O Nacionalismo na

Atualidade Brasileira

ministrio das relaes exteriores

Ministro de Estado
Secretrio-Geral

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Fundao alexandre de gusmo

Presidente

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
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Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
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Conselho Editorial da
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Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna

Professor Clodoaldo Bueno

Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto

Professor Jos Flvio Sombra Saraiva

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada

ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil
informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica
brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os
temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Helio Jaguaribe

O Nacionalismo na
Atualidade Brasileira

Braslia 2013

 Editora Universidade Candido Mendes, 2005.

Os direitos autorais desta obra foram cedidos gratuitamente pela Universidade Candido
Mendes, para edio comemorativa especial em homenagem a Helio Jaguaribe.
Direitos de publicao reservados
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Programao Visual e Diagramao:
Grfica e Editora Ideal Ltda.
Impresso no Brasil 2013

J24

Jaguaribe, Helio.
O nacionalismo na atualidade brasileira / Helio Jaguaribe. Braslia : FUNAG,
2013.
380 p.; 23 cm.
ISBN: 978-85-7631-454-7
1. Nacionalismo. 2. Nao. 3. Estatizao. 4. Privatizao. 5. Petrleo
- explorao. 6. Petrleo brasileiro (Petrobras). 7. Economia - Brasil.
8. Poltica exterior - Brasil.I. Ttulo.
CDD 320.54

Bibliotecria responsvel: Ledir dos Santos Pereira, CRB-1/776

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

SUMRIO
Prefcio...........................................................................................13
Introduo........................................................................................ 17
Nacionalismo como linha divisria............................................... 17
Imperativo de formulao............................................................... 19
PRIMEIRA PARTE

OS PROBLEMAS TERICOS
Captulo 1
O nacionalismo como fenmeno histrico-social....................23
O nacionalismo como fenmeno................................................... 23
A O fenmeno nacional............................................................... 24
Que a nao?................................................................................... 24
Condies objetivas da nao......................................................... 25
Concepo dialtica da nao......................................................... 27
Nacionalismo integrador e nacionalismo imperialista............... 29

B Formao das nacionalidades ................................................ 30

Causas das nacionalidades ............................................................. 30
As caractersticas nacionais ........................................................... 31
A nao e os demais grupos sociais............................................... 32
Compreenso histrica da nao................................................... 33

Comparao com a plis................................................................. 35

Comparao com a Idade Mdia.................................................... 36
A nao como quadro do desenvolvimento................................. 36
Os fins da nao................................................................................ 38

Captulo 2
Sucinta anlise do nacionalismo brasileiro................................39
Da nao histrica nao poltica............................................... 39
Desenvolvimento e nacionalismo.................................................. 40
Sociologia do nacionalismo............................................................ 42
Psicologia do nacionalismo............................................................. 45

Captulo 3
Contradies do nacionalismo brasileiro...................................49
Quadro das contradies................................................................ 49
Contradies econmicas............................................................... 50
Contradies sociais......................................................................... 53
Contradies culturais..................................................................... 56
Contradies polticas..................................................................... 58

Concluso.......................................................................................... 60

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro.............................................63
A O problema ideolgico............................................................ 63
Natureza das contradies.............................................................. 63
Ideologia e situao.......................................................................... 64

B Sentido do nacionalismo brasileiro........................................ 67

Conscincia histrica....................................................................... 67
Nacionalismo de meios e de fins.................................................... 69
Unilateralismo e sistema.................................................................. 71
Nacionalismo formal e nacionalismo dialtico............................ 72

C Desenvolvimento em situao................................................ 74
Classicismo e nacionalismo............................................................ 74
A perspectiva mecnico-formal..................................................... 76
A perspectiva histrico-dialtica................................................... 78
Ideologia global................................................................................. 82

Captulo 5
Estatismo e privatismo.................................................................87
Sentido da polmica......................................................................... 87
Os aspectos da questo................................................................... 89
Indivduo e Estado............................................................................ 91
Privatismo natural e privatismo social.......................................... 95
Contedo do privatismo................................................................. 96
Regime da gesto econmica.......................................................... 99
O debate histrico.......................................................................... 100
O processo histrico do socialismo............................................. 102
O processo histrico do capitalismo........................................... 107
Convergncia dos sistemas........................................................... 113
A funo empresarial..................................................................... 116
Regime da funo empresarial..................................................... 120
O dilema brasileiro......................................................................... 127
SEGUNDA PARTE

OS PROBLEMAS CONCRETOS
Captulo 6
Consideraes introdutrias..................................................... 133

1 seo
Poltica do petrleo
Captulo 7
Criao da Petrobras.................................................................. 135
Constituio da Empresa.............................................................. 135
Programa da Petrobras.................................................................. 136

Captulo 8
Teses pr-Petrobras................................................................... 141
I Tese do capital nacional.......................................................... 142
A) Superproduo mundial........................................................... 143
B) Maior rendimento do Oriente Mdio.................................... 143
C) Relatividade dos investimentos............................................... 144
D) Concluso nacionalista............................................................. 146

II Tese do monoplio................................................................. 146

A) Mxima eficcia na pesquisa e lavra...................................... 146
B) Mxima rentabilidade .............................................................. 148

III Tese do monoplio estatal .................................................. 149

Captulo 9
Teses contra a Petrobras............................................................ 151
I Tese da participao do capital estrangeiro......................... 151
II Tese da livre concorrncia..................................................... 154
III Tese da iniciativa privada..................................................... 155

Captulo 10
A ao da Petrobras................................................................... 157
Os resultados iniciais..................................................................... 157
O programa para 1957-1961......................................................... 159

Captulo 11
Confronto crtico das teses....................................................... 165
Posio do problema...................................................................... 165
Codificao...................................................................................... 170
Capital nacional e capital estrangeiro......................................... 172
Monoplio e concorrncia............................................................ 173

Captulo 12
Economia e deciso.................................................................... 183
O pr-econmico e o transeconmico....................................... 183
O desafio nacional.......................................................................... 187
Reexame do petrleo..................................................................... 189
Eficincia e mito............................................................................. 197
Tabela de confronto crtico........................................................... 202

2 seo
Poltica de capitais estrangeiros
Captulo 13
O regime vigente........................................................................ 207
O problema em foco...................................................................... 207
Regime legal.................................................................................... 208
O mecanismo cambial................................................................... 210

Captulo 14
A crtica do capital estrangeiro................................................ 217
Sistematizao das crticas........................................................... 217
A espoliao econmica................................................................ 218
O dficit cambial............................................................................ 220
O efeito colonizador...................................................................... 222

Captulo 15
A defesa do capital estrangeiro................................................. 225
Sistematizao das teses................................................................ 225
Aumento da capacidade de investimento .................................. 226
Elevao mais que proporcional da produtividade................... 228
Efeito germinativo.......................................................................... 231

Captulo 16
Discusso do problema.............................................................. 235
Posio dos capitais estrangeiros................................................. 235
Confronto das teses....................................................................... 242
Efeito espoliativo e capacidade de investimento....................... 243
Efeito cambial e produtividade.................................................... 247
Efeito colonizador e efeito germinativo...................................... 251
Necessidade do capital estrangeiro na Amrica Latina........... 254

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional.......................... 259
O Brasil e o capital estrangeiro................................................... 259
Atuais objetivos do capital estrangeiro....................................... 263
Antagonismos e coincidncias..................................................... 267
Situao brasileira.......................................................................... 268
O empresrio nacional.................................................................. 273
O mercado de capitais................................................................... 279

3 seo
Poltica exterior
Captulo 18
A diplomacia brasileira.............................................................. 283
A crise do Itamaraty....................................................................... 283
As trs fases de nossa poltica exterior....................................... 288
Relaes com os Estados Unidos................................................. 292

Captulo 19
A poltica americanista.............................................................. 299
As teses americanistas................................................................... 299
O argumento ideolgico................................................................ 300
O argumento pragmtico.............................................................. 303
O argumento realista..................................................................... 307

Captulo 20
A poltica neutralista................................................................. 311
A posio neutralista..................................................................... 311
Fundamento ideolgico................................................................. 312
Fundamento pragmtico............................................................... 320
Fundamento realista....................................................................... 327

Captulo 21
Confronto crtico........................................................................ 331
Qualificaes prvias..................................................................... 331
Confronto ideolgico..................................................................... 332
Confronto pragmtico................................................................... 340

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo............................ 343
O problema do confronto realista............................................... 343
Neutralismo e desenvolvimento.................................................. 347
Neutralismo e apoio externo........................................................ 353
Alcance e sentido do neutralismo............................................... 363
A) Amrica Latina.......................................................................... 369
B) Pases afro-asiticos e rabes................................................... 370

C) Pases europeus e Japo............................................................ 370

D) Bloco sovitico e China............................................................ 371
E) Estados Unidos........................................................................ 372
F) Naes Unidas......................................................................... 373

O neutralismo e as superpotncias............................................. 374

Prefcio*

O problema do nacionalismo, com todas as suas implicaes,

constitui a questo fundamental com que ora se defronta o
Brasil, cujo futuro ser decisivamente condicionado pelas opes
que adotar, ante as vrias alternativas que nessa perspectiva
se abrem para o pas. Este trabalho uma contribuio ao
esclarecimento de tal problema.
Dentro de minhas limitaes de informao e de entendimento e do horizonte que me dado por minha prpria
perspectiva, procurei considerar a matria em termos rigorosamente objetivos e cientficos. Quer isso dizer, para os que
entendem, como eu, que o mundo, notadamente o da cultura,
sempre visto em perspectiva cada perspectiva constituindo
um ingrediente da prpria realidade , que a objetividade desejvel e possvel a que, partindo da conscincia dos condicionamentos, conduz compreenso crtica das ideologias e ao
reconhecimento do sentido ideolgico de tudo o que socialmente significativo.
*

N.E.: As datas e os comentrios no foram atualizados, permanecendo, portanto, fiis ao original

escrito em 2005.

13

Helio Jaguaribe

Mais do que um simples propsito de esclarecimento

terico, moveu-me elaborao deste trabalho a convico
a que cheguei, como estudioso dos problemas brasileiros e,
sobretudo, como pessoa humana e cidado, de que o crescente
equvoco que se est formando em torno do problema do
nacionalismo, alm de impedir a adoo de polticas racionais
e eficientes, est levantando barreiras injustificveis entre
alguns de nossos melhores homens. Como resultado, criam-se
condies propcias para que se tornem preponderantes formas
insensatas de radicalismo e formas, igualmente perigosas, de
aventureirismo antissocial e antinacional.
Todos os pases, na fase em que empreenderam sua
revoluo nacional, foram mobilizados em nome de certos
valores, mediante determinadas polticas e a expensas de dados
interesses, em defesa dos quais certas foras se opuseram ao
nacionalismo e por ele foram vencidas, sempre que a revoluo
nacional logrou impor-se e completar sua tarefa. O mesmo est
acontecendo com o Brasil. O essencial, para que esse movimento
se desenvolva e cumpra seu destino histrico, que se definam
claramente seus principais objetivos e se determinem as
condies bsicas de que depende a realizao desses objetivos,
impedindo-se que a irracionalidade na escolha dos meios
prejudique o alcance dos fins e evitando-se que as controvrsias
semnticas ou as idiossincrasias pessoais separem homens e
foras que de fato tm os mesmos propsitos e se acham ligados
s mesmas solidariedades.
***
14

Prefcio

Compreende este livro, alm da Introduo, duas partes

de desigual extenso. A primeira, mais sucinta, trata dos
problemas tericos envolvidos no tema e visa elucidar o sentido
do nacionalismo brasileiro. A segunda se dedica anlise de
questes especficas, como petrleo, capitais estrangeiros e
poltica exterior, procedendo-se ao confronto crtico da poltica
alternativa formulada, para tais questes, pelas correntes
nacionais e pelas que a elas se opem.
Era meu propsito inicial incluir, na segunda parte, mais
duas sees, relativas, respectivamente, energia eltrica e
energia nuclear. Pareceu-me, todavia, que este livro, para os
fins que tenho em vista, j se tornara demasiado longo. Duas
novas sees, compreendendo cada uma diversos captulos, o
levariam a ultrapassar o limite adequado a uma publicao de tal
gnero. Alm disso, como tenho estado, ultimamente, demasiado
absorvido por outros compromissos, corria o risco de atrasar por
muito tempo a edio do livro, com o inconveniente de acentuar
ainda mais o intervalo, sempre inevitvel, entre a data de coleta
dos dados estatsticos e a de sua publicao. Reservo-me, assim,
para escrever na primeira oportunidade, os captulos sobre
poltica de energia eltrica e poltica de energia nuclear. Conforme
o caso, esses captulos podero ser publicados isoladamente ou
includos neste trabalho, se vier a merecer uma segunda edio,
hiptese em que talvez se justifique a ampliao do texto.
***
Desejo, entre os muitos agradecimentos que devo s pessoas
e instituies cujo concurso tornou possvel este modesto
trabalho, manifestar meu reconhecimento pelos valiosos dados
15

Helio Jaguaribe

e informaes que me foram transmitidos, sobre petrleo, pelo

economista Heitor Lima Rocha e, sobre capitais estrangeiros,
pelo economista Sidney Latini. Aos Srs. Cleantho de Paiva Leite,
Ewaldo Correia Lima e Jos Augusto de Macedo Soares devo
proveitosas crticas sobre poltica exterior. Ao Sr. Oscar Lorenzo
Fernandez, alm de um contnuo debate, sempre esclarecedor
e estimulante, sobre todas as questes ventiladas neste livro,
devo uma penetrante crtica das primeiras formulaes da parte
terica, luz das quais fui levado a dar maior desenvolvimento
a algumas teses cuja redao inicial, demasiadamente sucinta,
as tornava obscuras. Ao Sr. Roland Corbisier, brilhante e
dinmico diretor do Iseb, a quem tanto devem esse instituto e
o atual movimento de ideias visando a uma nova compreenso
crtica do Brasil, agradeo o estmulo para escrever este livro e a
inteligente e cuidadosa reviso que se deu ao trabalho de fazer
dele. As Srtas. Maria Augusta de S Leal e Teresinha Ferreira
agradeo o penoso esforo de datilografar o texto.
Rio, julho de 1958.
Helio Jaguaribe

16

Introduo

Nacionalismo como linha divisria

De todos os movimentos ideolgicos que procuram
configurar a vida pblica brasileira e lhe imprimir orientao
prpria, o nacionalismo se destaca, ao mais superficial
exame, como a tendncia dotada de razes mais profundas e
de repercusso mais ampla. Explcita ou implicitamente, o
nacionalismo constitui a mais importante linha divisria de
todos os debates que se travam no Congresso, na imprensa e no
prprio mbito do governo e da administrao. As tendncias
que o representam ou que nele se apoiam superam as divises
partidrias, a distino entre os blocos do governo e da oposio
e at mesmo os conflitos de classe.
As duas grandes posies polticas em que se divide a
opinio pblica brasileira, cortando transversalmente todas as
estruturas sociais, so a do nacionalismo e a do entreguismo.
E essa mesma denominao sob a qual so identificados,
a despeito deles mesmos, os opositores do nacionalismo
demonstra a presena deste e na medida em que sua irrupo na
17

Helio Jaguaribe

conscincia poltica brasileira esvaziou as formulaes que lhe

so antagnicas e as reduziu a uma situao sobretudo negativa,
caracterizando-as menos pelo que so ou pretendem ser do que
pelo fato de no serem nacionalistas.
Contrastando, todavia, com a profundidade e amplitude do
movimento, verifica-se, tambm a mais superficial observao,
que o nacionalismo brasileiro constitui uma ideologia vaga, sem
formulao terica e carregada de contradies. Essa tendncia
marcante, que interceptou as distines de partidos e classes,
redistribuindo a opinio pblica em funo de si mesma, e imps
uma caracterizao meramente negativa aos seus opositores,
essa tendncia se apresenta, quando se tenta analis-la, com
um contedo, por sua vez, mais negativo do que afirmativo.
Se entreguistas so os no nacionalistas, estes so os que no
querem entregar ao controle estrangeiro as riquezas naturais
do pas, ou que se negam a aceitar a interferncia de potncias
e grupos aliengenas na determinao da economia brasileira.
Dessa insuficiente caracterizao do que seja e do que
se julgue devesse ser o nacionalismo brasileiro surgem suas
principais contradies. So nacionalistas, no Brasil, correntes
de extrema direita, ligadas, no passado, aos movimentos de
propenso fascista, e correntes de extrema esquerda, como
o Partido Comunista. So nacionalistas os defensores da
socializao dos meios de produo e os partidrios da iniciativa
privada. Alm disso, o fato de que o nacionalismo se caracterize
mais como a negao de certas polticas do que como a afirmao
de outras o leva a confundir-se com reivindicaes especficas e o
reduz a um plano essencialmente tpico. O nacionalismo contra
18

Introduo

a explorao do petrleo e dos minerais atmicos brasileiros

por grupos estrangeiros e se manifesta, predominantemente,
favorvel ao monoplio estatal para a explorao daqueles
recursos naturais. Essa mesma radicalidade, todavia, no se
apresenta em relao a outras matrias-primas ou atividades.
E, o que mais paradoxal, no conduz a uma poltica exterior
correspondente. Nota-se, tambm, nesse terreno, acentuada
perplexidade de parte das correntes nacionalistas. Na medida
mesma em que o movimento nacionalista heterogneo, quanto
composio social e poltica das foras que o integram, revela-se, presentemente, incapaz de atingir uma formulao mais geral
e consistente. E a inegvel posio de vanguarda assumida pelo
Partido Comunista (PC) no desencadeamento do nacionalismo,
particularmente quando dos debates que precederam a
promulgao da lei da Petrobras, induziu muitas correntes
nacionalistas, no af de se distinguirem do PC, a uma atitude,
no plano internacional, marcadamente colaboracionista, seno
mesmo satelitizante, em relao aos Estados Unidos.

Imperativo de formulao
Parecer evidente, por isso, que no mais pode ser adiado
o esforo de esclarecimento da significao do nacionalismo.
Como todos os movimentos que correspondem a exigncias
estruturais da sociedade, em determinada poca e fase de seu
processo histrico, o nacionalismo brasileiro surgiu antes de
sua prpria teoria, dinamizou-se antes de caracterizar seus fins
e tornou-se uma fora operante antes de haver organizado seus
planos de ao. Isso no significa, todavia, que tal estado de
19

Helio Jaguaribe

coisas possa perdurar indefinidamente. Apenas logram eficcia

histrica os movimentos que conseguem atingir suficiente grau
de formulao e de racionalidade, pois estas so as condies
de sua instaurao institucional e de sua operabilidade com
sentido finalista. Se o nacionalismo brasileiro, na adiantada
etapa de manifestao em que j se encontra, no chegar a
revestir-se de uma formulao racional a despeito de toda a
margem de irracionalidade que sempre perdura nos movimentos
sociais , ser condenado esterilidade do topicismo, sofrer a
fragmentao de suas tendncias e padecer do efeito paralisante
de suas contradies. Como a seguir se assinala, o nacionalismo
e a ideia de nao que nele se funda, e por ele se orienta, no so
fenmenos puramente objetivos, que se processem a despeito
da conscincia dos protagonistas e dependam, apenas, do curso
objetivo da histria. A nao, como sujeito coletivo, como ser
e instrumento de ao poltica, pode no chegar a constituir-se,
ou ter existncia efmera, a despeito de as condies objetivas
da sociedade favorecerem a ecloso e o desenvolvimento de tal
espcie de comunidade. Da o dilema que ora se apresenta ao
nacionalismo brasileiro e ao projeto de nao nele implicado:
ou alcana uma formulao mais consistente e suficientemente
elaborada, e determina o curso subsequente de nossa histria,
ou malogra, desaparecendo, com seu insucesso, a condio
mesma de o povo brasileiro realizar uma histria nacional.

20

PRIMEIRA PARTE

OS PROBLEMAS TERICOS

Captulo 1
O Nacionalismo como Fenmeno
Histrico-Social

O nacionalismo como fenmeno

Antes de ser uma ideologia racionalizadora do comportamento poltico e uma programao para orient-lo, o nacionalismo um fenmeno histrico-social. Os movimentos
nacionalistas s se constituem e s passam a exigir, como no
caso brasileiro, formulao adequada quando surgem as condies que se erigem em nao determinada comunidade. Esse
aspecto da questo fundamental para compreender o nacionalismo e situar a controvrsia que suscita.
Sob tal luz, a questo do nacionalismo perde a aparente
gratuidade com que frequentemente considerada, como se a
adeso ou a repulsa s tendncias nacionalistas fosse matria de
livre convico pessoal. Se verdade que, em certo sentido, as
convices jamais so arbitrrias, porque o homem se encontra
23

Helio Jaguaribe

sempre em situao e por esta condicionado, ainda mais certo

que so imediatamente vinculados situao histrico-social
os movimentos que constituem uma de suas componentes. A
tendncia nacionalista uma exigncia que decorre do fato de
encontrar-se algum objetivamente solidrio com o processo
de configurao e desenvolvimento de uma nacionalidade.
E os movimentos antinacionalistas, na medida em que no
passam de mera oposio a determinada forma de nacionalismo
vigente, em funo de outras consideradas possveis e melhores,
exprimem, em sentido global, uma resistncia quele processo,
motivada por outras solidariedades.
Como se v, tanto as tendncias nacionalistas quanto o
processo de configurao de nacionalidade que d margem
sua ecloso so fenmenos histricos sociais que, apesar de
sua dimenso voluntarista, apresentam uma faceta objetiva,
tornando-se assim insuscetveis de julgamentos de valor, em
termos de bem ou de mal, de verdade ou de erro.

A O fenmeno nacional
Que a nao?
A compreenso de tais fenmenos exige o esclarecimento de
que venha a ser o processo configurador de uma nacionalidade.
Essa questo tem suscitado interpretaes diversas e at hoje
no pacfica.
Que uma nao? A tal pergunta tm sido dadas duas ordens
de respostas. Os que a encaram em termos objetivos esforam-se em determinar os componentes essenciais dessa espcie
24

Captulo 1
O nacionalismo como fenmeno histrico-social

particular de comunidade que a nao. Tradicionalmente,

considera-se que tais componentes so a existncia de um povo,
dotado de vnculos comuns, como a raa e a tradio cultural,
habitando permanentemente certo territrio e integrado, ou
propenso a ser integrado, por um sistema comum de governo.
Os que, diversamente, consideram a questo em termos
subjetivistas assinalam que a nao a consequncia da vontade
prvia de constitu-la e mant-la. a tese do permanente
plebiscito, a que aludia Renan. H naes sem territrio, como
as nmades, ou o caso-limite e no isento de equvocos da
nao judaica. H naes racial, religiosa e linguisticamente
heterogneas, como a Sua, a Rssia etc. Seria, portanto, o
propsito nacional que constituiria a nao, j que esta no se
encontraria predeterminada por nenhum conjunto de fatores
objetivos.
Sem pretender dar soluo definitiva a essa controvertida
matria, nem incidir num ecletismo fcil ou em conciliaes
puramente verbais, parece incontestvel que ambas as teses
revelam um aspecto da realidade.
Condies objetivas da nao
Como mais analiticamente se indicar em trecho subsequente
deste estudo, a constituio de uma nao depende sempre de
condies objetivas, externas e internas comunidade que se erige
em nao. Tais condies so histricas, sociais e geogrficas.
Historicamente, a nao produto de determinada cultura,
a ocidental, e nesta surge, apenas a partir de determinada
25

Helio Jaguaribe

poca, o Renascimento. Outras culturas conheceram a plis e

o imprio, lograram constituir formas de Estado prximas s
do Estado moderno, mas no suscitaram o aparecimento de
nacionalidades.
Alm das condies histricas, a nao determinada por
condies sociais. No arbitrariamente, mas em virtude de
determinadas transformaes econmico-sociais e para atender
e salvaguardar interesses decorrentes dessas transformaes
que se constituem em naes comunidades que anteriormente se
achavam organizadas em forma diversa. E como as coletividades
que se integram em nao, qualquer que fosse a sua forma
prvia de organizao, viviam em determinado territrio, as
condies geogrficas intervm como terceiro fator objetivo
condicionante da formao das nacionalidades.
Ter-se- ocasio, mais adiante, de examinar as causas que
conduzem formao de naes. O processo de formao de
nacionalidades, no entanto, alm de sujeito s condies referidas,
s se realiza quando existem certos vnculos entre as populaes
que se constituem em nao. J se mencionaram esses vnculos:
unidade de raa, de cultura e de territrio. O primeiro elemento
relativamente o menos importante e surge mais como o resultado
de uma situao de fato oriundo das correntes migratrias
do que como um fator de aglutinao, particularmente porque
os contatos inter-raciais so comandados menos por princpios
psicofsicos do que por normas culturais, o que transfere sua
importncia para o elemento cultural.
O elemento cultural, compreendendo, em dada poca, a
cosmoviso bsica de um povo, sua lngua e demais meios de
26

Captulo 1
O nacionalismo como fenmeno histrico-social

significao e comunicao, como arte e estilo, suas instituies

e sua tecnologia, o principal fator de aglutinao nacional.
Quando se processa, nas condies histricas e sociais j
mencionadas, o fenmeno de configurao das nacionalidades,
estas tendem a incorporar na mesma nao os povos vinculados
pela mesma cultura.
Completando os efeitos do fator cultural, e interferindo
como elemento tendente a circunscrev-lo, figura o territrio.
As naes tendem a incluir as comunidades da mesma formao
cultural situadas no mbito do mesmo territrio natural. Seria
demasiado longo elucidar o sentido de territrio natural. Basta
indicar que se apresenta como tal, em fase dada, o territrio
cuja ocupao e utilizao correspondem s possibilidades
e convenincias de determinado povo, em funo dos meios
tecnolgicos de que dispe.
Concepo dialtica da nao
evidente, portanto, que as concepes objetivistas
da nao se apoiam em dados comprovveis. No menos
certo, todavia, que uma interpretao puramente objetivista
do fenmeno nacional no bastaria para explic-lo, e que
tambm so procedentes as concepes subjetivistas. Pois, se
depende das condies e dos elementos indicados a formao
das nacionalidades, estas somente se constituem como tais
quando surge o projeto poltico que visa fund-las e mant-las. As naes no so apenas situaes que envolvem uma
solidariedade objetiva entre seus membros. As solidariedades
objetivas so tpicas, por definio, e no implicam o projeto de
27

Helio Jaguaribe

sua preservao. o projeto de vida nacional que d nao sua

continuidade no tempo e sua fisionomia prpria, como sujeito e
instrumento de ao poltica. A nao, portanto, um processo
dialtico em que intervm, como condies objetivas que a
possibilitam e ensejam, determinados fatores histricos, sociais
e geogrficos, mas que somente constituda em nacionalidade
em virtude de um projeto de integrao nacional.
A nao em sentido histrico precede a nao em sentido
poltico. Mas nem todas as naes em sentido histrico, ou
seja, nem todas as comunidades dotadas de unidade de raa
e de cultura, habitando o mesmo territrio natural, chegam a
constituir uma nao. Ao contrrio, esta pode vir a formar-se
mesmo quando faltem algumas daquelas caractersticas comuns.
Somente quando, em funo das exigncias decorrentes da
evoluo faseolgica da comunidade e das condies peculiares
a determinadas pocas, surge o propsito integrador que
as naes historicamente possveis se constituem em naes
politicamente existentes.
O nacionalismo, entendido em seu sentido mais amplo e
essencial, constitui, precisamente, essa aspirao fundadora
e preservadora da nacionalidade. precedido pelo fenmeno
histrico-social da nao, em sentido histrico, e das condies
de fase e de poca que impem a necessidade da integrao
nacional. A pura vontade poltica cria Estados, mas no forma
naes. o nacionalismo, todavia, que, dadas aquelas condies
e por elas suscitado, se constitui em projeto fundador e
preservador da nao.
28

Captulo 1
O nacionalismo como fenmeno histrico-social

Nacionalismo Integrador e Nacionalismo Imperialista

Antes de abordar a questo relativa aos motivos que suscitam a formao das nacionalidades, importaria notar, ainda,
que o fenmeno do nacionalismo, apesar da multiplicidade de
caractersticas que apresenta, no espao e no tempo, tende a se
diferenciar em duas espcies distintas. A primeira representa
o propsito configurador e preservador de uma nacionalidade
historicamente possvel, experimentada como necessria por
seus membros, mas ainda no constituda ou consolidada politicamente. A segunda representa o projeto de superao de um
obstculo que se constitui no mbito de uma nao plenamente
conformada e j dotada historicamente de experincia de vida
nacional, mas que no logra subsistir no seu enquadramento
tradicional, ou dentro dele preservar as novas necessidades de
seus membros. Nesse segundo caso, verifica-se em velhas naes,
cujo nacionalismo se amortecera na tranquilidade do hbito,
um recrudescimento do sentimento nacional, propenso a adquirir carter agressivo.
A primeira espcie de nacionalismo, ou nacionalismo
integrador, o das comunidades que se constituem em nao.
A essa espcie pertenceram os nacionalismos europeus e o norte-americano do sculo XVIII, e, em nosso sculo, os nacionalismos
dos pases afro-asiticos, rabes e latino-americanos. A segunda
espcie de nacionalismo, ou nacionalismo imperialista, o das
comunidades, para as quais o Estado-nao no constitui mais
um enquadramento adequado, porque seu desenvolvimento
econmico e cultural j extravasou daquela rea e requer um
mbito mais amplo para lhe dar suporte e espao de realizao.
29

Helio Jaguaribe

A essa espcie pertencem os nacionalismos europeus do sculo

XX, em face do dilema de se entrechocarem na disputa da
hegemonia e dos mercados o que as novas condies do mundo,
aps a Segunda Guerra Mundial, j no lhes possibilitam ou de
se integrarem numa unidade transnacional, que seria a grande
Europa.
Uma das razes que tm dificultado a compreenso do
significado dos nacionalismos afro-asiticos, rabes e latino-americanos, por parte dos pases europeus e dos Estados
Unidos, o fato de terem tais pases superado h muito sua
fase de nacionalismo integrador e s terem agora a experincia
do nacionalismo imperialista. Da sua propenso a considerar
desfavoravelmente o nacionalismo das naes mais jovens,
que somente hoje se constituem ou consolidam, vendo sempre
nesse nacionalismo ameaa paz mundial ou infiltrao
do comunismo. Somente tais distores explicam como foi
possvel, na Frana e na Inglaterra, equiparar a ao de Nasser
de Hitier, seja qual for a opinio que se tenha sobre acerto ou
desacerto da orientao do atual chefe do governo egpcio.

B Formao das nacionalidades

Causas das nacionalidades
Feita essa sucinta digresso sobre as duas formas de que
tende a revestir-se o nacionalismo, necessrio retomar o
problema da formao das nacionalidades. Examinaram-se, em
trecho precedente, os elementos objetivos e subjetivos de que
se constituem as naes. Cabe analisar, agora, as causas que
conduzem sua formao.
30

Captulo 1
O nacionalismo como fenmeno histrico-social

No so os simples particularismos de um povo e de uma

regio que suscitam os movimentos nacionalistas. Se certo
que todas as caractersticas existenciais de ordem geral se
refletem em formas sociais prprias, e tendem assim a gerar
efeitos polticos correspondentes, no significa isso que tais
caractersticas, como peculiaridades regionais, alcancem as
dimenses e o sentido de um movimento nacional. Ao contrrio,
todos os movimentos nacionais se processaram mediante
a superao dos particularismos regionais, integrando as
comunidades regionais na unidade mais ampla da nao.
Tampouco vlido supor que so as caractersticas nacionais de
um povo, como notas mdias nele predominantes, que motivam
sua configurao nacional. Tal noo, produto da concepo
romntica do Volksgeist, ao transpor para as comunidades ideias
e critrios prprios apreciao do comportamento individual
da pessoa humana, incide em toda sorte de equvocos, afastando-se do plano histrico-social em que se situam os fenmenos em
questo.
As caractersticas nacionais
Realmente, as caractersticas nacionais, na medida em
que no constituam mitos (como PC os prottipos de judeu, de
alemo etc.) mas como tais se revelem a uma anlise emprica, so
produtos histricos mutveis, diversamente do que ocorre com
as caractersticas da personalidade, que persistem na identidade
do sujeito, a despeito das variaes que se manifestam no curso
do tempo. Longe de serem o fundamento da nao, as chamadas
caractersticas nacionais so efeito da histria nacional, dentro
31

Helio Jaguaribe

da histria global de uma cultura, determinadas, no mbito

interno da nao, por seu processo faseolgico e, no mbito
geral da cultura, por suas transformaes epocolgicas.
So as grandes pocas da histria ocidental para tom-la
como exemplo que suscitam o aparecimento de modelos
psicossociais como os do homem gtico, ou renascentista, ou
barroco. E so as diversas fases do desenvolvimento interno
de cada nao que condicionam o carter nacional dos povos.
Esse ltimo fenmeno pode ser claramente observado, hoje
em dia, quando se tornam conscientes e dirigidos os processos
de desenvolvimento econmico-social, ao se examinar,
comparativamente, a transformao das caractersticas
nacionais de comunidades que experimentaram um rpido
desenvolvimento, como a sovitica, de 1928 Segunda Guerra
Mundial, ou aps esta, como as comunidades asiticas e latino-americanas.
A nao e os demais grupos sociais
De acordo com o que foi observado, a nao um processo
dialtico em que intervm como condies objetivas que a
possibilitam e ensejam, determinados fatores histricos, sociais
e geogrficos, mas que somente constituda em nacionalidade
em virtude de um projeto de integrao nacional.
Por que surge tal projeto e quais os fins a que visa? Se
considerarmos a questo em termos de pura dinmica social,
verificaremos que o projeto nacionalista, enquanto propsito
de formar e consolidar determinada unidade social, no se
distingue de outros projetos agremiativos, tais como os que
32

Captulo 1
O nacionalismo como fenmeno histrico-social

conduzem constituio de quaisquer grupos sociais. O que

diferencia o propsito de formar ou consolidar uma nao do
propsito equivalente para outros grupos sociais um conjunto
de duas ordens de fatores. A primeira se refere ao fato de que
a nao no um grupo contratual, mas pertence quela forma
de associao em que a unidade preexiste relao membro-grupo. A nao, em sentido histrico, antecede e condiciona
a possibilidade da nao, em sentido poltico, ou seja,
voluntarista. Ainda assim, todavia, no se distingue a nao
de outras comunidades naturais ou integradas, como a aldeia,
a tribo, ou o Estado-cidade. A segunda ordem de fatores, que a
diferencia das demais comunidades integradas, a circunstncia
de ser a nao uma comunidade abstrata, suscitada e delimitada
pela unidade econmica, geogrfica e cultural dos povos que a
compem. O elemento contratual, excludo da primeira ordem
de fatores, reaparece de modo distinto, na forma de uma deciso
poltica, nesse segundo aspecto das condies que conduzem ao
surgimento e manuteno das naes. As relaes sociais que
vinculam entre si os membros da comunidade nacional no so
as de vizinhana mas as de cooptao. Uma comunidade se erige
em nao quando so dadas determinadas condies, externas e
anteriores ao projeto nacional, que o possibilitam e o ensejam.
Compreenso histrica da nao
Isso posto, retomemos a pergunta inicial por que surge
tal projeto e a que fim visa?. A compreenso desse fenmeno
exige que se tenha ao mesmo tempo uma viso histrica. As
principais caractersticas assinaladas, como constituindo as
33

Helio Jaguaribe

condies objetivas conducentes formao de naes (unidade

de raa, cultura e territrio), estiveram presentes, por exemplo,
na Grcia Clssica e na Idade Mdia europeia. Em ambos os
casos notamos a ocorrncia, em determinadas circunstncias,
de manifestaes de carter nacional. Assim, a unio das
cidades da tica e do Peloponeso contra a Prsia, no caso grego,
e, no caso da Europa medieval, os movimentos que conduziram
os povos ibricos luta contra os reinos rabes da Pennsula,
ou que reuniram as comunidades francesas na luta contra a
invaso inglesa, na Guerra de Cem Anos. Tais manifestaes de
carter nacional, no entanto, foram espordicas, determinadas
por agentes externos e no suscitaram uma formulao poltica
consistente, que, no caso europeu, s a partir do Renascimento,
e no curso de vrios sculos, conduziria formao das naes
do velho continente e que, no caso da Grcia Antiga, jamais
levou sua integrao nacional.
Por que, presentes as condies objetivas j mencionadas, a
Grcia Clssica no chega integrao nacional, ao passo que a
alcanam, nos sculos XVII e XVIII, os pases europeus? Por que,
ademais, na Europa moderna, povos privados de algumas ou
vrias das caractersticas objetivas em apreo logram constituir-se em naes, como a Sua e a Rssia? Como explicar-se o
nacionalismo judaico, partindo de um povo territorialmente
disperso, e o nacionalismo asitico contemporneo, partindo
de povos culturalmente heterogneos?
Se excluirmos de nossa anlise o caso judaico cuja nao
em grande parte uma antinao , veremos que o projeto
nacional, dadas as circunstncias que o tornam possvel,
34

Captulo 1
O nacionalismo como fenmeno histrico-social

suscitado pela necessidade de que se ressente uma comunidade

de construir e manter em funcionamento um mecanismo
poltico-jurdico que imprima efeitos prticos sua unidade
social, cultural e geogrfica. Esse fenmeno, analisado mais
profundamente, revela a necessidade, experimentada por certa
coletividade em determinadas circunstncias, de assegurar seu
desenvolvimento econmico-social mediante a organizao e
consolidao da aparelhagem institucional adequada.
Comparao com a plis
O Estado-cidade antigo no chegou a integrar-se em unidade
nacional porque seu desenvolvimento se processava por mera
agregao. Baseado no trabalho escravo e numa economia em
que o aumento da produtividade se lograva principalmente por
meio das trocas com o exterior, o crescimento da plis tendia
a realizar-se mediante a imposio de sua hegemonia sobre as
demais, visando a alcanar condies de troca mais vantajosas
e a canalizar para si uma corrente de tributos, pela sujeio das
cidades vassalas. Acrescente-se que a cosmoviso peculiar
cultura clssica, conducente a uma concepo do mundo esttica
e geomtrica, privava a antiguidade de categorias para imaginar
uma soluo dinmica e funcional que lhe permitisse romper o
equilbrio formal da natureza, possibilitando-lhe a explorao
dos recursos e das energias naturais segundo uma ordenao
imposta pelo homem.
Assim, nem a atmosfera espiritual da antiguidade lhe permitiu formas de organizao social distintas da plis, nem o
sistema econmico-social desta a conduzia integrao nacional.
35

Helio Jaguaribe

Comparao com a Idade Mdia

Igualmente, na Europa medieval, fundada sobre a servido
da gleba, em uma economia de consumo restrito e local, o desenvolvimento das comunidades se processava ou pela imposio
dos vnculos de vassalagem entre as diversas senhorias feudais,
ou pelo mercantilismo dos burgos livres, tendentes, por isso
mesmo, a organizar-se na forma de plis, de que constituem
exemplo significativo as cidades italianas ou hanseticas,
quando a economia monetria se expande a partir do sculo XV.
A economia agrria da Idade Mdia, nas condies culturais da
poca, conduz ao feudalismo, cuja rede de suseranias e vassalagens institui relaes anlogas s que o sistema de hegemonias
estabelecera, na Grcia, entre as cidades dominantes e as tributrias. E o mercantilismo dos burgos livres conduz a formas de
imperialismo comercial semelhantes s praticadas por Atenas
ou Cartago.
A nao como quadro do desenvolvimento
Diversamente, quando o desenvolvimento do capitalismo,
a partir do Renascimento, expande a economia monetria,
sistematiza o artesanato e suscita o comrcio interno, gerando
um intercmbio de bens entre a cidade e o campo, estreitam-se os
vnculos que uniam os povos dotados de caractersticas comuns.
A contiguidade de territrio estimula a integrao econmica,
que se processa tanto mais facilmente quanto maior seja a prvia
unidade cultural. Acentuam-se, assim, sobre os fatores que
haviam suscitado a multiplicidade dos ordenamentos feudais,
os fatores que conduziam sua integrao. E na disparidade
36

Captulo 1
O nacionalismo como fenmeno histrico-social

dos condados e burgos medievais comea a recortar-se o perfil

das novas naes europeias. O mercantilismo transatlntico,
dos sculos XVI a XVIII, acelera ainda mais esse processo, que
culminar com a revoluo industrial.
As naes europeias, em sentido histrico, preexistiram
a esse processo integrativo. Delas j tinha certa conscincia
a Idade Mdia, quando, por exemplo, se classificavam por
naes os estudantes das universidades. O simples fato
de diversas comunidades falarem a mesma lngua, dentro
da mesma cultura, com idntica origem tnica, habitando
territrios contguos, no conduziu, todavia, tais comunidades
ao propsito de se integrarem em um mesmo ordenamento
poltico-jurdico, enquanto tal exigncia no lhes foi imposta por
suas necessidades vitais. Estas surgiram, predominantemente,
em forma econmica. Foram, tambm, determinadas por
imperativos de defesa e em virtude de fenmenos polticos.
Mas, medida que tal necessidade se fez sentir, acentuou-se
o sentimento nacionalista, formou-se o propsito de inserir a
nao no mesmo ordenamento poltico-jurdico, fazendo surgir
os Estados nacionais. Mais tardiamente, embora, a necessidade
de integrao revelou-se capaz de superar a diversidade de
religies, como na Alemanha, ou de lnguas, como na Sua.
A unidade histrico-cultural, naquele caso, e a histrico-geogrfica, neste, bastaram, em funo da comunidade de
interesses econmicos e das necessidades de defesa, para
permitir a formao de nacionalidades.
Basicamente, portanto, o projeto nacionalista algo que,
fundado na necessidade de assegurar, mediante um adequado
37

Helio Jaguaribe

ordenamento poltico-jurdico, as comuns necessidades econmicas e de defesa, unifica, em dado territrio, comunidades
vinculadas pelos mesmos laos histrico-culturais.
Os fins da nao
Como todo projeto, o nacionalismo finalista. Tal finalismo,
porm, se inscreve em dois planos distintos. deliberado, na
medida em que exprime a deciso poltica de instaurao ou
consolidao de um ordenamento poltico-jurdico comum,
visando a assegurar determinados interesses. indeliberado,
todavia, na medida em que manifesta necessidades humanas que
se impem previamente a qualquer deciso, como decorrncia
da vida em sociedade. Nesse ltimo sentido, a teleologia do
nacionalismo se confunde com a teleologia da vida humana em
sociedade. Poder-se- atribuir-lhe este ou aquele fim supremo,
de acordo com as concepes que se adotarem sobre os fins da
vida e da histria. Seja qual for, no entanto, a concepo que
se adote em relao aos seus fins ltimos, cabe reconhecer, ao
menos por induo emprica, que o fim a que propende a vida
humana, no curso da histria, a realizao de formas superiores
de humanidade, dentro de formas superiores de organizao
social, em funo dos critrios, historicamente variveis,
levados em conta para fixar os modelos de humanidade.
Mediatamente, portanto, o nacionalismo, como todos
os processos de associao em grupos sociais integrados,
tem como sentido finalstico a realizao de um modelo de
humanidade. Imediatamente, pela integrao poltico-jurdica
de comunidades dotadas de condies objetivas de solidariedade,
visa a assegurar seus interesses econmicos e de defesa.
38

Captulo 2
Sucinta Anlise do Nacionalismo Brasileiro

Da nao histrica nao poltica

A despeito de o processo formativo da nao brasileira, em
sentido histrico, ter-se iniciado desde a colonizao, somente
nas ltimas dcadas do sculo XX se criaram as condies que
imporiam ao Brasil uma configurao nacional, no sentido
poltico do termo.
Conduzido, desde os primrdios coloniais, a ser uma economia complementar da europeia, especializada na exportao de matrias-primas e produtos primrios para o consumo
externo, o pas encontrou na escravido um regime propcio
ao desempenho dessa funo, permanecendo a ele sujeito at
os fins do sculo passado. Assim, multiplicados e prolongados
pela escravido os efeitos decorrentes de nossa heteronomia
e exogenia econmicas, a vida brasileira careceu, at recentemente, de condies e estmulos para maior integrao que
39

Helio Jaguaribe

fizessem o pas voltar-se para si mesmo e constituir-se em

principal objeto de sua prpria atividade.
Os movimentos polticos que instauraram a independncia
e a repblica se realizaram, por tal motivo, num plano meramente
superestruturrio, consistindo apenas na alterao das formas
institucionais de um processo que permaneceu relativamente
inalterado, comandado pelas mesmas foras representativas da
economia colonial ou semicolonial. De muito maior importncia
foram as transformaes econmico-sociais que, a partir
da Abolio, comearam a criar um mercado interno e, em
funo das exigncias deste e das limitaes impostas receita
cambial do pas, por sua exportao relativamente inelstica,
ocasionaram sua industrializao.

Desenvolvimento e nacionalismo
No cabe nos limites deste estudo uma anlise dessas
transformaes 1. Saliente-se, apenas, que o surto de desenvolvimento econmico iniciado com a Primeira Guerra Mundial, expandido com a crise de 1929 e intensamente acelerado
depois da Segunda Guerra Mundial, conduziu o pas, objetivamente, e revelia de qualquer ao deliberada, a voltar-se para
si mesmo, produzindo para o consumo interno, compondo sua
estruturao social de acordo com a situao de suas prprias
classes, refletindo sobre os seus problemas e modelando suas
instituies sob a presso das prprias foras sociais. Essa
transformao interior das condies econmicas, sociais,
1 Consultar, a esse respeito, Para uma Poltica de Desenvolvimento Nacional, in Cadernos do
Nosso Tempo, n5.

40

Captulo 2
Sucinta anlise do nacionalismo brasileiro

culturais e polticas, que se acentuou a partir da dcada de 40,

mas que remonta aos anos 20, e se pode, sem grandes distores, fazer coincidir com a revoluo de 30, no se processou
de modo uniforme e homogneo. medida que determinados nveis ou setores da vida brasileira experimentavam essa
transformao, neles se fazia sentir a exigncia da integrao
do pas como um todo. Tal exigncia, como j foi observado,
suscita, quando se manifesta em uma comunidade objetivamente caracterizada como nao, no sentido histrico do termo, o propsito de configur-la definitiva e plenamente em
nacionalidade, no sentido poltico do vocbulo. Tal propsito
o nacionalismo, entendido em sua acepo ampla.
No caso brasileiro, como se indicou, esses movimentos
nacionalistas surgiram fragmentria e descontinuamente, em
funo das reas de integrao constitudas pelo desenvolvimento
econmico-social. Houve um nacionalismo cultural, a que se
acham ligados o movimento modernista e as correntes que
dele se originaram, como a verde-amarela, a regionalista, a do
realismo social etc. Mais recentemente, eclodiu o nacionalismo
econmico, reivindicando para o capital nacional, sobretudo
na forma de monoplios estatais, a explorao do petrleo
e dos minerais atmicos. E ao mesmo tempo se desenvolveu
o nacionalismo poltico, identificado, internamente, com as
exigncias de democracia e de justia social e com a tendncia
de fortalecer a Unio, no quadro da federao, e revitalizar o
municpio, como ncleo regional bsico. No plano de nossas
relaes internacionais, o nacionalismo poltico reivindica para
o pas uma posio de maior autonomia, em face dos Estados
41

Helio Jaguaribe

Unidos e das grandes potncias europeias, e se inclina para

uma linha neutralista, em relao ao conflito norte-americano-sovitico. Exprime, pois, uma tomada de conscincia dos
interesses prprios do Brasil, no mbito das outras naes, e das
massas populares, no mbito interno do pas, e constitui uma
exigncia de acatamento da soberania popular e da nacional.

Sociologia do nacionalismo
Se considerarmos o fenmeno do nacionalismo brasileiro
do ponto de vista sociolgico, observaremos que as tendncias
indicadas correspondem crescente importncia que adquiriram
no pas as foras vinculadas ao desenvolvimento econmico.
No quadro do semicolonialismo e subdesenvolvimento do
Brasil de antes de 1930, as classes dirigentes eram comandadas
pela lgica ditada por nossa heteronomia e exogenia. E o povo
brasileiro constitua, predominantemente, mo de obra, a
princpio escrava e, em seguida, sujeita a um estatuto de quase
servido da gleba, destinada a produzir os artigos com que
concorramos para o suprimento do mercado norte-americano
e do europeu. A lgica de nossa economia impunha s classes
dirigentes uma viso do mundo centrada no no Brasil, mero
instrumento a servio das economias industriais, mas nestas, a
que se destinava nossa produo e das quais provinham tanto os
bens de consumo requeridos por aquelas classes como as ideias
de que se alimentava. E as massas trabalhadoras, privadas de
conscincia prpria e dos meios de adquiri-la, no dispunham,
tambm, de condies para reivindicar a defesa de seus
interesses, determinados por um regime produtivo exocntrico,
42

Captulo 2
Sucinta anlise do nacionalismo brasileiro

em que os preos eram fixados externamente pelos mercados

compradores.
As transformaes acarretadas pelo desenvolvimento
econmico alteraram esse quadro. Paralelamente aos setores
que permaneceram vinculados economia de exportao de
bens primrios, surgiram e adquiriram importncia crescente,
nas classes dirigentes, os setores dedicados produo para
o mercado interno. E a circunstncia de passar a depender do
consumo nacional uma parcela crescente de nossa produo
proporcionou s massas trabalhadoras condies para impor
uma redistribuio mais justa da renda nacional.
A controvrsia entre o nacionalismo e as tendncias que a
ele se opem, que neste estudo se designaro de cosmopolitas,
de sorte a excluir do termo qualquer implicao valorativa, ,
essencialmente, o debate entre as estruturas sociais vinculadas
ao antigo regime produtivo e as representativas do novo.
Aquelas aspiram a manter a importncia relativa que detinham
no Imprio e na Repblica Velha, favorecem as polticas
econmicas liberais, na medida em que o livre-cambismo tende
a reforar o setor primrio de nossa economia, mas sustentam
a necessidade de o pas, como um todo, se responsabilizar pelas
flutuaes dos preos externos, segundo a orientao definida
por Celso Furtado, e que consistiria, para o setor primrio, na
privatizao dos benefcios e na socializao dos prejuzos. As
novas foras ligadas ao desenvolvimento, ao contrrio, aspiram
a um dirigismo racional que favorea a industrializao, por
meio de medidas protecionistas e de processos de transferncia
de renda, pretendem assumir uma posio de liderana, no
43

Helio Jaguaribe

mbito interno do pas, e visam imprimir-lhe uma linha de

maior funcionalidade e de plena afirmao de sua soberania.
O cosmopolitismo, subestimando a capacidade nacional
de investimento e de incorporao da tecnologia moderna,
entende que o progresso nacional depende, essencialmente,
de investimento estrangeiro e favorece uma poltica
neocolonialista, especialmente voltada para os Estados Unidos,
a quem caberia o papel de expandir a economia brasileira, a
ela incorporando seus capitais e sua tecnologia, a exemplo
do ocorrido no Canad. O nacionalismo, superestimando a
capacidade nacional de investimento e especialmente o preparo
tecnolgico do pas, considera com ceticismo ou com receio
o investimento estrangeiro e se inclina para uma poltica
de capitalismo de Estado, atribuindo aos poderes pblicos,
particularmente na rbita da Unio, o principal encargo de
promover o desenvolvimento econmico do pas.
Os debates em torno do petrleo e dos minerais atmicos,
do regime do capital estrangeiro e, mais recentemente, da
reforma tarifria manifestaram essas duas posies. tpica,
nesse sentido, a controvrsia em torno das disposies
cambiais relacionadas com a nova lei de tarifas. Enquanto as
foras ligadas economia primria advogaram a completa
abolio dos controles estatais sobre o intercmbio comercial
com o exterior, reivindicando um nico mercado cambial, em
que as taxas resultassem livremente da oferta e da procura, as
correntes vinculadas industrializao viram na tarifa um novo
mecanismo protecionista e se opuseram a qualquer reforma
cambial que suprimisse o controle estatal e a diferenciao
44

Captulo 2
Sucinta anlise do nacionalismo brasileiro

das taxas. Exprimindo, caracteristicamente, esse ponto de

vista, o Sindicato da Indstria Siderrgica divulgou um texto
(matutinos do Rio, de 9-6-57) no qual sustenta que somente
por meio de uma transferncia de renda do setor primrio
para investimentos de base, possibilitada pela multiplicidade
de taxas, pode ser promovido o desenvolvimento econmico
brasileiro.

Psicologia do nacionalismo
Se completarmos essas indicaes com algumas observaes
de carter psicocultural, verificaremos a propenso de as
posies nacionalistas e cosmopolitas corresponderem a nveis
bem determinados de mentalidade e de cultura.
Acusam tendncia predominantemente nacionalista os
grupos que incluem os mais elementares e os mais elaborados
nveis de mentalidade e cultura, enquanto os grupos de nvel
mdio so mais acentuadamente cosmopolitas.
De modo geral, essa distribuio reflete a composio social
predominante em cada uma das tendncias. O nacionalismo,
pelos motivos expostos, uma aspirao que corresponde, de
um lado, ao setor mais dinmico da burguesia, empenhado na
revoluo industrial. De outro, ao proletariado, cuja capacidade de consumo se expande com o grau de industrializao.
Ademais, so de tendncia nacionalista os quadros tcnicos
e administrativos e a intelligentsia da classe mdia, vinculados, simultaneamente, ao processo de desenvolvimento e
consolidao interna e externa do Estado. O cosmopolitismo,
ao contrrio, a posio para a qual propendem a burguesia
45

Helio Jaguaribe

latifndio-mercantil setor dirigente da burguesia nas condies semicoloniais e subdesenvolvidas do Imprio e da Repblica Velha e a ampla parcela da classe mdia que constitui
um setor tercirio relativamente parasitrio, indiretamente
subvencionado pelo Estado cartorial, na forma de empregos
pblicos sem correspondentes encargos, de baixa ou nula funcionalidade.
Alm de refletir uma diviso tendencial de classes, a definio
das opinies por nveis de mentalidade e de cultura, entre o
nacionalismo e o cosmopolitismo, se relaciona com o contedo
mesmo de ambas as ideologias. A pura e simples afirmao
de confiana nas potencialidades do pas e o sentimento de
autossuficincia, no controlados criticamente pela conscincia
das limitaes nacionais e por critrios comparativos,
conduzem naturalmente as mentalidades mais rudimentares
e incultas a um nacionalismo incondicional, tendencialmente
xenfobo e propenso a erigir a prpria condio em ideologia.
Diversamente, a conscincia das limitaes do pas, a frustrao
por elas causada, agravada pela comparao com os ndices
correspondentes relativos aos pases plenamente desenvolvidos,
gera, nos que dispem de categorias para tais julgamentos, um
complexo de inferioridade que esteriliza o sentimento nacional
e inclina aos ideais cosmopolitas. Somente, por isso, em nvel
mais elaborado e com apoio em maior base cultural, se logra
atingir a crtica da critica, a negao da negao. E assim como
uma tomada de conscincia crtica, mas privada de sistemas de
referncia, conduz o brasileiro mdio ao desprezo do prprio
pas e lhe inspira um cosmopolitismo de compensao, assim
46

Captulo 2
Sucinta anlise do nacionalismo brasileiro

a compreenso sociolgica e historicamente qualificada

da realidade brasileira conduz convico de que o pas se
transforma e se desenvolve a uma taxa muito favorvel e dispe
de condies para se tornar a prazo curto uma grande nao,
suscitando, por isso mesmo, uma orientao nacionalista.

47

Captulo 3
Contradies do Nacionalismo Brasileiro

Quadro das contradies

Essa anlise sucinta do nacionalismo brasileiro contm,
de modo geral, a indicao das contradies a que se encontra
sujeito. Tais incoerncias refletem as antinomias mesmas a que
so conduzidas as foras sociais quando sua interao no
mediatizada por formulaes polticas conciliatrias.
Esse quadro de contradies, por isso mesmo, apresenta
dois aspectos que se entrelaam, uma vez que, se as
incoerncias do nacionalismo brasileiro advm, por um lado,
da heterogeneidade social das foras que o compem e da
insuficiente formulao de seus propsitos, tambm reflete
as contradies faseolgicas peculiares ao estgio em que se
encontra o pas, em sua transio do subdesenvolvimento e
semicolonialismo para um nvel superior de desenvolvimento e
de emancipao econmico-social.
49

Helio Jaguaribe

Contradies econmicas
No plano econmico, a mais sria contradio que afeta
o nacionalismo brasileiro a que se constitui na relao
entre subcapitalizao e desenvolvimento econmico. A
subcapitalizao um dado objetivo da situao. O pas
subdesenvolvido porque subcapitalizado. E a carncia de
capitais poupveis ao consumo e aplicveis em investimentos
reprodutveis prolonga ou agrava o subdesenvolvimento. Da a
convenincia, ou mesmo necessidade, considerada a questo em
termos abstratos e simplificados, de incrementar a capacidade
nacional de investimentos mediante a imigrao de capitais
estrangeiros. exatamente contra o capital estrangeiro, todavia,
que, de modo geral, se insurge o nacionalismo, nele vendo um
fator de espoliao das riquezas naturais do pas e um processo
de agravamento de nossa dependncia colonial.
At certo ponto, essa contradio poderia ser contornada,
se fossem adotadas medidas suscetveis de incrementar a
capacidade nacional de investimento em termos tais que se
tornasse dispensvel o concurso do capital estrangeiro, por se
atingir suficiente taxa de investimento prprio.
Novas antinomias, todavia, se constituem nessa linha
alternativa, quer em decorrncia do modo pelo qual se vem
processando o nacionalismo brasileiro, quer em virtude das
contradies faseolgicas de carter geral que circunscrevem a
atual situao do pas. Tais incoerncias se apresentam tanto
em relao ao consumo quanto produo. Realmente, para
incrementar a capacidade nacional de investimento, torna50

Captulo 3
Contradies do nacionalismo brasileiro

-se necessrio ou bem conter e reduzir o nvel do consumo,

ou bem elevar a produtividade, convindo, como bvio, atuar
conjuntamente nos dois sentidos.
No sentido do consumo, no entanto, manifestam-se
duas ordens de contradio. A primeira se refere ao fato de
que necessidade de comprimir o consumo para incrementar
poupanas investveis se ope a circunstncia de que a taxa de
consumo per capita j extremamente exgua, sendo essa uma
das caractersticas do subdesenvolvimento. Comprimir ainda
mais essa taxa de consumo, no parece ser social e politicamente
vivel, porque, muito ao contrrio, o fenmeno que se verifica
o de uma incontrolvel propenso ao aumento do poder de
consumo. Ocorre, ento, exatamente o oposto do que seria preciso
para expandir as inverses. O consumo tende a crescer mais do
que proporcionalmente em relao produo, ocasionando
uma inflao de custos que j atinge uma taxa mdia de mais de
20% ao ano. A segunda contradio que se verifica, em relao
ao consumo, diz respeito sua distribuio e contabilizao. Em
virtude da baixa produtividade nacional e das enormes taxas
de parasitismo e privilgios sociais existentes no pas, o poder
de consumo das massas extremamente baixo e no pode,
sem uma transformao de nossa estrutura econmico-social,
ser substancialmente elevado em termos reais. Em face dessa
limitao, tende-se a conter, artificialmente, abaixo dos custos,
os preos dos bens e servios de consumo geral e compulsrio,
de sorte a valorizar os salrios. Os servios pblicos e de
utilidade pblica so prestados graciosamente ou muito abaixo
de seu custo. O Estado tabela o preo dos gneros, controla os
51

Helio Jaguaribe

alugueres etc. O resultado a incapacidade de que se ressentem

tais atividades de prover o prprio custeio e, com maior razo,
de renovar e expandir seu equipamento. Provoca-se, alm disso,
a escassez de artigos essenciais, cuja gravosidade desestimula a
produo e desvia sua comercializao para o mercado negro e
o aambarcamento.
A esses efeitos diretos de tais prticas somam-se os indiretos
decorrentes da impossibilidade de organizar uma efetiva
contabilidade de custos. Transferem-se, ento, para a sociedade,
em conjunto, os nus no atendidos pelos consumidores e usurios
diretos. E, alm da ineficincia dos servios e da escassez de bens,
cada vez mais acentuadas, agrava-se o processo inflacionrio
mediante a emisso crescente de meios de pagamento para fechar
um balano pblico que acusa dficits cada vez maiores.
No sentido da produo, as contradies dizem respeito
grave distoro no fluxo dos investimentos, que, conduzidos
pelo natural propsito de maximizar os lucros, tendem a
canalizar-se para setores de alta rentabilidade direta mas de
baixa rentabilidade indireta ou social. A poupana voluntria
desloca-se, assim, dos investimentos essenciais e prioritrios
para os de baixa essencialidade, destinados produo de artigos
suscetveis de proporcionar grande margem de lucro. Esse
mesmo lucro, por sua vez, padece, no nvel da classe capitalista
e empresarial, de exagerada distribuio para o consumo
sunturio, que reduz a capacidade nacional de investimento.
Por outro lado, ao proteger o produtor nacional da
concorrncia estrangeira, o nacionalismo incide em outra
contradio, que a de suscitar, em nome do desenvolvimento
52

Captulo 3
Contradies do nacionalismo brasileiro

econmico, um malthusianismo a ele contrrio. Globalmente,

a produo tende a organizar-se abaixo das necessidades do
mercado, de sorte a defender os preos, e, especificamente,
tendem a ser preservados produtores e processos de produo
de baixa produtividade, reduzindo a capacidade nacional de
acumulao de capital.
Contradies sociais
No plano social, a principal contradio que vicia o
nacionalismo brasileiro, tal como praticado e nas condies
reais de nosso pas, a que se poderia designar, de modo geral,
como resultado da desproporo entre os benefcios auferidos
ou desejados e a participao de cada qual na criao ou
preservao de bens e valores sociais.
Essa desproporo se manifesta, em relao s classes
trabalhadoras, pelo fato de no haverem optado, na alternativa
que permite a ascenso e a promoo social do proletariado,
por uma linha consistente e responsvel. A primeira delas a
que, a partir de uma poltica que assegure efetiva e generalizada
igualizao das oportunidades, transfira para a competio
individual a disputa das posies. A segunda a que, a partir do
reconhecimento de que no existe igualdade de oportunidades,
subsistindo, ao contrrio, um regime de privilgios de classe,
espoliativo do proletariado, o encaminhe a arregimentar-se,
como classe, dentro de determinada concepo da sociedade e
de uma estratgia de luta que permita abolir a espoliao.
No Brasil, verifica-se que o proletariado nem tomou
conscincia dessa alternativa nem procede, convenientemente,
53

Helio Jaguaribe

no mbito das opes que apresenta. Nos limites restritos em

que j existe igualdade de oportunidades, as classes trabalhadoras se insurgem contra os seus resultados discriminativos e opem, aos processos de retribuio fundados na
capacidade, a pretenso a formas coletivas e indiscriminadas
de remunerao, em funo da durao do trabalho, do tempo
de servio etc. Por outro lado, ao investirem contra o regime
de espoliao e privilgios de classe, fazem-no na forma das
manifestaes inorgnicas e inconsistentes do populismo,
deixando-se galvanizar por demagogos carismticos, que no
compreendem a realidade social nem podem conduzir sua
transformao. O resultado sempre o agravamento dos
processos suicidas de consumo, que conduzem inflao e ao
puro caos social.
Em relao s classes mdias, que se formaram e
expandiram, no quadro de nosso subdesenvolvimento, como
subproduto da urbanizao de um pas que permanecia agrcola
e no lhes oferecia condies para se inserirem no processo
produtivo, o inevitvel marginalismo da resultante conduziu-as ao parasitismo direto do Estado. O Estado brasileiro, desde
a Colnia, tornou-se cartorial e assim persiste em nossos
dias. Caracteriza-se o Estado cartorial por ser o instrumento
de manuteno de uma estrutura econmico-social fundada
numa economia primria de exportao e nos privilgios de
classe a ela correlatos. Sua nota distintiva reside no fato de
que o servio pblico, em lugar de consistir no atendimento
das necessidades coletivas, um mecanismo de manipulao
das clientelas eleitorais destinado a perpetuar os privilgios
54

Captulo 3
Contradies do nacionalismo brasileiro

da classe dominante, proporcionando, sem a contrapartida

da prestao de servios efetivos e socialmente necessrios,
empregos e favores clientela dos grupos dirigentes.
Privadas, at recentemente, de condies que permitissem
sua participao no processo produtivo, as classes mdias
encontraram sua subsistncia no parasitismo de Estado,
estabelecendo-se um processo de barganha entre o voto
clientelista e a nomeao igualmente clientelista para o
desempenho, no exercido ou exercido insuficientemente, de
cargos quase sempre ociosos. Na prtica, a funo do Estado
se limitou arrecadao fiscal, para atender a uma despesa
quase toda aplicada na remunerao do prprio funcionalismo.
Tratava-se, portanto, de verdadeiro subsdio, pago pela classe
dominante dos fazendeiros e comerciantes urbanos, custa
da semisservido da mo de obra nacional, para sustentar
uma classe mdia ociosa, integrando os quadros de um Estado
cartorial que perpetuava essa ordem de coisas.
Com o desenvolvimento econmico, acentuou-se a
necessidade da prestao efetiva de verdadeiros servios
pblicos. O Estado cartorial, gerado pelo semicolonialismo e
subdesenvolvimento, e a ele impondo continuidade e ordem,
tornou-se uma aparelhagem cada vez mais inadequada para
atender s novas exigncias criadas pelo desenvolvimento. As
aspiraes nacionalistas vieram acentuar esse descompasso,
ao exigirem do Estado a adequada preservao da soberania
externa e a ativa interveno interna na promoo e orientao
do desenvolvimento. nesse ponto que se vem manifestando,
de forma cada vez mais aguda, a contradio resultante de
55

Helio Jaguaribe

pretenderem as foras sociais ligadas ao Estado cartorial

persistir na poltica de clientela, desejando, ao mesmo tempo,
as vantagens do desenvolvimento econmico.
Essas contradies no afetam, apenas, o comportamento
das classes mdias, mas igualmente o da burguesia brasileira,
unidas ambas essas classes no propsito de perpetuar seus
privilgios e, portanto, o Estado cartorial que os assegura.
Da o dficit crescente dos oramentos pblicos, que atinge
propores catastrficas, no apenas incompatveis com o
desenvolvimento, mas, j agora, com a simples persistncia de
uma sociedade organizada. Da, por outro lado, no que se refere
burguesia brasileira, a conservao de processos produtivos
obsoletos, que mantm em baixo nvel nossa produtividade, e
a existncia de sistemas comerciais e financeiros puramente
especulativos, que, ao jogarem com a inflao, ainda mais a
agravam.
Contradies culturais
Do ponto de vista cultural, a grande contradio que
paralisa o nacionalismo brasileiro a que resulta do conflito
entre as formas mais elementares e irracionais da mentalidade
nativista e a incorporao dos valores e critrios da cultura
ocidental. Essa contradio constitui um crculo vicioso que se
tem apresentado em todos os pases subdesenvolvidos em fase
de afirmao de sua personalidade nacional. Foi tpico, nesse
sentido, o ocorrido na Rssia, a partir da segunda metade do
sculo passado at a Revoluo de Outubro e, de certa forma,
at o fim do perodo stalinista.
56

Captulo 3
Contradies do nacionalismo brasileiro

O subdesenvolvimento cultural, embora esteja relacionado com o subdesenvolvimento econmico, apresenta caractersticas prprias, de tal sorte que ambos se condicionam
reciprocamente. Se os pases economicamente atrasados no
dispem de condies para seu desenvolvimento cultural,
o subdesenvolvimento cultural, por sua vez, impe o atraso
econmico. Ora, o subdesenvolvimento cultural se caracteriza
pela incapacidade de conceber originalmente a prpria
situao, induzindo transplantao mecnica de categorias
e mtodos oriundos de condies diversas e imprprios
compreenso das realidades para o entendimento das quais
so transplantados. Os pases culturalmente subdesenvolvidos
parasitam, acriticamente, as culturas que em relao a eles
funcionam como metropolitanas, e por isso deformam a viso
de si mesmos, atuam de modo inconsistente e, marcados
por essa alienao original, jamais alcanam autenticidade.
S possvel corrigir tal alienao mediante a superao
do colonialismo espiritual e o enfoque original da prpria
realidade, assumida como tal, sem distores e sem complexos.
Ocorre, todavia, que, ao tentarem assim proceder, os pases
culturalmente subdesenvolvidos so conduzidos s limitaes
que lhes so inerentes, e devolvidos ao primarismo do prprio
subdesenvolvimento. o que se d com todas as formas de
nativismo cultural, que, ao reagir contra a influncia alienante
da cultura metropolitana, perde acesso ao nvel de racionalidade
e renuncia aos instrumentos tericos que permitiriam uma
compreenso consistente da prpria realidade.
57

Helio Jaguaribe

Contradies polticas
Exprimindo e sintetizando todas essas contradies,
avultam as que se manifestam no plano poltico.
A contradio fundamental do presente nacionalismo
brasileiro a que resulta da pretenso de promover o
desenvolvimento econmico preservando, simultaneamente, a
poltica de clientela e o Estado cartorial. J se aludiu aos aspectos
sociais dessa questo, nas consideraes precedentes. Do ponto
de vista poltico, a contradio decorre da incompatibilidade
do exerccio funcional e integrado da soberania com as formas
cartoriais e clientelistas do Estado.
O nacionalismo integrador, como se assinalou no Captulo
I deste estudo, um projeto fundador e preservador da nao,
mediante sua unificao poltico-jurdica. A tal projeto se opem,
todavia, o clientelismo e o cartorialismo vigentes, subordinando
a atuao do Estado ao atendimento das clientelas. Por esse
motivo, a poltica de clientela impe um tipo de governo
necessariamente caracterizado pela heterogeneidade, pois
exprime o resultado caleidoscpico das barganhas ajustadas com
as mltiplas clientelas regionais. Impe, alis, a qualquer governo
atuao igualmente heterognea e contraditria, exercida
segundo as diversas presses de cada grupo e em condies que
obrigam a considerar topicamente cada interveno do Estado.
O cartorialismo, por seu lado, priva o Estado de qualquer
eficcia, por isso que os servios pblicos no esto organizados
nem dispem de meios para atender s necessidades pblicas e
se destinam, apenas, a proporcionar empregos e favores. Nessas
58

Captulo 3
Contradies do nacionalismo brasileiro

condies, nem a poltica de clientela logra dotar o Legislativo

e o Executivo de composio homognea e representativa de
tendncias e programas determinados, nem o Estado cartorial
consegue operar funcionalmente na realizao de seus fins, quer
no mbito interno do pas, quer em suas relaes internacionais.
margem dessa contradio fundamental, e com ela
relacionadas deste ou daquele modo, encontram-se outras
contradies de srias consequncias. Assim, a que impele o
nacionalismo ao subnacionalismo regional, acarretando uma
pluralidade de ordenamentos e uma diversificao de diretrizes
incompatveis com a necessidade de integrao poltica da nao.
Assim, por outra parte, as contradies que se constituem entre
o nacionalismo brasileiro e a necessidade de integrar o pas,
externamente, em reas mais amplas.
Ao contrrio, em suas relaes com os Estados Unidos e
potncias europeias, o Brasil tem assumido posio quase
sempre equvoca e visivelmente precria. Perturbados, como
se observou no comeo deste estudo, com a possibilidade de
serem confundidos com o Partido Comunista, os nacionalistas
brasileiros ainda no foram capazes de fixar os temas de
nossa poltica externa. Presta-se aos Estados Unidos uma
solidariedade verbal e diplomtica, enquanto o sentimento
antiamericano, cada vez mais poderoso no pas, torna invivel
qualquer forma objetiva e patente de cooperao. Essa mesma
situao, aliada a outras circunstncias, conduz o governo a
aprovar, nos entendimentos secretos, concesses e facilidades
que no consegue justificar perante a opinio pblica. E
ante a alternativa aberta para o Brasil em relao ao conflito
59

Helio Jaguaribe

americano-sovitico, que a da neutralidade ou a da aliana

com os Estados Unidos, o pas no logra optar efetivamente por
nenhuma posio. Fica, assim, com o nus das duas posies
sem alcanar as vantagens que a firme adeso a uma delas lhe
proporcionaria.
Nessa mesma linha se encontra a incoerncia da posio
brasileira quanto ao problema do colonialismo. Ligado
cultural e economicamente s grandes potncias europeias,
mas diretamente atingido pela concorrncia que lhe fazem os
produtos tropicais cultivados, em condies semisservis, por
aqueles pases em suas colnias, o Brasil, oficialmente, contra
o colonialismo. A ambivalncia, no entanto, de nossa poltica
exterior faz que o pas no retire os benefcios que poderia colher
dessa posio, movimentando a solidariedade dos outros pases
subdesenvolvidos, particularmente no nvel da diplomacia
parlamentar, embora suporte os seus nus, sobretudo pela
posio que sofre, de parte dos pases colonizadores, no mbito
de agncias financiadoras, como o Banco Internacional.

Concluso
A sucinta exposio, nas linhas precedentes, das
contradies que embaraam o nacionalismo brasileiro focaliza,
igualmente, como de incio se havia antecipado, incongruncias
que resultam menos dos movimentos nacionalistas que da
situao geral do pas. A linha divisria entre as duas ordens de
contradies no poderia ser traada sem grande arbitrariedade.
Na verdade, por isso mesmo que o nacionalismo no
uma atitude gratuita, como se assinalou na introduo a este
60

Captulo 3
Contradies do nacionalismo brasileiro

estudo, mas uma exigncia que decorre da prpria situao do

pas, na presente fase de seu processo histrico, as incoerncias
que viciam atualmente o nacionalismo brasileiro esto intercondicionadas pelas que se manifestam em todos os planos de
nossa vida coletiva, e decorrem da forma pela qual se processa
a transio do subdesenvolvimento e semicolonialismo a um
estgio superior de organizao econmica, social, cultural e
poltica.
O problema que se apresenta ante essas contradies o
de saber at que ponto e de que modo podero ser superadas.
No nvel em que se encontram, acarretam efeitos que o pas no
poderia suportar a prazo longo ou mdio e que se constituiriam
em obstculos fatais ao desenvolvimento brasileiro. superao
dessas contradies, por isso mesmo, se acha ligado o destino
do nacionalismo brasileiro, enquanto projeto fundador e
consolidador de uma nacionalidade historicamente constituda
e politicamente necessria vida social da comunidade.

61

Captulo 4
Sentido do Nacionalismo Brasileiro

A O problema ideolgico
Natureza das contradies
As contradies que afetam o nacionalismo brasileiro,
examinadas no captulo precedente, alm do que contm de
peculiar s formas de nacionalismo atualmente em curso,
decorrem das mesmas incongruncias com que se defronta o
processo de nosso desenvolvimento. Todo processo histrico
contraditrio, na medida em que dialtico. Em outras
palavras, todo processo histrico consiste na transformao
de estruturas, em virtude e por meio de modificaes que
conduzem a impasse as estruturas anteriores e foram a criao
de formas novas de organizao e de trabalho. Se certo que, no
curso emprico da histria, alguns desses impasses se revelam
fatais e ocasionam o desaparecimento de culturas, naes e
Estados, no menos verdade que, em si mesmos, tais impasses
63

Helio Jaguaribe

somente se revelam insolveis no plano em que se constituram

e comportam, em princpio, transposio de plano que permite,
pela transformao das estruturas, o prosseguimento do
processo histrico.
Esse particularmente o caso que se verifica quanto
s contradies que se manifestam em uma sociedade em
desenvolvimento, como a brasileira. E essa a razo pela
qual as incoerncias do nacionalismo brasileiro ou so
superveis, quando decorrem das condies gerais de nosso
desenvolvimento, ou acusam impropriedade das formulaes
dadas ao movimento nacionalista, quando lhe so especficas.
Nesse caso, as contradies se encontram na forma pela qual se
entende ou pratica o nacionalismo, e no nas tendncias gerais
que o determinam e nos fins gerais a que propende. A superao de
tais incongruncias depende, assim, de uma atuao cultural ou
poltica que reajuste o movimento nacionalista aos imperativos
do desenvolvimento, fim imediato que o suscita e orienta.
Ideologia e situao
Esse esforo de reajustamento do movimento nacionalista
aos imperativos ditados pelo processo do desenvolvimento
econmico-social algo que tende a ocorrer, a prazo longo,
pelo curso mesmo dos acontecimentos, mas que pode e precisa,
a curto prazo, ser intentado a partir de uma compreenso
dialtica da realidade.
Realmente, com toda ideologia, o nacionalismo comandado
por duas ordens de princpios: os da representatividade e os da
autenticidade.
64

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro

So insubsistentes, como se observou no incio deste

estudo, as pretenses de considerar fenmenos historicamente
determinados, como as ideologias, em funo de valores como
o bem ou o mal, a verdade ou o erro. Os primeiros regulam o
comportamento das pessoas em funo de uma prvia tabela
axiolgica socialmente vigente. Os outros regulam a formulao
de juzos em funo de uma tabela lgica previamente dada.
As ideologias, ao contrrio, so, elas prprias, tabelas de
valores que, embora subordinadas a certo sistema cultural e
determinadas por dada situao, comandam o comportamento
social de uma comunidade. Da o fato de que as ideologias
devam ser avaliadas segundo outros critrios, que so, como se
indicou, os da representatividade e os da autenticidade.
Sem aprofundar mais a questo, pode-se definir a ideologia,
genericamente, como o conjunto de valores e de ideias que
apresentam como razovel e desejvel determinado projeto
ou estatuto convivencial para a comunidade, a partir dos
interesses situacionais de determinada classe ou grupo social.
So os interesses situacionais, ou seja, os que decorrem de uma
situao social suficientemente caracterizada e geral, como
as situaes de classe, que determinam o projeto de estatuto
convivencial a que aspiram os que nela se encontram. Esse fato,
que condiciona todas as ideologias, estabelece entre elas e os
interesses situacionais que as suscitaram uma relao de maior
ou menor adequao. Nem sempre as aspiraes sociais de
determinada classe correspondem a seus interesses, por motivos
cuja anlise extravasaria o mbito deste estudo. Na medida em
que isso no ocorre, as classes ideologicamente mal orientadas
tendem a sofrer as consequncias da inadequada formulao
65

Helio Jaguaribe

de suas aspiraes, tornando-se vtimas da prpria ideologia

e perdendo a oportunidade de organizar em funo dela a
sociedade a que pertencem. So mais ou menos representativas,
por isso, as ideologias que correspondam, em maior ou menor
grau, aos interesses situacionais que as suscitaram.
Alm de referidas a tais interesses, no entanto, as
ideologias se encontram relacionadas situao global da
comunidade. Na medida em que toda ideologia um projeto de
organizao da comunidade, as formulaes ideolgicas devem
levar em conta tanto as aspiraes decorrentes dos demais
interesses situacionais como a situao efetiva da comunidade,
em conjunto. Essa ltima determinada, em funo das
circunstncias naturais prprias ao pas (condies geogrficas,
geolgicas, climticas etc.), pela fase em que se encontra o
seu processo histrico-social. E a situao faseolgica do pas,
por sua vez, determinada pela posio relativa que ocupa no
complexo cultural a que pertence.
So autnticas as ideologias que, sejam quais forem
os interesse situacionais que representem, formulem para
a comunidade, como um todo, critrios e diretrizes que a
encaminhem no sentido de seu processo faseolgico, ou seja,
que permitam o melhor aproveitamento das condies naturais
da comunidade, em funo dos valores predominantes na
civilizao a que pertence.
O drama social, por excelncia, o que decorre, em dada
situao, do conflito entre a representatividade e a autenticidade
das ideologias. Tal o fenmeno tpico que se verifica nos pases
em que a classe dirigente, perdendo a capacidade de inovao
66

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro

e adaptao s novas condies histricas, persiste na defesa

de aspiraes que entravam o ajustamento da comunidade
ao processo histrico global a que pertence. Assim ocorreu
com a nobreza francesa do sculo XVIII, a autocracia russa de
princpios deste sculo e a burguesia Kuomitang chinesa, a
partir da Primeira Guerra Mundial.
O que empresta ao Brasil de aps 1930 uma posio
privilegiada exatamente o fato de que, em nosso pas, a linha
de maior representatividade ideolgica, para todas as classes
sociais, corresponde linha de maior autenticidade histrica2.
Por esse motivo, os conflitos sociais existentes em nosso
pas, na fase em que se encontra, exprimem, na sua essncia,
menos irredutveis lutas de classe do que conflitos que se
travam, no mbito de cada classe, entre seus setores dinmicos
e estticos, entre as foras produtivas e as parasitrias. No
so, por isso, lutas de classe, mas de estruturas faseolgicas.
Da a possibilidade de superar as contradies do movimento
nacionalista, decorrentes de suas impropriedades ideolgicas,
mediante uma compreenso dialtica da situao brasileira e a
consequente orientao de suas formulaes.

B Sentido do nacionalismo brasileiro

Conscincia histrica
O mais importante acontecimento histrico de nossa
poca, to rica em inovaes tecnolgicas e em sucessos
2

Ver, a respeito, a anlise dessa correspondncia no estudo Para uma Poltica de Desenvolvimento
Nacional, Cap. V, Seo 3, in Cadernos do Nosso Tempo, n 5.

67

Helio Jaguaribe

polticos e sociais, talvez seja o fato de que nela, pela primeira

vez, o homem adquiriu plena conscincia do prprio processo
histrico. Datam, sem dvida, do sculo passado, as primeiras
conquistas nesse sentido. E toda cultura humanista, da Grcia
a nossos dias, uma contribuio para tal resultado. Somente
a partir da compreenso faseolgica dos fenmenos sociais
e das investigaes da sociologia do conhecimento sobre o
sentido das ideologias que foi possvel, no entanto, converter
em projeto socialmente deliberado e controlado o processo do
desenvolvimento econmico-social.
Como se teve ensejo de analisar, no Captulo I deste estudo,
o nacionalismo consiste, essencialmente, no propsito de
instaurar ou consolidar a aparelhagem institucional necessria
para assegurar o desenvolvimento de uma comunidade.
Tal o caso do nacionalismo brasileiro, suscitado pelas
transformaes experimentadas por nosso pas, a partir dos
anos 20, cujo desenvolvimento passou a exigir uma ordenao
poltico-jurdica adequada.
Antes de tudo, pois, o nacionalismo um movimento
provocado pelo desenvolvimento do pas e que tem por fim
aceler-lo e racionaliz-lo. Esse fim no decorre de um propsito
gratuito de pessoas ou grupos, mas inerente ao processo.
Apesar disso, pode ser assumido, consciente e deliberadamente,
por todos os que aspirem promoo do nosso desenvolvimento.
E, como este corresponde aos interesses situacionais de todas
as classes sociais com exceo, em cada uma delas, dos setores
vinculados s nossas estruturas semicoloniais , a promoo
do desenvolvimento se constitui no objetivo ideolgico mais
representativo de todas as classes brasileiras.
68

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro

indispensvel, por isso, refletindo sobre as contradies

que se verificam no nacionalismo brasileiro, referidas no
Captulo I deste estudo, elucidar as que decorrem de sua
inadequada formulao.
Nacionalismo de meios e de fins
A primeira observao a fazer, a esse respeito, a que se
refere ao sentido necessariamente finalista que o nacionalismo
deve conservar. O nacionalismo, como se viu, no imposio de
nossas peculiaridades, nem simples expresso de caractersticas
nacionais. , ao contrrio, um meio para atingir um fim: o
desenvolvimento. E como tal deve ser exercido, mediante o
emprego dos instrumentos mais adequados para a realizao
desse fim. Ter-se- a oportunidade, subsequentemente, de
assinalar importante distino a esse respeito, decorrente do fato
de se conceber o desenvolvimento em termos mecnico-formais
ou em termos histrico-dialticos. Como se ver, os meios mais
adequados e cujo emprego, portanto, ser mais nacionalista
realizao do desenvolvimento, no so, necessariamente,
os que se manifestem como tais na perspectiva de um espao
abstrato, e sim os que assim se revelem na situao efetiva do
pas. Feita essa importante ressalva, no entanto, indispensvel
elucidar todos os equvocos tendentes a confundir com o
nacionalismo o fato de serem nacionais os agentes ou recursos
empregados para a obteno de um fim qualquer.
Assim, por exemplo, o que torna nacionalista a atual poltica
do petrleo no o fato de a Petrobras ser uma empresa do Estado
69

Helio Jaguaribe

brasileiro, dirigida por brasileiros natos etc. Em tese, a poltica

nacionalista do petrleo poderia ser realizada pela Standard, ou
qualquer outra empresa, desde que, concretamente, na situao
presente do pas, essa fosse a forma mais eficaz de explorar o
petrleo brasileiro e proporcionar economia nacional o pleno
uso e controle de tal matria-prima. O que torna nacionalista
a atual poltica do petrleo, ao contrrio, o fato de que, nas
condies do pas e na atual conjuntura internacional, somente
a Petrobras, dotada das facilidades de que dispe, nos pode
assegurar a mais eficiente explorao do petrleo e proporcionar
nossa economia o pleno uso e controle desse combustvel.
medida que o apoio Petrobras decorra mais da circunstncia de
ser uma empresa nacional ou um monoplio do Estado do que o
mais eficiente instrumento para atender s nossas necessidades
petrolferas, marca a distino entre o equivocado nacionalismo
de meios e o nacionalismo de fins.
O nacionalismo que cabe designar de nacionalismo de
meios exprime apenas uma das facetas do complexo colonial,
tendente a erigir a prpria condio em ideologia. Constitui
uma das formas suicidas, observadas por Toynbee e por ele
designadas de zelotismo, que uma sociedade subdesenvolvida
pode assumir em seus contatos com outras mais adiantadas. O
nacionalismo, muito ao contrrio, s se realiza na medida em
que reconhece seu fim, que o desenvolvimento, e para isso
deve utilizar-se de todos os meios apropriados, seja qual for
a origem dos agentes, desde que, nas condies concretas, se
revelem os mais eficazes.
70

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro

Unilateralismo e sistema
A segunda observao a fazer a respeito dos requisitos
do nacionalismo a que se refere ao seu carter sistemtico.
Por isso mesmo que o nacionalismo finalista e que o
desenvolvimento um fenmeno social global, perdem qualquer
sentido nacionalista as medidas encaradas isoladamente, sem
articulao sistemtica. O nacionalismo a caracterstica de
uma poltica, e no de providncias esparsas. Suscitado pela
necessidade de integrar, politicamente, uma comunidade, s
pode ser realizado quando no se percam de vista os problemas
globais da comunidade.
Expressivo de tais equvocos, por exemplo, o projeto,
sustentado por alguns, de proibir no Brasil o funcionamento de
bancos estrangeiros. Ter-se- ocasio, em trecho subsequente
deste estudo, de analisar o problema do capital estrangeiro, cujo
tratamento e importncia so inadequadamente considerados
pelos cosmopolitas. Sem embargo, todavia, da disciplina
requerida pelo capital estrangeiro, evidente que se no pode
considerar isoladamente o regime dos bancos. Na medida em
que se reconhea, embora dentro de condies apropriadas,
a utilidade do capital aliengena, a pura e simples proibio
de funcionamento de bancos estrangeiros constitui medida
contraditria, por excluir um dos canais de ingresso de capitais
do exterior e um dos instrumentos que lhes permite operar
no pas. E se o fato de os bancos estrangeiros utilizarem,
habitualmente, depsitos nacionais para ocorrer s necessidades
de firmas estrangeiras exige, evidentemente, um corretivo,
pode-se remediar tal inconveniente sem suprimi-los, mediante
71

Helio Jaguaribe

a exigncia, por exemplo, de aplicao mnima de recursos em

favor de firmas nacionais, ou a transferncia compulsria de
parte dos seus depsitos para bancos brasileiros.
Nacionalismo formal e nacionalismo dialtico
O terceiro requisito de carter geral que deve apresentar
o nacionalismo brasileiro refere-se ao seu sentido dialtico.
O nacionalismo no constitui, como fenmeno histrico,
aspirao permanente das comunidades. Como se verificou no
Captulo I deste estudo, somente na cultura ocidental e a partir
do Renascimento que se constituram as nacionalidades. Em
nossa prpria cultura, segundo tudo indica, elas tendero a
desaparecer, na medida em que a expanso e generalizao do
desenvolvimento econmico-social as tornem desnecessrias e
as acabem convertendo em obstculo. Disso nos do suficiente
indicao as transformaes ocorridas nos pases plenamente
desenvolvidos, aps a Segunda Guerra Mundial.
Os Estados Unidos e a Rssia no so mais nacionalistas,
no sentido em que o eram no sculo XIX. So as necessidades
de defesa, decorrentes de seu mtuo conflito, e, mais do que
isso, as necessidades de preservarem seus nveis de vida, em
face das vastas regies do globo ainda subdesenvolvidas, que
neles mantm uma estrutura nacional. O caso europeu, para
esse efeito, dos mais elucidativos. Esgotadas, em nossos dias,
suas possibilidades de desenvolvimento no estreito quadro das
nacionalidades, as comunidades europeias se ressentem da vital
necessidade de superar tal enquadramento, constituindo uma
unidade mais ampla e transnacional, que ser a comunidade
72

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro

europeia. Os mais diversos obstculos, desde as suas seculares

tradies at os que resultam da diversidade de seus nveis de
produtividade e de renda per capita, se opem a tal unificao.
No entanto, ela se processa a olhos vistos, tanto subjetivamente,
na formao de uma conscincia europeia entre os setores
mais esclarecidos do velho continente, quanto objetivamente,
na adoo de instituies supranacionais, como o mercado do
carvo e do ao e, atualmente, o mercado comum.
necessrio, pois, compreender tambm dialeticamente o
nacionalismo brasileiro. A longo prazo, conduzir-nos- a formas
supranacionais que ainda prematuro conceber, mas que
certamente se relacionaro com a maior integrao da Amrica
Latina. A prazo curto no sentido histrico do termo , a
concepo dialtica do nacionalismo brasileiro deve conduzir
compreenso de que se realizar mediante a transformao de
nossas estruturas tradicionais. Constitui equvoco formalista
esttico, por isso, identificar o nacionalismo brasileiro
com a salvaguarda de nossas presentes caractersticas.
Paradoxalmente, o nacionalismo antinativista e antifolclrico.
No significa isso o repdio cultural s nossas tradies nem a
perda de sensibilidade para as contribuies da arte popular.
Significa, apenas, que tais contribuies iro passando da vida
para o museu, que ns as incorporamos como compreenso do
passado e no como formas aprisionadoras de nosso devenir.
Do ponto de vista econmico, a concepo dialtica do
nacionalismo especialmente importante para nos alertar
contra todas as formas de proteo das atividades marginais e
de baixa produtividade, pelo simples motivo de serem nacionais.
73

Helio Jaguaribe

No elevando cada vez mais a remunerao, em cruzeiros, dos

cafeeiros cansados, por exemplo, que melhor serviremos aos
interesses da economia nacional, e sim convertendo a outras
culturas tais lavouras e adotando providncias que reduzam os
custos da cafeicultura e aumentem sua produtividade.

C Desenvolvimento em situao
Classicismo e nacionalismo
Fundada, sobretudo, na experincia e nas necessidades
britnicas, durante a Revoluo Industrial, quando a Inglaterra
se converteu em fbrica do mundo, a economia clssica traduz,
naturalmente, as condies da economia inglesa da poca e
representa a ideologia de seu capitalismo.
Da a origem das asseres em que se apoia e dos fins que
colima. As teses so as de que o mundo deve ser admitido tal como
e se encontra. Que da diversidade das condies existentes
resultam especializaes econmicas naturais, que exprimem a
maior produtividade marginal de cada regio ou pas. E que a
principal regra da economia deve ser a de permitir e facilitar a
manifestao de tais especializaes, por meio de um regime de
liberdade de trocas que ponha em pleno funcionamento as leis
da oferta e da procura.
Datam, tambm, da primeira fase da Revoluo Industrial
os dois grandes protestos contra a economia clssica. List,
exprimindo as necessidades da Alemanha, tardiamente
iniciada na Revoluo Industrial, reage contra as teorias que
cristalizavam, na situao em que se encontravam, as regies
74

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro

menos desenvolvidas e defende um protecionismo capaz de

lhes permitir recuperar o atraso, dentro de uma concepo
nacionalista da economia. Marx, exprimindo as necessidades
do proletariado, privado de meios de produo, se insurge
contra a preexistente distribuio da riqueza e declara guerra
ao regime que protegia a propriedade adquirida, reivindicando
sua socializao.
At certo ponto, esse debate persiste em nossos dias. A riqueza mundial continua desigualmente repartida entre naes
e classes. E se certo que a evoluo interna do capitalismo,
sob a presso das massas proletrias, o afastou, acentuadamente, das caractersticas denunciadas por Marx, tornando-se, particularmente, irrelevante a questo da propriedade3,
as mesmas transformaes no se verificaram quanto distribuio geogrfica da riqueza, mantendo-se, ademais, nos pases atrasados, muitas ou quase todas as notas do capitalismo
manchesteriano.
O extraordinrio progresso terico alcanado pela economia, juntamente com o que se verificou nas cincias hist
rico-sociais, conduziu, em nossos dias, superao de muitas
das controvrsias que dividiam os estudiosos no curso do
sculo passado e princpios deste. H hoje uma teoria do
desenvolvimento econmico-social relativamente pacfica.
Apesar disso, porm, verificam-se distines bastante acentuadas, conforme a perspectiva fundamental do economista,
do historiador ou do socilogo se apoie numa concepo
3

Cf., sobretudo, C.A.R. Crosland, The Future of Socialism, Jonathan Cape, 1956, London.

75

Helio Jaguaribe

mecnico-formal ou numa concepo histrico-dialtica

do processo histrico e social. E assim como a economia
clssica exprimia o modo de pensar representativo da situao
e das necessidades do capitalismo ingls, pioneiro da Revoluo
Industrial e predominante na economia do sculo XIX, assim,
em nossos dias, os economistas, historiadores e socilogos
norte-americanos so propensos a adotar uma perspectiva
mecnico-formal, ao passo que as concepes histrico-dialticas so assumidas pelos que manifestam um pensamento representativo de pases em fase de transformao ou de crise.
A perspectiva mecnico-formal
No cabe no mbito deste trabalho ampla anlise da
perspectiva mecnico-formal. Basta assinalar o fato de que se
caracteriza por compreender o processo histrico-social no
quadro de um determinismo fsico e de um livre-arbtrio tico.
Desse ponto de vista, o tempo surge como pura sucessividade,
contida pelo espao e preenchida pelas decises livres dos
agentes humanos, em si mesmos invariveis. A histria,
portanto, apenas uma referncia ao anterior e ao posterior, no
implicando, em si mesma, nenhuma transformao qualitativa,
uma vez que esta somente advm das decises humanas,
tomadas dentro da margem de liberdade proporcionada pelos
fatores naturais. E a sociedade o campo da dinmica de
grupos, que se processa de acordo com o jogo dos interesses e
dos modelos de conduta vigentes, em funo da capacidade de
interferncia de cada qual, numa situao dada.
76

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro

A perspectiva mecnico-formal, no Brasil, expressamente

ou no, conscientemente ou no, aquela em que se encontram
as interpretaes cosmopolitas de nossa situao e de nossas
necessidades. Concebido em tais termos, o desenvolvimento
brasileiro entendido como o desenvolvimento de um espao
abstrato, em que se apresentam determinados fatores. Trata-se de verificar quais so os modos de combin-los dotados de
mxima eficcia marginal.
Essa concepo, como natural, conduz, em economia, a
uma posio neoclssica. O problema que se apresenta o de
saber, dentro da repartio internacional do trabalho, quais os
setores em que o pas deve especializar-se; o de verificar, dentro
da disponibilidade internacional de fatores, quais os que devem
aplicar-se no Brasil; e o de estabelecer, em face da demanda e da
oferta internacional, a remunerao necessria para importar,
na forma e quantidade devidas, os fatores escassos.
O modelo econmico da resultante o de um pas cuja
principal atividade tem de ser agroextrativa, especializada,
atualmente, no caf, devendo, para o futuro, diversificar-se
com a expanso da produo de carne, leos vegetais, borracha,
minrios etc. medida que se eleve sua produtividade, o pas
poder industrializar-se. O critrio para determinar se ou no
conveniente a criao de uma indstria ser sua competitividade
internacional, dados um cmbio livre de taxa nica e uma tarifa
aduaneira mdica. O capital estrangeiro, podendo entrar e sair
livremente, de acordo com seu interesse, tender a buscar no
pas oportunidades de investimento mais escassas nos pases
plenamente desenvolvidos e assim acelerar nossa capitalizao.
77

Helio Jaguaribe

Estmulos especiais, particularmente fiscais, podero ser-lhe

atribudos, se o ingresso no se processar na medida desejada.
Os setores internacionalmente explorados em regime de
monoplio ou de cartel, como o petrleo, o ao, a qumica
de base etc., sero o campo de eleio do capital estrangeiro,
proporcionando ao pas a forma mais eficiente de explorao
das matrias-primas que para tal disponha. Uma poltica
realista de tarifas, nos servios de utilidade pblica, assegurar,
igualmente, os investimentos estrangeiros em transportes,
energia eltrica e comunicaes, garantido ao pblico brasileiro
a eficiente gesto desses servios.
A perspectiva histrico-dialtica
A perspectiva histrico-dialtica, contrariamente
mecnico-formal, se caracteriza pela compreenso da histria
como processo qualitativo, que transforma, ao mesmo tempo, o
homem e a sociedade, alterando, simultaneamente, a imagem da
natureza. O homem no um ente imutvel, dotado de essncia
permanente, que exera a sua liberdade sempre no mesmo
nvel de relaes com o mundo. O homem o seu processo de
humanizao. E se a estrutura psicofsica do homem permanece
relativamente inalterada, ocorre que suas relaes com o
mundo e com os outros homens so sempre mediatizadas pela
cultura, que um produto histrico mutvel. Da o fato de o
homem se transformar com a histria, porque se alteram seus
modos de relacionar-se com o mundo e com os demais homens
na sociedade. A histria, longe de ser uma simples referncia ao
anterior e ao posterior, na ordem puramente mecnico-formal
78

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro

da sucessividade, um processo dialtico que transforma as

estruturas sociais e o modo de ser do homem. E a sociedade,
longe de ser o puro campo da dinmica de grupos, a prpria
estrutura das relaes de convivncia.
Tal concepo, no plano econmico, conduz a uma posio
nacionalista e socialista, entendida esta, at subsequente
qualificao, na sua acepo etimolgica, ou seja, no sentido
de que a ordem social no decorre da composio das relaes
interindividuais, mas, ao contrrio, preexistindo a estas, as
determina. Escaparia aos limites deste estudo analisar, mais
minudentemente, as implicaes contidas na concepo
histrico-dialtica, em relao s posies nacionalistas e
socialistas. Daquelas, ter-se- a oportunidade, em seguida, de
expor os seus aspectos mais relevantes. Destas, basta assinalar,
no momento, que compreendem, em tese, desde as formas
correntes do socialismo at as de um ordenamento socialista
realizado por intermdio da chamada iniciativa privada,
mediante a descentralizao e a desestatizao da funo
empresarial.
luz de tal concepo, o modelo econmico do cosmopolitismo, sem prejuzo de sua validade lgica interna, peca ao
confundir o espao abstrato de um processo econmico hipottico com o espao concreto de um processo econmico histrico.
Ocorre, assim, em primeiro lugar, que a diviso internacional
do trabalho, longe de ser um dado natural, tambm um
produto histrico e, como tal, mutvel. Ademais, longe de
encontrar-se organizado segundo os critrios puramente
79

Helio Jaguaribe

racionais de um Homo oeconomicus abstrato, o resultado de

um comportamento preferencial, determinado, entre outros
fatores, pela nacionalidade dos outros.
Em segundo lugar, sucede que nada adiantaria, supondo
lhe fosse possvel, que um pas como o Brasil, relativamente
heternomo e exgeno, situado na periferia econmica e cultural
do Ocidente, deliberasse acatar os princpios de uma diviso
internacional do trabalho fundada na maior produtividade
marginal natural, pois se defrontaria com o quadro de uma
deliberada mudana de tal diviso do trabalho, em virtude da
interveno poltica dos Estados estrangeiros.
Essas duas observaes invalidam, completamente, o
modelo econmico do cosmopolitismo. Por isso que a diviso
internacional do trabalho um produto histrico, os pases
que se encontram atrasados no processo de elevao de sua
produtividade s tenderiam a aumentar o seu desnvel se no
adotassem medidas que lhes permitissem apressar o incremento
dessa produtividade. Alm disso, e porque a interveno
dos outros Estados, e tambm a atuao internacional dos
monoplios e cartis, altera deliberadamente o regime da
repartio internacional do trabalho, os pases subdesenvolvidos
que no protegerem e valorizarem seu prprio trabalho estaro
condenados a depreci-lo em razo mais do que proporcional s
relaes comparadas de sua produtividade marginal.
O modelo econmico conveniente ao Brasil, portanto, no
ser o que, pura e simplesmente, nas atuais condies do pas
e do mundo, lhe proporcione maior produtividade marginal. O
modelo conveniente ser aquele que tire o mximo partido da
80

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro

especializao do pas, no quadro da repartio internacional

do trabalho, compatvel com o mximo incremento de
sua produtividade, mediante a mais acelerada possvel
transformao de sua estrutura econmico-social e a mais alta
taxa possvel de acumulao capitalista. Tal modelo conduz s
seguintes consequncias:

a) reaparelhamento, reorganizao e expanso dos bens e

servios de infraestrutura;

b) racionalizao da agricultura e do escoamento e

comercializao dos produtos da lavoura; e

c) industrializao acelerada, visando substituio

de importaes e expanso da indstria de base,
notadamente a siderurgia, a qumica de base, a
indstria de equipamentos etc.

Esses resultados tm de ser alcanados e somente o podero

ser nas seguintes condies:

a) utilizao tima da capacidade de exportar por meio

de um cmbio realista, da ampliao dos mercados e do
melhoramento dos produtos;

b) seleo das importaes em funo de sua essencialidade,

mediante um sistema tarifrio apropriado que se apoie
em um sistema de gios cambiais;

c) mximo aproveitamento dos recursos naturais

existentes, at o limite de sua marginalidade, fixado em
funo da oferta internacional e de nossa capacidade
de importar;
81

Helio Jaguaribe

d) mxima compresso do consumo, particularmente do

conspcuo, mediante uma poltica realista de salrios e
tarifas e de uma adequada poltica fiscal; e

e) tima utilizao da capacidade nacional de investimento, inclusive do capital estrangeiro que possa ser
absorvido pelo pas, e mximo incremento de nossa
taxa de acumulao de capital, mediante uma poltica
fiscal e creditcia conveniente.
Ideologia global

Por isso que o desenvolvimento um processo social

global, a ideologia nacionalista, que tem por fim a acelerao
e racionalizao desse processo, deve carregar-se de uma
significao representativa das aspiraes gerais da sociedade.
Se tal encargo, de modo geral, pesa sobre toda ideologia, da qual
a capacidade de conquistar outras classes, alm daquelas cujos
interesses situacionais a suscitaram, depende do alcance de que
para elas se revista, essa exigncia se torna fundamental nas
situaes, como a nossa, em que a linha de representatividade
das aspiraes de todas as classes coincide com a linha de sua
autenticidade.
Remetendo os leitores a outro texto, em que se procede
ao exame analtico da questo4, importa assinalar, aqui,
seus aspectos mais relevantes. O problema que se apresenta,
basicamente, o seguinte: nos trs principais estratos
sociais em que se situa o povo brasileiro, verifica-se, em seus
4 Ver o citado estudo Para uma Poltica de Desenvolvimento Nacional, particularmente o
Captulo IV, in Cadernos do Nosso Tempo, n 5.

82

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro

setores dinmicos e produtivos, a mesma necessidade de

desenvolvimento econmico e de superao das resistncias
opostas pelos setores estticos e parasitrios. Se, no entanto,
forem referidas apenas aos interesses situacionais de cada
classe, tais necessidades se apresentaro em forma distinta,
comportando diferentes ordens de prioridade, e acusaro,
pois, entre si, divergncias que as conduziro a contradies
e a impasse. Mais ainda: referidas apenas aos seus interesses
situacionais, as classes sociais experimentam a propenso a
resguardar sua solidariedade de classe, o que conduz a uma
composio, no mbito de cada uma, entre o seu setor dinmico
e o esttico, cobrando-se o preo de tal composio na forma de
reivindicaes gerais da classe contra as demais classes.
Exemplificando, observaremos que os setores dinmicos
tanto na burguesia quanto na classe mdia e no proletariado
se encontram, igualmente, vinculados promoo do
desenvolvimento. O desenvolvimento proporciona burguesia
a carreira capitalista e empresarial que no lhe era possibilitada
pela estrutura semicolonial antiga. A classe mdia, com o
desenvolvimento, encontra a oportunidade, de que antes no
dispunha, de inserir-se no processo produtivo, constituindo os
quadros de administradores e tcnicos que tripularo os novos
empreendimentos. E o proletariado, com o desenvolvimento,
se defronta com um aumento da demanda de trabalho e com
sua crescente diferenciao e qualificaes, que lhe asseguram
novos e melhores empregos, com aumento de seus salrios reais
e de seu padro de vida.
83

Helio Jaguaribe

De forma oposta, os setores estticos e os parasitrios

dessas classes enfrentam, com o desenvolvimento, um desafio
irremedivel, que os fora a optar entre uma modificao de
seu regime de produo e de seu comportamento, mediante
seu reajustamento s novas condies, e sua progressiva
eliminao, na medida em que se vo tornando impossveis as
formas parasitrias de existncia.
Referido, todavia, aos puros interesses da burguesia, o
desenvolvimento tende a ser concebido a partir dos privilgios
de classe j conquistados. Procura-se aumentar a acumulao
capitalista preservando as situaes adquiridas, ou seja, no
nvel da empresa, protegendo as firmas marginais e de baixa
produtividade, cujos altos custos so compensados pelo
excessivo preo dos bens e servios, mediante providncias
legais cerceadoras da concorrncia nacional e estrangeira;
no nvel dos indivduos, capitalistas e empresrios, proporcionando-se formas de acumulao capitalista e de gesto dos
empreendimentos que discriminam a favor da classe contra
a concorrncia de novos capitalistas e empresrios. Assim
entendido, o processo de desenvolvimento se converte em seu
oposto e a solidariedade de classe alia o capitalista e o empresrio
produtivos aos improdutivos, ou seja, aos que se apoiam em
condies de parasitismo e de privilgio. Defendem-se, assim,
medidas malthusianas de contingenciamento e subveno.
Reforam-se, por outro lado, o clientelismo e o cartorialismo
polticos, por meio dos quais se obtm as desejadas medidas
discriminativas e se possibilita a outorga direta ou indireta
de meios de produo aos que no se acham qualificadas para
receb-los ou geri-los.
84

Captulo 4
Sentido do nacionalismo brasileiro

O mesmo se passa em relao classe mdia e proletria.

Entendido o desenvolvimento apenas em funo dos interesses
situacionais dessas classes, as oportunidades de emprego,
as garantias que o cerquem e a remunerao que proporcione
passam a constituir objetivo primeiro e bsico, em lugar de
serem decorrncia do desenvolvimento. Com isso, inverte-se
o processo, porque o regime de custos se organiza em funo
das expectativas dos assalariados e no em funo da tima
utilizao dos fatores disponveis.
A classe mdia, ciosa de suas prerrogativas e privilgios,
entende que o simples fato de ser um white colar credencia a
determinado padro de vida. O exrcito de doutores egresso do
patriarcalismo antigo, reforado pelo contingente de bacharis
oriundo de famlias proletrias que lograram diplomar os filhos,
exige a preservao das expectativas de consumo e de honrarias
dessa pretensa aristocracia universitria. E assim, igualmente,
reforam o clientelismo e o cartorialismo, de que depende a
distribuio de prebendas, na forma de empregos pblicos
exercidos sem responsabilidades e destitudos de qualquer
utilidade social.
O proletariado, impondo a defesa de salrios, o pleno
emprego e a reduo das horas de trabalho, em termos
desligados do processo produtivo, fora a adoo de medidas
trabalhistas baseadas em suposto direito a condies de vida
no decorrentes da produtividade. Novamente se inverte o
processo de desenvolvimento. E em lugar de sua promoo
proporcionar, gradualmente, as vantagens almejadas, a imposio prvia de um regime de vantagens superior ao permitido
85

Helio Jaguaribe

pelo nvel da produtividade provoca a sua queda e se converte

em inflao. Como no caso das outras classes, a solidariedade
do proletariado conduz aliana de seus setores produtivos
com os parasitrios. Grupos como os porturios e os martimos,
privilegiados por uma legislao compreensvel no antigo
quadro da estagnao de nossos transportes, mas incompatvel
com sua expanso e modernizao, impedem o reequipamento e
a reorganizao administrativa desses servios, por conden-los a custos excessivos. E assim perdura o desaparelhamento
e a desorganizao dos portos e das empresas de navegao,
forando os trabalhadores a pleitearem medidas cada vez
mais contrrias sua expanso e melhoria, para manter
artificialmente um regime de trabalho e de salrios de bases
parasitrias.
Somente, portanto, uma ideologia global do nacionalismo,
tendo por fim o desenvolvimento econmico-social, pode
enquadrar, em funo de tal fim, os interesses situacionais de
todas as classes e conduzir liderana, no mbito de cada uma
delas, seus setores dinmicos e produtivos. Tal ideologia resulta
na composio dos interesses em jogo, para o fim em vista, no
nvel das exigncias culturais de nosso tempo5.

86

Cf. Para uma Poltica de Desenvolvimento Nacional, in Cadernos do Nosso Tempo, n 5, e Helio
Jaguaribe, Condies Institucionais do Desenvolvimento, ed. Iseb, Rio, 1957.

Captulo 5
Estatismo e Privatismo

Sentido da polmica
Encerrando esta sucinta anlise do sentido que apresenta
o nacionalismo brasileiro e da orientao que lhe deve ser
emprestada, necessrio examinar a alternativa com que se
defronta o pas, para a realizao de seu desenvolvimento,
entre as formas pblicas e privadas de gesto da economia
nacional. Esse problema, j referido em trecho anterior, quando
se consideraram as principais caractersticas da perspectiva
histrico-dialtica, constitui no momento, em nosso pas,
objeto de apaixonada polmica em que, de um lado, quase toda a
grande imprensa, a maioria dos sindicatos patronais e diversos
congressistas, denunciando a imoderada interveno do Estado
na rbita econmica, preconizam o revigoramento do regime
da livre iniciativa, enquanto, de outro lado, a maioria dos
sindicatos de empregados e muitos parlamentares, defendendo
87

Helio Jaguaribe

a interveno econmica do Estado, sustentam a necessidade

de expandir a gesto pblica a todos os setores estratgicos,
disciplinando-se a iniciativa privada em funo do interesse
social.
Se a encararmos do ponto de vista de sua oportunidade,
essa controvrsia se apresenta bastante deslocada. No h,
realmente, de parte do Estado brasileiro, nenhuma encampao
de novas atividades econmicas, desde a promulgao da lei da
Petrobras, em outubro de 1953. Ao contrrio, as tendncias que
ultimamente se vm fazendo sentir so no sentido de desestatizar
empreendimentos de h muito submetidos a formas pblicas de
gesto, como as estradas de ferro (criao da Rede Ferroviria
Federal S.A.), o Lide, a Costeira e os estaleiros da Ilha do Viana
(projeto para convert-los em sociedades de economia mista), a
rede porturia (projeto da Rede Porturia Federal S.A.) e outras.
Nada mais extemporneo, pois, do ponto de vista dos fatos, do
que a campanha movida, nos ltimos anos, contra a expanso
da gesto pblica6. E nada seria, tambm, menos oportuno,
em fase de crescentes e calamitosos dficits pblicos, quando
a receita da Unio, dos estados e dos municpios no sequer
suficiente para ocorrer s simples despesas de custeio, do que
pretender expandir as atividades industriais do Estado.
Na verdade, porm, a atual campanha movida contra a
interveno econmica do Estado, a despeito do que nela se
alegue, no exprime uma repulsa a novos empreendimentos
6 A nica exceo a essa tendncia para o retraimento industrial do Estado a inteno da
Petrobras de dedicar-se tambm petroqumica, a que se opem grupos nacionais e estrangeiros,
mas que permanece na rea da economia do petrleo.

88

Captulo 5
Estatismo e privatismo

estatais, mas reabertura de duas outras antigas polmicas:

a relativa participao do capital estrangeiro na economia
nacional, particularmente no setor do petrleo, e a relativa ao
regime de propriedade dos meios de produo. Paralelamente,
tal campanha manifesta, do ponto de vista individualista e
manchesteriano usualmente assumido pelo cosmopolitismo
no Brasil, e com as distores e os equvocos peculiares a tal
perspectiva, a necessidade experimentada por todos os setores
produtivos do pas de acabar com as formas cartoriais do Estado
e de enquadr-lo, de uma vez por todas, em um regime de
funcionalidade e eficcia.

Os aspectos da questo
Embora, como foi salientado, o Estado brasileiro, na
ordem dos fatos, no esteja vivendo uma fase expansiva, mas,
ao contrrio, revele tendncias para exagerado e perigoso
retraimento, particularmente na esfera em que no poderia
retrair-se sem pr em risco a organizao poltica do pas, que a
do jus imperium a anlise, na ordem das ideias, da controvrsia
entre o estatismo e o privatismo sumamente oportuna e se
torna indispensvel compreenso do sentido do nacionalismo
brasileiro.
Importa excluir da questo, por isso mesmo, os aspectos
que a ela se incorporam por motivos que no lhe so inerentes,
como o caso da rea de participao que se julgue dever
assegurar ou permitir ao capital estrangeiro, com ou sem a
incluso do setor petrolfero. Sendo a regulamentao do capital
estrangeiro matria distinta da forma pela qual se encare a
89

Helio Jaguaribe

iniciativa privada, o estudo deste problema no envolve o

daquele, convindo, para maior clareza metodolgica, fazer
abstrao da primeira questo ao tratar desta ltima.
Reduzida a matria, portanto, s suas linhas fundamentais,
os dois aspectos essenciais que apresenta o problema da
posio da iniciativa privada em face das atribuies do Estado
so os referentes, de um lado, s relaes entre o indivduo e
a organizao poltica da sociedade e, de outro, os que dizem
respeito ao regime de propriedade e de gesto dos meios de
produo. Ambos os aspectos da questo so to antigos quanto
a existncia de formas politicamente organizadas de sociedade.
Seu enquadramento terico, no entanto, apesar das importantes
antecipaes contidas na histria do pensamento poltico, que
vm de Plato aos enciclopedistas e de Babeuf a Proudhon,
est associado a dois importantes momentos da prtica e
da teoria do capitalismo moderno. O primeiro se vincula ao
apogeu do capitalismo comercial, no curso dos sculos XVII e
XVIII. Foi nesse momento que, reagindo contra as instituies
remanescentes do comunitarismo medieval e as decorrentes
do absolutismo monrquico, se elaborou a teoria contratual
da sociedade, baseada num jusnaturalismo humanista e laico,
distinto do medieval. O nome de Rousseau e a Revoluo
Francesa so os dois pontos de referncias para essa ecloso
do contratualismo individualista e a sua teorizao poltica. O
outro momento est ligado Revoluo Industrial, no curso do
sculo XIX, e reao que, como efeito da massificao a que foi
submetida a mo de obra industrial, movimentou o proletariado
contra a propriedade privada dos meios de produo. O nome
90

Captulo 5
Estatismo e privatismo

de Marx e as diversas correntes da militncia e do pensamento

socialista so os pontos de referncia a esse protesto contra a
privacidade dos meios de produo e da funo empresarial.
No seria este, evidentemente, o momento adequado
para fazer uma anlise terica dos problemas concernentes
s relaes entre o indivduo e o Estado ou ao regime de
propriedade e gesto dos meios de produo. O que importa,
para o estudo em curso, esclarecer as linhas fundamentais
a que foi conduzido o debate dessas questes, no nvel da
cincia poltica contempornea, a fim de extrair, em funo das
concluses a que se chegar, as consequncias que interessam
orientao do nacionalismo brasileiro e dispor de critrios
para apreciar a atual polmica em torno do intervencionismo
econmico do Estado.

Indivduo e Estado
Pouco ou nada subsiste, em nossos dias, das teses sustentadas
pelos contratualistas do sculo XVIII. A origem contratual do
Estado, que no chegou, contrariamente ao que pensam alguns,
a ser sustentada pelos contratualistas como hiptese de fato,
mas apenas como hiptese de direito, foi sendo abandonada
no curso do prprio sculo XIX, com o desenvolvimento dos
estudos histricos, sociolgicos e jurdicos. Assim, a despeito de
o liberalismo, predominante nas instituies polticas do sculo
XIX, continuar fundando-se no contratualismo de Rousseau,
as duas principais correntes de pensamento de oitocentos a
que, a partir de Hegel, dar margem s concepes histrico-dialticas da sociedade e a que, a partir de Comte, conduzir
91

Helio Jaguaribe

s concepes mecnico-formais postulam ambas uma viso

social das relaes humanas, entendendo a sociedade como um
todo orgnico, no constitudo pela justaposio de homens que
a precedessem e pudessem ser considerados como unidades
parte.
Compreendeu-se, pois, que o Estado uma forma superior
de organizao poltica, de que se encontram, em sentido
genrico, exemplos na antiguidade clssica, e que, em sentido
especfico, se desenvolveu, na cultura ocidental, a partir do
Renascimento. Compreendeu-se que a organizao poltica
um fenmeno decorrente da integrao social e contemporneo
da sociedade. E compreendeu-se que a oposio indivduo-sociedade produto de uma abstrao induzida das sociedades
derivadas ou contratualistas, que se constituem no mbito das
sociedades primrias ou naturais. Nesse sentido, portanto, no
cabe falar de antecedncia do homem em relao sociedade,
como j o havia assinalado Aristteles.
O problema do indivduo em relao ao Estado pois
entendido, em nossos dias, como o problema do estatuto da
integrao social. De um lado, porque as sociedades diferenciadas so heterogneas e acusam fenmenos dissociadores,
particularmente decorrentes da tenso entre os estratos sociais,
o que faz que a integrao social seja sempre imperfeita, e, de
outro, porque a cultura, proporcionando formas que delimitam
a personalidade humana e valores que se constituem em
fins para sua realizao, criou uma rea de privacidade cuja
deliberada proteo se converteu em um fim para as sociedades
politicamente organizadas; o indivduo, ainda que absorvido,
92

Captulo 5
Estatismo e privatismo

constitutivamente, pela sociabilidade, dotado, pela prpria

sociedade, de direitos que reconhecem sua personalidade
individual e dela fazem um bem jurdico socialmente tutelado.
Sem prolongar mais essa ordem de consideraes, cuja
tipificao se encontra perfeitamente determinada a partir
de Max Weber, basta assinalar que, do ponto de vista das
cincias sociais contemporneas, as relaes entre o indivduo
e o Estado se apresentam de forma totalmente distinta da
considerada pelos contratualistas. Estes fundaram a validade do
ordenamento social no contrato entre os indivduos-membros,
baseados em um direito prvio, a partir do qual a sociedade
se constituiria. Em nossos dias, pacfica a tese de que todo
direito social, dependendo do ordenamento social a validade
dos contratos interindividuais. No se trata, pois, de que haja
direitos prvios ao Estado que a sociedade politicamente
organizada que o Estado deva respeitar, para conservar-se
dentro do direito. Trata-se do fato de que o Estado, como norma
e como agente, incorpora as ideias e os valores culturalmente
vigentes, e assim institui ordenamentos jurdicos e adota
procedimentos administrativos que tm por escopo assegurar o
mximo de privacidade compatvel com as necessidades sociais.
Se deixarmos de considerar a questo do abuso de
poder e contemplarmos as doutrinas polticas tais como se
apresentam teoricamente, verificaremos que, no sculo XX,
somente o fascismo pretendeu negar pessoa individual uma
rea de privacidade juridicamente tutelada, tentando realizar,
por meio do Estado, o ideal de comunidade, no sentido de
93

Helio Jaguaribe

Tonnies. Somente para o fascismo, o Estado, como imprio

ou comunidade tnica, absorvia totalmente o indivduo, por
pretender esgotar os seus fins e realiz-los superiormente. E,
assim procedendo, no pretendia o prprio fascismo sacrificar
o indivduo ao Estado, porm realizar mais plenamente os fins
daquele, mediante uma forma de Estado que supostamente
reconstitua a comunidade, como sntese do indivduo e da
sociedade.
O socialismo, mesmo na forma sovitica, s teoricamente
totalitrio enquanto nega a imperfeio da integrao social,
sustentando que o Estado socialista sempre considerado
provisrio o instrumento poltico de uma sociedade sem
classes e, portanto, sem conflitos entre o indivduo e a ordenao
social. Apesar disso, o socialismo marxista e sua modalidade
particular, que o sovitico, so, em teoria, essencialmente
humanistas. O objetivo da organizao social exigir de cada
qual segundo suas possibilidades e dar a cada qual segundo
suas necessidades. o de organizar o mundo e a sociedade
em benefcio do homem. Essas exigncias doutrinrias, alis,
tomaram acentuado sentido prtico depois de Stalin, com as
campanhas a favor dos direitos do cidado sovitico.
evidente, do exposto, que o pretenso conflito entre
o indivduo e o Estado no se apresenta como problema
para a cincia poltica contempornea. O problema com a
mencionada exceo do fascismo, cuja importncia efetiva
se tornou bastante reduzida, aps a derrocada dos principais
regimes fascistas, com a ltima guerra ser o de saber que
sentido e contedo se deva assegurar rea de privatismo que
94

Captulo 5
Estatismo e privatismo

as doutrinas e os sistemas polticos de nosso tempo reconhecem

como um bem jurdico a ser tutelado.

Privatismo natural e privatismo social

Essencialmente, a questo do sentido e do contedo da
privacidade, como bem jurdico reconhecido e tutelado, pelo
menos enquanto preceito terico e legal, pelos sistemas polticos
do nosso tempo, apresenta dupla faceta: a primeira diz respeito
aos fundamentos dessa privacidade, e a segunda se relaciona
com o seu contedo.
A primeira questo, como logo se nota, uma decorrncia dos
problemas ventilados no tpico precedente. O jusnaturalismo
e o contratualismo nos legaram, atravs da liberal-democracia
do sculo XIX, uma srie de exigncias, imediatamente
decorrentes da exigncia bsica de privatismo, que se tornaram
conhecidas como direitos do homem, e costumam, com relativa
uniformidade, ser capituladas em todas as Constituies
contemporneas, constando da carta das Naes Unidas. Esses
direitos do homem nos foram transmitidos com as caractersticas
de sua origem jusnaturalista, ou seja, em primeiro lugar, como
direitos que se fundamentariam numa ordem jurdica vlida
per se, antes e independentemente de sua sano social. Em
segundo lugar, como direitos dotados de contedo prprio e
invarivel, independente do processo histrico-social, porque
diretamente derivados das exigncias da natureza humana.
So essas caractersticas jusnaturalistas, como j se
acentuou, que perderam validade, em face da cincia poltica
contempornea, embora muitas Constituies, por tradio,
95

Helio Jaguaribe

ainda se apresentem nessa perspectiva. Na verdade, o que leva tais

direitos a serem tutelados pela ordem jurdica contempornea
o fato de incorporarem ideias e valores vigentes em nossa
cultura, constituindo algumas das aspiraes fundamentais
para cujo atendimento se admite deva estar orientado o Estado.
No porque decorram dos supostos direitos naturais do homem,
mas porque sejam bens reconhecidos como tais pela sociedade e
por ela tutelados, que tais direitos se encontram sancionados
pela ordem jurdica. No pode haver dvida, portanto, em
relao ao fato de que, do ponto de vista dos sistemas polticos
do nosso tempo, a ideia de privatismo natural se converteu na
de privacidade social e que por estarem incorporadas nossa
ordem jurdica que as exigncias a ela referentes constituem
direitos.

Contedo do privatismo
Se o sentido poltico e jurdico da privacidade, em
nosso tempo, tampouco comporta qualquer dvida, o que,
efetivamente, permanece problemtico o seu contedo.
So unnimes os sistemas poltico-jurdicos em reconhec-la como um bem merecedor de tutela social, por constituir uma
aspirao socialmente vigente e consagrada. Qual dever ser, no
entanto, seu contedo?
Como j se assinalou, o jusnaturalismo nos legou uma
resposta a essa questo, pois, de acordo com seu ponto de vista,
no somente a privacidade no era um bem histrico, como
tampouco seu contedo se apresentava como historicamente
varivel. E o contedo, supostamente universal e permanente,
96

Captulo 5
Estatismo e privatismo

emprestado pelo jusnaturalismo ideia de privacidade, como no

podia deixar de ocorrer, no sculo XVIII, ao qual se acresceram
as notas representativas das aspiraes da burguesia industrial
do sculo XIX.
A partir do momento, porm, em que nossos sistemas
polticos-jurdicos passam a consider-la como um bem histrico
socialmente tutelado, seu contedo perde as caractersticas que
lhe emprestava o jusnaturalismo para assumir as que decorrem
das necessidades do nosso tempo. E a verificaremos que a
ideia de privatismo passa a apresentar dois aspectos distintos,
conforme seja considerada em relao s necessidades do
homem enquanto consumidor de bens ou ao homem enquanto
produtor de bens.
Sem dvida alguma, em um e outro caso, a concepo, pelos
sistemas poltico-jurdicos, de tal ideia varia de acordo com
as relaes de classes e com as instituies delas decorrentes.
Apesar dessa margem de variao, todavia, verificaremos,
empiricamente, mediante a anlise comparada dos diversos
sistemas poltico-jurdicos vigentes, que sua concepo de
privacidade, enquanto decorrente das exigncias do homem
como consumidor de bens, tende a se aproximar. Em todos os
sistemas, procura-se assegurar ao indivduo humano, como
consumidor de bens, determinados direitos civis, polticos e
sociais. Entre os primeiros, avultam a liberdade de ir e vir, de
associao, de pensamento e de sua manifestao, de constituir
famlia e educar os filhos, a propriedade de bens destinados ao
prprio consumo e o direito de no ser obrigado a fazer ou deixar
de fazer seno o que a lei prescreve, todos sendo iguais perante
97

Helio Jaguaribe

a mesma lei. Entre os segundos, o direito de votar e ser votado, e

os direitos decorrentes da transposio, para o plano poltico, da
liberdade de pensamento e de associao assegurada no campo
civil. Entre os sociais, figuram o direito ao trabalho e sua justa
remunerao, educao e preservao da sade e igualdade
de oportunidades e de acesso pelo mrito. Em todas essas trs
rbitas de franquias, entende-se sempre que os direitos de cada
qual so limitados pelos dos outros e pelos interesses gerais da
sociedade, tais como os define cada legislao.
Diversamente, no que se refere ao conceito da privacidade
enquanto relacionada ao homem como produtor, distinguemse as concepes capitalistas das socialistas, na medida em
que aquelas consideram a propriedade e a gesto dos meios de
produo como algo de inerente rea do privatismo e estas
dela as excluem, considerando-as questes de carter social
e pblico. Com isso j nos afastamos, todavia, do primeiro
problema que se focalizava, o das relaes entre o indivduo e o
Estado, transferindo-se a questo para o problema do regime de
propriedade e de gesto dos meios de produo.
Verifica-se, portanto, do exposto que, nos seus devidos
limites, a questo das relaes entre o indivduo e o Estado
no constitui verdadeiro problema para a cincia poltica
contempornea, uma vez que o nico aspecto que nela
permanece controvertido o de saber se a propriedade e a
gesto dos meios de produo devem ou no ser includas na
rea da privacidade constitui problema parte, que o do
regime da gesto econmica. Vale assinalar, por isso, antes
de abordar, sucintamente, essa outra questo, a margem de
98

Captulo 5
Estatismo e privatismo

equvoco, deliberado ou no, em que usualmente incide a

apreciao cosmopolita da matria, particularmente na forma
pela qual esse ponto de vista adotado pela grande imprensa
brasileira. Desencadeia-se insensata campanha contra o Estado,
sem nenhuma relao com o curso dos fatos, e sem nenhuma
discriminao entre os atos do Estado em que este, como
projeto de ordenao poltico-jurdica da sociedade, a primeira
vtima do clientelismo e do cartorialismo reinantes e aqueles
outros que exprimissem uma consciente e deliberada poltica de
hipertrofia da rbita do poder pblico. Sustenta-se, assim, uma
estulta oposio entre o indivduo e a sociedade, que s poderia
fundamentar-se num jusnaturalismo que perdeu toda validade
e qualquer vigncia, e que os mais extremados defensores
da iniciativa privada jamais pensariam em justificar com os
argumentos de Pufendorf ou Rousseau.

Regime da gesto econmica

O verdadeiro problema que se discute, em nossos dias,
a respeito do regime da gesto econmica no , como j foi
assinalado, o das relaes entre o indivduo e o Estado, mas o de
saber se a privacidade, por todos os sistemas poltico-jurdicos
reconhecida como um bem merecedor de tutela social, deve,
ou no, incluir o direito propriedade e gesto dos meios de
produo.
Como j se indicou, esse problema foi suscitado pela reao
das escolas socialistas, em face da acentuao dos desnveis
de riqueza decorrente da industrializao, contra o sistema
da propriedade privada dos meios de produo. Escaparia
99

Helio Jaguaribe

ao mbito deste trabalho a anlise completa da questo, cujo

tratamento exigiria alentado estudo. Importa, por isso, como
se fez em relao questo precedente, fixar apenas as linhas
fundamentais da matria.
Para esse efeito, a forma mais clara e sucinta de considerar
a questo talvez seja a de distinguir o debate histrico entre o
socialismo e o capitalismo do curso efetivo dos acontecimentos,
que tendeu, como adiante se ver, a superar o quadro da polmica
original, sob o ditame das necessidades sociais do nosso tempo,
tais como as determinaram os novos modos de produo e as
condies culturais de nossa poca.

O debate histrico
Um dos motivos que mais contriburam para obscurecer
a discusso capitalismo-socialismo a tendncia a travar esse
debate nos quadros de suas formulaes clssicas. Para isso,
intervm, em primeiro lugar, a poderosa influncia exercida
por Marx e pelos clssicos do marxismo, que, alm de haverem
relegado a plano secundrio todas as outras escolas socialistas,
suscitaram sua prpria escolstica. Assim, tanto por sua
importncia terica como por seu alcance prtico, o marxismo
se tornou a forma paradigmtica do socialismo. E pelo fato
de se haver convertido em uma escolstica, o pensamento
marxista se dogmatizou e seus textos clssicos se carregaram de
sacralidade, impondo uma forma de pensamento mais voltado
para a heurstica e a hermenutica daqueles textos do que para
uma autntica dialtica da realidade. Em segundo lugar, o fato
de se conservar em seu quadro tradicional o debate capitalismo100

Captulo 5
Estatismo e privatismo

-socialismo devido circunstncia de que os adversrios da

socializao dos meios de produo partem, usualmente, de uma
perspectiva mecnico-formal, que leva a considerar as ideias
sem conexo com suas vinculaes histricas, sendo levados,
assim, a posies oriundas do jusnaturalismo e somente por este
fundamentveis, embora no admitam mais tal pressupostos.
Sem pretender reproduzir ou mesmo esquematizar o debate
histrico travado entre o capitalismo e o socialismo, convm,
para os fins deste estudo, recordar o fato de que, essencialmente,
o desafio socialista representou um desmascaramento das
implicaes jusnaturalistas em que se fundava o ordenamento
poltico-jurdico burgus e uma refutao histrico-dialtica
da validade de tal fundamento. Na medida em que no haja
direitos pr-sociais e trans-sociais, o direito de propriedade se
torna o produto de uma deciso social, submetido jurisdio
da sociedade. Esta poder tutel-lo ou no. De qualquer forma,
a propriedade ter sempre um fundamento social. Se assim
, seu exerccio constitui uma funo social, mensurvel por
seus efeitos sociais. So esses efeitos que Marx, baseado nas
consideraes de seu tempo, denuncia como lesivos aos interesses
econmicos e espirituais da grande maioria da populao,
composta de assalariados, prejudiciais coletividade, como
um todo, impedida, pelo sistema capitalista, de desenvolver
todas as suas possibilidades, e nocivos, inclusive, aos prprios
capitalistas, enquanto pessoas humanas, compelidos, como
ficam, pelo sistema, a manter um comportamento antissocial
que, ao marginalizar o proletariado, tambm os marginaliza.
101

Helio Jaguaribe

E por que so lesivos, para Marx, os efeitos da propriedade

capitalista? Em primeiro lugar, porque tal propriedade se funda
na mais-valia e a provoca e incrementa, constituindo assim
uma espoliao do homem pelo homem. Em segundo lugar,
porque conduz contradio um sistema produtivo em que
cada qual considera seu interesse desligado do interesse dos
demais, do que resultam a super e a subproduo, o desemprego
e a baixa produtividade. Da o fato de o socialismo ser, para
Marx, historicamente inevitvel, como consequncia final
das contradies a que conduzido, pela sua prpria lgica,
o capitalismo. A esse desafio o capitalismo respondeu, num
primeiro momento, segundo suas implicaes jusnaturalistas.
Desacreditadas estas, o capitalismo, reconhecendo embora
a funo social da propriedade, sustentou, dentro dos novos
postulados da economia marginalista, que a propriedade
privada era a condio necessria economia de mercado e
esta fixao dos preos. A economia socialista, eliminando o
mercado, no poderia determinar seus preos e portanto seus
custos, no dispondo assim de condies para regular a oferta
e a procura dos bens, o que correspondia a dizer que era uma
economia impossvel.

O processo histrico do socialismo

Sem embargo do interesse terico que apresenta o debate
entre as teses do capitalismo e do socialismo, referido em linhas
gerais, o fato mais relevante, em tal questo, foi o curso histrico
seguido pelos acontecimentos. Como j se indicou, tanto a
crtica socialista quanto a crtica ao socialismo permaneceram
102

Captulo 5
Estatismo e privatismo

limitadas pelos termos em que se desenrolou a controvrsia,

na segunda metade do sculo XIX e em funo das condies
predominantes naquele perodo, ao passo que as modificaes
econmicas, sociais, culturais e polticas que se verificaram no
mundo, no curso do sculo XX, alteraram completamente os
termos da questo.
A economia socialista, que os tericos do sculo passado
consideravam impossvel, conforme o mencionado argumento7,
tornou-se uma realidade na Unio Sovitica e mais tarde em
amplas reas do mundo. Com sua converso prtica, todavia,
o socialismo se foi afastando gradualmente, a despeito dos
protestos de fidelidade a Marx, de sua formulao original. O
principal problema com que se defrontou a Unio Sovitica,
passado o agitado perodo da interveno estrangeira e da guerra
civil, foi a promoo de seu desenvolvimento. Compreenderam,
ento, os dirigentes soviticos, que a mais-valia, na qual se
concentravam todas as crticas de Marx, no era seno o
fenmeno da poupana social, j descoberto pelos clssicos. O
que importava no era suprimir a mais-valia, enquanto tal, nem
adotar nenhuma das frmulas distributivistas to do agrado do
socialismo do sculo passado como a outorga ao trabalhador
do produto total de seu trabalho , mas regular, de acordo com
as necessidades sociais, a aplicao da poupana. Para promover
o seu desenvolvimento, a Unio Sovitica teve de incrementar
fortemente a poupana, ou seja, a mdia da mais-valia social,
7

interessante observar, como salienta Schumpeter, que esse argumento se revelou teoricamente
irrespondvel para os socialistas durante muito tempo, e que s em princpios deste sculo, com
o estudo de Barone Il Ministro della produzione nello Stato Collettivista, publicado em 1908 no
Giornali degli Economisti, que foi validamente contestado.

103

Helio Jaguaribe

disciplinando seus investimentos segundo a essencialidade das

aplicaes. Tanto por causa desse esforo desenvolvimentista
como por exigncia interna da lgica do regime, a principal
atividade do Estado sovitico passou a ser o planejamento
econmico. Afastando-se, cada vez mais, dos modelos utpicos
induzidos da economia da comuna, o socialismo sovitico
montou um aparelho produtivo e administrativo fortemente
centralizado no qual os comits de fbrica e os sindicatos,
longe de determinarem o regime da participao operria nos
benefcios da produo, ou de administrarem, coletivamente,
as empresas, se converteram em rgos de fiscalizao da boa
execuo das normas e dos planos ditados pelo poder central.
A liberdade poltica e civil, que o socialismo ideolgico visava
expandir at os seus mximos limites, se viu extremamente
cerceada, pelas necessidades de manter a unidade de pensamento
e de ao do poder central, pelas dificuldades que suscitaria
para o regime, a despeito do inegvel apoio popular que logrou
obter, a submisso, livre escolha dos cidados, dos terrveis
sacrifcios exigidos pelo rpido desenvolvimento do pas e pelo
fato de que a centralizao poltica, administrativa e econmica
conduzia, inevitavelmente, formao de pequeno quadro de
dirigentes, renovado por cooptao e tendente a hierarquizar-se
sob comando nico, propenso a concentrar poderes ditatoriais,
como ocorreria com Stalin.
Em compensao, alm de alcanar extraordinrio ritmo
de desenvolvimento econmico, o socialismo sovitico logrou
instaurar uma democracia social em que, executada pequena
margem de favoritismo usufruda pelos altos quadros da
104

Captulo 5
Estatismo e privatismo

burocracia, relativamente desprezvel em relao ao conjunto da

populao, proporcionaram-se oportunidades de educao e de
qualificao social, de lazer, de cultura e de assistncia mdico-hospitalar que beneficiaram, igualmente e em escala crescente,
todos os cidados.
Conseguiu, assim, a Unio Sovitica, desde que comeou
a ser posto em prtica o sistema de planos quinquenais,
organizar uma economia de gesto social dotada de capacidade
de crescimento sem precedentes, totalmente orientada para
o atendimento das necessidades do pas, na base da qual
os benefcios da democracia social, a despeito de severa e
prolongada compresso do consumo, se estenderam a todos os
cidados.
Na medida, porm, em que o sistema se realizava, as
necessidades de produtividade e de eficincia foram impondo
formas de organizao e de remunerao de trabalho cada vez
mais afastadas do projeto original. gesto da empresa pelos
prprios trabalhadores sucedeu, rapidamente, a administrao
centralizada, a cargo de diretores designados pelo poder
central. A ideia da igualdade de salrios foi abandonada por
crescente diferenciao das remuneraes, no s em vista
da hierarquia dos postos como em funo da produtividade
individual. Alm do salrio em honrarias e distines pessoais,
o stakhanovismo caminhou, cada vez mais, para compensaes
econmicas. E a lgica das compensaes econmicas, associada
permanente necessidade de elevar, sem inflao, a capacidade
de investimento, conduziu criao de um mercado de
ttulos pblicos cujos rendimentos restabeleceram as formas,
105

Helio Jaguaribe

anatematizadas pelo socialismo oitocentista, de rendas no

decorrentes do trabalho.
Ademais, conforme se desenvolvia a economia sovitica,
os estmulos produtividade do stakhanovismo se foram
revelando insuficientes, por isso que operavam apenas no
nvel dos indivduos. Criaram-se, ento, estmulos destinados
a produzir efeitos no nvel das empresas, para elevar-lhes a
produtividade e conduzi-las ao melhoramento dos produtos,
estabelecendo-se com a competio socialista hoje j em
escala internacional formas competitivas semelhantes s que
se constituem numa economia de mercado. Refletindo todas
essas transformaes, apoiadas e suscitadas pelo crescente
desenvolvimento econmico, o burocratismo autoritrio do
perodo stalinista cede passo, a olhos vistos, a formas mais
democrticas de governo e de administrao. A Unio Sovitica
se tornou a segunda potncia econmica e militar do mundo,
habitada por um povo de alto nvel cultural mdio, em que a
educao secundria passou a ser universal e obrigatria e
na qual se formam hoje mais engenheiros e tcnicos que nos
Estados Unidos. Seus padres de consumo, ainda baixos,
comparativamente aos pases ocidentais mais desenvolvidos e
em relao prpria estrutura econmica da Unio Sovitica,
tendem, agora, a elevar-se, o que se tornar tanto mais possvel
quanto menores forem os dispndios militares que o pas se
julgue obrigado a manter. Nessas condies, a Rssia stalinista
se converte, acelerada e definitivamente, em coisa do passado,
dando margem formao de uma sociedade cada vez mais
prxima dos padres ocidentais, no que diz respeito ao estatuto
106

Captulo 5
Estatismo e privatismo

da privacidade e aos valores humanos a ela inerentes, e no que

se refere eficincia administrativa e tcnica de suas atividades
econmicas e culturais e dos seus servios pblicos.

O processo histrico do capitalismo

O capitalismo manchesteriano, resultado da transformao
do capitalismo mercantil pelo advento da revoluo
tecnolgica, se caracteriza, do ponto de vista econmico,
pela baixa produtividade de seus meios de produo
limitados aos recursos energticos da mquina a vapor e s
possibilidades fsico-qumicas de uma tecnologia incipiente.
Essa baixa produtividade impunha a exigncia de salrios
baixos e provocava uma correspondente restrio da demanda,
ocasionando, a partir da segunda metade do sculo XIX, a
necessidade do imperialismo colonial. Do ponto de vista social,
o capitalismo manchesteriano conduzia, no que se refere ao
fator trabalho, ao desemprego, provocado pelo excesso de
oferta da mo de obra, sempre aumentada pelo deslocamento,
para a indstria, dos excedentes demogrficos do campo, por
sua vez decorrentes da converso da antiga lavoura feudal ou
comunitria em agricultura capitalista, tornando-se, assim,
possvel o regime de baixos salrios, j referido. No que se
refere ao capital, essa forma de capitalismo conduzia sua
crescente concentrao no apenas no plano da empresa e
menos sensivelmente em tal nvel do que no plano da classe
capitalista. Isso porque, no permitindo a baixa remunerao
do trabalho, nem as dimenses relativamente estreitas do
mercado, uma poupana socialmente difundida, somente os
107

Helio Jaguaribe

capitalistas que se encontravam frente da produo industrial

dispunham de condies para investir. A figura do investidor,
por isso mesmo, era a figura central do sistema, nela tendendo
a concentrar-se as funes de empresrio. Do ponto de vista
poltico, finalmente, o capitalismo manchesteriano conduziu
implantao de instituies adequadas ao seu funcionamento.
Partindo dos pressupostos jusnaturalistas e contratualistas
do sculo anterior, as instituies poltico-jurdicas da liberal-democracia se encaminharam, acima de tudo, para proteger
os direitos do homem, concebidos segundo o modelo burgus,
tendo por fundamento a defesa da propriedade e da liberdade
de contrato. Diversos pases vincularam, alm disso, o exerccio
dos direitos polticos posse de propriedade ou percepo de
uma renda mnima, excluindo, juridicamente, o proletariado e o
campesinato da cidadania ativa. E mesmo onde tal legislao
no chegou a ser adotada, as condies sociais eram de tal ordem
que apenas a burguesia dispunha de meios para selecionar e
integrar os quadros polticos dirigentes.
Esse quadro do capitalismo, que foi o conhecido por
Marx, e que permaneceu, pelos motivos j expostos, como o
modelo abstrato sobre o qual recaem as crticas do socialismo,
experimentou, a partir dos fins do sculo XIX e, particularmente,
depois da Primeira Guerra Mundial, profunda transformao,
com a irrelevante exceo das reas que se conservaram
particularmente subdesenvolvidas, embora nessas regies o
processo econmico-social seja menos o do capitalismo que o
do semifeudalismo colonial.
108

Captulo 5
Estatismo e privatismo

As grandes transformaes experimentadas pelo capitalismo decorrem, em parte, de sua prpria evoluo interna,
determinada pelas novas condies tecnolgicas e, em parte,
pelas repercusses de toda sorte nele provocadas pela militncia
e pela ideologia socialista.
Conforme se ampliaram as possibilidades energticas, e
mquina a vapor se acrescentaram os motores eltricos e os de
combusto interna, com o recente acrscimo, de imprevisveis
consequncias, da utilizao da energia nuclear, e conforme,
paralelamente, se desenvolveu a tecnologia fsico-qumica, com
a recente contribuio, de efeitos no menos imprevisveis,
da eletrnica e das operaes cibernticas, a produtividade
econmica experimentou tal incremento que as condies
de produo se tornaram totalmente distintas. A primeira
consequncia dessas transformaes foi a inverso das relaes
de oferta e procura de trabalho. O prprio reajustamento
econmico-social da agricultura aos efeitos da industrializao,
mesmo antes das primeiras invenes tecnolgicas deste sculo,
reduziu a emigrao rural para a indstria, sucedendo, ademais,
que o desenvolvimento de reas novas, nos continentes
americanos, abriu, com a emigrao para esse hemisfrio,
uma segunda possibilidade para o desemprego da mo de obra
europeia.
O imperialismo colonial teve, assim, nos fins do sculo
passado e princpios deste, de converter-se em captura de novas
fontes de trabalho, para reduzir a rpida ascenso dos salrios.
As inovaes tecnolgicas deste sculo, porm, no permitiram
que, por meio da mo de obra colonial, se pudesse conservar
109

Helio Jaguaribe

o regime manchesteriano de trabalho. E o capitalismo se

encaminhou para novos rumos, mediante a produo em massa,
e a baixo custo, para um mercado crescente em nmero de
consumidores e em capacidade de consumo per capita.
Convertido em consumidor, o proletrio se reintegrou na
sociedade, passando a participar em escala crescente dos seus
benefcios e em termos cada vez mais igualitrios. Difundiu-se, assim, com a elevao dos salrios reais, a capacidade de
poupana. E, gradualmente, a poupana social, representada
pela acumulao, em grande escala, da economia das classes
assalariadas, foi se tornando mais importante do que a
poupana acumulvel pelos capitalistas individuais. Reduziu-se, consequentemente e cada vez mais, a importncia do grande
investidor. E as crescentes exigncias de capital para o custeio
e a expanso da indstria passaram a ser atendidas menos pelo
apelo aos capitalistas do que pela coordenao da poupana
social, por meio dos bancos, para atender s necessidades de
capital de giro, e por meio de instituies especializadas, como
os investment trusts, e as bolsas de valores, para satisfazer s
necessidades de capital de investimento. Dissociaram-se,
ento, as figuras do capitalista e do empresrio, contribuindo,
cumulativamente, para esse fato a circunstncia de se tornar
cada vez mais complexa a gesto empresarial, convertida em
atividade profissional especializada.
Paralelamente, como se havia assinalado, a militncia e
a ideologia socialistas contriburam para transformar, desde
fora, um capitalismo sujeito, internamente, s profundas
modificaes apontadas. Organizado em sindicatos, dotados
110

Captulo 5
Estatismo e privatismo

de crescente poder, o proletariado, por meio deles, logrou

participar, em igualdade de condies, do jogo contratualista
da democracia liberal. Assim como a empresa, funcionando
como centro coordenador do capital, multiplicava o poder
de barganha do capitalista no seu trato com trabalhadores
dispersos, necessitados de emprego, em qualquer condio, para
sobreviver, assim o sindicato, coordenando a fora do trabalho,
passou a deter um superior poder de barganha no seu trato
com empresas dispersas, necessitadas, em qualquer condio,
de mo de obra para funcionar. A formao de sindicatos de
empregadores e a instituio do sistema dos contratos coletivos
do trabalho, e a criao de rgos estatais para fixar condies
gerais de trabalho, exprimem a vitria do proletariado sobre
o regime manchesteriano do contrato individual de trabalho,
que reduzia os salrios ao nvel da pura sobrevivncia. E os
novos mtodos de administrao da empresa e de regime de
trabalho marcam a diferena entre o patro do sculo passado e
o executivo contemporneo.
Alm disso, a coordenao do proletariado pelos sindicatos
e pelos partidos socialistas acabou com a possibilidade de fazer
funcionar, unilateralmente, o mecanismo poltico da liberal-democracia. As legislaes restritivas do voto operrio tiveram
de ser revogadas, ou por fora das novas condies sociais, ou
por fora das revolues liberal-socialistas que irromperam
na segunda metade do sculo XIX e nos princpios deste. O
proletariado se converteu no grande eleitor, cuja votao passou
a ser disputada pelos prprios polticos de origem e formao
burguesas.
111

Helio Jaguaribe

O resultado de todas essas transformaes se fez sentir

no apenas no nvel da empresa ou na orientao poltica dos
parlamentos e governos contemporneos, mas tambm nas
formas de conceber e de organizar o processo econmico-social,
em conjunto. O capitalismo deixou de ser o regime econmico
destinado a maximizar os lucros dos capitalistas para converter-se no processo produtivo da sociedade global, destinado a
satisfazer as crescentes necessidades de um consumo cada vez
maior. A coordenao desse processo produtivo exigiu que o
Estado abandonasse sua postura de mero fiscal da propriedade
e da liberdade contratual, para assumir os encargos da gesto
social da economia. A fim de assegurar o nvel de emprego,
conter a inflao ou a deflao, permitir a expanso de certos
setores produtivos e sustar a superproduo dos outros, o Estado
precisou intervir na economia, de forma cada vez mais ampla.
Caminhou-se para o planejamento econmico. A princpio,
como medida destinada sobretudo a evitar as crises cclicas.
Depois, como meio de racionalizar a economia e assegurar sua
orientao de acordo com os modelos exigidos pela sociedade.
A funo produtiva, portanto, tanto na ordem das ideias como
na dos fatos, foi convertida em funo social, deixando de
depender do arbtrio dos indivduos, o que vale dizer que seus
fundamentos e modos de exerccio deixaram de ficar restritos
rea da privacidade.
Estendida ao plano da economia, na medida em que esta
passou a ser objeto de decises programticas da sociedade,
a democracia poltica se converteu, tambm, em democracia
social. E isso no duplo sentido da expresso. Democracia social
112

Captulo 5
Estatismo e privatismo

enquanto o bem-estar social se tornou o principal objetivo

da ao pblica, com todas as implicaes de tal propsito:
manuteno do pleno emprego, garantia de padres mnimos
de vida considerados compatveis com a dignidade humana,
estabelecimento de condies e meios capazes de assegurar a
todos os nveis mnimos de educao, sade e divertimento etc.
E democracia social, principalmente, no sentido de reconhecer
que a diviso da sociedade por classes deve ser abolida
ou pelo menos reduzida s suas menores consequncias,
proporcionando-se a todos iguais oportunidades e fazendo-se
depender da capacidade e do mrito o acesso a todas as funes.

Convergncia dos sistemas

As rpidas indicaes apresentadas, nos dois tpicos
precedentes, sobre a marcha histrica do socialismo e do
capitalismo evidenciam, como j comeam a compreender
os homens mais lcidos dos dois campos, que ambos os
sistemas caminharam para uma grande convergncia. O debate
clssico entre o capitalismo e o socialismo perdeu qualquer
sentido, porque nenhum dos dois sistemas coincide mais
com seus modelos tradicionais. Seria oportuno, sem dvida,
renovar esse debate no plano das ideias e dos fatos que se
tornaram efetivamente vigorantes em ambos os sistemas.
Sem pretender, de forma alguma, participar de tal discusso,
que extravasaria os limites do presente estudo, ter-se-, mais
adiante, a oportunidade de considerar as linhas fundamentais
da opo que se abre, para qualquer pas e particularmente para
113

Helio Jaguaribe

o Brasil, em face da alternativa do capitalismo e do socialismo

contemporneos, tais como efetivamente se tornaram, e em
funo das tendncias que parecem comandar sua evoluo
subsequente. Um novo exame comparativo das ideologias e dos
processos econmico-sociais do capitalismo e do socialismo
contemporneos, todavia, tarefa urgente para os estudiosos e
para os homens pblicos de ambos os campos.
Sejam quais forem, no entanto, as concluses a que conduza
tal investigao, duas observaes, sem dvida, tendero a
se impor. A primeira, j mencionada, a de que os sistemas
caminharam para uma grande convergncia. O desenvolvimento
econmico-social da Unio Sovitica criou condies para
que nela se formasse uma exigncia de privacidade que tende
a refletir-se nas instituies poltico-jurdicas daquele pas e
nas suas aplicaes, acarretando correspondentes mudanas
na teoria socialista. E a evoluo do capitalismo, determinada
pelos novos modos de produo e pelas necessidades sociais
que provocaram ou que por meio de tais modos lograram
impor-se, conduziu o capitalismo a uma exigncia crescente
de socializao, entendida como reconhecimento de que todas
as atividades sociais so funes sociais e como tais devem ser
reguladas, e entendida como alargamento e radicalizao das
ideias e das prticas da democracia, convertida no governo de
todos por todos e para todos, em funo da capacidade de cada
qual e das necessidades coletivas.
A segunda observao que se impe, na anlise comparativa
do capitalismo e do socialismo contemporneos, a de que o
114

Captulo 5
Estatismo e privatismo

debate ideolgico e o conflito poltico travados entre os dois

sistemas no refletem mais sua realidade e suas necessidades
e no decorrem de sua mtua incompatibilidade. A rigor,
no h mais pases capitalistas e pases socialistas. Todos so
socialistas, enquanto reconhecem, conforme j se disse, que
as atividades sociais so funes sociais e por isso devem ser
reguladas. E todos so capitalistas, na medida em que necessitam
preservar a acumulao capitalista para manter e expandir seu
desenvolvimento, assegurando, para esse efeito, os estmulos
individuais necessrios, notadamente os econmicos. Ademais,
todos reconhecem o privatismo como um bem merecedor de
proteo social e visam, como fim ltimo, a instaurar formas
superiores de humanidade e de organizao social.
O conflito entre o capitalismo e o socialismo, por isso
mesmo, constitui, como conflito de regimes, ou bem uma
disputa entre formas de gesto econmica, igualmente sociais,
mas dotadas de maior ou menor concentrao, no nvel do
Estado, ou bem representa uma competio pela liderana, em
funo da maior ou menor igualao das oportunidades e dos
encargos sociais, ou da maior ou menor formao da poupana.
Esse mesmo conflito, como conflito de pases ou blocos, longe
de exprimir a incompatibilidade dos sistemas, reflete apenas,
dos dois lados, as mtuas aspiraes e apreenses em face de
um processo histrico de unificao do mundo que exige a
instaurao de um sistema institucional comum para todos os
povos, apto a regular seus interesses internacionais na escala
correspondente.
115

Helio Jaguaribe

A funo empresarial
A partir das indicaes constantes dos trs ltimos tpicos
deste estudo, pode-se voltar questo, j referida, do regime
da gesto econmica. Como se verificou, tanto a teoria como
a prtica do capitalismo e do socialismo contemporneos
reconhecem que a funo produtiva uma funo social. No
h direitos de propriedade absolutos, fundados em direitos
humanos pr-sociais e trans-sociais. Todo direito social.
E a privacidade s constitui um direito porque a sociedade,
refletindo as ideias e os valores da cultura vigente, se prope,
como objetivo, assegurar e tutelar uma rea de privatismo para os
indivduos. Tal privatismo um fenmeno histrico que outras
culturas no conheceram e que somente na ocidental adquiriu o
sentido e a plenitude que atualmente apresenta. Seu contedo
igualmente sujeito a variaes histricas. O capitalismo
clssico, partindo de pressupostos jusnaturalistas, fazia da
privacidade um fato e um direito pr-sociais. Abandonadas tais
premissas, o capitalismo subsequente passou a entender, de
qualquer sorte, que a propriedade constitua, necessariamente,
parte integrante do privatismo e era mesmo o seu fundamento.
Atualmente, porm, na forma e pelos motivos j expostos, o
capitalismo reconhece que a funo produtiva uma funo
social e como tal a propriedade a ela vinculada.
nesse ponto que se torna necessrio, para os fins
deste estudo, um subsequente esclarecimento do problema,
tal como terica e praticamente se apresenta ao capitalismo
contemporneo. No se admitindo mais a propriedade como
direito pr-social, mas apenas como funo social, a tese de
116

Captulo 5
Estatismo e privatismo

que a propriedade dos meios de produo deve integrar os

direitos includos na rea da privacidade s pode ser feita nos
termos de uma argumentao igualmente social. Basicamente,
por dois motivos. O primeiro seria a invocao de que a
propriedade dos meios de produo constituiria uma condio
para a maior plenitude da pessoa humana. Na medida em que
o privatismo um bem que se tutela por motivos humanistas e
por se reconhecer que a organizao social, enquanto obedea
a fins, deve ter por objetivo ltimo a instaurao de formas
superiores de humanidade, nessa mesma medida deve-se incluir
a propriedade dos meios de produo na rea do privatismo
se for admitido que tal propriedade contribui para a maior
plenitude do homem. O segundo motivo seria a alegao de que
a propriedade privada dos meios de produo uma condio
de eficincia e de produtividade econmicas, pois de tal
propriedade depende a gesto, tambm privada, das empresas e
a economia de mercado. Admitindo-se que ambas assegurassem
maior eficincia produtiva, seguir-se-ia, por imperativo de
carter social, que a propriedade privada dos meios de produo
deveria ser preservada e tutelada.
Embora, usualmente, as teorias do capitalismo contemporneo no apresentem a questo em termos to depurados,
em virtude de sua j analisada propenso a sustentar posies
que implicam pressupostos jusnaturalistas, a verdade que, do
ponto de vista funcional e social em que se situa o capitalismo
dos nossos dias, somente aqueles dois motivos justificam a
propriedade privada dos meios de produo.
117

Helio Jaguaribe

O primeiro argumento, referido a um ideal humanista e

por isso ao futuro abstrato, no apresenta relevncia imediata
em relao propriedade como tal, mas apenas relao de
propriedade. Na medida em que se defenda a propriedade por
sua contribuio para a plenitude do homem, o que se defende
essa plenitude, como fim, aquela sendo apenas um meio.
Ora, se mais evidente que a plenitude humana depende da
propriedade particular dos bens de consumo, reais ou ideais,
torna-se discutvel a extenso desse princpio propriedade dos
meios de produo, a partir do momento em que, por fora desse
argumento mesmo, ele s ser procedente se tal propriedade for
atribuda a todos. Mais do que isso, se a todos for atribuda em
termos igualitrios, por isso que, participando todos os homens
da condio humana, o que se julgar favorvel a esta deve tambm
ser franqueado a todos. Tal forma de propriedade privada, como
se verifica, se confunde com a forma socialista de propriedade.
O que subsiste, portanto, dessa formulao menos a defesa da
propriedade privada dos meios de produo do que a defesa da
igualdade das oportunidades de acesso a tal propriedade. Quer
isso dizer, em outras palavras, que o capitalismo, nas condies
do nosso tempo, s vlido na medida em que se fundamente
na igualdade de oportunidades e efetivamente a promova.
A segunda linha de defesa da propriedade particular dos
meios de produo, ao contrrio, em lugar de referir-se ao futuro
abstrato da humanidade se relaciona com o presente concreto de
cada comunidade. E em lugar de se fundamentar na eudaimonia
individual, baseia-se na necessidade de eficincia social. Trata-se,
pois, como j se havia assinalado, de outro aspecto, de mais uma
118

Captulo 5
Estatismo e privatismo

das caractersticas do capitalismo contemporneo que o assentam

sobre os mesmos pressupostos do socialismo.
A partir do momento, porm, em que se justifica a
propriedade privada dos meios de produo por seus efeitos de
eficincia social, alm de se reconhecer que a produo uma
funo social, se reconhece que toda a economia se encontra
sob gesto social. A economia uma atividade da sociedade
para a sociedade, subordinada sua gesto. Ter de basear-se na propriedade particular dos meios de produo para ser
eficiente. Aquilo de que se trata de gesto privada dos meios
de produo, em funo das necessidades sociais e da eficincia
com que atender a estas, a propriedade particular sendo apenas
um pressuposto para a gesto privada.
Reduzida, assim, aos seus fundamentos essenciais, a tese
da propriedade privada dos meios de produo se converte
em algo distinto: a tese de que a funo empresarial deve ser
exercida em forma privada, para ser eficiente, s se justificando
seu privatismo por sua eficincia. Rigorosamente, portanto, a
funo empresarial entendida como devendo ser particular
para ser eficiente e somente sob tal condio se justificando sua
privacidade, cujo conceito passa a adquirir, em tal caso, sentido
distinto. No se trata mais daquele privatismo do direito de
ir e vir, por exemplo, cujos limites so puramente negativos,
determinados pela liberdade de locomoo dos outros e pelas
necessidades sociais da regulamentao do movimento das
pessoas, como as decorrentes do trfego ou as impostas por
motivos de segurana. A privacidade de funo empresarial
tem limites positivos, que so as de sua prpria eficincia. Mais
119

Helio Jaguaribe

do que um privatismo, uma generalidade. Indica o fato de

que, para assegurar sua eficincia, o processo econmico deve
selecionar seus prprios agentes, porque tal seleo se far, por
hiptese, pela capacidade que revelem. A funo empresarial,
portanto, deve permanecer aberta a todos os que se mostrem
aptos a assumi-la, dentro de um sistema que assegure a
automtica seleo dos mais aptos e a eliminao dos incapazes,
permanecendo a economia, como um todo, sujeita gesto da
sociedade, por meio de seus rgos representativos.
Se atentarmos para essas concluses, verificaremos, de um
lado, que representam o resultado, pelo menos tendencial, a que
chegou o capitalismo plenamente desenvolvido. De outro, porm,
observaremos que se afastam inteiramente das teses privatistas
convencionais com que, usualmente, ainda se procura justificar o
capitalismo, particularmente em pases como o Brasil. A funo
empresarial do capitalismo contemporneo um socialismo
objetivado em que a comunidade, em lugar de escolher um corpo
de representantes que, por sua vez, designar os responsveis pela
funo produtiva, a constitui em um processo, aberto a todos, que
seleciona seus agentes mediante o seu prprio funcionamento,
reservando-se, por meio de seus rgos representativos, a
atribuio de orientar e disciplinar esse processo.

Regime da funo empresarial

Situado entre o que se poderia designar de socialismo
subjetivo e socialismo objetivo, dispor o mundo contemporneo
de algum critrio para optar em favor de uma dessas duas formas
de organizao da sociedade e de suas funes produtivas?
120

Captulo 5
Estatismo e privatismo

Como evidente, a possibilidade de opo, embora

redutvel sua alternativa terica, no se apresenta como tal
para nenhuma comunidade concreta, condicionada, em sua
escolha, por seu processo histrico-social. O curso mesmo
de tal processo, no entanto, altamente elucidativo. Por ele
verificamos como o socialismo, contrariamente s previses de
Marx, tendeu a instaurar-se nos pases mais subdesenvolvidos,
ao passo que se tornou patente que os pases plenamente
desenvolvidos encontraram, nas formas contemporneas do
capitalismo, o regime mais adequado s suas necessidades.
A razo desse fato bastante clara e Marx no o previu,
principalmente porque no dispunha de condies para antever
a transformao do capitalismo manchesteriano por fora das
inovaes tecnolgicas e da prpria ao sobre ele exercida pelo
socialismo. Realmente, a partir de uma acumulao capitalista
considervel, os fenmenos de socializao do capitalismo,
anteriormente descritos, tendem a verificar-se na medida,
entre outros motivos, em que a poupana social, dentro da
orientao e da disciplina fixadas pela comunidade, por meio
de seus rgos representativos, vai sendo posta, em escala
crescente, disposio do processo produtivo. Dessa maneira,
a funo empresarial se torna cada vez mais regulada por
princpios de eficincia, dela sendo gradualmente excludos
os que s a exerciam por serem detentores de capital prprio,
passando dita funo a ser desempenhada pelos que, por sua
capacidade e idoneidade, inspiram confiana ao pblico e
dele recebem os capitais destinados a novos investimentos. E
assim se vai caracterizando cada vez mais a funcionalizao
121

Helio Jaguaribe

do empresrio e da empresa, ao passo que o desenvolvimento

econmico resultante, fortalecendo a democracia poltica e
social, cria condies cada vez mais difceis para a subsistncia
dos privilgios de classes e, inversamente, acentua as tendncias
igualao de oportunidades e de acesso pelo mrito.
Diversamente, nos pases que se defrontam com o
problema de incorporar a tecnologia moderna e promover seu
desenvolvimento a partir de uma situao de grande atraso
econmico-social, especialmente no caso daqueles que, alm
de muito baixa renda per capita, tm vasta populao, a adoo
de formas privadas de gesto tende a concentrar a capacidade
de investimento nas mos da classe capitalista, acentuando as
desigualdades sociais e fortalecendo os privilgios de classe. Ser
razovel supor, em princpio, se fizermos abstrao dos efeitos
deteriorantes que a presso imperialista externa possa causar na
economia de tais pases, que, dado um prazo, suficientemente
amplo, essas regies passem pela fase manchesteriana de seu
capitalismo e, a partir de certa acumulao de capital, venham a
ingressar na fase do capitalismo social j descrita. O crescimento
da renda tender a distribu-la melhor e sua distribuio a
possibilitar a formao de uma poupana social disponvel para
o processo produtivo e suscitadora de uma ao empresarial
eficiente, com os efeitos j mencionados.
Essa carreira de capitalismo progressivo, todavia, se
encontra vedada a tais pases por diversos motivos. Ocorre,
em primeiro lugar, que, confrontadas, como se encontram,
com pases dotados de padro de vida muito mais elevado, as
comunidades em questo no podero evitar, nas condies
122

Captulo 5
Estatismo e privatismo

econmicas e sociais de um capitalismo privatista, que suas

populaes aspirem a padres de consumo muito superiores aos
de que podem dispor, pressionando seus governos no sentido
de desviar para o consumo toda a renda que neles se forme.
Esse mesmo efeito de imitao tender, por outro lado, a tornar
socialmente insuportvel a fase manchesteriana do capitalismo
nativo, privando os capitalistas do pas daquela relativa
cooperao que o proletariado do Ocidente, nos primrdios da
Revoluo Industrial, proporcionou aos capitalistas da poca.
Em segundo lugar, verifica-se, ao contrrio do que se
passou com o capitalismo ocidental, em seu trnsito da fase
manchesteriana para a do capitalismo social, que os pases
subdesenvolvidos no elevaro sua produtividade por meio
do progresso tecnolgico, mas apenas iro apropriar-se de
uma tecnologia j existente, de que ainda no dispunham,
enquanto esse progresso, a partir de nveis incomparavelmente
mais altos, continua a beneficiar os pases desenvolvidos.
Assim, seu desnvel relativo tende a acentuar-se, condenando-os a permanecer sujeitos aos danosos efeitos de imitao, j
indicados, e presso imperialista externa.
E aqui surge o terceiro bice ao desenvolvimento de tais
pases segundo o modelo do capitalismo privatista. A influncia
do imperialismo, de que se fez abstrao num primeiro
momento, far-se-, no entanto, fortemente sentir. Pode
ocorrer, se o mundo chegar a um ordenamento internacional
razovel e o conflito norte-americano-sovitico for superado
mediante uma composio internacionalmente construtiva
de seus interesses, que o imperialismo ceda lugar a formas
123

Helio Jaguaribe

altamente eficientes de cooperao internacional. Persistindo

a tenso internacional, ou ento, o que seria ainda mais grave
para os pases subdesenvolvidos, resolvendo-se o conflito
norte-americano-sovitico mediante a repartio de reas de
influncia, conducente a formas ainda mais predatrias de
hegemonia, dentro de cada uma daquelas reas, o imperialismo
externo constituir-se- em insupervel fator negativo para
tais pases, impossibilitando-lhes uma carreira de capitalismo
privado autctone.
Para esses pases, por isso mesmo, o socialismo, como
capitalismo de Estado, desde que consistentemente econmico.
E o prprio xito de tal soluo fica na dependncia do curso
dos acontecimentos internacionais, uma vez que tanto o
imperialismo ocidental como a hegemonia sovitica, de acordo
com as circunstncias, podem revelar-se obstculo insupervel.
Pondo de parte, por isso mesmo, essa varivel independente,
que a maior ou menor presso do imperialismo, e admitindo
que tal presso se manifeste em condies semelhantes s
que hoje se verificam, observa-se, como j se assinalou,
que somente o socialismo, eficientemente aplicado, pode
assegurar o desenvolvimento econmico das reas que ora se
encontram econmica e socialmente muito subdesenvolvidas.
Concentrando toda a capacidade social de poupana em
um rgo da comunidade, o socialismo permite no s uma
superior acumulao de recursos aplicveis, mas tambm uma
orientao planejada do investimento. certo que, em virtude de
mltiplos fatores e no apenas nem mesmo necessariamente
porque o Estado seja mau gerente , a eficincia mdia dos
124

Captulo 5
Estatismo e privatismo

empreendimentos, em tal sistema, ser muito inferior dos

pases capitalistas. Essa ineficincia relativa, no entanto, no
decorre da superioridade abstrata do empresrio privado sobre
o empresrio pblico. Como j se assinalou, tais comparaes
apresentam um carter mtico e so feitas entre arqutipos
destitudos de relao com a realidade histrica. O empresrio
privado do capitalismo social de nossos dias no mais o
capitalista que defende seu prprio patrimnio e procura seu
mximo lucro, mas um administrador profissional, remunerado
na base de salrio e comisso, que opera sujeito a um sistema
de normas e condies estabelecidas pelo Estado, em matria
fiscal, creditcia, salarial etc. Paralelamente, como tambm j
foi indicado, o empresrio pblico do socialismo competitivo
um administrador profissional que tambm trabalha na base
de salrio e comisso, dentro dos critrios e planos fixados
pelo Estado. No se trata, pois, de superioridade abstrata de
um sistema sobre o outro, a despeito de cada sistema, em
tese, apresentar vantagens e desvantagens especficas. O
que conduz a empresa socialista do pas subdesenvolvido a
uma eficincia menor que a da empresa capitalista do pas
plenamente desenvolvido exatamente a diferena dos nveis
de desenvolvimento. o fato de a produtividade mdia das
economias ser diferente que favorece a empresa capitalista dos
pases desenvolvidos em comparao com a empresa socialista
dos atrasados. O que h a fazer, por isso mesmo, para avaliar
a eficcia da empresa socialista, no compar-la com sua
congnere capitalista de um pas desenvolvido, mas com sua
congnere capitalista de pases subdesenvolvidos. E assim se
125

Helio Jaguaribe

verificar, no caso em apreo, o dos pases mais atrasados, em

particular dos que tm grande populao, que a gesto socialista,
desde que eficientemente aplicada, a nica que lhes permite
superar seu subdesenvolvimento.
Embora a comprovao analtica dessa tese exigisse
complexo exame comparativo das empresas, evidente que a
apreciao macroscpica do fato pode ser feita pela anlise global
das taxas de crescimento real e de outros ndices. Esses dados
globais revelam, sem dvida, desigual xito setorial para a gesto
socialista, as atividades industriais acusando maior incremento
ou produtividade do que as agrcolas, onde esta s vezes
insuficiente ou mesmo declinante, e as atividades produtivas
apresentando melhores resultados que as de distribuio. Seria
importante, no entanto, mesmo do ponto de vista da eficincia
setorial, distinguir os efeitos que resultam da gesto socialista
dos que decorrem de uma poltica geral deliberadamente voltada
para expandir a industrializao, a expensas da agricultura.
Ademais, s recentemente o socialismo logrou realizar formas
mais perfeitas de funo empresarial (competitividade interna
e externa empresa). E igualmente recente a experincia,
ora levada a cabo na China e na Polnia, de um socialismo
democrtico, ou de propenso democrtica, relativamente
aberto controvrsia a partir das bases. De qualquer sorte,
evidente, em funo de ndice gerais do crescimento, de renda e
de produtividade, que a gesto empresarial na Unio Sovitica,
comparada da Rssia tzarista, ou na Repblica Popular Chinesa,
comparada da China do Kuomitang ou da China Imperial,
muito mais eficiente, acusando, tambm, posio vantajosa
126

Captulo 5
Estatismo e privatismo

se for comparada funo empresarial de outros pases no

mesmo nvel de subdesenvolvimento que persistem em regime
capitalista, como a maior parte dos pases muulmanos.
Onde o problema da eficcia comparada do capitalismo
e do socialismo, tal como esses regimes podem ser aplicados
em nossos dias a reas no plenamente desenvolvidas,
se apresentaria de soluo mais difcil nos pases ainda
subdesenvolvidos, mas que acusam acentuada propenso para
se desenvolver, como ocorre, de modo geral, com a Amrica
Latina, e em particular com o Brasil, a Argentina e o Mxico.

O dilema brasileiro
Como se teve ensejo de observar no incio do tpico
precedente, a possibilidade de opo entre o capitalismo e o
socialismo, embora redutvel sua alternativa terica, no
se apresenta como tal em nenhuma comunidade concreta,
condicionada, em sua escolha, por seu processo histrico-social. Por outra parte, como se indicou em trecho anterior,
o socialismo, como fenmeno histrico-social, foi submetido a
transformaes que o afastaram profundamente das concepes igualitrio-distributivas que apresentava no sculo XIX. O
socialismo se converteu numa soluo possvel para a promoo
do desenvolvimento econmico-social dos pases que no
lograram realiz-lo em regime capitalista.
Esse um dos motivos pelos quais, nos pases capitalistas
que atingiram alto grau de desenvolvimento, o socialismo no
se apresenta mais, efetivamente, como soluo para o regime
vigente, mas apenas como presso que contribui para apressar
127

Helio Jaguaribe

e completar a socializao do capitalismo, no sentido de serem

cada vez mais reduzidos os privilgios de classe e cada vez mais
igualadas as oportunidades. Por outro lado, nos pases no
socialistas que permaneceram subdesenvolvidos, o conflito
que realmente se trava entre as correntes socialistas e as que
a elas se opem menos o que decorre das respectivas teses
de ambos os lados deformadas, como se tem indicado, por um
arquetipismo destitudo de historicidade do que a disputa
entre formas possveis de promoo do desenvolvimento e
entre grupos que se excluem na liderana desse processo.
Nesses termos, a questo se apresenta, para o Brasil, como
para os pases em situao semelhante, de forma extremamente
objetiva, em face da qual perdem sentido as controvrsias
tericas. Seria muito difcil, como se observou no fim do tpico
precedente, chegar a alguma concluso, em abstrato, sobre qual
dos dois sistemas, o capitalismo ou o socialismo, prefervel,
nas condies do nosso tempo, para pases como o Brasil ou
a Argentina. E seria difcil, como vimos, porque a questo s
comporta uma resposta teoricamente vlida em relao aos
pases que se encontram nos extremos do desenvolvimento e do
subdesenvolvimento. O capitalismo, na forma que atualmente
apresenta, sem dvida o regime mais adequado aos Estados
Unidos, ou Inglaterra, assim como o socialismo, na forma
de que historicamente se revestiu, foi o regime adequado para
atender s necessidades da Rssia, aps a Primeira Guerra
Mundial e hoje em dia o sistema mais conveniente para a
China. Essa a razo pela qual os partidos socialistas, nos Estados
Unidos, no passam de clubes de intelectuais, e a poltica
128

Captulo 5
Estatismo e privatismo

socialista do Labour Party consistiu em acentuar a socializao

do capitalismo britnico. essa, tambm, a razo pela qual, na
mesma Gr-Bretanha, os socialistas perderam o apelo popular
que despertavam, nos anos 20, e hoje se veem na contingncia
de agir como a ala mais radicalmente democrtica do Partido
Conservador.
Assim, pois, voltando questo precedente, ocorre
que em pases como o Brasil a opo capitalismo-socialismo
escapa a qualquer possibilidade de determinao terica de
uma preferncia e se apresenta como um problema histrico-fatual. No regime vigente, que o do capitalismo possvel
nas condies do nosso tempo e do nosso pas, abre-se para a
burguesia brasileira a oportunidade histrica de promover o
desenvolvimento econmico-social do pas. Essa oportunidade
tem um prazo: o da atual gerao. Tem condies: a de instaurar-se o desenvolvimento mediante a mxima eficcia da funo
empresarial, dentro de uma poltica que conduza o capitalismo
brasileiro maior compatibilidade possvel com as exigncias
de democracia social e de massas, particularmente no sentido
de reduzir os privilgios de classe e igualar as oportunidades.
Para que essas duas condies se realizem, faz-se mister
que os setores dinmicos da burguesia brasileira assumam a
liderana da classe e a transformem numa classe de investidores
e de empresrios austeros e eficientes. E faz-se mister que a
burguesia brasileira logre conquistar a liderana das demais
classes sociais, mobilizando os setores dinmicos da classe
mdia e do proletariado no sentido de nossa transformao
econmico-social, conduzindo rpida liquidao de todas as
129

Helio Jaguaribe

formas de privilgios e parasitismo que mantm vigentes a

poltica de clientela e o Estado cartorial.
Se essas condies no forem preenchidas pela atual
gerao, a burguesia brasileira perder irremediavelmente
sua oportunidade histrica. E a comunidade brasileira, sob o
imperativo de realizar, a qualquer preo e de qualquer forma, seu
desenvolvimento econmico-social, ser conduzida a optar pelo
socialismo, de uma forma tanto mais radical e revolucionria
quanto maiores hajam sido o tempo perdido e o malogro da
burguesia no cumprimento de sua tarefa.

130

SEGUNDA PARTE

OS PROBLEMAS CONCRETOS

Captulo 6
Consideraes Introdutrias

A partir do exposto na Primeira Parte deste estudo, pode-se empreender, prosseguindo a anlise iniciada nos Captulos
III e IV, o exame da poltica nacionalista brasileira.
Uma aproximao lgica e sistemtica da matria levaria
a consider-la em funo dos quatro grandes planos em que
se processa a vida de uma comunidade: o econmico, o social,
o cultural e o poltico. Sem maior exame da validade desse
critrio, cabe desde logo reconhecer que seria intil aplic-lo.
O nacionalismo brasileiro, como j se assinalou, se caracteriza
pelo seu unilateralismo, encontrando-se suas teses e sua prtica
comandadas menos pela escolha de determinados fins e dos
meios mais adequados sua realizao do que pela escolha de
setores ou temas preferenciais, em relao aos quais organiza
suas formulaes e encaminha sua atuao.
Essa topicidade da teoria e da prtica do nacionalismo o
dispersa entre vrios setores e temas preferenciais, tornando-se
133

Helio Jaguaribe

impossvel, dentro dos limites deste estudo, proceder anlise

de cada um deles. Limitar-se-, por isso, a anlise do problema
aos setores relativos poltica do petrleo, ao regime do capital
estrangeiro e poltica exterior.

134

1 Seo

Poltica do Petrleo

Captulo 7
Criao da Petrobras

Constituio da Empresa
A economia do petrleo, no Brasil, se divide, claramente,
em duas fases, a anterior e a posterior criao, por fora da Lei
n 2.004, de 3 de outubro de 1953, da Petrleo Brasileiro S.A.
A caracterstica da fase que antecedeu criao da Petrobras foi
a despeito da ao exercida pelo Conselho Nacional do Petrleo
a de o pas depender totalmente da importao de leo bruto.
A prpria existncia de petrleo no Brasil foi negada ou posta
em dvida durante a maior parte do perodo que precedeu a
criao da Petrobras, constituindo tese oficial da maioria dos
gelogos estrangeiros e de aprecivel corrente dos nacionais
uma atitude de extremo pessimismo em relao possibilidade
de ocorrncias significativas de petrleo no Brasil, a despeito
dos patentes sinais de h muito verificados no Recncavo
baiano. Coube ao Conselho Nacional do Petrleo o mrito de
provar, com alguns poos pioneiros, a existncia de leo no
135

Helio Jaguaribe

pas. E ao governo Dutra se deve a promoo de importante

esforo no sentido de dotar o pas de meios para proceder,
com seus prprios navios, ao transporte de parte aprecivel do
petrleo importado (20% das necessidades previstas para 1955)
e refinar, em territrio nacional, importante parcela (50% das
necessidades previstas para 1955) de seu consumo de gasolina
e derivados.
A poltica seguida pelo governo Dutra, orientada no
sentido de congregar a ao do Estado com a iniciativa privada
e tendente a permitir a participao do capital estrangeiro,
segundo as diretrizes do Estatuto do Petrleo, foi modificada
com a criao da Petrobras.
Depois das longas e apaixonadas discusses que se
travaram em torno da questo, a Lei da Petrobras, incorporando
os objetivos j previstos no projeto elaborado pelo presidente
Vargas, adotou a forma do monoplio de Estado para o petrleo,
dando nova empresa a exclusividade da pesquisa, lavra e
refinao do petrleo, respeitando, apenas, quanto a esta, as
concesses j outorgadas s refinarias privadas brasileiras.

Programa da Petrobras
A ideia inicial dos planejadores da Petrobras foi a de
conduzir o pas autossuficincia em petrleo no quinqunio
1952-1956. Para esse efeito, previa-se, naquela poca, que
seriam necessrios investimentos lquidos da ordem de Cr$ 19
bilhes, equivalentes a US$ 950 milhes e correspondentes a
Cr$ 3,8 bilhes por ano.
136

Captulo 7
Criao da Petrobras

Admitindo, posteriormente, que tais cifras excediam as

possibilidades do pas, previram-se, para a Petrobras e para
aquele quinqunio, recursos iniciais e derivados da ordem de
Cr$ 12 bilhes ou US$ 600 milhes, os quais, somados aos
investimentos j efetuados, no valor de cerca de Cr$ 6 bilhes
ou US$ 300 milhes, permitiriam a execuo do seguinte
programa:
Milhes
1) Pesquisa e lavra
Produo: 180.000 b/d
Previso de custo unitrio: US$ 2.500 por barris dirios
2) Refino
Capacidade: 180.000 b/d
Custo unitrio: US$ 1.000 b/d
3) Transporte, distribuio etc.
180.000 b/d. Custo US$ 1.500 b/d
Total

US$

Cr$

450

9.000

180

3.600

270
900

5.400
18.000

Prevendo-se, para 1956, um consume de 210.000 b/d,

o programa da Petrobras proporcionaria ao pas a produo e
refinao de 85% de suas necessidades de leo e derivados. Era
praticamente a autossuficincia.
Esse programa, baseado em estimativas muito realistas
e numa presuno de custo unitrio muito alta, calcada nas
mdias verificadas nos Estados Unidos, que so as mais elevadas
do mundo8, foi subsequentemente reajustado, por causa no s
8

Como assinalou o economista Heitor Lima Rocha (Cadernos do Nosso Tempo, n 4, p.43), em lugar
dos ndices norte-americanos de US$ 2.500 e US$ 1.000 por barril dirio para, respectivamente,
a prospeco e refino, deve-se considerar mais aplicveis no Brasil os ndices mdios acusados
pela Standard Oil da Califrnia para suas operaes em todo o mundo, de US$ 1.982 a US$ 588
b/d para, respectivamente, a produo e o refino.

137

Helio Jaguaribe

do atraso na votao da lei em virtude da qual a Petrobras

s pde iniciar suas operaes em 1955 , mas tambm da
desvalorizao relativa das receitas atribudas Petrobras, por
decorrncia de taxao especfica em vez de ad valorem.
A alternativa que se apresentou Petrobras, para o
quinqunio 1955-1959, era determinada, de uma parte, pela
curva de crescimento do consumo e, de outra, pelos recursos
disposio da empresa.
Considerando que o consumo em 1959 dever ser de 254
mil barris por dia de equivalentes em leo cru, no valor de cerca
de US$ 500 milhes, as alternativas para a Petrobras9, em seu
programa para o quinqunio 1955-1959, eram as seguintes:

1) atingir a autossuficincia na base de uma produo

equivalente a US$ 500 milhes por ano, em 1959;

2) alcanar, em 1959, a reduo da importao a 1/3 do

consumo, produzindo no pas o equivalente a US$ 330
milhes por ano;

3) estabilizar os gastos externos com petrleo no nvel

de 1955, no valor de US$ 260 milhes, produzindo em
1959 o equivalente a US$ 240 milhes;

4) manter o crescimento das importaes dentro da taxa

de crescimento da capacidade nacional de importar,
produzindo, em 1959, o equivalente a US$ 300 milhes; e

5) reduzir a taxa de crescimento da importao de

petrleo e derivados a, pelo menos, metade da atual,
produzindo, em 1959, o equivalente a US$ 168 milhes.

Para mais detalhes, ver o citado trabalho Poltica de Petrleo, in Cadernos do Nosso Tempo, n 4.

138

Captulo 7
Criao da Petrobras

Em face dos recursos disponveis, o programa da Petrobras

se fixou no atendimento do 3 item, dentro da seguinte previso:
Milhes
1) Produo de leo cru
J existente
Programada
Total
2) Refino
J existente
Programado
Total
3) Transporte, distribuio etc.
J investidos
Programados
Total

US$

Cr$

5.000 b/d
85.000 b/d
90.000 b/d

267

12.000

95.000 b/d
80.000 b/d
175.000 b/d

98

4.400

80
445

3.600
20.000

US$
250 milhes
80 milhes
330 milhes

Esse programa, realista e moderado, j representava, no

entanto, um extraordinrio progresso e colocava o pas, com
segurana, no caminho do definitivo atendimento de suas
necessidades de petrleo e derivados. A partir de 1959, o Brasil
produziria 1/3 do leo bruto de que precisaria e com tal petrleo
atenderia a 60% das necessidades das refinarias nacionais.
Estas, por sua vez, atenderiam a 55% do consumo nacional
de derivados do petrleo. Ademais, levando em conta que os
ndices de investimentos por produo ou refino de barril eram
muito conservadores, apoiados, como j se indicou, nos ndices
norte-americanos, que so os mais altos do mundo, o programa
da Petrobras dava margem a que se pudesse ultrapass-lo, em
sensvel percentagem.

139

Captulo 8
Teses pr-Petrobras

Se considerarmos de modo sistemtico e em conjunto

os argumentos invocados a favor da Petrobras, na forma pela
qual foi constituda, observaremos que se agrupam em torno
de trs teses fundamentais: I) a explorao do petrleo e
derivados deve ser confiada ao capital nacional; II) em regime
de monoplio; III) na forma de monoplio de Estado. Antes
de analisar, ainda que sucintamente, cada uma dessas teses,
importa tomar conscincia do fato de que a sua sustentao se
apoia em sentimentos e pressupostos que no so puramente
racionais. Tampouco so puramente racionais as teses que se
opem nossa atual poltica do petrleo. porque existe o
fenmeno do nacionalismo, analisado em captulo precedente,
que surgiram as reivindicaes que conduziram Petrobras,
assim como decorrem do fenmeno do cosmopolitismo,
tambm j descrito, as atitudes a ela contrrias. No teria
sentido, do ponto de vista histrico-sociolgico, pressupor que
o comportamento social se fundasse unicamente em motivos
141

Helio Jaguaribe

racionais. E o prprio comportamento individual, como

assinalou, entre muitos outros, Max Scheler, sempre fundado
em impulsos psicofsicos, como tais pr-racionais, que suscitam
a necessidade de racionalizao.
No se trata, pois, no caso em exame, de pretender
esgotar, nos argumentos a favor da Petrobras, as motivaes
que levaram sua instituio, como tampouco seria lcita tal
exigncia em relao aos argumentos contrrios ao regime dessa
empresa. Trata-se de averiguar as razes das teses favorveis
ou contrrias atual poltica brasileira do petrleo, em face da
presente situao do pas e do mundo e em funo dos objetivos
que se teve em vista alcanar com tal poltica.
Prestado esse necessrio esclarecimento, considerem-se,
resumidamente, as trs teses anteriormente enunciadas.

I Tese do capital nacional

Os argumentos a favor da entrega ao capital nacional, em
condies que assegurem sua predominncia, do encargo de
explorar o petrleo brasileiro se baseiam no fato de que, ante
o crescimento do consumo interno de derivados do leo, que
se vem fazendo taxa mdia de 12% ao ano, somente o capital
nacional pode aplicar-se, nas condies requeridas, ao esforo
de pesquisa e lavra do petrleo, pois o capital estrangeiro se
interessa apenas pelo alargamento de suas reservas de petrleo
ou pelas atividades, praticamente sem riscos e de rentabilidade
mais alta, do refino e transporte do leo e de seu emprego na
petroqumica. Essa tese se apoia nas trs ordens de consideraes
que a seguir sero indicadas.
142

Captulo 8
Teses pr-Petrobras

A) Superproduo mundial
Ao contrrio do que pensam alguns, o petrleo combustvel
relativamente abundante, embora desigualmente distribudo
pelas diversas regies do globo. Assim que as reservas
economicamente utilizveis do leo tm crescido taxa de 16%
ao ano, enquanto a procura mundial aumenta apenas de 5% ao
ano. A rea sedimentar mundial potencialmente petrolfera,
sem contar a plataforma martima, estimada em 76,8 milhes
de acres, com a acumulao provvel de leo de 610 bilhes de
barris. Enquanto isso, a rea dos campos provados de apenas
7,57 bilhes de acres, ou seja, 9,8% do total, tendo contribudo
com 80 bilhes de barris.
Verifica-se, assim, que so imensas as possibilidades
de expanso da produo mundial de leo e que, ademais, os
prprios campos j provados superam as necessidades da
procura. No h, portanto, de parte das grandes companhias
internacionais interesse em aumentar a produo mundial de
leo. Seu interesse reside em manter reservas suficientes e
bem distribudas, de sorte a poder programar a prazo longo sua
produo e a cobrir-se dos riscos de paralisao das operaes
em dada regio, em virtude de guerras ou de outros incidentes
polticos.
B) Maior rendimento do Oriente Mdio
Alm dos motivos de ordem geral j indicados, ocorre que as
grandes companhias no se acham particularmente interessadas
na pesquisa e na lavra do petrleo em regies como o Brasil,
graas s condies privilegiadas de que gozam no Oriente
143

Helio Jaguaribe

Mdio. Politicamente, a despeito dos riscos representados

pelo crescente nacionalismo rabe, os trustes ainda conservam
naquela regio concesses de carter colonial, que lhes do
ampla liberdade de ao. Do ponto de vista econmico, alm
disso, os poos do Oriente Mdio acusam um rendimento
incomparavelmente superior aos de qualquer outra rea, como
se pode verificar pelo quadro abaixo:
Regio
Oriente Mdio
Venezuela
Mxico
Canad
Peru
Estados Unidos

Produo mdia por poo

16.800 b/d
210 b/d
149 b/d
32 b/d
15 b/d
13 b/d

C) Relatividade dos investimentos

Por isso que o quadro da economia petrolfera apresenta
um crescimento das reservas de leo acentuadamente superior
procura e que os investimentos j realizados, particularmente
no Oriente Mdio, asseguram a alta rentabilidade das grandes
companhias, a sua poltica de investimento, contrariamente
ao que muitos pensam, no as conduz macia concentrao
de recursos, em curto prazo, nas regies novas. As grandes
companhias, ao contrrio, dosam muito parcimoniosamente
seus novos investimentos e conduzem suas operaes menos
em funo da situao especfica de qualquer rea do que em
vista de seus interesses de conjunto. Essa uma das razes
pelas quais pases produtores de leo, como os Estados Unidos,
tm de importar parcela substancial (mais de 1 milho de b/d)
de seu consumo, enquanto o Canad, a despeito de haver aberto
144

Captulo 8
Teses pr-Petrobras

a explorao de seu petrleo aos capitais estrangeiros, produz

apenas 45% de seu consumo. igualmente caracterstico, nesse
sentido, o fato de que a Standard da Califrnia, quando se props
a desviar o governo Pern de sua orientao nacionalista, s
se comprometeu a efetuar investimentos, no prazo de quatro
anos, no montante total de US$ 13,5 milhes, o que constitui
importncia inferior ao investimento semestral da Petrobras.
No quadro a seguir10 relacionam-se os valores e prazos
dos mais importantes investimentos petrolferos das grandes
companhias conforme a publicao oficial americana American
Petroleum Intersts in Foreign Countries, de 1946.
Campo
Canad Turner Valley
Venezuela Creole Petroleum Co
Colmbia Concesso de Mares,
International Petroleum Co
Iraque Campo Kirkuk, Iraq Petroleum Co

Prazo
(anos)

Investimento
Total (US$)

12
10

1.997.413
48.335.063

Investimento
anual mdio
(US$)
166.000
4.834.000

10

48.600.000

4.860.000

14.720.000

1.636.000

Confrontados esses dados com o programa da Petrobras

anteriormente descrito, cujos investimentos previstos para
o quinqunio 1955-1959 montaram a US$ 45 milhes, apresentando mdia anual de investimento de cerca de US$
90 milhes, verifica-se a modicidade do investimento das
companhias internacionais, mesmo levando em conta que essas
companhias operam muitos campos em diversas partes do
mundo, enquanto a Petrobras investe apenas no Brasil.

10 Cf. Cadernos do Nosso Tempo, n 4, op. Cit., p. 53.

145

Helio Jaguaribe

D) Concluso nacionalista
Em face do mdico interesse das grandes companhias em
investimentos petrolferos no Brasil, a tese nacionalista conclui
pela necessidade de o capital nacional tomar a si a tarefa, de
sorte a lograr-se o rpido atendimento das necessidades do
nosso consumo. certo que a concluso acima no implica
a proibio de o capital estrangeiro tambm participar do
empreendimento. Como adiante se ver, esse passou a ser um
dos principais argumentos da tese cosmopolita. Contra essa
participao, todavia, se ergue a segunda tese nacionalista,
favorvel ao regime de monoplio.

II Tese do monoplio
A partir do reconhecimento de que os trustes internacionais
no tm grande interesse em investir no petrleo brasileiro, a
prazo curto, os vultosos montantes requeridos pela procura
interna, e de que tal encargo deve, portanto, ser assumido pelo
capital nacional, os nacionalistas reivindicam para este o regime
monopolista. Tal reivindicao se funda em dois principais
motivos, que a seguir indicaremos.
A) Mxima eficcia na pesquisa e lavra
Se o capital nacional deve assumir a maior responsabilidade
na expanso de nossa produo de leos e derivados, segue-se
que necessrio assegurar-lhe condies timas de eficcia.
Essas condies timas de eficcia, em setor como o do
petrleo, so as do monoplio, a despeito das vantagens que
a concorrncia possa trazer como fator de dinamizao dos
146

Captulo 8
Teses pr-Petrobras

empreendimentos. De fato, onde, para uma procura rgida, haja

abundncia de fatores e facilidades para seu apropriado emprego,
a concorrncia fora a empresa a operar pelos menores custos
e a prestar os melhores servios, com ntida vantagem para
o consumidor, que estaria, em caso de monoplio, sujeito ao
arbtrio da oferta, sem poder retrair ou transferir sua demanda.
Tal o caso tpico, por exemplo, da oferta de gneros alimentcios
ou dos servios hoteleiros. Diversamente, quando os fatores
so escassos e limitados os meios de seu emprego, o monoplio
pode constituir a forma mais conveniente para a oferta, mesmo
do ponto de vista do consumidor. No caso do petrleo, os riscos
da pesquisa e da lavra sero tanto maiores quanto menor for a
rea potencialmente petrolfera de que disponha uma empresa.
Assegurando-lhe a possibilidade de pesquisar e lavrar em todo o
territrio brasileiro, d-se ao capital nacional a mxima eficcia
marginal de investimento, permitindo-lhe que empregue de
maneira tima seus recursos. O mesmo ocorre se, do fator
solo, passarmos aos demais: equipamentos e tcnica. Sendo
relativamente escassa a oferta internacional de ambos, o fato de
proporcionar ao capital nacional a capacidade de uso exclusivo
desses fatores permite-lhe que concorra, vantajosamente, na
procura internacional de equipamentos e Know-how, o que
no aconteceria se vrias empresas, no Brasil, conduzissem
a leiloamento a demanda de tais fatores. A experincia da
Petrobras, nesse sentido, elucidativa. Expresso de uma
poltica antitruste, a Petrobras experimentou, inicialmente, no
mercado internacional de equipamentos e tcnica, a resistncia
direta ou indiretamente suscitada pelas grandes companhias.
147

Helio Jaguaribe

Verificando-se, todavia, que a Petrobras persistia e era a nica

empresa autorizada a pesquisar e lavrar petrleo no Brasil,
essa resistncia foi superada, e a Petrobras passou a receber
crescentes ofertas de equipamentos, de servios tcnicos e de
financiamentos.
B) Mxima rentabilidade
O mesmo princpio, anteriormente invocado, da necessidade
de assegurar ao capital nacional condies timas de eficcia,
alm de conduzir ao monoplio horizontal, como j se observou,
torna altamente recomendvel o monoplio vertical, ou de
integrao. Como sabido, essa exigncia sempre formulada
por todas as empresas de petrleo, que assinalam a necessidade
de distribuir a taxa de risco que incide sobre o investimento
petrolfero, diversificando-o setorialmente, de sorte que o
menor risco do refino, do transporte e da distribuio compense
o da pesquisa e da lavra. Essa diversificao, por outro lado,
alm de reduzir a taxa de risco, proporciona aos capitais
aplicados em petrleo uma rentabilidade lquida maior, no
apenas por compensar, com os ganhos no refino, no transporte
e na distribuio, as perdas que experimentem na pesquisa e na
lavra, mas tambm porque a relao capital-produto tende a ser
mais favorvel naqueles setores do que nestes.
Se assim , segue-se que ao monoplio horizontal do
petrleo deve ser acrescido o vertical. certo, como salientam
as teses cosmopolitas, que, enquanto a capacidade nacional de
refino e transporte for inferior demanda, todo acrscimo de
investimento, nesse setor, benfico economia nacional e
148

Captulo 8
Teses pr-Petrobras

representa economia de cambiais. Ocorre, todavia, que a poltica

do petrleo deve ser encarada como um todo. Se o verdadeiro
ponto de estrangulamento, no caso brasileiro, se encontra na
lavra do leo cru, as vantagens decorrentes de um mais rpido
atendimento do consumo nacional de refinados so menores do
que as resultantes de um fortalecimento da capacidade nacional
de pesquisa e lavra, representadas pelo incremento daquela
com a majorao dos lucros lquidos das atividades de refino e
transporte.

III Tese do monoplio estatal

A tese do monoplio estatal uma decorrncia das outras
teses, anteriormente enunciadas. Se ao capital nacional cabe
a maior responsabilidade na pesquisa e lavra do petrleo e,
para esse efeito, se lhe deve conferir os monoplios horizontal
e vertical das atividades petrolferas, segue-se que o regime
desses monoplios deve ser estatal. Fundamenta-se tal
necessidade em dois principais motivos: o fato de que o Estado
detm a maior capacidade de investimento, ao menos nos pases
subdesenvolvidos, e o de que somente um monoplio de Estado
atende s convenincias sociais e estratgicas, que decorrem ou
da natureza mesma da economia do petrleo ou das condies
peculiares ao regime de monoplio.
O primeiro motivo dispensa maior explanao. O subdesenvolvimento econmico exprime exatamente a subcapitalizao e a escassez de poupanas suscetveis de ser investidas.
Somente o Estado, portanto, por meio do mecanismo fiscal e
da dosagem oramentria, pode criar poupanas compulsrias,
149

Helio Jaguaribe

arrecadadas em forma de tributo, e aplic-las nos investimentos

requeridos. O segundo motivo tambm claro e constitui,
alis, um princpio clssico. Sempre que, por qualquer razo,
se criem condies monopolistas da oferta, torna-se necessrio
que o mecanismo de composio entre a oferta e a demanda,
usualmente controlado pelo jogo do mercado, seja controlado
por um organismo que possa estabelecer o arbitramento social
que deixou de processar-se automaticamente. Quando o objetivo
que se tem em vista manter a livre concorrncia, a interveno do Estado se torna necessria para restabelec-la. Esse
o fundamento das leis e dos rgos administrativos destinados,
em pases como os Estados Unidos, a combater as prticas
monopolistas. Diversamente, quando o monoplio proposital e resulta de uma deciso da comunidade, cabe ao Estado
exerc-lo, por ser o organismo capaz, no nvel do monoplio
de empresa, de conservar a viso de conjunto dos interesses
sociais e de assim preserv-los. Esse o mesmo motivo pelo
qual, nas condies mais monopolistas que a produo de eletricidade impunha ao Vale do Tennessee, nos Estados Unidos,
tal atividade foi confiada a um rgo estatal, a Tennessee
Valley Authority. Acrescente-se, no caso do petrleo em pases
subdesenvolvidos e nas condies do Brasil, que os motivos
de ordem estratgica e ligados segurana nacional tambm
fazem do Estado o agente mais adequado ao exerccio do
monoplio petrolfero.

150

Captulo 9
Teses contra a Petrobras

Se considerarmos, agora, de modo igualmente sistemtico,

e admitindo, tambm, sua inevitvel taxa de irracionalidade,
os argumentos dos cosmopolitas contra a Petrobras, observaremos que podem ser distribudos em trs principais teses:
I) necessidade da participao de capitais e tcnica estrangeiros;
II) em regime de livre concorrncia; III) na forma de empreendimentos privados.

I Tese da participao do capital estrangeiro

O reconhecimento de que o Brasil ainda um pas
subdesenvolvido implica, quando se pretende promover e
acelerar o seu desenvolvimento, a necessidade de incrementar
a capacidade nacional de investimento, nas melhores condies
tecnolgicas e funcionais. Para esse fim, s h dois meios e uma
condio, cujo emprego e atendimento cumulativo se fazem
necessrios. Os meios so: aumentar a poupana interna e
151

Helio Jaguaribe

atrair investimentos externos, na forma de emprstimos ou,

de preferncia, de participao de capitais. A condio que,
naquele e neste caso, se selecionem os investimentos por ordem
de prioridade e pela eficincia especfica.
A necessidade do capital estrangeiro tanto maior quanto
mais eficiente se revele em comparao com o investimento
nacional possvel. Isso resulta da condio acima indicada,
em virtude da qual, para investimentos da mesma prioridade,
deve ter preferncia o que se realizar nas melhores condies
tecnolgicas e funcionais. Ocorre que determinados investimentos, como os que se fazem em petrleo, no podem ser
medidos unicamente por seu valor monetrio aparente. Alm
do puro e simples fator capital, tais investimentos requerem
capacidade tecnolgica e organizacional que no ostenta o seu
valor efetivo, quando incorporado a empresas internacionais
dotadas de grandes facilidades e experincia do ramo, mas
que logo se apresentariam como problema adicional se o
investidor dispusesse apenas dos recursos, em moeda nacional
e estrangeira, aparentemente requeridos para o investimento.
Do exposto resulta o seguinte:

a) o Brasil tem necessidade de aumentar sua capacidade global de investimento, tanto incrementando a
poupana interna como incorporando capitais estrangeiros;

b) os recursos nacionais para investimentos petrolferos

so escassos, por definio. Se, em virtude de uma
deciso poltica, o pas concentrar em petrleo a massa

152

Captulo 9
Teses contra a Petrobras

de investimentos requerida por esse setor, estar

apenas agravando ainda mais sua insuficincia de
investimentos em outros setores; e

c) ora, como o do setor petrleo apresenta requisitos

tecnolgicos e organizacionais cujo atendimento, pelo
capital estrangeiro, se faz a menor preo e em melhores
condies do que para o capital nacional, o investimento
mais eficiente possvel, em petrleo, o estrangeiro,
devendo o capital nacional ser aproveitado em setores
de menor exigncia tecnolgica e organizacional.

Confrontada a tese pr-capital estrangeiro em petrleo

com os fatos apresentados quando da exposio da tese
nacionalista, indicativos da baixa propenso do capital
estrangeiro a aumentar sua taxa de investimentos petrolferos,
particularmente fora da regio privilegiada do Oriente Mdio,
os partidrios do capital estrangeiro retrucam observando que
desses fatos no se deve concluir pela interdio da explorao
do petrleo brasileiro s companhias internacionais. Tal
interdio s viria a agravar os efeitos de uma conjuntura que se
reconhece desfavorvel. Trata-se, ento, de adotar uma posio
totalmente distinta, isto , dadas ao capital estrangeiros
as necessrias facilidades para atra-lo, complementar com
investimentos nacionais o esforo de pesquisa e lavra que no
for assumido pelas companhias internacionais. Longe de ser
excludente de capitais de qualquer origem, particularmente dos
estrangeiros, a interveno do Estado deve fazer-se no sentido
de incentiv-los, complementando sua ao na medida em que
se revele insuficiente.
153

Helio Jaguaribe

II Tese da livre concorrncia

Alm de o capital estrangeiro ser necessrio e preferencial
para os investimentos petrolferos, s sendo admissvel a
participao do capital nacional para complementar o esforo
das companhias aliengenas, h que acrescentar a necessidade
de manter a explorao do petrleo em regime de concorrncia,
o que se conjuga com a tese anterior.
Quando se fizesse abstrao, na anlise de nossa atual
poltica do petrleo, dos inconvenientes oriundos das
consideraes contidas na tese anterior, nossa atual poltica
apresentaria a desvantagem, no menos grave, da falta de
concorrncia. Quem poder assegurar que a Petrobras bem
administrada e opera dentro da mxima eficincia possvel?
Excludos todos os pontos de comparao especfica, todos os
meios de apreciar a ao da Petrobras esto prejudicados pelo
fato de se referirem a investimentos em outras reas sujeitos
a condies diferentes, no sendo, por isso, conclusivos. A
concorrncia no deve ser encarada como um simples requisito
de proteo ao consumidor. H situaes, efetivamente, que
impem o monoplio, por motivos diversos. O mrito intrnseco
da concorrncia, no entanto, facultar as comparaes de
eficincia e tender a increment-la. Assim que o monoplio
deve ser evitado sempre que se torne possvel dar atendimento
a alguma necessidade econmica em regime de concorrncia,
porque o aumento de eficincia dela oriundo ou a possibilidade,
que faculta, de medir taxas de eficincia compensam a perda
das vantagens da situao monopolista.
154

Captulo 9
Teses contra a Petrobras

O capital estrangeiro, alm dos mritos indicados na

primeira tese, apresenta a vantagem de operar em regime de
concorrncia e assim tender mxima eficincia. Quando,
pela j citada possibilidade de os investimentos estrangeiros
no bastarem para atender s nossas necessidades de petrleo,
houvesse o capital nacional de participar do empreendimento,
tal participao, ainda que se devesse fazer por intermdio de
uma empresa de economia mista, como a Petrobras, teria de
resguardar, de qualquer sorte, o regime de concorrncia. Em
tal caso, dever-se-iam repartir as concesses pelos diversos
interessados, e deixar que cada qual, na defesa de seu prprio
interesse, fosse conduzido a operar com a mxima eficincia
possvel, em proveito geral do pas.

III Tese da iniciativa privada

A tese da iniciativa privada , em parte, um corolrio da tese
da livre concorrncia. Somente com a participao da iniciativa
privada poderia haver um efetivo regime de concorrncia na
explorao do petrleo, pois, ainda que se admitisse que o
Estado viesse a constituir mais de uma empresa de petrleo,
alm da Petrobras, a concorrncia, no nvel das empresas, seria
prejudicada pelo monoplio do Estado, como controlador de
todas. O Estado passaria a ser a entidade holding, monopolista
de vrias subsidirias, regime esse, alis, j previsto na Lei da
Petrobras, que pode constituir, com personalidade jurdica e
administrao prprias, empresas de que detenha o controle.
Alm de corolrio da tese anterior, a tese da iniciativa
privada se fundamenta na atribuio de incapacidade gerencial
155

Helio Jaguaribe

ao Estado. De modo geral, sustenta que o Estado sempre

mau administrador econmico. Essa incapacidade gerencial
decorre do fato de o Estado ser necessariamente a expresso
de um compromisso poltico que manifesta a mdia dominante
de opinies e interesses extremamente diversificados. Nessas
condies, nem dispe o Estado da concentrao de opinies
e vontades, que, na empresa privada, decorre do fato de a
associao das pessoas se ter feito para um fim preciso e
dentro de condies e limites determinados contratualmente,
nem pode o Estado designar e comandar seus agentes nos
termos em que o faz a empresa privada, porque, no Estado,
ao contrrio do que ocorre nesse tipo de empresa, interferem,
em qualquer atividade, motivaes distintas das que decorrem
especificamente de tal atividade. Ademais, salienta-se que o
Estado brasileiro, em particular, manifesta e comprovadamente
pssimo gerente. Dada sua estrutura clientelista e cartorial,
suscitada pelo subdesenvolvimento, o Estado brasileiro tende a
funcionar como vasto sistema de assistncia social comandado
por critrios eleitorais. A pssima administrao das ferrovias
e das companhias estatais de navegao, comparada aos
resultados que vm sendo conseguidos pelas estradas de ferro e
companhias de navegao privadas, a despeito de uma legislao
prejudicial, que lhes entrava a ao e que indcio a mais da
inpcia econmica do Estado, atesta tal incapacidade.

156

Captulo 10
A Ao da Petrobras

Os resultados iniciais
Antes de tentar extrair algumas concluses do debate entre
as teses favorveis e contrrias Petrobras, expostas de seus
respectivos pontos de vista, nos dois captulos anteriores,
necessrio retornar apreciao objetiva da ao da Petrobras,
que constitui, por si mesma, um dos mais importantes elementos
de esclarecimento da questo.
Em trecho anterior deste trabalho, teve-se a oportunidade
de apresentar o programa inicial da Petrobras, elaborado
quando de sua constituio, e, depois, em face das alternativas
com que se defrontava, o programa que veio a ser adotado pela
empresa para o quinqunio 1955-1959. Impe-se agora uma
rpida apreciao dos resultados obtidos e do novo programa
elaborado pela Petrobras para o quinqunio 1957-1961, em
virtude da modificao de algumas das premissas em que se
baseava o programa anterior.
157

Helio Jaguaribe

Como se verifica pelo anterior programa da Petrobras

para o quinqunio 1955-1959, seus dados principais eram os
seguintes:
Produo de leo cru
Preexistente
Programada para 1959
Mdia anual de incremento prevista
Refino
Preexistente
Programado
Mdia anual de incremento prevista

5.000 b/d
85.000 b/d
17.000 b/d
95.000 b/d
80.000 b/d
16.000 b/d

Se confrontarmos com esses dados os resultados obtidos

pela Petrobras no binio 1956-1957, verificaremos o seguinte:
Produo de leo cru
Preexistente
Fim de 1956
Aumento realizado
Aumento previsto para o binio (mdia aritmtica)
Dficit sobre o programa
Refino
Preexistente
Fim de 1956
Aumento realizado
Aumento previsto para o binio (mdia aritmtica)
Dficit sobre o programa

6.000 b/d
25.000 b/d
20.000 b/d
34.000 b/d
14.000 b/d
95.000 b/d
125.000 b/d
30.000 b/d
32.000 b/d
2.000 b/d

Em termos puramente quantitativos, observa-se que

a Petrobras s cumpriu cerca de 2/3 do aumento de leo cru
programado e atingiu, praticamente, a meta com relao ao
refino. Deve-se levar em conta, no entanto, que os aumentos
programados eram vlidos para um quinqunio, e que a mdia
anual do incremento previsto tinha sentido apenas estatstico,
uma vez que, particularmente no setor da produo de leo cru,
158

Captulo 10
A ao da Petrobras

o aumento da produo no se poderia verificar em parcelas

iguais, em cada um dos anos do perodo, mas sim em termos
crescentes, medida que frutificassem os investimentos em
pesquisas e em lavra. Assim sendo, parece perfeitamente
razovel o resultado obtido, nos dois primeiros anos, na
produo de leo cru, se levarmos em conta o programa de
pesquisa abaixo indicado, cujos resultados se faro sentir nos
anos seguintes:
Investimentos em pesquisa realizados at 31.12.56

US$ 95 milhes

Reservas recuperveis localizadas

35 milhes de barris

Custo mdio da descoberta de 1 barril de reserva

US$ 0,27

O programa para 1957-1961

Atendendo, entre outras circunstncias, ao fato de que
seus recursos em moeda nacional eram prejudicados por sua
fixao especfica, em vez de ad valorem, e ao fato de que seu
oramento de divisas exigia, tambm, a adoo de critrios
mais apropriados, a Petrobras solicitou ao governo a correo
daqueles inconvenientes e, a partir de sua nova estrutura de
recursos, elaborou, em substituio ao antigo, s parcialmente
realizado, um novo programa para o quinqunio 1957-1961. Tal
programa apresenta as seguintes indicaes principais:

159

Helio Jaguaribe

Cr$ milhes
I Recursos Disponveis para o Quinqunio
1. Disponibilidade inicial
2. Recursos de realizao de capital
a) imposto nico
b) outros recursos
c) contribuies de pesquisa e outros
3. Financiamentos
4. Reinverses de lucros lquidos
Total
5. Reserva do capital circulante e para projetos eventuais no previstos
6. Disponveis para investimentos
II Disponibilidade de Divisas
1. Esquema cambial
5% das receitas de cmbio em moedas conversveis
3% das receitas de cmbio em moedas de conversibilidade limitada
ou inconversveis
Saldo das operaes em moedas estrangeiras da frota de petroleiros
2. Financiamentos externos (saldos)
Total

1.800
13.000
2.000
1.800
3.400
30.000
52.000
-6.000
46.000
US$ mil
180.000
60.000
40.000
60.000
340.000

Os recursos em moeda nacional e estrangeira acima

indicados, no valor de Cr$ 46 bilhes, equivalentes a US$ 940
milhes, ao cmbio de Cr$ 50,00 por US$ 1,00, foram previstos
para ser aplicados:
Em moeda nacional

Cr$ 29 bilhes

Em moeda estrangeira

US$ 340 milhes

160

Captulo 10
A ao da Petrobras

Tais recursos sero alocados da seguinte forma:

III Alocao Aproximada dos Recursos
Moedas
Moeda nacional
Estrangeiras
(Cr$ milhes)
(US$ milhes)
1. Explorao (pesquisa)
12.750
105
2. Desenvolvimento e produo
10.450
91
3. Refinao
3.000
50
4. Transportes martimos
250
65
5. Indstrias petroqumicas
800
14
6. Oleodutos e terminais
1.000
12
7. Formao e aperfeioamento de
750
3
pessoal tcnico
Total
29.000
340

Total em Cr$
milhes
18.000
15.000
5.500
3.500
1.500
1.600
900
46.000

Com essa alocao de recursos, e a partir dos resultados de

1956, j consignados, o programa da Petrobras prev:
IV Expanso da Produo
1. Pesquisa
a) Reservas existentes
b) Reservas a descobrir at fins de 1961
c) Custo mdio prospectivo por barril
d) Reservas disponveis em 1961, computando as
existentes e descontando o consumo
e) Capacidade anual de produo em 1961, na base de
25 anos de explorao possvel das reservas
f) Capacidade diria de produo em 1961
2. Produo
a) Existente
b) Prevista
c) Custo mdio previsto para a produo, incluindo
aparelhamento dos campos
d) Investimento necessrio, na base da previso da
alnea c
3. Refino
a) Capacidade existente
b) Capacidade a ser instalada
c) Capacidade prevista para 1960
d) Consumo previsto para 1961

350 milhes
1 bilho
US$ 0,36
1.230 milhes de
barris

b/d
b/d

50 milhes

b/d

135 mil

b/d

25.000
110.000

b/d
b/d

US$ 1.800

b/d

US$ 300 milhes

ou Cr$ 15 bilhes
125.000
200.000
325.000
320.000

b/d
b/d
b/d
b/d

161

Helio Jaguaribe

Para alcanar tal capacidade, previu-se:

e) Ampliao de Mataripe, com acrscimo de sua
capacidade de

35.000

b/d

f) Ampliao de Cubato, com acrscimo de

50.000

b/d

g) Construo de nova refinaria, provavelmente em

Porto Alegre

25.000

b/d

h) Construo da refinaria do Rio de Janeiro

90.000

b/d

200.000

b/d

US$550.000

b/d

Total (e+f+g+h)
i) Custo mdio das unidades grandes
j) Custo total

US$ 110 milhes

ou Cr$ 5,5 bilhes

4. Transportes martimos
a) Aquisio de 7 superpetroleiros de 33.000 t
deadweight
b)

Aquisio de 8 petroleiros de 10.000 t

deadweight

c)

Substituio-venda de cinco petroleiros tipo

Salte de 2.000 toneladas deadweight

US$ 55 milhes

Alm disso, a Petrobras previu a execuo de amplo

programa no setor da petroqumica, compreendendo:
5. Petroqumica
a) Ampliao da fbrica de fertilizantes nitrogenados
b) Adaptao da fbrica produo de ureia e concentrados nitrogenados (soluo N)
c) Fbrica de chumbo tetraetila
d) Fbrica de eteno
e) Fbrica de benzeno
f) Fbrica de butadieno
g) Fbrica de copolmero-borracha sinttica Grs
h) Fbrica de carbon black

162

Captulo 10
A ao da Petrobras

Como resultado desse programa, a Petrobras previu o

alcance das seguintes metas:
6. Metas
a) Rentabilidade a partir de 1961, capacidade para reinvestimento mnimo, sem
recursos externos, de Cr$ 12 bilhes, equivalentes a US$ 240 milhes
b) Economia de divisas por ano
Produo 50 milhes de b/d a US$ 3,15 p/d

US$ 157.500 mil

Refino 90 milhes de b/d ao valor lquido p/b de US$ 1,90

US$ 170.000 mil

Transportes martimos

US$ 12.500 mil

Total

US$ 340.000 mil

c) Valor da produo, aos preos internacionais de 1957

Consumo em 1961

US$ 550 milhes

Produo nacional

US$ 340 milhes

Importao provvel em 1961

US$ 210 milhes

Importao nacional em 1955

US$ 260 milhes

163

Captulo 11
Confronto Crtico das Teses

Posio do problema
Examinadas as teses conflitantes do nacionalismo e do
cosmopolitismo, e comparados, de um lado, a situao e o
programa inicial da Petrobras aos resultados alcanados em
seus dois primeiros anos de atividade, e, de outro, as previses
contidas em seu novo programa para o quinqunio 1957-1961,
pode-se tentar, agora, um confronto crtico dos dois pontos de
vista.
A primeira observao a fazer a de que os fatos, como
usualmente ocorre quando as divergncias de ideias se travam
mais no plano normativo que no descritivo, no conduzem, por
si mesmos, a favorecer nenhuma das duas teses. evidente que, a
partir dos invejveis xitos alcanados pela Petrobras, perderam
qualquer sentido as formas mais radicais do cosmopolitismo,
que tendiam, quando se projetou a Petrobras ou quando esta
165

Helio Jaguaribe

iniciou suas operaes, a negar-lhe qualquer possibilidade de

xito. A no ser alguns extremados, ou os que aparentemente
defendem interesses prprios, aqueles e estes privados,
atualmente, de qualquer aceitao social, os que sustentam mais
consistentemente pontos de vista cosmopolitas so unnimes
em proclamar os bons resultados obtidos pela Petrobras e em
reconhecer-lhe condies para alcanar novos xitos. Apenas,
argumentam, sem vcio lgico, que os resultados poderiam ser
muito superiores se outra fosse nossa poltica do petrleo. A
despeito dos motivos j indicados, que justificam o fato de no
haver a Petrobras alcanado, no binio 1956-1957, o incremento
na produo de leo cru correspondente a 2/5 dos resultados
previstos para o quinqunio, subsiste, sempre, o fato como tal.
Por outro lado, motivo de razovel apreenso a circunstncia
de a Petrobras no haver ainda consolidado a descoberta de
novas regies petrolferas, a despeito dos veementes indcios de
que se encontra em vias de faz-lo, na Amaznia e no Nordeste, e
das justificveis esperanas que suscita o Paran. Nessa mesma
ordem de ideias, permanece sempre alerta dvida a eficcia
real da Petrobras na gesto de seus recursos. No poderia a
empresa ser ainda mais eficiente? E alguns aspectos do programa
da Petrobras se prestam, igualmente, a controvrsia. At que
ponto, em face dos resultados relativamente medianos de suas
atividades na pesquisa e na lavra, se justifica a diversificao de
investimentos adotada pela Petrobras em seu novo programa?
Deveria a Petrobras preocupar-se com a petroqumica, apenas
visando a maiores lucros, quando o capital privado parece
to interessado nesse setor? Em que medida no seria mais
166

Captulo 11
Confronto crtico das teses

razovel para a Petrobras, cujos recursos iniciais sero sempre,

predominantemente, de origem tributria, em lugar de visar
a obter maiores lucros, por meio de atividades marginais,
concentrar mais seus esforos na pesquisa e na lavra?
Como se v, essas e muitas outras questes podem ser
objetivamente arguidas, diante dos resultados obtidos e
programados pela Petrobras. No so tais resultados, portanto,
que conduziro a uma concluso a controvrsia entre as
duas teses. O que os resultados da Petrobras autorizam, sem
dvida, uma sustentao mais segura, e j agora apoiada em
estatsticas suficientes, da tese nacionalista. foroso admitir
que, salvo imprevistos, a soluo nacionalista constitui efetiva
soluo que proporcionar ao pas uma situao de desafogo,
em 1961, e, da em diante, o encaminhar autossuficincia.
Da no se segue, todavia, que sejam invlidos os argumentos
da tese cosmopolita, nem que qualquer outra soluo seja
necessariamente pior do que a da Petrobras.
Somente, portanto, a discusso dos argumentos de cada
uma das duas teses poder, com apoio nos fatos j comprovados,
conduzir a maior esclarecimento. Como j se salientou, no
entanto, e a seguir se verificar de modo ainda mais patente,
nem as teses nacionalistas nem as cosmopolitas se esgotam na
racionalidade de seus argumentos. De fato, ambas constituem
quando adequadamente formuladas legtimas racionalizaes
das respectivas posies ideolgicas. Tal ordem de questes j
tendo sido suficientemente examinada em captulos anteriores
deste trabalho, torna desnecessrio voltar matria.
importante, todavia, recordar o fato de que as duas teses no se
167

Helio Jaguaribe

situam, no caso de nosso pas, no mesmo plano de autoridade.

O cosmopolitismo brasileiro uma atitude raramente
assumida como tal, ao contrrio do nacionalismo brasileiro,
que conduz mais facilmente do ponto de vista estatstico
de suas manifestaes a uma declarao de princpios do
que a uma enumerao de argumentos. A razo de tal fato a
circunstncia, j analisada, de o Brasil ser um pas em processo
de configurao e consolidao de sua nacionalidade. Enquanto
assumir posio nacionalista corresponde, nas atuais condies
brasileiras, a adotar tese de integrao social e de aceitao dos
nus e riscos de uma personalizao histrica prpria, assumir
atitude cosmopolita importa em alienao. O cosmopolitismo
decorre, em geral, de se achar algum vinculado a uma estrutura
de interesses exocntrica, em relao ao Brasil, ou porque, em
proveito das expectativas pessoais de consumo, no deseje pagar
o preo de um destino nacional prprio caso tpico dos setores
alienados da classe mdia ou porque, em defesa de interesses
vinculados a nosso antigo semicolonialismo, no possa
renunciar s condies de que depende a sua manuteno caso
tpico dos setores alienados da burguesia. Fora de tal hiptese,
que compreende os casos mais gerais, o cosmopolitismo resulta
ou bem de frustraes oriundas de desajustamentos sociais
ou bem o que o caso particular de alguns intelectuais, mas
que se reveste da importncia pela influncia que exercem
da circunstncia de que a concepo mecnico-formal do
mundo impede a compreenso dos processos dialticos de
transformao da realidade.
O desenvolvimento um processo social global que se
realiza aos saltos, na passagem de uma para outra fase, por meio
168

Captulo 11
Confronto crtico das teses

de modificaes quantitativas que provocam transformaes

qualitativas. Para quem se encontre numa perspectiva mecnico-formal, o desenvolvimento tende a ser compreensvel somente a
posteriori. Ento, o desenvolvimento de determinada comunidade
subdesenvolvida, quando se pretenda consider-lo projetiva e no
retrospectivamente, s se apresenta como possvel por induo
do desenvolvimento de outra comunidade, j desenvolvida.
O fato de a cincia econmica contempornea ser o produto,
principalmente, de pensadores anglo-saxes, caracterizados por
sua perspectiva mecnico-formal, responsvel pela atitude
inconscientemente cosmopolita de alguns de nossos melhores
economistas, que so, quase sem exceo, excelentes cidados,
dotados do maior esprito pblico, profundamente integrados
na sociedade brasileira e solidrios de nosso destino nacional.
Por todos esses motivos, era de esperar que deles partisse,
exatamente, a maior contribuio no sentido de racionalizar as
teses e polticas nacionalistas. Prejudicados, no entanto, pela
perspectiva mecnico-formal em que formaram seu esprito, so
conduzidos a um cosmopolitismo inconsciente e s concebem
nosso desenvolvimento como efeito induzido. Vale assinalar,
nessa linha de consideraes, e como confirmao do acima
observado, que, ao contrrio dos intelectuais demasiadamente
influenciados pelo pensamento anglo-saxo11, os que mantiveram,
no prprio campo da economia, maior contato, por exemplo, com
o pensamento alemo, em particular naquelas linhas que, em
11 Conviria salientar que, da parte do autor, no h, evidentemente, nenhuma preveno contra o
pensamento anglo-saxo, que ocupa posio de vanguarda em todas as cincias matemticoempricas, mas apenas a conscincia de suas limitaes mecnico-formais, a que se escapam, em
geral, o pensamento germnico e o latino, embora incidam em outros tipos de limitao.

169

Helio Jaguaribe

economia, passam por List e Sombart e, em sociologia, vindo de

Hegel, por Marx e Max Weber, manifestam uma inclinao oposta.
O mesmo ocorre com os que formaram suas ideias, a partir,
sobretudo, de experincias prprias, no campo da administrao
ou dos negcios.
Voltando, porm, problemtica anterior, temos que
o confronto crtico entre as teses do nacionalismo e do
cosmopolitismo no pode ser feito sem que se levem em conta
suas implicaes ideolgicas. O cosmopolitismo, alm, disso,
uma ideologia inautntica, nas atuais condies do Brasil. Feitas
essas observaes, cabe encerr-las salientando a circunstncia
de que o fundamento ideolgico das duas teses no constitui,
como tal, nada que as invalide. Todos os movimentos sociais
so ideolgicos e somente os movimentos de base ideolgica
se alam ao nvel de movimentos sociais. O que importa,
pois, nas teses em apreo a maior ou menor autenticidade
de seu fundamento ideolgico, bem como a maior ou menor
racionalidade que emprestam formulao de tal fundamento.

Codificao
Ainda antes de iniciar o confronto crtico entre as referidas
teses, torna-se necessrio, para maior clareza e facilidade das
citaes, proceder sua codificao. As teses e seus argumentos
sero considerados tais como foram formulados neste trabalho.
As trs teses nacionalistas sero designadas N-I, N-II, N-III,
e as trs cosmopolitas, C-I, C-II e C-III, respectivamente. As
concluses ou snteses a que seu confronto crtico permitir
chegar sero designadas S-I, S-II E S-III.
170

Captulo 11
Confronto crtico das teses

A fim de facilitar ao leitor a recordao dos argumentos

essenciais de cada tese, dispensando-o de uma incmoda procura
retrospectiva, apresenta-se, no incio da discusso de cada
grupo de teses, uma tabela com a sntese de seus respectivos
argumentos.
Tabela N 1
Pr-Petrobras

Anti-Petrobras

N-I

C-I

Capital Nacional
a) O capital estrangeiro no manifesta
propenso a aumentar sua taxa de
investimento, em virtude de:
1 maior crescimento da taxa de
aumento das reservas mundiais
do que da taxa de aumento do
consumo mundial; e
2 atual superproduo de leo cru.
b) O capital estrangeiro no manifesta
verdadeiro interesse pela explorao
do petrleo brasileiro, pretendendo
apenas obter reservas para o futuro,
porque tem muito maior benefcio
em investimentos alternativos no
Oriente Mdio, graas ao prodigioso
rendimento dos poos dessa rea e do
regime ainda colonial das concesses.
c) Os investimentos estrangeiros so
muito mais mdicos do que se pensa
e tendem a escalonar-se por prazos
longos.

Capital Estrangeiro
a) O desenvolvimento brasileiro, a partir de
nossa atual subcapitalizao, s possvel
mediante:
1 maior poupana interna; e
2 atrao de capitais estrangeiros.
Em ambos os casos, selecionando-se os investimentos por ordem de
prioridade e eficincia especfica.
b) Embora o Brasil pudesse concentrar no
petrleo os investimentos requeridos, s
poderia faz-lo agravando o desatendimento de outros setores, onde j investe
insuficientemente.
c) Ora, no petrleo, o melhor investimento
alternativo o estrangeiro, porque, alm
de aumentar nossa capacidade global de
investimento, apresenta, para um mesmo
nvel de prioridade, maior eficincia
tecnolgica e organizacional.

Logo:
Ter de ser assumido pelo capital nacional
o maior esforo para a prospeco e
produo de leo no Brasil.

Logo:
Deve-se atrair o capital estrangeiro para o
petrleo, por ser o mais conveniente, funcionando o capital nacional supletivamente.

171

Helio Jaguaribe

Capital nacional e capital estrangeiro

Confrontando, na forma esquemtica da Tabela n 1, os
argumentos N-1 com os C-1, observa-se, de incio, que cada
tese correta, no desdobramento de suas razes, embora os
argumentos de uma no impliquem a invalidade dos da outra.
Consideremos, separadamente, as diversas teses.
As observaes iniciais (a) de N-I so um fato verificado
e quantificado, como se viu. O mesmo ocorre com as duas
observaes seguintes (b) e (c). A concluso, logicamente
correta, tambm o quanto matria de fato. D-se, apenas,
que, enquanto permaneam dentro de suas premissas explcitas,
os argumentos N-I no podem levar a nenhuma concluso que
importe considerar necessria ou desejvel a excluso do capital
estrangeiro, uma vez que, do fato de seu desinteresse relativo
pela pesquisa e lavra de nosso petrleo, no se segue deva ser
impedido de aplicar-se em tais atividades.
Por sua vez, os argumentos C-I, do ponto de vista formal,
so igualmente corretos. exato (a) que a promoo do
desenvolvimento brasileiro, a partir de nossa subcapitalizao,
ter de fazer-se mediante o incremento da poupana interna e
a atrao de capitais estrangeiros, selecionando-se, em ambos
os casos, os investimentos por ordem de prioridade (eficincia
social ou indireta) e pela eficincia especfica. exato (b) que,
para concentrar no setor de petrleo os recursos necessrios, o
Brasil, dada a sua subcapitalizao, ter de desatender ainda mais
outros setores, onde j insuficiente a taxa de investimentos.
procedente (c), por fim, de um ponto de vista puramente
172

Captulo 11
Confronto crtico das teses

econmico, e sujeito a importantes12 qualificaes, a observao

de que o investimento estrangeiro, em petrleo, o melhor
possvel porque, alm de aumentar nossa capacidade global de
investimentos, apresenta, no mesmo nvel de prioridade, maior
eficincia, por dispor de condies mais favorveis de acesso
e de utilizao da melhor tecnologia e contar com melhores
condies organizacionais13.
Se ambas as teses so logicamente corretas e se apoiam, de
fato, em dados tambm corretos, que concluso se poder tirar?
A primeira concluso seria a de adotar a ambas, uma vez
que, como j foi salientado, no se excluem. Nesse caso, teramos
que os argumentos C-I apresentam o quadro da preferibilidade
econmica, e os argumentos N-I, o da possibilidade econmica.
Em tal caso, no entanto, transportaramos o conflito para as
teses seguintes.

Monoplio e concorrncia
Vale a pena acompanhar essa linha de pensamento. Para tal,
apresenta-se, na segunda tabela, o resumo das teses N-II e C-II.
12 As principais dessas qualificaes dizem respeito forma e s condies segundo as quais o
capital estrangeiro efetivamente ponha em aplicao os elementos que, em princpio, lhe
proporcionam maior eficincia especfica. Embora lhe sendo possvel, pode ocorrer, como
frequente, que no lhe convenha faz-lo. Tal , com razo, o argumento N-I-c. E, assim, pode
dar-se, como usual, que, ocupando certa rea e impedindo investimentos alternativos nela,
no a explore com a devida intensidade. Isso no prejudica, todavia, nem a validade terica do
argumento C-I-c nem os subsequentes argumentos da tese cosmopolita.
13 Melhores condies organizacionais no significam, necessariamente, melhor estruturao e
funcionamento internos da empresa. No h razes, a priori, para que a Standard Oil do Brasil seja
internamente mais bem organizada que a Petrobras. Se compararmos as duas empresas, como
atualmente se encontram, o contrrio ser possivelmente mais exato. As melhores condies
organizacionais de que dispem as companhias estrangeiras se referem sua articulao com
o mercado internacional, que lhes proporciona maior capacidade para concorrer na oferta e na
demanda internacionais de fatores.

173

Helio Jaguaribe

Tabela N2
Pr-Petrobras
N-II
Monoplio
a) Se o capital nacional tem de arcar
com a maior responsabilidade pela
explorao de nosso petrleo, deve-se
proporcionar-lhe condies timas de
operao.
b) O monoplio horizontal, que assegura
a mxima eficcia marginal para o
investimento em funo da rea.
c) O monoplio vertical, para distribuir
setorialmente os riscos, compensar
perdas e aumentar os benefcios
lquidos.
Logo:
Deve-se dar o monoplio de explorao do
petrleo ao capital nacional.

Anti-Petrobras
C-II
Concorrncia
a) Ainda que o capital estrangeiro no se
revele suficiente para atender s nossas
necessidades de petrleo, preciso
manter sempre condies para atra-lo, o
que exige regime de concorrncia.
b) A concorrncia, ademais, por si mesma
o regime apropriado, porque:
1 permite controlar a eficincia
comparativa das empresas; e
2 incentiva, em proveito do pas, a
eficincia de cada empresa.
Logo:
Deve-se adotar o regime da livre concorrncia, ainda que a Petrobras deva participar
da explorao do petrleo, para que, em tal
caso, o faa em igualdade de condies com
as demais empresas.

Nessa segunda ordem de argumentos, como se v, termina

a compatibilidade das duas teses. Todavia, se ambas partem de
premissas corretas e deduzem, com procedncia lgica, seus
argumentos seguintes, como se tornam agora incompatveis?
Consideremos, isoladamente, as diversas teses.
A observao (a) inicial de N-II correta, sobretudo se
houvermos reconhecido, como ocorreu, a procedncia das
observaes C-I. Na medida em que nossos capitais sejam
escassos e tenham, apesar disso, de assumir o maior encargo na
explorao do petrleo brasileiro, importa dot-los de condies
timas de operao. Ora (b) e (c) , como muito bem o sabe
qualquer empresrio, nenhuma condio d maior segurana
empresa que o monoplio. Acrescente-se, no caso de petrleo,
174

Captulo 11
Confronto crtico das teses

que, alm da maior segurana h, certamente, no monoplio,

melhores condies de eficcia, pelos prprios argumentos (b)
e (c) invocados em N-II. Mais ainda, verificada a procedncia
dos argumentos C-I, o fato de que o capital nacional (C-I-c)
experimente maiores dificuldades em concorrer na procura e
oferta de fatores internacionais, constitui novo motivo para
o monoplio, de sorte que, ao menos no Brasil, no sofra as
limitaes da concorrncia estrangeira, nem seja, em particular,
sujeito ao leiloamento de fatores escassos.
Se considerarmos, todavia, os argumentos C-II, no
poderemos deixar de reconhecer sua procedncia. Admitida, em
princpio, a tese de que prefervel o investimento estrangeiro
em petrleo, como chegar a resultados que o impedem? Teramos,
ento, que a soluo monopolista, embora conveniente quando
se considerem, apenas, os interesses do capital nacional, no
seria conveniente para o adequado tratamento do setor de
petrleo, visto globalmente. Isso, porm, no impediria que,
renunciando ao monoplio, estivssemos privando o capital
nacional de suas melhores condies de operao, em proveito
da vantagem abstrata de um capital estrangeiro cuja propenso
para efetivos investimentos no Brasil sabemos ser pequena, e
em termos que nos foram a reconhecer que tais investimentos
dificilmente se fariam na escala adequada, permanecendo,
sempre, sobre o capital nacional, a principal responsabilidade
pela explorao do petrleo brasileiro.
Chegamos, assim, a um dilema. Em tal caso, que deciso
tomar?
175

Helio Jaguaribe

Poder-se-ia procurar contornar o dilema, que se apresenta

entre uma situao de fato e uma vantagem terica e no traz,
assim, de suas origens, necessria incompatibilidade dos dois
termos. Apresentar-se-ia ento o ensejo de considerar a matria
em dois tempos. Sabemos, em princpio (N-I), que pequena a
propenso, de parte das grandes companhias, a aumentar sua
taxa de investimento em petrleo e a concentrar, a curto prazo,
grandes investimentos em reas como o Brasil. Tambm sabemos,
em princpio (C-I), que seria prefervel, economicamente, atrair
tais companhias para a explorao do nosso petrleo, poupando
os capitais nacionais para investimentos menos exigentes.
Por que, em tal caso, no abrir, durante prazo razovel, uma
concorrncia internacional para explorao de nosso petrleo,
sujeita a condies mnimas de investimento por ano e a outras
clusulas que assegurassem, sob adequada fiscalizao do Estado
brasileiro, a conveniente cobertura da questo? Se os capitais
estrangeiros, contrariando nossas razoveis expectativas, que
no passam, alis, de suposies, comparecessem no volume e
na forma necessrios, estariam prejudicadas as presunes N-I
e se poderia, de acordo com os melhores princpios econmicos
de C-I, proceder, ativamente, explorao do nosso petrleo
por intermdio dos capitais estrangeiros. Se, ao contrrio,
confirmando nossas suposies, os capitais estrangeiros que
se habilitassem fossem quantitativamente insuficientes ou se
recusassem a aceitar as condies que nos assegurariam seu
eficiente emprego, a boa doutrina dos argumentos C-I estaria
fatualmente prejudicada e, assim sendo, ao dar ao capital
nacional um regime de monoplio, de fato no estaramos
excluindo nenhum efetivo concurso estrangeiro aprecivel.
176

Captulo 11
Confronto crtico das teses

Esse modo de considerar a matria em dois momentos,

antes e depois de uma concorrncia internacional para a
explorao de nosso petrleo, peca, no entanto, pelo mesmo
teorismo que afeta os argumentos C-I. Como sabido, a ideia
da concorrncia internacional j foi diversas vezes aventada.
Ocorre, inclusive, embora do fato no tenha circulado nenhuma
verso oficial, que o economista Rmulo de Almeida, quando
chefe da Assessoria Econmica da Presidncia, durante o
ltimo governo Vargas, procedeu, junto Standard Oil e
Shell, a gestes no sentido de saber se essas companhias se
dispunham a conquistar o direito pesquisa e lavra do petrleo
brasileiro, comprometendo-se a efetuar um programa mnimo
concebido em escala suficientemente ampla. Negaram-se a tal
as companhias mencionadas, alegando que os riscos inerentes
explorao do petrleo brasileiro e a necessidade em que se
achavam de considerar seus investimentos menos em funo
de certa rea do que em vista do conjunto de seus campos
produtores e do conjunto da demanda as impediam de assumir,
em grande escala, compromissos rgidos de investimento em
determinada regio.
Ainda que no se generalize demasiadamente o fato
citado, ou no o leve em conta por falta de documentao,
acontece que, antes da Petrobras, o campo estava aberto para os
investimentos estrangeiros em nosso petrleo, e a atitude das
grandes companhias, em lugar de procurar faz-lo, foi, muito
ao contrrio, a de sustentar a no existncia de leo no Brasil.
Dir-se- que as condies mudam, e o que antes no interessava
aos trustes poder interessar depois. certo. Mas, por que as
177

Helio Jaguaribe

companhias internacionais, apesar de manterem no Brasil,

como notrio, grandes campanhas de imprensa e despenderem
vultosas somas em publicidade, no tornam pblica tal inteno,
declarando-se dispostas, em troca da abolio do monoplio
da Petrobras, a executar no pas, em condies adequadas, um
programa de investimentos em grande escala?
Na verdade, a ideia da concorrncia internacional para
explorao do petrleo ociosa, porque, embora isso no seja
explcito, todos os grandes interesses se encontram sempre
sujeitos a uma concorrncia potencial. Por outro lado, a ideia
de legitimar a Petrobras somente a posteriori do malogro de
uma grande concorrncia internacional incide no defeito de no
levar em conta o fato de que a prpria Petrobras a principal
varivel que afeta a poltica das companhias internacionais em
relao ao petrleo brasileiro. O Brasil interessa aos produtores
internacionais de petrleo como mercado consumidor. Tal fato
decorre da situao internacional do petrleo, j examinada
quando se exps a primeira tese nacionalista. Assim sendo,
interessa a tais produtores, sem dvida, nosso balano de
pagamentos. O decrscimo de nossa capacidade de importar
pode reduzir nossas importaes de leo e derivados,
fazendo declinar os negcios. Por esses motivos, convm aos
produtores que aumentemos nossas disponibilidades cambiais,
e eventualmente se disporo a colaborar conosco para tal fim,
dentro do sistema geral de seus interesses e em funo dele. Sabem
os produtores, no entanto, que, a despeito de sua significao,
no a importao do petrleo que estrangula nossa capacidade
178

Captulo 11
Confronto crtico das teses

de importar, mas diversos outros fatores, alm desse. O que,

no entanto, certamente far descrever nossas importaes de
petrleo e chegar ao ponto de suprimi-las, seja qual for o nvel
em que se encontre nossa capacidade de importar, a lavra do
leo em nosso prprio territrio. E este certamente o maior
risco que correm as companhias internacionais, risco esse que
as foras a interessar-se em investir no Brasil, para manter sua
participao no mercado.
Somos conduzidos, ento, a verdadeiro paradoxo. A forma
teoricamente correta, do ponto de vista econmico, para a
explorao de nosso leo, algo que s se torna possvel com
o funcionamento e o xito da Petrobras, que representa a
poltica oposta. Suprimir a Petrobras retroagir fase em que
as companhias internacionais s viam no Brasil um mercado
consumidor. Enfraquecer a Petrobras ou reduzir-lhe as condies
de xito, abolindo, por exemplo, o monoplio, para atrair
investimentos estrangeiros considerados melhores, aumentar
nossa taxa de dependncia dos suprimentos externos de leo
e, concomitantemente, reduzir o interesse das companhias
internacionais pelos investimentos no Brasil. Persistir no
caminho da Petrobras, porm, agravar uma distoro
de investimentos, interditando, legalmente, o concurso
estrangeiro que nos pudesse ser proporcionado, afastando,
assim, do setor de petrleo, o investimento alternativo melhor,
que o estrangeiro, ao passo que se deslocam os escassos
capitais nacionais, com seu macio investimento em petrleo,
de aplicaes que lhes seriam mais convenientes.
179

Helio Jaguaribe

Que concluir, em tal caso?

Conviria relembrar, de incio, a relatividade da antinomia
acima formulada, na medida em que s plenamente correta,
mesmo no plano da pura economia, se confirmado de modo
cabal o fato de o investimento estrangeiro em petrleo ser
melhor que o nacional. Tal fato, como se viu, decorre da maior
eficincia especfica do investimento petrolfero estrangeiro,
mas se encontra sujeito s qualificaes, j apontadas, de que
depende a concretizao dessa superioridade de princpio.
Deixando de lado, no entanto, tal questo, temos que, no
plano puramente econmico, o dilema a que conduz o confronto
crtico das duas teses no suscetvel de soluo racional.
Podero alguns, racionando no concreto e pragmaticamente,
sustentar que o caminho mais indicado levar adiante a soluo
do monoplio para o capital nacional (N-II), ainda que o custo
dessa soluo, para a economia do pas, possa ser elevado,
reduzindo a eficcia marginal de nosso investimento global.
Dessa forma, no entanto, pelo menos se soluciona, em prazo
razovel, o problema do petrleo e, passada a fase mais onerosa,
os lucros auferidos no prprio setor iro tornando cada vez
mais compensador o investimento efetuado. Podero outros,
preocupados em utilizar ao mximo o capital estrangeiro
disponvel (C-I) e em preservar as vantagens da livre concorrncia
(C-II), sustentar que a Petrobras deve, exatamente, ser o
chamariz das companhias internacionais. Foradas a investir
no Brasil, para no perder o mercado, podero ser conduzidas,
inclusive por meio de expressas disposies contratuais, a
crescentes aplicaes em nosso pas, se a Petrobras, em lugar de
180

Captulo 11
Confronto crtico das teses

constituir irremovvel bice legal ao investimento estrangeiro,

for orientada de sorte a suscit-lo. Para esse efeito, deve-se abolir
o regime de monoplio e restabelecer a livre concorrncia, em
tais condies, no entanto, que se reduza ao mnimo possvel a
perda de eficincia da Petrobras e ao mximo possvel o volume
e a eficincia dos investimentos estrangeiros. No tocante
Petrobras, porque uma sensvel queda em sua eficincia, alm
de seus efeitos diretos negativos, acarretaria o efeito indireto,
salientado anteriormente, de reduzir o prprio estmulo para
o investimento das companhias internacionais. No tocante
aos investimentos estrangeiros, porque a maximizao de seu
montante e eficincia exatamente o objetivo em vista.
Formulada em tais termos, como se v, a questo, que assim
se apresenta no plano puramente econmico, no mais resolvida
em forma econmica, mas mediante opes determinadas pela
escolha da soluo preferida e rejeio do risco menos desejado.
Chega-se, portanto, aps exaustivo esforo de racionalizao,
a decises que no so determinadas por sua racionalidade,
mas por opes a priori favorveis ou contrrias a cada uma das
posies em jogo. Que se deva concluir disso?

181

Captulo 12
Economia e Deciso

O pr-econmico e o transeconmico
Na verdade, como o reconhecem todos os economistas
qualificados, a cincia econmica no uma cincia de
fundamentos nem de fins, mas de meios. A partir de certos
pressupostos e com vista a determinado fim, possvel indicar
os meios econmicos mais adequados e estabelecer a validade
relativa das diversas opes que se apresentem para o fim em
vista, em funo dos pressupostos adotados. Diversamente,
se o que se encontra em jogo so os pressupostos ou os fins,
nenhuma soluo econmica pode substituir a necessidade de
adotar decises com respeito queles e a estes. Essas decises
so o produto de atos de vontade, no comportamento individual,
ou de opes polticas, no comportamento das comunidades.
No caso do petrleo, como j vimos, encontra-se, imanente
s teses nacionalistas, a deciso social de fazer do Brasil uma
183

Helio Jaguaribe

individualidade histrica prpria, assumindo os riscos e

pagando o preo dessa deciso. Imanente s teses cosmopolitas
se encontra a preferncia pela situao colonial, ou, no caso
particular dos intelectuais no influenciados por outras
motivaes, se faz sentir a incapacidade de certa formao de
esprito, a mecnico-formal, para conceber dialeticamente o
processo do desenvolvimento.
Se retomarmos, luz desses esclarecimentos, a controvrsia
do petrleo, verificaremos como escapam ao mbito da economia
seus pressupostos fundamentais. Assim, por exemplo, os
argumentos C-I, embora perfeitamente vlidos, no podem se
limitados ao setor de petrleo. No apenas em petrleo que
se faz sentir, de um lado, nossa subcapitalizao e, de outro, a
superioridade do investimento estrangeiro sobre o nacional, na
medida em que, efetivamente, ponha em prtica as condies
que lhe assegurem maior eficincia especfica. Os mesmos
argumentos se aplicam, a igual ttulo, a todas as atividades que
requeiram o emprego de uma tecnologia especializada e sujeita
a constante progresso e exijam concorrncia oferta e demanda
internacionais de fatores. Assim ocorre em certas indstrias de
base, como a qumica, notadamente, e em indstrias de alta
tecnologia, como a eletrnica, a atmica etc. Por outro lado,
embora com menor rigor quanto s exigncias tecnolgicas,
consideradas do ponto de vista de sua complexidade, mas com
igual razo no tocante s posies relativas do capital estrangeiro
e do capital nacional, a mesma superioridade eventual, em favor
daquele, se verifica em relao a qualquer indstria de grande
porte, como as indstrias de base, de modo geral, e como certas
184

Captulo 12
Economia e deciso

indstrias de transformao a de automveis, a de materiais

eltricos, a de tecidos etc. A partir do momento em que se torne
necessrio empregar uma tecnologia em constante progresso e
em que, por suas grandes dimenses, uma indstria qualquer
tenha de concorrer oferta e demanda internacionais de fatores,
revela-se a vantagem possvel do capital estrangeiro, quando se
considere a questo em termos de pura eficincia econmica. Essa
preferibilidade se estende aos prprios domnios da agricultura,
sempre que se trate de lavouras cuja explorao possa incorporar,
em condies economicamente vantajosas, formas tecnolgicas
superiores. E se estende ao mbito do comrcio, sempre que
o fato de dispor de melhores condies organizacionais abra
novos mercados ou permita seu maior controle.
Verifica-se, assim, que tal regra conduz a consequncias
frequentemente insuspeitadas. Sua radical e eficiente aplicao
consistiria, na prtica, em deslocar para os dois centros
mundiais, Estados Unidos e Unio Sovitica, o comando da
economia dos respectivos blocos. De fato, tal processo se
verifica, por irradiao direta ou indireta desses dois centros.
o processo do imperialismo, no sentido puramente objetivo ou
no maquiavlico do termo, ao qual, na prtica, se acrescenta
o sentido maquiavlico ou manipulacionista, sempre que o
controle de determinada atividade se converta em convenincia
estratgica de um dos dois centros e a irradiao que deles parta
se torne proposital e dirigida. Que papel, em tal hiptese, ficaria
reservado ao capital nacional, no caso particular do Brasil? E
que sentido teria admitir, em funo dos interesses brasileiros,
a preferibilidade alternativa do investimento estrangeiro,
185

Helio Jaguaribe

quando o processo de que faz parte tal investimento importa,

exatamente, em privar o Brasil de personalidade histrica
prpria, abolindo, por isso mesmo, a possibilidade material e a
licitude lgica de considerar a economia brasileira em funo da
nao brasileira?
Consideremos, agora, o outro lado da questo, representado
pelos argumentos N-I. Observaremos que, embora corretos no
mbito em que se situam, tais argumentos se aplicam a vrios
outros setores. No s em petrleo que o Brasil necessita
empreender, com seus prprios capitais, um esforo particular de
investimento para atender s necessidades do consumo interno.
O mesmo se d em outros setores igualmente vitais, como o
dos transportes e o das outras fontes de energia eletricidade,
hulha, energia nuclear. O mesmo se verifica em relao a toda
a indstria de base e a todas as indstrias de transformao
que devem ser operadas em grande escala. E tanto a agricultura
quanto o comrcio acusam um desenvolvimento insuficiente
que, falta de investimentos estrangeiros em escala adequada,
exige a concentrao do capital nacional. certo que, dentro
de uma ordenao racional de prioridades, esses setores no
apresentam, todos, a mesma importncia e urgncia que
se verifica no do petrleo. Em igual nvel de prioridade, no
entanto, situam-se, certamente, os setores de transporte e os
relativos s demais formas de energia e indstria de base. Por
que, no entanto, somente no setor de petrleo se adota, com
radical consistncia, os argumentos da tese nacionalista?
Por que, nos demais salvo no que se refere energia
atmica , se procura dar ao Estado uma funo supletiva e se
186

Captulo 12
Economia e deciso

admite a concorrncia do capital estrangeiro com o nacional,

no se entendendo que a maior responsabilidade que pesa sobre
ele tambm o credencia ao monoplio?

O desafio nacional
A fim de compreender os problemas que ficaram em
suspenso no tpico anterior, torna-se necessrio voltar a
certas observaes j formuladas. Temos que o Brasil, como se
assinalou em outros captulos deste estudo, uma nao, no
sentido histrico do termo, que se est convertendo em nao, na
acepo poltica do vocbulo. Temos que os fatores que conduzem
a essa transformao so o desenvolvimento econmico-social e a necessidade de adotar quadros institucionais que
o tutelem e facilitem sua promoo. Ocorre, no entanto, que o
desenvolvimento, como tambm j se viu, um processo social
global, e no apenas econmico. Somente engajando a sociedade,
como um todo, nesse processo de desenvolvimento, que se
pode lev-lo adiante. E o processo mesmo, em seu automatismo
social, suscita esse compromisso total da comunidade,
independentemente de uma ao dirigida de propsito
nesse sentido. Em tais condies, surgem, de um lado, certo
repertrio de possibilidades reais e ideais as caractersticas
geoeconmicas do pas, seu contingente demogrfico, seu
padres de cultura e, de outro, determinadas opes poltico-sociais. Essas opes se escalonam em complexa articulao de
relaes de meio a fim, apresentando-se algumas delas, todavia,
como fins ltimos. Se, em sentido mais profundo, o fim ltimo
de toda associao natural , como j se viu, a humanizao do
187

Helio Jaguaribe

homem, o fim ltimo que se apresenta, politicamente, a uma

comunidade em processo de desenvolvimento, que assume sua
personalidade histrica prpria, a afirmao de si mesma, ou
seja, da comunidade como nao.
Ao propor-se configurar e consolidar a sua prpria nao
como seu fim ltimo poltico, a comunidade se defronta com
a escolha dos setores ou atividades em que engajar mais
radicalmente seu propsito de autodeterminao. O simples
processo acumulativo do desenvolvimento no conduz,
automaticamente, a esse fim ltimo, porque a consecuo de
tal fim no um fato puramente objetivo. Aquilo de que se
trata da assuno da prpria liberdade, de criao da nao
como centro de decises prprias. A nao ter, portanto, de
pagar o preo de sua liberdade. Esse preo sempre o risco.
A nao que se afirma como tal tem de assumir o risco de sua
autodeterminao. A escolha dos setores ou atividades em que
se engaje essa luta pela afirmao da liberdade algo que pode
ser feito com maior ou menor razoabilidade. H naes que se
suicidaram, como o Paraguai do sculo XIX, por haver escolhido
um setor em que no podia lograr xito, e uma atividade de
que no poderia auferir vantagens correspondentes ao esforo
empenhado. So razoveis, por isso, aqueles setores que mais
de perto interessam consolidao econmica, social, cultural
e poltica da nao, e aquelas atividades que melhor conduzam
a tal efeito. Eventualmente, a guerra, citada como exemplo
negativo para o Paraguai do sculo XIX, pode ser a atividade
adequada, como se verificou com a Prssia de Frederico e a
Alemanha de Bismarck. No caso brasileiro, o setor eletivo de um
188

Captulo 12
Economia e deciso

engajamento de nossa capacidade de autodeterminao tinha e

tem de ser, necessariamente, econmico14, pois nesse plano
que se situam os maiores bices ao nosso desenvolvimento.
Essa escolha foi feita pela comunidade brasileira, depois
de ampla e democrtica discusso de que todos participaram,
e o setor por ela eleito para travar a luta de sua liberdade foi o
do petrleo. Poderia ter sido o setor dos transportes, ou o da
eletricidade. Ocorre que foi o do petrleo, em parte, por motivos
plenamente racionais, em parte por um dramtico ato de
arbtrio. Felizmente, para o pas, essa escolha, vista a posteriori,
foi das duas ou trs melhores possveis. Ter sido mesmo, se
levarmos em conta suas implicaes sociais e psicolgicas, a
melhor de todas as possveis. Ante essa escolha, seguem-se,
agora, duas consequncias. Diretamente, perdem sentido os
argumentos cosmopolitas favorveis ao reconhecimento (C-I)
da possvel superioridade do investimento estrangeiro em
petrleo e ao restabelecimento (C-II) nesse setor do regime
da livre concorrncia. Indiretamente, avultam as necessidades
de elevar a poupana nacional e de completar, com o concurso
do capital estrangeiro, nossa capacidade de investimento em
outros setores.

Reexame do petrleo
Deixando para mais tarde o desenvolvimento das demais
implicaes contidas na deciso nacionalista adotada pela
comunidade brasileira, importa encerrar o exame de nossa
14 A observao acima exige se leve em conta, como dado implcito, que nenhuma realizao
possvel, em qualquer plano da vida social, sem seu correlato no plano da cultura.

189

Helio Jaguaribe

poltica do petrleo, luz dos novos pressupostos e em funo

dos objetivos anteriormente assinalados.
Para esse efeito, convm resumir, numa terceira tabela, o
ltimo argumento de cada uma das teses em confronto.
Tabela N 3
Pr-Petrobras

Anti-Petrobras

N-III

C-III

Monoplio Estatal
Se o capital nacional, como maior responsvel pela explorao do petrleo brasileiro,
deve operar em regime de monoplio, tal
monoplio deve ser estatal:
a) para ter a mxima capacidade de investimento;
b) para regular a oferta em consonncia
com os demais interesses sociais e nacionais; e
c) por motivos de segurana nacional e de
ordem estratgica.

Iniciativa Privada
a) Se a livre concorrncia necessria, o
monoplio estatal contraindicado
como monoplio.
b) Como o Estado, ademais, pssimo
gerente, particularmente o brasileiro, o
monoplio estatal tambm contraindicado por ser do Estado.

Logo:
A soluo para a explorao do petrleo a
Petrobras, em sua forma atual.

Logo:
A soluo para a explorao do petrleo
brasileiro a da livre concorrncia, cabendo
ao Estado papel supletivo.

Ante as concluses anteriores, verifica-se que se encontram

prejudicados os argumentos C-III e que so procedentes, ao
contrrio, os argumentos N-III. Destes no se deve, no entanto,
extrair nenhuma concluso rgida que imobilize a Petrobras
em sua forma atual, como se nenhuma outra pudesse lhe ser
prefervel. E com isso se torna necessrio proceder a uma rpida
reviso da matria, luz dos esclarecimentos trazidos pelo
confronto crtico das duas teses.
De fato, afastado o impasse econmico que se formara no
confronto entre os argumentos N-II e C-II, temos, voltando aos
190

Captulo 12
Economia e deciso

primeiros argumentos de cada tese, que, se ao capital nacional

compete assumir a maior responsabilidade na explorao do
nosso petrleo, no se segue, por isso, que deva ser excludo
o capital estrangeiro. Por motivos de carter transeconmico,
como vimos, a regra da preferibilidade alternativa dos
investimentos estrangeiros, sempre que efetivamente mais
eficientes, deve ser afastada, tanto no que se refere sua
possvel aplicao sistemtica que nos conduziria, por nossos
prprios ps, a nos submetermos ao imperialismo como no
que diz respeito ao petrleo por ser esse o setor eletivo de
nossa autoafirmao nacional. Isso no obsta, todavia, nem
a que nos permitamos uma controlada aplicao de tal regra,
sempre que evitemos seus efeitos imperialistas, nem a que
nos utilizemos, complementar e subsidiariamente, de capitais
estrangeiros na explorao do petrleo. Para tal, a formao
mais apropriada e mais vivel do ponto de vista do capital
estrangeiro a de financiamentos externos, em qualquer
moeda. Embora a legislao da Petrobras a autorize a tomar
emprstimos estrangeiros, existe certa preveno, em nosso
pas, contra tal poltica, por se recear que introduza indesejvel
influncia dos mutuantes exteriores na conduo dos negcios
da Petrobras. Na verdade, tal receio no se justifica, em tese, e
a nica forma possvel de assumirmos os riscos da explorao
do petrleo assumi-los plenamente, confiando na capacidade
contratual e gerencial de nossos administradores.
Tampouco deve ser afastada, legalmente, a impossibilidade
de participao estrangeira no capital da prpria Petrobras, desde
que minoritria e, sobretudo, sob a forma de aes preferenciais.
191

Helio Jaguaribe

A interdio legal de tal participao, alm de contrassenso

econmico, reflete uma frustrao colonial que precisa ser
superada, como um dos obstculos que entorpecem nosso
desenvolvimento. E assim se apresenta, nessa linha de ideias,
toda uma primeira srie de reformas a que preciso submeter,
oportunamente, a legislao e os estatutos da Petrobras. No se
deve subestimar, no entanto, quer no tocante a tais reformas,
quer no que diz respeito a outras que sero adiante indicadas, a
necessidade de escolher muito criteriosamente a oportunidade
para empreend-las. A despeito dessas e de outras limitaes, a
Petrobras funciona e pode funcionar. E muito mais grave do que
essas impropriedades seria pr em risco a prpria existncia da
Petrobras ou a eficincia de sua atuao.
Passando, agora, anlise das concluses a que conduziu
o confronto crtico dos argumentos N-II e C-II, temos
que, prejudicada pela opo nacional, a tese favorvel ao
restabelecimento do regime de livre concorrncia, impondo-se, ao contrrio, como necessria, a soluo monopolista,
no se deve perder de vista tudo o que h de procedente nos
argumentos C-II. Sofre indubitavelmente a Petrobras do defeito
de no se poder medir, em funo de experincias alternativas,
sua eficincia como empresa. Sofre, igualmente, do fato de no
se beneficiar dos estmulos peculiares concorrncia. Sofre,
finalmente, do fato de se haver concentrado, de direito e, mais
ainda, de fato, em uma s organizao, vale dizer, nas pessoas
de seu presidente e de seus diretores, todas as responsabilidades
por nossa economia petrolfera. Tais limitaes e, sobretudo, o
grau em que se fazem sentir no so consequncias inevitveis
192

Captulo 12
Economia e deciso

de uma poltica nacionalista do petrleo. Dentro dos requisitos

j assinalados (N-I, N-II e N-III) a que esta deve atender, pode-se neutralizar ou minorar os efeitos negativos que tendem a
decorrer do monoplio estatal.
Considerando, apenas, neste momento, os inconvenientes
usualmente acarretados pelo regime monopolista, seja este
estatal ou privado, temos, no que se refere ao monoplio
horizontal, a possibilidade de controlar melhor e de estimular
ao mximo a eficincia empresarial mediante a repartio
das reas de pesquisa e lavra pelo nmero de subsidirias,
administrativamente autnomas, da empresa monopolista, que
se verifica ser o mais conveniente. O argumento (N-II) contrrio
subdiviso de tais reas, sob fundamento de que assim
procedendo se reduz a eficcia marginal do investimento, deixa de
ser procedente se os recursos aplicveis, embora administrados
por empresas autnomas, forem controlados pela mesma
holding. Alm disso, o excesso das responsabilidades que pesam
sobre a empresa monopolista do petrleo e de seus diretores, que
concentram funes distintas, e at certo ponto incompatveis,
pode ser corrigido se, preservando toda a liberdade de ao da
empresa e de seus administradores, se repartirem melhor as
atribuies entre a Petrobras e suas subsidirias, de um lado, e
o Conselho Nacional do Petrleo, de outro. Essa foi exatamente
a razo pela qual a lei preservou o CNP, mantendo-o como rgo
de definio de poltica, ao passo que atribui Petrobras os
encargos empresariais. Na prtica, por vrias razes, a que no
foram estranhas certa inconsistncia e debilidade de que deram
provas algumas das personalidades integrantes do Conselho,
193

Helio Jaguaribe

esse rgo perdeu qualquer ao diretiva, tornando-se uma

agncia burocrtica, afeta s tarefas secundrias, ou um colgio
homologador de todas as decises da Petrobras. Nada seria
mais desastroso, evidentemente, do que uma ruptura entre o
Conselho e a Petrobras ou a formao de srias tenses entre
essas entidades. indispensvel, todavia, para a maior eficincia
da Petrobras, que sejam efetivamente distintas as atribuies
dos dois rgos. O conselho deve ser o rgo, em matria de
petrleo, que ao mesmo tempo assessore e exprima a poltica
do governo, planejando tal poltica, coordenando sua execuo
e controlando seus resultados. A Petrobras, diversamente, deve
operar cada vez mais como empresa comandada por critrios de
eficincia por motivaes tipicamente industriais. Dentro das
normas de uma boa cooperao para os fins comuns, as funes
de ambos se opem dialeticamente e devem encontrar sua
superao sinttica no na absoro de um rgo pelo outro,
mas na realizao da poltica petrolfera brasileira.
Da mesma forma, os inconvenientes que tendem a resultar
do fato de ser o monoplio petrolfero monoplio do Estado
podem ser corrigidos se o seu carter estatal for devidamente
compreendido como expresso dos interesses gerais da
comunidade brasileira na economia do petrleo. A Petrobras
no empresa estatal para o fim de subtrair iniciativa privada
os lucros que proporcione a explorao do petrleo, assim
como, desmascaradas as falcias do jusnaturalismo, a iniciativa
privada no se justifica pela oportunidade de lucro que confira
aos scios. As compensaes econmicas so apenas estmulos,
relativamente insubstituveis, para o eficiente desempenho de
194

Captulo 12
Economia e deciso

uma funo no se alteram pelo fato de ser exercida pelo Estado

ou por agentes privados. No caso da Petrobras, esses propsitos
so, essencialmente, o aumento, mediante o adequado esforo
de prospeco e lavra, de nossa produo de leo cru, o prprio
monoplio do refino e do transporte constituindo, como j se
viu, condio adotada para incrementar aquela produo.
Diversamente da tendncia que vem acusando, nada impe
Petrobras que diversifique, cada vez mais, sua rea de ao.
Vlida, embora, como processo para distribuir seus riscos e
maximizar seus benefcios, a diversificao resulta, facilmente,
em reduo da capacidade de investir no setor preferencial.
Da o fato de ser conveniente deixar a iniciativa privada, que
parece manifestar a esse respeito vivo interesse, ocupar-se da
petroqumica. Desde que o Conselho do Petrleo, retomando
as funes que lhe cabem, discipline a matria, pouco importa
sejam estatais ou privadas as empresas que iro ocupar-se
da petroqumica. Enquadradas, pelo Conselho do Petrleo,
no programa nacional do petrleo e submetidas s normas
determinadas por esse rgo, as empresas privadas que se
empenharem em petroqumica esto poupando Petrobras
recursos e energia administrativa que encontram seu melhor
emprego na pesquisa e na lavra do petrleo. As vantagens da
decorrentes mais do que compensam a no participao ou a
menor participao da Petrobras nos benefcios da qumica dos
derivados do petrleo.
O problema que se apresenta em tal setor, por isso, no o
de saber se a Petrobras deve ou no a ele estender seu monoplio,
uma vez que nada o justificaria, mas o de saber se deve ou no
195

Helio Jaguaribe

reservar-se ao capital nacional um regime de preferncia sobre

o estrangeiro. Como se tem vrias vezes assinalado, o capital
estrangeiro, dadas as condies que de fato asseguram o mximo
emprego de sua eficincia e de sua capacidade organizacional,
apresenta-se, em petroqumica, como em todas as atividades
que requerem complexa tecnologia e ampla articulao de
mercado, eventualmente prefervel ao nacional. Alm disso,
como se viu, a generalizao dessa regra conduziria o pas a se
desnacionalizar e tenderia a fix-lo no estgio semicolonial, o
que implica a necessidade de se balancear tal princpio com o
da diversificao crescente dos investimentos nacionais. Assim
sendo, que orientao adotar, no caso da petroqumica? A
questo, evidentemente, no comporta soluo abstrata, uma
vez que depende do interesse e da capacidade que demonstrem
as empresas privadas brasileiras de se aplicarem petroqumica.
Tudo indica, no entanto, que tal interesse existe em aprecivel
escala e que para o empreendimento se tornariam disponveis
os recursos necessrios, dentro de adequadas condies
tecnolgicas e organizacionais. Nesse caso, a poltica de
preferncia em favor do capital nacional a que apresenta como
a mais indicada. Realmente, a petroqumica, no Brasil, constitui
uma atividade que se tornou possvel em consequncia da ao
do Estado na pesquisa e lavra do petrleo. Se convm reservar
para o capital privado a explorao da petroqumica, para
no desviar a Petrobras de sua atividade especfica, convm
igualmente retirar, da petroqumica, em proveito do capital
nacional, todos os benefcios que proporcione e que representam
remunerao indireta dos esforos da Petrobras. Acrescente-se
196

Captulo 12
Economia e deciso

que por meio da petroqumica se pode dar, ao capital nacional,

acesso a um dos setores essenciais da economia moderna e
mais inacessveis aos pases subdesenvolvidos, que o da
qumica industrial. Ao contrrio, se a petroqumica brasileira
for indistintamente franqueada a todos os capitais privados,
inevitvel que as grandes companhias internacionais venham
a dominar totalmente o setor com as vantagens, sem dvida,
decorrentes do incremento dos investimentos no pas e de uma
explorao que, de incio, seria sem dvida mais eficiente15
mas com a desvantagem, certamente maior, de dificultar ainda
mais ao capital brasileiro o acesso qumica industrial. Assim
sendo, a poltica mais indicada para o Brasil, em petroqumica,
a de dar preferncia ao capital privado nacional condicionando,
por exemplo, a explorao desse setor deteno, pelo capital
nacional, da maioria patrimonial e votante das aes das
empresas que a ele se apliquem , reservando-se Petrobras a
indispensvel ao supletiva e promocional que for requerida.

Eficincia e mito
Uma ltima anlise que se impe, nesse complexo
problema da economia petrolfera, a relativa formao
dos comportamentos sociais referentes ao petrleo. Paralela
ao debate entre nacionalistas e cosmopolitas se processa a
oposio entre o racionalismo e a mstica do petrleo. Como
sempre ocorre, em tais casos, os fatos antecederam s teses e de
certa forma ultrapassaram a possibilidade de ser enquadrados,
15 Alm dos motivos genricos que tendem a imprimir maior eficincia empresa estrangeira,
h, em qumica, o motivo especfico decorrente da utilizao de conhecimentos cientficos e
tecnolgicos em constante expanso.

197

Helio Jaguaribe

por uma simples deciso de autoridade, em uma ou em

outra orientao. Isso no remove, todavia, a necessidade de
compreender esse processo e de procurar encaminh-lo em
funo de opes assumidas.
A tendncia a fazer do petrleo um mito inevitvel
decorrncia do fato de se haver constitudo em setor e
atividade eletivos da vontade de autoafirmao nacional. O
nacionalismo, como projeto de configurao e consolidao
de uma nacionalidade, por mais racional que se apresente, em
dada situao, jamais a pura expresso de um ato de razo,
mas sempre envolve poderosa carga emotiva decorrente, em
parte, do impulso psicofsico da sociabilidade e, em parte, do
voluntarismo da liberdade, que se afirma como centro de decises
fundadas em si mesma. Ora, o mito consiste, precisamente,
numa transrazo, numa razo que fundamenta as razes. O
mito uma proposio cuja validade nem decorre da experincia
nem procede, analiticamente, de uma proposio anterior,
mas corresponde, no plano das ideias, a uma expectativa da
vontade. Sem desenvolver a anlise do mito, indique-se apenas
que assumem forma mtica todas as manifestaes coletivas da
vontade nacional. A prpria nao um mito, na medida em
que no se apresenta, para os que se acham engajados positiva
ou negativamente em relao a ela, como simples associao de
pessoa fundada em certos motivos e orientada para certos fins,
mas se reveste, ademais, de uma significao que transcende
seu processo emprico. Assim, como anteriormente se indicou,
todos os empreendimentos que engajam profundamente a
vontade nacional, desde uma guerra at uma competio
198

Captulo 12
Economia e deciso

esportiva, adquirem um sentido mtico, e seu xito ou malogro

envolve ideias como as da invencibilidade do prprio povo, ou
da sabotagem interna ou externa de seus inimigos etc.
No caso do petrleo brasileiro, por isso que sua explorao
segundo uma frmula nacionalista decorreu de uma opo de
autodefinio nacional, a matria no podia deixar de revestir-se de carter mtico. A atitude mtica em relao ao petrleo se
manifesta em duplo aspecto. De um lado, quanto modalidade
dos comportamentos, empresta um cunho de sacralidade a tudo
o que se refere explorao do petrleo e ao regime nacionalista
em que essa explorao se realiza. As ideias e prticas a respeito
dessas questes no so consideradas segundo sua logicidade
ou eficincia, mas em termos de bem ou de mal. bem tudo o
que contribuir para assegurar ou acentuar o carter nacional-estatista de nossa poltica do petrleo e mal tudo o que conduzir
a resultado oposto. De outro, o misticismo do petrleo conduz
a uma inabalvel confiana no xito da Petrobras, mesmo em
relao aos fatores e s circunstncias independentes da ao
da empresa, como a existncia, em escala e em condies
apropriadas, de leo economicamente explorvel, ou a vitria
da Petrobras sobre todas as presses internas ou externas a ela
contrrias.
Contra essa atitude mtica se insurgem, inclusive nas
fileiras nacionalistas, os que consideram a matria em termos
racional-econmicos e veem nossa atual poltica do petrleo e
a entidade encarregada de efetiv-la como algo de mensurvel
apenas por seus resultados e custos. Essa dualidade de pontos
de vista se fez sentir na prpria Petrobras, conduzindo uns a
199

Helio Jaguaribe

preconizar a necessidade de propaganda e de mobilizao da

opinio pblica (petrleo luta, na frase do cel. Janari Nunes)
e outros a reivindicar para a Petrobras um comportamento
estrita e essencialmente empresarial.
Na verdade, como se depreende do que j foi dito, essas duas
modalidades de comportamento so igualmente requeridas e
tendem, ambas, a verificar-se socialmente. Se o petrleo no
houvesse suscitado o seu prprio mito, jamais se lograria um
empenho coletivo da nao no esforo de sua pesquisa e lavra e
o fato j seria, por si mesmo, indicativo de que esse setor e essa
atividade no haviam sido objeto da escolha de autoafirmao
nacional, que fundamenta o nacionalismo do petrleo.
igualmente bvio, em termos de cultura ocidental, que essa
poltica e a empresa que a aplica somente podero ter xito se,
em circunstncias mnimas favorveis existncia na escala e
em condies adequadas de depsitos economicamente explorveis
e compatibilidade interna e externa de nossa poltica de petrleo
com nossas outras necessidades e possibilidades , a explorao
do petrleo for conduzida com a eficincia requerida, dentro
daquelas circunstncias, pelo empreendimento.
Deixando de lado as circunstncias geoeconmicas, que
apresentam ndices suficientemente favorveis e que s podem
ser plenamente conhecidas pela execuo mesma de tal poltica,
e remetendo para outro trecho deste estudo as correlaes
entre nossa poltica do petrleo e nossa poltica exterior,
temos que, ante a possibilidade, j analisada, de conciliarmos
o nacionalismo do petrleo com as demais exigncias de
nossa economia, da eficincia da Petrobras que depender,
200

Captulo 12
Economia e deciso

essencialmente, seu xito. indubitvel, por isso mesmo, que a

mstica do petrleo pode vir a representar, como j o patenteiam
diversos ndices, um srio entrave eficincia empresarial da
Petrobras. Sendo a eficincia, como valor e como resultado,
um fruto do comportamento racional, todas as formas de
mitificao da Petrobras, no nvel de sua atuao empresarial,
tendem mitificao, interna e externamente Petrobras,
do equacionamento de seus problemas e da aferio de seus
resultados. Apesar disso, como j foi salientado, nem a mstica
do petrleo separvel do engajamento nacional na soluo de
tal problema, nem a prpria Petrobras poderia ter sido criada
ou lograria sobreviver se desaparecesse esse apelo mtico.
Vemos, assim, que novamente se reconstitui, j agora
no plano da ao prtica, o impasse que havamos observado
no plano terico das controvrsias sobre a Petrobras.
Ocorre, porm, que esse impasse, como todos os impasses
existenciais, tende a resolver-se e s pode resolver-se por um
esforo organizador de seus termos e mediante uma opo de
resultados ltimos. Em outras palavras, somente por meio de
uma ao tendente a compor as linhas de racionalidade com as
de misticismo, orientada para o objetivo final, que a mxima e
mais produtiva pesquisa e lavra do petrleo, possvel superar
o impasse sem prejudicar a necessria coexistncia de seus
dois termos. E a veremos, mais uma vez, o acerto da lei ao
preservar institucionalmente o Conselho Nacional do Petrleo e
a importante misso que lhe incumbe. Representando o Estado
com jus imperium, enquanto a Petrobras o representa ad negotia,
o Conselho do Petrleo pode e deve assumir o empresamento
201

Helio Jaguaribe

da mstica do petrleo, ficando a Petrobras restrita pura ao

empresarial. A racionalidade requerida para que o Conselho do
Petrleo exera sua funo de rgo planejador e controlador da
poltica petrolfera compatvel com uma vigorosa ao poltica
e de propaganda destinada a alimentar o mito do petrleo, pois
tal mito um pressuposto da frmula nacionalista, na qual se
funda nossa poltica petrolfera. O que importa preservar de
qualquer interferncia mtica a programao e a execuo dessa
poltica, particularmente no seu aspecto empresarial, a cargo
da Petrobras.
Essa repartio de funes, se confrontarmos o exposto
com a prtica corrente, no s no se encontra planejada, mas
se vem fazendo de forma inversa. O Conselho do Petrleo se tem
revelado, reiteradamente, um rgo pouco convicto da poltica
nacionalista que lhe incumbe supervisionar, enquanto a Petrobras,
particularmente sob a presidncia do cel. Janari Nunes, se tem
manifestado demasiadamente propensa ao publicitria e
ideolgica. Importa, evidentemente, reajustar ambos esses
rgos s suas prprias funes, cabendo substituir, no Conselho
Nacional do Petrleo, por pessoas totalmente identificadas com
a poltica nacionalista do petrleo aqueles de seus membros que
no esposem tal convico, ao passo que a Petrobras se deve
restringir a uma sbria e dinmica ao empresarial, preocupada
apenas coma eficincia de suas operaes.

Tabela de confronto crtico

A fim de permitir, pelo sistema de tabelas anteriormente
empregado, uma apreciao global e sinttica da discusso da
202

Captulo 12
Economia e deciso

matria, apresenta-se, a seguir, concentradamente, a crtica de

cada uma das teses confrontadas e a concluso a que conduz,
designando-se as teses nacionalistas, cosmopolitas e as
concluses deste estudo pelos prefixos N, C e S, respectivamente.
I. Tabela de confronto crtico
Pr
N-I
Capital Nacional
Materialmente
correta,
baseada em dados estatsticos comprovados.
Dessa tese, no entanto, nada
se pode validamente concluir que conduza excluso
do capital estrangeiro.

Anti
C-I
Capital Nacional
Formalmente correta. Do
ponto de vista puramente econmico, correta a
concluso pela preferncia ao capital estrangeiro.
No invalida, porm, os
fatos arguidos pela tese
N-I. Alm disso, o ponto
de vista puramente econmico no esgota o assunto.

Concluso
S-I
Capital Nacional por
Opo Global
A promoo do desenvolvimento um processo
social global e no apenas
econmico. Somente engajando a sociedade como
um todo e os quadros especializados (polticos, administrativos, tcnicos) que
se formam rapidamente a
conscincia e as condies
sociais necessrias. Sem um
saldo histrico, o desenvolvimento pode-se fazer a
prazo longo ou custa da
perda da individualidade
nacional. Nele h um risco
da liberdade, uma opo
subjetiva. No se segue que
devesse ser em petrleo a
escolha da tomada do risco.
Podia ser em qumica, ou
na guerra. Petrleo muito
bom, todavia, para tal. Feita
a opo, tem de ser assumida. Em tal caso, inverte-se a preferncia.
Capital estrangeiro, se
necessrio e convenientemente subordinado ao
nacional.

203

Helio Jaguaribe

II.Tabela de confronto crtico

Pr

Anti

Concluso

N-II

C-II

S-II

Monoplio
a) Correta a reivindicao
de condies timas.
b) e c) Correta a tese, mas
no exclusiva. Tambm
valem os argumentos a
favor da concorrncia.
Necessidade de qualificao, quando possvel.

Concorrncia
a) Correta, mas prejudicada sua importncia pelas razes S-1.
Tratamento do capital
estrangeiro sujeito a
outras condies.
b) Correta a tese, mas no
exclusiva. Tambm valem
os argumentos monopolistas.

Competitividade
a) Reduzido funo complementar, o capital estrangeiro torna-se imediatamente timo:
1) participante minoritrio; e
2) financiador.
Enquanto subsistirem o
colonialismo e o cartorialismo, o Estado brasileiro ser incapaz de
dar concesses.
Correta, portanto, a
tese do monoplio.
b) Incorreta, em sua forma
atual. Validade dos argumentos de concorrncia.
c) Conciliao.
Monoplio estatal, com
participao minoritria
privada, competitivo.
Petrobras como holding.
Subdiviso das reas por
subsidirias.

Necessidade de conciliar
vantagens patrimoniais do
monoplio com vantagens
gerenciais da concorrncia.

Necessidade apontada
margem.

Fortalecimento do CNP
como rgo planejador,
controlador e coordenador.
Controle de resultados.

204

Captulo 12
Economia e deciso

III.Tabela de confronto crtico

Pr
N-III
Estatismo
a) Correta.

Anti
C-III
Privatismo
a) Prejudicada, na forma
do S-II.
b) Correta, em tese. Mas
o prprio do Estado
cartorial sua heterogeneidade. Mais apto a
operar em regime especial do que a fiscalizar
rotineiramente.

Petrobras no cartorial.

Concluso
S-III
Funcionalismo
a) Deve ser monoplio de
Estado com as qualificaes de S-II.
b) O monoplio no se justifica na escala indefinida da integrao.
Vlido pesquisa
Lavra
Refino
Transporte.
No vlido Venda
Petroqumica.
c) Atividades no monopolistas em concorrncia
com a Petrobras, sob fiscalizao do CNP.
d) Necessidade de concentrar mais os recursos da
Petrobras, evitando disperso de investimentos.
e) Necessidade de conciliar
clima emocional definio de destino com
sentido empresarial.
Poltica e mstica do
petrleo devem passar
ao CNP.
Petrobras somente empresa.

205

2 Seo

Poltica de Capitais Estrangeiros

Captulo 13
O Regime Vigente

O problema em foco
Que representam, para o desenvolvimento econmico brasileiro, os capitais estrangeiros? Em relao a esse problema,
bem como ao da explorao do petrleo nacional, trava-se a
controvrsia entre as posies nacionalistas e cosmopolitas.
Sustentam os cosmopolitas que em um pas subdesenvolvido,
caracterizado pela insuficiente taxa de capitalizao e pelo
fato de que o consumo tende a absorver a quase totalidade
da renda, a despeito de esta se conservar em baixssimo
nvel per capita, somente as poupanas externas, na forma de
investimentos estrangeiros, podem elevar a capacidade nacional
de investimento. Atribuem, assim, ao capital estrangeiro, a
principal responsabilidade pela promoo do desenvolvimento
nacional. Os nacionalistas, ao contrrio, acentuando o fato de
que o resultado lquido do movimento dos capitais estrangeiros
negativo, os consideram fatores antes adversos do que benficos,
207

Helio Jaguaribe

tanto mais que, alm do saldo devedor que apresentam em nosso

balano de pagamentos, constituem, internamente, um fator de
desnacionalizao que desloca o capital nacional do controle de
nossas principais atividades econmicas e dificulta ainda mais
a expanso econmica e o desenvolvimento tecnolgico das
empresas brasileiras.
Para esclarecer essa questo, antes de confrontar criticamente a tese nacionalista e a cosmopolita a respeito dos capitais
estrangeiros, importa indicar, brevemente, o regime legal a que
se encontram atualmente sujeitos no Brasil.

Regime legal
Depois de longo perodo de regulamentao mal definida,
que proporcionava, particularmente, o direito de os capitais
estrangeiros crescerem ilimitadamente pela incorporao de
seus lucros e juros, ao passo que a manuteno de uma taxa
cambial oficial fixa, desvalorizando artificialmente o dlar,
multiplicava o valor patrimonial em cruzeiros daqueles capitais,
o pas adotou, com a Lei n 1.807, de 7 de janeiro de 1953, o
regime que, basicamente, perdura at o presente.
O novo regime se caracteriza, inicialmente, pela criao de
dois mercados cambiais distintos, o oficial e o livre. O mercado
oficial se destina s operaes relativas ao pagamento da
exportao e importao de mercadorias e servios. O mercado
livre, s transaes financeiras. Naquele, a taxa cambial fixa,
correspondendo paridade declarada ao Fundo Monetrio
Internacional. Neste, a taxa cambial livre e varivel, de acordo
com a oferta e a procura.
208

Captulo 13
O regime vigente

Criados esses dois mercados, a Lei n 1.807, de 7-1-1953,

com os acrscimos da legislao posterior, classificou os capitais
estrangeiros em duas categorias: a dos registrveis e a dos no
registrveis. Nessa ltima se incluem os capitais aplicados
em operaes comuns de investimento e de financiamento,
que se realizam pelo mercado livre, sem quaisquer restries,
assumindo os riscos de variao da taxa. Na categoria dos
capitais registrveis, ou seja, dos investimentos de participao
e dos financiamentos registrados como capitais estrangeiros
pela Sumoc, se incluem os que, de acordo com os critrios legais,
se revestem de especial interesse para a economia nacional.
Tais capitais tm seu montante fixado na data do registro. Seu
ingresso no pas ter de fazer-se ou na forma de bens de capital,
cujo valor controlado pela Cacex, ou na forma monetria.
Nesse ltimo caso, a regra proceder converso da moeda
estrangeira em nacional pela taxa oficial, qual se acresce, a
partir da Instruo 70 da Sumoc, o valor correspondente ao
gio mnimo, as duas parcelas em conjunto constituindo o que
se denomina custo do cmbio no mercado oficial. Ver-se-, a
seguir, como se processa o mecanismo cambial no mercado
oficial, a partir da Instruo 70. O que importa assinalar, agora,
que, com excees permitindo o ingresso do capital estrangeiro
registrvel pelo cmbio livre, excees essas que ainda no
foram completamente regulamentadas pela Sumoc e que, em
princpio, se destinam apenas a inverses ou financiamentos
aplicados em iniciativas de mxima prioridade, todos os
ingressos monetrios, para os capitais registrveis, devem
fazer-se pelo custo do cmbio. Fixado, ento, o valor registrado
209

Helio Jaguaribe

do capital estrangeiro, a lei lhe faculta a prtica, pelo custo de

cmbio, das seguintes operaes:

a) para os investimentos, a remessa de lucros anuais at

a taxa de 10% sobre o capital registrado, podendo o
lucro no remetido ser incorporado ao capital, com a
consequente elevao de seu valor registrado;

b) para os emprstimos, a amortizao do principal em

prazo no inferior a cinco anos, e a remessa de juros at
8% ao ano; e

c) para os investimentos, ademais, o direito ao

repatriamento ao cabo de dez anos, contados a partir
da data em que o equipamento comeou a funcionar,
em cotas anuais no superiores a 20% do capital
registrado.

O mecanismo cambial
Explanado o regime legal dos capitais estrangeiros, cabe
explicar, sucintamente, o modo pelo qual funciona o mercado
oficial. At a Instruo 70, esse mercado se baseava na taxa fixa
oficial atribuda ao dlar, de Cr$ 18,82 para a venda e Cr$ 18,36
para a compra, e nas taxas correspondentes atribudas s demais
moedas. Como essa taxa, de h muito, no representasse mais a
relao do poder aquisitivo das duas moedas, supervalorizando
artificialmente o cruzeiro, sua imposio contribua para
aumentar ainda mais nossa propenso a importar acima de
nossa capacidade de pagamento em moedas estrangeiras. A fim
de evitar o desequilbrio de nossa balana comercial, sem, por
outro lado, elevar o valor oficial do dlar ou aplicar o cmbio livre
210

Captulo 13
O regime vigente

tambm para as transaes comerciais, a lei criou no Banco do

Brasil um rgo prprio, a Carteira de Exportao e Importao,
Cexim, e determinou que as importaes ficassem subordinadas
ao prvio licenciamento por esse rgo. Competia Cexim
selecionar nossas importaes por ordem de essencialidade,
mantendo-as, em conjunto, dentro de nossa capacidade anual
de pagamento em moedas estrangeiras.
A despeito das acerbas crticas de que foi alvo, a Cexim
cumpriu, objetivamente, a sua misso, selecionando as
importaes de acordo com sua essencialidade e assim permitindo
que o pas adquirisse, a custos em cruzeiros muito inferiores
aos reais, os bens de produo de que necessitava. O sistema,
todavia, apresentava srios e inegveis defeitos, alm de no
ter sido dirigido com eficincia, no que concerne correlao
entre o licenciamento das importaes e as disponibilidades
cambiais. Esse ltimo vcio, menos decorrente do sistema,
como tal, do que da absurda falta de coordenao que se fez
sentir entre as Carteiras de Exportao e Importao e a de
Cmbio, deu margem a que se formassem atrasados comerciais,
decorrentes de importaes efetuadas alm dos limites de nossa
capacidade cambial de pagamento, prejudicando o crdito do
pas no exterior.
Os vcios institucionais da Cexim, todavia, eram outros. De
um lado aspecto que mais sensibilizou a opinio pblica ,
a Cexim, no que se refere importao de bens de consumo,
embora mantendo-a, globalmente, dentro da cota prevista
para os artigos no essenciais, foi conduzida a uma poltica
de favorecimento, por clientelismo poltico e tambm por
211

Helio Jaguaribe

corrupo de alguns de seus agentes, facultando a certas firmas

oportunidades de importao de que no gozavam as demais. De
outro o que constitua objetiva e economicamente o defeito mais
grave do sistema , a Cexim manteve e agravou a artificialidade
de nossa taxa cambial. Em consequncia, os importadores
obtinham seus artigos a preos incomparavelmente abaixo
dos do mercado, o que permitia, para os artigos destinados
revenda, lucros astronmicos e inflacionrios. Para os bens
de produo destinados a serem utilizados pelos prprios
importados, o sistema, embora com a vantagem de permitir, a
baixos custos em cruzeiros, o aparelhamento do pas assim
contribuindo, como ocorreu de fato e em aprecivel escala, para
acelerar seu desenvolvimento , tinha o srio inconveniente de
desestimular a produo nacional de similares, representando
um absurdo prmio, custa da economia nacional, pago
indstria estrangeira. E se certo que, a posteriori, a existncia
de uma linha de produo de similares nacionais conduzia
a Cexim a no mais autorizar a importao desses artigos,
no menos verdade, como se observou, que as vantagens
incomparavelmente superiores que decorriam da importao
de qualquer bem, em confronto com as de sua produo no
pas, constituam, ex ante, um poderoso incentivo para que
se continuasse a importar os artigos ainda no fabricados no
Brasil, em flagrante contradio com a poltica de substituio
de importaes que se procurava realizar. Mais srios ainda que
esses inconvenientes, no entanto, eram os que se manifestavam
do lado da exportao. medida que, em virtude da inflao e
de outros fatores, se elevavam os custos em cruzeiros, em face
212

Captulo 13
O regime vigente

de uma taxa cambial inalterada, iam-se tornando gravosos,

para a exportao, todos os nossos produtos, com o que se
estrangulava nossa exportao e se tornava cada vez mais aguda
a crise de cambiais.
A fim de remediar esses inconvenientes, o Conselho da
Sumoc, na gesto do ministro Osvaldo Aranha, modificou,
com a Instruo 70, o regime cambial brasileiro. Conservou-se a fico do dlar oficial, na mesma paridade j declarada ao
Fundo Monetrio Internacional. Mas, em lugar de o controle
das importaes se fazer por contingenciamento fsico, passou
a fazer-se pelo leiloamento das cambiais disponveis. Para
esse efeito, estabeleceram-se cinco categorias de importao,
organizadas segundo a essencialidade decrescente dos artigos, a
cada categoria correspondendo um gio mnimo, abaixo do qual
nenhum cmbio era vendido e a partir do qual se processava
seu leiloamento. As exportaes, por sua vez, continuaram a
fazer-se, nominalmente, pela taxa oficial, acrescida, no entanto,
de estipulada bonificao, em montantes fixos, para cada
categoria. Criaram-se quatro categorias de exportao, dotadas
de bonificaes crescentes, distribuindo-se nossos produtos por
essas categorias, de acordo com os seus custos de produo e
na ordem crescente destes. O sistema da Instruo 70 estava
previsto para assegurar volumoso saldo em cruzeiros no balano
entre as bonificaes pagas aos exportadores e os gios recolhidos
dos importadores. Para esse efeito, deu-se ao gio mnimo o
valor correspondente ao da mdia ponderada das bonificaes
pagas aos exportadores, de sorte que as importaes a tal gio se
fizessem ao custo do cmbio para o Banco do Brasil.
213

Helio Jaguaribe

Disps, finalmente, a Instruo 70 e na mesma orientao

se manteve a legislao posterior , que os produtos adquiridos
pela Unio, estados e municpios, assim como os destinados
a empreendimentos de relevante interesse para a economia
nacional, seriam importados, independentemente de leilo,
pelo custo do cmbio, mediante autorizao do Conselho da
Sumoc, reservando-se para esse fim a necessria cobertura
em divisas. Tais operaes, compreendendo as importaes
governamentais e as mais diretamente relacionadas com o
desenvolvimento econmico do pas, absorveram 2/3 de nossas
disponibilidades de divisas, restando apenas 1/3 para a licitao
nos leiles de cmbio.
Sem entrar na crtica do sistema, cujos resultados positivos
foram e so manifestos, cabe observar que o vultoso saldo previsto,
que resultaria do balano entre gios e bonificaes e destinado
ao financiamento da lavoura, jamais pde ter essa aplicao. Em
parte, porque o Conselho da Sumoc, no curso de um processo
inflacionrio no debelado e tendente ao contnuo encarecimento
dos custos, teve, sob presso dos setores interessados, de reajustar
mais de uma vez as bonificaes das categorias da exportao e
de reclassificar os produtos includos em cada qual, sem poder
elevar proporcionalmente os gios, para no agravar ainda mais
a presso inflacionria. Assim, o saldo credor do Banco do Brasil
no balano dos gios com as bonificaes se foi gradualmente
reduzindo. De outra parte, a no aplicao do saldo dos gios
no financiamento lavoura foi devido ao fato de que o governo
federal tem lanado mo, sistematicamente, desses recursos para
cobrir dficits de custeio da Unio, a fim de no ser obrigado a
novas emisses. Com tal expediente, avoluma-se cada vez mais o
214

Captulo 13
O regime vigente

dbito do Tesouro Nacional no Banco do Brasil, sem que este, no

entanto, tenha de recorrer s emisses da Caixa da Mobilizao
Bancria enquanto disponha de saldos na conta dos gios.
Com a nova lei de tarifas aduaneiras, manteve-se,
basicamente, o sistema cambial da Instruo 70. O fato, no
entanto, de transferir para a tarifa o maior nus da defesa da
produo nacional e da conteno das importaes, tende a
gradual simplificao do sistema de taxas mltiplas institudo
por essa instruo. A nova lei, com excees limitadas
importao de artigos especiais e de equipamentos destinados a
iniciativas de relevante interesse para a economia nacional, reduz
a duas as cinco antigas categorias de importao. Ficaram assim
estabelecidas as seguintes categorias cambiais:

a) o cmbio livre, para operaes financeiras, cuja taxa

varia em funo da oferta e da procura;

b) o cmbio de custo, para importaes de artigos e

amortizaes de emprstimos de relevante interesse
para a economia nacional, ou para importaes de
carter especial, como os artigos destinados imprensa;

c) o cmbio da categoria geral, correspondente s

importaes de procura necessria e rgida;

d) o cmbio da categoria especial, para as importaes no

essenciais; e

e) os cmbios de exportao, correspondentes ao cmbio

oficial simblico acrescido da bonificao de uma das
quatro categorias pelas quais se pode efetuar a exportao.

215

Captulo 14
A crtica do Capital Estrangeiro

Sistematizao das crticas

Se considerarmos as crticas mais consistentes dirigidas ao
capital estrangeiro e as integrarmos em um sistema, poderemos
classific-las em trs principais teses. A primeira se refere ao
efeito espoliativo exercido pelo capital estrangeiro sobre a
economia nacional. A segunda diz respeito ao efeito cambial
negativo que resulta do movimento dos capitais estrangeiros.
E a terceira concernente ao efeito colonizador desses capitais.
Reconhecem os crticos mais qualificados do capital estrangeiro
que seus efeitos negativos se apresentam como tais numa
apreciao de conjunto que leve em conta, de um lado, os
resultados mdios ou totais e, de outro, a legislao vigente,
bem como os hbitos sociais predominantes nas relaes entre
o nosso pas e os pases investidores, particularmente nos
crculos especializados na prtica, na regulamentao ou no
217

Helio Jaguaribe

estudo das operaes financeiras. Ressalvam tais crticos, assim,

a possibilidade de vir a tornar-se mais favorvel ou nitidamente
favorvel ao Brasil o investimento de capitais estrangeiros, se
concebido, regulamentado e praticado de forma diferente e sob
controle adequado.
Em

face

dessa

posio,

pode-se

considerar

como

relativamente irrelevante a atitude dos adversrios radicais do

capital estrangeiro, os quais lhe negam, por princpio, qualquer
efeito benfico para o pas ou, embora admitindo teoricamente
essa possibilidade, no se manifestam, na prtica, coerentes
com tal reconhecimento e julgam sempre desfavorvel qualquer
modalidade de investimento estrangeiro.

A espoliao econmica
A tese da espoliao econmica se apoia na premissa de
que os capitais estrangeiros, geralmente, no realizam no
Brasil verdadeiros investimentos. Passado o perodo que se
encerrou com a Primeira Guerra Mundial, em que a atrao
de maiores lucros e juros canalizou para os pases da Amrica
Latina importantes investimentos estrangeiros, oriundos,
particularmente, da Gr-Bretanha e orientados, sobretudo,
para aplicaes infraestruturais energia eltrica, estradas de
ferro, portos etc. , os capitais estrangeiros que se investiram
no Brasil como de modo geral no restante da Amrica Latina
realizaram, de fato, na maioria dos casos, falsos investimentos.
Na verdade, tais capitais, explorando os recursos tecnolgicos
e organizacionais e o prestgio comercial, financeiro e tcnico
218

Captulo 14
A crtica do capital estrangeiro

das empresas investidoras, ingressaram no pas com mnimos

recursos, procederam superavaliao de suas marcas e patentes
e intensiva explorao de seu prestgio, para operar, de fato,
com os recursos do prprio pas, valendo-se do crdito nacional,
diretamente ou na forma de avais garantidos pelo Tesouro, para
constituir seus capitais de investimento e de giro.
Como exemplos desses falsos investimentos, citam-se os
da Light, da General Motors, da Ford16 e, de modo geral, os
das grandes companhias estrangeiras antes da vigncia da Lei
n 1.807. Paralelamente, os bancos estrangeiros, aplicando
escassos recursos prprios, mas apoiados no ilimitado crdito
de suas matrizes, absorvem importante parcela dos depsitos
nacionais, para financiar preferencialmente as filiais de
firmas estrangeiras no Brasil, contribuindo assim para que
as empresas aliengenas possam operar sobretudo na base do
crdito nacional. E to renitente se manifesta essa prtica que
mesmo nas ocasies, como a atual, em que o crdito se torna
difcil e seletivo, as empresas estrangeiras preferem recorrer
agiotagem, pagando juros que vo a 3% ou mais por ms, a
elevar seus investimentos efetivos. Tal ordem de coisas, no
longo perodo que antecedeu o regime inaugurado com a Lei
n 1.807, de 7 de janeiro de 1953, possibilitou aos capitais
estrangeiros extraordinrio crescimento em valores nominais e
patrimoniais, sem o correspondente ingresso de recursos.

16 Esses dois ltimos, antes da sistematizao, pelo G.E.I.A., da indstria de automveis.

219

Helio Jaguaribe

A partir dessa premissa, a crtica dos capitais estrangeiros

assinala como estes, parasitando um crescimento econmico
para o qual no contriburam com o fator capital, transferem
conta desse fator os benefcios acumulados e apresentam
valores de investimentos que lhes proporcionam a possibilidade
de carrear, para os pases de origem, lucros desmesurados com
seus ingressos, produzindo assim o alegado efeito de espoliao
econmica do pas.

O dficit cambial
Decorrente do primeiro fenmeno, mas apresentando
efeitos prprios, registra-se, como consequncia no menos
nefasta dos capitais estrangeiros, o fato de provocarem
aprecivel dficit em nosso balano de pagamentos.
De acordo com levantamentos efetuados pelo Banco do
Brasil e publicados no seu relatrio de 1953, o movimento
de capitais estrangeiros no perodo 1941-1952 apresentou o
seguinte quadro:
Especificao

Cr$ milho

Donativos e movimento de capitais privados

+ 1.739

Financiamentos oficiais

- 3.672

Resultado do movimento de capitais

- 1.933

Rendas de investimentos

- 14.577

Resultado geral

- 16.510

Considerando o perodo subsequente, de 1953 a 1956, j

ento sob a disciplina da Lei n 1.807, encontra-se o seguinte
quadro:
220

Captulo 14
A crtica do capital estrangeiro

Especificao

US$ milho

Capitais Particulares
Investimentos

166

Reinvestimentos

114

Emprstimos e financiamentos

179

Outras operaes

76

Subtotal

535

Rendas lquidas de investimentos

- 500

Amortizaes

- 62

Subtotal

-562

Saldo dos capitais particulares

-27

Capitais Oficiais
Emprstimos e financiamentos
Outras operaes

266
1

Subtotal
Amortizaes
Saldo dos capitais pblicos

Saldo global

267
-263
4
-23

Fonte Sumoc.

Esse resultado negativo, para o perodo 1941-1952, de

mais de Cr$ 16,5 bilhes, correspondentes, taxa oficial,
a mais de US$ 876 milhes, e, para o perodo 1953-1956, de
US$ 23 milhes, no constitui um caso isolado do Brasil, o que
lhe empresta um carter ainda mais significativo. Conforme
estudos organizados pela Cepal e divulgados, entre outros
textos dessa agncia econmica, no trabalho publicado nesta
cidade em 1944, sob o ttulo A Cooperao Internacional na
Poltica de Desenvolvimento Latino-Americano, temos (p.20)
o seguinte quadro:
221

Helio Jaguaribe

US$ milho
Remessas
Anos
1950
1951
1952
1953
Total
Mdia

Total das inverses

ou fundos pblicos e
capital privado
265
671
797
714
2.447
611,5

Repatriaes e
amortizaes

Servios
financeiros

Total

87
82
93
96
358
89,5

554
685
637
648
2.524
631

641
767
730
744
2.882
720,5

Saldo devedor ou
credor das inverses
dobre as remessas
- 376
- 96
+ 67
- 30
- 435
- 109

Verifica-se, assim, que, no quadrinio 1950-1953, as

remessas de capitais da Amrica Latina para o exterior
excederam os ingressos do exterior para a Amrica Latina de
US$ 436 milhes, razo mdia de US$ 109 milhes por ano,
apresentando, assim, o movimento de capitais estrangeiros, o
dficit cambial correspondente.

O efeito colonizador
O efeito colonizador um dos resultados paradoxais da
aplicao do capital estrangeiro nos pases subdesenvolvidos,
mesmo quando no se levem em considerao os investimentos
tipicamente imperialistas e colonialistas entendendo-se
como tais os direta ou indiretamente vinculados a uma coao
externa ou caracterizados pela falta de correspondncia entre o
investimento e as necessidades econmicas do pas em que se
realiza. Ora, abstrao feita dos casos tipicamente imperialistas
e colonialistas, ocorre que o capital estrangeiro produz sempre
um efeito colonizador.
Realmente, o que leva um pas demanda de investimentos
estrangeiros a falta de capitais prprios, motivada por
222

Captulo 14
A crtica do capital estrangeiro

insuficiente taxa de acumulao capitalista, determinada,

por sua vez, pelo baixo ndice da poupana. Em tal quadro,
manifesta-se, no pas em questo, uma carncia simultnea de
bens de produo e de recursos tecnolgicos. Ao se processarem
os investimentos estrangeiros admitida a hiptese mais
frequente de subdesenvolvimento, que , como no caso do
Brasil, a da existncia de excedentes no empregados ou
subempregados de mo de obra , ocorre que o capital
estrangeiro contribui para elevar e melhorar as condies do
emprego de mo de obra e da oferta de bens, mas canaliza a
acumulao capitalista para o pas de origem e tende a servir-se
dos quadros tcnicos aliengenas, tanto pelos naturais vnculos
que relacionam o capital queles quadros tcnicos como por
causa da escassez de quadros tcnicos nativos e de sua relativa
inidoneidade. Assim sendo, incrementa-se a demanda de bens
e servios, como efeito da elevao do nvel de emprego, sem
incrementar-se proporcionalmente a acumulao capitalista
e a formao tecnolgica. Em consequncia, aumenta o grau
de dependncia do pas em que se processou o investimento
em relao aos pases exportadores de capitais e de quadros
tcnicos.
A esse efeito, ademais, h que acrescentar o fato de que a
superioridade tecnolgica e organizacional do capital estrangeiro
tende a faz-lo adquirir o controle de todas as atividades que
requerem alto grau de capitalizao e de tecnologia, relegando
o capital nativo para os empreendimentos mais elementares,
dotados, por isso mesmo, de menor efeito de acumulao
capitalista e de formao tecnolgica.
223

Helio Jaguaribe

No caso brasileiro, os crticos do capital estrangeiro

assinalaram que este no somente se beneficia, de fato, das
vantagens acima indicadas, mas tambm favorecido, de
direito, por uma poltica de discriminao contra o capital
nacional. Tal favorecimento decorre da circunstncia de a to
citada Instruo 113 do Conselho da Sumoc s ser aplicada
em benefcio do investidor estrangeiro, a este, por isso, se
restringindo a vantagem, concedida por essa instruo, da
importao de equipamentos sem cobertura cambial, o que
equivale sua importao pelo dlar livre.
Por todas essas razes, observa-se que os capitais
estrangeiros tendem a ocupar uma posio cada vez mais
importante nas empresas privadas brasileiras. E o empresrio
brasileiro, enfrentando a falta de capitais nacionais investveis
e as limitaes do crdito de investimento no mercado interno,
forado, para expandir seus empreendimentos, a associar-se
ao capital estrangeiro, transferindo-lhe, na maioria dos casos, o
controle das empresas.

224

Captulo 15
A defesa do Capital Estrangeiro

Sistematizao das teses

Em oposio a esses pontos de vista, os defensores mais
qualificados do capital estrangeiro sustentam que este, ressalvados
os casos tipicamente espoliativos de falsos investimentos ou de
investimentos associados presso imperialista, acarreta sempre
benefcios apreciveis e lquidos para o pas subdesenvolvido em
que se aplica. Como ocorre em relao posio nacionalista,
cujas formas mais radicais perderam idoneidade cultural e
mesmo audincia pblica, assim tambm, em relao posio
cosmopolita, seus setores mais extremados se encontram em
franco descrdito. Na prtica, apenas alguns rgos da grande
imprensa e certas entidades patronais de carter acentuadamente
latifndio-mercantilista, aqueles e estas frente s grandes
empresas estrangeiras, persistem proclamando a convenincia
incondicional do capital aliengena.
225

Helio Jaguaribe

Fazendo abstrao, portanto, das formulaes irresponsveis,

temos que a defesa do capital estrangeiro pode tambm ser
integrada e sistematizada em trs principais teses. A primeira
se relaciona com a necessidade de elevao da capacidade de
investimento no pas. A segunda diz respeito ao incremento mais
que proporcional da produtividade que decorre do investimento
estrangeiro. E a terceira se refere ao alto efeito germinativo de tais
investimentos.

Aumento da capacidade de investimento

Como j se tem reiteradamente observado neste estudo,
o subdesenvolvimento acusa sempre insuficiente taxa de
poupana, acompanhada de padro mdio de consumo de
baixssimo nvel. Se certo que, a despeito disso, sempre
possvel comprimir ainda mais o consumo mediante a
penalizao do consumo conspcuo das classes abastadas e da
imposio de novos sacrifcios ao conjunto da populao ,
libertando-se, assim, capitais nacionais investveis, no menos
verdade que a promoo do desenvolvimento sem nenhum
concurso externo se tem revelado ou invivel ou extremamente
penosa. Ora, excludas, mediante legislao sensata e equnime,
as formas espoliativas ou fictcias de investimento estrangeiro,
no somente nada se ope a tal investimento, como tudo conduz
a desej-lo, parecendo bvio que o melhor meio de promover
o desenvolvimento consiste na mxima utilizao cumulativa
dos recursos internos poupados ao consumo e dos capitais
estrangeiros que se disponham a ingressar no pas.
226

Captulo 15
A defesa do capital estrangeiro

Realmente, desde que efetivo, todo investimento estrangeiro

representa um acrscimo lquido capacidade de investimento
do pas e como tal contribui para seu desenvolvimento, com a
vantagem adicional de no exigir, para a formao do capital,
que se comprima ainda mais um nvel de consumo j to baixo.
Muito ao contrrio, o investimento estrangeiro proporciona,
ao pas em que se aplica, o benefcio de utilizar-se dos esforos
de poupana do pas de procedncia, facultando-lhe uma
disponibilidade de capital sem nenhum nus prvio.
Confrontados com os crticos nacionalistas quanto
circunstncia de que os investimentos estrangeiros, na
prtica, quase nunca se apresentam como efetivo ingresso de
capitais, mas constituem, sobretudo, a partir das facilidades
organizacionais e tecnolgicas e do prestgio e crdito de que
dispem as grandes empresas estrangeiras, uma manipulao
dos recursos nacionais, os defensores mais qualificados do
capital estrangeiro reconhecem, inicialmente, a necessidade de
distinguir as formas especulativas ou fictcias do investimento
estrangeiro das sadias e autnticas. As primeiras, por motivos
que se relacionam com a segunda tese cosmopolita, no so
necessariamente inconvenientes, mas no merecem tratamento
favorecido. Em seguida, salientam que, se certo, por precedente
falta de discriminao, que o pas sofreu, no passado, dos
inconvenientes, particularmente de ordem cambial, decorrentes
do investimento especulativo, no menos verdade que a atual
legislao impede esses abusos. S gozam de vantagens, para
remessas de lucros e juros e de cotas de repatriamento e de
amortizaes, os capitais efetivamente entrados no pas e nele
227

Helio Jaguaribe

aplicados em empreendimentos relevantes. Os demais tm de

operar pelo cmbio livre, no qual se processa, pela elevao da
taxa, um automtico corretivo do excesso de remessas sobre
ingressos. Quanto aos investimentos estrangeiros efetivamente
aplicados no pas em empreendimentos de alta prioridade, nada
mais razovel do que a criao de estmulos para atra-los, tendo
em vista nossa necessidade de empreender, urgentemente, tais
atividades e nossa incapacidade de todas atacar unicamente
com recursos prprios.

Elevao mais que proporcional da produtividade

Alm de representarem acrscimo lquido nossa
capacidade de investimento incrementando assim nossa
produtividade , os capitais estrangeiros proporcionam ao
pas uma elevao de sua produtividade mais que proporcional
ao valor dos investimentos aliengenas. J se teve ocasio de
considerar esse argumento quando, a respeito de nossa poltica
do petrleo, se observou que o investimento estrangeiro,
considerado abstratamente, prefervel ao investimento
nacional. Como se viu, tal fato devido superioridade da
capacidade organizacional e tecnolgica do capital estrangeiro.
Esse o motivo pelo qual no se deve subestimar as
vantagens do prprio investimento estrangeiro especulativo,
isto , o que se vale menos dos recursos prprios que dos
nacionais que logra coordenar. Reconhecem os mais lcidos e
idneos defensores do capital estrangeiro, como anteriormente
se indicou, que a legislao e a prtica administrativa brasileiras
no devem proporcionar a tais capitais condies que lhe
228

Captulo 15
A defesa do capital estrangeiro

permitam indevida transferncia, conta do capital estrangeiro,

de recursos acumulados no pas com a utilizao do capital
nacional. Da no se segue, todavia, devam ser proscritos tais
investimentos, que s conseguem mobilizar fatores internos
de produo porque apresentam alto ndice de produtividade.
Mas, por isso mesmo, desde que se neutralizem seus possveis
efeitos negativos, forando-os a movimentar-se pelo cmbio
livre, contribuem para elevar a produtividade nacional, o que
implica desenvolvimento econmico.
Confrontados com os dados e as crticas que revelam o
dficit cambial do movimento de capitais estrangeiros, no Brasil
ou na Amrica Latina, em conjunto, os defensores do capital
forneo insistem na necessidade de distinguir, em primeiro
lugar, as remessas correspondentes a lucros, juros e cotas
de repatriamento de investimentos efetivos, dos relativos a
valores injustificavelmente incorporados ao capital estrangeiro,
que representam menos um nus especfico do investimento
aliengena que uma deficincia da legislao dos pases em
que se efetuou o investimento. Em seguida, observam que o
saldo credor, no movimento de capitais estrangeiros, embora
altamente desejvel, constitui aspecto distinto da convenincia
do investimento estrangeiro como tal. Dado um investimento
estrangeiro, quer na forma de investimento de participao,
quer na forma de emprstimo, bvio que o valor agregado,
no primeiro caso, do repatriamento e dos lucros e, no segundo,
da amortizao do principal e dos juros ser sempre superior
ao valor investido. Esse excedente a remunerao do capital.
No se trata, pois, de estranhar que os capitais estrangeiros
229

Helio Jaguaribe

tenham remunerao, mas apenas de averiguar se os benefcios

decorrentes de sua aplicao so superiores a essa remunerao.
Ora, como sabido, a utilidade social marginal de um
investimento decrescente, na escala ascendente, e crescente,
na escala descendente, da renda per capita. Em razo disso,
tanto maior a utilidade social marginal do capital estrangeiro
quanto mais subdesenvolvido for o pas de aplicao.
Assim sendo, parece evidente que nos pases da Amrica
Latina o capital estrangeiro proporciona benefcios muito
superiores sua remunerao, que se traduzem na elevao
da produtividade da regio. O fato de que, em dado perodo,
ainda que extenso, o saldo da movimentao de capitais
estrangeiros seja negativo do ponto de vista cambial no quer
dizer que o investimento estrangeiro seja fator igualmente
negativo para a regio. Tal saldo devedor sobretudo quando
se faz abstrao da parcela devida a especulaes suscetveis de
corretivo mediante legislao adequada manifesta apenas a
circunstncia de que o montante dos novos capitais que afluram
para a regio inferior ao montante agregado correspondente
s remessas de repatriao, lucros, amortizaes e juros de
capitais anteriormente investidos. Em face de tal saldo devedor
cabe, de um lado, reconhecer que exprime menos do que,
proporcionalmente, os benefcios acumulados pela regio at a
data, o que indica que a situao econmica dessa regio seria
ainda mais desfavorvel se tais investimentos no houvessem
sido realizados. De outro lado, esse saldo devedor acusa uma
queda relativa na propenso para investimentos no exterior por
parte dos capitais estrangeiros, que cabe procurar corrigir. No
230

Captulo 15
A defesa do capital estrangeiro

ser proibindo a imigrao de capitais estrangeiros, no entanto,

que se corrigir tal fenmeno, pois, muito ao contrrio, as
medidas restritivas do ingresso de novos capitais s faro
acentuar o desequilbrio entre os novos investimentos e o servio
de repatriamento, lucros e amortizao dos investimentos
anteriores. O que importa, ao contrrio, estimular os novos
investimentos, tanto para elevar a capacidade global de
investimento e, correspondentemente, o nvel da produtividade,
como para equilibrar o movimento de capital.

Efeito germinativo
Do ponto de vista favorvel ao capital aliengena, a
terceira vantagem que apresenta o investimento estrangeiro
o seu elevado efeito germinativo. Opondo-se tese do efeito
colonizador, os defensores do capital estrangeiro sustentam
que esse ltimo efeito s se verifica naquelas condies
especulativas que podem ser corrigidas mediante uma legislao
adequada. Dadas condies legais razoveis, porm, os efeitos
do capital estrangeiro tendem a ser, alm dos j apontados, os de
contribuir, mais do que proporcionalmente sua produtividade
direta, para o desenvolvimento econmico da regio, em virtude
de seu alto efeito germinativo j referido.
Como sabido, efeito germinativo o que provoca, em certa
rea ou em dado ramo, a elevao das condies de produtividade
econmica. No caso dos investimentos estrangeiros em pases
subdesenvolvidos, a mobilizao de uma superior capacidade
organizacional e tecnolgica, alm de sua repercusso direta no
aumento da produtividade de tais pases, ser um incremento
231

Helio Jaguaribe

induzido, pelo fato de proporcionar novas e melhores condies

de investimento e de emprego de mo de obra.
Confrontados com a tese de que, ao elevar e diversificar
a demanda, em consequncia do aumento do nvel de
emprego, sem produzir uma correlata acumulao capitalista
por remeter seus lucros para o pas de origem , o capital
estrangeiro provoca aumento crescente do grau de dependncia
do pas subdesenvolvido para com os pases econmica e
tecnologicamente mais adiantados, ou seja, provoca um efeito
colonizador, os defensores do capital estrangeiro contestam
a procedncia de tal concluso, embora admitam a parcial
validade das premissas. Realmente, o aumento do nvel de
emprego tende a elevar a demanda. E certo que a remessa
para o pas de origem dos lucros dos capitais estrangeiros
impede o pas em que se aplicam de beneficiar-se da decorrente
acumulao capitalista. Ocorre, todavia, que o aumento da
demanda produzido pela elevao quantitativa e qualitativa
do nvel de emprego no implica, necessariamente, aumento,
mesma taxa, do consumo. Ao contrrio, medida que se
eleva a taxa de utilizao e de remunerao de fatores, com
a consequente elevao do produto nacional, expande-se a
capacidade de poupana, gerando crescente taxa de capitalizao
interna e, portanto, de capacidade nacional de investimento.
Consequentemente, embora o acrscimo da demanda se reflita,
tambm, em termos de aumento da procura de fatores externos,
a crescente capacidade nacional de investimento tende a suprir
uma parcela cada vez maior desse aumento. Em tal caso, em
lugar de predominar o efeito colonizador, tende a predominar
232

Captulo 15
A defesa do capital estrangeiro

o efeito germinativo dos investimentos estrangeiros, o que

acelera o processo de desenvolvimento econmico. Acrescente-se, no que diz respeito remessa de lucros, que a crtica ao
capital estrangeiro confunde remessa de lucros com remessa
de dividendos ou cotas de participao. O que remetido pelos
capitais estrangeiros pelo menos dentro dos limites de 10%
que gozam da facilidade cambial so os lucros distribudos
e no os realizados. Destes, a maior parte fica retida para a
renovao de estoques e reinvestimentos em capital fixo, com o
que se processa no pas, tambm para os capitais estrangeiros,
uma parte importante do processo de acumulao do capital.
A mesma ordem de ideias se aplica aos efeitos colonizadores
indiretos do capital estrangeiro. S aparentemente, e num
primeiro momento, tende este a controlar as principais
atividades econmicas do pas de aplicao. Na medida em que o
processo se desenvolve, conforme se eleva o nvel de emprego e a
produtividade, a crescente capacidade nacional de investimento
conduz o capital nacional a competir com o estrangeiro e,
gradualmente, a substitu-lo. De fato, a partir do momento em
que o capital nacional se torna competitivo com o estrangeiro,
tanto este tende a retrair-se para outras reas, de menor
competitividade e, portanto, de maior lucratividade quanto
aquele tende a operar em condies mais vantajosas, porque
mais apto, em virtude de sua maior ambientao s condies
locais, a conseguir os mesmos fatores a menores custos. E assim
se processa uma gradual nacionalizao da economia, como
resultado dialtico do fenmeno do investimento estrangeiro.

233

Captulo 16
Discusso do Problema

Posio dos capitais estrangeiros

Segundo estimativa das Naes Unidas17, o capital
estrangeiro aplicado no Brasil orava, em 1950, em cerca
de US$ 1.342,5 milhes. De acordo com os dados da Sumoc,
incluindo apenas as operaes registradas, o capital estrangeiro
aplicado no Brasil, na base dos demonstrativos fechados em
31-12-1955, montava a mais de US$ 1.800 milhes, sendo
US$ 1.637,5 milhes correspondentes a financiamentos e
US$ 162,6 milhes, aos principais investimentos.
Os capitais registrados, investidos em empreendimentos
prioritrios, sobretudo em produo de energia eltrica,
comunicaes, transportes urbanos e portos, apresentavam o
seguinte quadro em 31-12-55:
17 Foreign Capital in Latin Amrica, n 4, 1955, citado por Zacarias Carvalho in Capitais Estrangeiros
no Brasil, Revista Brasiliense, n 12.

235

Helio Jaguaribe

Capitais estrangeitos registrados, de especial interesse para a

economia nacional
Investidores

Capital registrado
(Valor equivalente em US$ 1.000)

International Telephone and Telegraph Co., EUA

2.985,3

Brazilian Electric Power Comp., EUA

61.128,9

Binder Hamlyn & Comp., Inglaterra

217,3

All America Cables and Radio Inc., EUA

250,0

Braniff Airways, Inc., EUA

25,0

Manaos Harbour, Ltd., Inglaterra

1.400,0

Brazilian Traction, Light & Power Co., Ltd. Canad

96.546,0

Total

162.552,5

Fonte Sumoc, An. Est. Br., 1956.

Os financiamentos, apresentando cifras muito superiores,

que caracterizam, nitidamente, a preferncia do capital
estrangeiro por essa modalidade de aplicao, em relao aos
investimentos de participao, apresentam, por pas de origem,
o seguinte quadro:

236

Captulo 16
Discusso do problema

Financiamentos estrangeiros registrados

(pela origem)
Especificao
Para desenvolvimento econmico
Entidades Oficiais
Bird
Eximbank
Entidades Particulares
Canad
Frana
EUA
Itlia
Alemanha
Inglaterra
Sua
Sucia
Japo
Blgica
Outros
Para outros fins
FMI
EUA
Fonte oficial
Fonte particular
Inglaterra
Fonte particular

US$ 1.000.000
Saldo devedor em 31-12-1955
588,5
38,5
178,1
256,8
65,0
14,4
10,4
9,5
6,3
3,3
2,4
1,9
1,1
0,5
684,0
65,5
290,6
271,0
56,9

Fonte Sumoc, Na. Est. Br., 1956.

Como se verifica no quadro acima, os financiamentos

concedidos ao Brasil se distribuem em dois grupos distintos:
o primeiro relacionado com projetos especficos de
desenvolvimento e o segundo para fins de regularizao do
nosso balano de pagamentos. No quadro seguinte, destacam-se as principais destinaes dadas aos financiamentos para
projetos de desenvolvimento econmico.
237

Helio Jaguaribe

Financiamentos estrangeiros registrados

(pela aplicao)
Crdito aberto
Total

Total Sacado
Saldo
at 21-12-1955 a Sacar

Valor (US$ 1.000.000)

Total das
amortizaes
pagas at
21-12-1955

Saldo devedor
em 31-12-1955

Para desenvolvimento
econmico

849,2

753,0

96,2

164,7

588,5

Indstria de base

578,2

493,9

84,3

76,8

417,2

Agricultura e pecuria

18,0

16,3

1,8

5,1

11,1

Indstrias leves

5,9

5,9

2,6

3,3

Transportes

146,2

136,0

10,1

71,2

64,9

Comunicaes

68,7

68,7

3,0

65,8

Servios pblicos

32,2

32,2

6,0

26,2

Para outros fins

788,3

758,3

30,0

74,3

684,0

1.637,5

1.511,3

126,2

239,0

1.272,5

Total

Fonte Sumoc, An. Est. Br., 1956.

Os dficits acumulados, de ano para ano, em nosso balano

de pagamentos, em parte, por causa do saldo negativo do
movimento dos capitais estrangeiros e dos servios de fretes
e seguros internacionais e, em parte, por desequilbrio da
prpria balana comercial, como foi o caso de 1952, quando
acumulamos atrasados comerciais da ordem de US$ 540 milhes,
nos foraram a contrair emprstimos para a regularizao e
consolidao daqueles dficits. Essa a principal aplicao dada
ao montante de US$ 788,3 milhes que figura, neste quadro,
como o total de emprstimos para outros fins contrados pelo
Brasil (ver quadro anterior) nos Estados Unidos e na Inglaterra.

238

Captulo 16
Discusso do problema

Dados mais recentes, coordenados pelo economista Sidney

Latini18, apresentam, para os emprstimos registrados na
Sumoc at 31-3-1957, o quadro a seguir.
Para completar esta breve discriminao da posio dos
capitais estrangeiros, indicam-se, ainda, para o ltimo trinio,
as aplicaes de recursos aliengenas efetuadas na forma de
investimentos e financiamentos (ver quadro da pgina 170),
assim como os bens de capital que ingressaram no pas nos
termos da Instruo 113.
Financiamentos concedidos ao Brasil em 31-3-1957
(US$ 1.000.000)
Entidade
Financiada
Entidades oficiais
Entidades particulares
Operaes liquidadas at 30.6.45, sem elementos para classificao
Total

Desenv.
405,1
243,8
648,9

Entidade
Financiada

Desenv.

Eximbank
Outros
Total
fins
409,6
814,7
243,8
109,8
409,6
1.168,3
Bird
Outros
fins
-

Total

Entidades oficiais
Entidades particulares
Operaes liquidadas at 30.6.45, sem elementos para classificao
Total

85,3
108,8
194,1

Entidade

Outros financiadores
Outros
Desenv.
Total
fins
206,2
405,8
612,0
669,8
669,8
876,0
405,8
1.281,8

Financiada
Entidades oficiais
Entidades particulares
Operaes liquidadas at 30.6.45, sem elementos para classificao
Total

85,3
108,8
194,1

18 Cf. Recursos em Divisas para o Desenvolvimento, Desenvolvimento & Conjuntura, n 1.

239

Helio Jaguaribe

Financiamentos concedidos ao Brasil em 31-3-1957

(US$ 1.000.000)
Entidade

Totais

Financiada
Entidades oficiais
Entidades particulares
Operaes liquidadas at 30.6.45, sem elementos para classificao
Total

Desenv.

Outros
fins

Total

696,6

815,4

1.512,0

1.022,4

1.022,4

109,8

1.719,0

815,4

2.644,2

Investimentos e financiamentos estrangeiros 1954-195619

(Us$ 1.000)
Financiamentos de
Investimentos

Total

43.737

43.737

377

38.173

31.313

69.486

164.793

7.533

172.236

55.709

228.035

225.677

28.559

254.146

87.022

341.258

1954

69.464

161.966

231.430

231.430

1955

16.396

32.873

49.269

49.269

1956

54.425

75.316

129.741

129.741

140.285

270.155

410.440

410.440

Entidades
oficiais

Entidades
particulares

Total

1954

23.088

20.649

1955

37.796

1956

Beneficirio

Particulares

Total

Oficiais

Total

s aplicaes constantes do quadro supra se acrescentam,

como foi mencionado, os bens de capital entrados no pas nos
termos da Instruo 113, que apresentam o seguinte quadro:

19 Cf. Sidney Latini, op. cit.

240

Captulo 16
Discusso do problema

Investimentos estrangeiros autorizados nos termos da

Instruo 113
(por aplicao e pas de origem)
Investimentos autorizados (US$ 1.000)
Ramos de aplicao

Total

Pas de origem
EUA

Alemanha

Inglaterra

Itlia

Outros

Indstria de base

19.883.2

5.791,4

5.807,4

3.356,7

2.096,6

2.831,1

Indstrias leves

10.205.3

5.547,1

1.287,7

1.228,8

71,2

2.070,5

Transportes

42,0

42,0

Comunicaes

1.183,9

693,0

490,9

Total geral

31.314,4

12.031,5

7.095,1

5.118,4

2.167,8

4.901,6

Fonte Sumoc, Na. Est.Br., 1956.

Do exposto, observa-se que a principal forma de aplicao

de recursos estrangeiros no Brasil a de emprstimos
registrados, com a amortizao de principal e juros at 8%
pelo cmbio de custo e aval de garantia do BNDE ou, para as
operaes que antecederam a criao desse Banco, do Banco do
Brasil ou do prprio Tesouro Nacional. A esses emprstimos,
que totalizaram, em 31-3-1957, mais de US$ 2,6 bilhes, dos
quais, at 31-12-1955, j haviam sido amortizados cerca de
US$ 240 milhes, somam-se investimentos de participao.
Enquanto as principais operaes de financiamento foram
contradas nos ltimos anos, a maior parte dos investimentos
relacionados no quadro da pgina 166 foi aplicada h muito
mais tempo, muitos deles antes da Primeira Guerra Mundial,
e exprime formas de investimentos peculiares a uma situao
econmica, tanto no exterior como no Brasil, bem diversa da
atual. Deles se distinguem, igualmente, os investimentos
da Instruo 113, que apresentam montante bem inferior
241

Helio Jaguaribe

(US$ 31,3 milhes) e que se orientaram, quase totalmente, para

as indstrias de base (US$ 19,9 milhes) e para as indstrias
leves (US$ 10,2 milhes), que se desenvolveram no pas a partir
da Segunda II Guerra Mundial.
Apresentados os principais dados relativos forma e ao
montante dos capitais estrangeiros aplicados no pas, importa
confrontar, agora, os argumentos contrrios e favorveis ao
capital estrangeiro indicados nos dois captulos anteriores.

Confronto das teses

Diversamente do que ocorre em matria de petrleo,
em que a tese nacionalista e a cosmopolita so efetivamente
contraditrias e reciprocamente incompatveis, e em que os
motivos que conduzem preferncia pelas teses nacionalistas
so transeconmicos, a questo dos capitais estrangeiros nem
se apresenta cindida entre duas posies irreconciliveis nem
se situa, essencialmente, em terreno no econmico. As formas
radicais de repdio ou defesa do capital estrangeiro caram em
justo descrdito. E se, infelizmente, alguns rgos da grande
imprensa continuam alimentando iluses a respeito do capital
estrangeiro principalmente pela falta de qualificao tcnica
de seus responsveis e redatores20 , a opinio se tem mostrado
20 Importa relativamente pouco investigar as motivaes subjetivas de alguns rgos da grande
imprensa na defesa incondicional do capital estrangeiro. Tudo indica que o cosmopolitismo
radical desses rgos se relaciona, frequentemente, com seus interesses de veculos de
propaganda das grandes firmas estrangeiras e at mesmo com formas menos confessveis de
advocacia poltica. O que patente, no entanto, o fato de que os jornais, rdios e estaes de
televiso engajados nessa linha acusam alarmante falta de preparo tcnico e so nitidamente
induzidos a erros por desconhecimento dos problemas de que tratam. Os mesmos propsitos,
por mais maliciosos que fossem, os conduziriam a formulaes muito mais equilibradas, se
os responsveis e redatores desses rgos de divulgao dispusessem de um pouco mais de
informao econmica e sociolgica.

242

Captulo 16
Discusso do problema

pouco influenciada por tais presses, cujos efeitos, muito ao

contrrio, so os de vivificar a conscincia crtica em relao ao
capital estrangeiro, contribuindo, tambm, para que perdurem
as formas mais insensatas de repdio ao capital aliengena.

Efeito espoliativo e capacidade de investimento

Na verdade, a partir da Lei n 1.807, o indiscutvel
efeito espoliativo gerado pelos investimentos estrangeiros
de participao foi basicamente controlado. Subsistem os
danos causados ao pas pela prtica anterior e pelo fato de
que, graas a ela, ao ser institudo um adequado sistema
de registro, os capitais estrangeiros puderam apresentar
montantes desproporcionados aos seus efetivos ingressos.
Tal inconveniente, porm, limitado aos seus efeitos passados,
tende a diluir-se no tempo e suas consequncias se tornam cada
vez menos sensveis. A controvrsia sobre a matria, por isso,
apresenta carter predominantemente histrico.
Sem embargo de tal observao, cabe assinalar o fato
de que ainda no foram totalmente eliminados os efeitos
espoliativos do capital estrangeiro. Isso porque, admitindo a
lei que os capitais registrveis remetam, pelo cmbio de custo,
lucros at a taxa de 10% ao ano sobre o montante registrado, ou
a este incorporem, dentro daquela taxa, os lucros no remetidos
pelo cmbio de custo, nenhum prazo se fixou para o gozo desse
benefcio, que se torna, assim, permanente. Ora, sem entrar, no
momento, no debate sobre a questo do favorecimento cambial,
que posteriormente se examinar, evidente, pela simples
anlise do mecanismo legal em apreo, que a atribuio, por
243

Helio Jaguaribe

prazo ilimitado, do direito remessa de lucros pelo cmbio de

custo contraria o objetivo, acolhido pela mesma lei, de cancelar
tal benefcio depois do repatriamento do capital investido.
Prev a lei que, aps o prazo da carncia dez anos, contados
da data de entrada em funcionamento das instalaes objeto
do investimento estrangeiro , o capital pode ser repatriado em
cotas anuais no superiores a 20% de seu valor registrado, o
que vale dizer, em cinco anos, a partir do trmino dos primeiros
dez anos. Se, em lugar de repatriar-se ostensivamente, o capital
estrangeiro, como ocorre na maioria dos casos, se limitar, pelo
cmbio de custo, remessa dos lucros de 10%, tem-se que, aps
dez anos, est de fato repatriado e, a partir dessa data, passa
a gozar, indefinidamente, do favorecimento cambial para a
remessa de lucros de 10% ao ano sobre um acervo j repatriado.
Impe-se, assim, dentro do prprio sistema legal vigente,
uma reforma que, na mais favorvel das hipteses, limite a
determinado prazo o direito remessa de lucros pelo cmbio de
custo, prazo esse menor ou maior, conforme, respectivamente,
o investidor proceda ou no repatriao do capital. Ou ento,
dentro de um critrio mais estrito, que afetaria relativamente
pouco o capital estrangeiro e seria extremamente vantajoso
do ponto de vista cambial brasileiro, que suprima o instituto
da repatriao pelo cmbio de custo, e se restrinja a atribuir
o direito, por aquele cmbio, remessa de lucros at o valor
acumulado de, por exemplo, 200% do capital registrado, em
parcelas anuais no superiores a 10% do montante deste.
Com as modificaes indicadas, o regime do investimento
estrangeiro fica plenamente enquadrado tanto nos interesses
nacionais como nos interesses dos investidores.
244

Captulo 16
Discusso do problema

De fato, no tocante aos investimentos no registveis,

a livre movimentao dos capitais, gozando dos mesmos
direitos do capital nacional, salvo no que se refere s aplicaes
privativas deste, assegura aos investidores todas as garantias
de que possam carecer, uma vez que lhes cabe, por hiptese,
assumir o risco das variaes de taxa no cmbio livre. Essa
mesma livre movimentao incua, no que tange aos interesses
cambiais do pas, desde que se mantenha o cmbio livre
reservado, unicamente, s operaes financeiras, uma vez que,
em tal caso, o excesso de remessas sobre ingressos se corrige,
automaticamente, com a elevao da taxa. E proveitosa para a
economia nacional, por constituir o direito livre movimentao
um atrativo e uma segurana para os investimentos estrangeiros
sem onerar as divisas de nossa exportao.
indispensvel, no entanto, para esse efeito, que se ponha
termo, de modo rpido e definitivo, a certas prticas abusivas
em que ultimamente tem incidido o Conselho da Sumoc, no
sentido de utilizar, em parte, o cmbio livre para a venda das
cambiais de exportao. A livre movimentao dos capitais
estrangeiros o nico meio de que dispe o pas para atra-los
sem contrair responsabilidades cambiais quanto aos seus lucros
e ao seu retorno. Tal meio, porm, s se conserva cambialmente
incuo quando se mantm rgida a separao entre o mercado
financeiro e o comercial. No importa, ao contrrio do que
muitos continuam pensando, que venha a tornar-se muito alta
a cotao do dlar no mercado livre. Tal cotao no exprime a
verdadeira relao do poder aquisitivo das duas moedas, nem
reflete nossa paridade de custos com as economias externas.
245

Helio Jaguaribe

A taxa livre, se e enquanto permanecer restrita s operaes

puramente financeiras, manifesta, apenas, a relao entre
ingressos e sadas de fundos. O dlar baixo, no cmbio livre,
sinal de que os ingressos de fundos excedem as remessas e
acusa um processo de capitalizao favorvel ao pas. O dlar
alto sinal de que o acmulo de remessas tornou essa moeda
mais escassa e, se acusa uma descapitalizao que no nos
favorvel, reflete, em compensao, o crescente encarecimento
a que fica sujeita essa descapitalizao, tendente, por isso
mesmo, a cont-la e a conduzir inverso do processo.
Considerada a matria do ponto de vista dos capitais
registrveis, temos que a limitao, a um prazo razovel,
do direito remessa de 10% ao ano de lucros pelo cmbio
de custo, evitando a ilimitada onerao de nosso sistema
cambial, preserva os interesses dos investidores. De fato, os
que aplicarem seus recursos em empreendimentos prioritrios,
alm de gozarem dos direitos comuns a todos os capitais,
inclusive sua livre movimentao pelo cmbio livre, disporo de
prazo suficiente para amortizar o investimento e remeter seus
lucros pelo cmbio de custo e, findo esse prazo, permanecero
com irrestrito acesso ao cmbio livre, que lhes permitir dar ao
seu capital e aos seus lucros a aplicao que quiserem.
Importa acrescentar, a esse respeito, o fato de que, tanto
do ponto de vista do capital estrangeiro quanto do ponto
de vista dos interesses nacionais, as aplicaes em forma
de emprstimo so mais convenientes do que na forma de
investimento direto. Da o fato de se congregarem, atualmente,
as tendncias, de ambos os lados, no sentido de substituir o
246

Captulo 16
Discusso do problema

investimento de participao pelo financiamento. Ter-se-,

posteriormente, ensejo de examinar mais de perto esse
importante aspecto da questo.

Efeito cambial e produtividade

O indiscutvel e impressionante efeito cambial negativo do
movimento dos capitais estrangeiros reflete, at certo ponto, as
falhas da legislao anterior Lei n 1.807 e acusa, depois dessa
lei, as deficincias que ainda subsistem na regulamentao da
matria. Na medida em que a movimentao do capital estrangeiro
se processe pelo cmbio livre, como se assinalou, desaparecem
totalmente os inconvenientes de as sadas de capital excederem
as suas entradas. Prev a legislao atual, porm, tanto para os
investimentos como para os financiamentos registrveis, que
sua movimentao, dentro dos limites que estabelece, se far
pelo cmbio de custo. Que consequncias podero da advir e
que juzo se deve ter sobre tal sistema?
Antes de mais nada, como observam com acerto os
defensores do capital estrangeiro, preciso distinguir seus
efeitos cambiais negativos de seus efeitos econmicos globais.
indiscutvel que o investimento estrangeiro efetivo constitui
um fator muito favorvel ao desenvolvimento econmico do
pas, quer por elevar sua capacidade global de inverso quer
por incrementar mais do que proporcionalmente ao seu valor
a produtividade nacional, sem falar no efeito germinativo, que
ser considerado no tpico subsequente. Ademais, tambm
bvio que o valor agregado da amortizao ou do repatriamento
do capital estrangeiro e de seus juros ou lucros ter sempre
247

Helio Jaguaribe

de exceder o seu valor de ingresso, tal excesso constituindo a

remunerao do capital. Contidos os lucros na atual taxa de 10%
ao ano e os juros na de 8% ao ano, para efeito de remessa pelo
cmbio de custo, e adotadas as medidas indicadas, no sentido
de estabelecer um limite global para a remessa de lucros, a
remunerao do capital estrangeiro, na parte em que afeta o
oramento cambial brasileiro, fica contida em termos muito
razoveis, acarretando os efeitos de sua aplicao benefcios
muito superiores aos seus nus.
Subsiste, no entanto, sem prejuzo do exposto, o fato de que
o excesso de remessa sobre os ingressos, que continua tendendo
a verificar-se, constitui srio risco para o equilbrio de nosso
balano de pagamentos e pesado encargo sobre nossa receita
cambial. Tal aspecto da matria ainda no recebeu tratamento
adequado, principalmente por estender-se, para a rea cambial,
a distino entre investimentos e emprstimos.
Realmente, do ponto de vista de aplicao do capital,
a distino referida bvia. Acrescente-se que, no caso dos
investimentos, a empresa responsvel pelo empreendimento
sempre estrangeira, ainda que associada a empresas nacionais,
enquanto, no caso dos emprstimos, uma empresa sediada
no Brasil, ainda que estrangeira ou associada a capitais
estrangeiros, que assume a responsabilidade pela aplicao do
capital. Ocorre, no entanto, que, do ponto de vista cambial,
a distino quase irrelevante. Em ambos os casos, de fato,
a autoridade monetria brasileira, ao conceder o registro, se
responsabiliza pelo cmbio, nos montantes e prazos devidos.
Nas duas hipteses, um capital determinado, ingressando no
248

Captulo 16
Discusso do problema

pas na forma monetria ou por seu equivalente em bens de

produo, recebe uma garantia de retorno repatriamento
ou amortizao e de remunerao lucros e juros. A nica
distino que a apurao dos lucros depender e o vencimento
dos juros no depender do xito do empreendimento. Ora, tal
distino, para o conjunto das operaes, estatisticamente
irrelevante, porquanto as operaes de investimento, em
conjunto, apresentam sempre lucro, tanto mais que a alta
eficincia dos investimentos estrangeiros lhes assegura,
em mdia, uma lucratividade correspondente. Verifica-se,
portanto, que, do ponto de vista cambial, o ingresso de capitais
estrangeiros tem sempre os efeitos de um emprstimo. Assim
sendo, o aspecto que se torna predominante, em relao nossa
poltica econmica, em geral, o que consiste em saber o que
mais convm ao pas, se os investimentos, se os emprstimos.
Analisando a matria luz da legislao vigente, o
economista Sidney Latini21 mostrou como, admitida a ilimitao
do direito de remessa de lucros, at 10% ao ano pelo cmbio de
custo, os investimentos tm um impacto cambial menor a curto
prazo, mas incomparavelmente maior a prazo longo. Assim,
para um emprstimo a vinte anos de prazo, vencendo juros de
8% ao ano, e para um investimento do mesmo montante, o valor
das remessas dos lucros do investimento ultrapassa o valor da
amortizao e dos juros do emprstimo a partir de meados do
14 ano e ao passo que o emprstimo, uma vez amortizado,
deixa de onerar o balano de pagamentos, o investimento
sempre manter sua onerao cambial.
21 Cf. citado trabalho in Desenvolvimento & Conjuntura, n 1, p. 43 e segs.

249

Helio Jaguaribe

Diante de tais concluses, resulta bvio que, salvo quanto

aos efeitos cambiais a curto prazo e quanto s consequncias
vantajosas que possam advir da manuteno dos vnculos entre a
empresa sediada no pas e a estrangeira efeitos e consequncias
esses no desprezveis , o regime de investimento, considerado
em conjunto, menos favorvel que o de emprstimos.
Se, ao contrrio, viessem a ser adotadas as modificaes
sugeridas no presente trabalho, no sentido de ser fixado um
limite para as remessas globais de lucros pelo cmbio de custo,
a posio relativa do investimento, em face do emprstimo,
modificar-se-ia correspondentemente, podendo, tambm,
tornar-se mais vantajosa, conforme o limite que se fixasse para
as remessas.
De qualquer modo, ao contrrio do que se supe,
todo investimento estrangeiro registrvel representa
um endividamento cambial, muito embora os efeitos do
investimento possam ser muito benficos, inclusive na formao
ou poupana de divisas. Nessas condies, a circunstncias de
que o investimento se apresente como altamente prioritrio
no exclui a necessidade de consider-lo em termos puramente
cambiais e em funo das previses de futuras disponibilidades
de divisas. J no caso dos investimentos no registrveis, como
se assinalou, o excesso de remessas sobre ingressos se torna
cambialmente indiferente, se o mercado livre for conservado
independente do mercado comercial.
Diante do exposto, o problema que subsistiria, do ponto
de vista cambial, seria o de determinar o mrito intrnseco
da poltica de favorecimento cambial para os investimentos e
250

Captulo 16
Discusso do problema

emprstimos registrveis. Como bvio, se fosse suprimido

o instituto do registro e encaminhadas para o cmbio livre
todas as operaes financeiras, desapareceriam os riscos de
falta de disponibilidades cambiais. Em tal caso, no entanto,
desapareceriam, igualmente, os estmulos criados pela lei
visando atrair capitais para as aplicaes prioritrias e fomentar
o desenvolvimento dos setores bsicos da economia. Como
facilmente se v, a matria ultrapassa a rea dos problemas
puramente cambiais, razo pela qual se remete para trecho
posterior deste estudo a sua sucinta apreciao.

Efeito colonizador e efeito germinativo

A controvrsia sobre o efeito colonizador ou germinativo do
capital estrangeiro extravasa, em parte, o mbito da economia,
envolvendo questes de carter histrico-sociolgico e decises
de natureza poltica. Considerada em termos puramente
econmicos, depende sobretudo do fator tempo.
Realmente, a prazo curto ou mdio, o investimento
estrangeiro mesmo no considerando suas formas imperialistas
ou colonizadoras tende a agravar a dependncia do pas
para com o exterior. A imagem mais imediata do fato dada
pelas reaes do balano de pagamentos. Por isso que o valor
agregado da reposio do capital e de sua remunerao excede,
por definio, o seu valor de ingresso, somente um crescente
afluxo de novos capitais poderia evitar a formao de dficits
entre os ingressos e sadas de capital estrangeiro. Observe-se
que a dependncia crescente gerada pelo capital estrangeiro
em relao aos pases exportadores de capitais no apenas
251

Helio Jaguaribe

cambial, como j foi assinalado, mas se constitui, igualmente, na

relao entre a elevao da demanda suscitada pela aplicao do
capital estrangeiro e a elevao da necessidade de investimentos
externos. certo, como observam os defensores do capital
estrangeiro, que este dotado de grande poder germinativo.
Assim, a elevao do nvel de emprego e da produtividade acarreta
incremento do produto nacional e, portanto, da capacidade de
poupana. Ocorre, no entanto, de um lado, que a propenso a
consumir tende a elevar-se em taxa crescente, na medida em que
parcelas igualmente crescentes da populao passam da economia
natural para a de mercado, sofrendo, ademais, a influncia dos
padres de consumo das comunidades mais desenvolvidas. Por
outro lado, o alargamento do mercado e da concorrncia torna
as necessidades da produo cada vez mais exigentes de capital.
Agrava-se, assim, a prazos curto e mdio, a demanda de bens
de capital externos, a uma taxa tendencialmente superior do
crescimento da capacidade de importar.
Esse processo, no entanto, admitindo-se, entre outros pressupostos, conveniente e continuado afluxo de capitais
estrangeiros, tende a inverter-se, a prazo longo, como o indica
a evoluo de pases como os Estados Unidos. A partir de certo
ponto do crescimento nacional, e dadas condies externas
favorveis, ou pelo menos no impeditivas, a taxa de crescimento
da poupana passa a exceder a do consumo. Equilibram-se a
demanda e a oferta internas de capital, e a poupana nacional
passa a suprir, cada vez mais, as necessidades de investimento,
com a gradual substituio do investimento estrangeiro pelo
nacional.
252

Captulo 16
Discusso do problema

Colocada em seus devidos termos, portanto, a controvrsia

a respeito dos efeitos colonizador e germinativo do capital
estrangeiro uma funo, principalmente, do prazo no
curso do qual se considerem tais efeitos, ou, melhor ainda, a
predominncia de um deles. Ambos se fazem sentir. O efeito
colonizador, no entanto, predominante, enquanto, dado
o baixo nvel de renda per capita, o incremento da demanda
tenha de ser atendido com bens de capital externos. O efeito
germinativo passa a predominar quando, a partir de uma renda
per capita mais elevada, o acrscimo da demanda acompanhado
ou superado pelo da poupana. A partir desse ponto, os efeitos
do capital estrangeiro tendem a igualar-se aos do capital
nacional, que acaba por se substituir quele.
Quer isso significar, ento, que a controvrsia em apreo
no tem sentido e que os efeitos do capital estrangeiro
so, inicialmente, colonizadores, para, depois, se tornarem
germinativos e, finalmente, irrelevantes? Colocada a questo
em seus devidos termos, tal seria, sem dvida, a concluso a
que se deveria chegar. Ocorre, no entanto, que a questo se
encontra mal formulada. O que efetivamente no tem sentido
discutir em abstrato, a favor ou contra o capital estrangeiro,
salientando-se seus tericos efeitos vantajosos ou nocivos, sem
saber, previamente, a necessidade que o pas tenha de capitais
estrangeiros e as possibilidades e condies de seu afluxo
para o pas. Realmente, o efeito colonizador ou germinativo
se apresenta como tal em funo de variveis determinadas.
Na medida em que, a fim de atingir a taxa de investimento
requerida para manter ou acelerar seu desenvolvimento
253

Helio Jaguaribe

econmico, o pas se defronte com a alternativa ou de uma

drstica e talvez socialmente invivel compresso de seu
consumo, de nvel j extremamente baixo, ou de uma intensa
incorporao de capitais estrangeiros, os efeitos colonizadores
que estes apresentam se revestem de significao totalmente
distinta da que se manifestaria se a formao de capitais
nacionais se pudesse fazer em condies menos drsticas e mais
viveis. Por outro lado, na medida em que, embora assumindo
todos os riscos e nus do efeito colonizador, o pas se defronte
com uma conjuntura internacional de tal ordem que o afluxo de
capitais estrangeiros se revele insignificante e no incremente,
substancialmente, sua taxa de investimentos, a incorporao
de capitais estrangeiros se torna uma frmula puramente
terica, e nenhuma outra soluo resta para o pas seno
atingir, com os sacrifcios que se fizerem necessrios, o ndice
de poupana requerido para lhe proporcionar a apropriada taxa
de investimento.
A questo em apreo, como se v, constitui a chave de
todo o problema, dela dependendo a ordem de importncia dos
demais aspectos at agora considerados.

Necessidade do capital estrangeiro na Amrica Latina

Estudando um dos aspectos da questo anteriormente
ventilada, a Cepal chegou concluso, para a Amrica Latina em
conjunto, de que, embora se pudesse admitir maior severidade
no consumo e, portanto, maior taxa de investimento prprio, a
capacidade de incremento desta dependia, sobretudo, de fatores
externos.
254

Captulo 16
Discusso do problema

Em um primeiro documento sobre a matria, Medidas

para Fomentar o Desenvolvimento Econmico de Pases
Insuficientemente Desenvolvidos, publicado em 1951, a Cepal
formulou, baseada em dados de 1949, a seguinte estimativa
para as necessidades de capital estrangeiro da Amrica
Latina, previstas de sorte a assegurar, cumulativamente com
o investimento dos capitais nacionais, a manuteno de um
aumento da renda per capita de 2% ao ano:
Populao (milhes)
Taxa anual de crescimento
Renda Nacional
Renda Nacional lquida
Investimentos Necessrios
Industrializao
Agricultura
Total
Necessidade de capital estrangeiro

158
2,25
24.000
1.990
1.580
960
2.540
550

Em US$ 1.000.000

A mesma Cepal, em estudo posterior, A Cooperao

Internacional na Poltica de Desenvolvimento Latino-Americano, publicado s vsperas da Conferncia do Rio
de Janeiro, em 1954, observou que a taxa de crescimento da
renda nacional per capita da Amrica Latina, no perodo de
1945-1952, fora de 3,3%, o que representava excelente ndice.
Tal resultado, porm, refletia a influncia benfica de fatores
externos, particularmente a melhoria dos termos de troca.
Para que se mantivessem nesse ritmo, os investimentos brutos
teriam de atingir 20% da renda nacional. Ora, como observou
a Cepal, a partir de 1953 o coeficiente latino-americano de
poupana sobre a renda nacional se reduziu a 14%, em face do
que o crescimento da renda nacional per capita se restringiu
255

Helio Jaguaribe

taxa de 0,9% ao ano. Para manter em 2% ao ano essa taxa,

calculou a Cepal que se fariam necessrios investimentos
estrangeiros representando 6% da renda nacional da Amrica
Latina. Pelos dados de 1953, esse montante importaria em
US$ 2,8 bilhes por ano. Reconhecendo a inviabilidade, pelo menos
a curto prazo, de alcanar tal cifra, a Cepal j considerou como
suficiente um investimento mnimo, na regio, de US$ 1 bilho
por ano.
Contrastando, todavia, com essas necessidades, observa-se que o capital estrangeiro no tem revelado interesse nem de
longe compatvel com a ordem de grandeza dos investimentos
de que necessita a regio. Conforme o citado documento da
Cepal, as inverses lquidas na Amrica Latina oriundas dos
EUA so as seguintes:
Inverses lquidas dos Eua na Amrica Latina
(US$ 1.000.000)
Anos

Capital privado

Instituies de crdito internacional

Total

1950

116

43

159

1951

447

55

502

1952

585

119

704

1953

222

100

322

Total

1.370

317

1.687

ndice anual

342,5

79,2

421,7

Desdobrando, por sua origem, as inverses privadas,

observa-se, ademais, em quadro tambm da Cepal, que a maior
parte decorre de reinvestimentos realizados quase sempre pelas
subsidirias norte-americanas.

256

Captulo 16
Discusso do problema

Inverses lquidas do capital privado dos Eua na Amrica

Latina
(US$ 1.000.000)
Anos

Diretas (novas)

Reinverses

Total

Repatriaes

Inverses lquidas

1950

47

105

152

36

116

1951

209

276

485

38

447

1952

324

305

629

44

585

1953

93

172

265

43

222

Total

673

858

1.531

161

1.370

Em termos de Amrica Latina, portanto, a questo se

apresenta com extrema gravidade, uma vez que, de acordo com
a Cepal, a rea precisaria, de qualquer modo, dispor-se a receber,
com todos os efeitos colonizadores que pudessem ter, vultosos
investimentos estrangeiros, sem que, em contrapartida, se
manifeste, da parte dos capitais estrangeiros, propenso
correspondente para investir em tal rea.

257

Captulo 17
O Capital Estrangeiro e a Economia
Nacional

O Brasil e o capital estrangeiro

Examinando o caso do Brasil, verifica-se que, alm de
apresentar um dos melhores ndices de crescimento da Amrica
Latina, no se encontra to sujeito, como a maior parte dos pases
da regio, aos influxos externos para seu desenvolvimento. De
acordo com os dados coordenados, sob a direo do economista
Roberto Campos, por um conjunto de tcnicos de diversas
agncias econmicas oficiais22, observa-se que, de 1947 a 1954,
a renda nacional do pas cresceu Cr$ 142 bilhes. Eliminando o
efeito inflacionrio, apura-se que o crescimento real da renda
foi de 60% para o perodo indicado, o que representa uma taxa
anual de crescimento de 6,9%. Atendendo a que a populao,
22 Cf. Situao Atual e Perspectivas Imediatas da Economia Brasileira, publicao interna do
BNDE, de dezembro de 1955.

259

Helio Jaguaribe

nesse mesmo perodo, aumentou razo de 2,4% ao ano, temos

que o crescimento real, per capita, da renda nacional foi de 4,4%
ao ano. Em face desse crescimento da renda, a do produto real
acusa uma taxa de 5,8% ao ano. Como esse ltimo exprime a
produo efetiva do pas em bens a servios, temos que os efeitos
externos, principalmente a melhoria das relaes de troca, so
os responsveis pelo excedente da taxa anual de crescimento da
renda sobre a do produto real.
Analisando o comportamento da economia brasileira
durante esse perodo e para o quinqunio 1950-1954, em que
mais se fez sentir o ritmo do crescimento, verifica-se que a
relao entre investimento e produto apresentou as seguintes
posies:
Investimento em capital fixo
Ano

Bruto

Depreciao

Lquido

Cr$ 1 bilho

% PNB

Cr$ 1 bilho

Cr$ 1 bilho

% PNB

1950

34,7

13,7

13,4

21,3

8,9

1951

46,3

15,1

14,9

31,4

10,8

1952

56,5

16,1

17,0

39,5

11,8

1953

61,0

14,2

20,2

40,3

10,0

1954

83,0

15,0

26,3

56,7

10,8

Fonte Roberto Campos, op. cit.

De acordo com esses dados, observa-se que o pas logrou

manter uma taxa de crescimento para o produto real de 5,8% ao
ano, o que constitui ndice de crescimento mais que satisfatrio,
na base de investimentos brutos que representaram um ndice
de 14,8% do produto bruto, e de investimentos lquidos
correspondentes, em mdia, a 10,46% do produto lquido.
260

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional

Ora, como se verifica pelo quadro, foi a seguinte a relao

entre investimentos totais e investimentos financiados pelo
pas:
Anos
1950
1951
1952
1953
1954

Investimento total no pas

13,0
15,9
17,7
15,3
17,7

Investimento financiado pelo pas

14,4
13,1
13,9
15,6
16,6

Fonte Roberto Campos, op. cit.

A relao acima, como se v, indica que a quase totalidade

do peso dos investimentos foi suportada pela poupana interna,
havendo inclusive desinvestimento no ano de 1950. De fato,
a mdia do investimento total, por ano, foi de 16,04%, enquanto a
do investimento financiado pelo pas foi de 14,72%. Verifica-se,
assim, que os financiamentos externos contriburam, apenas,
com 1,32% para o aumento do coeficiente de investimento
sobre o Produto Nacional Bruto.
Na base dessas observaes, cabe reconhecer que as
necessidades de capital estrangeiro, por parte da economia
brasileira, so moderadas. certo que, embora as concluses
baseadas sobre o produto real excluam as vantagens decorrentes
da melhoria dos termos de intercmbio, no excluem as relaes
de pagamentos entre nosso pas e o exterior. Assim, uma queda
na receita de exportao suscetvel de ocorrer neste e nos
prximos anos , reduzindo nossa capacidade de importao,
prejudicaria o crescimento do produto, porque nos privaria de
fatores de produo. No menos verdade, no entanto, que o
pas est longe de haver atingido a mxima utilizao de suas
261

Helio Jaguaribe

possibilidades internas, quer em termos de poupana, quer

em termos de produtividade do capital e do trabalho, quer,
finalmente, em termos de adequada utilizao de seus recursos
naturais, cuja maior parte ainda se acha mal pesquisada e
mnima parte dos quais se encontra sujeita a uma explorao
econmica.
Da no se deve concluir, sem dvida, que convenha ao pas
rejeitar o concurso dos capitais estrangeiros. Muito ao contrrio,
como adiante se ver, esses capitais, alm das vantagens j
assinaladas, constituem, para o pas, entre outras coisas, e
desde que convenientemente regulados, um fator de equilbrio
e de incremento de sua capacidade de importao. Mas, se no
seria procedente extrair, dos dados apresentados, concluses
contrrias ao capital estrangeiro, tampouco seria procedente
concluir no sentido de que sem o seu concurso o pas no
poderia prosseguir em seu desenvolvimento, ou que ao capital
estrangeiro que incumbe a maior parcela de responsabilidade
pelo crescimento econmico brasileiro.
Na verdade, os dados apresentados revelam que o pas
est em condies de ter confiana nas prprias possibilidades.
No se trata, pois, como ocorre para certos pases, inclusive da
Amrica Latina, de encarar o capital estrangeiro como o nico
e fundamental fator de nosso desenvolvimento econmico,
tornando assim aceitveis quase todas as condies que
imponha. Trata-se de consider-lo como valioso fator auxiliar,
tanto mais til quanto mais possvel nos for enquadrar a sua
participao na linha de nossas convenincias nacionais.
262

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional

O que se impe, portanto, a partir dessa concluso, uma

anlise objetiva das formas pelas quais o capital estrangeiro
possa aplicar-se no Brasil, anlise que permita encaminh-lo
para o regime que mais corresponda aos nossos interesses.

Atuais objetivos do capital estrangeiro

Se compararmos os objetivos que atualmente perseguem
os capitais estrangeiros com os que tiveram em vista at a
Primeira Guerra Mundial, observaremos completa mudana
do quadro. At ento, o movimento de capitais estrangeiros
era essencialmente financeiro, determinado pela procura
de maiores taxas de lucros e de juros. Atualmente, o mvel
financeiro desapareceu quase por completo, restringindo-se
ao mbito dos investimentos internos dos pases plenamente
desenvolvidos. O investimento estrangeiro passou a ser
comandado por propsitos econmicos ou polticos.
O fenmeno conhecido e sua interpretao relativamente
pacfica. As crises econmico-sociais subsequentes Primeira
Guerra Mundial, que afetaram tanto a Europa como as reas
subdesenvolvidas, atingiram profundamente naquela a
economia de rendas e nestas provocaram tal instabilidade e
tal falta de garantias que afugentaram os capitais estrangeiros,
cujas fontes tradicionais de suprimento a poupana das
classes mdias europeias se encontravam em declnio. Os
Estados Unidos, que foram ocupando gradualmente as posies
antes controladas pelo capitalismo europeu, particularmente
o ingls, alm de haverem permanecido, at a Segunda Guerra
Mundial, voltados para o prprio mercado interno, tiveram de
263

Helio Jaguaribe

enfrentar, ademais, no curso dos anos 30, os efeitos da grande

depresso de 1929. Os preparativos e a deflagrao da Segunda
Guerra Mundial constituram, subsequentemente, outro fator
de entrave para os investimentos estrangeiros. Passada a guerra,
o esforo de reconstruo absorveu, na prpria Europa, a quase
totalidade dos investimentos disponveis para aplicao fora dos
Estados Unidos. Logo a seguir, tornaram-se cada vez maiores
as solicitaes de capital determinadas ou pelas exigncias da
Guerra Fria e dos preparativos ligados eventualidade de um
conflito militar entre o bloco norte-americano e o sovitico,
ou pelas necessidades de renovao tecnolgica, que vm
caracterizando os meados deste sculo, com a extraordinria
expanso das tcnicas eletrnico-cibernticas e das aplicaes
da energia nuclear.
Parece definitivamente encerrado, assim, o que podemos
designar de ciclo financeiro dos investimentos internacionais.
Em seu lugar, como foi dito, surgiu o ciclo econmico-poltico. Se
analisarmos as novas motivaes do investimento estrangeiro,
verificaremos que se dividem em dois grandes grupos: as
relacionadas com a proteo do sistema produtivo das grandes
potncias capitalistas e as que dizem respeito segurana dos
sistemas polticos dos dois blocos.
No que concerne proteo do sistema produtivo das
grandes potncias capitalistas, deparamo-nos, em primeiro
lugar, com a necessidade de assegurar a exportao de
produtos acabados e de equipamentos. Defrontando-se
com uma capacidade produtiva muito superior demanda
interna, os principais pases industriais europeus tiveram
264

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional

de organizar sistemas financeiros que facilitassem aos pases

subdesenvolvidos, geralmente em luta com a prpria escassez
de cambiais, a importao desses artigos e equipamentos.
Para tal, criaram, sobretudo, mecanismos de redesconto de
exportao, apoiados por recursos pblicos, que permitem
aos exportadores a abertura de suppliers credits em favor
dos importadores, a prazos que a concorrncia internacional
foi tornando crescentes e hoje atingem, geralmente, cinco
anos e vo at oito anos para equipamentos mais complexos.
Ademais, foram compelidos, em determinadas circunstncias,
a complementar, com investimentos de participao, a dbil
capacidade aquisitiva de seus clientes. Tais prticas acabaram
se refletindo no mercado produtivo norte-americano, em
relao ao qual a exportao passou a adquirir importncia
crescente, nos ltimos dez anos, embora a indstria norte-americana continue basicamente voltada para o mercado
interno. Reagindo ao desafio europeu, os Estados Unidos
criaram o Banco de Exportao e Importao, mundialmente
conhecido pela abreviao Eximbank, e passaram a proporcionar
crditos em prazo ainda maior aos importadores de materiais e
equipamentos norte-americanos, assim compensando a relativa
superioridade de preo de seus produtos. Acrescente-se, no caso
norte-americano, a necessidade de que se ressente aquele pas
de dar escoamento, sem provocar a queda interna dos preos,
a seus excedentes agrcolas, cuja superproduo estimulada
pela poltica de paridade entre preos agrcolas e industriais,
imposta pela presso poltica dos lavradores norte-americanos.
265

Helio Jaguaribe

O segundo objetivo dos investimentos estrangeiros,

igualmente relacionado com a proteo de seus sistemas
produtivos, a procura de recursos naturais. Apesar de suas
grandes riquezas naturais, os Estados Unidos so importadores
de petrleo, de minrios etc. Tais matrias-primas so igualmente importadas pelos pases industrializados da Europa, que
nem sempre as encontram em suas colnias, nas quais, alm
disso, enfrentam crescentes dificuldades para a manuteno do
colonialismo tradicional. Cria-se, assim, um fluxo de emprstimos
e de investimentos destinados a fomentar a capacidade de
exportao de tais matrias-primas pelos pases subdesenvolvidos
que as possuem. Processa-se, ademais, particularmente no caso
do petrleo, como j se analisou na seo precedente deste
estudo, um esforo orientado para a conquista e a manuteno
do controle sobre as reservas de leo bruto, quer para sua futura
utilizao, quer para evitar, no presente, que a explorao de tais
recursos agrave a superproduo de petrleo.
O terceiro aspecto de que se revestem os investimentos
estrangeiros relacionados com a proteo dos sistemas
produtivos das grandes potncias capitalistas, particularmente
com relao aos Estados Unidos, a procura de fatores de
produo mais baratos, notadamente mo de obra e matrias-primas, ou a busca de moedas de exportaes mais fracas
que facilitem a importao do produto acabado pelos clientes
estrangeiros. Movidos por esse propsito, os industriais norte-americanos se interessam, frequentemente, em descentralizar
a produo de certas peas, sempre que resulta mais econmico
o pagamento de mo de obra estrangeira em baixo nvel salarial
266

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional

do que a utilizao de equipamentos custosos. O mesmo

princpio se aplica montagem de equipamentos, cujas peas
so exportadas para o exterior, para l serem montadas e de l
reexportadas para o resto do mundo, inclusive para os Estados
Unidos, quando o seu sistema tarifrio o permita.
A essas trs formas de investimento estrangeiro relacionado
com a proteo do prprio sistema produtivo se acrescentam as
formas de exportao de capital determinadas por propsitos
polticos, visando a manter o pas destinatrio na rbita de
influncia de uma das duas superpotncias, ou as relacionadas
com o sistema colonial dos pases europeus e, em menor escala,
dos prprios Estados Unidos (Amrica Central, Filipinas etc.).

Antagonismos e coincidncias
Como se observa pelo exposto, o que distingue o novo regime
de investimento estrangeiro do que vigorava at a Primeira
Guerra Mundial o fato de que as atuais aplicaes de capitais
estrangeiros nada ou quase nada tm a ver com a economia
interna da empresa e do pas em que se aplicam. Pode ocorrer,
como efetivamente ocorre, que o investimento estrangeiro se
dedique a atividades que interessem ao pas de aplicao e se
revista de modalidades que lhe convenham. Pode ocorrer, como
efetivamente ocorre, que o investimento constitua um quisto
econmico sem nenhuma relao com as necessidades do pas de
aplicao, alm de ser nocivo aos seus interesses.
De qualquer sorte, coincidindo com os interesses econmicos
do pas de aplicao ou contrariando esses interesses, os
investimentos estrangeiros atuais se caracterizam pelo fato de
267

Helio Jaguaribe

que as motivaes dos pases exportadores de capital se situam

em plano distinto das motivaes dos pases importadores.
Sem embargo dessa distino de planos, no nvel das
motivaes, as operaes de investimento e financiamento se
constituem, objetivamente, enquanto operaes financeiras,
num plano comum aos pases exportadores e importadores de
capitais, o que possibilita a apreciao de tais operaes, por
ambas as partes, em funo de seus respectivos interesses.
Assim consideradas, tais operaes apresentam aspectos e
modalidades em que os interesses dos pases em jogo so
antagnicos e outros em que so coincidentes. Tendem a ser
antagnicos os interesses quando o objetivo do pas investidor
sobretudo o de assegurar-se o controle de reservas naturais
do pas de destino do investimento, como no caso do petrleo
brasileiro, ou quando o investimento tem por fim a utilizao
de fatores mais baratos para a produo de artigos que no
satisfazem a nenhuma necessidade do pas em que se realiza
o investimento, como era o caso, por exemplo, da fabricao
de lanternas portteis na China. Os interesses, ao contrrio,
tendem a coincidir quando a aplicao de capitais estrangeiros,
embora ditada pelo propsito de fomentar a exportao
de certos produtos, como os equipamentos, por exemplo, vem de
encontro s necessidades produtivas do pas de aplicao.

Situao brasileira
Como se verifica pelo que foi exposto, h uma linha de
coincidncia de interesses entre investidores estrangeiros
e pases como o Brasil que permite a fixao de uma poltica
268

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional

de investimentos estrangeiros ao mesmo tempo realista e

vantajosa. Apesar da pequena proporo que apresenta a
inverso estrangeira na formao do investimento nacional
bruto, subsiste, obviamente, de parte do Brasil, o maior
interesse em conservar e incrementar o mais possvel essa
taxa de investimentos aliengenas, desde que ressalvadas as
convenincias nacionais a que fizemos referncia. Tanto as
crticas quanto os encmios dirigidos ao capital estrangeiro
so, portanto, procedentes. O problema consiste em neutralizar
os inconvenientes do capital estrangeiro (efeitos espoliativo,
cambialmente deficitrio e colonizador) para que o pas se possa
beneficiar das vantagens que acarretam os investimentos e
financiamentos externos, j analisadas. A medida do equilbrio,
como vimos, no pode ser considerada abstratamente, mas exige
que se leve em conta, de um lado, as necessidades de investimento
estrangeiro e, de outro, as possibilidades de obt-lo.
Esse ltimo aspecto da questo, analisado nos tpicos
precedentes, embora longe de confirmar as esperanas dos que
entendem que o capital estrangeiro deve ser o principal fator do
desenvolvimento brasileiro, apresenta, no entanto, um quadro
satisfatrio. De todas as motivaes que conduzem os capitais
estrangeiros a investimentos ou financiamentos no exterior, a
mais importante, do ponto de vista do volume e da frequncia
das operaes que possa determinar, sobretudo em forma
de emprstimos a mdio e longo prazos, a que se relaciona
com a exportao de equipamentos. Ora, essa modalidade de
aplicao do capital estrangeiro, considerada a matria, em seu
outro aspecto, em funo dos interesses brasileiros, a que mais
269

Helio Jaguaribe

nos convm. Como j se verificou, os financiamentos so, em

princpio, mais vantajosos para nosso pas que os investimentos.
E exatamente com relao aos equipamentos que precisamos
importar que mais necessrios se fazem tais financiamentos,
por incrementarem nossa capacidade de importao.
Posto em termos objetivos, portanto, o problema
dos capitais estrangeiros parece suscetvel de ser plena e
satisfatoriamente resolvido. Em sntese, de acordo com o que
foi analisado, a questo apresenta as seguintes linhas principais:
a) Eliminao do efeito espoliativo
J conseguida em grande parte, com a Lei n 1.807, pode
ser plenamente atingido o resultado mediante uma correo do
sistema que confere aos investimentos registrveis privilgio
de remessas ilimitadas de lucros, pelo cmbio de custo,
correspondente taxa de 10% ao ano do capital registrado.
Tal correo poder ser feita mediante a fixao de um limite
de remessas, pelo cmbio de custo, sobre o capital registrado,
estipulado de tal sorte que proporcione aos investimentos a
transferncia, para o exterior, de um montante correspondente
repatriao do capital e a uma razovel remunerao do
investimento. A partir desse ponto, basta assegurar a tais
capitais o direito, de que j dispem, de movimentao pelo
cmbio livre.
b) Dficit cambial
Como foi assinalado, as vantagens do capital estrangeiro
no so determinadas unicamente pela formao de saldos
270

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional

cambiais favorveis. indubitvel, no entanto, que tais saldos

se revestem da maior importncia para o Brasil, enquanto
persistirem os desequilbrios estruturais que afetam nosso
balano de pagamentos. Para corrigir o efeito cambialmente
negativo dos capitais estrangeiros, a mais importante medida
a manuteno da independncia entre o mercado livre e o
oficial, restringindo-se aquele s operaes financeiras. Nesse
sentido, indispensvel e urgente revogar as concesses que
ultimamente vm sendo feitas pelo Conselho da Sumoc,
de que resulta o desvio, para o mercado livre, de uma
parcela das cambiais de nossa exportao. igualmente
indispensvel, mediante a adoo de um cmbio mais realistas
e o aperfeioamento do controle de exportao, acabar com a
prtica do subfaturamento das exportaes, principalmente do
caf, por alimentar clandestinamente o mercado livre e torn-lo
consumidor de cambiais da exportao. Reduzido sua funo
de mercado cambial financeiro e transferida para tal mercado
a movimentao dos capitais estrangeiros, com a exceo
dos registrveis, ter-se- atingido um grau perfeitamente
apropriado de controle dos efeitos cambialmente negativos da
movimentao de capitais estrangeiros.
c) Efeito colonizador
Eliminadas as causas que fazem o investimento estrangeiro
produzir efeitos espoliativos, a supresso do efeito colonizador
se torna uma decorrncia, sobretudo, da organizao do
mercado nacional de capitais e da instaurao de um sistema
que estimule e auxilie o empresrio nacional. Nas condies
271

Helio Jaguaribe

hoje prevalecentes, as aplicaes de capital estrangeiro, como

foi observado, se fazem quase exclusivamente na forma de
financiamentos. O fato de que, a despeito disso, se verifique
uma inconveniente propenso para que as principais atividades
produtivas do pas sejam transferidas para o controle
estrangeiro (indstrias de base) ou sob ele permaneam
(empresas de energia eltrica) se deve circunstncia de que
o empresrio nacional no dispe de condies mnimas de
ao e assim se encontra obrigado a transferir para o controle
estrangeiro empreendimentos que, na maioria das vezes, os
capitais estrangeiros no desejariam assumir, preferindo, de
muito, manter-se na posio de exportadores de equipamentos,
de financiadores e de prestadores, sob contrato, de assistncia
tcnica.
Essa questo de tal relevncia para o pas, no apenas
do ponto de vista econmico, mas principalmente no que se
refere definitiva consolidao de nossa nacionalidade, que
necessrio consider-la mais detidamente. o que se far nos
tpicos subsequentes deste estudo. Para os fins do presente
item, basta assinalar que em relao a um pas que j o grau de
desenvolvimento do Brasil, e apresenta um investimento bruto
da ordem de 14% do produto bruto, o efeito colonizador dos
capitais estrangeiros est longe de ser inevitvel e pode, sem
nenhum prejuzo para a atrao de tais capitais, ser reduzido
a propores irrelevantes. Para esse efeito, basta organizar e
disciplinar, de um lado, o mercado nacional de capitais e, de
outro, a funo empresarial.
272

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional

O empresrio nacional
Se analisarmos mais detidamente a funo empresarial
no Brasil, verificaremos que ainda no se liberou de suas
caractersticas manchesterianas. Tal fato, produto e expresso
do subdesenvolvimento brasileiro, j no se encontra em
correspondncia com o nvel de desenvolvimento atingido pelo
pas a partir dos anos 50.
Em que consiste o manchesterianismo da funo empresarial no Brasil? Poder-se- resumir a resposta a tal questo
assinalando suas duas principais caractersticas. A primeira, de
carter financeiro, diz respeito ao fato de que, basicamente, o
empresrio brasileiro ainda o empresrio de prprio capital,
o que identifica a funo do investidor funo do empresrio.
A segunda caracterstica, de carter social, e decorrente da
primeira, se refere ao fato de que o empresrio um membro
da classe burguesa, por identificar-se com o capitalista, que
por sua vez se distingue, pelos seus padres de consumo,
do resto da populao. Tais fatos, como vimos na primeira
parte deste trabalho, no so, em si mesmos, maus ou bons,
diversamente do que pensaram Marx e os socialistas do sculo
passado, que neles vislumbraram uma dolorosa manipulao
de mais-valia, em detrimento da classe operria, esquecidos
do condicionamento faseolgico a que se achava sujeito esse
processo. Tais fatos, no entanto, por motivos diversos dos
invocados por Marx, passam a ser extremamente nocivos,
a partir do momento em que o crescimento do produto
nacional e a dilatao do mercado fazem que a capacidade de
poupana e de investimento da classe capitalista seja inferior
273

Helio Jaguaribe

capacidade de poupana, voluntria ou no, do conjunto

da populao. Quando esse ltimo estgio atingido, passa-se do capitalismo manchesteriano para o capitalismo social
do sculo XX, em que o substantivo capitalismo no designa
mais um sistema produtivo baseado na poupana de poucos
proprietrios, mas designa um sistema produtivo baseado na
mxima acumulao social de capital e na sua tima utilizao.
Limitado manipulao do prprio capital, o empresrio
brasileiro padece de crescente descompasso entre as
possibilidades de investimento de que dispe e as necessidades
de investimento determinadas pelo quadro econmico do pas.
desproporo quantitativa entre os investimentos realizados
e os necessrios se acresce uma desproporo qualitativa.
Esse ltimo aspecto da questo se relaciona com os efeitos
socialmente negativos do empresariado manchesteriano, nas
condies j atingidas pelo Brasil. O empresrio de prprio
capital, condenado a uma crescente marginalidade no processo
produtivo, e vinculado aos padres estilsticos da burguesia
tradicional, conduzido a ter, como principal estmulo de sua
atividade, a manuteno e a elevao de seus padres de
consumo. Com isso se desenvolve um processo weberiano
de conspicuidade que induz o empresrio-capitalista s atividades
de alta lucratividade por unidade de produto ou de servio,
afastando-o das atividades de base, que so ento assumidas
ou pelo capital estrangeiro ou pelo Estado, com os decorrentes
riscos quanto aos efeitos alienantes ou burocratizantes.
Por outra parte, identificado com a burguesia conspcua, o
empresrio adquire uma conotao parasitria e um sentido de
274

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional

privilgio que o incompatibilizam com a populao laboriosa,

privando-o da confiana do pblico para a gesto das economias
populares e suscitando um antagonismo entre o capital e o
trabalho que no tem mais sentido nas condies do nosso
tempo e do nosso pas e que acarreta, direta ou indiretamente,
uma perda de produtividade.
Essa modalidade de empresariado, no entanto, por no
corresponder mais ao contexto econmico-social do pas, pode
ser substituda por outra. J chegou o momento, no Brasil, de
o empresrio ser, cada vez mais, um coordenador de fatores
produtivos, que opera com os recursos de que um coordenador
de fatores produtivos, que opera com os recursos de que
dispe a comunidade, sem distinguir-se dela por seus estilos
de consumo, mas apenas por sua capacidade profissional. O
empresariado a profisso liberal do nosso tempo. Enquanto as
profisses liberais tradicionais tendem a s poder ser exercidas
como atividades relacionadas, por vnculos de emprego,
empresa ou ao Estado, o empresariado a nova profisso liberal
da economia contempornea, integrada por homens egressos
das antigas profisses liberais, da prtica industrial, comercial
e agrcola ou sados do servio pblico, que pe sua habilidade
na criao e direo de empresas a servio da poupana social. O
novo empresrio no um dono de empresas, cuja propriedade
tende a ser cada vez mais anonimizada e distribuda pelo
pblico, mas o homem que concebe e torna possvel a execuo
de novos empreendimentos ou a expanso dos j existentes.
Para esse efeito, no que se refere s suas condies
pessoais, necessita, profissionalmente, inspirar confiana ao
275

Helio Jaguaribe

pblico, como ocorria com o advogado e o mdico tradicionais.

Tal confiana, alm dos requisitos de capacidade tcnica para
a organizao e direo dos negcios, implica requisitos de
austeridade pessoal que induzam convico de que os recursos
postos disposio do empresrio tero aplicao tima em
relao ao empreendimento e faam desaparecer aquilo que, no
antagonismo entre o capital e o trabalho, decorre do privilgio
e do unilateralismo na remunerao dos fatores.
Alm desses requisitos, no entanto, o empresariado
brasileiro, para consolidar-se e exercer a misso schumpeteriana
que lhe cabe, deve poder dispor de condies institucionais
adequadas. Enquanto no se formar um verdadeiro mercado
de capitais, o que exige certas condies que ainda no se
verificam, cabe ao Estado adotar medidas que tornem possvel
a funo empresarial. E a nos deparamos, de novo, com o
problema amplamente considerado na primeira parte deste
estudo. Assim como o empresrio contemporneo no e nem
pode ser o capitalista, assim tambm o Estado contemporneo,
salvo nos casos em que a exceo se imponha por motivos de
interesse pblico, no nem pode mais ser o empresrio direto.
A funo do capitalista, no capitalismo do nosso tempo, sofreu,
simultaneamente, um processo de disperso e de concentrao.
Em parte, dispersou-se pela comunidade, na medida em que a
elevao da renda per capita fez de cada cidado um poupador
e um investidor de recursos. Em parte, concentrou-se nas mos
do Estado, ao qual compete, pela tributao e imposio de
emprstimos compulsrios, conduzir a poupana ao grau mximo
permitido pelas condies econmico-sociais existentes. Essa
funo, em grande parte, complementar da poupana privada.
276

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional

Quanto menos for possvel, em determinadas condies, criar

um grande mercado de capitais, tanto mais acentuada deve
ser a funo capitalista do Estado, desviando do consumo a
maior parcela que as condies econmico-sociais permitam e
colocando esses recursos a servio da funo empresarial.
As duas ordens de requisitos indicados constituem as
condies de possibilidade da formao e do aperfeioamento
do empresariado nacional. Ambas podem ser realizadas nas
condies atuais do Brasil, e de sua realizao depende a promoo
do desenvolvimento do pas e sua prpria sobrevivncia, como
nao independente e civilizada. Realizadas tais condies,
no entanto, verificar-se-o, entre as muitas e extraordinrias
consequncias que adviro de um empresariado dinmico e
austero, que se tornam irrelevantes, no tocante aos capitais
estrangeiros, seus possveis efeitos colonizadores.
De fato, a maioria dos empreendimentos recentemente
organizados, no Brasil, na base de capitais estrangeiros, s se
encontra submetida ao controle destes porque os empresrios
brasileiros que os organizaram ou se associaram aos fundadores
estrangeiros no dispuseram de recursos nacionais para
integrar o capital social das novas empresas. Estas, todavia,
se constituram, geralmente, com um capital social reduzido,
em relao ao vulto do empreendimento, atendida a maior
parte dos custos de investimento com o financiamento da
maquinaria pelos exportadores ou pelos bancos estrangeiros.
Apesar disso, dada a inexistncia de um mercado de capitais
e de um sistema estatal substitutivo, raramente foi possvel
reunir, com recursos nacionais, os montantes requeridos para
277

Helio Jaguaribe

a formao do capital dessas empresas, a despeito de sua escala

relativamente modesta e do fato de que os recursos necessrios
se encontrassem perfeitamente altura da capacidade nacional
de investimento. Somente por tal razo, na maioria dos casos,
que o capital estrangeiro se aplicou no s no financiamento,
mas tambm na tomada de aes de tais empresas.
No significa isso, evidentemente, que todos os
investimentos estrangeiros mais recentes resultem da
inexistncia de capitais nacionais aplicveis. Os investimentos
que se fazem pelo cmbio livre, desde logo, no obedecem a tal
regra. Mas tambm no interessam questo em exame, uma
vez que seus efeitos no se fazem sentir sobre o mercado de
taxa oficial. Neste, porm, h investimentos comandados pelo
propsito, por parte dos investidores, de se apoderarem do
controle das empresas que fundam, o que particularmente
frequente no caso dos capitais norte-americanos e, de modo
geral, no caso das empresas estrangeiras que instalam, no
Brasil, filiais ou subsidirias. Tal fato, todavia, no invalida o
que anteriormente se assinalou. Se os empresrios brasileiros
dispusessem de acesso a capitais outros que no os prprios,
grande nmero de empresas, hoje sob controle estrangeiro,
se encontraria sob controle nacional. Acrescente-se que, se o
investimento estrangeiro com o controle das empresas, embora
desejvel, com as qualificaes anteriormente expostas,
menos interessante para o pas que os investimentos
representados por financiamentos e participao minoritria
de capital estrangeiro, o decrscimo percentual daqueles em
relao a estes seria facilmente obtido com o fortalecimento do
empresrio nacional.
278

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional

O mercado de capitais
So conhecidas as razes pelas quais no existe, no Brasil,
um mercado de capitais: baixa renda per capita, desvalorizao
contnua da moeda, com seu correlato que a maior atratividade
do investimento imobilirio, e concorrncia dos ttulos da
dvida pblica.
A primeira causa, efeito e expresso do que ainda resta no
Brasil de subdesenvolvimento, estabelece, evidentemente, uma
limitao global nossa capacidade de investimento. Da no se
segue, todavia, que seja impossvel a existncia de um mercado
de capitais no Brasil, uma vez que o pas investe a uma taxa
razovel, em relao ao seu produto, que este j atingiu uma
expressiva ordem de grandeza23 e que as necessidades imediatas
de investimento so condicionadas pelo montante do produto
bruto. A terceira causa, ligada concorrncia que fazem aos
investimentos reprodutivos os ttulos da dvida pblica, quase
sempre vinculados a destinaes de simples custeio, no
representa, tampouco, um impedimento srio para a criao de
um mercado de capitais. De um lado, porque a desmoralizao
que atingiu os emprstimos pblicos impede os governos de
recorrer com facilidade a esse expediente. E a prtica demonstra
que o pblico, a despeito das vantagens fiscais e outras
asseguradas a tais ttulos, prefere os investimentos imobilirios
e at, mesmo nas presentes condies desfavorveis, as aes
de empresas com boa tradio de dividendos. De outro lado,
porque, na medida em que a criao do mercado de capitais se
23 O Brasil o oitavo pas, em ordem de grandeza absoluta de seu produto bruto, entre os pases
fora da rea sovitica.

279

Helio Jaguaribe

torne objeto de uma consistente poltica do governo, a Unio

pode disciplinar as emisses dos prprios emprstimos e dos
estaduais e municipais.
a segunda causa, por isso, que efetivamente constitui um
bice criao do mercado de capitais e somente por meio de
medidas que reduzam a atratividade do investimento imobilirio
que se pode deslocar a poupana popular para os investimentos
reprodutivos. Sem desenvolver a anlise desse complexo
fenmeno, pode-se observar, sucintamente, que o objetivo em
vista s pode ser alcanado mediante duas linhas cumulativas de
providncias. A primeira, evidentemente, diz respeito conteno
da inflao, que hoje se identifica, praticamente, conteno,
ao nvel das possibilidades determinadas por suas receitas, das
despesas de custeio da Unio, dos estados e dos municpios.
A segunda linha de providncias se refere penalizao do
investimento imobilirio, conjugada com a criao de outras
oportunidades de investimento. O investimento imobilirio,
alm da taxa correspondente s construes para residncia
prpria, est hoje ligado, predominantemente, ao propsito de
defesa da poupana acumulada contra a inflao. Se o governo
lograr conter a inflao, o que poderia alcanar, sem dvida
alguma, em aprecivel medida, a atratividade do investimento
imobilirio sofreria o correspondente declnio. E esse, tambm
sem a menor dvida, o nico meio definitivo e correto de
distorcer o investimento popular para fins reprodutivos.
Enquanto persistirem, todavia, estmulos exagerados para o
investimento imobilirio, somente a conjugao de medidas
penalizadoras de tal investimento como as que majorem
280

Captulo 17
O capital estrangeiro e a economia nacional

fortemente a tributao do lucro imobilirio e impeam a

evaso fiscal, tornando tal lucro ao arbitramento da autoridade
arrecadadora com medidas que favoream outras formas
de investimento pode alcanar efeito positivo. Importante
trabalho pioneiro24, nesse sentido, foi organizado pelo Conselho
Nacional do Desenvolvimento. Infelizmente, esses estudos
no tiveram continuidade, permanecendo a matria, at hoje,
sem tratamento adequado. certo, no entanto, que a criao
do mercado de capitais se reveste, para o desenvolvimento
do pas, de prioridade mais alta que a realizao de qualquer
uma das metas, considerada isoladamente, do programa do
presidente Kubitschek. Da a imperiosa e urgente necessidade
de o Conselho Nacional do Desenvolvimento juntamente com
o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico chegarem a
uma frmula prtica para regular a matria.
Seja qual for, porm, a frmula que venha a ser adotada
a fim de deslocar o investimento popular do setor imobilirio
para finalidades reprodutivas, evidente, enquanto no se
consolidar o mercado de capitais e no surgirem empresas
dotadas de suficiente idoneidade e confiana pblica para
orientar os investidores nas suas aplicaes, que estas devero
ser dirigidas por um organismo pblico do tipo do Banco
Nacional do Desenvolvimento Econmico. Cabe a esse banco
a urgente tarefa de criar uma carteira especializada para tal
fim e, mediante a utilizao dos recursos, inclusive de origem
tributria, que lograr reunir para essa destinao, operar como
um banco de investimentos, tomando aes de empresas que se
24 Documento de Trabalho n 1, edio mimeografada, de circulao reservada no CND.

281

Helio Jaguaribe

constiturem ou se expandirem para a realizao de atividades

prioritrias, dentro dos requisitos de idoneidade que aquele
banco pode fiscalizar. Somente assim possvel romper o crculo
vicioso que vem impedindo a formao de um mercado de
capitais e apressar a transformao do empresariado brasileiro,
convertendo-o sua verdadeira funo. As repercusses
de semelhantes medidas seriam de tal ordem, to amplas e
profundas, que a partir delas se poderia, sem nenhum exagero,
considerar definitivamente assegurado tanto o desenvolvimento
brasileiro quanto a consolidao, em nosso pas, das instituies
democrticas e da forma representativa de governo.

282

3 Seo

Poltica Exterior

Captulo 18
A Diplomacia Brasileira

A crise do Itamaraty
A opinio pblica brasileira, a partir da ltima guerra,
experimentou sensveis e profundas modificaes a respeito
da poltica exterior do Brasil. A principal caracterstica dessas
modificaes foi a tomada de conscincia, por crculos cada vez
mais amplos da populao e de forma cada vez mais ntida, da
relao existente entre o desenvolvimento econmico-social do
pas e sua poltica exterior.
As relaes internacionais deixaram de ser consideradas
expresso de meras afinidades ou incompatibilidades entre
povos para serem entendidas como um esforo global para o
atendimento, na rea internacional, das necessidades de cada
pas. E a poltica exterior deixou de ser concebida como assunto
privativo das chancelarias para tornar-se objeto da preocupao
pblica.
283

Helio Jaguaribe

Submetido a uma concentrao de atenes a que no estava

habituado, e constantemente convocado a explicar e justificar
os fundamentos e propsitos de nossa poltica exterior, o
Itamaraty perdeu sua segurana e discrio tradicionais, com
repercusses negativas, sem dvida, sobre o rendimento de seu
trabalho. Em compensao, tornou-se patente o fato de que o
pas no dispunha, realmente, de uma poltica externa e que o
Ministrio das Relaes Exteriores, a despeito de contar com
um corpo de funcionrios de elevada mdia de qualificao,
especialmente entre os diplomatas das geraes mais novas,
se encontrava adstrito rotineira aplicao dos precedentes,
quase sempre remontando poca de Rio Branco e que, por isso,
correspondiam a uma correlao entre o Brasil e as demais naes
totalmente distinta da que hoje se verifica. Tornou-se tambm
patente que a diplomacia brasileira ainda conservava, embora j
revelasse a presena de um novo esprito, o sentido ornamental
e aristocrtico-cosmopolita que trouxera de Repblica Velha.
Finalmente, na medida em que nossa poltica exterior, apesar de
sua carncia de fundamentao e de finalidades e a despeito da
elegante gratuidade de nossos embaixadores, vise a propsitos
deliberados, observa-se uma fatal contradio entre esses
objetivos e as condies de que depende a sua consecuo.
Realmente, se procurarmos sistematizar os propsitos mais
constantes da poltica exterior brasileira, a partir da Segunda
Guerra Mundial, observaremos que se reduzem a trs principais
aspiraes: a colaborao com os Estados Unidos, o combate
ao colonialismo e o estreitamento dos vnculos que nos unem
comunidade latino-americana, particularmente Amrica
284

Captulo 18
A diplomacia brasileira

do Sul. Analisando essas trs linhas polticas, observa-se, em

relao primeira, que nem se traduz numa poltica consistente
nem encontra, internamente, os necessrios suportes. Falta
consistncia poltica americanista brasileira porque, seja qual
for o grau de convenincia ou inconvenincia que apresente para
o pas, tal orientao no formulada nem seguida de forma
coerente e continuada. Nossos pronunciamentos pr-Estados
Unidos, no mbito da ONU ou da OEA, ou nas declaraes a
esse respeito, so contrariados por manifestaes que se opem
a tal orientao em diversos outros setores petrleo, energia
atmica, poltica cafeeira etc. E as manifestaes contrrias a
tal orientao so frequentes e significativas porque exprimem
a falta de suportes internos de nossa poltica americanista,
contra a qual se insurge o nacionalismo brasileiro.
Assim tambm, o anticolonialismo oficialmente assumido
pelo pas se encontra em contradio com o fato de que no
temos qualquer articulao, quer em termos bilaterais, quer
no nvel da ONU, com os pases em luta contra o colonialismo,
que integram, de modo geral, os blocos afro-asitico e rabe, ao
passo que so os mais estreitos possveis os vnculos que nos
unem s potncias coloniais, como a Frana, a Inglaterra, ou
Portugal.
Nossa poltica latino-americanista, finalmente, contrariada pelo fato de que, tanto no nvel das chancelarias como
no da opinio pblica, subsiste a tradio que nos isolava das
demais repblicas latino-americanas ou a elas nos opunha por
rivalidades que datam da Colnia.
285

Helio Jaguaribe

Se a essas trs linhas polticas tradicionais acrescentarmos

uma quarta, mais recente, que diz respeito ao propsito de
buscarmos, na rea internacional, fatores e condies destinados
a contribuir para o desenvolvimento do pas, observaremos que
se fazem sentir as mesmas contradies j apontadas. No plano
de sua formulao, a poltica desenvolvimentista incompatvel
com um americanismo incondicional. No plano de sua aplicao,
tal poltica prejudicada pela inconsistncia de que padece, na
prtica, nossa poltica exterior, decorrente das mencionadas
contradies.
Essa sucinta anlise revela que nossa poltica exterior nem
, internamente, consistente pela falta de recproca adequao
entre seus propsitos e pela desconexo entre a formulao
daqueles e sua prtica , nem , em confronto com as tendncias
e necessidades do pas, uma poltica representativa e autntica.
Carece de representatividade nossa poltica exterior
porque no correspondente aos interesses das principais
correntes sociais do pas nem exprime as tendncias dos
principais setores da opinio pblica. Os cosmopolitas a
condenam por sua falta de vitalidade na defesa da posio
do bloco ocidental, acusando-a de contnuas infidelidades
aos interesses de tal bloco. Os nacionalistas a consideram
completamente submetida orientao dos Estados Unidos
e a acusam de trair sistematicamente os interesses nacionais.
Essa falta de representatividade se faz sentir no prprio nvel
de sua formulao oficial. O Itamaraty perdeu a autonomia de
que desfrutava, na Repblica Velha, na elaborao e execuo
de nossa poltica exterior, em virtude da crescente interferncia
286

Captulo 18
A diplomacia brasileira

de outros rgos administrativos (CSN, BNDE, Petrobras etc.),

da Presidncia da Repblica, do Congresso, da imprensa e dos
rgos de classe, na policy making de nossas relaes exteriores.
Os outros rgos que nela passaram a intervir no exprimem
pontos de vista homogneos e no encontram, nem no prprio
Itamaraty, nem na Presidncia da Repblica, nem no Congresso,
a instncia coordenadora e decisria que pudesse introduzir
a necessria unidade entre os diversos pontos de vista. Com
isso, a falta de representatividade que se verifica quanto aos
fundamentos de nossa poltica exterior se completa pela falta
de representatividade que se manifesta no nvel poltico-administrativo de sua elaborao e execuo.
Carece nossa poltica exterior, por outro lado, de autenticidade,
por que, em virtude dos fatores e das condies apontadas, no
exprime nem orienta os interesses brasileiros em funo de nosso
processo evolutivo, no mbito das circunstncias determinadas
pela fase em que nos encontramos e pelos elementos reais e
ideais que integram nossa situao global.
Ante essa completa inadequao que afeta, em todos os
planos, a poltica exterior brasileira, duas ordens de questes
se encontram em jogo. De um lado, apresenta-se o problema da
formulao ou reformulao, em termos consistentes, de uma
poltica exterior para o Brasil e de sua adequada execuo. De
outro, impe-se a necessidade de determinar quem a formular
e de que modo ser tal poltica formulada e executada. Na
primeira ordem de questes, trava-se o debate entre a posio
cosmopolita e a nacionalista. Na segunda, desenrola-se uma
287

Helio Jaguaribe

disputa pela deteno do poder de formulao, de que participam

a administrao, o Congresso e as foras sociais representadas
pela imprensa e pelos rgos de classe, travando-se, dentro da
prpria administrao, o conflito entre o propsito, por parte
do Itamaraty, de recuperar sua autonomia como rgo de policy
making, a inteno, por parte do presidente, de submeter tal
funo ao seu comando direto, e a expectativa, por parte de
certos rgos administrativos, de interferir na formulao da
poltica exterior brasileira na parte que se relaciona com suas
atribuies.

As trs fases de nossa poltica exterior

Antes de analisar o debate entre as posies cosmopolita
e nacionalista e as formulaes de cada qual para nossa
poltica exterior, e intentar, a partir de um confronto crtico
dessas posies, chegar a algumas concluses a respeito da
orientao mais condizente com as atuais necessidades do pas,
inclusive no tocante s responsabilidades pela formulao de
nossa poltica exterior, e forma pela qual se poderia realiz-la, importa considerar, sucintamente, a evoluo histrica
da diplomacia brasileira. Somente a partir de uma apreciao
histrica de nossa poltica exterior se poder compreender os
fatores que a conduziam crise atual e se dispor de elementos
para o confronto crtico das novas formulaes propostas pela
corrente cosmopolita e pela nacionalista.
Se observarmos o curso da poltica exterior brasileira, a
partir da colonizao, verificaremos que apresenta trs fases
distintas: a que vai da Colnia ao Baro do Rio Branco, a que,
288

Captulo 18
A diplomacia brasileira

seguindo-se a este, vai at Segunda Guerra Mundial e a que, a

partir desse conflito, vem at nossos dias.
H algo de arbitrrio, evidentemente, em classificar na
mesma fase o longo perodo que se estende da Colnia ao ltimo
Ministrio Rio Branco, em 1912. Todavia, apesar das profundas
transformaes experimentadas pelo Brasil, em todos os nveis
de sua existncia histrico-social, no curso desses trs sculos,
h algo comum entre a poltica exterior portuguesa na Colnia,
a do Imprio e a dos trs primeiros decnios republicanos, at a
ecloso da Primeira Guerra Mundial. Essa caracterstica comum
o propsito da defesa e consolidao de nossa integridade
territorial, dentro de uma poltica orientada no sentido da
formao ou preservao, na Amrica do Sul, de um sistema
de foras favorvel ao Brasil. Desde cedo compreenderam os
portugueses que a precria diviso do mundo determinada pelo
Tratado de Tordesilhas exigia, com relao colnia brasileira,
que a Coroa se apressasse em resguardar as fronteiras ocidentais
da nova possesso, de sorte que, ao se dar o inevitvel encontro
entre os colonizadores lusitanos, partindo do Atlntico, e os
espanhis, vindo do Pacfico, lograsse deslocar o mais possvel
para o oeste as fronteiras de sua colnia, apoiando suas
reivindicaes territoriais menos na remota diviso papal do
mundo que na efetiva ocupao do territrio. O princpio do
uti possidetis, consagrado pelo tratado de 1750, tornou-se o
fundamento para dirimir as controvrsias de fronteira at Rio
Branco. Assim tambm, a poltica colonial portuguesa, visando
a estabelecer na Amrica do Sul um equilbrio de poderes que
resguardasse o Brasil da adversa coligao dos povos hispnicos,
289

Helio Jaguaribe

foi continuada pelo Imprio e pela Repblica, at Rio Branco. Em

todo esse longo perodo, com as naturais alternativas de brilho
e de mediocridade, a poltica exterior brasileira perseguiu,
consistentemente, os objetivos que lhe impunha a preservao
dos principais interesses do pas.
A segunda fase de nossa poltica exterior abrange o perodo
que medeia entre a Primeira e Segunda Guerra Mundial.
Consolidada a integridade territorial do pas e sua posio
entre os Estados da Amrica do Sul, o Brasil da Repblica Velha
procurou, no plano internacional, valorizar sua civilizao aos
olhos da Europa. O pas trazia, dos ltimos decnios do Imprio
e dos primeiros da Repblica, uma posio econmica estvel,
como supridor de caf e demais matrias-primas dos mercados
europeus e deles importador de produtos acabados. Ajustados,
na Amrica do Sul, os dissdios de fronteira e o equilbrio de
foras entre o Brasil e a Argentina, o pas no tinha srios e
urgentes interesses a defender na rbita internacional. A
estrutura semicolonial do Brasil, naquela poca, ainda no lhe
proporcionava condies para um significativo desenvolvimento
industrial, processando-se o movimento econmico do pas,
sobretudo, pela expanso da lavoura cafeeira. Nessas condies,
a diplomacia brasileira foi conduzida a uma atitude essencialmente
ornamental e aristocrtica, que tendia, ao mesmo tempo, a
proporcionar s elites dirigentes uma participao nos estilos
de vida das classes superiores europeias e a apresentar o pas em
ngulo favorvel, valorizando seus padres de civilizao. Essa
atitude ornamental, contrastando com o sentido pragmtico e
com o dinamismo de nossa poltica exterior da fase precedente,
290

Captulo 18
A diplomacia brasileira

embora parcialmente justificada pelas condies do pas,

marcou o incio de nossa decadncia diplomtica, instaurando,
no Itamaraty, hbitos que o esterilizavam na rotineira prtica
dos precedentes e que desfiguravam a mentalidade de nossos
representantes no exterior, mais preocupados em captar,
individualmente, a simpatia e a adeso das classes dirigentes
estrangeiras do que em assumir a posio brasileira e a defesa dos
interesses nacionais. Essa mesma gratuidade de nossa poltica
exterior a desvincularia do processo econmico-social interno,
afastando a opinio pblica das cogitaes internacionais, pelo
menos como rea de interferncia do pas, que se habituou ideia
de ser um participante passivo do jogo internacional de poder.
Na medida em que os assuntos exteriores passaram a ocupar
a ateno do pas e de seus dirigentes, a atitude predominante
ou consistiu em considerar nossas relaes com os demais
povos luz de simpatias ou idiossincrasias espontneas, ou em
apreciar a poltica exterior de um ngulo jurisdicista, em que as
reivindicaes de princpio tinham primazia sobre uma poltica
de poder. Assim como Jos Bonifcio, Joaquim Nabuco e o Baro
do Rio Branco exprimem o sentido pragmtico e dinmico de
nossa poltica exterior da primeira fase, o jurisdicismo de Rui
Barbosa e de Otvio Mangabeira ou o mundanismo cosmopolita
de Sousa Dantas representam o sentido formalista e ornamental
da diplomacia brasileira de entre as duas guerras.
Ocorre, todavia, que o pas, a partir dos anos 20, comea a
transformar-se profundamente. O prspero subdesenvolvimento
dos anos anteriores entra em crise e o equilbrio econmico-social do pas no pode mais ser restabelecido no quadro
291

Helio Jaguaribe

do subdesenvolvimento, irremediavelmente superado pela

formao e expanso do mercado interno e pela diversificao
do regime produtivo e consumidor da nao. Esse processo se
acelera, vertiginosamente, aps a Segunda Guerra Mundial.
Abre-se, assim, nova fase para nossa poltica exterior, em
que ora nos encontramos, caracterizada pela impossibilidade
de perdurao de seu antigo sentido ornamental e pelas
contradies que afetam suas formulaes, tanto em suas
relaes recprocas quanto s necessidades do pas e de suas
foras dirigentes.

Relaes com os Estados Unidos

Expresso tpica desse impasse so nossas relaes com
os Estados Unidos. Durante a primeira fase de nossa poltica
exterior, os Estados Unidos se apresentavam, a despeito da
superioridade relativa que j possuam, desde os fins do sculo
XVIII, em relao aos pases da Amrica Latina, como um pas
americano, fora do jogo internacional de poder, interessado,
como os demais pases das Amricas, em evitar a interferncia
europeia nos negcios internos deste hemisfrio. As relaes
brasileiro-norte-americanas,

econmica

culturalmente

remotas, eram, politicamente, bastante estreitas, fundadas

numa solidariedade pan-americana que no encobria, ento,
nenhum eufemismo. Os Estados Unidos j tinham, sem dvida,
dado provas de sua extraordinria expansividade, quer nos
conflitos de fronteira que se travam desde o sculo XVIII, quer,
mais nitidamente, nas guerras do primeiro surto imperialista
292

Captulo 18
A diplomacia brasileira

norte-americano, contra Mxico e Cuba, em meados do sculo

XIX. Esse incipiente imperialismo, que manifestava o grau de
desenvolvimento j atingido pelo norte dos Estados Unidos e
de cuja significao no se aperceberam nem os pases europeus
nem os sul-americanos, foi interrompido pela Guerra de
Secesso, que absorveu as energias yankees na luta contra a
confederao sulina e foi depois encaminhado para a conquista
do oeste e o atendimento do crescente mercado interno. Assim
que, excetuados os pases fronteirios da Amrica Central, as
demais naes latino-americanas no viam, nos Estados Unidos,
nenhum perigo para sua independncia. E o Brasil, gozando de
estabilidade econmica e poltica superior dos outros pases
da Amrica Latina, encontrava, no pan-americanismo dos
fins do sculo XIX e princpios do XX, uma frmula defensiva,
contra o imperialismo europeu, que no implicava nenhuma
subordinao aos Estados Unidos. Foi em tal base que se
realizou, no Rio de Janeiro, em 1906, a terceira conferncia
pan-americana, que se destacou como a mais importante das
reunies iniciais daquele organismo, nela se fazendo sentir a
marcante influncia do Brasil, sob o comando de Rio Branco.
Na segunda fase de nossa poltica exterior, quando os
Estados Unidos j haviam tornado patente, na Primeira Guerra
Mundial, sua condio de grande potncia internacional, as
relaes brasileiro-norte-americanas sofreram uma transformao de que nosso pas no se d suficiente conta. Avolumam-se os vnculos de dependncia do Brasil para com os Estados
Unidos, conforme estes passam a ocupar a posio de principal
comprador de nossos produtos e principal supridor de nossas
293

Helio Jaguaribe

importaes. A depresso de 1929 atinge profundamente

a economia brasileira, reduzindo a preos vis a cotao do
caf e provocando os desequilbrios crnicos do balano de
pagamentos, de que o pas at hoje se ressente. Persiste o Brasil,
todavia, no sem alguma dose de ingnua malcia, considerando
suas relaes com os Estados Unidos como relaes paritrias,
de interesse bilateral, reguladas pela solidariedade pan-americana. O europesmo cultural da classe dirigente brasileira
mantm, nesse perodo, um sofisticado desprezo pela incultura
e pelo primarismo norte-americanos, contemplando a cultura
norte-americana com os olhos dos humanistas da Sorbonne
e alimentando a iluso de que as elites brasileiras, embora
reduzidas, dispunham de formao intelectual muito superior
das norte-americanas.
nessas condies e com esse estado de esprito que o
pas ingressa no perodo histrico assinalado, durante e aps
a Segunda Guerra Mundial, pela hegemonia norte-americana.
As concepes e os sentimentos relacionados com a defesa
nacional, orientados, at a Primeira Guerra Mundial, no sentido
de conter, com a unidade pan-americana, a interveno europeia
neste hemisfrio, ou voltados, no mbito da Amrica Latina,
para o equilbrio de poder com a Argentina, se encaminham,
no perodo de entre as duas guerras, no sentido de deter a
ameaa do comunismo internacional. Cria-se a sensibilidade
para a ao subversiva, o incitamento rebelio das massas etc.
A agresso fascista suspende, provisoriamente, esse estado de
esprito. Com a Guerra Fria americano-sovitica, no entanto,
se restabelece todo o sistema defensivo contra o comunismo
294

Captulo 18
A diplomacia brasileira

internacional, mobilizando-se, novamente, para esse fim,

os mecanismos de segurana nacional. Firmam-se, pblica e
secretamente, acordos de cooperao militar e policial entre o
Brasil e os Estados Unidos, segundo modelos preparados para
toda a Amrica Latina, visando a proteger o hemisfrio ocidental
do perigo de uma ao combinada de subverso interna a que
se encontravam particularmente expostos os pases latino-americanos com a agresso externa a que se achavam mais
sujeitos os Estados Unidos.
Os acontecimentos, no entanto, se encaminhavam para
rumos diversos dos previstos. O comunismo internacional,
depois de atingir seu clmax com a conquista do poder, na China,
por Mao Tse-Tung, e com o xito logrado pelas campanhas de
paz, entra rapidamente em crise aps a morte de Stalin e com
a subsequente ecloso dos movimentos de desestalinizao.
Confirma-se, por toda sorte de experincias e indcios, que a
Unio Sovitica no assumiria a iniciativa de uma terceira
guerra mundial. Comprova-se a incapacidade de expanso
dos partidos comunistas nos pases da Europa Ocidental mais
sujeitos a sua influncia, como a Frana e a Itlia. Verifica-se
que os movimentos anticolonialistas e nacionalistas, na sia
e na frica, embora encontrando apoio na Unio Sovitica,
no se encaminham para o comunismo nem lhe proporcionam
facilidades de infiltrao ou de influncia. O mesmo fenmeno
se observa na Amrica Latina. E, afinal, depois da revoluo
polonesa e da hngara e da violenta interveno da Unio
Sovitica na Hungria, desagrega-se o monlito comunista.
295

Helio Jaguaribe

O comunismo internacional deixa de ser uma ideologia

operante e expansiva e o internacionalismo operrio, de
h muito convertido em mito, cede passo s exigncias das
nacionalidades e dos Estados. Os pases do bloco sovitico,
a despeito dos vnculos efetivos que os unem, se distinguem
entre si e particularmente em relao Rssia, cuja liderana
do campo socialista no se processa mais sem compromissos
ou sem o exerccio de uma pura poltica de poder fundada
na dominao militar dos satlites. Por seu lado, a Unio
Sovitica, na luta de poder com os Estados Unidos, conforme
se consolidava sua posio de grande potncia econmica
e militar, foi deslocando sua estratgia, cada vez mais, da
manipulao dos diversos partidos comunistas para o emprego
de seus prprios meios de ao.
Nessa nova conjuntura da poltica internacional, revelam-se cada vez mais obsoletos os conceitos e as medidas adotados,
no Brasil, em matria de segurana nacional. Que que se
procura assegurar, e contra que risco? Tal questo comportava
uma resposta bvia quando, partindo da premissa de que era
atual e iminente o risco de uma ao subversiva do comunismo
internacional em pases como o Brasil, conjugada com uma ao
agressiva do bloco sovitico contra o ocidental, no era dado
ao Brasil outra alternativa, para assegurar sua independncia e
autonomia, seno aliar uma ao interna de represso ameaa
comunista a uma ao exterior de ativa solidariedade aos Estados
Unidos contra qualquer possvel agresso sovitica. A partir
do momento, no entanto, em que se desagrega o comunismo
internacional e a Unio Sovitica, procurando obter a adeso ou
296

Captulo 18
A diplomacia brasileira

ao menos a neutralidade dos pases subdesenvolvidos, apoia as

suas reivindicaes sem interferir em seus negcios internos e
se dispe a estabelecer com eles proveitosas relaes comerciais,
proporcionando-lhes, tambm, assistncia financeira e tcnica,
perdem sentido as anteriores concepes de segurana nacional.
Os bens e valores a que se visa defender, representados,
basicamente, pela independncia e pela autonomia nacionais,
j no se encontram ameaados de igual maneira e pelos
mesmos riscos. Ao contrrio, os riscos mais atuais e iminentes
que cercam nossa capacidade de autodeterminao esto muito
mais do lado dos Estados Unidos que do lado da Unio Sovitica.
Assim sendo, o sistema de segurana nacional ou deixa de ser
nacional, passando a funcionar em proveito de outros valores
como os que se referem tese de que prefervel a supremacia
dos Estados Unidos sobre a Unio Sovitica e demais pases
do mundo, inclusive o Brasil ou deixa de ser um sistema de
segurana e se converte em seu oposto, passando a funcionar
como um processo ou um mecanismo de subordinao do poder
nacional brasileiro aos interesses estratgicos dos Estados
Unidos.
Ante todas essas contradies e incoerncias, trava-se o
debate entre a posio cosmopolita e a nacionalista, visando a
uma nova formulao de nossa poltica exterior.
Examinemos as teses de cada um dos lados.

297

Captulo 19
A poltica americanista

As teses americanistas
A despeito de a colaborao com os Estados Unidos ser um
dos propsitos permanentes da atual poltica exterior brasileira,
as contradies que a afetam, como se observou, tornam tal
colaborao precria e intermitente. O prprio mrito dessa
poltica pode, evidentemente, ser criticado. Quando se admite,
no entanto, seu acerto e convenincia, urge consider-la em
termos mais coerentes e aplic-la de modo mais sistemtico.
Essa , basicamente, a atitude que adotam os mais consistentes
representantes da posio cosmopolita, ao reivindicar para o
Brasil uma efetiva poltica americanista.
Se considerarmos os argumentos em que se apoia a tese
americanista, podemos, grosso modo, distribu-los em trs
grupos: o ideolgico, o pragmtico e o realista.

299

Helio Jaguaribe

O argumento ideolgico
A questo fundamental de nosso tempo, sustentam
os americanistas, a defesa da civilizao ocidental crist,
ameaada pelo comunismo internacional, totalitrio e
materialista. Produto da civilizao ocidental, em cujo mbito
se formou e sob o influxo da qual elaborou suas teses e seus
mtodos de ao, o comunismo se tornou uma ameaa fatal para
nossa civilizao porque, dispondo de condies para impor-se, mundialmente, como regime econmico, social e poltico e
como filosofia, implica a negao e destruio dos valores em
que se funda a nossa cultura e para o atendimento dos quais se
acham organizadas as comunidades ocidentais.
A incompatibilidade de valores entre o comunismo e a
civilizao ocidental total e absoluta, porque se verifica em
todos os planos da vida social e se refere aos seus prprios
fundamentos e fins. De modo geral, essa incompatibilidade
se exprime na oposio entre o pluralismo ocidental e
o monismo materialista comunista; entre o primado do
homem, como pessoa individual, sobre as formas e regimes
organizacionais, como o Estado, o partido, a classe etc., e o
primado do coletivo sobre a individualidade pessoal; entre os
processos democrticos e liberais de formao e de exerccio do
poder, permitindo a cada indivduo, s minorias e aos povos o
mximo de autodeterminao e de liberdade compatvel com
as necessidades sociais, e os processos totalitrios de formao
e de exerccio do poder, conducentes dominao das massas
pelo partido nico, dominado, tambm, por um grupo dirigente
cujo poder no lhe foi outorgado pelo povo nem exercido por
sua delegao, mas por formas discricionrias.
300

Captulo 19
A poltica americanista

O perigo que o comunismo representa para a civilizao

ocidental, alm disso, decorre, cumulativamente, de seu
extraordinrio poder subversivo e de seu crescente poderio
econmico-militar. Dirigindo-se s massas, desprovidas de
cultura para desmascarar as falcias tericas do comunismo
e fceis de levar, por suas dificuldades econmicas, a crer na
possibilidade de ser instaurada uma ordem social mais justa e
prspera, fundada nos preceitos socialistas, o comunismo dispe
de extraordinria capacidade de penetrao internacional.
Cada partido comunista , assim, um centro de irradiao, de
propaganda e de coordenao da subverso da ordem interna
do respectivo pas, tanto mais eficazmente quanto mais
baixo for o seu nvel cultural e econmico. Por outro lado, o
crescente poderio econmico e militar da Unio Sovitica lhe
proporciona, como Estado, um poder superior ao de qualquer
outro pas ou conjunto de pases, excetuados os Estados Unidos.
Mesmo ao poderio norte-americano pode ser equiparado o
poder sovitico, se, aos recursos materiais e humanos da URSS,
se acrescentarem os recursos do bloco sovitico e a imensa
contribuio que os partidos comunistas dos pases ocidentais,
direta e indiretamente, ostensiva e clandestinamente, podem
prestar causa comunista.
Em tais condies, assinalam os americanistas, impe-se a
todos os pases que pretendam preservar seu carter ocidental
e salvaguardar os seus valores fundamentais, prestar o mais
eficiente e constante apoio aos Estados Unidos, pelo fato
de que esse pas se tornou, dentre os pases representativos
da civilizao ocidental, o nico capaz de conter a investida
301

Helio Jaguaribe

comunista e de conduzir nossa civilizao sua final vitria

sobre o totalitarismo sovitico.
Esse imperativo de compacto apoio aos Estados Unidos
poder chocar-se, eventualmente, contra determinados ou
ocasionais interesses dos pases livres. Sem prejuzo, no entanto,
da possibilidade de encontrar linhas de conciliao, necessrio
que os pases livres sacrifiquem seus particularismos ao bem
maior da salvaguarda de nossa cultura, que implica a salvaguarda,
individualmente, de cada uma das comunidades que a integram.
Um dos principais corolrios dessa indispensvel subordinao
dos interesses nacionais de cada pas aos interesses gerais de
nossa civilizao, sempre que o atendimento daqueles conduza a
um enfraquecimento desta em face da ameaa comunista, o de
conter, nos limites ditados pelos imperativos de defesa comum,
o exerccio da soberania por parte dos pases livres. A tese da
soberania absoluta, alm do que sempre conteve de irrealista,
do ponto de vista fatual, e de arbitrrio, do ponto de vista do
direito internacional, incompatvel com a presente situao do
mundo. O bloco sovitico e os partidos comunistas infiltrados no
Ocidente obedecem, totalitariamente, ao comando de Moscou.
Se os pases livres permitirem que se estabelea, mediante
o irrestrito exerccio de suas soberanias, a descoordenao
internacional que da inevitavelmente adviria, entre os Estados
integrantes do Ocidente, evidente que no disporo de meios
para enfrentar a agresso comunista. O mrito da civilizao
ocidental, no entanto, consiste precisamente em possibilitar,
por meio do sistema democrtico e do respeito aos direitos
dos indivduos, das minorias e das naes, formas altamente
302

Captulo 19
A poltica americanista

eficientes de coordenao dentro da liberdade. Impe-se, assim,

a cada pas ocidental, o dever de autolimitar, livremente, sua
soberania, mediante o ajuste de convenes internacionais
que possibilitem a mais eficiente defesa conjunta do Ocidente.
Os pases que se neguem a esse esforo ou no cumpram os
convnios que firmaram violam, com semelhante atitude, o
direito internacional do Ocidente e so passveis das penalidades
que se fizerem mister para a preservao da segurana coletiva
do campo ocidental.
Diante de tais consideraes, concluem os americanistas
que um pas como o Brasil, integrado, por toda sorte de vnculos,
civilizao ocidental, tem o dever e o interesse de adotar,
consistentemente, uma posio ocidentalista.

O argumento pragmtico
Alm de o ser pelos motivos ideolgicos indicados, a aliana
do Brasil com os Estados Unidos um imperativo que decorre
da complementaridade de interesses entre os dois pases. Dados
o descompasso econmico-tecnolgico existente entre ambos e
as diferenas entre seus climas, solos e recursos naturais, so
os Estados Unidos, necessariamente, nosso maior mercado
exportador e importador. Tal complementaridade no se
manifesta apenas no intercmbio comercial, mas, igualmente,
nas relaes de investimento e financiamento e nas contribuies
tecnolgicas. Embora seja desejvel, do ponto de vista brasileiro,
e, em princpio, possvel, conduzir o Brasil a recuperar o tempo
perdido, alando-o gradualmente a um nvel de desenvolvimento
semelhante ao dos Estados Unidos, tal processo, em suas linhas
303

Helio Jaguaribe

fundamentais, no exclui a complementaridade que atualmente

se manifesta. A curto e mdio prazos, porque, antes de alcanar
o nvel norte-americano, ou mesmo dele se aproximar, o Brasil
precisar vencer as etapas intermedirias, em relao s quais
o princpio da complementaridade se verifica e tende mesmo a
acentuar-se. A longo prazo, porque, quando o Brasil se tornar
autossuficiente em relao aos bens de capital de emprego mais
corrente, passar a ter crescente necessidade de equipamentos
mais complexos, que no poder produzir ou porque seja
antieconmico faz-lo em menor escala, ou porque a sua
produo exija a aplicao de tecnologia mais avanada.
Contrastando com essa complementaridade estrutural e
durvel, observa-se a falta de vnculos efetivos entre o Brasil
e os demais pases subdesenvolvidos, quer do grupo afro-asitico, quer da Amrica Latina. Para os americanistas, o
equvoco dos neutralistas, alm de consistir na sustentao de
uma poltica impossvel, como a seguir se ver, reside no fato
de entenderem que a semelhana de condio implica, entre
pases, a vinculao dos interesses. S aparentemente lucram
os pases subdesenvolvidos em se associar em um bloco comum,
visando a aumentar seu poder de barganha. Na verdade, tais
pases so competidores uns dos outros; por disputarem as
mesmas correntes de intercmbio, necessitam igualmente
de investimentos e financiamentos estrangeiros etc. e,
assim, apresentam uma associao fundada no nos mtuos
interesses, mas apenas no propsito comum de pressionar os
pases plenamente desenvolvidos. Ora, estes dispem de toda
sorte de meios para resistir a tal presso, como a conquista de
304

Captulo 19
A poltica americanista

um ou de alguns dos coligados, mediante o estabelecimento

de relaes bilaterais mais proveitosas, ou o estocamento das
matrias-primas para forar a subsequente queda dos preos,
ou a explorao mais intensiva das reas coloniais etc., sem
mencionar o fato de que, no momento em que a coligao
dos subdesenvolvidos viesse a pr seriamente em perigo os
interesses vitais das grandes potncias, estas no hesitariam
em recorrer a formas mais enrgicas de interveno.
Independentemente do fato, no entanto, de que a coligao
dos pases subdesenvolvidos se revestiria de pouca ou nula
eficincia, como instrumento de presso, h que assinalar a
impossibilidade de tal coligao vir a constituir-se ou a perdurar,
por motivos internos aos prprios pases subdesenvolvidos.
De fato, sob a designao geral de subdesenvolvidos se
classificam pases extremamente heterogneos, quer no
tocante aos respectivos nveis de desenvolvimento, quer no
que se refere aos recursos naturais de que dispem ou sua
densidade populacional. A ideia de transferir, para as relaes
entre os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, as tcnicas
de sindicalizao e de presso coletiva, que se revelaram to
eficazes, no mbito de dado pas, no sentido de fortalecer o poder
de barganha das classes assalariadas em face das patronais,
oculta grave iluso. O sindicalismo e as tcnicas de presso dos
movimentos trabalhistas tiveram xito no por constiturem,
simplesmente, o agrupamento das maiorias pobres em relao
s minorias ricas, mas porque se processaram no mbito de
comunidades fortemente integradas, a despeito das dissenses
de classe, e foram aplicados setorialmente. O grau de integrao
305

Helio Jaguaribe

existentes nos pases ocidentais, quando, a partir de meados

do sculo XIX, neles se travaram os conflitos de classe, imps,
social e politicamente, formas de cooperao que conduziram
igualao das oportunidades e dos direitos, ao mesmo tempo
que o desenvolvimento econmico e tecnolgico permitiu uma
redistribuio da renda que redundou em geral elevao dos
padres de vida. Por outro lado, na medida em que para tais
resultados tenha contribudo a presso organizada das classes
assalariadas, o que emprestou eficincia a tal presso foi o fato
de se ter exercido por grupos de atividades ou de profisso, com
o que alcanava a mxima concentrao de efeitos. No foi a
associao de todos os assalariados, mas a dos trabalhadores
txteis, entre si, a dos metalrgicos, entre si etc., que conduziu
tais grupos a impor com xito suas reivindicaes. Ora, no caso
da coligao dos pases subdesenvolvidos, faltam, exatamente,
aqueles dois requisitos. A comunidade internacional est
longe de apresentar a integrao que se verificava em qualquer
comunidade nacional, no perodo em que se travaram as mais
duras lutas de classe. Por outro lado, a coligao dos pases
subdesenvolvidos no se poderia fazer por setores, como se
fez a sindicalizao trabalhista. Nessas condies, os pases
de mais alta produtividade teriam de suportar o peso dos de
mais baixa produtividade, o que lhes conviria muito menos do
que a composio bilateral de seus interesses com os pases
industrializados.
Essa a razo, concluem os americanistas, pela qual os
verdadeiros interesses brasileiros se encontram na linha
de complementaridade com os Estados Unidos e no, como
306

Captulo 19
A poltica americanista

pretendem os neutralistas, em uma quimrica e artificial

vinculao com os demais pases subdesenvolvidos.

O argumento realista
Se a aliana brasileiro-norte-americana constitui, ideologicamente, um imperativo para a salvaguarda da civilizao
ocidental e, pragmaticamente, a linha de maior convenincia
para nossos interesses, observam os americanistas, ocorre ainda
que tal aliana, em termos de realismo poltico, representa,
para nosso pas, a forma menos onerosa de dependncia. Tal
verificao se funda no fato de que, ante a atual diviso do
mundo em dois blocos, no h outra sada para as menores
potncias seno integrar-se em um desses blocos. provvel
que tal situao no seja favorvel s potncias menores,
por reduzir-lhes a rea de barganha. Dada a situao de fato
existente, no entanto, a forma menos onerosa de dependncia,
como foi dito, , para um pas como o Brasil, sua integrao
deliberada no bloco americano.
Realmente, no convindo ao Brasil, por toda sorte de
razes, filiar-se ao bloco sovitico fato sobre o qual esto
de acordo todas as correntes de opinio em nosso pas, com
exceo, naturalmente, dos comunistas , d-se que essa
filiao no nos seria possvel, mesmo que a desejssemos,
por nos acharmos, econmica e geograficamente, na rea de
influncia dos Estados Unidos fato esse que reconhecido
pelos prprios comunistas. Nessas condies, o que mais nos
convm assumir, consistentemente, nossa posio de aliados
dos Estados Unidos, porque, assim procedendo, podemos
307

Helio Jaguaribe

compensar a perda de nosso poder de barganha pelas vantagens

decorrentes de uma ampla e leal cooperao, em virtude da qual
o fortalecimento do nosso pas se torna um objetivo estratgico
para os Estados Unidos.
Tal , precisamente, a teoria americana do Key country.
Reconhecendo a necessidade de fortalecer seus aliados, para
poder beneficiar-se, da parte deles, de uma colaborao efetiva
e til, os Estados Unidos devem, por outro lado, resguardar
o equilbrio entre a assistncia que prestem a seus aliados,
visando ao seu fortalecimento, e a assistncia que deles
recebem, nas vicissitudes da luta contra a Unio Sovitica
e o comunismo internacional. Ora, como a possibilidade de
prestao de assistncia dos Estados Unidos a seus aliados e
destes queles , em ambos os campos, restrita, pela inevitvel
limitao dos recursos necessrios, segue-se que tal poltica
tem de enquadrar-se nas mesmas regras que presidem s
atividades econmicas. Em outras palavras, tal poltica tem de
visar mxima eficcia marginal da cooperao. Assim sendo,
prefervel, para os Estados Unidos, a concentrao de sua
assistncia nos pases estrategicamente melhor situados, em
funo de sua posio geogrfica, de seus recursos naturais e
humanos, seu nvel cultural e poltico etc., para deles, em troca,
receber a cooperao mais til. Tais pases so os Key countries.
Na Amrica Latina, afora os pases limtrofes ou prximos
dos Estados Unidos, de particular valor estratgico para a
defesa territorial norte-americana, aquele que lhes pode
proporcionar a maior e mais variada assistncia, em virtude de
sua extenso territorial, sua situao dominante em relao
308

Captulo 19
A poltica americanista

costa africana e ao Atlntico Sul, seus recursos naturais, sua

densidade demogrfica e seu nvel econmico-cultural, o
Brasil. Dispe assim o Brasil, para compensar a limitao do seu
poder de barganha decorrente da inevitabilidade de sua aliana
com os Estados Unidos, da vantagem de achar-se naturalmente
qualificado para ser o pas-chave da Amrica do Sul. Uma
poltica exterior realista, por isso, deve conduzir nosso pas a
assumir a posio de consistente e dinmico aliado dos Estados
Unidos, de sorte a converter-se em membro indispensvel
do bloco ocidental e assim auferir todos os benefcios dessa
condio. Tal posio nos tanto mais conveniente quanto,
pelos motivos ideolgicos e pragmticos assinalados, a aliana
com os Estados Unidos representa, para o Brasil, um imperativo
de sobrevivncia, como pas ocidental, e a linha de mxima
utilidade, do ponto de vista de nossos interesses econmicos.
Contrastando com todas essas vantagens, assinalam
os defensores da poltica americanista, a tese favorvel ao
neutralismo, alm de caracterizar-se, ideologicamente, por sua
vocao suicida e, pragmaticamente, por suas falcias, conforme
se viu, destaca-se, ademais, em termos de realismo poltico, por
sua inviabilidade.
O que torna invivel o neutralismo o fato de que a
neutralidade s pode ser efetivamente assumida quando os
que a adotam dispem de foras ou condies para mant-la.
Como evidente, nenhum pas ou grupo de pases poderia
impor sua neutralidade Unio Sovitica sem o concurso dos
Estados Unidos e vice-versa. Ora, ao depender dos Estados
Unidos para a manuteno de sua neutralidade, ou os neutros se
309

Helio Jaguaribe

encontram, ou podero vir a encontrar-se, em situao tal que,

objetivamente, dela resultem vantagens para a Unio Sovitica,
e nesse caso os Estados Unidos no pretendero assegurar-lhes a
neutralidade e tais pases sero absorvidos pela Unio Sovitica,
correndo o risco de se tornarem alvos de contra-ataques norte-americanos, ou a situao desses neutros objetivamente tal
que dela resultem benefcios para os Estados Unidos, caso em
que a Unio Sovitica ser conduzida a impedir que os Estados
Unidos tirem proveito dessa vantagem, forando-os a intervir
em defesa de sua posio junto a tais neutros, neutralidade essa
que, assim violada, os compelir a aderir a um dos dois blocos.
Resulta assim, observam os americanistas, que, enquanto
a poltica de aliana com os Estados Unidos representa a
linha de mxima convenincia para o Brasil, o neutralismo,
alm de nos conduzir, ideologicamente, a cruzar os braos em
face das ameaas que pesam sobre a nossa civilizao, alm
de importar, na prtica, em substituir as vantagens reais da
complementaridade, notadamente como pas-chave do sistema
defensivo americano, pela ilusria e estril solidariedade dos
demais pases subdesenvolvidos, o neutralismo insustentvel
no plano do realismo poltico e sua adoo, pelo Brasil,
representaria a mais prejudicial de todas as posies possveis,
porque nos acabaria conduzindo a integrar compulsoriamente
o bloco americano, com perda de todos os benefcios que nos
proporcionaria uma aliana deliberada e uma cooperao efetiva
com os Estados Unidos da Amrica do Norte.

310

Captulo 20
A Poltica Neutralista

A posio neutralista
Opondo-se, a partir de uma perspectiva completamente
distinta, atual poltica exterior brasileira, as correntes
nacionalistas, alm de assinalarem as inconstncias que viciam
tal poltica, denunciam sua absoluta falta de autonomia, frente
orientao de Washington, e reivindicam, para o Brasil, uma
poltica exterior prpria, voltada para o atendimento dos
interesses nacionais. Essa poltica, favorvel ao estreitamento
de nossos vnculos com a Amrica Latina e defensora da
articulao do Brasil com as potncias anticoloniais dos blocos
afro-asitico e rabe, neutralista, no tocante ao antagonismo
norte-americano-sovitico.
Como ocorre em relao aos que sustentam a poltica
americanista, a tese neutralista no se encontra exposta, em
termos sistemticos, por nenhum partido ou grupo poltico.
311

Helio Jaguaribe

O fato de que, no decurso dos ltimos quarenta anos, a poltica

exterior brasileira tenha sido passiva e rotineira afetou, inclusive,
aqueles que atualmente a criticam, quer por consider-la, como
ocorre com os americanistas, insuficientemente orientada para
a defesa do bloco ocidental, quer por entend-la, como sucede
com os neutralistas, totalmente alienada aos interesses norte-americanos. Em ambas as teses, todavia, possvel destacar
os trs principais fundamentos em que se apoiam, quando se
considera a matria em termos ideolgicos, pragmticos ou de
realismo poltico.
semelhana do que foi feito em relao tese americanista,
considerar-se- a posio neutralista desses trs aspectos.

Fundamento ideolgico
inexato e falso, observam os neutralistas, considerar os
acontecimentos internacionais subsequentes Segunda Guerra
Mundial em termos de um conflito de vida e morte entre a
cultura ocidental e a sovitica.
A inexatido de tal conceito provm da confuso entre
determinadas ideologias e formas organizacionais e o fenmeno
muito mais amplo da cultura. No h duas civilizaes em
choque pelo simples fato de que em nosso tempo s existe uma
civilizao, que a ocidental-universal. Fora dessa civilizao,
s se encontram, a rigor, as sociedades que permaneceram
primitivas at nossos dias. As civilizaes que, at a Idade
Moderna, coexistiram com a ocidental, como a islmica, a hindu,
a chinesa, a japonesa, a ortodoxo-crist-otomana, a ortodoxo312

Captulo 20
A poltica neutralista

-crist-russa, a centro-americana e a andina25, no resistiram ao

contato com aquela, no curso do perodo que vai dos sculos XVI
a XX. As culturas centro-americana e andina foram destrudas
pela conquista espanhola e a influncia que conservam o legado
asteca, no Mxico, e o incaico, no Peru e na Bolvia, no impede
que esses pases se tenham irremediavelmente convertido em
ocidentais. A cultura ortodoxo-crist-otomana, internamente
neutralizada pela imposio do aparelho poltico-militar
otomano, de tradio islmica, sobre o transfundo ortodoxo-cristo da Anatlia, foi destruda com a desagregao do
imprio otomano, a partir do sculo XVIII. As culturas islmica,
hindu, chinesa e japonesa, foradas a ocidentalizar-se para
resistir ao Ocidente, foram perdendo sua identidade cultural
na medida em que nenhum movimento progressista se podia
fundar nos pressupostos culturais tradicionais e sim em valores
e tcnicas transplantados do Ocidente. O mesmo ocorre, a
partir de Pedro, o Grande, com a cultura ortodoxo-crist-russa,
que se ocidentaliza completamente na segunda metade do
sculo XIX. Permanecem de tais culturas, sem dvida alguma,
profundas marcas de suas tradies. Essas marcas, todavia,
afora o que exprimem de particularidades dos diversos povos,
tendem a desaparecer medida que se acelera e generaliza o
desenvolvimento econmico-social das comunidades que as
integram. Essa uniformizao cultural do mundo reforada
pelo fato de que a cultura ocidental-crist, por sua vez, se
transformou, sob a influncia de seu prprio racionalismo, das
modificaes econmico-sociais introduzidas pela revoluo
25 Nessa enumerao adotou-se a classificao de Toynbee.

313

Helio Jaguaribe

tecnolgica e pela expanso universal, e tambm pelos seus

contatos com as demais culturas, na cultura ocidental-universal,
que se substituiu quela, como filiada, do mesmo modo pelo
qual a cultura sumrica se transformou na babilnia, nos
sculos XVI e XV a. C.
S existe, portanto, uma civilizao em nosso tempo,
que a ocidental-universal. E se nela se distinguem os ramos
ocidental e oriental, essa circunstncia, longe de ser devida
ao comunismo, decorre, muito ao contrrio, do fato de que
os processos de desenvolvimento e ocidentalizao das
comunidades orientais, de que o comunismo se constituiu em
um dos principais fatores, ainda no alcanaram toda a sua
profundidade e amplitude. inexato, portanto, como de incio
se observou, sustentar que os antagonismos de nosso tempo
so conflitos de civilizaes, pois que a Unio Sovitica to
ocidental-universal quanto os Estados Unidos, e a China de
Mao Tse-Tung, embora ainda carregada de estilos e valores da
extinta cultura chinesa, relativamente to ocidental-universal
quanto o Mxico e o Peru, em que tambm se fazem sentir os
legados e resduos culturais das extintas civilizaes centro-americanas e andina, respectivamente.
Alm de inexata, a viso dos acontecimentos internacionais
em termos de conflito de civilizaes atribui aos conflitos do
nosso tempo um sentido e uma origem completamente falsos.
No h conflitos de civilizaes no mbito de uma civilizao
ocidental-universal que absorveu todas as culturas precedentes.
Mas h conflitos. Tais conflitos so de duas ordens. De um lado,
exprimem o antagonismo de poder entre as duas superpotncias.
314

Captulo 20
A poltica neutralista

De outro, manifestam a oposio de interesses entre os pases

plenamente desenvolvidos e os subdesenvolvidos.
O antagonismo de poder entre a Unio Sovitica e os
Estados Unidos se constitui, precisamente, na base da unificao
do mundo pela civilizao ocidental-universal. Por isso mesmo
que, ao contrrio do que sustentam os americanistas, subsiste
em nosso tempo uma s cultura, a unidade de interesses e de
valores entre as diversas comunidades que a integram gera a
necessidade de uma ordenao poltico-jurdica do mundo
igualmente unificada. As duas superpotncias constituem, em
virtude dos fatores que determinam sua preponderncia sobre
as demais comunidades, os centros dessa unificao poltico-jurdica, que disputam, entre si, a hegemonia mundial, ou seja,
a possibilidade de impor, a partir de seus prprios interesses e
de sua prpria situao de poder, a unificao poltico-jurdica
do mundo. O principal conflito do nosso tempo, portanto, longe
de ser um conflito de civilizaes, ou mesmo de valores, um
conflito de poder.
certo que, simultaneamente ao conflito de poder norte-americano-sovitico, subsiste a oposio ideolgica entre
o capitalismo e o socialismo. Tal oposio, todavia, a partir
das profundas modificaes ocorridas em ambos os regimes
nos ltimos cem anos, com a transformao do capitalismo
manchesteriano no capitalismo social de nossos dias e a do
socialismo comunitrio e distributivista no atual socialismo
competitivo, j perdeu, como foi indicado em captulo anterior,
quase toda a sua importncia. Na verdade, todos esses
conceitos se encontram, por parte de ambas as superpotncias,
315

Helio Jaguaribe

subordinados a suas convenincias estratgicas. Os Estados

Unidos prestam colaborao ao comunismo iugoslavo e polons,
na medida em que assim procedendo enfraquecem a unidade
do bloco sovitico. E a Unio Sovitica se coloca em oposio
ao partido comunista indiano e a favor de Nheru, na medida
em que o fortalecimento deste contribui para manter a ndia
desligada de vinculaes com o bloco ocidental.
sintomtico, por outro lado, o sentido que, nos Estados
Unidos, se atribui ideia de Ocidente. Longe de identificar-se ao conjunto de comunidades mais diretamente egressas
da civilizao ocidental-crist, ou mesmo de corresponder aos
pases que se regulam pelo sistema capitalista, a expresso
Ocidente empregada para designar, unicamente, o mundo
anglo-saxo e ocidental-europeu26, com a excluso de toda
a Amrica Latina, o que revela a acepo essencialmente
estratgica da ideia norte-americana de Ocidente, imbuda,
ademais, de sentido marcadamente racista, identificando-se a rea do Ocidente com a ocupada pelas raas brancas no
mestiadas. evidente, portanto, assinalam os neutralistas, que
o apelo ideolgico em favor da unidade da civilizao ocidental-crist e os argumentos que, em vista da defesa dessa civilizao
e de seus valores, preconizem a incondicional adeso aos Estados
Unidos so destitudos de qualquer validade e sentido.
A segunda ordem de conflitos que se desenrola em
nosso tempo gerada pela oposio de interesses entre os
pases subdesenvolvidos e os plenamente desenvolvidos. Esse
26 Cf. Vera Micheles Dean, The Nature of the Non-Western World, New York, New American Library,
1957.

316

Captulo 20
A poltica neutralista

conflito, cuja expresso mais aguda o choque entre as foras

colonialistas e as aspiraes autodeterminao poltica e
econmica dos pases colonizados, se trava, igualmente, em
formas e graus diversos, entre o imperialismo e as foras que,
nos pases subdesenvolvidos, os conduzem ao desenvolvimento
e emancipao econmico-social.
Ante essa dupla ordem de conflitos, as correntes neutralistas
assinalam o fato de que as oposies ideolgicas deles resultantes
devem ser consideradas em funo da situao peculiar a cada
pas. Para os pases como o Brasil, em fase de desenvolvimento
econmico, a posio ideolgica representativa e autntica
a que, acentuando o direito de autodeterminao dos povos
e a solidariedade internacional em favor do desenvolvimento
das comunidades econmicas e culturalmente atrasadas, se
oponha a todas as formas de imperialismo e de colonialismo
e a todas as solues de guerra para o ajuste de conflitos. Essa
ideologia a da terceira posio, no s porque, em termos
fatuais, a posio efetivamente ocupada pelos pases em vias
de realizar sua revoluo nacional e democrtica e seu processo
de desenvolvimento, como porque, em termos axiolgicos,
so os valores defendidos por tal ideologia os que convm a
esses pases e na realizao dos quais se acham efetivamente
empenhados.
ilustrativo acrescentar, nesse sentido, que os Estados
Unidos tm sido um dos pases que melhor compreenderam
esse problema e cuja posio ideolgica sempre foi
representativa de seus interesses e autntica em relao a seu
processo histrico-social. Convertidos, no curso deste sculo,
317

Helio Jaguaribe

em grande potncia, os Estados Unidos souberam livrar-se,

gradualmente, de sua arraigada tradio isolacionista, que
vinha desde a independncia, substituindo-a por uma ideologia
participacionista, que distinguia as fronteiras territoriais das
estratgicas, e situava estas at onde se estendessem os interesses
norte-americanos. Quando, aps a Segunda Guerra Mundial,
os Estados Unidos se transformaram, de grande potncia, em
superpotncia mundial, o participacionismo norte-americano
sofreu igual ampliao, e os Estados Unidos converteram a
defesa dos padres norte-americanos, do American way of life,
em uma ideologia do mundo livre, identificando a salvaguarda
de seus interesses com a daqueles valores, e a defesa daqueles
valores com a da civilizao ocidental crist.
Essa aptido para assumir e racionalizar seus interesses,
imprimindo-lhes a conveniente formulao ideolgica,
foi demonstrada pelos Estados Unidos desde o incio de
sua existncia, como nao independente, evidenciando a
maturidade poltica j atingida pelo povo norte-americano no
sculo XVIII. Esse exemplo, alm dos ensinamentos que contm
para os pases que no manifestam igual conscincia poltica,
torna particularmente interessante o exame dos princpios em
que se fundou a poltica exterior norte-americana na fase de
desenvolvimento dos Estados Unidos at a Primeira Guerra
Mundial. Esses princpios se resumiram na neutralidade,
em relao aos conflitos europeus, e na reivindicao de no
interferncia das potncias europeias nos negcios internos
da Amrica do Norte. Esse ltimo princpio constitui a base da
doutrina de Monroe, cuja inteligncia, conforme se expandiam
318

Captulo 20
A poltica neutralista

os interesses dos Estados Unidos no hemisfrio americano,

foi subsequentemente ampliada, de sorte a incorporar, alm
do sentido original puramente negativo, um sentido positivo
conducente a justificar, para os Estados Unidos, o exerccio
de uma curatela mais ou menos ostensiva sobre os pases da
Amrica Latina, particularmente da Amrica Central.
O princpio da neutralidade exprimia as necessidades de um
pas em formao que nada tinha a lucrar com sua participao
nos conflitos internacionais, por isso que seus problemas eram
internos e sua capacidade de interferncia exterior muito
limitada, e que muito tinha a perder com os desgastes que tal
interferncia lhe poderia acarretar e com a contrapartida da
interveno estrangeira em seus negcios domsticos.
Desses dois princpios nasceu o isolacionismo americano,
que resultava, nas condies da poca, em neutralismo para um
s pas. Tal posio foi rigorosamente sustentada por Hamilton,
durante os conflitos entre a Frana revolucionria e napolenica
e a Inglaterra. Vinculados a esta pela raa e pela cultura, ligados
quela pela ideologia republicana e pela ajuda prestada por
aquele pas causa da independncia americana, os Estados
Unidos souberam, a despeito disso, manter sua neutralidade
e utilizar, em seu benefcio, o antagonismo franco-britnico.
Essa mesma poltica manter os Estados Unidos, durante o
curso de todo o sculo XIX, afastados dos conflitos europeus e
permitir que o pas deles aufira todas as vantagens possveis,
at o momento em que, transformados em grande potncia,
com a rea de seus interesses ampliada para a escala mundial,
verifiquem, na Primeira Guerra Mundial, que a modificao
319

Helio Jaguaribe

de sua situao exigia uma correspondente alterao de sua

poltica exterior.
So os prprios Estados Unidos, portanto, que demonstram,
pelas teses que sustentavam em seu perodo de formao e pelo
acerto pragmtico de tais teses, que os pases subdesenvolvidos
a rigor s podem sustentar o princpio da neutralidade, diante
dos conflitos que ultrapassem sua capacidade de interferncia e
decorram de interesses que no lhe sejam especficos.

Fundamento pragmtico
Do ponto de vista pragmtico, o neutralismo sustenta que
somente uma posio de absoluta independncia em relao
aos Estados Unidos pode atender aos interesses brasileiros. A
tese da complementaridade entre nossos interesses e os norte-americanos, alm de exigir importantes ressalvas, constitui
exatamente uma das razes que militam a favor da adoo, por
nosso pas, de uma orientao neutralista.
A complementaridade de interesses, desde logo, relativa.
certo que, atualmente, as diferenas de estrutura e de recursos
entre os dois pases conduzem os Estados Unidos a manter, com o
Brasil, um estreito e importante intercmbio comercial. H toda
uma srie de interesses, todavia, que se tornam conflitantes,
dentro da rea de complementaridade, ou que escapam a esta.
Tal o caso, basicamente, dos interesses relacionados com todas
as nossas matrias-primas no excedentes, em especial, com
o suprimento dos produtos acabados e o regime de preos de
nossa exportao. Enquanto o interesse brasileiro, em relao
a nossas matrias-primas no superabundantes, consiste em
320

Captulo 20
A poltica neutralista

export-las beneficiadas e, quando for o caso, industrializadas,

o interesse norte-americano, em defesa de sua mo de obra e de
sua capacidade produtiva, consiste em import-las em bruto.
Enquanto, em relao ao suprimento de produtos acabados,
o interesse brasileiro consiste em fabric-los no pas, para o
atendimento de nosso mercado interno e para a exportao
dos excedentes, o interesse norte-americano consiste em
manter-nos na posio de importadores de manufaturas e
exportadores de produtos primrios. Enquanto, finalmente, em
nosso intercmbio comercial com os Estados Unidos, dentro
da rea geral de complementaridade, nos interessa assegurar
uma correspondncia entre os preos do caf e outras matrias-primas de nossa exportao e os preos dos equipamentos que
importamos, convm aos Estados Unidos a presso baixista
sobre os preos de nossas exportaes e o movimento inverso
em relao aos produtos de nossa importao.
Todavia, apesar dessa oposio de interesses, subsiste uma
ampla complementaridade econmica e cultural entre o Brasil
e os Estados Unidos. para o prprio atendimento desses
interesses complementares, no entanto, que o Brasil precisa
manter uma linha de absoluta independncia para com os
Estados Unidos. S h complementaridade, de fato, na medida
em que as relaes de troca se baseiem exclusivamente na
utilidade marginal dos bens intercambiados. Se uma das partes,
ao contrrio, se encontrar em relao de dependncia para com
a outra, essa relao intervm como fator de desvalorizao dos
produtos da parte dependente, diminuindo a utilidade marginal
de sua exportao.
321

Helio Jaguaribe

Maiores do que os direitos, porm, so os nus indiretos

de uma poltica de dependncia para com os Estados Unidos.
Privando-nos de relaes comerciais e diplomticas com o bloco
sovitico, a poltica americanista nos impede, ao mesmo tempo,
de auferir as vantagens do intercmbio com a rea oriental e de
aumentar, por meio de nossos contatos com os pases do campo
sovitico, nosso poder de barganha com os Estados Unidos e
demais naes ocidentais.
Os interesses brasileiros na rea sovitica, ao contrrio
do que se tem propalado, podem ser considerveis. certo
que o produto bsico de nossa exportao encontra procura
reduzida entre os pases comunistas, no s porque no tm
hbito de consumir caf, mas tambm porque, nas economias
planificadas do Leste, so poucos os recursos alceados para
tais bens de consumo. Apesar disso, porm, ocorre, desde logo,
que na presente conjuntura de superproduo de caf que
tende a agravar-se nos prximos anos qualquer expanso de
mercado altamente conveniente. Acontece, alm do mais, que
nossas relaes econmicas com o Leste tendero a assumir
carter distinto das que mantemos com os pases ocidentais
e isso que, alm dos imediatos benefcios decorrentes da
expanso de nossos mercados, empresta particular relevncia
ao intercmbio brasileiro com o bloco sovitico. Realmente,
como foi assinalado pelo economista Incio Rangel27, nosso
comrcio com o Leste tender a realizar-se mediante permutas,
dentro de listas compensadas de importao e exportao. Tal
sistema, do ponto de vista cambial, ter efeitos semelhantes
27 Cf. Problemas do Comrcio com o Leste, in Cadernos do Nosso Tempo, n 4.

322

Captulo 20
A poltica neutralista

aos da substituio de importaes, uma vez que, mediante

a utilizao de excedentes de nossa produo, nos suprir de
bens sem dispndio de cambiais. Por outro lado, o intercmbio
com o Leste, precisamente por que no se basear, nem nica
nem mesmo predominantemente, em nossa pauta tradicional
de exportaes, dar escoamento a produtos que no momento
s podem ser absorvidos pelo mercado interno e permitir que
operem em regime de pleno emprego setores produtivos ora
subutilizados. Tal o caso, de modo geral, de nossa indstria
leve. Foi essa indstria a que mais se desenvolveu no Brasil e
ela que, no momento, diante das restries decorrentes da luta
contra a inflao, mais se tem ressentido da falta de mercado. Os
pases socialistas, ao contrrio, concentrando seus esforos na
indstria pesada, investiram insuficientemente na leve. A fim
de conciliar a preferncia pelo desenvolvimento da indstria
pesada e a necessidade de consumo dos produtos da indstria
leve, tais pases tero de importar estes e preferiro faz-lo em termos de permuta, para economizar suas reservas em
dlar. Existe, pois, nos pases do campo sovitico, um mercado
que pode assumir propores muito amplas para o Brasil e
que, suprindo-nos, com economia de divisas, de muitos dos
equipamentos que importamos do Ocidente, poder absorver
nossos excedentes de tecidos, aparelhos eltricos etc.
Alm de privar-nos das vantagens do intercmbio com
o Leste, no entanto, a poltica americanista situa o Brasil,
isoladamente, no mbito da hegemonia dos Estados Unidos,
o que constitui o seu mais oneroso inconveniente. Conduzido,
por essa poltica, a depender totalmente do interesse que os
323

Helio Jaguaribe

Estados Unidos possam ter em utiliz-lo como Key country, o

pas passa a ter uma significao puramente instrumental. O
maior equvoco em que incide tal orientao consiste no fato
de que frustrado, necessariamente, o prprio objetivo que
tem em vista. De fato, na medida em que essa poltica se baseie,
como pretende, em razes de carter pragmtico, e se proponha
no somente a servir a uma causa considerada como imperativo
ideolgico, mas tambm a alcanar resultados vantajosos para
o pas, como nao dotada de destino prprio, os resultados
obtidos sero inevitavelmente negativos. O que d a uma nao
destino prprio, alm de outras condies, sua capacidade
de autodeterminao e o efetivo exerccio dessa capacidade.
O pas poder, eventualmente, numa conjuntura de inevitvel
dependncia relativa, angariar benefcios do desempenho das
funes de Key country, desde que, em alguma e no desprezvel
medida, disponha efetivamente de condies para exercer outras
funes. Em tal caso, ainda que o sistema de presses a que se
ache sujeito contribua para induzi-lo ao exerccio das funes de
Key country, a circunstncia de que poderia agir de outro modo
lhe assegura uma correspondente margem de autodeterminao
e empresta ao seu desempenho o valor que o pas dominante
seria levado a pagar para convert-lo a semelhante funo. Esse
, tipicamente, o caso da Alemanha Ocidental ou do Japo.
Quando, ao contrrio, a funo de Key country algo a que um
pas aspira sem dispor de outro meio para valorizar sua posio,
o nus pelo exerccio de tal funo deixa de ser pago pelo pas
dominante e se transfere para o dominado. A condio de pas-chave, no sistema estratgico do pas dominante, algo que
324

Captulo 20
A poltica neutralista

o prprio pas dominado tem de conquistar s suas prprias

expensas e que para ele passa a constituir uma promoo. o
que, em contraste com o Japo, ocorre com Formosa. o que
ocorre, em relao Unio Sovitica, com seus satlites mais
dbeis, em contraste com a posio da China. o que, na Amrica
do Sul, tem ocorrido com o Brasil, em confronto com a Argentina,
a despeito da timidez da poltica neutralista desse pas. Muito
ao contrrio, o neutralismo, independentemente das vantagens
que proporcione o intercmbio com o Leste (ou com o Ocidente,
para os pases mais sujeitos influncia sovitica), acarreta,
como seu mais significativo benefcio, um imenso alargamento
da capacidade nacional de autodeterminao. Situados entre os
dois blocos, os pases neutros dispem, perante cada um deles,
de um poder de barganha correspondente sua importncia
estratgica.
ilustrativo, nesse sentido, o que tem ocorrido com a
Iugoslvia, o Egito ou a ndia. Acrescentem-se s vantagens
decorrentes da ampliao do poder de barganha as que resultam
da aquisio de autoridade arbitral. Diante da impossibilidade
de conduzir, alm de certos limites, as solues de fora na
disputa de vantagens estratgicas, sob pena de aumentar
demasiadamente os riscos de uma guerra que nenhum dos dois
blocos quer deflagrar, as superpotncias so conduzidas, e o
sero cada vez mais, a apelar para a arbitragem dos neutros na
soluo dos impasses que se geram no curso da Guerra Fria.
Adquirem, assim, os pases neutros importncia internacional
desproporcionada sua posio de poder. Mantendo-se o
equilbrio de foras entre os dois blocos e a inviabilidade,
325

Helio Jaguaribe

para qualquer um deles, de obter, pela vitria militar, uma

supremacia definitiva que compensasse os catastrficos efeitos
da guerra total premissas essas que o tempo confirma cada
vez mais , verifica-se que a composio do conflito americano-sovitico ter de fazer-se por transao, sendo bvio que o
papel dos neutros se tornar cada vez mais relevante. A eles
caber, nesta fase incipiente da unificao poltico-jurdica do
mundo, o exerccio de verdadeira judicatura internacional. A
posio da ndia, nesse sentido, altamente significativa. Tal
posio s tenderia a se consolidar se um pas como o Brasil,
conduzindo, provavelmente, as principais potncias da Amrica
Latina, adotasse uma poltica de terceira posio.
Cabe ainda assinalar, finalmente, em defesa da tese
neutralista, o fato de que constitui a mais relevante contribuio
que os pases subdesenvolvidos podem prestar preservao
da paz e segurana coletiva dos dois blocos conflitantes e do
mundo em geral. Na medida em que os pases subdesenvolvidos
se unam na linha da terceira posio, alm dos benefcios que
possam recolher de tal poltica, tornaro quase impossvel uma
terceira guerra mundial. Tais pases constituiro uma opinio
pblica mundial a que no podero deixar de recorrer as duas
superpotncias. O antagonismo americano-sovitico, em
lugar de processar-se em campo livre, com o mundo dividido
entre as duas superpotncias o que o conduziria a assumir,
cada vez mais, formas blicas e a concentrar-se na disputa de
vantagens estratgicas , ter de engajar-se na campanha pela
conquista da opinio pblica mundial, perante um mundo
menos comprometido e mais independente o que levar tal
326

Captulo 20
A poltica neutralista

antagonismo a assumir formas parlamentares, conducentes

sua final institucionalizao.
evidente, assim concluem os neutralistas, que, enquanto
a tese americanista no apresenta, realmente, nenhuma
possibilidade de xito pragmtico, todas as possibilidades
de tal xito se encontram no sentido da adoo, por parte
de pases como o Brasil, de uma posio de independncia e
descomprometimento para com as superpotncias.

Fundamento realista
No suficiente, para tornar recomendvel determinada
orientao poltica, apresent-la como a ideologicamente mais
vlida e pragmaticamente a mais conveniente. Importa, ademais,
que seja concretamente vivel. A aliana com os Estados Unidos,
observam os americanistas, ainda que fosse criticvel do ponto
de vista ideolgico ou pragmtico o que admitiram apenas para
argumentar , se apresenta como uma imposio na ordem dos
fatos, em virtude da irremedivel situao de dependncia na
qual se encontram em relao aos Estados Unidos pases como
o Brasil. Assim sendo, uma consistente e deliberada aliana com
os Estados Unidos ainda representa para tais pases a forma
menos onerosa de dependncia.
Contestando essa afirmao, os neutralistas sustentam
que a poltica de descomprometimento e independncia que
preconizam assenta-se em fundamentos realistas e constitui,
inclusive de um ponto de vista de poltica de poder, uma orientao
perfeitamente vivel. Realmente, a partir do reconhecimento
de que o antagonismo americano-sovitico no tende a se
327

Helio Jaguaribe

resolver pela vitria militar de uma das superpotncias sobre

a outra, dado o equilbrio de foras existente entre ambas e os
catastrficos efeitos que adviriam de uma nova guerra, segue-se
que o conflito entre os dois campos ter de revestir-se cada vez
mais de um carter parlamentar, procedendo-se composio
dos casos mais agudos por transao e arbitramento. Assim
sendo, enquanto a poltica americanista, bloqueando o pas na
rea de hegemonia dos Estados Unidos, o converte em satlite
deste por priv-lo dos meios de valer-se das composies
resultantes do equilbrio de foras, a poltica neutralista, ao
contrrio, alarga nosso poder de autodeterminao, situando-nos, juntamente com os demais neutros, numa posio arbitral.
As guerras locais travadas na Coreia e na Indochina revelaram,
precisamente, a crescente influncia internacional assumida
pela ndia, em virtude do poder arbitral de que se revestiu.
Poder-se-ia alegar que tal posio s vivel enquanto
permanecer o atual estado de paz relativa, tornando-se impossvel
a partir do momento em que se deflagrasse a terceira guerra
mundial. Ocorre, porm, em primeiro lugar, que, enquanto o
presente estado de coisas um dado concreto da situao, a
hiptese de uma nova conflagrao mundial constitui mera
suposio, de que parece cada vez mais afastar-se o curso dos
acontecimentos. Em segundo lugar, necessrio levar em conta
o fato de que, na emergncia de uma nova guerra, a situao dos
pases no depender da posio que hajam assumido e sim da
situao em que efetivamente se encontrem. Adotando desde
j uma posio americanista, o Brasil est-se engajando, por
antecipao, na guerra que vier a irromper, sem colher nenhuma
328

Captulo 20
A poltica neutralista

vantagem por esse compromisso prvio. Muito ao contrrio, ter

de sofrer, durante a Guerra Fria, os nus de achar-se condenado,
por antecipao, a participar de uma guerra que s poder lhe
ser prejudicial. Inversamente, a posio neutralista, alm de
proporcionar ao Brasil os benefcios assinalados no tpico
precedente, tem o duplo mrito de contribuir para a salvaguarda
da paz, e de, se acaso sobrevier a guerra, permitir-lhe adotar,
em face desta, sem prvios compromissos que restrinjam sua
capacidade de autodeterminao, a orientao que lhe for mais
conveniente, dentre as alternativas que a situao comporte.

329

Captulo 21
Confronto Crtico

Qualificaes prvias
O confronto crtico entre a tese americanista e a neutralista
tem sido prejudicado, de uma parte, pela intercorrncia de
preconceitos e, de outra, pela confuso de planos em que
incidem frequentemente os analistas da matria. Acrescente-se, como foi salientado, que a rotina e a falta de vitalidade, que
entorpecem, desde a Primeira Guerra Mundial, nossa poltica
exterior, muito tm contribudo para dificultar a elucidao de
problema to essencial ao destino do pas, notadamente pelo
fato, j assinalado, de que nenhum partido ou grupo poltico
tentou, a esse respeito, uma formulao sistemtica de seus
pontos de vista.
A intercorrncia de preconceitos inevitvel em tal
gnero de questo, pelo carter ideolgico que apresenta e
pelo fato de que os esforos publicitrios de ambos os lados
331

Helio Jaguaribe

introduzem uma taxa de equvoco que s pode ser superada

mediante consistente anlise histrico-sociolgica da matria.
Tais esforos publicitrios conduzem, sobretudo, a um esquematismo a-histrico e antissociolgico tendente, a partir do
ponto de vista sovitico, a apresentar o regime capitalista na
forma manchesteriana dos primrdios da revoluo industrial e
o socialismo na forma paradisaca da utopia marxista, enquanto,
a partir do ponto de vista norte-americano, o comunismo e o
regime sovitico so apresentados como sanguinrias tiranias
totalitrias e o capitalismo como o regime da liberdade e do
progresso.
No que se refere confuso de planos, ocorre que o debate
entre o americanismo e o neutralismo deve ser considerado
em trs nveis distintos o do dever ser, o do convir ser e o do
poder ser. Uma coisa so os imperativos morais e ideolgicos,
em funo dos quais determinado pas deva adotar uma dessas
posies. Outra coisa so os interesse em virtude dos quais
esta ou aquela posio se apresente como mais conveniente.
Terceira coisa, finalmente, a determinao da possibilidade e
das condies de possibilidade para que uma das posies seja
assumida por certo pas, em dada situao.
Levando em conta essas qualificaes, procuremos elucidar
a controvrsia entre os defensores das duas teses.

Confronto ideolgico
O que se deve inicialmente assinalar, no confronto
ideolgico entre as duas posies, a inteira procedncia da
formulao bsica da tese neutralista. No h, em nosso tempo,
332

Captulo 21
Confronto crtico

duas culturas em conflito, porque subsiste apenas uma cultura,

que a civilizao ocidental-universal. justamente porque
vivemos em uma s cultura que os interesses e padres dos
diversos povos se tornaram comuns e integrados e passaram
a exigir uma ordenao poltico-jurdica uniforme. Essa
integrao do mundo que conduz disputa de poder entre os
Estados Unidos e a Unio Sovitica e a ela se devem, por outro
lado, os conflitos entre as reas plenamente desenvolvidas e as
subdesenvolvidas.
No restam dvidas, em segundo lugar, quanto ao fato
de que, se a integrao poltico-jurdica do mundo se fizesse
mediante a constituio de um imprio, como prev e at
certo ponto preconiza James Burnham (defendendo a causa
do imprio norte-americano contra o sovitico), os pases
subdesenvolvidos seriam condenados, por longo tempo, a um
estatuto colonial. A histria de todos os imprios mundiais,
do romano ao britnico, bastante elucidativa a esse respeito.
E embora se deva admitir, como ocorreu nos dois imprios
citados, que a progressiva integrao do imprio conduza,
gradualmente, a uma generalizao, para todos os homens,
da cidadania metropolitana, a princpio privilegiada, deve-se
reconhecer, tambm, que esse processo tender a ser lento e
que a superioridade econmico-tecnolgica da nova metrpole
sobre as novas provncias imperiais seria incomparavelmente
mais acentuada do que a que se verificou nos imprios romanos
e britnicos, o que constituiria inevitvel tendncia a manter o
estatuto colonial das reas subdesenvolvidas.
333

Helio Jaguaribe

Em face dessas realidades, indiscutivelmente acertada

a argumentao dos neutralistas, no sentido de que a
posio ideolgica conveniente para cada pas depende de
sua posio no contexto mundial. Para os pequenos pases
plenamente desenvolvidos da Europa Ocidental, por exemplo,
a Pax Americana constitui vantajosa insero em sistema mais
amplo, que lhes proporcionar no apenas a manuteno de
seus padres de vida, como benefcios econmicos de sua
articulao com um grande mercado, dispensando-os dos nus
de prover prpria segurana externa. Diversamente, para os
grandes pases subdesenvolvidos, a formao de um imprio
mundial lhes interceptaria a carreira histrica, retardando seu
desenvolvimento e despojando-os da autonomia requerida
por sua individualidade nacional. Para tais pases, entre os
quais se incluem, notadamente, o Brasil, a Argentina, a ndia,
a Indonsia e o bloco rabe, a forma de unificao poltico-jurdica do mundo que corresponde s suas necessidades a
que se realiza, transacionalmente, mediante a converso da
ONU em parlamento mundial. A ideologia representativa dessas
necessidades e aspiraes a terceira posio.
No est isenta de equvocos, todavia, a ideologia da
terceira posio. A principal confuso a que pode conduzir e
em que efetivamente incidiram muitos de seus apologistas,
particularmente nos anos que se seguiram ao trmino da Segunda
Guerra Mundial, consistiu em pretender dar-lhe o sentido de
uma superao sinttica do capitalismo e do socialismo. certo
que ambos sistemas, quer como teorias sociais, quer como
regimes efetivos, se encontram submetidos ao processo dialtico
334

Captulo 21
Confronto crtico

da histria. Assim sendo, perfeitamente vlido falar-se de sua

superao sinttica, no sentido dialtico do termo. Acontece,
apenas, que, em virtude mesmo de ser o processo histrico
dialtico, as transformaes experimentadas pelo capitalismo
e pelo socialismo, nos ltimos cem anos, ocorreram em seu
respectivo mbito. No h uma sntese do capitalismo e do
socialismo distinta do processo histrico desses dois sistemas. A
sntese ocorre, permanentemente, no processo histrico de cada
um deles, em relao s suas contradies anteriores, e esse
fato mesmo que vem aproximando cada vez mais esses regimes
um do outro. O maior ou menor contedo democrtico que se
verifique em dado pas no decorre, como to brilhantemente
o demonstrou Schumpeter 28, de seu maior ou menor grau de
capitalismo ou de socialismo, mas de fatores histrico-sociais distintos. Nada tem a ver a ideologia da terceira
posio, por isso mesmo, com a controvrsia dos regimes, ao
contrrio do que pretendem alguns e do que, inicialmente,
supunha o prprio Nehru. A terceira posio uma ideologia
que se afirma em face do conflito norte-americano-sovitico,
tal como este empiricamente se desenrola. Rigorosamente,
portanto, caberia menos falar-se, do ponto de vista ideolgico,
de uma terceira posio, que seria tal em face de uma primeira
posio, norte-americano-capitalista, e de uma segunda
posio, sovitico-socialista, do que se falar de duas posies
que se defrontam, em nosso tempo, em funo da alternativa
do mundo contemporneo: a da unificao poltico-jurdica
28 Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, Londres, George Allen & Unwin Ltd.,
1950.

335

Helio Jaguaribe

do mundo pela constituio de um novo imprio mundial,

independentemente do fato de centrar-se tal imprio nos Estados
Unidos ou na Unio Sovitica, e a unificao poltico-jurdica
do mundo mediante o gradual consenso e a parlamentarizao
do conflito norte-americano-sovitico. Apenas em tal acepo
tem sentido a ideologia da terceira posio, e somente assim
revela sua profunda universalidade. Longe de constituir uma
posio ideolgica s compatvel com os interesses dos grandes
pases subdesenvolvidos, provoca igual apelo nos pases da
Europa Ocidental, nos aliados das duas superpotncias, como
a Gr-Bretanha e a China, e nas prprias superpotncias, cujo
antagonismo s comporta uma soluo de compromisso, ante
a crescente impossibilidade de proveitosa vitria militar de
qualquer uma delas sobre a outra.
O segundo equvoco que importa desfazer, com respeito
terceira posio, o de identific-la, atual ou potencialmente,
com uma terceira fora. Nenhum pas ou grupo de pases pode,
atualmente, fazer frente a qualquer uma das duas superpotncias
sem o concurso de uma delas. E ainda que se possa conceber,
a prazo mdio, que a unificao da Europa, fora da hegemonia
americana, a erigisse em terceira fora, ou, a prazo longo, que
uma integrao dos grandes subdesenvolvidos lhes emprestasse
um poderio econmico-militar equiparvel aos dos Estados
Unidos ou da Unio Sovitica, ocorre que a ideologia da terceira
posio se fundamenta, precisamente, na inviabilidade de
qualquer soluo de fora. No criando um novo protoimprio
que se evitar a formao do imprio mundial. O imperialismo
mundial s pode ser evitado se os atuais antagonismos forem
336

Captulo 21
Confronto crtico

ajustados transacionalmente, pela mediao arbitral dos

neutros. O que a terceira posio tem em vista e o que constitui
sua razo de ser a instaurao dessa instncia mundial de
arbitramento e o fortalecimento das condies que conduzem
composio transacional dos interesses.
O terceiro equvoco, finalmente, a elucidar quanto
terceira posio, o de sua suposta indiferena em face das
diversidades existentes entre os Estados Unidos e a Unio
Sovitica. Tal equvoco, at certo ponto, resulta do primeiro,
j analisado. Na medida em que se entenda que o sentido
histrico-ideolgico da terceira posio a superao sinttica
do capitalismo e do socialismo, bem como do processo emprico
desses dois regimes em pases como os Estados Unidos e a
Unio Sovitica, respectivamente, nessa mesma medida tende-se a considerar os dois regimes e o comportamento interno e
externo dos EUA e da URSS como equiparveis e equivalentes.
Ora, se a-histrico e antissociolgico manter-se, sobre tais
regimes e pases, um juzo esttico e dogmtico, tampouco
vlido, de qualquer ponto de vista, incidir em indiscriminada
equiparao. A apreciao do capitalismo e do socialismo,
como se assinalou em captulo precedente, no pode ser feita
em termos abstratos, como se qualquer deles contivesse, por
princpio, elementos determinadores de sua preferibilidade. A
apreciao de tais regimes s vlida em situao. Em situao,
porm, possvel estabelecer critrios de preferncia. Tais
critrios permitem concluir, para dado pas, em dado momento,
a favor da preferibilidade relativa de um regime sobre o outro.
obvio, nesse sentido, que o capitalismo e o socialismo,
337

Helio Jaguaribe

em suas atuais formas, so os regimes mais convenientes,

respectivamente, para os Estados Unidos e a Unio Sovitica.
indiscutvel que os pases da Europa Ocidental tm mais a lucrar
com o sistema capitalista e que a China s poderia lograr seu
desenvolvimento econmico-social pelo comunismo. certo,
igualmente, que para pases como o Brasil e a Argentina o
capitalismo constitui a frmula mais indicada, a menos que a
burguesia nacional desses pases se mostre incapaz de exercer,
no prazo histrico de que dispe, a misso que lhe cabe. Em
pases como a ndia, ao contrrio, e, mais tipicamente, como a
Indonsia, duvidoso que o capitalismo, ainda que adaptado
s condies locais, logre dar o mesmo rendimento que poderia
apresentar um socialismo consistentemente aplicado29.
Essa diferenciao de apreciaes, de acordo com as
diferenas reais e ideais que se verifiquem em cada situao
e com as particularidades do modelo socialista, permite que
participem, igualmente, da terceira posio, pases de diferente
regime. Por outro lado, esse mesmo senso discriminativo deve
29 preciso evitar, na apreciao da matria, todas as formas de automatismo. Assim como,
enquanto modelos econmico-sociais, nem o capitalismo nem o socialismo apresentam,
per se, condies determinantes de sua preferibilidade, assim, por outra parte, no tocante ao
socialismo, o fato de que a situao concreta de dado pas o torne prefervel ao capitalismo,
como modelo, no importa no xito automtico do regime. E nisso reside a maior diferena
prtica entre ambos os modelos e sua curiosa contradio com seus respectivos pressupostos
ideolgicos. De fato, apoia-se o capitalismo nos princpios da liberdade de contrato e na eficcia
social das decises da vontade, comandadas pela compreenso inteligente, por parte de cada
indivduo, de seus prprios interesses. Opostamente, baseia-se o socialismo na eficcia social
da administrao dos interesses coletivos pela prpria coletividade, por meio de seus agentes
componentes. D-se, porm, que, enquanto o modelo capitalista opera eficazmente, de modo
geral, sempre que aplicado em pases cujas condies tornam recomendvel a sua adoo, o
modelo socialista, mesmo para os pases cuja situao o torne mais recomendvel, pode ser
conduzido a completo malogro. A eficcia do modelo socialista, alm de depender, como ocorre
com o capitalista, das condies de dado pas, depende ainda da forma pela qual, em tal pas,
seja efetivamente aplicado o socialismo.

338

Captulo 21
Confronto crtico

aplicar-se em relao ao comportamento externo e interno das

duas superpotncias e de todos os pases, de modo geral. O fato
de que a ordenao poltico-jurdica do mundo no se possa
mais processar seno por formas transacionais no impede que,
do ponto de vista da terceira posio, se possa e deva estabelecer
distines entre o comportamento dos Estados Unidos e o
da Unio Sovitica, em cada caso concreto, ou em relao a
aspectos determinados de sua vida interna. bvio, assim, que
o cidado norte-americano goza de maior segurana e liberdade
que o sovitico. O que no seria bvio, mas equivocado, seria
julgar essa diferena pelo mesmo critrio, ignorando-se que a
maior alienao poltico-civil do cidado sovitico foi o preo
e a consequncia imediata do esforo de desenvolvimento e
de preservao de sua independncia e autonomia, intentado
pela Unio Sovitica aps a revoluo de outubro. Da mesma
forma, bvio, como assinalou Sartre, entre muitos outros30,
que a represso, pela Unio Sovitica, da revolta da Hungria,
constituiu uma criminosa anteposio de seus interesses
estratgicos a quaisquer outras consideraes, com resultados
finais nitidamente negativos. O mesmo, embora em grau
muito menor, cabe dizer da interveno norte-americana na
Guatemala, para derrubar o governo Arbenz.
No significa, assim, a terceira posio uma atitude de
indiscriminao fatual e axiolgica. Muito ao contrrio, tem
como caractersticas a assuno e o refinamento do senso
crtico. Visa a uma institucionalizao dos conflitos mundiais
que force as grandes potncias a respeitarem a opinio pblica
30 Jean-Paul Sartre, Le Fantme de Staline, in Les Temps Modernes, Paris, janeiro de 1957.

339

Helio Jaguaribe

do mundo e a se comportarem em consequncia. E assim como,

para uma comunidade nacional, a ideologia democrtica nem
admite que a luta dos partidos se transforme em guerra civil,
nem priva, por isso, os cidados, de aprovar ou desaprovar, em
cada caso, a atitude dos partidos, assim, para uma comunidade
internacional unificada pela mesma civilizao e carente de
uma ordenao poltico-jurdica integrada, a ideologia da
terceira posio condena as solues de fora sem prejudicar as
manifestaes de aprovao ou censura das naes em relao
uma s outras, constituindo, muito ao contrrio, essa opinio
pblica internacional a base para a instituio de um parlamento
mundial.

Confronto pragmtico
Como se assinalou, o problema prtico de saber se o
neutralismo convm ou no a dado pas, como o Brasil,
independente das opinies que se possa ter sobre se tal posio
deve ou pode ser assumida pelo pas em apreo. So tpicos, nesse
sentido, os casos da Gr-Bretanha e da China. Considerados
de certo aspecto, importa reconhecer, luz das consideraes
anteriores, que tais pases deveriam alinhar-se na terceira
posio, uma vez que, assim procedendo, dariam peso definitivo
formao e consolidao de uma opinio pblica mundial
descomprometida e independente, capaz, por isso mesmo, de
tornar aceitveis, em grau mximo, as suas decises arbitrais.
Pragmaticamente, no entanto, entende a Gr-Bretanha que seus
interesses coloniais e outros se encontram melhor resguardados
com a aliana americana, enquanto a China, sofrendo o bloqueio
340

Captulo 21
Confronto crtico

dos Estados Unidos e a permanente ameaa de sua agresso, por

intermdio do governo ttere de Formosa, julga indispensvel
sua segurana pertencer ao bloco sovitico.
No caso do Brasil, cujos interesses se concentram,
predominantemente, na promoo do prprio desenvolvimento,
o neutralismo , obviamente, a posio mais vantajosa. O
problema com que o pas se defronta, como a seguir se ver,
consiste, quase exclusivamente, em verificar se a neutralidade
lhe possvel, nenhuma dvida podendo persistir quanto ao fato
de que tal posio seja a que mais lhe convenha. Nesse sentido,
plenamente procedente a argumentao dos neutralistas
quanto ao fato de que, nem a complementaridade brasileiro-norte-americana absoluta, nem tal complementaridade, na
ampla medida em que se manifesta, poder ser devidamente
utilizada se o pas no dispuser de suficiente independncia e
poder de barganha.
certo, como assinalam os americanistas, que, de
certo aspecto, os vnculos entre o Brasil e os demais pases
subdesenvolvidos so remotos e fracos, porquanto tais pases,
na verdade, concorrem uns com os outros na exportao dos
mesmos produtos e na igual procura de capitais estrangeiros.
tambm certo, como alegam, que no se pode proceder
transposio, para o plano internacional, das tcnicas que
revelaram tanto xito, no plano domstico, para a efetivao,
pelas classes assalariadas, de suas reivindicaes econmico-sociais. Falta ao mundo, em conjunto, a integrao que existia
nas naes europeias e nos Estados Unidos quando, na segunda
metade do sculo XIX, se travaram os mais decisivos embates
341

Helio Jaguaribe

da luta de classes. Ademais, no ocorre, com as naes, a

especializao que se verifica nos diversos setores internos do
trabalho, graas qual os trabalhadores de cada setor lograram
impor ao respectivo patronato o atendimento de suas exigncias.
No se trata, porm, no que toca ao neutralismo, de repetir,
na escala internacional, as lutas sociais ocorridas no mbito
de cada pas. A articulao, na terceira posio, dos pases
subdesenvolvidos, e sua coordenao por reas geoeconmicas,
visa menos pressionar as superpotncias do que tornar
impraticvel o exerccio das diversas formas de presso a que
tais pases, isoladamente, se encontram sujeitos de parte das
superpotncias. Nesse sentido, a terceira posio tem alcance
sobretudo defensivo e negativo.
Positivamente, o que se tem em vista utilizar da melhor
forma as oportunidades do intercmbio internacional, sem
compromissos cerceadores, e de valorizar a posio estratgica
de um pas como o Brasil, dotando-o de maiores possibilidades
de ao. Nesse sentido, perfeitamente vlida a comparao
com os Estados Unidos em sua fase de desenvolvimento, quando
esse pas, desde sua independncia at s vsperas da Primeira
Guerra Mundial, se pautou por um estrito neutralismo, face
aos conflitos europeus. O problema de saber se um pas em
desenvolvimento, como o Brasil, nas atuais condies do mundo,
pode repetir a mesma poltica distinto, evidentemente, do
reconhecimento de que tal poltica lhe seria a mais conveniente.

342

Captulo 22
Condies e Possibilidades do Neutralismo

O problema do confronto realista

De acordo com o at agora exposto, parece evidente que
a terceira posio, como poltica de descomprometimento e de
independncia em face do conflito norte-americano-sovitico,
, ideologicamente, a mais representativa e autntica e,
pragmaticamente, a mais vantajosa para pases como o Brasil.
O verdadeiro problema se apresenta no plano de sua viabilidade
prtica. Pode efetivamente o Brasil, na situao geoeconmica e
tecnolgica em que se encontra, adotar uma poltica de terceira
posio?
Os americanistas, que nesse plano dispem de suas mais
poderosas razes, negam tal possibilidade. No possvel uma
neutralidade que no conte com os meios suficientes para
impor-se. O xito da neutralidade norte-americana, no sculo
XIX, foi devido ao duplo fato de os conflitos da poca terem,
343

Helio Jaguaribe

em primeiro lugar, carter bem mais restrito do que hoje,

exprimindo interesses que no conduziam ainda necessidade
de dominao mundial, e, em segundo, de no se encontrarem
apoiados os interesses conflitantes em recursos tecnolgicos
to decisivos. Acrescente-se que os Estados Unidos, em virtude
de seus recursos naturais e de seu rpido desenvolvimento,
dispunham de uma independncia e de uma autonomia, em face
das grandes potncias europeias, que o Brasil est longe de ter,
em relao aos Estados Unidos. Por outro lado, o atual exemplo
da ndia pouco significativo, em virtude de sua situao
geogrfica e das no desprezveis vantagens que lhe proporciona
o fato de pertencer Commonwealth. Por isso mesmo que a
ndia se acha localizada na rea de menor influncia dos Estados
Unidos, mais prxima da Unio Sovitica que daquele pas e na
vizinhana da China, sua neutralidade j representa, at certo
ponto, uma vantagem estratgica dos Estados Unidos sobre a
Unio Sovitica. O Brasil, ao contrrio, situado no hemisfrio
americano, no somente se encontra demasiadamente
dependente dos Estados Unidos para lhes poder impor sua
neutralidade como, ademais, ao passar de uma poltica de aliana
para a terceira posio, infligiria aos Estados Unidos uma perda
estratgica, com um correspondente benefcio, para a Unio
Sovitica, que aquele pas no poderia tolerar. Nesse sentido,
a posio do Brasil seria mais assemelhvel dos satlites
soviticos da Europa central que da ndia, e uma demasiada
independncia internacional do Brasil conduziria os Estados
Unidos, ainda que em forma eventualmente diversa, a uma
represso to eficaz quanto a empregada pela Unio Sovitica
em relao Hungria.
344

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

Contestando essas observaes, os neutralistas sustentam

que, diante do impasse da guerra, um pas como o Brasil pode,
perfeitamente, adotar uma poltica de independncia para com
os Estados Unidos, os quais no disporiam de condies para
nos compelir a retornar ao seu bloco. O prprio acrscimo de
poder de barganha que o Brasil lograria, com tal poltica, lhe
permitiria manter-se nela, j ento investido de autoridade
arbitral semelhante da ndia. Se acaso viesse a sobrevir a
guerra, o pas disporia de condies para escolher a orientao
que mais lhe conviesse, nas circunstncias do momento, sua
situao, em tal hiptese, dependendo menos da posio que
houvesse tomado do que da situao em que efetivamente se
encontrasse, a qual seria tanto mais independente quanto mais
se houvesse beneficiado das vantagens do neutralismo.
Confrontadas as razes invocadas de ambos os lados,
a nica concluso a que se pode, inicialmente, chegar
a verificao do fato de que no tem sentido discutir tal
problema na base de consideraes de carter global e esttico.
Realmente, h variveis a introduzir nesse problema que
alteram, completamente, sua apreciao. Essas variveis dizem
respeito, em primeiro lugar, situao interna do Brasil. So
completamente distintas as possibilidades de o Brasil assumir
uma poltica exterior independente conforme, domesticamente,
prevaleam as foras latifndio-mercantis ou as foras
vinculadas ao desenvolvimento, constituindo essa alternativa
a principal condio de que depender a possibilidade e o grau
de independncia de nossa poltica exterior. Em segundo lugar,
as variveis que condicionaro tal possibilidade se referem
345

Helio Jaguaribe

aos suportes externos que logre obter nossa poltica exterior,

dentro das variaes da conjuntura mundial. Uma coisa seria
o neutralismo brasileiro como esforo isolado, no mbito da
Amrica Latina, sem apoios na Europa, no Japo e nos blocos
afro-asitico e rabe e desassistido pelos pases do campo
socialista, e outra coisa seria um neutralismo brasileiro que
dispusesse do apoio dessas foras. A terceira ordem de variveis
a levar em conta a que concerne aos objetivos concretos
que persiga nossa poltica neutralista e s formas de que
efetivamente se revista, em face do conflito norte-americano-sovitico. A quarta ordem de variveis, finalmente, se relaciona
com o desenvolvimento do conflito norte-americano-sovitico
e com a conduta de cada uma das superpotncias em relao
aos pases neutros, notadamente com o comportamento que os
Estados Unidos venham a adotar em relao ao Brasil.
Como se v, a discusso esttico-globalista da matria
carece de sentido e reflete, na prtica, as opes ideolgicas
prvias. porque se entende que o Brasil deva adotar uma
posio americanista ou neutralista que se propende a julgar
essa ltima, em bloco, impossvel ou possvel. Essa verificao
se reveste de grande importncia a partir do momento em que
se comprove, como ficou evidenciado, que o neutralismo ,
ideologicamente, a poltica mais representativa e autntica para
o Brasil e, pragmaticamente, a mais conveniente. Na base de tais
premissas, cabe s correntes vinculadas ao desenvolvimento
brasileiro exercer severa crtica de suas prprias formulaes,
no que tange ao neutralismo, de sorte a expurg-las de todas
as formas de utopismo e wishfull thinking e, para os mesmos
346

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

fins, mas em termos opostos, exercer uma crtica igualmente

severa das formulaes conducentes negao da possibilidade
de nosso neutralismo, de sorte a desmascarar o que nelas
seja decorrncia de ideologias e interesses contrrios ao
desenvolvimento do pas e plena e final configurao da nao
brasileira.
Feitas essas qualificaes, importa, dentro dos critrios
assinalados, proceder ao confronto crtico das duas teses.

Neutralismo e desenvolvimento
Como acertadamente foi indicado por Guerreiro Ramos31,
a segurana nacional, como conceito e como prtica, varia
de acordo com as transformaes internas de cada pas. A
segurana nacional uma para os pases subdesenvolvidos e
semicoloniais, outra para pases em fase de desenvolvimento
e de conquista de sua autodeterminao. A poltica exterior,
que, alm de instrumento de segurana nacional, tem como
um de seus fins a preservao de tal segurana, acusa a mesma
variao. Foi porque o Brasil semicolonial da Repblica Velha
consistia, sobretudo, em um processo complementar das
economias dominantes que, no perodo que vai da Primeira
e Segunda Guerra Mundial, a diplomacia brasileira assumiu
um carter ornamental e cosmopolita. E foi porque o Brasil se
tornou economicamente dependente dos Estados Unidos que,
a partir da Segunda Guerra Mundial, nossa poltica exterior se
submeteu desse pas. Assim, ao analisar a possibilidade de
31 Guerreiro Ramos, Ideologias e Segurana Nacional, Rio de Janeiro, Instituto Superior de Estudos
Brasileiros, 1957.

347

Helio Jaguaribe

uma poltica neutralista, reconhecida como ideologicamente

vlida e pragmaticamente conveniente, para nosso pas, a
primeira investigao a fazer diz respeito s condies internas
de possibilidade de tal poltica.
A prazo mdio ou longo, o problema tende a se desfazer
pelo curso mesmo do nosso desenvolvimento. Na medida em
que se realize o desenvolvimento econmico-social do pas e se
consolide sua revoluo nacional-democrtica, as foras que j
se tornaram dominantes na economia brasileira, mas ainda no
dispem de influncia social e de poder poltico correspondentes,
adquiriro tal influncia e tal poder. Restabelecida a unidade
interna, tais foras disporo de condies para imprimir ao
Estado as caractersticas e a orientao que se ajustem s suas
necessidades, entre as quais se situar, em poltica exterior, a
adoo de uma posio neutralista.
O problema que se apresenta, a curto prazo, o de saber
como, enquanto perdurar a diviso do pas entre as correntes
desenvolvimentistas e as vinculadas ordem semicolonial,
poder o Brasil assumir uma posio internacional de
independncia. Esse problema diz respeito, simultaneamente,
ao comportamento da opinio pblica e s formas estruturais e
funcionais do Estado.
O Estado cartorial, como produto e instrumento da poltica
de clientela, incapaz de adotar qualquer poltica exterior
prpria, seja neutralista ou americanista, por isso que tal
Estado ainda no , efetivamente, uma ordenao e uma agncia
poltica, mas apenas um compromisso multiprivado. Alm disso,
a diviso da opinio pblica a respeito de premissas e valores de
348

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

base, como sejam os que dizem respeito ao consistente propsito

de desenvolvimento econmico e s medidas adequadas
sua promoo, impede, igualmente, a formao de suportes
internos para uma atuao coerente e eficaz. Caberia, assim,
uma resposta francamente negativa quanto possibilidade
imediata, do ponto de vista das condies internas, de vir o
Brasil a adotar uma poltica exterior independente e prpria.
Sem prejuzo do que foi dito, ocorre que a situao
imediata do pas se caracteriza, como j assinalado, por sua
transitoriedade. Vivemos os ltimos momentos do equilbrio
instvel entre o desenvolvimento e o semicolonialismo.
Poder suceder, sem dvida, que a balana, contrariando
as mais razoveis expectativas, venha a pender a favor do
semicolonialismo. Em tal caso, evidentemente, no se poder
mais cogitar de uma poltica exterior independente, nem esta
conservaria sentido algum. A nao brasileira seria conduzida a
impasse e abortaria, como figura histrica prpria. Tudo indica
o contrrio, no entanto. Se assim for, a liquidao do Estado
cartorial e a formao de uma opinio pblica consciente
e responsvel proporcionaro os instrumentos e as bases
necessrios a uma poltica exterior adequada aos interesses
nacionais.
A prazo curto, enquanto subsiste o instvel equilbrio
de foras, as possibilidades de uma poltica exterior prpria
devem ser consideradas em funo das tendncias evolutivas do
processo nacional. O surto cada vez mais vigoroso e generalizado
do nacionalismo constitui, desde logo, crescente obstculo para
que, na medida em que a gratuita inconsistncia de nossa poltica
349

Helio Jaguaribe

exterior ceda o passo a uma diplomacia deliberada e consciente,

esta possa ser encaminhada no sentido americanista. Ainda
durante a sobrevivncia do Estado cartorial, portanto, s na
remota hiptese de vir a formar-se franca predominncia das
foras semicoloniais poderia orientar-se em sentido oposto ao
do neutralismo e a poltica externa do Brasil. Dar-se-ia, por
acaso, que, antes da liquidao do Estado cartorial e da final
consolidao da nao brasileira, nossa poltica exterior pudesse,
de fato, transitar de formas puramente negativas em relao ao
americanismo a formas positivas de independncia e autonomia?
Como bvio, tal questo no comporta previses histrico-sociolgicas, por isso mesmo que se formula para um perodo
entendido, por definio, como anterior s transformaes
econmicas, sociais e polticas que constituiriam suas naturais
determinantes. Ainda assim, parece mais razovel uma resposta
afirmativa.
De fato, o prprio das fases de equilbrio instvel, em
relao a qualquer sociedade, no , como ocorre em relao aos
fenmenos fsicos, o de estabelecer uma provisria imobilidade.
As sociedades em equilbrio instvel esto sujeitas a contnuas
transformaes, seu equilbrio decorrendo no da imobilidade
das foras sociais, mas do fato de seus avanos e recuos se
compensarem relativamente. No caso brasileiro, enquanto
diversos fatores ainda continuarem impedindo uma definitiva
afirmao e supremacia das foras ligadas ao desenvolvimento,
embora, alm disso, estas tenham experimentado srios
reveses em diversos setores e de vrios aspectos, h um sensvel
alargamento de sua rea de influncia em alguns setores to
350

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

essenciais como o das Foras Armadas e o da burocracia tcnica

da Unio e dos principais estados do pas. Ora, se certo que
a transformao do Estado cartorial em Estado funcional
que constitui o principal requisito de uma poltica exterior
prpria s poder ocorrer, entre outras condies, quando
se transformarem os processos e os resultados do mecanismo
eleitoral, no menos verdade que a institucionalizao de
certos setores e atividades do Estado cartorial lhes imprime
sentido e lhes confere possibilidades de ao totalmente
distintos dos que apresenta o Estado, em conjunto. Assim, por
exemplo, est ocorrendo com alguns dos setores e das atividades
essenciais do Estado, na rbita econmica. Organismos como
o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico, a Cacex e a
Sumoc j representam agncias altamente funcionais de Estado,
que se distinguem completamente do seu conjunto cartorial.
Igualmente, no que se refere segurana nacional, a despeito
do cartorialismo predominante no Ministrio da Justia e
em rgos-chave como o Departamento Federal de Segurana
Pblica, o Conselho de Segurana Nacional est-se revestindo,
cada vez, de sentido plenamente funcional. Correspondem tais
rgos, precisamente, queles que se encontram sob o controle
dos setores mais dinmicos das Foras Armadas e da burocracia
tcnica da Unio.
Aplicando questo em exame os ensinamentos dessas
observaes, pode-se prognosticar, inicialmente, que a
poltica exterior, por sua estreita vinculao com a segurana
nacional, tende a ser submetida a uma elaborao colegiada,
relativamente isenta das influncias clientelistas e cartoriais.
351

Helio Jaguaribe

medida que, paralelamente, no mbito do Itamaraty, se

tornem mais influentes os diplomatas de formao tcnica,
as circunstncias tendero a encaminhar-se no sentido da
criao de um Conselho de Poltica Exterior, que assumir a
policy making de nossa diplomacia. Um conselho desse gnero,
ainda que sujeito a regime mais informal, tender a refletir a
orientao desenvolvimentista, que j se tornou predominante
nos rgos citados, e assim encaminhar nossa poltica exterior
para uma posio de independncia e autonomia. Por outra
parte, como a experincia j o revelou em relao aos outros
rgos mencionados, o fato de nossa poltica exterior se tornar
dependente de um rgo colegiado lhe dar muito maior
capacidade de resistncia aos grupos de presso que tentam,
particularmente por intermdio da grande imprensa, manter o
Brasil na posio de satlite dos Estados Unidos.
No sero tais fatos, por si mesmos, suficientes para
possibilitar ao pas, desde logo, uma poltica exterior
totalmente prpria e independente, inclusive porque, como
j foi indicado, a viabilidade de tal poltica depende de outras
variveis. Ocorre, no entanto, que a poltica exterior exerce
um dos mais decisivos condicionamentos na poltica geral do
pas. A partir do momento no qual, em virtude das tendncias
assinaladas, a poltica exterior brasileira passe a ser elaborada
por uma agncia colegiada representativa de nosso processo de
desenvolvimento, este, de modo geral, se tornar prontamente
mais vigoroso e acelerado. O equilbrio instvel entre as foras
desenvolvimentistas e as semicoloniais tender a ser rompido,
a favor daquelas. Esse mesmo fato contribuir, poderosamente,
352

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

para apressar a liquidao do Estado cartorial. Em tais condies,

formar-se- um processo de inter-relaes que tender a ser
irreversvel e cujos efeitos se aceleraro cada vez mais.
Assim, em face da questo formulada, parece lcito
responder que, a despeito da incapacidade do Estado cartorial
para o desempenho de uma poltica exterior prpria e apesar
dos obstculos decorrentes da diviso da opinio pblica a
respeito de questes essenciais ao nosso desenvolvimento,
a poltica exterior brasileira tender a sofrer cada vez mais a
influncia dos setores desenvolvimentistas. Tal influncia
conduzir institucionalizao de nossa policy making exterior,
o que importar em crescente afirmao de independncia de
nossa diplomacia e repercutir, internamente, como fator de
acelerao do processo de desenvolvimento e de liquidao do
Estado cartorial.

Neutralismo e apoio externo

Se, nas condies analisadas, perfeitamente possvel,
para o Brasil, a adoo de uma poltica exterior independente e
prpria, do ponto de vista externo tal poltica s ser vivel se
contar com o devido apoio internacional. Essa outra das razes
pelas quais a discusso da possibilidade, em termos de realismo
poltico, da tese neutralista no pode ser tentada em abstrato.
O problema que se apresenta, a esse respeito, o de saber se
uma atitude de independncia e descomprometimento do
Brasil, em relao ao antagonismo norte-americano-sovitico,
contaria com o necessrio apoio internacional. Por motivos
metodolgicos reservou-se, para considerao isolada, o estudo
353

Helio Jaguaribe

da reao que tal poltica despertaria nos Estados Unidos e na

Unio Sovitica.
Como bvio, no entanto, os dois problemas se entrelaam,
na medida em que as reaes dos Estados Unidos e da Unio
Sovitica podero condicionar as dos demais pases. Tal
condicionamento, no entanto, s seria sensvel se o neutralismo
brasileiro fosse entendido, pelos Estados Unidos, como grave
risco estratgico, o que no dever ocorrer por motivos que a
seguir sero esclarecidos.
Qual seria, portanto, sem contar com uma reao extrema
de parte dos Estados Unidos, o comportamento internacional a
respeito do neutralismo brasileiro? A matria apresentada duas
facetas distintas, conforme seja considerada a partir do Brasil
ou a partir dos demais pases.
De fato, do ponto de vista dos demais pases, excludos
os Estados Unidos, o neutralismo brasileiro no poderia ter
consequncias prejudiciais para o Brasil, uma vez que, nas
presentes condies, o engajamento de tais pases em face do
antagonismo norte-americano-sovitico muito mais induzido
por esse antagonismo do que determinado por seus interesses
internos. Cabe mesmo salientar que, por efetivo que possa
ser, em relao a pases como a Gr-Bretanha e a Alemanha,
seu interesse pela preservao e pelo fortalecimento da
Aliana Atlntica, o neutralismo brasileiro seria considerado
como um debilitamento relativamente secundrio das foras
antissoviticas, ao passo que tais pases julgariam proveitosa,
para suas relaes comerciais com o nosso, a adoo, pelo Brasil,
de uma poltica de independncia em relao a Washington.
354

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

A nica consequncia de tal poltica que sensibilizaria a Gr-Bretanha e, j agora, no mais a Alemanha, mas a Frana,
seria a de o Brasil transferir, para a prtica, sua atual posio
de anticolonialismo terico. Deixando esse aspecto da questo
para posterior exame, tem-se que o neutralismo brasileiro, de
modo geral, seria bem recebido pelos pases europeus e pelo
Japo e entusiasticamente acolhidos pelos blocos afro-asitico
e rabe.
No esse, todavia, o aspecto do problema que importa
elucidar, e sim sua considerao a partir da posio do
Brasil. Realmente, para que o Brasil adote uma poltica
de descomprometimento, no basta que tal poltica seja
favoravelmente recebida pelos demais pases, com excluso dos
Estados Unidos, mas necessrio, alm disso, que encontre
apoio internacional suficiente para neutralizar a capacidade
de represlia dos Estados Unidos. Como a seguir se ver,
os Estados Unidos teriam relativamente pouco a temer do
neutralismo brasileiro, na medida em que se certificassem
de que esse neutralismo nem seria uma justificao para o
ingresso do Brasil na rbita sovitica, nem exporia nosso
pas influncia ou interveno da Rssia. Sem embargo, no
entanto, do fato de no se apresentar, para os Estados Unidos,
como risco estratgico positivo, tal poltica se revestiria de um
trplice e sensvel inconveniente. O primeiro seria a excluso do
Brasil do sistema defensivo americano, particularmente no que
se refere possvel utilizao, pelos Estados Unidos, de bases
em nosso pas. O segundo, o exemplo de descomprometimento,
que reforaria o neutralismo afro-asitico-rabe e arrastaria
355

Helio Jaguaribe

ao neutralismo a Amrica Latina. O terceiro, a perda de

influncia econmico-poltica dos Estados Unidos na Amrica
Latina, em geral, e no Brasil, em particular. Por esses motivos,
os EUA envidariam todos os esforos para compelir o Brasil a
permanecer no bloco americano, valendo-se, particularmente,
de sanes econmicas. para a conteno dessas sanes que
o Brasil necessitaria de apoio internacional.
A primeira condio para neutralizar o poder de represlia
dos Estados Unidos a unio da Amrica Latina, baseada numa
estreita e operante vinculao entre o Brasil e a Argentina. A
rivalidade brasileiro-argentina, compreensvel na fase colonial
e semicolonial dos dois pases, tornou-se, para ambos, a
partir do momento em que enveredaram pelo caminho do
desenvolvimento econmico-social, um contrassenso cada
vez mais oneroso. No esta a ocasio para estudar o aspecto
econmico da questo, que certamente um dos seus dois
aspectos mais importantes. Assinale-se, apenas, que a falta
de entrosamento econmico entre o Brasil e a Argentina est
conduzindo ambos os pases a uma concorrncia reciprocamente
desvantajosa em todos os setores em que as condies de
produtividade de um deles se manifeste superior do outro. No
ser vivel nem aconselhvel, evidentemente, levar s ltimas
consequncias os princpios da diviso do trabalho entre os dois
pases. Mas obviamente indispensvel sua relativa integrao
econmica, na base de um mercado comum, ainda que sujeito
regulamentao acautelatria dos interesses de cada parte.
Sem prejuzo, no entanto, dos relevantes interesses
econmicos que militam a favor de uma estreita aproximao
356

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

entre o Brasil e a Argentina, os interesses polticos dos dois

pases exigem a adoo de uma diretriz comum para sua atuao
internacional. Com efeito, se a rivalidade brasileiro-argentina,
at a Primeira Guerra Mundial, contribuiu para enfraquecer a
posio relativa de ambos os pases perante a Gr-Bretanha, a
simples falta de coordenao entre a poltica exterior dos dois
pases, aps Segunda Guerra Mundial, constitui o principal
fator poltico da impotncia internacional dos pases latino-americanos e de sua satelitizao aos Estados Unidos. Quando
se compara, realmente, o extraordinrio poder de barganha de
que poderiam dispor os pases latino-americanos, em face dos
Estados Unidos, com a inanidade de sua posio, tal como se
revela no mbito da OEA, a cujas reunies, j agora, o delegado
norte-americano no se digna dedicar mais de 24 horas, e
quando se compara a importncia da votao latino-americana
na ONU completa falta de influncia de que se ressentem
aqueles pases no parlamento internacional, verifica-se at que
ponto a desarticulao fatal para os pases latino-americanos.
Tal desarticulao, no entanto, sem prejuzo de outros fatores,
decorre essencialmente da descoordenao brasileiro-argentina.
A posio relativa e absoluta desses dois pases, na Amrica
Latina, de tal ordem que, sem o ntimo ajuste de suas polticas,
o sistema latino-americano no logra integrar-se, ficando cada
repblica latino-americana relegada ao prprio isolamento,
assim como o entrosamento argentino-brasileiro acarretaria,
quase automaticamente, a articulao da Amrica Latina.
Independentemente, pois, de qualquer aspirao do Brasil
ao neutralismo, sua articulao com a Argentina constitui
357

Helio Jaguaribe

imperativo estratgico elementar para ambos os pases e

para o sistema latino-americano, em conjunto. Em face
daquela aspirao, porm, tal articulao representa absoluta
necessidade. No implica isso, rigorosamente, o corolrio de
que, sem o neutralismo argentino, se tornar impossvel o
brasileiro. A Argentina, embora dispondo de maior autonomia
econmica em relao aos Estados Unidos, tem logrado manter
uma quase neutralidade, a despeito da desarticulao at hoje
existente entre sua poltica exterior e a brasileira. Por sua vez,
o neutralismo brasileiro no se tornaria, necessariamente,
impossvel, se dele tambm no participasse a Argentina.
Seria impossvel nosso neutralismo, todavia, ou pelo menos
muito mais difcil, se, adotado isoladamente, encontrasse
de parte da Argentina uma poltica de hostilidade ou de no
cooperao. Isso porque, em face da diviso ou do antagonismo
argentino--brasileiro, os demais pases da Amrica Latina
persistiriam em sua presente linha de passividade para com
os Estados Unidos, permitindo-lhes a aplicao de represlias
contra o Brasil. Diversamente, em face de uma estreita
cooperao brasileiro-argentina, os pases latino-americanos
sentiriam reforada a solidariedade regional e poderiam impor
aos Estados Unidos ou a neutralidade geral da rea ou, ao menos,
o acatamento da neutralidade das repblicas latino-americanas
que acompanhassem o Brasil nessa orientao.
Em tal conjuntura, uma aliana ofensiva e defensiva
brasileiro-argentina, quanto possvel apoiada em melhor
articulao da economia dos dois pases, acarretaria, de
358

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

imediato, a inverso das regras do jogo de poder na Amrica

Latina ou, pelos menos, na Amrica do Sul. Em lugar de os pases
latino-americanos se encontrarem na contingncia de competir
entre si na disputa das preferncias norte-americanas, fazendo
concesses polticas em troca de reais ou supostas vantagens
econmicas, o novo estatuto da Amrica Latina se encaminharia
para a independncia entre as reas do poltico e do econmico.
Aquela, comandada pelos princpios de no interveno e da
solidariedade latino-americana, permaneceria relativamente
ao abrigo das vicissitudes econmicas. E a economia latino-americana,

fortalecida

pela

autodeterminao

poltica

conquistada pela regio, passaria a valer por seu peso especfico,

liberada da hipoteca poltica que hoje lhe impe um pesado
coeficiente de desvalorizao. Alm desse efeito imediato, a
aliana brasileiro-argentina conduziria participao do Chile
e do Uruguai, com a provvel adeso do Paraguai e da Bolvia,
compondo um slido eixo de solidariedade sul-americana em
torno do qual se organizaria a terceira posio latino-americana.
No bastaria a aliana com a Argentina, porm, para
proporcionar ao Brasil os suportes externos requeridos por
seu neutralismo. O resguardo do Brasil contra a capacidade de
represlias dos Estados Unidos exige que, alm da montagem
de um mecanismo defensivo, mediante a solidariedade latino-americana, o Brasil se assegure alternativas de mercado e de
capitais que dissuadam os Estados Unidos de qualquer tentativa
de presso. A maior dificuldade, para esse efeito, reside na
obteno de outro escoamento para o caf ora exportado para os
359

Helio Jaguaribe

Estados Unidos, dificuldade essa que representa a mais sensvel

debilidade estratgica do pas. Tal obstculo, todavia, no
irremovvel. O problema que se apresenta, desde logo, no o
de encontrar outro escoamento permanente para a totalidade
de caf que exportamos para os Estados Unidos, mas apenas
frmulas que privem esse pas da possibilidade de nos infligir
um boicote de caf que pudesse revelar-se insustentvel para a
economia brasileira. A prazo longo, evidentemente, a questo
se confunde com a diversificao dos itens de nossa exportao.
A prazo curto, importaria, de um lado, o alargamento de nosso
mercado comprador e, de outro, a adoo de medidas que
impeam ou dificultem a discriminao contra o caf brasileiro.
O alargamento do mercado comprador, como providncia
isolada e dependente, unicamente, da ao promocional do
Brasil, apresenta perspectivas modestas, sobretudo a prazo
curto, e de modo algum poderia compensar o Brasil de uma
discriminao contra seu caf, por parte dos Estados Unidos.
Os esforos at hoje empreendidos, entre nossos consumidores
habituais fora dos Estados Unidos, se revelaram pouco
significativos. No seria desprezvel, no entanto, o alargamento
de mercado decorrente de nossa intensificao de trocas com o
Leste, o que constituiria uma das consequncias do neutralismo
brasileiro.
pela adoo de medidas que impeam ou dificultem
a discriminao norte-americana contra o caf brasileiro,
todavia, que melhor se poderia contornar tal risco. Entre
essas medidas figura, quanto exportao do produto, o
aproveitamento do mecanismo institudo pelo tratado firmado
360

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

no Mxico, em outubro de 1957, entre os diversos produtores

latino-americanos e pela Organizao Internacional do Caf.
Promovendo o equilbrio entre a oferta e a demanda, o novo
sistema, alm de assegurar o equilbrio dos preos, tender a
impedir a discriminao contra a produo de dado pas, ao
possibilitar a inverso das correntes de exportao. Para tal,
ser necessria, evidentemente, a solidariedade dos produtores.
A partir do pressuposto, no entanto, da coordenao latino-americana, fundada numa aliana brasileiro-argentina, tal
solidariedade tender a manifestar-se e a resistir s presses
norte-americanas, uma vez que dela resulta a consolidao
da independncia econmico-poltica de cada pas latino-americano.
A segunda medida de proteo contra o boicote do
caf brasileiro se relaciona com o aumento de nosso crdito
internacional. Trata-se de uma defesa a prazos curtos e mdio,
uma vez que, para amortizar as dvidas que contrair, o pas ter
necessidade de aumentar, no futuro, suas exportaes, o que
lhe seria impossvel se permanecesse sem escoamento o caf
destinado aos Estados Unidos. Apesar dessa limitao, deve-se
reconhecer que uma poltica exterior mais vigorosa permitiria
ao Brasil aumentar a taxa de financiamento que pode obter dos
pases europeus e do Japo. Ademais, a conveniente utilizao
das possibilidades proporcionadas pelo crescente mercado
interno brasileiro enseja ao pas certa margem de converso
da dvida externa em investimentos de capital, o que equivale
a amortizar financiamentos com a entrega de ttulos de
participao de capital.
361

Helio Jaguaribe

Nessa mesma linha de providncias, no entanto, avultam

as possibilidades de que disporia o Brasil na rea sovitica. No
deve, certamente, ser superestimada a capacidade sovitica
de financiamentos. A URSS se defronta com srios problemas
econmico-polticos. A populao russa, fatigada por perodo
j to longo de compresso de sua capacidade aquisitiva, aspira
a melhores padres de vida, fato esse que constitui um dos
motivos de destalinizao. Alm disso, os satlites soviticos,
animados com o xito obtido pela poltica de independncia
da Iugoslvia e da Polnia, exigem da URSS um tratamento
mais equnime e a consequente melhoria de seus padres de
vida. Nessa conjuntura, j se torna extremamente difcil, para
a Rssia, equilibrar suas sempre crescentes necessidades de
investimento em indstrias de base e equipamentos militares
com o atendimento das expectativas de consumo do povo
sovitico e dos satlites. Acrescente-se que as exigncias
da poltica exterior sovitica j a envolveram em srios
compromissos financeiros com a China, a ndia e o Egito. Da
as inevitveis limitaes com que se defrontaria para conceder,
ao Brasil, financiamentos que contrabalanassem as sanes
econmicas dos Estados Unidos. Tais limitaes, todavia, esto
longe de excluir a possibilidade de suprimento financiado de
equipamentos ao Brasil, numa escala que seria modesta para a
Unio Sovitica, mas aprecivel para nosso pas.
A terceira medida, finalmente, de que o Brasil se poderia
valer, a fim de evitar as sanes econmicas dos Estados Unidos,
seria a adoo de represlias econmicas e polticas. No caso de
uma discriminao contra nosso caf, que seria inevitavelmente
362

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

acompanhada do cancelamento de novos crditos ao Brasil, este

poderia, de seu lado, suspender o pagamento das amortizaes e
dos juros devidos s firmas e ao governo norte-americano, com
a possibilidade adicional de suspender as remessas de lucros.
Considerando-se que o saldo devedor brasileiro, em 31-12-1955
(ver quadro da pgina 167), era, para o conjunto de emprstimos
norte-americanos, incluindo o Banco Internacional, de US$
792,6 milhes, observa-se que nosso poder de retaliao
econmica no desprezvel, equivalendo ao valor de quase
dois anos de exportao de caf para os Estados Unidos.

Alcance e sentido do neutralismo

A terceira varivel de que depende, em termos de poltica
de poder, a possibilidade do neutralismo brasileiro o alcance e
o sentido que se emprestem a tal neutralismo. Caracteriza-se a
terceira posio, como j se observou, pela repulsa das solues
blicas para a composio do antagonismo norte-americano-sovitico e para a unificao poltico-jurdica do mundo,
assim como pela reivindicao, para todos os povos, do direito
autodeterminao e ao desenvolvimento econmico-social.
Dentro dessas premissas podem variar, como efetivamente
variam, o alcance e o sentido que cada pas empresta ao seu
neutralismo. Assim, a Polnia, embora sustentando uma poltica
quase neutralista, permanece vinculada ao bloco sovitico.
A Iugoslvia, mantendo um rgido neutralismo, se coloca, em
virtude da semelhana de regimes e de seu estreito intercmbio
econmico e cultural com o bloco sovitico, mais prxima deste
do que do bloco americano. A ndia e o Egito procuram, dentro
363

Helio Jaguaribe

do neutralismo, uma absoluta equidistncia entre os dois

blocos. Essas variaes, alm de acusarem diferentes propsitos
ideolgicos e pragmticos, refletem, sobretudo, a situao
efetiva em que se encontram os pases mencionados em relao
aos Estados Unidos e Unio Sovitica.
Realmente, o fato de a Iugoslvia basear-se em regime
econmico socialista, depender, em seu comrcio internacional,
do mercado importador e exportador do bloco sovitico e
achar-se, geograficamente, na sua rea a conduz, por todas
as razes, a maior aproximao da Rssia que dos Estados
Unidos. Agir diversamente, para a Iugoslvia, seria, de um
lado, contrariar o sentido ideolgico de seu regime e prejudicar,
pragmaticamente, seus interesses e, de outro, em termos de
realismo poltico, assumir um risco adicional, medida que
uma posio de absoluta equidistncia da Iugoslvia conduzisse
a Unio Sovitica a manter todo um dispositivo de foras na
permanente vigilncia daquele pas.
Para a ndia, ao contrrio, a mais rigorosa equidistncia
corresponde s convenincias e possibilidades do pas.
Necessitando utilizar ao mximo os equipamentos e
financiamentos que lhe possam proporcionar as duas
superpotncias, a ndia precisa evitar a preponderncia de
qualquer uma delas em seus negcios internos e em sua
economia. Pas asitico, situado na vizinhana da China, com
uma populao de sentimentos marcadamente antiocidentais,
em virtude das humilhaes e espoliaes sofridas no perodo
colonial, a ndia no se poderia aproximar mais dos Estados
Unidos que da Unio Sovitica, qual se acha presa por laos
364

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

mais estreitos de afinidade e de solidariedade. Alm disso, a

necessidade de proteger-se contra o expansionismo sovitico,
sua insero na Commonwealth e o fato de haver adotado,
ainda que com importantes adaptaes, um modelo capitalista
de desenvolvimento tornam indispensvel, para a ndia, a
manuteno de equidistncia entre as duas superpotncias.
Aplicando tais observaes ao caso brasileiro, verifica-se
que a posio do nosso pas, em relao ao bloco americano,
apresenta semelhana com a da Iugoslvia, em relao ao bloco
sovitico. Embora o Brasil no seja um pas ocidental, do
ponto de vista americano, e embora tal conceito, como j foi
esclarecido, contenha boa dose de equvoco, bvio que, por
toda sorte de motivos, so muito maiores nossas afinidades
econmicas, culturais e psicolgicas com os Estados Unidos
que com a Unio Sovitica. Por outro lado, assim como o
regime econmico-poltico da Iugoslvia e o sistema de seu
intercmbio comercial a aproximam da Unio Sovitica, assim,
no caso brasileiro, nosso regime interno e nossas relaes de
comrcio exterior nos aproximam dos Estados Unidos. J se
viu que, precisamente por isso, o neutralismo indispensvel
para a salvaguarda de nossos interesses. Pela mesma razo,
porm, que leva o neutralismo brasileiro, do ponto de vista de
nossas prprias convenincias ideolgicas e pragmticas, deve
preservar nossa maior aproximao com os Estados Unidos.
Em termos de poltica de poder, tal aproximao igualmente
necessria. Um neutralismo sovietfilo seria, de fato, invivel
na Amrica Latina. Um neutralismo rigidamente equidistante
conduziria os Estados Unidos a uma vigilncia externa e a
365

Helio Jaguaribe

uma propenso interferncia em nossos negcios internos

que, alm de prejudiciais aos nossos interesses, tornaria muito
mais difcil a posio brasileira. Ao contrrio, um neutralismo
rigoroso, no que se refere s premissas fundamentais da terceira
posio, mas que preserve nossa aproximao dos Estados
Unidos, representaria o perfeito ajustamento entre nossas
convenincias e nossas possibilidades.
Examinado esse aspecto da questo, convm elucidar dois
outros pontos essenciais, relativos ao contedo concreto de
nosso neutralismo e forma pela qual se realize e manifeste. No
basta, para ajustar nossas convenincias a nossas necessidades,
que o neutralismo brasileiro preserve as afinidades e as relaes
econmico-culturais existentes entre o Brasil e os Estados
Unidos. necessrio, ademais, que os objetivos concretos
perseguidos pela nova poltica exterior brasileira e o modo
pelo qual se procure atingi-los se enquadrem nessa rea de
coincidncia entre os interesses e as possibilidades do Brasil.
No que diz respeito s formas e aos mtodos de execuo,
h importante distino entre o neutralismo conveniente e
possvel para os pases afro-asiticos e rabes e o Brasil. Para
aqueles, o neutralismo continua associado luta contra o
colonialismo, de que apenas acabam de libertar-se e cujos
efeitos residuais s podero ser superados mediante ingere
esforo. No caso do Brasil, a luta anticolonial j constitui
episdio historicamente vencido e nossa solidariedade com os
pases que ainda enfrentam tais problemas tem sentido distinto
que se prende s relaes existentes entre a luta anticolonial e a
luta especificamente anti-imperialista, de que participamos. Ao
366

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

prestarmos apoio s foras anticoloniais, estamos afirmando,

no terreno dos princpios, a doutrina da autodeterminao
dos povos e o direito que tm os pases subdesenvolvidos de
promover seu desenvolvimento econmico-social e de contar,
para esse efeito, com a colaborao internacional, por meio de
medidas tendentes a uma distribuio mundial da riqueza mais
equitativa. No terreno das convenincias prticas, estamos
interessados em evitar que a explorao quase servil da mo
de obra colonial proporcione, ao imperialismo econmico das
grandes potncias, matrias-primas a custos irrisrios, com os
quais possam mover uma concorrncia desleal a nossos prprios
produtos, ou industrializ-los em condies igualmente desleais,
comparativamente s nossas. Interessa-nos, igualmente, pelo
anticolonialismo, impedir que as potncias coloniais se possam
valer do trabalho africano e asitico, a fim de obter, em regime
de discriminao salarial, custos industriais inferiores aos que
para ns resultam de uma remunerao muito mais alta nossa
prpria mo de obra.
Por isso que o neutralismo dos pases afro-asiticos se
encontra estrategicamente vinculado ao anticolonialismo,
propendem tais pases a erigir o seu neutralismo em bandeira
ostensiva, em fundamento e propsito manifestos de sua
poltica exterior. O neutralismo afro-asitico no realizaria
seus objetivos se no fosse aparente e formal. Para o Brasil, ao
contrrio, o neutralismo a designao geral e a racionalizao
de um conjunto de medidas e posies vlidas por seus
resultados empricos, enquanto tais, independentemente da
expressa manifestao de um propsito neutralista, salvo no
367

Helio Jaguaribe

que se refere, terica e praticamente, ao antibelicismo. Assim

sendo, no tem o Brasil nenhuma necessidade de assumir,
formal e ostensivamente, uma sistemtica posio neutralista.
a elaborao e a prtica do neutralismo brasileiro que
precisam ser sistemticos e no a ostentao de tal poltica. Tal
circunstncia implica, naturalmente, muito maior flexibilidade
para o neutralismo brasileiro, ou o latino-americano,
considerado em conjunto. Somente no que se refere proscrio
da guerra, como meio de ajustamento de conflitos, e aos diversos
corolrios desse princpio, no que toca a pactos militares, cesso
de bases, estacionamento de foras estrangeiras e corrida
armamentista, que o neutralismo brasileiro deve assumir uma
atitude ostensiva e geral. Em todos os demais aspectos seus
propsitos so realizveis empiricamente, sem que tenhamos
necessidade de enunciar, para uso externo, a tese geral que os
contenha. Tal regra, evidentemente, vlida sobretudo para
as definies pblicas de nossa poltica exterior ou para as
definies dirigidas aos pases da Aliana Atlntica. No que
concerne aos pases dos blocos sovitico, afro-asitico e rabe, o
Brasil ter de adotar uma conduta distinta, de sorte a inspirar-lhes a devida confiana e contar com sua solidariedade para
todas as reivindicaes brasileiras cujo atendimento dependa
de seu concurso. Como bvio, mais do que todas as palavras
e expedientes diplomticos, o que levar tais pases a confiar
no neutralismo brasileiro sero as demonstraes efetivas de
nossa independncia e descomprometimento, tanto em nossas
relaes bilaterais com os diversos pases quanto, ou talvez
principalmente, em nossa atuao na ONU.
368

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

No que diz respeito s medidas concretas e prticas em que

se consubstanciaria o neutralismo brasileiro, dentro do sistema
latino-americano e sul-americano, pode-se resumi-las, por
reas, da seguinte forma:
A) Amrica Latina
Estreitamento efetivo das relaes latino-americanas,
particularmente sul-americanas, fundadas na aliana brasileiro-argentina. A aliana brasileiro-argentina, como foi indicado,
dever constituir a primeira providncia concreta do neutralismo
brasileiro e o ponto de partida para toda a nossa nova poltica exterior. Tal aliana no dever resumir-se no ajustamento de convenes diplomticas, mas compreender um efetivo aprofundamento
de contatos, abrangendo, de ambos os lados, os partidos de oposio,
as universidades, os homens de negcio etc. Alm do seu carter
poltico, dever basear-se em estreita coordenao da economia
e da segurana coletiva dos dois pases. entidade criada para
superintender os negcios comuns devero ficar subordinadas as
foras que integrarem o sistema de segurana coletiva brasileiro-argentina. O carter aberto dessa aliana permitir que a ela
se incorporem o Uruguai, o Chile, o Paraguai e a Bolvia, com
a eventual participao de outros pases da Amrica do Sul.
Formado esse sistema central econmico-poltico, em torno
dele podero organizar-se os demais pases latino-americanos,
cuja poltica exterior passar a ser coordenada em conjunto e cuja
segurana coletiva, na Amrica do Sul, passar a apoiar-se em
seus prprios recursos, com excluso, de quaisquer potncias
estranhas rea. O sistema sul-americano dever envidar os
369

Helio Jaguaribe

maiores esforos no sentido de aperfeioar, para uso comum

dos pases-membros, as tcnicas nucleares e balsticas, visando,
simultaneamente, ao seu emprego industrial e militar. Embora
exprimindo um esforo de paz e de ajustamento transacional
dos conflitos, o sistema da segurana coletiva sul-americana
dever equipar-se com armas balstico-nucleares, de produo
prpria ou de qualquer procedncia, de sorte a poder impor,
inclusive militarmente, o acatamento de sua neutralidade. Por
outra parte, o sistema sul-americano dever apoiar-se sobre a
mais ampla cooperao econmica, prevendo-se, de acordo com
as condies de cada pas, dentro da rea, certa especializao
econmica que assegure a mais alta produtividade e fortalea o
intercmbio comercial entre os pases sul-americanos.
B) Pases afro-asiticos e rabes
Dentro do sistema poltico exterior baseado na aliana
brasileiro-argentina e nas instituies dela representativas,
o Brasil dever renovar completamente suas relaes com
os pases afro-asiticos e rabes, emprestando-lhes apoio
na luta anticolonial e com eles articulando uma poltica de
conjunto destinada a preservar e a submeter ao arbitramento
internacional os dissdios entre as potncias.
C) Pases europeus e Japo
Em relao a tais pases a poltica brasileira deve apenas
intensificar as relaes comerciais e culturais que j mantm
com eles. O Brasil precisar adotar medidas conducentes
a separar suas relaes com os pases colonizadores de sua
370

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

atitude anticolonial, evitando, mediante adequadas disposies

de poder, que a Inglaterra e a Frana possam ensaiar
represlias econmicas contra o Brasil como a suspenso
de financiamentos para a importao de equipamentos , em
virtude do apoio que o Brasil dever prestar s reivindicaes
anticoloniais afro-asiticas. Alm disso, o sistema de segurana
coletiva da Amrica do Sul dever suprir-se de equipamentos
e tcnicos militares na Europa, de sorte a libertar-se do quase
monoplio norte-americano em tal setor e privar os Estados
Unidos da possibilidade de condenar impotncia o sistema
sul-americano de segurana por meio de um embargo de armas.
Especial esforo dever ser empreendido quanto s tcnicas e
aos equipamentos balstico-nucleares.
D) Bloco sovitico e China
Dentro do sistema sul-americano, o Brasil dever reatar
suas relaes diplomticas com a Unio Sovitica, reconhecer
o governo de Pequim e manter estreito contato econmico
e cultural com todos os pases do bloco sovitico. Dado o
relativo grau de desorganizao interior de que ainda se
ressentem os pases latino-americanos, precaues especiais
devero ser adotadas a fim de evitar que uma poltica exterior
de ativo intercmbio com os pases do bloco sovitico possa
revitalizar os partidos comunistas latino-americanos. Nesse
sentido, indispensvel mant-los na ilegalidade e adotar,
por meio do mecanismo de segurana sul-americano, uma
coordenao da defesa da ordem pblica e de severa represso
371

Helio Jaguaribe

agitao comunista32. Nas relaes diplomticas com os

pases socialistas, dever ser dada nfase a no interveno nos
negcios internos da Amrica Latina, clusula essa que contar
com a efetiva observncia dos pases do bloco sovitico, como o
demonstra a experincia indiana. Particulares esforos devero
ser empreendidos no sentido de obter assistncia sovitica para
o desenvolvimento, entre os pases do sistema defensivo sul-americano, das tcnicas balsticas e nucleares. A maior nfase
dever ser dada cooperao econmica, visando rpida
expanso das indstrias de base sul-americanas, de acordo
com os princpios de especializao regional que hajam sido
adotados.
E) Estados Unidos
A nova poltica exterior brasileira, dentro do sistema
sul-americano que venha a ser institudo, dever estreitar
ainda mais suas relaes econmicas e culturais com os
Estados Unidos. Na medida mesma em que o fortalecimento
internacional do Brasil e dos demais pases sul-americanos
lhes permitir negociar em termos de igualdade com os Estados
32 Dada a relativa impotncia dos PC latino-americanos e sua notria incapacidade para a
efetiva conquista de poder impotncia e incapacidade essas particularmente acentuadas
com o debilitamento do comunismo internacional decorrente da destalinizao da URSS , a
atitude desses pases em relao a seus PC no pode ser entendida como simples questo de
segurana interna, mas deve ser considerada segundo uma viso estratgica de conjunto. Assim,
no caso do Brasil, o PCB, a despeito dos inconvenientes, para o poder nacional, que resultem
de sua agitao nas massas, traz uma contribuio positiva ao fortalecimento internacional
do pas, enquanto este persistir sem poltica exterior prpria, sujeito ao satelitismo norte-americano. Em tais condies, o PCB uma fora nacionalizante e anti-imperialista. A partir
do momento, no entanto, em que o Brasil, adotando uma poltica exterior de independncia
e descomprometimento, reatar suas relaes com a URSS e normalizar seus contatos com o
Leste, no precisar mais do contrapeso do PCB e a segurana nacional torna aconselhvel um
aumento da vigilncia sobre o comunismo interno e sua adequada conteno ou represso.

372

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

Unidos, devero ser expandidas as relaes comerciais e

ampliados os financiamentos para a rea. Particular esforo
deve ser empreendido no sentido do treinamento tcnico de
pessoal nos Estados Unidos. Todas as garantias lhes devem
ser dadas no tocante a no influncia da Unio Sovitica nos
negcios internos da Amrica Latina. Paralelamente, devero
ser rescindidos todos os convnios militares, de cesso de
bases etc. O mecanismo defensivo da rea no se apoiar
mais na interveno norte-americana mas no sistema sul-americano de segurana coletiva. Todos os esforos devero
ser enviados para a obteno de assistncia norte-americana
no que se refere s tcnicas e aos equipamentos balstico-nucleares, pondo-se em relevo, para os EUA, a convenincia
de que tal assistncia parta deles.
F) Naes Unidas
As Naes Unidas sero um dos principais palcos e
instrumentos da nova poltica exterior brasileira. A coordenao
da Amrica Latina conduzir os pases que a integram,
juntamente com os demais pases neutros, a uma decisiva
posio arbitral que permitir consolidar a paz, extinguir
progressivamente o colonialismo e caminhar para formas
institucionais permanentes capazes de dirimir os dissdios
internacionais e promover a gradual unificao poltico-jurdica do mundo. Para esse efeito, dever constituir-se um
comit de pases neutros, compreendendo os afro-asiticos,
rabes e latino-americanos, que coordene a ao antibelicista,
anticolonialista e desenvolvimentista desses pases, com plena
independncia em relao s superpotncias.
373

Helio Jaguaribe

O neutralismo e as superpotncias
A quarta varivel de que depende a possibilidade de
neutralismo brasileiro a reao que tal poltica venha a suscitar
de parte dos Estados Unidos e da Unio Sovitica. Em grande
margem essa reao se encontra condicionada pelos pressupostos
e alternativas apontados. Uma coisa seria a atitude dos Estados
Unidos em face de um neutralismo brasileiro privado de suportes
internos, a braos com eficaz oposio das foras latifndio-mercantis e destitudo de instrumentos apropriados de ao
no nvel do aparelho estatal, e outra a posio desse pas frente
a um neutralismo que contasse com firme apoio interior e com
adequados meios de ao. Variaria, tambm, a atitude norte-americana, conforme o neutralismo brasileiro se mantivesse
como poltica isolada, na Amrica Latina, ou, diversamente,
dispusesse, na base da aliana brasileiro-argentina, do apoio de
um sistema sul-americano de segurana coletiva e da coordenada
solidariedade latino-americana. O mesmo ocorre com relao s
demais alternativas previstas.
De modo geral, portanto, cabe observar que a reao norte-americana ser principalmente condicionada, de uma parte,
pelo conjunto de foras em que se apoie o neutralismo brasileiro
e, de outra, pelo alcance e sentido de que este se revista.
Ainda que nosso neutralismo lograsse obter tais apoios, se os
Estados Unidos o entendessem como uma poltica que viesse a
substituir a sua influncia pela da Unio Sovitica, sua reao
seria enrgica e permanentemente contrria a tal neutralismo
e se regularia quase que apenas por suas estimativas e decises
de risco quanto deflagrao da guerra, sendo provvel que
374

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

o receio de ver a Unio Sovitica controlar a Amrica Latina

conduzisse os Estados Unidos a uma ao militar local, ainda
que com o risco de generalizar o conflito. Diversamente, se os
Estados Unidos se certificassem de que o neutralismo brasileiro
est isento de qualquer interferncia sovitica, medida que
nosso neutralismo conte com suficientes elementos de apoio,
nessa mesma medida sero levados a aceit-lo como um dado da
situao. Em tal caso, a atitude norte-americana acompanhar,
sobretudo, o comportamento dos demais pases da Amrica
Latina, em geral, e da Amrica do Sul, em particular. Em face da
unidade e solidariedade latino-americanas, os Estados Unidos
se conformaro, provisria e aparentemente, com a perda do
controle que detinham sobre a rea. Se entrevirem, no entanto,
qualquer possibilidade de romper a unidade latino-americana,
dela se valero, pagando o preo proporcional ao ganho
estratgico que o movimento em apreo lhes proporcionar.
Uma das principais condies, por isso mesmo, de
que depender a reao norte-americana, admitidos os
pressupostos assinalados, ser a forma pela qual se configure
e realize o neutralismo brasileiro. Se o Brasil, como ocorre com
os pases afro-asiticos, estivesse obrigado a emprestar, ao seu
neutralismo, carter imediatamente ostensivo e devesse, desde
logo, exteriorizar todas as suas consequncias sistemticas, os
Estados Unidos disporiam de maior facilidade para combat-lo,
debilitando seus suportes, suscitando incidentes de fronteiras
etc. Diversamente, se o Brasil, valendo-se das peculiaridades
que caracterizam o tipo de neutralismo que lhe convm, agir
cautelosa e progressivamente, operando dentro dos limites
375

Helio Jaguaribe

estritos de cada lance, os Estados Unidos no disporo de

meios para conter o gradual desenvolvimento de nossa nova
poltica, embora se deva presumir dadas as limitaes de que
atualmente se ressente o Estado brasileiro que logo tero
cincia de nossos propsitos, to cedo sejam formulados pelos
rgos competentes.
A partir dessas observaes, que so vlidas para a atual
conjuntura de Guerra Fria, confirmam-se as consideraes
expendidas, no sentido de que a possibilidade ou impossibilidade
do neutralismo brasileiro no podem ser discutidas de
modo esttico-global, mas apenas em funo das variveis
que o condicionam. Dispondo do adequado apoio interno
e externo, revestindo-se de sentido e alcance que ajustem
nossas convenincias a nossas possibilidades e realizando-se
gradualmente, o neutralismo brasileiro plenamente possvel
e nenhuma reao eficaz poder contra ele ensaiar os Estados
Unidos. Esse mesmo neutralismo, todavia, se tornar tanto
menos vivel quanto menos se conjugarem as condies que o
possibilitam. Se difcil traar, abstratamente, os limites entre a
rea do vivel e a do invivel, pode-se, certamente, assinalar que,
assim como se torna indiscutvel sua viabilidade, se conjugadas
todas as condies que foram indicadas, torna-se igualmente
indiscutvel sua inviabilidade se, entre outros requisitos, a
poltica neutralista brasileira no dispuser, internamente, dos
necessrios suportes e, externamente, da efetiva colaborao
argentina. Acrescente-se que o pleno desempenho, por parte
do Brasil, do conjunto de medidas indicadas, por rea, no item
precedente s se tornar possvel depois que se lograr a definitiva
376

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

supremacia, em nosso pas, das foras desenvolvimentistas, a

correspondente liquidao do Estado cartorial e sua substituio
por um Estado funcional democrtico e representativo.
A validade dessas suposies, no entanto, como se
assinalou, repousa na hiptese, de longe a mais plausvel, de
vir a prolongar-se a atual conjuntura internacional, tendendo
o antagonismo norte-americano-sovitico, a prazo longo,
a enquadrar-se em formas institucionais e a compor-se
transacionalmente, pela mediao e pelo arbitramento dos pases
neutros. Ao contrrio, se um dos inmeros pontos de frico do
antagonismo norte-americano-sovitico, contrariando as mais
razoveis suposies, conduzir deflagrao de uma terceira
guerra mundial, o comportamento das duas superpotncias
passar a ser comandado, exclusivamente, pelas necessidades
estratgicas da guerra. Em tal caso, a preservao do
neutralismo brasileiro depender, basicamente, da correlao
entre a fora defensiva de que disponhamos e o interesse que
a ocupao dos pontos estratgicos de nosso territrio ou o
aproveitamento de nossos recursos naturais apresente para os
contendores. Se a guerra surpreendesse o Brasil e a Amrica
do Sul, de modo geral, inermes como se encontram, inegvel
que tanto o nosso pas quanto todo o continente sul-americano
seriam compelidos a participar dela, como satlites dos Estados
Unidos. Ao contrrio, se ao deflagrar a guerra a Amrica do Sul
ou pelo menos os pases meridionais do continente j houverem
organizado um eficiente sistema de segurana coletiva, dotado
de equipamentos modernos, notadamente de msseis de longo
alcance e de bombas nucleares, a Unio Sovitica envidar todos
377

Helio Jaguaribe

os esforos para manter o continente afastado da luta, acatando

escrupulosamente sua neutralidade e dando-lhe todas as
garantias para a sua preservao, o que levar os Estados Unidos
a um comportamento semelhante. Em tal hiptese, porm,
parece difcil se venha a poder preservar a neutralidade de toda
a Amrica Latina. O Mxico, os pases da Amrica Central e,
inclusive, os pases ao norte da Bolvia ou do Peru dificilmente
podero ser defendidos da penetrao norte-americana, que
tender a criar o fato consumado de sua ocupao, contra o qual
o sistema defensivo da Amrica do Sul s se poderia insurgir
ao preo, que no lhe conviria pagar, de participar da guerra ao
lado da Unio Sovitica.
Seja como for, igualmente inegvel, como sustentam
os neutralistas, que a posio de pases como o Brasil, na
catastrfica hiptese de sobrevir uma terceira guerra mundial,
depender muito mais da situao em que se encontrem do
que da posio que hajam previamente assumido. Ainda em tal
caso, portanto, a linha de menor risco a do neutralismo, que
no envolve o pas na guerra por antecipao e em funo de
interesses que lhe so estranhos.
Cabe encerrar estas consideraes com uma rpida
apreciao da provvel reao sovitica em face do neutralismo
brasileiro. Como evidente, todos os esforos que o Brasil venha
a empreender no sentido de adotar uma posio neutralista
contaro com o apoio da Unio Sovitica, que, no entanto, no
ignora o conjunto de condies de que depende a possibilidade
do neutralismo brasileiro. Expirada a fase stalinista, em que,
378

Captulo 22
Condies e possibilidades do neutralismo

por tradio revolucionria e necessidade estratgica, a Unio

Sovitica mantinha acesa, pelos PC locais, a agitao poltico-social em todo o mundo, passou esse pas a considerar muito
mais importante a colaborao com os governos nacionais
independentes do que a cooperao com os partidos comunistas
de pases em que esses partidos jamais conseguiriam, por conta
prpria, conquistar o poder ou nele manter-se. Assim, no caso
em apreo, a URSS no teria nenhuma dvida em sacrificar os
interesses do PCB em proveito da consolidao de um governo
nacional

representativo

das

foras

desenvolvimentistas.

Todavia, porque a Unio Sovitica no ignora que o neutralismo

brasileiro seria invivel se nele se fizesse sentir a influncia
sovitica, iria esse pas ainda mais longe e, alm de sacrificar
burguesia nacional brasileira os interesses do PCB, manteria,
em relao ao Brasil, uma ostensiva atitude de alheamento,
se no mesmo de aparente hostilidade. provvel, enquanto
o neutralismo brasileiro no se consolidasse plenamente, que
a URSS adotasse a ttica de denunciar a nova poltica exterior
brasileira como sutil manobra norte-americana, embora se
apressasse em proporcionar ao Brasil toda a colaborao de
que fosse capaz. Consolidado o neutralismo brasileiro, a Unio
Sovitica experimentaria o maior interesse em preserv-lo
e prestigi-lo, apesar de saber que nosso pas se manteria
sempre muito mais prximo dos Estados Unidos que da Unio
Sovitica e no ignorando que, na emergncia de uma terceira
guerra mundial, o Brasil poderia perder toda a independncia e
converter-se de novo em satlite norte-americano.
379

Helio Jaguaribe

Nesse sentido, a poltica da Unio Sovitica em relao

ao Brasil se aproximaria da poltica norte-americana em
relao Iugoslvia. No ignoram os Estados Unidos a maior
proximidade existente entre a Iugoslvia e a Rssia do que entre
aquele pas e os prprios Estados Unidos. Tampouco ignoram
que, deflagrando-se a guerra, a Iugoslvia tender a ser ocupada
pela Unio Sovitica e utilizada, a despeito da eventual reao
do povo iugoslavo, como instrumento de luta contra os Estados
Unidos. Ainda assim, julgam to importante preservar a atual
independncia da Iugoslvia que no tm medido esforos para
lhe prestar assistncia econmica e tcnica. Tal seria o sentido
da poltica sovitica em relao ao neutralismo brasileiro.

380

Formato

15,5 x 22,5 cm

Mancha grfica

10,9 x 17cm

Papel

plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa)

Fontes

AaronBecker 16/22, Warnock Pro 12 (ttulos);

Chaparral Pro 11,5 (textos)