominao da autora e ser usado o termo aplicao especfica.
A camada de transporte uma das camadas (a 4) do modelo OSI de comunicao
entre computadores diferentes.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 59

Alissa Cooper tambm ressalta o contexto em que comeou a


ocorrer a discriminao na oferta de servios de banda larga. Esse contexto
ocorreu na poca da transio entre a modalidade de conexo por linha
comutada (Banda estreita velocidade mxima de 56 Kbps) e a modalidade
de oferta por meio de banda larga (no Brasil a velocidade deve ser superior
a 1 Mbps),
O contexto em que ocorreram o decisivo incio da regulamentao
e o respectivo debate sobre neutralidade de rede na Inglaterra foi bastante
diferente do ambiente dos Estados Unidos.
No incio da primeira dcada do sculo XXI, o principal projeto,
no apenas da Inglaterra, mas de toda a Europa era construir uma estrutura
regulatria competitiva, o que acabou ocorrendo com a implantao
definitiva do servio de comunicao eletrnica de dados45 (1/9) na Unio
Europeia em 200346.
Ainda em relao Inglaterra, Alissa Cooper ressalta que nessa
poca o regulador OFCOM gastou bastante energia regulando e
estimulando a concorrncia entre as redes de atacado47 e de varejo, que
vendiam o servio para usurio final. Apenas quando essas medidas foram
implantadas, a Inglaterra importou o debate sobre neutralidade de redes
que ocorria nos Estados Unidos.
Como concluso desse debate entre Inglaterra e Estados Unidos,
ocorrido entre meados dos anos 2000 at 2011, a autora ressalta que o
mercado britnico se tornou mais competitivo e com gerenciamento
discriminatrio maior. Dessa maneira, na ausncia de regulao, a
concorrncia poderia garantir a no discriminao. Em contraposio, o
mercado norte-americano era menos competitivo e sujeito a ameaas do
regulador FCC.
45
46

47

O servio de comunicao eletrnica de dados inclui o servio telefnico e o servio de


internet.
Embora na Europa no final dos anos 1990 j havia iniciado o debate do servio de
comunicao eletrnica de dados, deve ser registrado que no Brasil, em especial
durante a gesto do Ministro Srgio Motta como Ministro das Comunicaes (19951998), no houve nenhuma discusso para a elaborao de um projeto de lei a respeito
da futura implantao do servio de comunicao eletrnica de dados.
Uma rede de atacado de grande extenso e pode atingir e at alcanar as redes de
suporte das pequenas operadoras mveis.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 60

No captulo dois48 da tese, a autora efetua uma breve reviso da


literatura sobre neutralidade de redes.
Inicialmente, Alissa Cooper observa que na Inglaterra a discusso
sobre neutralidade de redes e discriminao nas redes de banda larga foi
desencadeada pelos debates e aes ligados ao tema de neutralidade de
rede nos Estados Unidos. Os trabalhos mais antigos eram de natureza
acadmica, geralmente baseados na economia e no direito.
A seguir faremos um pequeno resumo das ideias da autora em
relao literatura sobre neutralidade redes. A maior parte da bibliografia
pesquisada utiliza um enfoque regulatrio baseado nos tpicos abaixo
listados:
- Teoria econmica da regulao baseada no interesse pblico;
- Regulao estruturada pelo institucionalismo (baseada nas
obras de Douglass North, do incio dos anos 1990);
- Teoria positiva da regulao;
- Teorias baseadas em modelos econmicos referentes
neutralidade de redes;
- Enfoque baseado no poder de mercado dos operadores de rede
que podem bloquear a concorrncia em mercados prximos;
- No caso dos Estados Unidos, os defensores da neutralidade de
redes acusam

que o

mercado no

suficientemente

competitivo;
- Perspectivas normativas, em que existe uma grande confiana
nas leis, na discriminao ou proibies prvias, na exigncia
de transparncia e ainda na ameaa regulatria;
- Regulao apoiada em casos especficos.
A concluso da autora sobre a literatura de neutralidade que
existe um forte debate a respeito dos motivos tcnicos e econmicos para os
ISP adotarem a discriminao do gerenciamento de trfego. A discriminao
pode ser usada como uma vantagem pelo ISP. No entanto, essa medida
depende dos interesses competitivos, da existncia de firmas que surgem a
48

No primeiro pargrafo, referente apresentao da teses, ressaltamos que nosso


interesse o exame dos captulos 1,2, 5, 6, 10 da tese de Alissa Cooper.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 61

partir de empresas j existentes (spillover) e, tambm, da capacidade de


avaliar seus prprios interesses e perspectivas.
Finalmente, Alissa Cooper enfatiza a diferena entre a regulao
britnica e norte-americana no que se refere ameaa regulatria. Na
Inglaterra, ela mnima, portanto, surgem medidas de gerenciamento de
trfego com as aplicaes especficas. Nos Estados Unidos, a ameaa
regulatria incerta e tambm no so bem conhecidos os requisitos
exigidos dos operadores. H uma menor utilizao de gerenciamento de
trfego ligado a aplicaes especficas.
Na sequncia analisaremos o captulo cinco da tese, o qual se
refere s decises sobre gerenciamento de trfego nos Estados Unidos.
Inicialmente, a autora recorda que desde o forte crescimento dos
servios de banda larga fixa, estes eram ofertados sem o gerenciamento de
redes para aplicaes especficas. No entanto, alguns operadores de televiso
a cabo e internet adotavam tcnicas especficas para gerenciar o trfego P2P,
as quais terminaram em 2008 devido a disposies de ordem legal da FCC em
relao operadora Comcast49. A partir das consequncias, os operadores em
geral iniciaram uma ampla reviso organizacional interna nas companhias e
passaram a fiscalizar suas decises sobre o gerenciamento de trfego.
No captulo cinco, Alissa Cooper explica como so tomadas as
decises de gerenciamento do trfego nos Estados Unidos. A autora
relembra que, desde o incio dos anos 2000, os servios de banda larga
fixos comearam a ser oferecidos ao pblico norte-americano sem
gerenciamento de rede para aplicaes especficas.
Embora algumas operadoras daquele pas tenham adotado
tcnicas para gerenciar o trfego P2P, essas prticas cessaram diante da
deciso de 2008 em relao Concast50.

49

50

As disposies legais da FCC foram uma das primeiras tentativas para instituir a
neutralidade de redes junto aos ISP (neste caso o ISP de propriedade da Comcast).
Entretanto, em deciso unnime, a Corte de Apelaes do Distrito de Columbia julgou
que o rgo no tinha poderes legais para estabelecer a neutralidade de redes.
A deciso da FCC proveniente de uma determinao da Corte de Apelaes do Distrito
de Columbia afirmando que o rgo no tinha jurisdio secundria para interferir nos
servios de internet oferecidos pela Comcast.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 62

As maiores empresas norte-americanas que ofereciam servios


de telefonia e de internet tambm decidiram no adotar o gerenciamento de
trfego P2P. A autora sublinha que medida que crescia o debate sobre
neutralidade de rede as empresas tinham um incentivo bem menor para
efetuar o gerenciamento.
O resultado dessas decises foi produzido por projetos de
engenharia e por decises regulatrias e tambm por uma mescla de ambos
os fatores. Os operadores de cabo, que tambm ofereciam os servios de
banda larga do pas, implantaram essas operaes em resposta aos
desafios dos projetos de engenharia. Essa deciso foi tomada na poca em
que a melhoria da capacidade de largura de banda51 anda no mostrava
sinais de consolidao.
Entretanto, em meados dos anos 2000, a taxa anual dos usurios
de banda larga nos Estados Unidos crescia entre 30% e 50% ao ano. Nessa
mesma poca, o volume de trfego tambm crescia, mas com uma taxa
anual um pouco menor: de 25% a 35%.
Diante desse crescimento, a autora adverte que nessa poca o
trfego P2P causava certa apreenso quanto capacidade das redes de TV a
cabo e internet, em especial no sentido up stream. Em alguns pontos da rede,
a largura de banda deveria aumentar em 100% ao ano durante alguns anos.
De fato, a indstria de TV a cabo estava diante de um problema
de engenharia no que se refere capacidade de trfego ao sentido up
stream. Mesmo um cronograma mais acelerado de melhoria dessa
capacidade no seria capaz de dar conta do problema.
A indstria de telefonia norte-americana, ao contrrio da TV a
cabo, se absteve de efetuar um gerenciamento de trfego peculiar. Essa
diferena de comportamento foi parcialmente motivada pela impossibilidade
de encontrar um paliativo nas tecnologias digitais usadas pela indstria da
telefonia, em particular a Digital Subscriber Line (DSL)52.

51
52

Na prtica, a largura de banda medida por Gigabits por segundo.


DSL (Digital Subscriber Line) uma famlia de tecnologia para o acesso simultneo da
telefonia e da internet em modo digital. Em temos tcnicos, isso possvel porque o DSL
utiliza bandas de frequncias mais altas para o acesso internet.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 63

Ademais, a indstria de telefonia deixava claro que suas escolhas


eram motivadas por circunstncias tcnicas e regulatrias. Alegava que
existia um alto risco de denncias junto FCC de uma conduta
discriminatria.
O setor de banda larga (empresas de telefonia e de TV a cabo),
por sua vez, demonstrava receio com a repercusso junto ao regulador
norte-americano em relao ao gerenciamento de trfego para aplicaes
especificadas. As companhias telefnicas preferiram no executar qualquer
prtica que no seguisse a regulao da FCC, em particular aps a Comcast
Order53.
Alissa Cooper sublinha que o perodo que sucedeu a Comcast
Order foi bastante agitado do ponto vista regulatrio. A Comcast abriu um
processo contra a FCC alegando que o rgo no estava seguindo a
deliberao da Corte de Apelaes do Distrito de Columbia. Enquanto isso,
o ento candidato dos Estados Unidos, Barack Obama, em sua campanha,
defendia explicitamente o regime de neutralidade de redes.
No captulo seis da tese, so examinadas as decises de
gerenciamento de trfego na Inglaterra54.
De modo bem diferente dos Estados Unidos, o gerenciamento de
trfego na Inglaterra ocorreu de forma bastante abrangente. Os primeiros
provedores ingleses de banda larga adotaram tcnicas de gerenciamento de
trfego para controlar o P2P e outras aplicaes, como aplicativos de
mensagem instantnea e redes sociais. A autora ressalta que em 2010
cerca de 75% dos usurios residenciais j sofriam de alguma forma de
gerenciamento de trfego de aplicao especfica.
As estratgias de gerenciamento e trfego especfico passaram
ser usadas por um nmero aprecivel de operadores de banda larga, que
comearam a usar softwares de DPI para identificar e administrar as
aplicaes com alto volume de trfego na rede.
53

54

A Concast Order originou-se de uma forte disputa entre a FCC e a Corte de Apelaes
do Distrito de Columbia, em que a Corte ganhou a causa argentando que a FCC no
tinha poder regulatrio sobre os servios de internet oferecidos pela empresa Comcast.
No captulo cinco, como visto acima, a autora examina essas mesmas decises tomadas
nos Estados Unidos.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 64

Esses operadores de banda larga, em especial a operadora


inglesa British Telecom (BT), instalaram linhas de acesso entre os
dispositivos dos usurios e as centrais telefnicas e entre essas e rede
internet. O movimento deu suporte proliferao de inmeros operadores de
internet para os consumidores finais.
A partir do crescimento dos operadores que forneciam servios de
acesso internet, o gerenciamento de trfego tornou-se um grande
problema. O gerenciamento deveria ser feito para controlar custos e o
desempenho dos operadores. Devido ao nmero crescente de usurios, no
apenas os custos cresceram, mas tambm o congestionamento e o nmero
de reclamaes junto ao rgo regulador ingls Office of Communications.
O congestionamento era devido a aplicaes que demandam um
alto volume de trfego. A autora recorda que o congestionamento nas redes
pode atrasar indiscriminadamente as aplicaes que no so sensveis ao
retardo, como o envio de e-mails. Por sua vez, a reduo de aplicaes como o
trfego P2P pode auxiliar na diminuio do congestionamento de redes.
Alissa Cooper tambm chama ateno para o problema do direito
autoral. Boa parte do processo de compartilhamento de arquivos (do ingls filesharing) no obedece s leis referentes ao direito autoral. No comeo dos anos
2000, as aplicaes do tipo trfego P2P, em geral, no respeitavam o direito
autoral.
Outro

aspecto

observado

pela

autora

refere-se

forte

concorrncia e ao gerenciamento de aplicaes especficas. Estes fatos


ocorreram a partir do crescimento da banda larga na Inglaterra em meados
dos anos 2000. Diante disso, o rgo regulador OFCOM tomou duas
grandes medidas. Uma delas foi uma reforma regulatria em favor da
concorrncia e outra foi o incio da discusso sobre neutralidade de redes,
seguindo os eventos nessa temtica que ocorriam nos Estados Unidos.
O Office of Communications estava plenamente convencido de que
a concorrncia iria aumentar e, portanto, lanou medidas que diminuram as
barreiras para a entrada na rede. Diante da enorme repercusso do debate
norte-americano sobre neutralidade de redes, o rgo resolveu desenvolver

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 65

suas prprias ideias sobre o assunto. Na realidade, tal fato inclua a criao de
critrios para classificar os casos em que o OFCOM deveria intervir, inclusive
quando houvesse gerenciamento de trfego para aplicaes especficas.
Enfim, o Office of Communications saiu fortalecido como rgo
regulador medida que a concorrncia consolidou-se na Inglaterra.
Entretanto, no foi necessrio criar uma lei sobre neutralidade de redes. As
principais operadoras assinaram de forma voluntria um cdigo de conduta
que versava sobre a internet aberta e tambm sobre o no bloqueio da
transmisso de contedos legais, aplicaes e servios.
No captulo sete, a autora discute os temas de discriminao,
concorrncia e inovao.
Inicialmente, a autora afirma haver dois motivos para executar o
gerenciamento de trfego: segmentao dos mercados de banda larga e
enfraquecimento dos servios concorrentes.
O uso de tcnicas de descriminao para minar a concorrncia
uma preocupao que d margem solicitao de uma interveno
regulatria. medida que os provedores de banda larga oferecem servios
em que h uma concorrncia potencial, usam o gerenciamento de trfego
para que outros operadores tenham uma reduo da qualidade das
aplicaes independentes.
A autora deixa claro que em algumas instncias o gerenciamento
de trfego foi feito sem a inteno de barrar a concorrncia.
Alm disso, Alissa Cooper recorda que um dos temas no debate da
neutralidade de redes se a concorrncia pode deter os operadores de banda
larga no uso da discriminao contra certos aplicativos, uma vez que a
discriminao pode prejudicar o desempenho de alguns aplicativos. Nesse
sentido, os operadores que atuam em mercados concorrenciais podem hesitar
quanto ao uso de estratgias discriminatrias, pois temem perder clientes.
Em relao inovao, a autora ressalta que em alguns casos os
operadores efetuam o gerenciamento discriminatrio do trfego, apesar de
estarem conscientes do impacto negativo no desenvolvimento de inovaes e
aplicativos.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 66

As experincias prticas com uso do Deep Packet Inspection para


o gerenciamento de aplicaes especficas tambm revelam o impacto
negativo nas inovaes e na expanso de aplicativos inovadores
Ao final da tese (Captulo 10), Alissa explica que seus maiores
objetivos incluem: (i) entender o motivo por que os operadores de rede
adotam o gerenciamento discriminatrio de trfego; (ii) compreender a
reao dos reguladores diante dessa prtica; e (iii) conhecer o impacto do
gerenciamento de trfego sobre a concorrncia.

3.1.4.2 Juliana Santos Pinheiro


Em sua tese de doutorado intitulada Neutralidade de redes,
instituies e desenvolvimento, a autora (Pinheiro, 2012) examina a
dimenso institucional da neutralidade de redes, centrando-se no enfoque do
desenvolvimento por capacidades (capability approach)55. Uma das figuras
centrais deste enfoque o economista indiano Amartya Sen, Prmio Nobel
em 1998. Desenvolvido nos anos 1980, o trabalho aborda o que os
indivduos esto aptos a fazer. Nesse caso, a capacitao so as funes
que os indivduos conseguem desenvolver. Usualmente, as formulaes
sobre a capacitao dividem-se em duas reas: a funcional e a liberdade de
oportunidade. Esta ltima a liberdade substantiva para procurar diferentes
combinaes de funcionalidades.
A neutralidade de redes em seu mbito institucional, segundo a
autora, no deve pressupor a regulamentao. Para ela, o que se deve
conhecer so as questes normalmente debatidas inovao, concorrncia,
propriedade intelectual e bem-estar , alm de se investigar questes de
ordem normativa e institucional, em especial o princpio constitucional
implcito. Portanto, sua abordagem mltipla e vincula-se s questes do
desenvolvimento conforme a constituio de cada respectivo pas.
55

Em seu trabalho, a autora no deixa de abordar os aspectos tcnicos e econmicos da


neutralidade de redes e da internet. Ainda faz referncia aos casos norte-americano e
brasileiro. No entanto, sua contribuio especfica ao tema ressaltar a dimenso
institucional do tema.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 67

A autora reitera que o debate da neutralidade de redes no deve ser


resumido aos aspectos de adoo ou rejeio do princpio, mas avanar na
dimenso institucional e tambm nos direitos de propriedade e custos de
transao.
A formao jurdica de Juliana Pinheiro facilita o exame da
neutralidade sob a perspectiva das capacidades, vistas como liberdade
instrumental para outras liberdades substanciais, e, como indicado acima,
embasadas no princpio constitucional implcito. Dessa maneira, a autora
verifica que essa abordagem deveria estar na agenda das polticas pblicas
do pas em relao neutralidade de redes.
Sugerimos ao leitor interessado nos diferentes temas abordados
por Juliana Pinheiro a leitura completa de sua tese de doutorado.
No obstante o risco de uma grande simplificao, o Quadro 2 faz
uma sntese da posio dos autores.
Autor

Viso

Alissa Cooper (2013)

A regulamentao e a concorrncia influenciam a


discriminao do gerenciamento de trfego.
Argumento baseado em um estudo comparado da
neutralidade de redes nos Estados Unidos e na
Inglaterra

Juliana Pinheiro
(Universidade Federal Rural - RJ)

Introduo da dimenso institucional na neutralidade


de rede (Tese de Doutorado, UFRJ)

Tim Wu
(Columbia Law School)

Implantao de um regime de no discriminao em


ambiente de banda larga garante a neutralidade de
redes

Christopher Yoo
(Penssylvania Law School)

Crtico das posies que defendem que os desvios da


neutralidade de rede possam afetar negativamente os
consumidores e a inovao

Christopher Marsden
(University of Essex)

Corregulao estado-mercado

Nicholas Economides (New York


University) e Joacim Tag (Instituto
de Pesquisas Econmicas do (IFN)
da Sucia)

Utilizam modelo terico do mercado de dois lados em


que a neutralidade de redes depende dos parmetros
inseridos no modelo

Eli Noam
(Columbia Business School)

Os usurios devem formar um consrcio para ter a


posse da ltima milha, de modo a ficarem
independentes das redes das operadoras

Robert Friedman
(Penssylvania Law School)

A Internet 3.0 (sucessora da Web 2.0) baseada na


diversidade de trafego e agregao de diferentes
mercados da internet. As operadoras devem investir
na melhoria da rede para poder fluir este trfego.

Quadro 2 - Posicionamento dos autores


Fonte: Elaborao do autor

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 68

Deve ser ressaltada a alta diversidade de interpretaes feitas


pelos autores analisados. No captulo seis analisaremos as propostas
prticas quanto regulao da neutralidade derivadas da posio de
cada um dos autores. Antecipadamente podemos sublinhar que as
propostas de Christopher Marsden, em especial os dois enfoques sobre
neutralidade de rede e a proposio de formao de um rgo especifico
para tratar da regulao, so muito efetivas e podem ser aplicadas para o
caso brasileiro.

3.2 Concorrncia e Inovao: Argumentos do Debate


As dimenses bsicas que aparecem no debate da neutralidade
de redes so a concorrncia e a inovao. Surgem em diversos contextos
tratados pelos especialistas e tambm no mbito das experincias
internacionais, as quais sero vistas a seguir. Como primeiro tpico, sero
examinados os diversos contextos e situaes em que aparece a ideia de
concorrncia. Observa-se que no utilizada a viso de concorrncia
perfeita em seu sentido clssico e marshalliano (advindo de Alfred
Marshall). Tampouco so usadas ideias da concorrncia, em seu sentido
dinmico em que h a diferenciao e, dessa forma, a concorrncia est
baseada na inovao schumpeteriana. Em seguida, o segundo tpico
apresenta aspectos diferenciados da utilizao do conceito da inovao.

3.2.1 Concorrncia
As

diferentes

concepes

de

concorrncia

vinculadas

neutralidade de redes podem advir de declaraes do governo, rgos


oficiais e autoridades regulatrias de telecomunicaes em que os
significados provm da economia clssica. Nestes casos as noes esto
associadas livre entrada, ausncia de barreiras e inexistncia de
restries institucionais, tais como as ideias pioneiras da econmica poltica
clssica (Adam Smith e David Ricardo).

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 69

Nos Estados Unidos, por exemplo, quando Michael Powell estava


na presidncia da Federal Communications Commission norte-americana,
foram estabelecidos quatro princpios que garantiram a neutralidade de rede.
O quarto princpio inclui explicitamente a concorrncia e foi redigido da
seguinte forma: estabelecer a concorrncia entre os operadores de rede
bem como entre os provedores de aplicativos servios e contedo.
O prprio ttulo da tese Alissa Cooper, How regulation and
competition influence discrimination in broadband traffic management: a
comparative study of net neutrality in the United States and the United
Kingdom, j explicita que autora examina de que modo a regulao e a
concorrncia influenciam a discriminao no trfego de banda larga. No
captulo sete, a autora salienta o uso do gerenciamento do trfego por
operadores de rede para diminuir a qualidade dos concorrentes. Nesse
sentido, sublinha que o uso de tcnicas discriminatrias para minar a
concorrncia no permitido, seja pelo regulador, seja pelo rgo de defesa
da concorrncia.
Christopher Marsden em seu captulo de concluso (Towards a
co-regulatory solution) assinala que no contexto europeu a corregulao
deve estar de acordo com os objetivos da Comisso Europeia e em sintonia
com as leis de concorrncia da Unio Europeia56.
No detalhamento das ideias de Tim Wu, a concorrncia tambm
levada em conta, mas com uma nuance distinta. Logo no incio da anlise do
seu trabalho o autor aponta que a neutralidade de rede no diferente do
problema da promoo da concorrncia em seu sentido evolucionrio.

56

A lei de defesa da concorrncia da Unio Europeia tem como autoridade executiva


principal a Comisso Europeia. Essa lei bastante similar do Brasil, que foi modificada
recentemente pela Lei nmero 12.529/11, que entrou em vigor em maro de 2012.
Conhecida como a Lei do Super CADE (Conselho Administrativo da Defesa da
Concorrncia), a lei tornou o rgo muito mais eficiente. Os rgos da estrutura anterior
foram modificados: a SDE do Ministrio da Justia foi extinta e as funes do SEAE
(Ministrio da Fazenda foram alteradas de modo a transformar-se em um organismo de
advocacia da concorrncia. No entanto, tanto a defesa da concorrncia na Europa como
no Brasil tm misses bastante semelhantes. Algumas delas abrangem as seguintes
medidas: combater os abusos provenientes do poder de mercado, examinar e lutar
contra as distores provocados empresa com poder de mercado e analisar as fuses e
aquisies de empresa.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 70

De forma semelhante ideia acima, Wu tambm aponta para


concorrncia em seu sentido darwinista. Ressalta que o regime de
neutralidade de redes equivalente ao desafio de promover uma justa
concorrncia em qualquer ambiente do setor privado. Os mesmos interesses
que promovem a neutralidade de rede tambm garantem uma concorrncia
darwinista em que apenas os melhores sobrevivem.
Ao referir-se ao gerenciamento da largura de banda, aparece
outro uso da concorrncia. O autor aponta que existem aplicaes que
operam apenas com uma adequada qualidade de servio e a falta de
gerenciamento pode prejudicar o desenvolvimento das aplicaes e da
concorrncia.
Christopher Yoo, por sua vez, observa a concorrncia entre
empresas (os provedores de contedo). Identifica que a proposta de
neutralidade de redes sustenta que deve haver uma concorrncia entre os
provedores de contedo em seu prprio campo de ao e no por
intermdio de integrao com os operadores de redes.
O Body of European Regulators for Electronic Communications
(BEREC),rgo representativo dos reguladores europeus, aborda o tema no

sentido da defesa da concorrncia. As diretrizes do rgo incluem quatro


tpicos em que um deles est explicita a noo de defesa da concorrncia.
As diretrizes so as seguintes: i) diretrizes para transparncia referente
neutralidade de rede; ii) diretrizes para a QoS relacionada neutralidade; iii)
prticas diferenciadas e respectivos temas de defesa da concorrncia e iv)
NGN no contexto da neutralidade de redes.

3.2.2 Inovao
Antes de localizar os diferentes contextos em que a inovao
aparece nesta tese, ser feito uma breve sntese dos principais aspectos da
inovao, sejam aqueles vinculados s TICs, sejam os que so derivados do
enfoque neo schumpeteriano. A sntese complementa o enfoque analtico
feito no captulo dois.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 71

3.2.2.1 Inovaes nas TICs


A inovao na rea especfica das telecomunicaes e da internet,
ou mais amplamente no mbito das Tecnologias da Informao e da
Comunicao, inerente prpria internet. Atualmente, a inovao nas TICs
tem como plataforma decisiva a internet. Essas inovaes so espraiadas
para fornecedores e clientes de empresas com forte componentes TIC. O
Quadro 3 de Martin Fransman ilustra a inovao das TICs.
Esse Quadro detalha as principais mudanas que as TICs
induziram no velho setor das telecomunicaes. Na realidade, tratou-se de
uma mudana radical no regime de aprendizado e tecnolgico das TICs.
O antigo setor de telecomunicaes

Setor TICs

Sistema de inovao fechado

Sistema de inovao aberto

Altas barreiras entrada

Barreiras entrada baixas

Poucos inovadores

Muitos inovadores

Base de conhecimento fragmentada

Base de conhecimento comum

Incentivos inovao mdios ou baixos

Fortes incentivos inovao

Inovaes lentas e sequncias (pesquisa prottipo - ensaio - lanamento)

Inovaes rpidas e concorrentes


(cooperao entre inovadores
distncia)

Quadro 3 - Comparao entre o antigo setor de telecomunicaes e o setor


das TICs
Fonte: Fransman (2002)
Como pode ser visto no mesmo Quadro, o antigo setor das
telecomunicaes (monoplio) apresentava um sistema de inovao fechado,
em especial no complexo operadores-pesquisa & desenvolvimento-fabricao
de equipamentos e existiam poucos inovadores, altas barreiras entrada e,
ademais, as inovaes eram feitas em alguns pases desenvolvidos. Com a
liberao das telecomunicaes e a emergncia e propagao mundial das
TICs/Internet, o sistema de inovao passou a apresentar um sistema inovativo
aberto a novas empresas. Nesse novo contexto as barreiras entrada so
muito mais baixas e surge uma vasta quantidade de empresas que
desenvolvem somente pesquisa & desenvolvimento ou tambm incorporam
essa dimenso na fabricao de componentes e equipamentos.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 72

Quanto base de conhecimentos do setor de telecomunicaes


do sculo passado, particularmente na era do monoplio, esta era bastante
fragmentada. Esse fato decorria das solues particulares desenvolvidas em
determinados pases desenvolvidos e especializados em P&D ou ento uma
combinao de P&D e de fabricao de telequipamentos. Em oposio,
neste sculo a base de conhecimentos relacionada s TICs apresenta uma
utilizao bastante participativa, muitas vezes de forma compartilhada entre
as empresas setor, e foi rapidamente disseminada em escala internacional.
Finalmente, a tabela ainda revela que no antigo setor de
telecomunicaes os incentivos inovao eram baixos e a sequncia do
desenvolvimento de produtos era rigidamente dividida em etapas: pesquisa,
prottipo, ensaio e lanamento. Por sua vez, na era das TICs h muita
concorrncia e existem casos de cooperao entre empresas.

3.2.2.2 Inovao no enfoque neo schumpeteriano


De forma sinttica os neo schumpeterianos entendem a firma
como o lcus do processo inovativo. Esses autores elaboraram um
referencial analtico do processo de evoluo e da inovao tecnolgica,
cuja inspirao o mecanismo de seleo das espcies desenvolvido por
Charles Darwin.
No mbito desse enfoque, o referencial da estratgia inovativa da
firma desenvolvido por Nelson e Winter (1982) permite compreender que o
comportamento da empresa ocorre por meio de trs mecanismos bsicos, a
saber: rotina, busca e seleo. As rotinas contm o carter tcito do
conhecimento e abrange as tecnologias e os processos organizativos
correntes relativos produo das empresas firma. O mecanismo de busca
(search) compreende as atividades associadas com a avaliao das rotinas,
as quais podem sofrer alterao, ou serem modificadas por meio de um
processo inovativo.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 73

3.2.2.3 A inovao vinculada neutralidade de redes


Preliminarmente, deve ser ressaltado que a discusso da
neutralidade redes envolve o comportamento das firmas - operadores de
rede, provedores de contedos, aplicativos e servios de internet (Netflix,
YouTube e o Amazon Video). Entretanto, a discusso da neutralidade de
redes realizada pelos especialistas no tema no abrangeu os aspectos
microdinmicos do comportamento das empresas, ou seja, no incorporou
mecanismos de investigao centrados nos instrumentos de rotina, busca e
seleo ressaltados por autores neo schumpeterianos.
A inovao no mbito da discusso sobre a neutralidade aparece
em diferentes contextos nos textos dos autores de referncia. As vises
sobre inovao sero sintetizadas a seguir.
Alissa Cooper faz referncia inovao ao mencionar que os
operadores utilizam o Deep Packet Inspection para o gerenciamento de
aplicaes. As operadoras que utilizam esses softwares podem ter impacto
negativo nas inovaes e tambm nos aplicativos inovadores.
Em relao aos argumentos desenvolvidos por Tim Wu, observase que sua arraigada defesa da neutralidade de redes envolve conceitos
chave, como a garantia de tratamento isonmico para todos os usurios e a
preservao de um ambiente favorvel ao desenvolvimento de inovaes na
internet.
A argumentao de Christopher Yoo, por sua vez, tem como
premissa bsica que as inovaes no so afetadas negativamente pelos
desvios da neutralidade de redes.
Ao discutir o papel das grandes operadoras, o autor assinala que
a discusso das teses schumpeterianas no so fundamentais para a
discusso da neutralidade de redes. No entanto, o autor cr que as grandes
firmas, ou seja, os grandes operadores ex-monopolistas conduzem as
inovaes. Desse modo, Yoo cr que a AT&T raramente seria uma ameaa
ao processo inovativo. Ao contrrio, para ele a empresa conduzir as novas
tecnologias em futuro prximo. Contrapondo-se ideia de Yoo, Tim Wu
considera que as grandes operadoras de redes, que ainda apresentam uma

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 74

natureza monoplica, esto interessas em impedir a entrada no mercado de


empresas que desenvolvem inovaes tecnolgicas que possam colocar em
perigo o modelo de negcios das ex-monopolistas.
Reforando seu raciocnio, Yoo destaca uma inovao especfica:
a rede Akamai, que surgiu diante do enorme fluxo de vdeos transmitidos.
Com servidores espalhados pelo mundo, essa inovao permite a
minimizao de retardos por meio de caching, um sistema que armazena
dados e permite que as solicitaes futuras fluam de forma muito mais
rpida. O especialista aponta que neste caso no respeitada a
neutralidade de redes, uma vez que o servio prestado ser oferecido mais
rapidamente por meio de um pagamento extra.
Recordando

ideia

central

de

Christopher

Marsden,

corregulao fundamentalmente uma inovao de natureza institucional.


No mbito da discusso da neutralidade, o autor tambm chama ateno
para o fato de que, diante da avalanche de inovaes decorrentes do
advento da banda larga, os operadores de rede inicialmente tentaram reduzir
seu impacto limitando as aplicaes P2P. medida que as inovaes
continuaram e se materializaram em arquivos de grandes dimenses, as
reaes (gerenciamento negativo da qualidade do servio e pagamento pela
de transmisso com maior velocidade) tornaram-se mais contundentes,
dando origem no neutralidade de rede.
Por sua vez, as inovaes tambm so levadas em considerao
nas discusses sobre neutralidade de redes da Comisso Europeia. Em sua
contribuio relativa consulta pblica realizada pela Comisso, o BEREC
alertou que a neutralidade pode ser afetada negativamente em trs reas,
uma das quais se refere operao econmica da internet de longo prazo
que pode afetar o ritmo da inovao na rede.
Quanto s experincias internacionais, em particular o caso da
Holanda, a lei referente neutralidade de redes estabelece que a inovao
pode ser estimulada em firmas provedoras de servios, contedo e
aplicaes, em especial as de pequeno porte.

REFERENCIAL TERICO E POSICIONAMENTO DOS AUTORES - 75

Por fim, no se deve esquecer que o Comit Gestor na Internet no


Brasil (CGI.br) rgo responsvel pelas diretrizes para o uso e o
desenvolvimento da internet no Pas - tem como misso a promoo da
inovao, da qualidade tcnica e disseminao dos servios de internet no
Pas.

4 BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS


SOBRE A

NEUTRALIDADE DE REDES

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A NEUTRALIDADE DE REDES - 77

Neste captulo, inicialmente, ser apresentada a conjuntura


especfica referente aprovao da lei do Marco Civil da Internet. Em
seguida, o contexto do surgimento da lei e dos debates que antecederam a
apresentao. Por fim, ser feita uma breve anlise institucional da
incorporao da lei na agenda pblica.

4.1 Aprovao da Lei


Em de maro de 2014, a lei do Marco Civil da Internet foi
aprovada pelo Congresso, devendo ainda ser regulamentada57.
A lei foi assinada pela presidente Dilma Rousseff no decorrer da
reunio do Global multistakeholder meeting of the future of internet
governance, realizada em So Paulo entre os dias 25 e 26 de abril de 2014.
Sua aprovao foi precedida por negociaes com os agentes que
discordavam do texto inicialmente proposto, em especial as operadoras de
rede. A insero do VIII do artigo 3 veio propiciar o entendimento: a liberdade
dos modelos de negcios promovidos na Internet, desde que no conflitem com
os demais princpios estabelecidos nesta Lei. Em contrapartida, foi introduzida
uma seo especfica sobre neutralidade de rede (seo I do captulo III), no
obstante o tema estar contemplado em outros itens da lei.
No que se refere internet, vrias inseres tornaram a lei bastante
progressista. Exemplos do carter inovador so as diretrizes para o
fortalecimento da participao social nas polticas pblicas, o fomento
incluso digital, a busca para a reduo das desigualdades e a adoo
preferencial, no mbito do setor pblico, de tecnologias, padres e formatos
abertos e livres.
57

A lei aprovada na Cmara dos Deputados encontra-se no Anexo 3.

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A NEUTRALIDADE DE REDES - 78

Outros temas de importncia tambm foram negociados antes da


votao. Um deles referia-se obrigatoriedade de armazenamento de dados
no Brasil. No texto anterior, datado de 12/02/2014, o Artigo 12 estabelecia
que um decreto obrigando o armazenamento de dados em territrio
nacional. Aps negociaes esse artigo foi excludo, liberando as provedoras
de contedo da imposio. Outro tema relevante dizia respeito ao sigilo do
registro de conexo do usurio. Esse aspecto foi reforado no segundo
pargrafo do Artigo 13, ao estabelecer que somente autoridade policial ou
administrativa ou, ainda, o Ministrio Pblico podero requerer esses
registros.
O processo de votao do texto foi acelerado depois da reao de
indignao da presidenta da Repblica Dilma Rousseff em razo do
escndalo da espionagem norte-americana, em junho de 2013. Em
setembro, a presidenta solicitou regime de urgncia na votao.
Entretanto, a votao foi vrias vezes adiada. Um dos motivos, foi
a posio do PMDB, um dos principais partidos aliados do governo,
favorvel a no neutralidade no projeto do Marco Civil58. No incio de 2014, o
projeto ainda estava em regime de urgncia e trancava a pauta da Cmara,
de modo a impedir que outros projetos fossem votados.
Ao final de janeiro de 2014, o lder do governo na Cmara,
deputado Arlindo Chinaglia (PT-SP), afirmou que a partir do dia 03/02/2014
(incio do ano legislativo) a votao do Marco Civil da Internet teria
continuidade.
Finalmente, em abril de 2014 foi aprovado o Projeto de Lei (PL
2.126/2011) referente ao Marco Civil da Internet (Lei n 12.965)59.O Projeto
de Lei 2.126 e a Lei n 12.965 tm o mesmo contedo, foram assinados na
mesma data e sua diferenciao decorre de procedimentos legislativos.

58

59

Ver noticia publicada pela Folha.uol em 06/11/2013. Nessa data, estava disponvel em:
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2013/11/1367604-pmdb-quer-marco-civil-da-internetsem-neutralidade-da-rede.shtml
Disponivel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l12965.htm.
Acesso em 03/07/2014.

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A NEUTRALIDADE DE REDES - 79

4.2 Histrico do Debate


A elaborao e discusso do Projeto de Lei (PL 2.126/2011)
referente ao Marco Civil da Internet entre os anos 2012 e 2013 provocou
muitas reaes, em especial sobre a neutralidade de redes, um dos temas
com bastante destaque no projeto.
Como veremos frente, o debate sobre neutralidade de redes no
Brasil comeou em meados de 200760, quando alguns intelectuais de
destaque no setor expuseram seu posicionamento. Foi o caso do
especialista em governana da internet Carlos Alberto Afonso, que exprimiu
sua posio a favor da neutralidade de redes. Posteriormente, o debate
evoluiu. Foram produzidos estudos e pesquisas, mas no houve produo
acadmica realizada por autores brasileiros61.
Na ausncia produo intelectual, o pas importou conceitos e
produo terica. Como foi visto no captulo anterior, existe uma grande
produo intelectual parte de notrios especialistas destacando-se, entre
outros, Christopher Marsden, Tim Wu e Christopher Yoo.
O debate sobre neutralidade de redes no Brasil teve incio em
2007. Como destacamos acima, naquele ano foi divulgada a posio a favor
da neutralidade rede do especialista em internet Carlos Afonso, engenheiro
de formao e, poca, diretor de Planejamento e Estratgias da Rede de
Informaes para o Terceiro Setor (RITS). No artigo Todos os datagramas
so iguais perante a Rede! publicado pela RITS em 200762, Carlos Afonso
declara que o princpio da neutralidade de rede significa que:
[...] no se pode penalizar ningum por usar demais a sua conexo.
Se um fornecedor de contedo tem grande sucesso e contratou uma
banda de determinada capacidade com uma operadora,
responsabilidade da operadora garantir essa banda. No interessa
operadora se a banda contratada ser efetivamente utilizada ou no.
Se for, a operadora que se prepare para isso e honre (2007, p. 7).
60

61
62

Cabe registrar que em 2006 o tema j havia sido discutido na Secretaria de


Acompanhamento Econmico (SEAE) do Ministrio da Fazenda. Trata-se do documento de
trabalho N 41 feito por Marcelo de Matos Ramos e intitula-se Neutralidade de Redes: o
Futuro da Internet e o Mix institucional. Disponvel em http://www.seae.fazenda.gov.br/
central-de-documentos/documentos-de-trabalho/documentos-de-trabalho-2006/DT_41.pdf
Acesso em 26 fev 2014.
Como foi citado no captulo anterior, a nica autora brasileira Juliana Santos Pinheiro
que tratou o tema de forma acadmica em sua tese de doutorado.
Disponvel em http://www.nupef.org.br/sites/default/files/Paper_ca_gindre_IGF_port.pdf.
Acesso em 3 fev 2014.

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A NEUTRALIDADE DE REDES - 80

Em 2009, no texto intitulado "Neutralidade da rede: futuro


incerto"63, Carlos Afonso aponta algumas das medidas usadas pelas
operadoras para evitar a neutralidade de rede:
- bloquear ou degradar trfego de determinado servio de
empresa concorrente (por exemplo, fluxo de vdeo ou voIP);
- bloquear ou degradar trocas de arquivos de sistemas P2P;
- contabilizar trfego por categoria para refinar os sistemas de
cobrana e
- impedir que determinados servios sejam usados atravs de sua
rede (por exemplo, IPTV de uma telefnica em uma rede de TV a
cabo).
No entanto, a primeira referncia oficial neutralidade de redes
no Brasil foi feita pela Anatel, em 2008. A meno ao tema foi produzida no
mbito do PGR (Plano Geral de Atualizao da Regulamentao das
Telecomunicaes), em que a neutralidade de redes foi colocada como uma
questo de mdio prazo. Dessa forma, deveria ser avaliada a situao dos
grupos com poder de mercado significativo e assegurar tratamento
isonmico e no discriminatrio no trfego existente nas redes.
Juntamente como o PGR, em 2008 veio a pblico a mudana do
PGO (Plano Geral de Outorgas) da Anatel, condio necessria para a
compra da operadora Brasil Telecom pela Oi com aporte de recursos e
incentivo por parte do BNDES.
O projeto de Lei sobre o Marco Civil da Internet comeou a ser
gestado no Ministrio da Justia. Guilherme Almeida, chefe de gabinete da
Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ) foi o
coordenador do projeto executado em parceria com o Centro de Tecnologia
da Escola de Direito da Fundao Getulio Vargas.
A discusso do projeto com a sociedade foi realizada pela internet e
dividiu-se em duas fases: a primeira foi feita entre outubro e dezembro de 2009
e a segunda entre abril e maio de 2010. A discusso envolveu cerca de duas
mil contribuies, as quais foram sistematizadas pelos organizadores do
projeto.
63

Disponvel em http://www.idec.org.br/pdf/carlosafonso.pdf. Acesso em 3 fev. 2014.

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A NEUTRALIDADE DE REDES - 81

O tema tambm foi levantado nos documentos referentes ao


lanamento do Plano Nacional de Banda Larga (PNBL) ocorrido no final do
governo Lula. Foram preparados relatrios diretamente pela Casa Civil da
Presidncia, a exemplo do Brasil Conectado - Programa Nacional de Banda
Larga64, e tambm houve a produo de documentos feitos em paralelo,
como no caso do Ministrio das Comunicaes nessa mesma poca. No
documento produzido pelo Ministrio65 houve diversas referncias
neutralidade de redes. Em uma delas, a neutralidade foi entendida como um
instrumento para melhoria da qualidade da banda larga, de modo a garantir
um tratamento isonmico e no discriminatrio ao trfego cursado nas redes
de telecomunicaes.
A posio dos operadores de redes comeou a ser exposta
publicamente no conhecido evento de telecomunicaes Futurecom,
realizado em setembro de 2011. Nessa ocasio o tema da neutralidade de
redes foi discutido em pblico e vrios dirigentes de operadoras se
posicionaram contrrios neutralidade. Em uma entrevista para a revista
especializada Teletime66, Antonio Carlos Valente, presidente da Telefonica,
e,

na

poca,

tambm

presidente

da

Associao

Brasileira

de

Telecomunicaes (Telebrasil), afirmou que inegvel que o trfego vem


crescendo a taxas cada vez maiores e que as receitas no acompanham
esse crescimento. Alguma soluo para essa equao precisa ser
encontrada.
Outros dirigentes igualmente deixaram suas contribuies. Paulo
Matos, diretor de Assuntos Regulatrios da Oi, expressou que o consumidor
deve ter direito de escolha da operadora e do contedo, mas precisa fazer
uma diferenciao na alocao de custos e assumir que os geradores de
mais trfego devem arcar com uma parte dos custos de infraestrutura. O
dirigente da TIM, Mario Console, explicitou que o desenvolvimento das redes
64
65

66

Disponvel em bit.ly/1k3ignI. Acesso em: 3 dez. 2013.


Um Plano Nacional Para Banda Larga - O Brasil em Alta Velocidade (2009). Ministrio
Comunicaes. Organizadores: tila Augusto Souto, Daniel B. Cavalcanti e Roberto
Pinto Martins. Disponvel em: http://bit.ly/1j5GMEA Acesso em: 5 dez. 2013.
Revista Teletime, ano 14, dezembro de 2011. Matria intitulada Neutro para quem, p.
6-12.

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A NEUTRALIDADE DE REDES - 82

s acontecer se houver regulao eficiente do atacado e garantia de


retorno dos investimentos em expanso. Os dirigentes da GVT e da
associao de empresas Telcomp ponderaram que o assunto deveria ser
discutido no mbito do Projeto de Lei (PL) referente ao Marco Civil da
Internet em debate no Congresso.
Um dos aspectos que tambm foi objeto de contestao por parte
das operadoras refere-se ao artigo 9 do Captulo III do PL (verso de 2011).
O captulo e o artigo esto redigidos da seguinte forma:
CAPTULO III
DA PROVISO DE CONEXO E DE APLICAES DE
INTERNET
Seo I
Do Trfego de Dados
Art. 9. O responsvel pela transmisso, comutao ou
roteamento tem o dever de tratar de forma isonmica quaisquer
pacotes de dados, sem distino por contedo, origem e
destino, servio, terminal ou aplicativo, sendo vedada qualquer
discriminao ou degradao do trfego que no decorra de
requisitos tcnicos necessrios prestao adequada dos
servios, conforme regulamentao.
Pargrafo nico. Na proviso de conexo Internet, onerosa ou
gratuita, vedado monitorar, filtrar, analisar ou fiscalizar o
contedo dos pacotes de dados, ressalvadas as hipteses
admitidas em lei.

As operadoras contestam a permanncia do termo filtrar,


presente no pargrafo nico do artigo 9. Neste caso, filtrar seria entendido
como violar. Estaria sendo realizada uma discriminao do trfego, de modo
a ferir (violar) a neutralidade de redes que o artigo pretende preservar.
A revista Teletime tambm divulgou que no Brasil, em 2011, 54%
do trfego eram gerados por servios de vdeo como o YouTube, sendo que
o Netflix deveria aumentar sua participao, pois ainda tinha baixa
penetrao no pas. Consequentemente, as operadoras desejavam ter um
papel mais relevante no tocante explorao comercial desses contedos
ou dividir a conta das despesas incorridas. Essas empresas compararam a
situao com a dos Correios, em que um prazo mais curto na entrega da
correspondncia exige um pagamento maior (servio SEDEX).
A defesa da neutralidade de rede tambm foi assunto da
Teletime. Foi citada a posio da Rede Globo que expressou plenamente
sua posio favorvel neutralidade de redes, enfatizando que no deveria

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A NEUTRALIDADE DE REDES - 83

haver nenhum acordo comercial que pudesse gerar diferenciao de


contedo. Para o conglomerado de mdia, a cobrana dos provedores de
contedo seria equivalente a privatizar a internet.
Mesmo organizaes mais esquerda no espectro ideolgico,
como o Coletivo Intervozes (Coletivo Brasil de Comunicao Social),
expressam posies cujo embasamento favorvel neutralidade de
redes. O Coletivo ressaltou que o direito de informao do usurio pode ser
afetado e, nesse sentido, alterar a situao vigente muito arriscado e no
se pode prever que um novo modelo venha a preservar princpios e
conquistas da internet.
Em 2011, o Comit Gestor da Internet no Brasil (rgo do Ministrio
de Cincia e Tecnologia com ampla participao do governo e da sociedade
civil) aprovou plenamente a neutralidade de redes. A edio de dezembro da
revista do rgo recorre ao pesquisador americano Tim Wu para explicar o que
neutralidade de rede67. Em entrevista revista, o especialista observa que a
neutralidade da rede o princpio que trata a internet como uma rede de
informaes pblica em que sua utilidade maximizada quando busca tratar
todo o contedo, sites e plataformas de forma igual, ou seja, com neutralidade
de rede. Para deixar mais claro o conceito, o especialista utiliza a analogia com
a rede eltrica que construda sobre uma determinada teoria da neutralidade.
No obstante essa teoria no trate da internet, o pesquisador insiste na
importncia da analogia. O fato de a rede ser neutra torna seu valor muito alto.
A rede pode utilizar uma torradeira, um ferro eltrico ou computador. Ela
simplesmente te atende, afirma o pesquisador na entrevista. Voltando ao
ambiente da internet, ele tambm reconhece que os operadores de rede,
juntamente com os provedores de contedo, so os que mais faturam com a
prestao de servios adicionais.
O confronto sobre neutralidade de redes aconteceu de maneira
mais intensa no evento de setembro 2013 da Futurecom 68. Nessa

67
68

Ao recorrer ao pesquisador norte-americano Tim Wu, contata-se que o Pas no tinha


uma produo intelectual prpria, recorrendo importao de conceitos.
Informaes provenientes do Boletim Eletrnico da Convergncia Digital do dia
24/09/2013. Preparado por Lus Osvaldo Grossman e Luiz Queiroz.

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A NEUTRALIDADE DE REDES - 84

oportunidade

os

dirigentes

de

operadoras

mostraram

no

apenas

argumentos contra a neutralidade de rede, mas tambm as medidas que


podem ser tomadas no transcurso da votao do Projeto de Lei (PL
2126/2011). Os argumentos foram sintetizados pelo presidente da Telebrasil,
Jos Formoso, ao explicitar que o crescimento dos investimentos de
fundamental importncia para a existncia de uma infraestrutura vivel para
hoje e amanh. E a poltica no deve impedir o crescimento futuro.
Antonio Carlos Valente, presidente da Telefonica/Vivo deixou
claro sua preocupao com a redao do PL, que inviabilizaria as empresas
explorar a qualidade das conexes como diferencial de negcio. As
operadoras so provedoras de infraestrutura, conforme ressaltou o
presidente da Telefnica/Vivo e, para que ocorram os investimentos,
necessrio possuir um modelo de negcios muito consistente.
O vdeo que acompanha a edio do Boletim Convergncia
Digital mostra uma sesso com debates onde estavam na mesa Antonio
Carlos Valente, Jos Formoso e Eduardo Levy (diretor-executivo do
SindiTelebrasil - entidade patronal das operadoras do Pas) 69. O vdeo
mostra mais um confronto, desta vez entre as operadoras e o Legislativo
que, poca, estava em processo de votao do PL 2126/2011 Marco
Civil da Internet.
O debate teve incio com as operadoras relembrando a Lei do
Cabo (Lei n 8.977/1995). No obstante as boas intenes dos legisladores,
a Lei do Cabo tornou-se um fator negativo para as operadoras de
telecomunicaes, pois a outorga do servio de TV a cabo somente poderia
ser feita a empresas com maioria de capital social pertencente a brasileiros.
De fato, o artigo 6 da lei, em seu item II, afirma que:

69

Em artigo publicado na sesso de debates do jornal Folha de So Paulo de 02/11/2013


pag. A3 Provedor de Internet pode favorecer acesso a site sim ou no, Eduardo Levy
mais uma vez ressaltou o interesse das operadoras. O artigo tinha como ttulo Sim, uma
ameaa incluso sendo que o dirigente reafirmou que a proposta do PL veda a
possibilidade de ofertas diferenciadas, pois pressupe que todos os usurios tenham os
mesmos desejos e necessidades.

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A NEUTRALIDADE DE REDES - 85

[...] pelo menos cinquenta e um por cento do capital social, com


direito a voto, pertencente a brasileiros natos ou naturalizados h
mais de dez anos ou a sociedade sediada no Pas, cujo controle
pertena a brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos.

Ou seja, o capital estrangeiro no podia explorar a TV a Cabo no


pas.
Segundo as operadoras, os aspectos negativos da Lei do Cabo
foram esquecidos. Citar a lei do Cabo foi um hbil recurso das operadoras
para enfatizar que a confeco de uma nova regulao, seja a do SeAC70
(Lei N 12.485 de 12/09/2011), seja a do Marco Civil da Internet, deve levar
em conta sua repercusso em todos os agentes afetados.
As operadoras reconheceram que do interesse coletivo que as
redes cresam e o investimento aumente. Ressaltaram que na condio de
operadoras de redes o contexto de crescimento favorece a utilizao de
suas aplicaes.
Alm das crticas ao Marco Civil da Internet, os dirigentes das
empresas tambm deixaram claro sua conduta em relao votao do PL.
As companhias enfatizaram explicitamente que o texto deveria incluir uma
meno ao modelo de negcios das operadoras, o qual incluiria o diferencial
competitivo, mas no a neutralidade de redes71.
As empresas do setor afirmaram que na hiptese de o PL ser
aprovado garantindo a neutralidade de rede, o cidado precisaria ser
informado que os custos das operadoras cresceriam muito, sem trazer uma
melhoria sensvel para o cliente.
Vale ressaltar que as manifestaes a favor da neutralidade de
redes como um princpio tambm aconteceram no mundo virtual. Em
fevereiro de 2014, estava sendo veiculada uma lista convocando internautas
do pas e do exterior para assinar uma petio da avaaz.org com o objetivo
70
71

Para maiores detalhes sobre o Servio de Acesso Condicionado (SeAC) consultar


Ribeiro e Wohlers (2012).
As operadoras tambm levantaram um tema eminentemente tcnico: o gerenciamento
de redes. Enfatizaram que essa era uma questo mal compreendida, pois as redes esto
sendo permanentemente gerenciadas.

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A NEUTRALIDADE DE REDES - 86

de atingir um milho de assinaturas. Essa lista seria enviada a audincias


pblicas nos Estados Unidos e na Europa sobre o tema72.

4.3 A Incorporao na Agenda Pblica


A incorporao do Marco Civil da Internet e, por consequncia, a
neutralidade de redes na poltica pblica pode ser examinada por meio da
metodologia construda por Kingdon (1995). Faremos este exame de forma
bastante abreviada73.
De acordo com o autor, a poltica pblica pode ser examinada
como um ciclo composto por diferentes fases ou etapas, compreendendo
quatro momentos distintos, a saber:
a. Formao da agenda pblica, em que existe um leque de
temas que esto prestes a integrar a agenda.
b. Formulao da agenda, onde os assuntos incorporados j
contam com propostas tcnicas, oramentrias e institucionais.
72

73

A integra da mensagem que est sendo veiculada a seguinte: De: Pascal V. Avaaz.org avaaz@avaaz.org; Data: 30 de janeiro de 2014 12:19; Assunto: O apocalipse
da Internet?
Cara comunidade Avaaz. Os Estados Unidos e a Unio Europia esto beira de dar s
empresas mais ricas do mundo o direito de controlar o que todos ns vemos na Internet.
o apocalipse da Internet como conhecemos. Clique para se juntar ao maior apelo do
mundo por uma Internet livre e democrtica. (assine a petio).O um por cento mais rico
do mundo poder controlar, para sempre, o que ns vemos na Internet. o apocalipse
da Internet como conhecemos, que vai eliminar a promessa democrtica do acesso
informao por todos, como os fundadores da rede mundial de computadores
imaginaram. Unida, nossa comunidade se moldou baseada nessa viso democrtica de
Internet, utilizando-a para lutar contra a corrupo, salvar vidas, e levar ajuda para os
pases em crise. Mas os Estados Unidos e a Unio Europeia esto beira de dar s
empresas mais ricas do mundo o direito de mostrar os contedos que desejarem de
forma mais rpida, enquanto bloqueiam ou diminuem a velocidade daqueles que no
possam pagar para obter o mesmo destaque aos seus contedos. A habilidade da Avaaz
de mostrar ao mundo imagens de jornalismo cidado na Sria, ou promover campanhas
para salvar nosso planeta, esto sob ameaa! Decises dos dois lados do Atlntico
esto sendo tomadas nesse momento. Mas inovadores tecnolgicos, defensores da
liberdade de expresso e as melhores empresas da web esto lutando para que isso no
ocorra. Se milhes de ns nos juntamos a eles agora podemos criar o maior apelo do
mundo para uma Internet livre e democrtica. Assine agora e compartilhe com todos:
http://www.avaaz.org/po/internet_apocalypse_loc/?baByNeb&v=34997.
Com esperana, Pascal, Emma, Dalia, Luis, Emilie, Luca, Sayeeda e toda a equipe da
Avaaz (Dado que a noticia muito grande foi necessrio encerrar neste ponto).
Para uma viso comparativa entre o enfoque de John Kingdon e outras abordagens
tericas sobre o mesmo tema, consultar Viana (1996).

BRASIL: APROVAO DA LEI E CONFRONTOS SOBRE A NEUTRALIDADE DE REDES - 87

c. Implementao da fase em que efetivamente as propostas so


executadas, obtendo-se impactos e consequncias.
d. Avaliao por intermdio do exame da eficincia, eficcia e
efetividade das polticas.
Diante da enorme quantidade de temas tcnicos, polticos e
econmicos que estavam nas diversas instncias do Congresso e prestes a
integrar a formao da agenda, pode-se dizer que inusitado o fato de a
internet estar na parte da formao agenda. No entanto, esse fato revela que
essa tecnologia no apenas tem um alto poder de mobilizao, mas entre
outros aspectos, abrange tpicos de especial importncia, tais como:
inviolabilidade, sigilo e privacidade, guarda de registros, interoperabilidade
entre aplicaes e base de dados e disponibilizao sobre as prticas de
gerenciamento de rede.
Por sua vez, a proposta tcnica referente ao Marco Civil da
Internet, em particular o aspecto da neutralidade de rede, foi concluda na
poca que antecedeu a votao. Isso significa que o PL j estava apto para
ser incorporado na agenda pblica.
O diagnstico da questo da neutralidade de redes influenciado
pelos grupos de interesse, que, como vimos, incluem os operadores de
redes e os rgos governamentais. Ambos expressaram sua posio de
forma dicotmica: a favor ou contra (a neutralidade). Entretanto, na poca da
votao, o tema da neutralidade j estava equacionado e dependia apenas
de negociaes polticas para ser devidamente introduzido na lei.

5 EXPERINCIAS INTERNACIONAIS

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 89

Neste captulo, inicialmente, apresentamos as trajetrias externas


de pases ou instituies internacionais que possuem lei ou diretrizes sobre
neutralidades de redes. So listados alguns dos principais casos de violao
da neutralidade por parte de operadoras internacionais.

5.1 Estados Unidos


A discusso da neutralidade de redes praticamente teve incio nos
EUA e bastante abrangente. Existem dois motivos bsicos para que o
comeo ocorresse naquele pas. Por um lado, os EUA detm o maior
nmero de assinantes de banda larga e, alm disso, os denominados
gigantes da Internet, como Google, Yahoo e Bay dispem de forte poder
mercado.
Por outro lado, a Suprema Corte dos Estados Unidos e a U.S. Court
of Appeals for the District of Columbia (Suprema Corte do Distrito de Columbia)
possuem poderes para revisar as sentenas da FCC. A Corte do Distrito de
Columbia tem oito juzes e um juiz presidente (chief judge). Sua jurisdio
abrange a reviso das decises das agncias, conselhos e comisses de
ordem nacional. H tambm o uso intenso de jurisprudncia de modo a tornar
as decises muito complexas. Dessa maneira, as empresas que no
concordam com as decises da FCC podem apelar para essas cortes, situao
recorrente na rea de neutralidade de redes. As empresas exploraram essa
hierarquia jurdica, provocando muitas polmicas e atritos.
Existe ainda o forte papel da opinio pblica e tambm a
influncia de intelectuais de renome, a exemplo de Tim Woo, Christopher
Yoo, Robert Friedman e outros. Deve ainda ser ressaltado o forte papel da

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 90

imprensa e da mdia especializada que cobrem com profundidade o tema


por afetar as condies de utilizao da Internet por parte de milhares de
usurios.
Por sua vez, Barak Obama, em 2006, quando ainda era senador
tambm emitiu sua viso sobre a neutralidade de rede defendendo sua
manuteno. A afirmao de Barak Obama foi a seguinte:
The topic today is net neutrality. The Internet today is an open
platform where the demand for websites and services dictates
success. Youve got barriers to entry that are low and equal for all
comers I can say what I want without censorship. I dont have to
pay a special charge. But the big telephone and cable companies
want to change the Internet as we know it. They say they want to
create high-speed lanes on the Internet and strike exclusive
contractual arrangements with Internet content-providers for
access to those high-speed lanes. Those of us who cant pony up
the cash for these high-speed connections will be relegated to the
slow lanes. So heres my view. We cant have a situation in which
the corporate duopoly dictates the future of the Internet and thats
74
why Im supporting what is called net neutrality .

Um dos primeiros casos referentes neutralidade de rede ocorreu


em 2005, envolvendo a Vonage e outra pequena operadora regional da
Carolina do Norte, denominada Madison River Communications North
Carolina. Naquele ano, a Madison bloqueou suas portas para a Vonage
utilizando um software que identifica o endereo IP do pacote de dados
referente aos servios de voz da Vonage, ou seja, praticou a disciminao. A
Federal Communications Commission entendeu que a medida feria a
neutralidade de rede e aplicou uma multa de US$ 15.000, devidamente paga
pela operadora.
No entanto, a Madison River Communications era uma pequena
operadora se comparada, por exemplo, s companhias de grande porte,
como BT ou a France Telecom e, portanto, no detinha poder econmico
comparvel s grandes operadoras que, na prtica, conseguiam ter mais
acesso s decises dos reguladores.
No ano anterior, ou seja, em 2004, no decorrer do mandato de
Michael Powell75 como presidente da FCC, foram estabelecidos os quatro
74
75

A citao encontra-se na abertura do captulo um de Marsden (2010).


Filho de Colin Powell, ex- Secretario de Estado dos Estados Unidos (governo George
Bush).

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 91

princpios ou liberdades da Internet que viabilizariam a neutralidade de rede.


Nesse sentido, decidiu-se que deveria haver liberdade para:
a Acessar os contedos legais da Internet com livre escolha dos
usurios.
b. Rodar aplicativos e usar servios de sua escolha que estejam
acessveis e legalizados.
c. Conectar aparelhos que no prejudiquem a rede da operadora.
d. Estabelecer a concorrncia entre os operadores de rede bem
como entre os provedores de aplicativos, servios e contedo.
A poltica dos quatro princpios teve prosseguimento at o final
de 2006 quando ocorreu o caso da AT&T76. A operadora garantiu para a
FCC que manteria a neutralidade de redes em troca da aprovao pelo
governo da sua proposta de adquirir a BellSouth.
Outra declarao contundente no ambiente das telecomunicaes
ocorreu ao final de 2005. O diretor executivo da operadora norte-americana
Southwestern Bell Corporation (nova denominao da antiga SBC), Ed
Whitacre, em entrevista revista Business Week, fez uma clara declarao
contra a neutralidade de redes. Afirmou que a internet no pode ser livre
porque as operadoras de telecomunicaes e de TV a cabo investiram muito
em suas redes. Nesse sentido, as companhias de internet como Google,
Yahoo ou Vonage no poderiam usar as redes de telecomunicaes sem
pagamento extra, pois h necessidade de retorno sobre os investimentos
realizados.
No incio de 2007, a maior operadora de TV a cabo, a Comcast,
contestou os princpios de neutralidade de rede da FCC. A operadora fez
uma apelao junto U.S. Court of Appeals for the District of Columbia,
questionando a legitimidade da FCC para conter o gerenciamento de
trfego. Para tanto, fez uma representao afirmando que a agncia no
possui regras claras contra as prticas do referido gerenciamento. Em abril

76

A AT&T Communications, Inc. uma das maiores operadoras americanas e em 2005 foi
comprada pela operadora SBC Communications passando a utilizar o nome da SBC
(Southwestern Bell Corporation). Em 2010 voltou a usar o nome de AT&T
Communication e incorporou dezessete subsidirias.

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 92

de 2010, a U.S. Court of Appeals for the District of Columbia vetou a


aplicao das regras da FCC que atingiam a Comcast.
Vale sublinhar que entre 2007 e 2008, os usurios da Comcast
comunicaram que existia lentido em suas conexes com a internet em
determinados horrios, em particular quando usavam o protocolo BitTorrente
e outras aplicaes P2P. Diante desses fatos, ao final de 2008 a FCC
determinou que a Comcast suspendesse a interferncia no trfego P2P e
estabelecesse um novo plano de gerenciamento de redes.
No incio de 2011, a empresa Verizon77 fez uma petio contra as
regras de neutralidade de redes, afirmando que a FCC no tinha autoridade
para por em prtica essas regras. Em setembro daquele ano a U.S. Court of
Appeals for the District of Columbia faz uma sesso para conhecer os
argumentos da operadora Verizon contidos na petio.
Em janeiro de 2014, a partir de uma apelao da operadora
Verizon, a U.S. Court of Appeals for the District of Columbia determinou que
a poltica de neutralidade de redes da FCC e os princpios do denominado
Ordenamento da Internet Aberta (Open Internet Order) no teriam mais
vigncia.
A notcia foi denominada de o Pesadelo de cenrio de
neutralidade de redes (Net Neutrality Nightmare Scenario)78. A U.S. Court of
Appeals for the District of Columbia no questionou se as medidas adotadas
pela FCC eram boas ou necessrias, mas, se a FCC tinha ou no poderes
para estabelecer sua poltica de neutralidade de redes. No entanto, como
acima referido, a Corte entendeu que essa poltica no estava mais em
vigor.
Em fevereiro de 2014, duas das maiores empresas na rea de
internet, a operadora Comcast e a provedora de contedo Netflix assinaram
um acordo (no divulgado integralmente) em que esta ltima pagaria
77

78

A Verizon Communications Inc. uma das maiores operadoras norte americanas.


Oferece servios de telefonia fixa e mvel, servios de banda larga por meio de linha
fixas, televiso digital e servios de redes. Opera servios de linha fixa em 12 estados
americanas.
Ver maiores detalhes em: http://www.buzzfeed.com/jwherrman/welcome-to-the-netneutrality-nightmare-scenario. Acesso em: 20 nov. 2014.

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 93

primeira para oferecer um acesso mais veloz e confivel aos seus usurios.
De acordo com o New York Times On Line79 as grandes operadoras como
a Comcast, a Verizon e a AT&T tm um grande poder de negociao diante
dos CAP que produzem grande volume de trfego, a exemplo da prpria
Netflix, que gera cerca 30% de todo o trfego da Internet durante o horrio
de pico.
A notcia do New York Times On Line deixa em aberto se houve
um acordo usual entre ambas empresas ou se foram violadas as regras de
neutralidade de rede. Tim Wu, conhecido defensor da neutralidade de redes,
alega que o acordo violou o princpio da neutralidade. No Brasil, o portal de
notcias de telecomunicaes internet e TICs de notcias Tele sntese
afirmou que diferentes interlocutores consideraram que o acordo quebrou o
regime de neutralidade de rede80.
Em abril de 2014, o influente jornal norte americano Financial
Times produziu um impactante editorial intitulado Por que a neutralidade de
redes no funciona? O subttulo do editorial afirmava que os ISP deveriam
ter permisso para construir uma via exclusiva, com maior velocidade de
transmisso, dirigida aos usurios da internet.
O editorial reconhece o atual crescimento exponencial do trfego,
representado pela forte demanda de servios, a exemplo do vdeo sob
demanda, jogos on-line, P2P, que efetuam o compartilhamento de arquivos
e videoconferncia. O resultado do forte crescimento do trfego o
congestionamento da rede.
Diante do congestionamento, os ISP comearam a efetuar um
bloqueio de novas conexes para dar conta do congestionamento. Diante
dessa medida, um dos pilares do regime de neutralidade de rede foi
contestado. O bloqueio ou a discriminao um princpio da neutralidade
que as operadoras deveriam obedecer. A regra da neutralidade de redes
que nenhum tipo de contedo sofra discriminao.

79
80

Disponvel em http://www.nytimes.com/2014/02/24/business/media/comcast-and-netflixreach-a-streaming-agreement.html?_r=1 Acesso no dia: 18 mar. 2014.


Disponvel em: http://www.telesintese.com.br/comcast-aumenta-velocidade-da-netflixapos-acordo-comercial/ Acesso em: 17 abr. 2012.

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 94

Os ISPs argumentam que devido ao forte congestionamento a


neutralidade de rede impraticvel. Ademais, eles afirmam que necessrio
cobrar dos CAPs, a exemplo do Netflix e do Skype, pelo acesso preferencial
a suas redes. A aplicao dessas receitas seria usada para financiar a
melhoria de suas redes.
Ao

mesmo

tempo,

FCC

procura

introduzir

medidas

compensatrias de modo a que os ISP no possam bloquear o trfego sem


um motivo razovel, reduzir a velocidade de acesso aos servios fornecidos
pelos CAP e ainda aumentar a transparncia sobre as informaes
concernentes sua velocidade de transmisso.
O editorial do Financial Times termina afirmando que a reforma
promovida pela FCC sobre a neutralidade de redes absolutamente correta,
uma vez que no h mais lugar para uma internet neutra. Confirmando essa
medida, em maio de 2014 o Financial Times afirmou que as reformas
estavam em fase final de aprovao.

5.2 Europa
O debate sobre neutralidade de redes na Europa ocorreu alguns
anos depois que o tema foi alvo de discusses muito acirradas nos Estados
Unidos. A maioria dos tpicos debatidos foi semelhante: a possibilidade de
os ISP cobrarem os provedores de contedo; a legitimidade do
gerenciamento de trfego; a caracterizao da internet aberta; e o impacto
nos diferenciais levados a cabo pela hierarquia descendente (access
tiering)81.

81

Ver explicao do termo no captulo dois, em que o tpico foi explorado na exposio da
argumentao de Christopher Yoo.

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 95

5.2.1 Comisso Europeia


Uma parte significativa dos debates na Europa de natureza
institucional, em que se destaca a Comisso Europeia (EU Commission).
Uma importante figura nas discusses de ordem legal foi Neelie Kroes, vicepresidente da Comisso Europeia e responsvel pela Agenda Digital. A
Neelie Kroes foi sempre uma voz ativa na coordenao das consultas
pblicas e uma crtica severa dos desvios de neutralidade de redes
realizados pelas por operadoras europeias.
O primeiro ato relevante da Comisso Europeia foi o lanamento
da consulta pblica sobre neutralidade de rede82 em junho de 201083. A
primeira pergunta da consulta foi diretamente ao ponto, indagando se havia
problemas de neutralidade de rede e de abertura da internet na Europa. A
resposta questo bem como sobre os problemas futuros e o respectivo
marco legal foram positivas revelando um consenso sobre o tema.

5.2.2 Body of European Regulators of Electronic Communications


O Body of European Regulators of Electronic Communications
uma instituio bastante ativa seja na consulta pblica da Comisso
Europeia seja em suas prprias consultas. A primeira delas foi realizada em
2011 e a segunda em 2012.
A avaliao da sua primeira consulta pblica est disponvel no
documento BEREC Guidelines on Net Neutrality and Transparency: Best
practices and recommended approaches84. Nesse trabalho o rgo
ressaltou conceitos bsicos, enfatizando que a transparncia em relao
neutralidade de redes uma precondio para que os usurios possam
escolher a qualidade do servio, reduzir a assimetria de informaes entre

82
83

84

Ver no Anexo 3 a lista de perguntas do questionrio da consulta pblica.


Responderam consulta 318 especialistas, abrangendo um amplo espectro de agentes,
incluindo operadoras de telecomunicaes, provedores de contedo, Estados-Membros
da Europa, organizao de consumidores e da sociedade civil, bem como um numero
considervel de cidados.
Disponvel em http://berec.europa.eu/files/news/consultation_draft_guidelines.pdf Acesso
em: 7 mar. 2014.

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 96

os provedores de contedo e favorecer um comportamento proativo dos


provedores de servio de internet.
Entretanto, o BEREC tambm respondeu que no havia garantia
de neutralidade em vrios pases. O rgo citou que existem casos de
interrupo do aplicativo de compartilhamento de arquivos P2P na Frana,
Grcia, Hungria, Litunia, Polnia e Inglaterra. E tambm casos de bloqueio
ou de pagamento extra de servios de voz sobre IP impostos por operadores
mveis na ustria, Crocia, Alemanha, Itlia, Holanda, Portugal e Romnia.
Estiveram de acordo com esse relato, as organizaes de consumidores e
da sociedade civil. O BEREC tambm alertou que no futuro prximo pode
haver problemas em trs reas, a saber: i) amplitude de descriminao, que
pode ter efeitos anticompetitivos; ii) consequncias de longo prazo da
operao econmica da internet que podem afetar a inovao na rede e iii)
falta de transparncia de modo a produzir incompreenso do consumidor ou
mesmo danos na rede.
Deve ser lembrado que o Eurobarometro, entidade que realiza
pesquisas de opinio para a Comisso Europeia, ressalta que um em cada
quatro usurios (25%) de internet na Europa no consegue receber vdeos,
ouvir msicas ou utilizar aplicaes especficas de sua escolha. O
Eurobarometro entrevistou 28 mil cidados europeus. No h critrios para
julgar a veracidade dessas informaes, no entanto, a pesquisa faz parte
dos documentos oficiais do press release database da Comisso Europeia.
Retornando ao texto BEREC, observa-se que as respostas sobre
o

gerenciamento

de

trfego

foram

consensuais.

Apontam

que

gerenciamento positivo do trfego e a transparncia so medidas essenciais


para uma operao eficiente da internet. Entretanto, um amplo grupo de
interesses alegou que a transparncia no seria suficiente para garantir as
preocupaes quanto neutralidade de rede, em particular quando se trata
de mudana de operadora.
Adicionalmente,

foram

expostas

consideraes

de

que

gerenciamento de trfego deveria ser aplicado para as redes fixas e mveis,


em especial esta ltima, por causa de suas restries de capacidade de

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 97

transmisso85.
Continuando a expor conceitos bsicos, o BEREC identificou dois
enfoques para que os usurios recebam as informaes de forma inteligvel.
Conforme pode ser visto na Figura 8, existem o enfoque direto e o enfoque
indireto.

Figura 8 - Destino da informao: enfoque direto e indireto


Fonte: BEREC (2011)

Pelo primeiro enfoque, os usurios recebem diretamente as


informaes provenientes do provedor de internet (ISP). No segundo
enfoque, o indireto, existe a intermediao de uma terceira parte apta para o
fornecimento das informaes. A terceira parte pode ser um especialista em
internet, um site de comparao de preos ou o prprio rgo regulador. As
informaes so bsicas e devem possuir os seguintes requisitos: serem
acessveis, inteligveis, comparveis, precisas e fazerem sentido.
O BEREC tambm apontou os problemas a serem considerados
no estabelecimento de uma poltica de transparncia associada ao regime
de neutralidade de redes. Os problemas seriam os seguintes:
- Existe uma diferena bsica em relao ao gerenciamento de
trfego inadequado e outra forma de administrao do trfego
que produza efeitos distintos do gerenciamento?
85

Para mais informaes sobre as respostas do BEREC no mbito da consulta pblica


realizada pela Comisso Europeia consultar http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=COM:2011:0222:FIN:EN:PDF. Download em: 6 dez. 2013.

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 98

- Os servios oferecidos so bastante distintos e tambm podem


ser oferecidos de forma combinada (pacote de servios).
- Podem ser usadas diferentes tecnologias para ofertar os
servios de internet.
- As diferenas entre aptides e habilidades dos usurios, de
modo que os operadores devem deixar claro suas prticas.
A segunda consulta pblica do BEREC, realizada em 2012,
encontra-se descrita no documento Public consultations on Net Neutrality:
Explanatory paper. No decorrer da preparao do documento, foram
formados quatro grupos de trabalho sobre neutralidade de redes: i) diretrizes
para transparncia referente neutralidade de rede; ii) diretrizes para a
qualidade de servio relacionada neutralidade; iii) prticas diferenciadas e
respectivos temas de defesa da concorrncia e iv) next generation networks
(NGN), no contexto da neutralidade de redes (BEREC, 2012).
O resultado desses trabalhos apontou: a) um impacto potencial da
neutralidade nos usurios; b) uma diferenciao de prticas resultantes de
acordos entre ISP e provedores de contedo e servios, os quais produziram
transmisso de informaes (trfego) enviadas ou recebidas pelos CAPs ou
pelos usurios; c) tratamento diferenciado de trfego relacionado
aplicaes ou protocolos de rede; d) diferenciao de tratamento pode
resultar em lentido, acelerao ou mesmo bloqueio de trfego, e e) a
diferenciao pode incluir a cobrana dos CAPs.
As principais concluses foram divididas em dois grupos: os que
abrangem a integrao vertical (entre CAPs e operadores) e os que no
contm a integrao.
No caso de integrao vertical os resultados foram os seguintes:
- Bloqueio ou degradao das informaes provenientes de CAPs
concorrentes, de modo a encerrar o fluxo de informaes e
reduzir a concorrncia.
- Os efeitos acima so maiores quando o ISP tem poder de
mercado.
- Essas prticas podem no surtir efeito caso exista um mercado
transparente com baixos custos de mudana de operadora.

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 99

No caso de inexistncia de integrao vertical, as consequncias


so as seguintes:
- Os efeitos das prticas podem reduzir os custos ou aumentar
as receitas.
- Do ponto de vista esttico, o gerenciamento positivo do trfego
pode ter efeitos positivos no caso de mercados competitivos.
- Do ponto de vista dinmico, esse gerenciamento pode vir a
reduzir as inovaes ou a diversidade de contedo na internet.
- Surgem dificuldades na avaliao dos custos e benefcios em
relao ao tpico acima.

5.2.3 Noruega
Este estudo de caso descreve como duas empresas estatais se
envolveram em um episdio de violao da neutralidade. Em meados do ano
2000, a operadora estatal Next GenTel efetuou forte discriminao contra a
estatal NRK, em outras palavras, praticou uma ao de no neutralidade.
A Next GenTel limitou a largura de banda (capacidade de
transmisso) disponvel ao web site da NRK sob alegao de que havia um
trfego excessivo por parte dos usurios que utilizavam streamming de
internet TV grtis advindo do radio difusor.
A NRK reclamou que a Next GenTel havia decrescido de forma
considervel a capacidade de transmisso para os usurios da operadora.
E, de acordo com o radio difusor, a operadora teria solicitado um pagamento
adicional para aumentar sua capacidade.
O prximo passado da NRK foi avisar ao rgo regulador que a
situao estava fora de sua alada e que, portanto, os usurios deveriam
contatar diretamente a operadora para fazer em seus encaminhamentos. A
Next GenTel, por sua vez, ameaou limitar o trfego proveniente da NRK em
Gigabits.
Finalmente, em fevereiro de 2009, o regulador da Noruega fez os
ISPs e as operadoras a cabo assinaram um pacto corregulatrio,

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 100

estabelecendo a transparncia e o direito do consumidor. Esse processo


consumiu dois anos de pesquisas e de discusses com os grupos interessados
(stakeholders).

5.2.4 Holanda
A Holanda foi o primeiro pas a adotar lei de neutralidade de
redes, a qual foi aprovada em junho de 2011. Nesse mesmo ano, o governo
holands adicionou a regulao recm aprovada na Lei Geral de
Telecomunicaes, tendo entrado em vigor em 2013.
Vrios casos de prtica discriminatria que serviriam como alerta
ao problema antecederam lei holandesa. Um deles ocorreu em, em 2011,
quando a empresa KPN - Royal KPN N.V. (empresa estatal ex-monopolista
holandesa) anunciou que iria elevar os preos para os usurios que
estivessem usando Voz sobre IP de operadoras concorrentes. Casos como
esses levaram o governo a estabelecer dois objetivos bsicos para legislar a
favor da neutralidade de redes, a saber: a) h um aumento da concorrncia;
b) existe um estmulo inovao em servios, contedo e aplicaes por
parte de pequenas empresas inovadoras.
As referncias neutralidade de rede incorporadas na Lei geral
de Telecomunicaes foram as seguintes:
Article 7.4a
1. Providers of public electronic communications networks via
which Internet access services are delivered and providers of
Internet access services shall not hinder or slow down applications
or services on the Internet, unless and to the extent that the
measure in question with which applications or services are being
hindered or slowed down is necessary:
a. to minimise the effects of congestion, whereby equal types of
traffic must be treated equally;
b. to preserve the integrity and security of the network and
service of the provider in question or the end-users terminal;
c. to restrict the transmission to an end-user of unsolicited
communication within the meaning of Article 11.7(1), provided
that the end-user has given its prior consent for this to be done;
d. to implement a legislative provision or court order.
2. If an infraction of the integrity or security of the network or the
service or a terminal of an end-user, as referred to in (b) of the first
paragraph, is being caused by traffic coming from the terminal of
an end-user, the provider, prior to taking the measure which
hinders or slows down the traffic, must notify the end-user in

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 101

question, in order to allow the end-user to terminate the infraction.


Where the required urgency means that this is not possible prior to
the measure being taken, the provider must give notice of the
measure as soon as possible. The first sentence shall not apply
where this concerns an end-user of a different provider.
3. Providers of Internet access services shall not make their
charges for Internet access services dependent on the services
and applications, which are offered or used via said services.
4. Specific rules with regard to the provisions in paragraphs 1 to 3
may be provided by way of a general administrative order. The
proposal for a general administrative order as provided for under
this paragraph shall not be made earlier than four weeks after the
draft has been submitted to both Houses of the States General.
In order to prevent the degradation of service delivery and the
hindering or slowing down of traffic via public electronic
communications networks, minimum requirements regarding the
quality of service of publicly available electronic communications
services may be imposed by or pursuant to a general administrative
order on providers of public electronic communications networks.

5.2.5 Eslovnia
Em dezembro de 2012, a Eslovnia tornou-se o segundo pas
europeu a adotar uma lei referente neutralidade de redes (o primeiro foi a
Holanda). A lei estabeleceu o carter neutro e aberto da internet e proibiu a
discriminao do trfego na internet com base no contedo ofertado.
Os provedores de internet esto legalmente proibidos de
restringir, retardar ou diminuir o trfego, a exceo em casos de ocorrncias
graves de congestionamentos na rede.
Tambm esto vetados de cobrar dos consumidores por servios
oferecidos via internet. Vale ressaltar que em meados de 2013 a autoridade
regulatria da Eslovnia, a APEK (Agency for Post and Electronic
Communications) e as cortes judicirias ainda estavam esclarecendo alguns
aspectos da lei86.

86

Para maiores informaes consultar http://radiobruxelleslibera.wordpress.com/2013/01


/03/slovenia-reinforces-net-neutrality-principles/. Acesso em: 10 mar. 2014.

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 102

5.2.6 Inglaterra
Na Inglaterra no h uma lei, mas um cdigo de conduta. De
acordo com o boletim eletrnico ZDnet87 em julho de 2012 vrias operadoras
britnicas, incluindo a BT, BSkyB, Three e O2 o assinaram de forma
voluntria. Entre vrios outros temas, o cdigo de conduta estabeleceu que
seus signatrios apoiavam a internet aberta e no bloqueariam a
transmisso de contedos legais, aplicaes e servios.
As operadoras tambm se comprometeram a no efetuar o
gerenciamento de trfego a fim de no diminuir a qualidade de servios de
provedores de contedo e servios especficos. Dessa forma, estabeleceuse, segundo a ZDnet, um balano entre os ISP que efetuam a transmisso
de servios que consomem grande largura de banda, como o IPTV, sem
custo para o usurio, e os ISP, que realizam o mesmo servio mas
pretendiam efetuar uma cobrana extra do usurio (no neutralidade).
Este cdigo substituiu outro compromisso, firmado em 2011, em
que as operadoras concordavam em efetuar a transparncia de suas
polticas de gerenciamento de trfego.

5.3 Chile
O Chile foi o primeiro pas da Amrica Latina a aprovar uma lei de
neutralidade de redes, Lei N 20.453. A aprovao ocorreu em agosto de
2010 sob a gesto de Sebastin Piera. Abaixo efetuamos a transcrio de
seu impacto na Ley General de Telecomunicaciones de Chile (Ley N
18.168). Os resultados foram concretizados em trs artigos (24 H, 24 I e 24
J) a serem adicionados na Ley General. So eles:
Artculo 24 H.- Las concesionarias de servicio pblico de
telecomunicaciones que presten servicio a los proveedores por tales,
toda persona natural o jurdica que preste servicios comerciales de
conectividad entre los usuarios o sus redes e Internet:
a) No podrn arbitrariamente bloquear, interferir, discriminar,
entorpecer ni restringir el derecho de cualquier usuario de Internet
para utilizar, enviar, recibir u ofrecer cualquier contenido, aplicacin o
87

Disponvel em: http://www.zdnet.com/net-neutrality-comes-to-the-uk-sort-of-7000001558/


Acesso em 02/12/2013.

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 103

servicio legal a travs de Internet, as como cualquier otro tipo de


actividad o uso legal realizado a travs de la red. En este sentido,
debern ofrecer a cada usuario un servicio de acceso a Internet o de
conectividad al proveedor de acceso a Internet, segn corresponda,
que no distinga arbitrariamente contenidos, aplicaciones o servicios,
basados en la fuente de origen o propiedad de stos, habida cuenta
de las distintas configuraciones de la conexin a Internet segn el
contrato vigente con los usuarios. Con todo, los concesionarios de
servicio pblico de telecomunicaciones y los proveedores de acceso
a Internet podrn tomar las medidas o acciones necesarias para la
gestin de trfico y administracin de red, en el exclusivo mbito de la
actividad que les ha sido autorizada, siempre que ello no tenga por
objeto realizar acciones que afecten o puedan afectar la libre
competencia. Los concesionarios y los proveedores procurarn
preservar la privacidad de los usuarios, la proteccin contra virus y la
seguridad de la red. Asimismo, podrn bloquear el acceso a
determinados contenidos, aplicaciones o servicios, slo a pedido
expreso del usuario, y a sus expensas. En ningn caso, este bloqueo
podr afectar de manera arbitraria a los proveedores de servicios y
aplicaciones que se prestan en Internet.
b) No podrn limitar el derecho de un usuario a incorporar o utilizar
cualquier clase de instrumentos, dispositivos o aparatos en la red,
siempre que sean legales y que los mismos no daen o
perjudiquen la red o la calidad del servicio. c) Debern ofrecer, a
expensas de los usuarios que lo soliciten, servicios de controles
parentales para contenidos que atenten contra la ley, la moral o
las buenas costumbres, siempre y cuando el usuario reciba
informacin por adelantado y de manera clara y precisa respecto
del alcance de tales servicios.
d) Debern publicar en su sitio web, toda la informacin relativa a
las caractersticas del acceso a Internet ofrecido, su velocidad,
calidad del enlace, diferenciando entre las conexiones nacionales
e internacionales, as como la naturaleza y garantas del servicio.
El usuario podr solicitar al concesionario o al proveedor, segn lo
estime, que le entregue dicha informacin a su costo, por escrito y
dentro de un plazo de 30 das contado desde la solicitud.
Artculo 24 I.- Para la proteccin de los derechos de los usuarios de
Internet, el Ministerio, por medio de la Subsecretaria, sancionar las
infracciones a las obligaciones legales o reglamentarias asociadas a
la implementacin, operacin y funcionamiento de la neutralidad de
red que impidan, dificulten o de cualquier forma amenacen su
desarrollo o el legtimo ejercicio de los derechos que de ella derivan,
en que incurran tanto los concesionarios de servicio pblico de
telecomunicaciones que presten servicio a proveedores de acceso a
Internet como tambin stos ltimos, de conformidad a lo dispuesto
en el procedimiento contemplado en el artculo 28 bis de la Ley N
18.168, General de Telecomunicaciones.
Articulo 24 J.- Un reglamento establecer las condiciones mnimas
que debern cumplir los prestadores de servicio de acceso a Internet
en cuanto a la obligatoriedad de mantener publicada y actualizada en
su sitio web informacin relativa al nivel del servicio contratado, que
incorpore criterios de direccionamiento, velocidades de acceso
disponibles, nivel de agregacin o sobreventa del enlace,
disponibilidad del enlace en tiempo, y tiempos de reposicin de
servicio, uso de herramientas de administracin o gestin de trfico,
as como tambin aquellos elementos propios del tipo de servicio
ofrecido y que correspondan a estndares de calidad internacionales
de aplicacin general. Asimismo, dicho reglamento establecer las

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 104

acciones que sern consideradas prcticas restrictivas a la libertad de


utilizacin de los contenidos, aplicaciones o servicios que se presten
a travs de Internet, acorde a lo estipulado en el artculo 24 H.

Vale ressaltar que a redao de alguns tpicos da lei no deixa


claro seu objetivo. No artigo H, por exemplo, permitido efetuar o
gerenciamento do trfego, mas no so estipuladas razes que justifiquem
esse gerenciamento. Ou seja, se uma medida necessria para o bom
desempenho da rede ou se trata de uma descriminao negativa, vinculada
a no neutralidade da rede. Em seguida, o artigo enfatiza que a gesto do
trfego no pode afetar a livre concorrncia, sem indicar de que maneira a
gesto poderia vir a causar prejuzo concorrncia. A teoria econmica
indica que h vrias formas de impedir a livre concorrncia, tais como a
formao de cartis e preos predatrios, mas nenhuma dessas medidas
foram citadas.
De qualquer modo, a lei chilena representou um grande avano.
Sua preparao envolveu uma srie de debates com a sociedade civil,
oportunidade em que foram incorporadas vrias sugestes. A votao no
Congresso obteve vitria inconteste: 99 votos a favor, nenhum voto contra e
uma absteno. Entretanto, como indicamos acima, h algumas brechas na
lei que podem ser aproveitadas pelas operadoras chilenas para efetuar
prticas discriminatrias.
A lei, como se esperava, foi cumprida. Porm, em meados de
2014, o rgo regulador das telecomunicaes, a Subsecretaria de
Telecomunicaciones (Subtel), fez uma interpretao bastante peculiar da
neutralidade e obrigou a operadora Claro a terminar com a promoo de
acesso grtis a algumas redes sociais, como o Facebook.

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 105

5.4 Principais Violaes das Grandes Operadoras Internacionais


No a obstante a existncia de diretrizes da CE, de denncias e
de orientaes do BEREC e do estabelecimento de lei em alguns pases
(Holanda e Eslovnia), no perodo de abril de 2010 a julho de 2013 foram
registrados vrios casos de violao da neutralidade de redes88. As
principais ocorrncias esto listadas abaixo.
Em junho de 2010, a BT (British Telecom) diminuiu a velocidade
dos usurios que utilizam os servios de vdeo da BBC iPlayer e do Google
no horrio de pico do trfego. Um usurio denunciou que seu plano seria de
9 Mbits, mas a velocidade do download era menor que 1 Mbits. O rgo
regulador ingls, OFCOM, determinou poca que o website da BT deveria
conter todas as informaes para o usurio.
Em abril de 2009, a operadora alem Deutsche Telekom anunciou
planos para bloquear o acesso telefonia via internet (Skype). Os motivos
alegados

foram

os

de

que

os

planos

oferecidos

aos

usurios

sobrecarregavam a rede de telefonia celular de sua subsidiria, denominada


poca T-Mobile.
Em abril de 2011, a operadora holandesa KPN anunciou o uso de
DPI - Deep Packet Inspection (programa que permite a anlise do contedo
dos pacotes de dados) e que, a partir dessas informaes, passaria a cobrar
taxas extras pelo uso de VOiP (como o Skype e outros programas).
Em maio de 2011, o provedor de internet French ISP diminuiu a
velocidade de acesso ao YouTube do Google.
Em janeiro de 2013, a France Telecom Orange (uma gigantesca
ISP) comeou a cobrar do Google pelo imenso trfego gerado pela
conhecida empresa (Google). Uma das razes alegadas pela Orange que
outros provedores de contedo compram infraestrutura de telecomunicaes
para operar de modo privado a transmisso para os ISP. Esse tipo de
compra permite que os dados transmitidos tenham prioridade sobre outros.
Em maro de 2013, a SFR francesa (Socit Franaise de
Radiotlphone) diminuiu o trfego em suas redes por meio da modificao
88

Para maiores informaes consultar http://www.tiki-toki.com/timeline/entry/108784/Netneutrality-in-Europe/#vars!date=2013-07-18_01:17:42! Acesso em: 13 jan. 2014.

EXPERINCIAS INTERNACIONAIS - 106

dos cdigos de pginas em HTML e das imagens dos sites visitados por
seus usurios mveis que utilizavam 3G.
Todas essas violaes confirmam que, no obstante, as
orientaes e diretrizes emanadas de rgos oficiais como a Comisso
Europeia e do BEREC, elas no impedem atos que infringem a neutralidade
de redes, tanto por parte de operadoras quanto de provedores de contedo
e de servios internet.

6 AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA
NEUTRALIDADE DE REDES

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 108

A maioria dos pases que regulamentaram a neutralidade de rede,


como Brasil, Holanda, Eslovnia e Chile, estabeleceu leis sobre o tema, ou
seja, o Estado interveio no mercado visando impor restries ao
comportamento tcnico e econmico das operadoras e dos ISPs. Entretanto,
alguns pases adotaram solues institucionais distintas, a exemplo da
Inglaterra, que estabeleceu um cdigo de conduta no mbito do mercado.
Diante das interpretaes distintas sobre a neutralidade de rede
feitas por especialistas e abordadas no captulo 3, analisaremos a seguir as
diferentes propostas prticas resultantes dessas anlises e tambm
identificaremos possveis solues para o Brasil.
Alissa Cooper, que apresentou em sua tese de doutorado em
2013 no St. Catherines College da Universidade de Oxford, na Inglaterra,
apresenta uma viso estritamente acadmica. Seu trabalho est centrado na
anlise de como a regulamentao e a concorrncia influenciam a
discriminao do gerenciamento de trfego. Para isso, efetuou um estudo
comparado da neutralidade de redes nos Estados Unidos e na Inglaterra.
Juliana Pinheiro tambm apresentou seu trabalho como tese de doutorado
na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e introduziu a dimenso
institucional na neutralidade de rede.

As teses dos autores no

apresentaram solues prticas para o tratamento formal da neutralidade.


Tim Wu, proveniente da Columbia Law School, apresentou um
trabalho de natureza terica pr-neutralidade de rede em que sustenta que a
implantao de um regime de no discriminao em ambiente de banda
larga garante a neutralidade de redes. Seu trabalho tambm no ofereceu
uma soluo prtica para regulamentar a neutralidade.

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 109

Christopher Yoo, da Pennsylvania Law School, tem uma posio


contrria de Tim Wu. Sua viso terica ressalta a no importncia da
neutralidade sob o argumento de que os desvios no afetam negativamente
os consumidores e a inovao. Seu pressuposto que existe uma alta
diversidade da demanda dos usurios da rede. medida que o autor no
considera a violao da neutralidade um tema relevante, no proporciona
nenhuma soluo para o tema.
Nicholas Economides, proveniente da Columbia Business School,
utiliza modelo terico baseado no enfoque do mercado de dois lados em que
a neutralidade de redes depende dos parmetros inseridos no modelo.
Tendo em vista a natureza terica do modelo apresentado, no foi includa
nenhuma proposta prtica para a regulao.
Robert

Friedman,

da

Pennsylvania

Law

School,

tambm

apresenta uma viso terica. Reconhece que est surgindo a Internet 3.0
(sucessora da Web 2.0), um novo estgio da internet. Nesta fase so
desenvolvidas inovaes de grande envergadura, agregando a inteligncia
de diferentes mercados da internet. A nova rede far crescer a diversidade
de servios ofertados e certamente uma maior segmentao do mercado,
podendo ser interpretado como um risco neutralidade da rede. O trabalho
de Friedman de natureza acadmica e no apresenta uma proposta
prtica para normatizar a regulamentao da neutralidade.
Eli Noam, da Columbia Business School, apresenta uma proposta
prtica. Os usurios devem formar um consrcio para ter a posse da ltima
milha, de modo a ficarem independentes das redes das operadoras. No
entanto, uma proposta de difcil implantao diante dos altos custos e da
necessidade de forte especializao tcnica.
Christopher Marsden, da University of Essex, oferece uma
proposta de natureza prtica que envolve as principais instituies de um
determinado pas: estado e mercado. Dessa forma, prope a corregulao
estado-mercado. Essas instituies devem levar em considerao os tpicos
a serem negociados na neutralidade de rede. Como salientado no referencial
terico, o estado e o mercado desenvolvem um arranjo institucional para

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 110

discutir e implementar a corregulao, incluindo outros grupos de interesse


(stakeholders). Esse arranjo garante uma maior legitimidade ao processo.
Nesse aspecto a soluo de Marsden mais efetiva que as
demais propostas, pois introduz o estado e o mercado como os principais
protagonistas na resoluo da neutralidade. O autor sublinha que a
neutralidade uma das principais questes de ordem poltica da Internet.
Marsden tambm ressalta o complexo problema poltico referentes mdia e
aos consumidores.
Boa parte das propostas sobre a regulao da neutralidade de
rede acima referidas tambm pode ser vista na forma de estruturas
institucionais. Situam-se em um espao cujos extremos so a ausncia do
estado na regulao da neutralidade de rede e sua forte interveno
normativa no mbito da neutralidade.
Conforme mostra a Figura 9 h um vasto espectro para a
construo de diversos desenhos institucionais dessa relao89.

Figura 9 - Espectro para a construo desenhos institucionais


Fonte: Bauer (2007)

Os pontos A e B representam as situaes limites. Em A, as


regras de neutralidade so praticamente mnimas. As operadoras atuam em
um mercado privado e dispem de ampla liberdade para a diferenciao de
servios e preos, tendo que observar as restries impostas pela defesa de
concorrncia. Em B, registra-se a situao oposta. Existem regras e
intervenes voltadas fixao de preos, qualidade e condies de acesso
s operadoras de servios de internet. Apenas a ttulo de exemplo, a viso
de Tim Wu exige que haja uma regulamentao da internet garantindo no
89

Para maiores detalhes consultar Bauer (2007).

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 111

discriminao em ambiente de banda larga. Situa-se, pois, no ponto extremo


B em que mais forte interveno do estado. Por sua vez, na viso de
Christopher Yoo, a questo da neutralidade no importante situando-se no
ponto extremo A. Nesse aspecto, no h interveno do estado na
regulao da neutralidade.
Na faixa intermediria encontram-se vrias possibilidades de
estabelecimento de desenhos institucionais da regulao da neutralidade de
redes, nos quais se inclui a proposio de corregulao estado-mercado
apresentada por Christopher Marsden90.
No sentido de aprofundar e dar maior sustentao proposta de
Marsden, a seguir vamos analisar o artigo de Watal (2011), intitulado A Coregulatory Approach to Reasonable Network Management91. Embora o
artigo

esteja

centrado

no

ambiente

poltico

norte-americano,

sua

fundamentao bastante ampla e aprofunda o conceito de corregulao.


semelhana de Marsden (2010), a autora introduz a ideia de
instituir um rgo independente, composto por todos os grupos de interesse
no debate da neutralidade rede e do gerenciamento razovel da rede (do
ingls reasonable network management). O rgo independente estabelece
as normas e a respectiva obrigao de cumprimento tanto do gerenciamento
razovel como da neutralidade.
Inicialmente deve-se interpretar o significado de gerenciamento
razovel da rede. Para a autora, o termo razovel, como conhecido,
significa to somente uma medida justa, plausvel ou racional.
Logo no incio do artigo, a autora relembra que a partir do incio
de sculo atual, a largura de banda vem tornando-se um recurso escasso
devido ao vertiginoso aumento do trfego da internet e tambm ao enorme
crescimento do consumo de aplicaes intensas em largura de banda, tais
como as de natureza P2P. No obstante as aplicaes P2P compartilharem
90

91

Uma contribuio interessante para o debate foi feita por Peha (2006). A proposta do
autor definir uma poltica balanceada sobre neutralidade de redes. Essa poltica no
deveria limitar a discriminao, mas tambm deve evitar a ao dos provedores com
maior poder de mercado que podem utilizar a discriminao de forma prejudicial aos
usurios.
O artigo tambm ajuda a compreender a complexidade do ambiente jurdico norte
americano quanto neutralidade de redes, conforme exposto no capitulo cinco.

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 112

o trfego donwload (por exemplo, msicas) entre servidores, na realidade


consomem uma ampla largura de banda no trfego interpares (servidores
compartilhados).
Em seguida, a autora ressalta os conflitos entre os ISP e os
92

CAP . Os ISP acusam os CAP por gerarem um alto volume de trfego que
causa congestionamento e esgota a oferta limitada de conectividade. Os ISP
ainda alegam que deveria haver permisso para gerenciar sua limitada
largura de banda e cobrar dos CAP a melhoria da qualidade de seu servio.
Watal (2011) ressalta que esse gerenciamento requer o exame
dos pacotes de dados trafegados. Nesse sentido, necessrio usar a
tecnologia de Deep Packet Inspection e tambm a utilizao de filtros para
determinar o respectivo contedo, tipo, fonte ou destino dos dados para
efetuar o devido tratamento.
Entretanto, neste ponto entram em cena os defensores da
neutralidade de redes. A autora destaca que o uso da tecnologia DPI e a
filtragem so instrumentos vetados pelos autores que defendem o regime de
neutralidade, tais como Tim Wu, Lawrence Lessig e os que advogam a
liberdade de expresso93. Esse grupo alega que o uso dessas tecnologias
permitiria o surgimento da two-tiered-internet, em que os ISP cobram mais
devido criao de um servio premium com transmisso mais veloz.

92

93

Quanto aos ISP e aos CAP deve ser recordado que sua concentrao tende a aumentar ao
longo do tempo. Os operadores (na prtica os ISP) de rede tm um grande poder de
mercado. um fenmeno antigo e advm da concentrao de capital necessrio formao
dos operadores. Os altos custos afundados (do ingls sunk costs), o grande volume de
capital fixo necessrio para estabelecer uma rede de telecomunicaes somado aos
diminutos custos marginais para atender a um novo consumidor so fontes do poder de
mercado e tambm constituem barreiras entrada que somente podem ser superados por
poucos e poderosos empreendimentos. Por sua vez, ao final dos 1990, tambm aumenta a
concentrao e o poder de mercado dos CAP. Esse poder de mercado advm do modelo de
negcios de vrios CAPs, o qual se baseia na publicidade em troca do tempo gasto pelo
usurio no site. O exemplo clssico o caso do Google, o qual tem alta capacidade de atrair
publicidade. O fenmeno do tempo gasto pelo usurio no site foi estudado pela denominada
economia da ateno. Outro fator que gera poder de mercado para os CAPs o efeito do
first mover que propicia retornos dinmicos crescentes, ou seja, inovaes em cascata
apresentadas antes que os late commers entrem no mercado. Deve-se destacar tambm
que a pujana de alguns CAP advm do fato de serem ligados empresas de mdia como
as de jornal e televiso. O contedo produzido por essas empresas imediatamente
repassado ao respectivo CAP gerando interesse dos usurios.
Na Lei do Marco Civil da Internet, o artigo 9, inciso 3 tambm est expresso que
vedado bloquear, filtrar ou analisar o contedo dos pacotes de dados.

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 113

Uma vez visto o conflito entre os ISP e os CAP e seu


desdobramento na questo da neutralidade, a autora afirma que o debate do
tema envolve dois aspectos centrais. O primeiro se refere caracterizao do
gerenciamento de rede razovel e o segundo diz respeito ao que a regulao
pode pr em prtica para controlar o gerenciamento de rede dos ISP.
A autora ressalta que o primeiro aspecto bastante estudado por
meio de vrios enfoques, incluindo a lei da defesa da concorrncia, proteo
ao consumidor e recentemente direitos humanos. Por sua vez, o segundo
aspecto no tem recebido a devida ateno. Em especial no que se refere a
uma estratgia institucional adequada para as prticas de gerenciamento
dos ISPs.
Watal (2011) adverte que as discusses sobre ambos os temas
so baseados em argumentos retricos, reduzindo a modelos regulatrios
cujos extremos so: um enfoque laissez faire e outro uma obrigao de um
regime de neutralidade de redes.
Alm dessa retrica, o segundo aspecto refere-se ao acalorado
debate em que a Corte de Apelaes do Distrito de Columbia sustentou na
contraposio entre a operadora Comcast e a Federal Communication
Commission norte americana. A corte afirmou que a Commission no tinha
poderes para regular as prticas gerenciamento de redes das operadoras.
Para concretizar sua argumentao Watal (2011) materializa sua
proposta de um modelo de corregulao e desenvolve alguns temas
especficos. Estes so:
(i) o

surgimento

ilusrio

esgotamento

do

razovel

gerenciamento de redes, e
(ii) as lies do passado recente: dificuldades enfrentadas pela
operadora

norte-americana

empresas do ramo no EUA).

Comcast

(uma

das

maiores

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 114

O Surgimento do Razovel Gerenciamento de Redes e Seu Ilusrio


Esgotamento
Esse o primeiro tema especfico examinado pela autora.
Inicialmente, Watal (2011) recorda que, nas dcadas passadas, a FCC
absteve-se de regular os informations services94, mas mantinha autoridade
para efetuar a regulao, baseada no Title 1 do Communications Act, em
especial no que ser refere regulao secundria (do ingls ancillary).
A autora conta que em 2005 a FCC apresentou seu enfoque
sobre neutralidade de rede. No texto, a FCC afirma que a Comisso tem a
competncia necessria para obrigar os ISPs a operarem de forma neutra. A
Comisso pretendia recomendar a acelerao da implantao da banda
larga e preservar a natureza aberta e interconectada da rede observando os
quatro princpios abaixo mencionados:
- Os consumidores podem a acessar o contedo lcito de sua
prpria escolha.
- Os consumidores tm o direito de executar aplicativos e utilizar
servios da sua escolha, observadas as restries legais.
- Os consumidores tm o direito de conectar seus dispositivos,
mas de modo a que no prejudique a rede.
- Os consumidores tm o direito de serem atendidos de forma
concorrencial por parte dos ISP e dos CAPs.
Expressa em termos de direitos do consumidor, a poltica acima
descrita foi destinada a garantir que os CAPs deveriam continuar acessveis a
todos os usurios e, igualmente, garantir a concorrncia entre os ISP e os CAP.
Enquanto a poltica demonstrava uma preocupao com as
prticas de gerenciamento discriminatria da rede, seus princpios estavam
sujeitos ao gerenciamento razovel da rede. Entretanto, essa poltica no
esclarecia o que seria um gerenciamento razovel.
Em 2008, uma instruo lanada pela FCC contra a empresa
Comcast ajudou a esclarecer o gerenciamento razovel. Publicada em
94

O Communications Act da legislao americana, a partir de 1996, reforou a diviso dos


servios prestados pelos operadores em informations services e telecommunications
services.

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 115

novembro de 2007, a instruo ressaltava que a Comcast, de forma,


camuflada, havia restringido o acesso dos usurios s aplicaes P2P por
meio da interferncia no trfego. A Concast defendeu-se afirmando que suas
aes eram simplesmente um gerenciamento razovel do trfego.
Infelizmente, as anlises da FCC no esclareceram quais
condutas seriam adequadas para os ISP. Apenas explicavam que as
prticas pouco invasivas e o bloqueio de contedos ilegais poderiam ser
consideradas gerenciamento razovel.
Watal (2011) ressalta que as anlises da FCC provocaram
intensas reaes no mbito do debate sobre a neutralidade de redes. Os
defensores da neutralidade saudaram a interpretao da FCC, para eles,
uma vitria da preservao da internet como uma plataforma aberta.
Por sua vez, os oponentes da neutralidade afirmaram que essas
regras tinham aplicao apenas para o contedo ilegal e para aplicativos
referentes a servios. Ademais, esse grupo constatou que a FCC apenas
realizou uma melhoria da legislao j existente.
A autora ainda comenta que anlises da FCC serviram de
estmulo ao prprio rgo para desenvolver uma conceituao formal do
regime de neutralidade de rede95. Nessa caracterizao, a FCC melhorou o
conceito de gerenciamento razovel de rede de forma a incluir prticas que
reduzam ou atenuem os efeitos do congestionamento e da qualidade do
servio e tambm bloqueiem o trfego ilegal.
Os oponentes da neutralidade de rede ainda estavam insatisfeitos
com as anlises da FCC e vrios especialistas consideraram que o rgo
estava excedendo os limites de sua autoridade regulatria.

95

A conceituao est em http://www.wired.com/images_blogs/business/2009/10/fcc-0993a1.pdf Acesso em 24/07/2014.

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 116

Lies do Passado Recente: as Dificuldades Enfrentadas pela Operadora


Norte-Americana Comcast
Ao analisar o segundo tema especfico, a autora recorda que em
2009, a Comcast contestou as anlises da FCC junto Corte de Apelaes
do Distrito de Columbia e manteve as acusaes de que o rgo no tinha
autoridade para regular os ISP. Entretanto, essa deciso da Comcast junto
Corte praticamente provocou um adiamento por parte rgo do que seria um
gerenciamento razovel da rede. Nesse sentido, a FCC ficou sem autoridade
junto aos ISP e, consequentemente, sem poderes para decidir assuntos
sobre neutralidade de rede.
De fato, a contestao da Concast provocou uma enorme
agitao na FCC. O rgo passou a inspecionar as leis existentes, buscando
os fundamentos regulatrios sobre sua autoridade sobre os ISP. Ademais, a
FCC deixou vrias incertezas sobre se o rgo possua de fato condies
para por em prtica os planos de banda larga na administrao do
presidente Barak Obama.
A procura dos fundamentos da legitimidade regulatria da FCC
sobre os ISP pressionou os congressistas a tomarem medidas para
solucionar a aparente crise regulatria.
Essa crise deveria resistir a trs grandes foras:
a. A deciso da Concast.
b. A fora da FCC junto aos ISPs.
c. O impulso regulatrio da FCC.
A primeira grande fora (a deciso da Comcast) foi enfrentada por
meio da deciso da FCC de manter seus poderes regulatrios junto aos ISP.
A FCC citou a Sesso 201 (b)96 do Communications Act norte-americano
como um argumento importante, mas no foi interpretado pela Corte em
termos processuais. Caso fosse interpretado, de maneira positiva o rgo
(FCC) teria permisso para regular os ISP medida que eles cobrassem
tarifas e fossem submetidos regulamentao em relao conectividade.
96

A Sesso 201 (b) estabelece que todos os encargos, praticas, classificaes e


regulamentao em relao aos servios de comunicao devem ser justas e razoveis
e todas essas praticas que no obedeam esse preceito de vem ser declarados ilegais.

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 117

A segunda grande fora foi confrontada com o argumento do


Congresso de que o gerenciamento de redes dos ISP no deveria ser
considerado uma opo a mais. Entretanto, o Poder Legislativo considerou
que o tema do gerenciamento de rede era insuficiente para estabelecer os
preceitos para que a FCC editasse as normas sobre a neutralidade de rede.
A terceira fora foi enfrentada de modo a impedir que a FCC
efetuasse uma reclassificao dos servios de banda larga a fim de
normatizar a neutralidade de rede.
A grande lio fornecida pela Comcast foi um enorme ganho de
tempo que obteve para reconsiderar quem deveria regular os temas
referentes neutralidade de rede. E possivelmente regular todo o
ecossistema da Internet. Dessa forma, a Comcast deve ser vista como uma
organizao que conseguiu criar uma oportunidade para desenvolver um
gerenciamento razovel de rede.
Uma vez discutidos os temas especficos referentes ao razovel
gerenciamento de redes e as lies deixadas pela Comcast, Watal (2011) pode
desenvolver o modelo corregulatrio para um gerenciamento razovel da rede.
A melhor estratgia para construir esse modelo uma coregulao que envolva um organismo independente supervisionado pelo
governo. Sua responsabilidade a de controlar o mercado dos ISP no
sentido de garantir um acordo sobre o conjunto de regras para o
gerenciamento de redes. Essas regras so as seguintes: (i) constrangimento
consentido; (ii) normas negociadas; e (iii) cumprimento das normas. Por fim,
necessrio responder as crticas corregulao.
O constrangimento consentido um dos fatores de sucesso da
corregulao e depende do interesse comum dos ISPs e dos CAPs em
resolver os problemas da neutralidade de rede. Ambas as organizaes
possuem

um

interesse

comercial

na

implementao

do

razovel

gerenciamento de rede. Entretanto, existem limites em que admissvel a


discriminao de pacotes de dados na rede.
Ademais, os CAPs e os ISPs tm um interesse na cooperao
mtua para implementar uma soluo de infraestrutura que produza inovaes.

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 118

Existem vrios tipos de negociao de normas para serem


decididas em relao ao razovel gerenciamento de redes. recomendvel
que os CAPs, ISPs, consumidores e outros grupos de interesses
(stakeholders) decidam em conjunto quais regras devem ser obedecidas
pelos CAPs e ISPs.
O cumprimento das normas o fator que determina o sucesso
regulatrio. O sucesso no cumprimento das normas e sua observncia por
parte do grupo interessado. As sanes devem ser prticas e em
conformidade com a violao das prprias normas e podem apenas
pressupor um desincentivo s infraes. Devem ser duras e inflexveis.
Quanto as respostas s crticas corregulao, a autora observa
que esse sistema no est sujeito a formao de cartis. Este
comportamento levaria formao de lobbies junto ao governo.
Por fim, pode-se dizer que o modelo corregulatrio necessrio
para o gerenciamento razovel da rede retoma a necessidade de manter
(no perder) a enorme quantidade de pacote de dados que flui na rede,
devendo ser observado que a largura de banda um recurso finito. Sendo
finito, possvel uma analogia para evitar a ocorrncia da tragdia dos
comuns (do ingls tragedy of the commons). Como se sabe, a tragdia dos
comuns um tema bem conhecido em que os indivduos agem de forma
independente e racional. Um dos exemplos um lago cujos pescadores
efetuam sua atividade de pescaria agindo no curto prazo, de forma
independente e em seu prprio interesse. No entanto, no longo prazo os
peixes deixam de existir, pois so recursos finitos.
Uma vez terminada a anlise das idias de corregulao de Watal
(2011) faremos um breve observao sobre o estado e o mercado.
Mazzucato (2013), por exemplo, ressalta que o papel do estado
em alguns pases est centrado na garantia do surgimento de inovaes
permanentes e apresenta igualmente um papel empreendedor. A autora
ressalta que o estado deve ser o catalisador dos investimentos, fazendo
irradiar as reaes de sua ao inovadora por meio de uma rede de
conhecimento. Nesse sentido, o estado criador da economia do

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 119

conhecimento. A viso do estado, apontada acima, totalmente contrria a


um papel passivo, simplesmente corrigindo as falhas de mercado.
No que se refere ao mercado, no caso as operadoras de
telecomunicaes e de internet, estas devem superar a limitao de
pretender apenas a maximizao ou controle do lucro. Deve ser recordado
que as empresas privadas tambm podem examinar as trajetrias para o
futuro utilizando seus recursos de pensamento estratgico, sua viso de
organizao industrial e suas competncias chave, conforme nos ensina
Edith Penrose em seu livro A Teoria do Crescimento da Firma, publicado
em 1959.
Quanto

realidade

brasileira

observa-se

que

existem

experincias de natureza relativamente prxima correlao. No entanto,


pode-se dizer que so arranjos de corresponsabilidade. Trata-se, por
exemplo, do caso dos fundos setoriais da FINEP/MCTI. Por exemplo, um
determinado fundo setorial, tal como o CT-PETRO, lana uma chamada
pblica para o desenvolvimento de projetos de pesquisa, desenvolvimento e
inovao na rea de petrleo e gs natural. H varias hipteses para a
composio dos recursos pblicos e privados. A FINEP (rgo pblico que
faz parte do Estado) proporciona um determinado montante de recursos e,
por sua vez, a empresa (mercado) beneficiada disponibiliza uma
contrapartida financeira.
Outro tipo de corresponsabilidade estado-mercado so as
parcerias pblico-privadas (PPP) em que so feitos contratos bastante
abrangentes. Por exemplo, o mercado, ou seja, uma empresa assume um
compromisso de projetar, financiar, construir, operar e manter uma obra. Em
contrapartida, o governo proporciona uma remunerao peridica de acordo
com o montante de benefcios que a obra oferece ao pblico usurio.
Ainda relao aos Fundos Setoriais pode-se registrar a citao de
Pacheco (2013, p. 1):
O Estado, enquanto um dos agentes responsveis pela promoo
do desenvolvimento de uma nao, tem assumido em muitos
pases o papel de principal articulador deste desenvolvimento.
Uma das formas de atuao do Estado est na elaborao das
polticas pblicas, que se desdobram em programas e aes
voltadas para setores especficos da sociedade. Vale ressaltar que

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 120

o Estado no pode ser reduzido burocracia pblica, aos


organismos estatais que conceberiam e implementariam as
polticas pblicas. As polticas pblicas so de responsabilidade do
Estado, quanto implementao e manuteno, a partir de um
processo de tomada de decises que envolve rgos pblicos e
diferentes organismos e agentes da sociedade relacionados
poltica implementada. Neste sentido, polticas pblicas no
podem ser reduzidas a polticas estatais (Hfling, 2001).

Em termos mais gerais pode-se ressaltar que o processo de


desenvolvimento de polticas pblicas que intervm no mercado se faz
atravs do arranjo institucional estado-mercado existente em um pas. Este
arranjo importante para facilitar o processo de desenvolvimento de
polticas e pode ajudar no desenvolvimento de novas tecnologias e
conformar ou no padres de atividades inovativas, estruturas de incentivos
subjacentes, investimento, propenso a poupar, treinamento de mo de obra
e competncias socialmente distribudas. a estrutura institucional
especfica que permite a criao e administrao das regras de interao
entre os agentes que compe o arranjo, moldando os respectivos
comportamentos

as

informaes

que

podem

conformar

seus

procedimentos.
Finalmente, relao questo da neutralidade, vale ressaltar que
at novembro de 2014 ainda no havia sido estabelecida a respectiva
regulamentao no Brasil. Supondo-se que esta seja efetuada no decorrer
de 2015, podemos salientar que as propostas de Marsden (2010), em
especial o enfoque da neutralidade de rede suave (lite)97 e a formao do
rgo colegiado para tratar das normas de neutralidade, so bastante
adequadas para o caso brasileiro.
Por um lado, a Lei do Marco Civil da Internet (Lei N 12.965, de 23
de abril de 2014), que tambm abriga o tema da neutralidade de redes em
seu artigo nove, estabelece que na regulamentao devem ser ouvidos o

97

Para auxiliar o leitor recordamos o que foi exposto no capitulo um, citando Marsden
(2010): A primeira interpretao refere-se neutralidade de rede suave (lite), de
natureza backward-looking, segundo a qual os usurios no deveriam ter desvantagens
mesmo diante de prticas pouco transparentes e indesejveis por parte dos provedores
de internet (ISPs). Nessa interpretao, ele tambm destaca que deve ser observado o
comportamento passado dos provedores de modo a verificar a ocorrncia de desvios do
regime de neutralidade.

AS INTERAES ESTADO-MERCADO NA NEUTRALIDADE DE REDES - 121

Comit Gestor da Internet) e a Agncia Nacional de Telecomunicaes


(ANATEL), sendo que o CGI.br j tem a caracterstica de ser um rgo
normativo que congrega vrios grupos de interesse (membros do
governo, do setor empresarial, do terceiro setor e da comunidade
cientfica. Por outro lado, a mesma lei permite sua leitura sob o enfoque
neutralidade de rede suave (lite). Para tanto, as prticas pouco transparentes

e indesejveis desse enfoque devem ser compatibilizadas com o termo


da lei que estabelece: vedado bloquear, monitorar, filtrar ou analisar o
contedo dos pacotes de dados (artigo nove).

7 CONCLUSES

CONCLUSES - 123

O trfego da internet vem crescendo de forma avassaladora. Essa


maior demanda significa que a rede continua sendo uma plataforma de
importncia decisiva para a comunicao, inovao, entretenimento e
suporte ao crescimento e desenvolvimento da sociedade contempornea.
Tendo em conta a forte discusso do tema nos Estados Unidos,
em que novos argumentos e propostas so frequentemente acrescentados
ao debate, podemos afirmar que a questo da neutralidade continuar sem
soluo nos prximos anos. Em termos mais gerais, a dificuldade de
encontrar resultados efetivos advm de motivos de ordem legal, em que a
rigidez das instituies dificulta a incluso de solues, tanto na agenda
pblica, como na agenda privada.
O alto crescimento da internet, em especial nos Estados Unidos,
acarreta problemas altamente complexos. O crescimento do trfego tem
ocasionado um crescente problema de congestionamento. Os ISPs esto
fazendo bloqueio de novas conexes para administrar esse problema.
Diante do congestionamento e da ascenso do relativo bloqueio por parte
dos ISP, a FCC norte-americana est fazendo uma ampla reforma
regulatria, reconhecendo que no h mais lugar para uma internet neutra.
Por sua vez, a pesquisa terica feita nesta tese revelou que h
vrios significados para a neutralidade capazes de enriquecer o debate
sobre o tema.
A definio tradicional da neutralidade de redes evidencia que
deve existir o tratamento isonmico dos usurios. No entanto, a investigao
terica quanto posio dos especialistas revela que existem outras
importantes interpretaes. Vimos que Christopher Marsdem apresenta duas
delas. A primeira a neutralidade de rede do tipo suave (lite) em que sua a

CONCLUSES - 124

natureza backward-looking (olhar para trs). Nesse sentido, os usurios


no deveriam ter desvantagens diante de prticas discriminatrias, pouco
transparentes e indesejveis feitas pelos operadores de rede. Ou seja, o
backward-looking implica verificar o comportamento referente neutralidade
(ou no) ocorrido no passado por parte dos provedores.
A segunda a neutralidade rede positiva que, em oposio
primeira, considera os fatos futuros, ou seja, de natureza forward-looking
(olhar para o futuro). Essa viso ressalta que a alta qualidade dos servios
poderia ser ofertada por meio de preos mais altos, mas deveria estar
disponvel a todos os usurios da internet de forma imparcial e no
discriminatria. Nesse aspecto, essa viso de natureza normativa e requer
que a regulamentao proponha a adequada conduta futura dos provedores.
A anlise das posies dos especialistas tambm deixou muito
claro que h defensores e opositores da ideia. Do ponto de vista tcnico,
existem tecnologias que podem efetuar uma discriminao que atinja tanto
os usurios como os operadores. Entretanto, os defensores da neutralidade
receiam que uma poltica de discriminao ilimitada possa ferir a
neutralidade de redes. Por sua vez, os opositores tambm receiam que uma
poltica que imponha fortes limites discriminao possa significar um apoio
ao regime de neutralidade de redes.
As vises tericas e os argumentos sobre o tema so bastante
diversos conduzindo a diferentes propostas para o encaminhamento da
neutralidade de rede.
Tim Wu e Christopher Yoo, por exemplo, so autores com
posies opostas sobre os problemas da neutralidade de redes.
Wu, um dos mais conhecidos defensores da neutralidade de
redes e criador desse termo, chega concluso de que a no discriminao
em banda larga a soluo mais adequada para o problema do
encaminhamento da neutralidade de redes.
Por sua vez, Christopher Yoo especialista de renome no tema,
um conhecido autor bastante crtico neutralidade de redes. Para ele a no
neutralidade de redes decorrncia da intensa e heterognea demanda dos

CONCLUSES - 125

usurios. Os desvios da neutralidade no afetam de modo negativo as


inovaes na rede e os usurios. Por outro lado, Yoo sublinha que as
grandes operadoras, exemplo da AT&T, no colocam em perigo as
inovaes. Pelo contrrio, as grandes operadoras de telecomunicaes
colaboram com o surgimento inovaes no setor.
Nicholas Economides e Joacim Tag discutem e analisam a
neutralidade de redes a partir da metodologia do mercado de dois lados (two
sided markets). Os autores efetuam uma modelagem dos operadores e dos
provedores de contedo. Os resultados mostram que a neutralidade de
redes depende dos valores introduzidos. Ou seja, a tica do mercado de
dois lados mostra que pode existir a neutralidade ou a no neutralidade.
Existem igualmente solues peculiares para a soluo da
neutralidade de redes. Eli Noam, por sua vez, prope uma delas: a
soberania do usurio final. Na chamada ltima milha, que interconecta os
usurios com os operadores que apresentam caractersticas monopolistas
ou, mais precisamente, oligopolistas, encontra-se a originalidade da
proposta de Noam. Os usurios finais deveriam ter a posse ou alugar a rede
de ltima milha para no se sujeitarem ao oligoplio dos operadores de rede.
Esse comportamento dos usurios caracterizaria a soberania do usurio
final.
A neutralidade de rede tambm discutida no mbito do
surgimento da Internet 3.0 pelo especialista Robert Friedman. O autor
constata que a nova fase da internet gera um trfego bastante diferenciado e
fortemente segmentado, podendo dar margem a questes sobre a existncia
ou no da neutralidade de rede.
Alissa Cooper realizou amplo um trabalho acadmico em sua tese
de doutorado visando entender o motivo pelo qual os operadores de rede
adotam o gerenciamento discriminatrio de trfego. Juliana Pinheiro
examinou a dimenso institucional da neutralidade de redes.
Christopher Marsden, criador da soluo mais apropriada para a
neutralidade de redes, a corregulao, adverte inicialmente que existe uma
falsa discusso entre proponentes e adversrios da neutralidade.

CONCLUSES - 126

Alm dos conceitos de neutralidade de rede lite e neutralidade


positiva acima citados, o autor prope a corregulao sublinhando que
estado e mercado devem participar dessa soluo. No intuito de garantir
maior legitimidade para a implementao, Christopher prope a constituio
um grupo com a funo de institucionalizao da regulao, o qual inclui
uma ampla coligao de interessados (stakeholders).
Ao incluir o estado e o mercado na soluo, Christopher oferece
uma soluo efetiva e bastante promissora. Essa soluo no recai nem em
uma interveno forte e direta do estado nem uma proposta centrado no
laissez faire em que o mercado realiza uma auto-regulao. A soluo se
encontra no espao de novos desenhos institucionais existentes entre a
interveno direta e a auto-regulao e, dessa forma, apresenta-se como um
corregulao estado-mercado.
Por sua vez, alguns pases j implantaram uma lei especfica sobre
a neutralidade de redes. A Holanda, por exemplo, foi o primeiro pas europeu
que estabeleceu uma legislao sobre o tema, em 2011. A nova orientao
legal foi introduzida na lei geral de telecomunicaes holandesa. A Eslovnia
foi o segundo pas europeu a implementar uma lei especfica sobre o tema,
em 2012. De acordo com a lei eslovena, os ISPs no podem diminuir a
velocidade do trfego na rede, a no ser que esta apresente problemas
incomuns na transmisso de informaes. Deve-se ainda destacar o Chile,
que aprovou uma lei sobre neutralidade em 2010 e incorporou as instrues
legais na lei geral de telecomunicaes. No entanto, como ressaltado no
captulo das experincias internacionais, existem algumas lacunas na lei
chilena que podem originar comportamentos inapropriados por parte dos
operadores de rede diante da neutralidade de rede.
No Brasil optou-se por no elaborar uma lei especfica como nos
casos do Chile e da Holanda, A neutralidade de redes foi inserida na lei do
Marco Civil da Internet. Na preparao da lei brasileira houve um forte
envolvimento do CGI (Comit Gestor da Internet) e do Ministrio da Justia
rgos que certamente estaro envolvidos na regulamentao da lei. At
novembro de 2014 no havia sido divulgado o decreto de regulamentao.

CONCLUSES - 127

Como

vimos,

poucos

pases

aprovaram

uma

lei

sobre

neutralidade de redes. Ademais, essas leis foram implantadas recentemente


e no ainda houve tempo suficiente para avaliaes em profundidade.
Nos Estados Unidos, constatou-se que o encaminhamento de
solues para a neutralidade de redes geralmente encontra-se bloqueado
diante dos impasses entre o rgo regulador, a Federal Communications
Commission (FCC), a Suprema Corte e a Suprema Corte do Distrito de
Columbia. Para a Justia, a FCC no dispe de poderes para legislar sobre
a neutralidade de redes.
A Comunidade Europeia, at abril de 2014, somente podia
realizar pesquisas e diagnsticos e tambm efetuar recomendaes e
advertncias sobre o tema devido s restries institucionais do rgo. No
entanto, a partir desse ms o Parlamento Europeu aprovou uma lei sobre
neutralidade de redes que ainda deveria ser aprovada pelo respectivo
Conselho de Ministros.
Deve-se reconhecer, no entanto, que h uma intensificao do
conflito intercapitalista entre os grandes provedores de contedo e os ISP
vinculados s operadoras. O enfoque do mercado de dois lados permite
destacar que as operadoras so uma plataforma que interliga ambos os lados
do mercado. Em um dos lados estabelecida a conexo entre os usurios e a
plataforma (operadora). Neste lado so estabelecidas relaes de natureza
comercial com os usurios e tambm de ordem isonmica quando est vigente
o regime de neutralidade de redes. O outro lado representa a interligao entre
a plataforma e os CAP onde so estabelecidas relaes comerciais e so feitas
negociaes em que ocorre uma forte barganha.
Os conflitos empresariais tendem a crescer com o aumento do
tamanho de ambos os tipos das empresas (provedores de contedo e
operadoras) e com a necessidade de negociao sobre a relao comercial
entre eles.
Como foi ressaltado a soluo da corregulao proposta por
Christopher Marsden tem a maior perspectiva de sucesso devido a incluso
do estado e do mercado.

CONCLUSES - 128

Uma das principais lies para o caso brasileiro a possibilidade


de aplicar as propostas de Marsden(2010), em especial o enfoque da
neutralidade de rede suave (lite) e a formao do rgo colegiado para
tratar das normas de neutralidade. Por um lado, o Brasil apresenta uma forte
experincia com organismos de natureza colegiada, como os diferentes
conselhos ligados ao Programa Bolsa Famla, o Fundo do Amparo ao
Trabalhador (FAT) e o CGI.br.
Por outro, a Lei do Marco Civil da Internet (Lei N 12.965, de 23
de abril de 2014) que tambm abriga o tema da neutralidade de redes em
seu artigo nove estabelece que vedado bloquear, monitorar, filtrar ou
analisar o contedo dos pacotes de dados. Dessa forma devem ser
devidamente compatibilizadas essas proibies com o conceito de
neutralidade de rede do tipo suave (lite) de Marsden em os usurios no
devem ter desvantagens diante de prticas discriminatrias, pouco
transparentes e indesejveis feitas pelos operadores de rede.
Entretanto, os organismos pblicos, em especial os rgos
regulatrios, como a ANATEL, devem apresentar uma institucionalidade
adequada implementao da neutralidade de redes. Nesse sentido, devem
estar suficientemente preparados para pr em prtica novas formas de
encaminhamento como a corregulao estado-mercado.
Como vimos, a neutralidade assunto bastante polmico, com
fortes defensores e opositores, e sua discusso deve contar com um maior
conhecimento sobre o tema. Podemos formular uma agenda mnima de
pesquisas em que com anlises e investigaes em profundidade sobre a
evoluo da internet e da neutralidade de redes.
Merecem maior investigao temas de ordem tcnica, tal como a
natureza fim-a-fim (end-to-end - E2E) da internet. Por exemplo, o
conceituado defensor da neutralidade de redes, Lawrence Lessig, enfatiza
que

princpio

fim-a-fim

da

rede

permite

que

esta

funcione

adequadamente e no haja discriminao nem priorizao dos pacotes de


dados que trafegam na internet. Por outro lado, Robert Friedman adverte
que esse princpio pode no funcionar na poca da Internet 3.0, por meio da

CONCLUSES - 129

qual trafegaro pacotes de grande complexidade. Nesse caso, a


neutralidade poder estar ameaada e outras solues devem ser buscadas.
Outro tipo de investigao refere-se ao prprio conceito de
neutralidade, que envolve diferentes interpretaes e significados. Este um
tema que deve ser amplamente pesquisado.
Deve ser ainda lembrada a questo envolvendo o conflito
intercapitalista entre os grandes provedores de contedo e as operadoras.
H problemas complexos referentes, tanto precificao das relaes
econmicas entre esses agentes, como rentabilizao dos ativos de redes
das operadoras.
Por fim, ressaltamos que esta tese sobre neutralidade de redes
remete a uma questo de maior amplitude: at que ponto o modelo
econmico atual da internet sustentvel?

8 REFERNCIAS

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9 ANEXOS

ANEXOS - 135

Anexo 1 - Evoluo global do trfego da Internet: mdia mensal por ano

Ano
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

Trafego IP
(PB/ms)
0,001
0,002
0,005
0,01
0,02
0,18
1,9
5,4
12
26
84
197
405
784
1.477
2.426
3.992
6.430
9.927
14.414
20.197
27.483

Trafego IP fixo
(PB/ms)

Trafego IP
mvel
(PB/ms)

0,001
0,002
0,004
0,01
0,02
0,17
1,8
5,0
11
26
75
175
356
681
1.267
2.055
3.339
5.219
7.639
10.676
14.929
20.634
31.338

n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
0,9
4
15
38
92
256
597
885

Em PB (petabytes) por ms
n/d: informao no disponvel na fonte.

Fonte: http://en.wikipedia.org/wiki/Internet_traffic (apud: Cisco Systems)


a) "Fixed Internet Traffic" refers perhaps to traffic from residential and commercial
subscribers to ISPs, cable companies, and other service providers.
b) "Mobile Internet Traffic" refers perhaps to backhaul traffic from cellphone towers
and providers
c) The overall "Internet Traffic" figures, which can be 30% higher than the sum of
the other two, perhaps factors in traffic in the core of the national backbone,
whereas the other figures seem to be derived principally from the network
periphery
OBS: 1 Petabyte = 1.000 Terabyte; 1 Terabyte = 1.000 Gigabyte

ANEXOS - 136

Anexo 2 - Questionrio da 1 Consulta Pblica da Comisso Europeia


sobre Neutralidade de Rede (Junho de 2010)
1-

Atualmente na Europa h um problema de neutralidade de redes?


Caso exista poderia ilustrar com exemplos concretos? Onde esto os
gargalos? O problema pode ser resolvido pelo atual nvel de
concorrncia nos mercados de acesso fixo e mvel?

2-

Os problemas podem se repetir no futuro? Eles poderiam surgir em


outras cadeias de valor da internet? Quais seriam as causas?

3-

A estrutura regulatria seria capaz de resolver os problemas indicados,


incluindo o monitoramento/avaliao e o respectivo enquadramento
jurdico?

4-

Em que medida o gerenciamento de trfego feito pelas operadoras


(ISP)? Como ele realizado na prtica? Quais tecnologias so usadas
nesse gerenciamento de trfego?

5-

Em que medida os problemas com a neutralidade de redes podem ser


dissipados com a transparncia de dados para os usurios? Qual a
diferena entre os servios gerenciados, por um lado, e os servios
oferecidos ao pblico por meio do "best effort, por outro lado?

6-

Os princpios de gerenciamento de trfego deveriam ser os mesmos


para a telefonia fixa e a mvel?

7-

Quais formas de priorizao esto ocorrendo? Os provedores de


contedo e aplicaes (CAP) tambm esto priorizando seus servios?
Em caso positivo, em que medida essa priorizao afeta outros
agentes da cadeia de valor?

8-

No caso de servios gerenciados, os mesmos parmetros de qualidade


de servios (QoS) deveriam estar disponveis para outros CAP?
Existem problemas no caso da existncia de acordo entre operadores
(ISP) e os CAP?

9-

Se forem mantidas as premissas da pergunta 8 acima existem medidas


adicionais para conservar essas premissas? Em caso positivo, essas
medidas poderiam ser de natureza voluntria ou deveriam ser medidas
de ordem regulatria?

10 - Os entendimentos comerciais para garantir o acesso rede so


adequados? Eles garantem que a internet continue aberta e que sejam
feitos os investimentos para manter a rede? Caso contrrio, os
entendimentos devem ser mudados?
11 - Quais instncias poderiam ser acionadas pelos rgos regulatrios
nacionais para garantir um grau mnimo de requerimento da qualidade
de servios (QoS) por meio de providencias destinadas aos operadores
de servio pblico?

ANEXOS - 137

12 - De que forma os requerimento de qualidade de servio (QoS) deveriam


ser determinados e como eles poderiam ser monitorados?
13 - No caso em que as autoridades regulatrias nacionais julguem
necessria sua interveno para manter um grau mnimo de qualidade
de servio (QoS), qual a forma de entendimento e como seria uma
cooperao com outras autoridades regulatrias nacionais para atingir
um enfoque comum?
14 - Como deveria ser feita a transparncia para os consumidores? Os
padres atuais deveriam ser melhorados?
15 - Alm do sistema de gerenciamento de trfego acima mencionado,
existem outras preocupaes referentes liberdade de expresso, o
pluralismo da mdia e a diversidade cultural na internet? Em caso
positivo, que medidas deveriam ser tomadas para a continuidade
desses valores?

ANEXOS - 138

Anexo 3 - Lei N 12.965, de 23 de abril de 2014 (Marco Civil da


Internet)
Estabelece princpios, garantias,
direitos e deveres para o uso da
Internet no Brasil.

O Congresso Nacional decreta:

CAPTULO I DISPOSIES PRELIMINARES

Art. 1 Esta Lei estabelece princpios, garantias, direitos e


deveres para o uso da Internet no Brasil e determina as
diretrizes para atuao da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios em relao matria.
Art. 2 A disciplina do uso da Internet no Brasil tem como
fundamento o respeito liberdade de expresso, bem como:
I-

o reconhecimento da escala mundial da rede;

II -

os direitos humanos, o desenvolvimento da personalidade e o


exerccio da cidadania em meios digitais;

III -

a pluralidade e a diversidade; IV - a abertura e a colaborao;

IV -

a livre iniciativa, a livre concorrncia e a defesa do consumidor; e

V-

a finalidade social da rede.


Art. 3 A disciplina do uso da Internet no Brasil tem os seguintes
princpios:

I-

garantia da liberdade de expresso, comunicao e manifestao


de pensamento, nos termos da Constituio;

II -

proteo da privacidade;

III -

proteo aos dados pessoais, na forma da lei;

IV - preservao e garantia da neutralidade de rede;


V-

preservao da estabilidade, segurana e funcionalidade da rede,


por meio de medidas tcnicas compatveis com os padres
internacionais e pelo estmulo ao uso de boas prticas;

VI -

responsabilizao dos agentes de acordo com suas atividades, nos


termos da lei; VII - preservao da natureza participativa da rede;

ANEXOS - 139

VIII - a liberdade dos modelos de negcios promovidos na Internet,


desde que no conflitem com os demais princpios estabelecidos
nesta Lei.
Pargrafo nico. Os princpios expressos nesta Lei no
excluem outros previstos no ordenamento jurdico ptrio
relacionados matria, ou nos tratados internacionais em que
a Repblica Federativa do Brasil seja parte.
Art. 4 A disciplina do uso da Internet no Brasil tem os seguintes
objetivos:
I-

promover o direito de acesso Internet a todos;

II -

promover o acesso informao, ao conhecimento e participao


na vida cultural e na conduo dos assuntos pblicos;

III -

promover a inovao e fomentar a ampla difuso de novas


tecnologias e modelos de uso e acesso; e IV - promover a adeso a
padres tecnolgicos abertos que permitam a comunicao, a
acessibilidade e a interoperabilidade entre aplicaes e bases de
dados.
Art. 5 Para os efeitos desta Lei, considera-se:

I-

Internet: o sistema constitudo de conjunto de protocolos lgicos,


estruturado em escala mundial para uso pblico e irrestrito, com a
finalidade de possibilitar a comunicao de dados entre terminais
por meio de diferentes redes;

II -

terminal: computador ou qualquer dispositivo que se conecte


Internet;

III -

administrador de sistema autnomo: pessoa fsica ou jurdica que


administra blocos de endereo Internet Protocol - IP especficos e
o respectivo sistema autnomo de roteamento, devidamente
cadastrada no ente nacional responsvel pelo registro e
distribuio de endereos IP geograficamente referentes ao Pas;

IV -

endereo IP: cdigo atribudo a um terminal de uma rede para


permitir
sua
identificao,
definido
segundo parmetros
internacionais;

V-

conexo Internet: habilitao de um terminal para envio e


recebimento de pacotes de dados pela Internet, mediante a
atribuio ou autenticao de um endereo IP;

VI -

registro de conexo: conjunto de informaes referentes data e


hora de incio e trmino de uma conexo Internet, sua durao
e o endereo IP utilizado pelo terminal para o envio e recebimento
de pacotes de dados;

VII - aplicaes de Internet: conjunto de funcionalidades que podem

ANEXOS - 140

ser acessadas por meio de um terminal conectado Internet; e


VIII - registros de acesso a aplicaes de Internet: conjunto de
informaes referentes data e hora de uso de uma determinada
aplicao de Internet a partir de um determinado endereo de IP.
Art. 6 Na interpretao desta Lei sero levados em conta,
alm dos fundamentos, princpios e objetivos previstos, a
natureza da Internet, seus usos e costumes particulares e sua
importncia para a promoo do desenvolvimento humano,
econmico, social e cultural.

CAPTULO II
DOS DIREITOS E GARANTIAS DOS USURIOS
Art. 7 O acesso Internet essencial ao exerccio da
cidadania e ao usurio so assegurados os seguintes
direitos:
I-

inviolabilidade da intimidade e da vida privada, assegurado o direito


sua proteo e indenizao pelo dano material ou moral
decorrente de sua violao;

II -

inviolabilidade e ao sigilo do fluxo de suas comunicaes pela


Internet, salvo por ordem judicial, na forma da lei;

III -

inviolabilidade e ao sigilo de suas comunicaes privadas


armazenadas, salvo por ordem judicial; IV- no suspenso da
conexo Internet, salvo por dbito diretamente decorrente de sua
utilizao; V - manuteno da qualidade contratada da conexo
Internet;

VI -

a informaes claras e completas constantes dos contratos de


prestao de servios, com detalhamento sobre o regime de
proteo aos registros de conexo e aos registros de acesso a
aplicaes de Internet, bem
como sobre prticas de
gerenciamento da rede que possam afetar sua qualidade; e

VII - ao no fornecimento a terceiros de seus dados pessoais, inclusive


registros de conexo, e de acesso a aplicaes de Internet, salvo
mediante consentimento livre, expresso e informado ou nas
hipteses previstas em lei;
VIII - a informaes claras e completas sobre a coleta, uso,
armazenamento, tratamento e proteo de seus dados pessoais,
que somente podero ser utilizados para finalidades que:
a) justificaram sua coleta;

ANEXOS - 141

b) no sejam vedadas pela legislao; e


c) estejam especificadas nos contratos de prestao de servios ou
em termos de uso de aplicaes de Internet.
IX -

ao consentimento expresso sobre a coleta, uso, armazenamento e


tratamento de dados pessoais, que dever ocorrer de forma
destacada das demais clusulas contratuais;

X-

excluso definitiva dos dados pessoais que tiver fornecido a


determinada aplicao de Internet, a seu requerimento, ao trmino
da relao entre as partes, ressalvadas as hipteses de guarda
obrigatria de registros previstas nesta Lei;

XI -

publicidade e clareza de eventuais polticas de uso dos


provedores de conexo Internet e de aplicaes de Internet;

XII - acessibilidade, consideradas as caractersticas fsico-motoras,


perceptivas, sensoriais, intelectuais e mentais do usurio, nos
termos da Lei; e
XIII - aplicao das normas de proteo e defesa do consumidor nas
relaes de consumo realizadas na Internet.
Art. 8 A garantia do direito privacidade e liberdade de
expresso nas comunicaes condio para o pleno
exerccio do direito de acesso Internet.
Pargrafo nico. So nulas de pleno direito as clusulas
contratuais que violem o disposto no caput, tais como
aquelas que:
I-

impliquem ofensa inviolabilidade e ao sigilo das comunicaes


privadas pela Internet; ou

II -

em contrato de adeso, no ofeream como alternativa ao


contratante a adoo do foro brasileiro para
soluo de
controvrsias decorrentes de servios prestados no Brasil.

CAPTULO III
DA PROVISO DE CONEXO E DE APLICAES DE INTERNET
Seo I
Da Neutralidade de Rede
Art. 9 O responsvel pela transmisso, comutao ou
roteamento tem o dever de tratar de forma isonmica
quaisquer pacotes de dados, sem distino por contedo,
origem e destino, servio, terminal ou aplicao.

ANEXOS - 142

1 A discriminao ou degradao do trfego ser


regulamentada nos termos das atribuies privativas do
Presidente da Repblica previstas no inciso IV do art. 84 da
Constituio Federal, para a fiel execuo desta Lei, ouvidos
o Comit Gestor da Internet e a Agncia Nacional de
Telecomunicaes, e somente poder decorrer de:
I - requisitos tcnicos indispensveis prestao adequada dos
servios e aplicaes; e II - priorizao a servios de
emergncia.
2 Na hiptese de discriminao ou degradao do trfego
prevista no 1, o responsvel mencionado no caput deve:
I - abster-se de causar dano aos usurios, na forma do art. 927
do Cdigo Civil; II - agir com proporcionalidade, transparncia
e isonomia;
III - informar previamente de modo transparente, claro e
suficientemente descritivo aos seus usurios
sobre as
prticas de gerenciamento e mitigao de trfego adotadas,
inclusive as relacionadas segurana da rede; e
IV- oferecer servios em condies comerciais no discriminatrias
e abster-se de praticar condutas anticoncorrenciais.
3 Na proviso de conexo Internet, onerosa ou gratuita,
bem como na transmisso, comutao ou roteamento,
vedado bloquear, monitorar, filtrar ou analisar o contedo dos
pacotes de dados, respeitado o disposto neste artigo.

Seo II
Da Proteo aos Registros, Dados Pessoais e Comunicaes Privadas
Art. 10. A guarda e a disponibilizao dos registros de conexo e
de acesso a aplicaes de Internet de que trata esta Lei, bem
como de dados pessoais e do contedo de comunicaes
privadas, devem atender preservao da intimidade, vida
privada, honra e imagem das partes direta ou indiretamente
envolvidas.
1 O provedor responsvel pela guarda somente ser obrigado a
disponibilizar os registros mencionados no caput, de forma
autnoma ou associados a dados pessoais ou outras informaes
que possam contribuir para a identificao do usurio ou do
terminal, mediante ordem judicial, na forma do disposto na Seo
IV deste Captulo, respeitado o disposto no artigo 7.
2 O contedo das comunicaes privadas somente poder
ser disponibilizado mediante ordem judicial, nas hipteses e
na forma que a lei estabelecer, respeitado o disposto nos
incisos II e III do art. 7.
3 O disposto no caput no impede o acesso, pelas
autoridades administrativas que detenham competncia legal
para a sua requisio, aos dados cadastrais que informem
qualificao pessoal, filiao e endereo, na forma da lei.

ANEXOS - 143

4 As medidas e procedimentos de segurana e sigilo


devem ser informados pelo responsvel pela proviso de
servios de forma clara e atender a padres definidos em
regulamento, respeitado seu direito de confidencialidade
quanto a segredos empresariais.
Art. 11. Em qualquer operao de coleta, armazenamento, guarda
e tratamento de registros, dados pessoais ou de comunicaes por
provedores de conexo e de aplicaes de Internet em que pelo
menos um desses atos ocorram em territrio nacional, dever ser
obrigatoriamente respeitada a legislao brasileira, os direitos
privacidade, proteo dos dados pessoais e ao sigilo das
comunicaes privadas e dos registros.
1 O disposto no caput se aplica aos dados coletados em
territrio nacional e ao contedo das comunicaes, nos
quais pelo menos um dos terminais esteja localizado no Brasil.
2 O disposto no caput se aplica mesmo que as atividades
sejam realizadas por pessoa jurdica sediada no exterior,
desde que oferte servio ao pblico brasileiro ou pelo menos
uma integrante do mesmo grupo
econmico possua
estabelecimento no Brasil.
3 Os provedores de conexo e de aplicaes de Internet
devero prestar, na forma da regulamentao, informaes que
permitam a verificao quanto ao cumprimento da legislao
brasileira referente coleta, guarda, armazenamento ou
tratamento de dados, bem como quanto ao respeito privacidade
e ao sigilo de comunicaes.
4 Decreto regulamentar o procedimento para apurao de
infraes ao disposto neste artigo.
Art. 12. Sem prejuzo das demais sanes cveis, criminais
ou administrativas, as infraes s normas previstas nos
artigos 10 e 11 ficam sujeitas, conforme o caso, s seguintes
sanes, aplicadas de forma isolada ou cumulativa:

I-

advertncia, com indicao de prazo para adoo de medidas


corretivas;

II -

multa de at dez por cento do faturamento do grupo econmico no


Brasil no seu ltimo exerccio, excludos os tributos, considerados
a condio econmica do infrator e o princpio da proporcionalidade
entre a gravidade da falta e a intensidade da sano;

III-

suspenso temporria das atividades que envolvam os atos previstos


no artigo 11; ou IV - proibio de exerccio das atividades que
envolvam os atos previstos no artigo 11.
Pargrafo nico. Tratando-se de empresa estrangeira,
responde solidariamente pelo pagamento da multa de que
trata o caput sua filial, sucursal, escritrio ou estabelecimento
situado no Pas.

ANEXOS - 144

Subseo I
Da Guarda de Registros de Conexo
Art. 13. Na proviso de conexo Internet, cabe ao
administrador de sistema autnomo respectivo o dever de
manter os registros de conexo, sob sigilo, em ambiente
controlado e de segurana, pelo prazo de um ano, nos termos
do regulamento.
1 A responsabilidade pela manuteno dos registros de
conexo no poder ser transferida a terceiros.
2 A autoridade policial ou administrativa ou o Ministrio
Pblico poder requerer cautelarmente que os registros de
conexo sejam guardados por prazo superior ao previsto no
caput.
3 Na hiptese do 2, a autoridade requerente ter o
prazo de sessenta dias, contados a partir do requerimento,
para ingressar com o pedido de autorizao judicial de
acesso aos registros previstos no caput.
4 O provedor responsvel pela guarda dos registros dever
manter sigilo em relao ao requerimento previsto no 2,
que perder sua eficcia caso o pedido de autorizao
judicial seja indeferido ou no tenha sido protocolado no
prazo previsto no 3.
5 Em qualquer hiptese, a disponibilizao ao requerente,
dos registros de que trata este artigo, dever ser precedida de
autorizao judicial, conforme disposto na Seo IV deste
Captulo.
6 Na aplicao de sanes pelo descumprimento ao
disposto neste artigo, sero considerados a natureza e a
gravidade da infrao, os danos dela resultantes, eventual
vantagem
auferida pelo infrator,
as circunstncias
agravantes, os antecedentes do infrator e a reincidncia.

Subseo II
Da Guarda de Registros de Acesso a Aplicaes de Internet na Proviso de
Conexo
Art. 14. Na proviso de conexo, onerosa ou gratuita,
vedado guardar os registros de acesso a aplicaes de
Internet.

ANEXOS - 145

Subseo III
Da Guarda de Registros de Acesso a Aplicaes de Internet na Proviso de
Aplicaes
Art 15. O provedor de aplicaes de Internet constitudo na
forma de pessoa jurdica, que exera essa atividade de
forma organizada, profissionalmente e com fins econmicos,
dever manter os respectivos
registros de acesso a
aplicaes de internet, sob sigilo, em ambiente controlado e
de segurana, pelo prazo de seis meses, nos termos do
regulamento.
1 Ordem judicial poder obrigar, por tempo certo, os
provedores de aplicaes de Internet que no esto sujeitos
ao disposto no caput a guardarem registros de acesso a
aplicaes de Internet, desde que se tratem de registros
relativos a fatos especficos em perodo determinado.
2 A autoridade policial ou administrativa ou o Ministrio
Pblico podero requerer cautelarmente a
qualquer
provedor de aplicaes de Internet que os registros de
acesso a aplicaes de Internet sejam guardados, inclusive
por prazo superior ao previsto no caput, observado o disposto
nos 3 e 4 do art. 13.
3 Em qualquer hiptese, a disponibilizao ao requerente,
dos registros de que trata este artigo, dever ser precedida de
autorizao judicial, conforme disposto na Seo IV deste
Captulo.
4 Na aplicao de sanes pelo descumprimento ao
disposto neste artigo, sero considerados a natureza e a
gravidade da infrao, os danos dela resultantes, eventual
vantagem
auferida pelo infrator,
as circunstncias
agravantes, os antecedentes do infrator e a reincidncia.
Art. 16. Na proviso de aplicaes de Internet, onerosa ou
gratuita, vedada a guarda:
I-

dos registros de acesso a outras aplicaes de Internet sem que o


titular dos dados tenha consentido previamente, respeitado o
disposto no art. 7; ou

II -

de dados pessoais que sejam excessivos em relao finalidade


para a qual foi dado consentimento pelo seu titular.
Art. 17. Ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei, a
opo por no guardar os registros de acesso a aplicaes
de Internet no implica responsabilidade sobre danos
decorrentes do uso desses servios por terceiros.

ANEXOS - 146

Seo III
Da Responsabilidade por Danos Decorrentes de Contedo Gerado por
Terceiros
Art. 18. O provedor de conexo Internet no ser
responsabilizado civilmente por danos decorrentes de
contedo gerado por terceiros.
Art. 19. Com o intuito de assegurar a liberdade de expresso e
impedir a censura, o provedor de aplicaes de Internet somente
poder ser responsabilizado civilmente por danos decorrentes de
contedo gerado por terceiros se, aps ordem judicial especfica,
no tomar as providncias para, no mbito e nos limites tcnicos
do seu servio e dentro do prazo assinalado, tornar indisponvel o
contedo apontado como infringente, ressalvadas as disposies
legais em contrrio.
1 A ordem judicial de que trata o caput dever conter,
sob pena de nulidade, identificao clara e especfica do
contedo apontado como infringente, que permita a localizao
inequvoca do material.
2 A aplicao do disposto neste artigo para infraes a direitos
de autor ou a diretos conexos depende de previso legal
especfica, que dever respeitar a liberdade de expresso e
demais garantias previstas no art. 5 da Constituio Federal.
3 As causas que versem sobre ressarcimento por danos
decorrentes de contedos disponibilizados na
Internet
relacionados honra, reputao ou a direitos de
personalidade bem como sobre a indisponibilizao desses
contedos por provedores de aplicaes de Internet podero
ser apresentadas perante os juizados especiais.
4 O Juiz, inclusive no procedimento previsto no 3, poder
antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no
pedido inicial, existindo prova inequvoca do fato e considerado o
interesse da coletividade na disponibilizao do contedo na
Internet, desde que presentes os requisitos de verossimilhana
da alegao do autor e de fundado receio de dano irreparvel ou
de difcil reparao.
Art. 20. Sempre que tiver informaes de contato do usurio
diretamente responsvel pelo contedo a que se refere o art. 19,
caber ao provedor de aplicaes de Internet comunicar-lhe os
motivos e informaes relativos indisponibilizao de contedo,
com informaes que permitam o contraditrio e a ampladefesa
em juzo, salvo expressa previso legal ou salvo expressa
determinao judicial fundamentada em contrrio.
Pargrafo nico. Quando solicitado pelo usurio que
disponibilizou o contedo tornado indisponvel, o provedor
de aplicaes de Internet que exerce essa atividade de forma
organizada, profissionalmente e
com fins econmicos,
substituir o contedo tornado indisponvel, pela motivao ou
pela ordem judicial que deu fundamento indisponibilizao.

ANEXOS - 147

Art. 21. O provedor de aplicaes de Internet que


disponibilize
contedo
gerado
por
terceiros
ser
responsabilizado subsidiariamente pela violao da intimidade
decorrente da divulgao, sem autorizao
de seus
participantes, de imagens, vdeos ou outros materiais
contendo cenas de nudez ou de atos sexuais de carter
privado quando, aps o recebimento de notificao pelo
participante ou seu
representante legal, deixar de
promover, de forma diligente, no mbito e nos limites
tcnicos do seu servio, a indisponibilizao desse contedo.
Pargrafo nico. A notificao prevista no caput dever
conter, sob pena de nulidade, elementos que permitam a
identificao especfica do material apontado como violador
da intimidade do participante e a verificao da legitimidade
para apresentao do pedido.

Seo IV
Da Requisio Judicial de Registros
Art. 22. A parte interessada poder, com o propsito de
formar conjunto probatrio em processo judicial cvel ou
penal, em carter incidental ou autnomo, requerer ao juiz
que ordene ao responsvel pela guarda o fornecimento de
registros de conexo ou de registros de acesso a aplicaes de
Internet.
Pargrafo nico. Sem prejuzo dos demais requisitos legais, o
requerimento dever conter, sob pena de inadmissibilidade:
I-

fundados indcios da ocorrncia do ilcito;

II -

justificativa motivada da utilidade dos registros solicitados para


fins de investigao ou instruo probatria; e

III -

perodo ao qual se referem os registros.


Art. 23. Cabe ao juiz tomar as providncias necessrias
garantia do sigilo das informaes recebidas e preservao
da intimidade, vida privada, honra e imagem do usurio,
podendo determinar segredo de justia, inclusive quanto aos
pedidos de guarda de registro.

ANEXOS - 148

CAPTULO IV
DA ATUAO DO PODER PBLICO
Art. 24. Constituem diretrizes para a atuao da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
no
desenvolvimento da Internet no Brasil:
I-

estabelecimento de mecanismos de governana multiparticipativa,


transparente, colaborativa e democrtica, com a participao do
governo, do setor empresarial, da sociedade civil e da comunidade
acadmica;

II -

promoo da racionalizao da gesto, expanso e uso da


Internet, com participao do Comit Gestor da Internet no Brasil;

III -

promoo da racionalizao e da interoperabilidade tecnolgica dos


servios de governo eletrnico, entre os diferentes Poderes e
nveis da federao, para permitir o intercmbio de informaes
e a celeridade de procedimentos;

IV -

promoo da interoperabilidade entre sistemas e terminais


diversos, inclusive entre os diferentes nveis federativos e diversos
setores da sociedade;

V-

adoo preferencial de tecnologias, padres e formatos abertos e


livres;

VI -

publicidade e disseminao de dados e informaes pblicos, de


forma aberta e estruturada;

VII - otimizao da infraestrutura das redes e estmulo implantao


de centros de armazenamento, gerenciamento e disseminao de
dados no pas, promovendo a qualidade tcnica, a inovao e a
difuso das aplicaes de Internet, sem prejuzo abertura,
neutralidade e natureza participativa;
VIII - desenvolvimento de aes e programas de capacitao para uso da
Internet;
IX -

promoo da cultura e da cidadania; e

X-

prestao de servios pblicos de atendimento ao cidado de forma


integrada, eficiente, simplificada e por mltiplos canais de acesso,
inclusive remotos.
Art. 25. As aplicaes de Internet de entes do Poder Pblico
devem buscar:

I-

compatibilidade dos servios de governo eletrnico com diversos


terminais, sistemas operacionais e aplicativos para seu acesso;

ANEXOS - 149

II -

acessibilidade a todos os interessados, independentemente de suas


capacidades fsico-motoras, perceptivas, sensoriais, intelectuais,
mentais, culturais e sociais, resguardados os aspectos de sigilo e
restries administrativas e legais;

III -

compatibilidade tanto com a leitura humana quanto com o tratamento


automatizado das informaes;

IV -

facilidade de uso dos servios de governo eletrnico; e

V-

fortalecimento da participao social nas polticas pblicas.


Art. 26. O cumprimento do dever constitucional do Estado na
prestao da educao, em todos os nveis de ensino, inclui
a capacitao, integrada a outras prticas educacionais, para o
uso seguro, consciente e responsvel da Internet como
ferramenta para o exerccio da cidadania, a promoo de
cultura e o desenvolvimento tecnolgico.
Art. 27. As iniciativas pblicas de fomento cultura digital e
de promoo da Internet como ferramenta social devem:

I-

promover a incluso digital;

II -

buscar reduzir as desigualdades, sobretudo entre as diferentes


regies do Pas, no acesso s tecnologias da informao e
comunicao e no seu uso; e

III -

fomentar a produo e circulao de contedo nacional.


Art. 28. O Estado deve, periodicamente, formular e fomentar
estudos, bem como fixar metas, estratgias, planos e cronogramas
referentes ao uso e desenvolvimento da Internet no Pas.
CAPTULO V
DISPOSIES FINAIS
Art. 29. O usurio ter a opo de livre escolha na utilizao de
programa de computador em seu terminal para exerccio do
controle parental de contedo, entendido por ele como
imprprio a seus filhos menores, desde que respeitados os
princpios desta Lei e da Lei n 8.069 de 13 de julho de 1990.
Pargrafo nico. Cabe ao Poder Pblico, em conjunto com os
provedores de conexo e de aplicaes de Internet e a
sociedade civil, promover a educao e fornecer informaes
sobre o uso dos programas de computador previstos no
caput, bem como para a definio de boas prticas para a
incluso digital de crianas e adolescentes.
Art. 30. A defesa dos interesses e direitos estabelecidos nesta Lei
poder ser exercida em juzo, individual ou coletivamente, na
forma da lei.

ANEXOS - 150

Art. 31. At a entrada em vigor da lei especfica prevista no 2


do art. 19, a responsabilidade do provedor de aplicaes de
Internet por danos decorrentes de contedo gerado por
terceiros, quando se tratar de infrao a direitos de autor ou
a direitos conexos, continuar a ser disciplinada pela
legislao autoral em vigor aplicvel na data da entrada em
vigor desta Lei.
Art. 32. Esta Lei entrar em vigor sessenta dias aps a data de
sua publicao.

Braslia-DF, em___de_____________de 2014.

Deputado ALESSANDRO MOLON Relator