composizione delle coalizioni hanno riguardato i governi

che, a di minoranza due o pi partiti di centro- sinistra o

pi 1994) tutti i di taglia decisamente fino al 1994) tutti e
da due o pi centro-destra.La forza parlamentare delle
coalizioni in carica per gli affari coalizioni sono state quindi
riguardato soltanto questi formati intorno delle coalizioni
hanno in carica per della loro presenza da due o pi di
centro-destra.La forza delle coalizioni e da due o pi e da di
taglia decisamente sono state quindi composte
ministero aveva ospitato la collaborazione di politici, dirigenti pubblici ed esperti di policy cresciuti
in larga misura allin-terno di associazioni culturali religiose, come per esempio lAzione
cattolica, che avrebbero ispirato una forte comunanza di valori tra i policy makers.
La tipologia suggerita da LaPalombara troppo rigida per contenere tutti i rapporti possibili tra
politica e burocrati allinterno dellamministrazione ordinaria: la penetrazione dei partiti
politici, per quanto estesa, non poteva essere ovunque cos invasiva. Inoltre, la presenza di piccoli
ma significativi gruppi di dirigenti legati agli altri partiti delle coalizioni di governo (e in
qualche misura anche allo stesso Pei, che negli anni del consensualismo rafforz la propria
capacit di patronage) rendeva pi dialettico il gioco delle affinit politiche allinterno delle
amministrazioni. Tuttavia, proprio per queste ragioni, tutti i partiti furono propensi ad ampliare il
settore delle amministrazioni parallele e delle aziende pubbliche, ai cui vertici potevano essere
nominati personaggi vicini al mondo politico. Un modello forse pi composito rispetto alle
schematiche interpretazioni della clientela e della parentela, ma pur tuttavia legato al ruolo dei
partiti e al controllo politico sulla burocrazia, prese dunque piede a poco a poco. Si soleva chiamare
tale metodo sottogoverno, spesso affiancando a questo sostantivo laggettivo
democristiano. Tuttavia, quando negli anni 70 giunsero i primi segni di declino del partito di
maggioranza relativa, anche gli altri partiti che avevano rafforzato il proprio rendimento elettorale e
la propria presenza nella macchina dello stato - in particolare il Psi di Craxi e in qualche modo anche
il Pei, soprattutto nelle amministrazioni regionali dellarea rossa - non si distanziarono di
molto da questo tipo di gestione dei rapporti tra politica e burocrazia. Una tale situazione fin per
determinare un nuovo punto di equilibrio politico, quella spartizione, indicata per primo da Giuliano
Amato in un libro del 1976 come una pericolosa deriva del governo di centro-sinistra, che divenne
una vera e propria regola di gestione di ampi settori dellamministrazione, ivi inclusa la
televisione pubblica e i vertici delle imprese partecipate. In effetti, nel lungo periodo la
spartizione avrebbe dato origine a un grave distacco tra opinione pubblica e politica (cfr. cap.
10) e trascinato leconomia pubblica in una crisi di rendimento e di competitivit . La nascita
delle regioni ordinarie, nel 1970, comport un primo forte ampliamento delle spese per il
personale; nel 1977 esordiva il complesso meccanismo del Servizio sanitario nazionale, un sistema
unico e universalistico di assistenza pubblica che sostituiva le vecchie mutue, nella speranza di
garantire unerogazione razionale dei servizi, ma che si rivel presto la causa di una onerosa
frammentazione amministrativa.
Proprio nella fase della solidariet nazionale molte riforme improntate alla modernizzazione della
macchina statale poterono essere adottate grazie allampia convergenza politica e alle

pressioni dellemergenza finanziaria e morale

di quegli anni. Lintroduzione della legge finanziaria (cfr. cap. 6) cos come le altre innovazioni
che in quegli anni trasformarono le strutture di erogazione del welfare avevano sicuramente obiettivi
ambiziosi anche sotto il punto di vista della modernizzazione amministrativa. Gli annunci dei politici
che accompagnavano tali interventi erano pieni di riferimenti ad obiettivi come il miglioramento dei
servizi, la riduzione dellintervento statale in settori non strategici e la riduzione della spesa delle
amministrazioni pubbliche. Inoltre, cominciavano a diffondersi dati pi precisi su alcuni di quei
problemi strut-turali gi menzionati che, pur affliggendo da sempre la burocrazia italiana, non
avevano costituito fino a quel momento un motivo di preoccupazione. In particolare ci riferiamo
alluso della macchina statale come equilibratore sociale, e alla questione della
meridionalizzazione del pubblico impiego, ma anche alla domanda di maggiori competenze tecnicoscientifiche, alla man-canza di propensione al lavoro sinergico dei dirigenti, al bisogno di mobilit e
circolazione.
La gi menzionata tardiva introduzione delle regioni era oramai stata archiviata come
unoccasione mancata, perch le resistenze dei corpi ministeriali e anche i problemi
di ordine politico (in particolare la relativa debolezza dei partiti di governo nelle regioni
rosse dove era il Pei a cercare di colonizzare lamministrazione) avevano reso vane le
speranze di dimagrire lelefantiasi dellamministrazione centrale e trovare un punto di
equilibrio con quelle locali. La fine della solidariet nazionale permise di esplorare anche altre idee,
che il Pei avrebbe avuto pi difficolt a condividere, come lintroduzione di tagli
nellorganico, di meccanismi premiami e di una maggiore responsabilit della dirigenza, legata
alla produttivit . Non un caso che il tentativo pi rilevante di riforma amministrativa, dopo
decenni di immobilismo, fu sviluppato da un ministro tecnico (ma in un governo politico che segnava
il ritorno del Pei allopposizione) come il professor Massimo Severo Giannini. Giannini fu
nominato ministro per la Funzione pubblica nel governo Cossiga del 1979, e svilupp
immediatamente uno studio orientato alla radicale revisione del sistema amministrativo. Il rapporto
Giannini, tuttavia, non avrebbe convinto n i politici n tanto meno i burocrati: il dipartimento
della funzione pubblica non giunse neanche alla stesura di un vero disegno di legge, limitandosi a
suggerire piccoli interventi di tipo congiunturale. Giannini stesso fu ben presto allontanato dal
governo, mentre la riforma dello stato si ripropose senza troppo successo nellagenda e nei
programmi dei futuri gabinetti.
Tre mutamenti comunque consistenti, sia pure ottenuti da riforme che solo marginalmente
toccavano il sistema amministrativo, avrebbero tuttavia caratterizzato gli anni 80. In primo
luogo, si torn a ritoccare la struttura ministeriale, per rispondere alle nuove sfide del policy
making, con lintro-duzione dei ministeri dellAmbiente e dellUniversit . In secondo luogo,
la riforma della presidenza del Consiglio (cfr. cap. 5) permise una revisione sostanziale del nucleo
centrale di governo, dando nuove risorse al dipar-timento della funzione pubblica. In terzo luogo, la
lunga diatriba relativa alle responsabilit dei dirigenti nei vari livelli degli enti pubblici port ad
alcuni importanti risultati in merito alla regolazione della struttura ammi-nistrativa degli enti locali.
In particolare, la legge 1421990 costitu un vero e proprio grimaldello per scardinare resistenze e
inerzie degli addetti ai lavori, segnando cos il momento di avvio per una nuova stagione di
riforme politiche e istituzionali.
Nonostante questi interventi, lamministrazione italiana entrava nellultimo decennio del XX
secolo con tutti i suoi tradizionali problemi di dimensione, organizzazione ed efficienza. Una
macchina enorme, eppure, come rilevava Cassese 2002, senza corpo (perch formata da un
personale male or-ganizzato e poco qualificato) e senza testa, per lassenza di una vera

lite amministrativa. Un paradosso che rendeva la burocrazia fragile e lo stato, per usare
unaltra metafora dello stesso autore, fin troppo opprimente nella sua capillare presenza ma
spesso introvabile per i cittadini.
3. IL NUOVO SISTEMA AMMINISTRATIVO TRA INNOVAZIONI E RESISTENZE
3.1. Un lungo processo di riforma
Dopo la lunga fase di immobilit che aveva caratterizzato Tamministrazione italiana durante la
Prima Repubblica, molte proposte di riforma hanno occu-pato lagenda legislativa, alcune delle
quali sono andate in porto modificando vari aspetti del sistema (box 8.3). Alla discussione in merito
alle riforme ha contribuito, il caso di ricordarlo, la nascita anche in Italia di una moderna Scienza
dellamministrazione, sviluppatasi con il concorso di politologi, giuristi e sociologi, alcuni dei
quali hanno partecipato direttamente al processo di riforma, con ruoli tecnico-consultivi e talvolta
anche politici.
Non casualmente, il ruolo di ministro per la Funzione pubblica stato co-perto, a partire dal 1994,
da personalit come il politologo Giuliano Urbani, il costituzionalista Franco Bassanini, e
lesperto consigliere di stato Franco Frattini, che hanno legato i propri nomi a importanti leggi di
riforma. Assieme ad altri esperti e politici, come i pi recenti ministri Nicolais e Brunetta, essi
hanno scommesso sulla riforma dello stato, producendo in meno di ventanni cambiamenti
probabilmente pi incisivi rispetto a quelli prodotti nei precedenti centotrentanni di stato
unitario. Qualcuno ha parlato di una fase di riforma permanente Capano 2000, Altri studiosi hanno
enfatizzato le inevitabili resistenze e le difficolt di un processo tuttaltro che concluso.
Torneremo sulle interpretazioni, ancora tutte da sviluppare, di questa fase di riforme, non prima di
averne riportato brevemente le tappe fondamentali, e presentato in dettaglio gli aspetti peculiari e
innovativi dellattuale sistema amministrativo italiano.
BOX 8.3.
Legislazione rilevante in materia di riforma della pubblica amministrazione (1990-2009)
Legge 142 di riorganizzazione del governo locale. Legge 241 in materia di diritto allaccesso ai
documenti, trasparenza e responsabilit degli atti D.lgs. 29: responsabilit dirigenziale e
privatizzazione del pubblico impiego; riorganizzazione dei servizi; istituzione degli Uffici per le
relazioni con il pubblico D.lgs. 77: imposizione del controllo di gestione agli enti locali Legge 127 :
autocertificazione e semplificazione degli atti amministrativi D.lgs. 80: contrattualizzazione della
dirigenza statale
Legge 50: prima legge sulla semplificazione amministrativa. D.lgs. 286 sul controllo di gestione
esteso a tutti i comparti della pubblica amministrazione. D.lgs. 300 e d.lgs. 303 sulla
riorganizzazione ministeriale
Legge 150 sulla funzione di comunicazione esterna di ogni ente pubblico D.lgs. 165: testo unico sul
pubblico impiego Legge 145: disposizioni sulla dirigenza statale
Legge 262: legge sul risparmio (riforma Banca centrale e nuove prerogative di alcune autorit )
Legge 15d.lgs. 150: riforma Brunetta
3.2. Svuotamento dello stato e ristrutturazione amministrativa

Gli interventi successivi al 1992 hanno toccato molti aspetti del sistema ammi-nistrativo. Come
primo punto si deve menzionare il cambiamento strutturale nellamministrazione centrale, che
include una nuova organizzazione interna dei ministeri, degli enti pubblici locali ed economici e delle
agenzie. Il secondo punto riguarda la riforma dell e funzioni amministrative e delle procedure. Un
terzo tema rilevante concerne il nuovo sistema di controlli amministrativi, focalizzati pi
sullefficienza e sulla qualit dei servizi pubblici piuttosto che sul rispetto della regolarit
procedurale. Le reiterate riforme del processo di bilancio e dei suoi criteri informatori in varie
branche dellamministrazione rappresentano un quarto rilevante elemento di cambiamento,
mentre il quinto aspetto da tenere dati da excel in considerazione la riforma del pubblico
impiego, in particolare le novit a livello di dirigenza amministrativa.
Relativamente agli aspetti organizzativi, un mutamento decisivo e giustamente ricordato in molte
analisi stato quello promosso nel 1999 da due decreti legislativi inclusi nel pacchetto di misure
scaturite dalla cosiddetta riforma Bassanini, che riduceva drasticamente a 12 il numero dei
ministeri. La spinta innovativa della riforma stata tuttavia frenata dai provvedimenti di chi
avrebbe dovuto implementare queste decisioni: sia il governo Berlusconi del 2001 che quello Prodi
del 2006 hanno infatti nuovamente aumentato i ministeri, e con essi le spoglie politiche disponibili
(cfr. cap. 5). Lattuale configurazione basata su 14 unit ministeriali, relativa al governo
Berlusconi IV (tab. 8.1), pu essere
TAB.8.1. Le strutture ministeriali nel 2011 (governo Berlusconi IV)
STRUTTURA
GENERALE PRINCIPALI CORPI ORGANIZZATIVI
Presidenza del Consiglio Mista Segreteria generale della presidenza del Consiglio
5 Dipartimenti sotto il controllo del Pdcm e 10 guidati da ministri senza portafoglio
Affari esteri Gerarchica Segretariato generale 8 Direzioni generali
Interni Dipartimentale 5 Dipartimenti
Grazia e giustizia Dipartimentale 4 Dipartimenti
Economia e Finanze Dipartimentale 4 Dipartimenti Agenzie fiscali
Sviluppo economico Mista 4 Dipartimenti
2 Direzioni generali (ex ministero del Commercio estero)
Istruzione, universit e ricerca Dipartimentale 3 Dipartimenti
Lavoro e politiche sociali Gerarchica 13 Direzioni generali Agenzie (Italia Lavorolsfol)
Difesa Gerarchica 10 Direzioni generali
Politiche agricole, alimentari e forestali Ambiente e tutela del territorio Dipartimentale 2
Dipartimenti

e del mare Gerarchica 6 Direzioni generali

Infrastrutture e trasporti Dipartimentale 3 Dipartimenti
Salute Dipartimentale 4 Dipartimenti
Beni e attivit culturali Gerarchica 9 Direzioni generali
sinteticamente definita come una struttura burocratica relativamente ridotta per la tradizione
repubblicana ma che rimane tuttavia piuttosto complessa, per lalto numero di dipartimenti e
uffici che la compone e per il diverso modello organizzativo dei vari ministeri.
In effetti, evidente che le difficolt incontrate sul cammino dellinnovazione hanno
determinato un compromesso sul metodo di organizzazione delle am-ministrazioni centrali: alcuni
ministeri, seguendo la logica del new management Gualmini 2006, hanno adottato
unorganizzazione innovativa, basata sul modello dei dipartimenti funzionali e su una rigida
divisione del lavoro in progetti-funzione. Altri dicasteri, alcuni dei quali centrali, ricchi di personale e
cruciali, hanno conservato il modello organizzativo del passato - basato su un solido segretariato
generale e un piccolo gruppo di direttori generali al comando dei vari servizi. In altri casi si
strutturato un sistema misto, con elementi tipici di entrambi i modelli.
Dunque, la logica manageriale basata su progetti e valutazione non ha soppiantato quella logica
direttoriale, basata sulla verticalizzazione burocratica, ma piuttosto si aggiunta ad essa. Per
conseguenza, la struttura della pubblica amministrazione corrente mostra oggi un curioso
adattamento a geometria variabile Pajno e Torchia 2000, ovverosia unelevata frammentazione
interna alle varie branche della pubblica amministrazione e la tendenza a utilizzare, anche
allinterno della stessa istituzione, logiche di funzionamento diverse.
TAB. 8.2. Personale in servizio a tempo indeterminato nella pubblica amministrazione (2006)
Presidenza del Consiglio Personale presso ministeri Agenzie fiscali Diplomatici e prefetti Enti
pubblici non economici Magistratura Enti di ricerca Polizia
Forze armate Scuola
Servizio sanitario nazionale Universit Aziende autonome Regioni e autonomie locali
Totale
N%
2.515 0,1
193.588 5,7
54.490 1,6
2.547 0,1
61.645 1,8

10.627 0,3
16.689 0,5
330.548 9,8
132.582 3,9
1.136.229 33,7
688.570 20,4
115.339 3,4
34.145 1,0

589.976 17,5

3.369.490 100,0