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作者簡介

李允傑
美國北卡羅萊納大學公共政策博士
國立空中大學公共行政學系教授
傅爾布萊特獎助訪問學者
哈佛大學甘迺迪政府學院訪問學者
(第 5~7、9、12 章)

孫克難
國立台灣大學經濟學博士
國立台北商業技術學院財政稅務系副教授
中華經濟研究院特約研究員
(第 1~4、13 章)

李顯峰
德國畢勒佛大學經濟學博士
國立台灣大學經濟學系副教授
(第 14~16 章)

林博文
國立政治大學公共行政學系博士
玄奘大學公共事務管理學系副教授兼副校長
(第 8、10、11 章)

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「財務為庶政之母」。政府機關的運作若無財政之支持,必將陷入困
窘與混亂。正如同任何一個家庭的開門七件事:柴、米、油、鹽、醬、醋、
茶,樣樣都需要錢。這本書就在探討政府的錢從何而來?如何支用?該怎
麼花?及如何管理的相關問題。四年前,國立空中大學公共行政學系特別
邀請在財政預算領域學有專精、聲譽卓著之學者,來共襄盛舉。四年後,
承蒙五南圖書公司的大力支持,我們決定進行新版的修訂與補充,以符合
時事變化與法制條文的異動。

這本書是國內第一本嘗試集合政府稅收、政府預算以及公共財務管理
三者之大成,我們希望能夠把政府的收入面及支出面做一個完整及有系統
的闡述,以使讀者能夠很清楚地了解政府的財政運作及管理。這本書的最
大特色是具有多元性與整合性,我們希望從不同的角度切入,包括財政、
經濟、政治與行政的觀點來了解政府財務與預算的理論與實務。

本書共分三大部分,第一篇政府收入篇:包括公共經濟與政府角色、
租稅一般理論、租稅各論、稅務行政;第二篇政府預算篇:包括預算制度
的理論與發展、政府預算之籌編、政府預算之審議、績效審計、政府預算
與公共政策、漸增預算之案例討論、國防預算個案探討、企業化預算;第
三篇公共財務管理篇:包括預算赤字與公債問題、公債管理、公庫管理、
事務管理與政府採購。其中,由孫克難教授負責公共經濟與政府角色、租
稅一般理論、租稅各論、稅務行政、預算赤字與公債問題;李顯峰教授負
責公債管理、公庫管理、事務管理與政府採購;林博文教授負責:績效審
計、漸增預算之案例討論、國防預算的個案探討;本人則負責預算制度的

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理論與發展、政府預算之籌編、政府預算之審議、政府預算與公共政策、
企業化預算。

本書作者在資料上雖已盡力更新除舊,惟疏漏之處,在所難免,尚祈
各方士林不吝指正,繼續給予我們鼓勵和批評,以做為我們精益求精的原
動力。

召集人 李允傑
謹識於國立空中大學公共行政學系
民國 96 年 5 月 30 日

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目錄

目 錄

第一篇 政府收入篇 1

第一章 公共經濟與政府角色 3
第一節 公共經濟的內涵 3
第二節 政府角色的定位及其演進 5
第三節 政府支出的決定因素 16

第二章 租稅的一般理論 29
第一節 租稅的意義與種類 30
第二節 租稅課徵的原則 36
第三節 租稅的轉嫁與歸宿 42

第三章 租稅各論 57
第一節 租稅結構概覽 58
第二節 銷售稅及其經濟效果 59
第三節 所得稅及其經濟效果 72
第四節 土地稅及其經濟效果 83
第五節 非稅課收入 92

第四章 稅務行政 103


第一節 稅務行政概述 103
第二節 稅務行政組織體系 105
第三節 稅捐稽徵程序 112
第四節 稽徵成本、逃漏稅與欠稅清理 115

第五章 預算制度的理論與發展 123


第一節 預算制度的改革與論辯 124

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財 第二節 規範性預算理論 128

與 第三節 實證性預算理論 145


第二篇 政府預算篇 163

第六章 政府預算之籌編 165


第一節 預算決策行為的實證面 166
第二節 規範面:政府預算政策的形成與編製原則 169
第三節 我國政府預算之結構與分類 175
第四節 我國政府預算之籌編 177

第七章 政府預算之審議 191


第一節 美國政府預算審議制度及過程 193
第二節 英國政府預算審議制度及過程 197
第三節 日本政府預算審議制度及過程 201
第四節 我國政府預算審議制度及過程 205
第五節 我國預算審議制度改革之建議 209

第八章 決算與績效審計 223


第一節 政府決算概述 224
第二節 績效審計的發展背景 229
第三節 績效審計之步驟與效益 235
第四節 經驗與省思 239

第九章 政府預算與公共政策 247


第一節 政府預算之籌編現況與問題 249
第二節 政策分析的概念與方法 252
第三節 政策分析與政府預算籌編的結合 256
第四節 當前政府預算考核的現況與問題 259
第五節 政策評估的概念與方法 261

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目錄

第六節 政策評估與政府預算考核的結合:
改革的途徑與挑戰 264

第十章 漸增預算之案例討論 275


第一節 我國國防預算採增量編製的可能性 276
第二節 計畫建案制度與國防預算的漸進性 280
第三節 國防概算預判制度與國防預算的漸進性 285
第四節 特別預算的編列與國防預算的漸進性 288
第五節 國防概、預算編列的漸進性 290

第十一章 國防預算:編製與審議過程的個案探討 295


第一節 國防預算編製審議程序 297
第二節 分析機制的互動模式 301
第三節 審查機制的互動模式 306
第四節 調整機制互動模式 314
第五節 我國國防預算編審之缺失 319
第六節 結 語 326

第十二章 企業化預算 333


第一節 緒言:「預算改革」被忽略的政府再造 334
第二節 新政府運動與企業化預算 336
第三節 我國現階段政府預算之現況與問題 340
第四節 預算改革方向的省思:限制、誘因與策略 346
第五節 結語:破除企業化預算的迷思 350

第三篇 公共財務管理篇 357

第十三章 預算赤字與公債問題 359


第一節 赤字意義與財政狀況 359
第二節 經濟學派與財政赤字 361

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財 第三節 財政紀律與財政改革 366

與 第四節 財政赤字改進之道 368

算 第十四章 公債管理 377
第一節 公債發行時機與數量 378
第二節 公債的發行交易 385
第三節 公債的償還 395

第十五章 公庫管理 403


第一節 公庫制度與組織 404
第二節 公庫收納作業 411
第三節 公庫支付作業 414
第四節 資金控制與調度 420
第五節 公共資金的投資 429

第十六章 事務管理與政府採購 437


第一節 事務管理之規則 438
第二節 事務管理作業與政府採購 441
第三節 機關出納管理 451

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第一篇

政府收入篇

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第一章 公共經濟與政府角色

第一章

學習目標

──研讀本章內容之後,學習者應能:
1.了解公共經濟的內涵。
2.了解政府角色與公共服務的型態。
3.了解市場失靈與政府介入。
4.了解政府失靈的現象。
5.了解公共支出的主要決定因素。

摘 要

本章的內容,首先對公共經濟的主要內涵做一了解;並且從公共財、
外部性、自然獨占、資訊不完全、所得分配等造成市場失靈的角度,來
詮釋政府職能或角色的演進。但也因為政府介入市場活動而產生官僚循
私、財政幻覺、競租行為等,造成政府失靈的問題。進而從需求面與供
給面,市場失靈與政府失靈的角度,綜合說明影響政府的收支活動與政
府規模大小或成長的現象。

第一節 公共經濟的內涵

共經濟係指公共部門的經濟行為;公共部門則主要包括政府部門與
公 公營事業。而其經濟行為包括如何公平、有效率的取得政府各項收
入,例如,租稅收入、規費收入、公共造產收入等;如何從事各項支出並
提供公共服務,例如,國防、治安、教育、基礎建設、社會福利等;如何

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政府財務與預算
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進行預算籌編、財務規劃與資金調度,以及中央與地方政府間的合理關係。
在健全的市場價格機能,以及消費者主權(偏好)引導下,消費者追
求效用極大化,生產者追求利潤極大化;所生產的財貨往往為私有財,在
消費上具競用性,在技術上具排他性、可分性,市場價格機能即能有效運
作。但是在現實經濟社會中,因為一些原因的存在,使得市場價格機能有
時無法有效運作,產生市場失靈(market failure)現象;政府主要經由支
出與稅收等財政工具,對家計、廠商等經濟活動者的行為造成影響,並且
產生互動關係(見圖 1-1),以達成經濟效率、所得分配公平、物價穩
定、經濟成長等目標,進而增進社會福利。而公共經濟學則是探討政府如
何參與經濟活動,如何取得財源,如何有效提供公共服務,以及避免政府
失靈(government failure)問題的一門學問。
圖 1-1 中,家計單位的所得來自工資、利息、地租、利潤四大項,以
及政府的移轉性支付。所得經過課稅後,可至商品市場購買消費財,沒有
消費掉的所得則為儲蓄,成為資本市場的資金來源,而其報酬則為利息所
得。在廠商的經濟活動方面,廠商僱用經理人與勞工,並且向資本市場籌
集資金,購買廠房與設備投資,從事生產活動,並將產品在商品市場出售,
以賺取利潤。而在政府的經濟活動方面,政府的收入來自所得稅與加值營
業稅等。稅收不足以支應支出時,則可向資本市場舉借(發行公債);其
支出則為僱用公務人員的人事費用及商品、設備的採購,進而向家計與廠
商提供公共服務。政府另一項重要的支出項目為移轉性支付,目的在平均
社會財富與所得重分配。

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第一章 公共經濟與政府角色

利息所得
家計
(稅後)可用所得
單位

移 工 工
轉 資 資 儲
性 所 所 蓄
支 得 得 公 消
付 共 費
所 地 財
得 租 提
稅 與 供
資本(金
收 利
勞動 潤 融)市場
市場

投融資

銷貨
僱用經理
與勞工 商品
僱 廠商
用 市場
價款
公 舉
務 債



營業稅收 債


政府採購
政府

資料來源:Musgrave and Musgrave(1980), p. 21 之圖加以修改而成。


圖 1-1 公私部門間的互動關係

第二節 政府角色的定位及其演進

一、政府角色與市場失靈
政府職能或角色的定位為一項重大且複雜的問題。大致上受意識型態、
政治組織、經濟制度、社會思潮的影響,政府所扮演的角色也就時有更張。

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政府財務與預算
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本節僅從經濟制度的角度及市場失靈的現象來探討政府角色的問題。
就經濟制度言,完全的市場經濟(market economy)與計畫經濟(plan-
ned economy)對政府的角色產生兩極化的看法。
在市場經濟制度下,主要是依據 Adam Smith, David Ricardo, John Stuart
Mill 以來的古典學派的精神,在私有財產制度及自由選擇的基礎上,消費
者追求效用極大,生產者追求利潤極大,經由自利動機的引導及市場價格
機能這隻看不見的手(invisible hand)的發揮,自然使得資源達到有效率的
配置;而政府所扮演的角色愈少愈好,主要侷限在國防安全、法律秩序、
基本建設與基礎教育上。
然而市場競爭機能發揮的極致,很可能造成財富過度集中的現象,進
而阻礙小市民、小企業的發展。而經濟循環一旦大幅波動,產生嚴重的失
業問題,市場價格機能有時也欠缺自動調節的能力,使得政府必須出面挽
救經濟危機。19 世紀及 20 世紀初的社會改革運動,以及 1930 年代的經濟
大恐慌,基於現實的要求,造成政府職能有擴張的現象。
反觀極端的計畫經濟制度,乃以中央計畫單位的指令取代市場價格機
能的運作。政府掌握所有的生產工具,一切的事務均在政府周詳的目標設
定及有次序的計畫安排下,從事生產,分配、消費的工作。人民沒有私有
財產,也沒有生產、消費、就業、遷徙的選擇自由。
在極度的計畫經濟制度下,由於不允許有私人財產的存在,使得每個
人缺乏誘因去努力工作與生產,復加上官員並非全知全能,為欲達成所得
分配公平的目的,卻犧牲經濟效率與經濟成長為其代價。
由於市場經濟與計畫經濟各有其優缺點,因此世界上幾乎所有的國家,
都是在市場機能與政府指令間做某種程度的搭配,也就是所謂的混合經濟
制度(mixed economy),以期達成公平、效率、穩定、成長的目標。儘管
是混合經濟制度,但在程度上仍然有很大的差別,例如,美國、西歐國家
比較傾向市場經濟;中共、前蘇聯傾向計畫經濟,然而在全球展開「民營

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第一章 公共經濟與政府角色

化」(privatization)運動下,蘇聯及東歐共產制度已完全解體,中共的市
場經濟的比重已大幅提高。
在混合經濟制度下,強調市場機能與政府指令做適當的分工,以期增
進全民的福祉。然而哪些活動應由市場價格機能來引導?哪些活動應由政
府來協助提供?理論上要比較由市場或政府執行何者較具效率,也就是要
看使用市場組織或政府組織之交易成本(transaction cost)的大小,或成本
效益的高低來判斷,進而形成政府介入的規模或限度。以防止政府職能過
度膨脹。目前學術界所流行的方式,主要是從市場失靈的角度,探討政府
角色(職能)的定位問題,以提供政府介入民間活動,進而形成政府規模
大小的理論基礎。
基於公共經濟學或福利經濟學的觀點,自 J. Bentham 和 A. C. Pigou 等
人的傳統以來,一般從市場失靈來合理性化的解釋政府活動:由於某些原
因的存在,使得社會價值與私人價值產生差異,市場價格無法反應出真正
的成本與效益,逕由市場價格機能所引導資源配置,會產生過與不及的現
象,偏離了 Pareto 最適所呈現的資源效率配置條件。至於造成市場失靈的
主要原因有:公共財(public goods)、外部性(externalities)、自然獨占
(natural monopoly)、資訊不完全、所得分配等。由於有市場失靈現象的
存在,造成政府介入各項政經活動的理由,進而提供各項公共服務,例如,
防衛性服務(protective services)、經濟性服務(economic services)、社
會性服務(social services)、資訊性服務(information services)、協調性
服務(coordination services)等,即與市場失靈的各項原因具密切的關係
(如表 1-1 所示)。現在分別說明如下:

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政府財務與預算
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表 1-1 公共服務型態與政府介入

公共服務型態 市場失靈或政府介入理由
1. 防衛性服務
保障人民生命、財產、自由為政府存在的主要原 公共財
因,以提供國防、警政、司法等服務。
2. 經濟性服務
提供基礎建設、成立公營事業,協助工商產業發 公共財
展,例如,低利貸款、租稅減免、關稅保護、外銷 外部性
退稅、加工出口區、獎勵研究與發展(research and 自然獨占
development; R & D)等。
3. 社會性服務或福利性服務
殊價財
提供全民健保、國民年金、失業保險、社區服務、
所得重分配
環境保護等。
4. 資訊性服務 公共財
政府加強各項資訊提供,協助民間做決策。 外部性
5. 協調性服務
降低交易成本
政府扮演聯絡、協調者的角色。

資料來源:本文作者整理。

二、市場失靈的原因分析
公共財
公共財具有兩個主要特性:特性之一為非敵對性(nonrivalness),或共
同(commom)消費性,即一些人共同享用並不減損個別享用的效用滿足
水準。此點主要在於公共財具有整批(lumpness)提供性質,多增加一個
人使用的邊際成本為零,故多加利用只會增進社會的福利。例如,國防即
為典型的純粹公共財,具有完全的非敵對性。公共財的另一特性為在技術
上具有非排他性(nonexclusion or nonprice-exclusion),也就是藉收費以排
除他人享用的交易成本非常高。經由此一特性,易於產生坐享其成(free
rider)的問題,有些人故意隱藏其偏好,以達成免費享用的目的,可能造
成公共財提供數量的不足。其間若欲認定真正的偏好,所付出取得資訊的

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第一章 公共經濟與政府角色

成本頗高,且因為無法收費,因此民間部門缺乏提供意願。
有些公共財不具最終消費性質,而具中間投入性質,故稱中間性公共
財(public intermediate goods),經建與交通建設即如是。例如,工業區內
的各種設施,道路與橋樑建設均屬中間性公共財。由於這類公共財往往受
產能(capacity)上的限制,隨使用人數與頻率的增加而造成擁擠的現象,
形成消費上的敵對性,故稱擁擠性公共財(congested public goods),已非
純粹的公共財。
至於一般政務支出,包括法制規章的健全與有效執行,獨立、公正的
司法制度的建立,以及公平、合理的競爭環境的維護,亦具有公共財的性
質。而組織機構與制度的設立,可協助市場機能降低價格機能運作的交易
成本。例如,財產權若是界定不清,造成經濟或社會上的糾紛,此時透過
法律規章來界定與保護財產權,降低彼此間達成協議的交易成本,使得資
源的配置更具效率。
外部性
一 個 經 濟 個 體 的 行 為,非 意 願 產 生 的 副 產 品(unintended by pro-
duct),會外溢(spill over)影響到其他經濟個體的行為而又沒有付出代價
時,稱為外部性。此時由於價格機能所表現的私人成本與效益,與社會成
本與效益產生差異,使得價格機能無法達成 Pareto 最適的效率條件。而外
部性問題的產生,主要因為界定或執行財產權,冀使外部成本(利益)內
部化的交易成本過高,使得財貨提供的數量產生過與不及的現象,偏離了
價格機能引導的每 1 元的邊際價值均相等的 Pareto 最適條件,造成資源配
置上的浪費。
各級學校的教育、人才的培訓、學術與科技的發展,各類藝文活動、
文化古蹟的維護,以及一些人倫關係的建立,有些具有外部效益存在,對
其他政經活動體的成本降低或效益提高均有幫助;有些則如 Musgrave
(1959)所言,將類如義務教育等具有特殊價值判斷或社會效益的財貨,

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政府財務與預算
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稱為殊價財(merit goods)。由於此類財貨的社會效益大於私人效益,若只
由市場價格機能來提供,會產生提供數量不足的現象,善意的政府此時基
於大家長主義(paternalism)及人道精神的發揮,往往透過租稅減免(或稅
式支出)、金融補貼等方式鼓勵民間提供。政府部門亦可編列預算,直接
提供這類財貨。而一個社會的教育普及,降低貧窮線下的人口比例,使得
中產階級成為社會的主幹,實有助於社會安定力的提升,亦為一種外部利
益的表現。
在由外部成本(或負效益)所呈現的公共劣財(public bads)方面,政
府往往透過環境保護措施(例如,課稅、管制等方式),增加污染環境的
成本,以減少環境資源的破壞。
政府同時基於產業發展及外部性的理由,透過行政指導、租稅減免、
低利貸款,以及其他保護、管制等措施,介入民間企業的決策活動。例如,
政府對新興工業的培育,衰退產業的調整,以及特定功能別(例如,研究
與發展、人才培訓、污染防治、節約能源、資源取得等)提供適當的協助。
自然獨占
有些事業具有大規模經營的效益,其長期平均成本線隨產量增加而遞
減,廠商在市場上競爭的結果,就只允許一家廠商存在,自然而然形成獨
占的局面(故叫自然獨占)。此一獨占廠商若基於利潤極大化的動機來定
價,所提供的產量少而又價格高,產生市場失靈的現象,並非消費者之福。
由於此類事業多屬事關大眾福利的公用事業(例如,水、電、郵政、電
信),傳統上可由政府主動來經營,也就構成公營事業存在的經濟理由。
當然,有時基於歷史的傳統、財政的目的、政治的因素,公營事業另有存
在的背景。然而在全球民營化風潮及科技進步之下,公營事業已漸失「自
然獨占」這個護身符。
資訊不完全
市場價格機能期能有效發揮資源配置的效率,基本上需要假定資訊的

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第一章 公共經濟與政府角色

完全性。然而現實的社會中,充滿了不確定性(uncerainty)與風險性(ris-
kness),進而影響決策的正確性。資訊的不完全,使得某些經濟活動者往
往採取平均方式來收費(定價),造成品質好的不被用,被用的均為品質
差的,如此會產生逆選或反淘汰(adverse selection)的現象,造成不適當
的選擇;至於交易中之一方擁有較另一方更多資訊之資訊不對稱(asymme-
tric information)現象的存在,則會產生失德或道德風險(moral hazard)及
混水摸魚(shirking)的問題。兩者均會影響資源的配置,顯示資訊提供至
為重要。
由於資訊收集需要大量經費,具有規模經濟及公共財的性質。因此,
政府各部門將所屬業務建立資料庫,提供服務給民間部門,以協助民間進
行正確的決策。
所得重分配
由歷史的經驗告之,在自由競爭市場經濟下,極易產生所得分配不平
均的現象,剝奪了一些人的基本生存資源,造成富裕中的貧窮問題。因此,
政府提供社會保險、醫療保健、社會救助、就業輔導、國民住宅,以及一
般福利服務(例如,老人、兒童、殘障的照顧等),改善所得分配、降低
貧富間的差距,以增加社會的安定性。隨著經濟的發展,國民所得水準的
提高,政府在社會福利方面的角色日益重要 1。

三、政府失靈的問題
經由上述市場失靈的理論基礎,將可賦予政府角色的理性解釋,此種
自 Bentham 福利經濟學傳統以來政府所扮演的「仁慈的社會守護神」(Ben-
evolent Social Guardean),卻成為政府擴張職能的護身符。甚至成為政治
哲學家 T. Hobbes(1651)所形容的「海中巨怪」或叫「利維坦」(Levia-

1 上述有關市場失靈的各項原因之進一步分析,以及政府失靈的討論,可參見標準的財政學或公
共經濟學教科書,例如,Rosen(2005)。

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政府財務與預算
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than)。正因為如此,以 Buchanan 為首的「公共選擇」(public choice)論


者,認為政府介入本身更會產生政府失靈(government failure)的現象;政
府失靈為政府介入的機會成本,其影響有時更甚於市場失靈。而造成政府
失靈的原因,幾乎可說是市場失靈的翻版。
例如,民主政治下,執政黨的政績具有公共財性質,不能排除同僚來
分享某些人努力的成果,產生坐享其成(free rider)的問題;相反的,官僚
追求本身效用極大化,以及在獎懲制度不健全下,極易造成怠惰、混水摸
魚、假公濟私的現象,缺乏控制成本的誘因,而其成本則由政府部門乃至
於全民來承擔。政黨的組織具有規模經濟的特性,易於形成自然獨占,造
成其他政黨參與競爭的障礙;進而在缺乏競爭壓力下,無效率現象就難以
避免。利益團體的結合及選票的互助(logrolling)是一種勾結(collusion)
行為,可能阻礙競爭效率的達成。且在多數票決(majority voting)制度
下,以多數人之決議,犧牲少數人之利益,亦是一種外部性的呈現。由於
市場情勢的瞬息萬變,以及政府資訊的不足,使得政府的一些政策,在欠
缺周詳計畫及缺乏靈活性下,往往步上失敗的命運。由於這些政府失靈現
象的存在,復加上政府組織機能的鬆弛,官僚若傾向追求一己的效用極大,
所產生的無效率,就反應到政府支出的膨脹上。
由前所述,在混合經濟體制下,政府部門針對公共財、外部性、自然
獨占事業、資訊不完全性、所得重分配,乃至於經濟景氣循環等市場失靈
的現象,提出矯正的機能,以補足市場價格機能之不足。然而政府在進行
上述經濟活動時,也會遇上資訊不完全,利益團體的競租或鑽營逐利(rent-
seeking),官僚徇私與事不關己,以及官僚體系無效率等問題,產生政府
失靈的現象。
理論上言,市場機能與政府運作均非完美,都有失靈的場合,故可經
由成本效益分析的方式,決定出哪些經濟活動交由市場機能運作較合乎效
率,或是由官僚體系進行較適當(以交易成本大小來判斷)。問題在於無

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第一章 公共經濟與政府角色

形的成本與效益分析,屬於高難度的技術,不免涉及價值判斷,應由市場
或政府來做,往往很難有所定論,最後易於流於信念之爭。篤信市場價格
機能的學者,認為市場縱有失靈的現象,所造成資源配置效率上的損失,
總比政府決策錯誤所造成政府失靈的損失為小。然而在一些緊急狀況及特
殊環境下,經濟思潮加上決策者的理念,卻大幅拓展政府職能的範圍。而
這兩種信念在人類近代史上互相消長著。

四、政府角色大小的演進
回顧過去的歷史,自 A. Smith 以來的古典學派,在自由主義的傳統
下,認為政府不具生產性,並將政府視成「必要的災害」,故政府的職能
應減至最低必要的程度(侷限於國防、司法與公共基礎建設);並在「廉
價政府」的財政觀念下,主張人民應以最小的負擔來支應政府的活動。然
而德國歷史學派的 F. List,則強調政府具有生產性,能夠協助國民生產力
的提升;例如,利用關稅保護的手段,促進國內幼稚工業的發展,進而能
在自由競爭市場上與他國一爭長短。政府的功能就在培養國家的「富」與
「力」。
市場價格機能所依存的資本主義發展到 19 世紀,造成所得分配的惡
化,以及勞資對立嚴重的現象。而在 20 世紀早期,由於一些國家之社會主
義改革成功,生產工具收歸國有,造成政府功能大幅取代市場機能。另一
方面,資本主義社會基於社會安定與分配公平的理由,以及傳統家庭制度
角色的衰微,政府在社會救濟、失業保險、國民年金、醫療保險等方面的
服務逐漸膨脹,發展成福利國家(welfare state)的局面,甚至從「搖籃到
墳墓」(from oradle to grave)的需求均由政府提供。結果使得歐洲各國的
政府支出在本世紀初期不及 10%,到了 1970、1980 年代則高達 GNP 的 50%
左右,其中的 30%就是政府在社會福利方面所扮演的角色擴大所致。
1930 年代的經濟大蕭條,大量失業與金融危機的產生,使得人民普遍
對市場機能缺乏信心。「凱因斯革命」及「羅斯福新政」,企圖以增加政

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府支出來挽救景氣,為資本主義社會中的「大有為政府」開創新局。而 1960
年代初期甘迺迪總統的「新境界」(New Frontier)及詹森總統的「大社
會」(Great Society)也在凱因斯學派的「需求管理」的理論實踐下,使得
大有為政府的理念充分展露無遺。
1960 年代,A. C. Harberger 等人研究租稅課徵對勞動、儲蓄、投資及
商品選擇間的扭曲效果及福利成本的測定,認為減稅可促進資源配置的效
率。1970 年代 A. Laffer 更闡述減稅可減少逃漏稅、縮小地下經濟活動的規
模,進而擴大稅基、增加稅收,並提出具有後彎或「倒 U」特性的「Laffer
曲線」,進而形成「供給面經濟學」(supply side economics),認為政府
課稅與支出活動為造成市場價格的最大扭曲者;減少政府支出的規模,則
可助長經濟運作的效率。1980 年代,雷根總統就在供給面經濟學思潮的主
導下,企圖經由大幅減稅、削減社會福利支出、減少政府管制、控制貨幣
供給成長、減少政府赤字等措施,以縮小政府活動的規模。英國亦在前首
相柴契爾夫人的領導,大力推動並蔓延到全球的「公營事業民營化」(priv-
atization)運動,亦為同一精神的實踐。而自 1950、1960 年代以來,芝加
哥學派的 G. Stigler 和 M. Friedman 秉持新古典學派的看法,總認為政府的
角色不應太多,而他們的影響頗為深遠。而新興古典學派的 R. Lucas 和 R.
Barro 等人亦持類似的看法。
近年來,各界對於政府經營缺乏效率儼然已形成共識,使得「民營
化」、「自由化」運動成為當前世界的主要潮流,公共部門(包括一般政
府與公營事業)的規模也就呈現緊縮的現象。此對過去數十年來公共部門
普遍擴大的現象,無疑是一種相反方向的影響,使得公共部門的角色有向
古典經濟學派看法調整的傾向。
現將本節前述所論及經濟思想史中有關政府角色與政府規模的學說,
進一步彙列如下:

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第一章 公共經濟與政府角色

1. 古典政府──亞當斯密(A. Smith)的傳統
此為小政府主義的濫觴,重自由放任精神,讓市場價格機能那隻看不
見的手來引導資源做最有效率的分配,主張干預最少的政府為最好的政府,
而政府角色僅限於國防、司法與治安、公共建設等。
2. 保護主義──李斯特(F. List)的傳統
在經濟發展的初期,政府可透過各種保護政策來隔絕外來的競爭,協
助發展本國具有潛力的產業。
3. 功利主義──邊沁(J. Bentham)的傳統
政府為仁慈的社會守護神,在市場失靈(不健全)下介入,追求最大
多數人之最大幸福,以增進社會福利(Pareto 福利改善)。
4. 功能財政──凱因斯(J. M. Keynes)的傳統
政府透過財政政策的運用,經由有效需求管理來對抗(anti)景氣循
環,維持經濟的穩定。
5. 福利國家──所得重分配
政府主導建立社會安全體系,提供社會福利與保險制度,經由風險分
攤與所得重分配,伸張社會正義為政府的責任。
6. 公共選擇論者──布肯南(J. M. Buchanan)的傳統
官僚循私及認知不足,以及利益團體鑽營逐利的現象,造成政府失靈
的問題,使得政府介入要付出代價。
7. 交易成本論者──寇斯(R. Coase)的傳統
由交易成本的大小來決定資源配置是由市場或政府來推動,進而在交
易成本的考慮下,政府扮演協調者、資訊提供者的角色,以期降低交易成
本。
8. 新古典經濟及供給面經濟學的傳統
R. Lucas, A. Laffer 等人主張減少政府的政策干預,避免扭曲價格,進
而回歸市場機能的運作。

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第三節 政府支出的決定因素

政府職能的擴張或緊縮,直接影響到政府支出規模的大小。而決定政
府支出的因素頗為複雜;有經濟、社會層次的因素,有政治、制度層次的
因素,也有意識型態層次的因素。本節透過經濟學分析所慣用的角度,分
別從需求(消費)與供給(生產)面,對相關文獻進行回顧並探討之(見
表 2-2)。進而再結合前節中所述市場失靈與政府失靈的各項因素來分析。

一、需求面的各項因素
經濟性因素
1. 德國財政學者 Wagner(1877)認為工業化的過程,使得國民生產增
加、課稅能量提高;隨著經濟、社會、政治的進步,各項活動的複雜性與
相互依存關係也與日俱增;進步的壓力所至,政府在法律、社會秩序及經
濟管制上的功能擴大,而交通、教育、都市建設等社會財(social goods)
的提供,國營事業的投資與政府資本形成的增加,均造成政府支出具有成
長的趨勢。由此隱含政府部門職能擴大的速度超過總體產出的成長,亦即
公共支出的所得彈性大於一;若借用消費理論中的 Engel 法則,也就呈現
奢侈財的性質。
2. 以研究經濟發展成名的 W. W. Rostow,將經濟發展分成傳統農業社
會期、起飛前過渡期、起飛期、起飛後成熟期、大量消費期等五個階段;
並認為在經濟起飛前過渡期與起飛期,由於社會所需道路、橋樑等基礎建
設(infrastructure)或公共設施的大量增加,因而造成政府支出的快速成
長。另一位財政學者 B. P. Herber(1967),亦持類似的看法。基本上可說
是 Wagner 觀點的延伸。
3. A. T. Peacock & J. Wiseman(1961)兩位學者,長期觀察英國政府支
出的發展歷史,認為社會大動亂的產生(主要指戰爭),使得政府支出水

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第一章 公共經濟與政府角色

表 1-2 決定政府支出的各項因素

需求面 供給面

經濟成長 政府部門生產力
每人平均國民所得 預算控制能力
公共財與基本建設需求 公私部門相對價格
工業化程度
稅制的累進度

濟 制輪效果

公共財價格
租稅負擔
財政幻覺
反景氣循環
所得分配

人口數量與成長
人口結構
人口密度
都市化程度
社 技術進步率

性 失業問題
財富分配問題
社會安全
全民健康保險
社會大變動
政治理念 官僚體系的特質
國家安全與戰爭 公務人員的比重

治 政黨政治與議會運作 租稅容忍度
性 利益團體的成長 法律制度
中央集權化程度
戰爭與國際結盟

際 國際示範效果(軍備競賽)

與 貿易開放度
其 地理環境

歷史背景

資料來源:整理自 Bird(1970),孫克難(民國 72 年)等。

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準產生向上移動的「移位效果」(displacement effect);由於戰爭帶來租
稅容忍程度(tax tolerances)的提高,以及戰事結束後,復原工作的展開,
其他非國防性支出(例如,社會福利或教育支出),重新被檢討而獲重視
的「檢視效果」(inspection effect)的存在,取代原先的緊急性國防支出,
政府總支出並不回復到戰前的水準,也就呈現向下移動的僵固性,此種作
用使得政府支出在長期形成階梯式(stepwise)成長。
4. Gupta(1967)指出,在大蕭條時期,失業人口的大量增加,國民生
產水準的大幅降低,租稅結構的所得彈性很小,人民對租稅的容忍負擔能
力(tolerable burden of taxation)亦低,此時政府須配合各項減稅措施,透
過公債與通貨發行,利用赤字財政政策來刺激景氣復甦,移位效果因而產
生。因此,租稅容忍度的概念將擴大至「租稅加公債加通貨膨脹」的容忍。
若是大蕭條結束以後,此項容忍度及對政府支出的期望水準(desired level)
均呈降低,則移位效果就無持續的力量,否則政府支出將在新的趨勢線上
成長。
5. 經濟成長時期,政府支出增加的程度較所得增加為快,而累進的租
稅結構則是支持此一現象的重要因素。然在經濟衰退時期,國民所得減少,
政府支出則不易減少(有時反增)。一方面由於政府擴張性支出政策的操
作;另一方面則因為政府支出的習慣性,使得政府支出不易降低。Bird
(1970)即借用 Dussenberry 的「相對所得說」及消費的「制輪效果」
(ratchet effect),說明政府支出的向下僵固性。
6. R. E. Wagner 指出益形複雜的租稅結構,以及主要仰賴間接稅的租稅
制度下,使得納稅人產生財政幻覺(fiscal illusion),自認享用公共財所負
擔的租稅價格(tax price)較其效益程度為低;由於此種租稅負擔低估的結
果,造成公共財需求的增加。
7. 在 J. M. Keynes 的「赤字財政」、「功能財政」理論之下,透過公
債發行以融通政府支出,進而增加有效需求的做法,亦是造成公共部門膨

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第一章 公共經濟與政府角色

脹的原因。Buchanan and Wagner(1977)就反覆剖析赤字與民主制度的交


互運作,造成政府部門的過度擴大。若是中央銀行欠缺超然獨立的地位,
金融體系又不健全,則貨幣的發行、信用的創造,將成為融通政府支出的
工具,政府規模因而膨脹。
社會性因素
1. 人口的成長與結構的改變,工業化與都市化的發展,以及一些原本
由家計部門提供的財貨、勞務,例如,醫療、安老、教育、遊憩等項,許
多轉至政府部門提供。
2. Williamson(1961)與 Thorn(1967)認為,都市化人口及密度的提
高,引起政府對社會性公共服務支出的增加。Thorn(1967)提出「都市
化」與「社會性」支出的成長是造成整個政府支出所得彈性大於一的主要
原因;而 Beck(1981)在對西方工業國家的研究中亦強調此點。
3. 強調所得重分配及社會福利制度,加強社會安全、全民健康保險,
以及失業救濟。且為了避免失業現象,政府大力出手協助夕陽工業的調整。
例如,Meltzer and Richard(1981),即從中位數所得者的角色出發,探討
所得重分配與社會福利措施為造成政府支出膨脹的主因,從理論上給予
Wagner 法則較嚴謹的詮釋。
4. Galbraith(1967)指出,隨著工業的發達,政府對新科技的引進與
推廣,以及技術導向(technically-oriented)的大力支持,在教育訓練與研
究發展支出的增加,使得政府支出占國民所得的比率上升。
政治性因素
1. 國家安全的維護,需要人力的投入與裝備的採購,使得政府支出增
加。
2. 就政治制度言,由於利益團體的競租(rent-seeking)、遊說(lob-
bing),民意代表間的勾結(collusion)與互相聲援,使得在多數票決
(majority voting)的投票規則下,立法部門所通過的法案大為增加。J. M.

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Buchanan 與 G. Tullock 就持此一論點。且由某些學者的實證研究發現,利


益團體的數目與政府支出比重的成長間,具有高度正向關係存在。
國際性與其他因素
1. 國際間的示範效果(international demonstration effect),例如,國際
軍備競賽及相鄰兩國政府服務水準的提升等,亦是影響政府支出增加的原
因;O'Hagan(1980)曾研究愛爾蘭與英格蘭,彼此為了爭取技術工人,兩
國政府支出間因而有示範效果存在。
2. Hinrichs(1965)、Musgrave(1969)等人利用開放程度(即進口及
(或)出口占 GNP 的比例),做為開發中國家間接稅收入(尤其是進出口
關稅)支應政府支出擴張的原因;且透過貿易部門的乘數效果,使得所得
稅與其他租稅的課稅能量提高,進而支應各項政府支出。然而隨著經濟的
發展、稅基的擴大、其他稅源的增加,其重要性遞減。

二、供給面的各項因素
經濟性因素
由於政府部門的產出大多屬服務性質,為勞動密集的產業,且因競爭
壓力及誘因機能的缺乏,生產力的提升相對較製造部門為低。若其僱用員
工的工資調幅與民間部門同步,則顯得公共部門的成本與價格相對較高,
又因需求缺乏價格彈性,進而造成公共支出的成長率超過國內總產出的成
長率。Williamson(1961)、Baumol(1967)、Banmol and Oates(1975)
均曾指出,公共部門生產力相對落後為政府支出膨脹的主因。
政治性因素
1. 政府行政體系中,官員經常追求預算的極大,多僱用部屬、多增購
設備、多設分支機構,以增加一己的所得、地位、權力、威望,進而達成
個人效用的滿足,如此將造成冗員充斥、行政效率不彰,以及政府支出過
度膨脹的現象。對官僚經濟學頗有研究的 W. A. Niskanen,即強調這方面因
素的重要性。

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2. 投票者中有相當高的比例受僱於政府部門,他們傾向於「大有為」
的政府,因而不會阻止公共支出的膨脹。而低所得者參政率的提高,亦普
遍要求政府增加支出。
綜合上述,來自需求與供給面有關經濟性、社會性、政治性、國際性
的看法,大致上發現,政府在經濟發展過程中的角色與支出,與民主及官
僚政治的交互運作、市場機能失靈現象的矯正,乃至於赤字財政的融通具
密切的關係;至於這些因素何者影響力較大,則為實際驗證的問題,不同
國家將有不同的結果呈現。

三、從市場失靈與政府失靈角度再詮釋政府支出成長
本章最後從市場失靈及政府失靈的角度來再度詮釋政府的支出決定;
而在文獻探討上,為求其周全,與前面從供需角度的分析有些重疊在所難
免。首先基於市場失靈的傳統看法,主要著重在 Wagner 假說、Peacock-Wis-
eman 假說、Baumol 假說來解釋政府在公共財提供所造成政府支出規模及
結構上的改變,也從政府扮演外部性的矯正者與政府支出關係來談,例如,
對人力資本及 R&D 投資的支出;另一角度,則是從 Meltzer and Richard
(1981)所強調的政府具所得分配與財富重分配的角色;本小節兼及 Nis-
kanan(1971)的 官 僚 決 策、Buchanan and Wagner(1977)的 財 政 幻 覺
(fiscal illusion)等方面詮釋政府支出的成長 2。
政府為市場失靈的矯正者
此即從政府提供公共財及矯正外部化、自然獨占等「市場失靈」的角
度出發,探討政府支出的成長。
德國財政學者 Wagner(1877)認為,工業化的過程,使國民生產增
加、課稅能量提高。隨著經濟、社會、政治的進步,各項活動的複雜性與
相互依存關係也與日俱增。同時由於進步的壓力所至,政府在法律、秩序

2 此種分類方式主要參考自 Mueller(1987)。

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及經濟管制上的功能擴大。至於交通、教育、都市建設等社會財(social
goods)的提供、國營事業的投資與政府資本形成的增加,均造成政府支出
有增無減。此也隱含政府部門職能擴大的速度超過總體產出的成長,此即
有名的「Wagner 公共支出擴大假說」,而在實證上主要在於檢定公共支出
的所得彈性是否大於一。
以研究經濟發展成名的 W. W. Rostow,將經濟發展分成傳統農業社會
期、起飛前過渡期、起飛期、起飛後成熟期、大量消費期等五個階段,並
認為在經濟起飛前過渡期與起飛期,由於社會所需道路、橋樑等基礎建設
(infrastructure)或公共財設施的大量增加,因而造成政府支出的快速成
長,可說是 Wagner(1877)觀點的延伸。
Peacock 與 Wiseman(1961)長期觀察英國政府支出的發展歷史,發現
社會大動亂(主要指戰爭)會使政府支出水準產生結構性、長期性的向上
移動,而不回復到原先的趨勢線上,稱之為「移位效果」(displacement ef-
fect)。造成此種現象的原因,主要由於戰爭帶來租稅容忍程度(tax toler-
ances)的提高,接著戰事結束後復原工作的展開仍需大量支出,而後又有
其他非國防性支出(例如,社會福利或教育支出)重新被檢討而獲重視,
也就是有「檢視效果」(inspection effect)的存在,取代原先的緊急性國防
支出,從事政府職能與公共財支出結構的調整,而政府總支出並不回復到
戰前的水準,呈現向下移動的僵固性,而政府支出在長期呈現階梯式
(stepwise)的成長。
Galbraith(1958)指出,隨著工業的發達,政府對新科技的引進與推
廣,以及對技術導向(technically-oriented)的大力支持、在教育訓練與研
究發展支出的增加。此乃基於外部利益的考慮,使得政府支出占國民所得
的比率上升。近年來,內生性經濟成長理論的快速發展,強調人力資本累
積、R&D 對經濟成長的貢獻,此種政府角色也會帶動政府支出的成長。

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政府為所得與財富的重分配者
人口的成長與結構的改變、工業化與都市化的發展,以及一些原本由
家計部門提供的財貨、勞務,例如,醫療、安老、教育、遊憩等項,多轉
至政府部門提供。
Williamson(1961)與 Thorn(1967)認為,都市化人口及密度的提
高,引起政府對社會性公共服務支出的增加。Thorn(1967)提出,「都市
化」與「社會性」支出的成長是造成整個政府支出所得彈性大於一的主要
原因,而 Beck(1981)在對西方工業國家的研究中亦強調此點。
重視所得重分配及社會福利制度,加強社會安全、全民健康保險,以
及失業救濟,亦為現代政府的主要職責所在。Meltzer and Richard(1981)
即從多數票決及中位數所得者在民主政治中所扮演關鍵者的角色出發,探
討所得重分配與社會福利措施為造成政府支出膨脹的主因。由其研究發現,
中位數所得者相對於平均所得者並不富有,甚至屬低所得者,故傾向於要
求政府課徵高稅率,自高所得移轉資源對其協助,達到所得或財富重分配
的目的,如此會助長政府支出規模的膨脹,且所得分配愈不平均時,此種
現象愈嚴重。
官僚決策與政府支出成長
就官僚部門的產出言,理應由公共產出的邊際成本等於邊際效益來決
定最適的產出規模,以達成 Pareto 最適境界。但是,在民意機關不清楚官
僚決策的成本與效益時,官僚部門在謹守不虧空之原則下,由總成本等於
總效益來決定產出規模,此時的官僚決策的產出規模就較最適規模為大,
造成過度供給之情事。也就是說,官員為追求預算的極大,多僱用部屬、
多增購設備、多設分支機構,以增加一己的所得、地位、權力、威望,進
而達成個人效用的滿足,如此將造成冗員充斥、行政效率不彰,以及政府
支出過度膨脹的現象。對官僚經濟學頗有研究的 Niskanen(1971),則強
調這方面因素的重要性。

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財政幻覺與政府支出成長
前述官僚決策擴大政府規模的假說,主要在說明官僚透過資訊不對稱,
對民意機關隱瞞真正的產出成本。而財政幻覺則是民意機關或代表藉用資
訊不對稱來欺騙選民。Wagner(1976)指出,益形複雜的租稅結構,對累
進稅制的認知不足,主要仰賴間接稅的租稅結構,以及對未來租稅負擔的
不了解,均將使納稅人產生財政幻覺(fiscal illusion),自認享用公共財所
負擔的租稅價格(tax price)較其獲益程度為低。此種租稅負擔低估的結果
會造成公共財需求的增加。而在這種過程中,民意代表為了爭取選票,濫
開各種支票,藉由選民所存在的幻覺,施惠一些人,卻要全民增加租稅的
負擔,以致造成受益與付費不對稱及負擔不公平的現象。
在 Keynes(1936)的「赤字財政」、「功能財政」理論之下,透過公
債發行以融通政府支出,進而增加有效需求的做法,亦是造成公共部門膨
脹的原因。Buchanan and Wagner(1977)就借用選民短視及財政幻覺的體
認,反覆剖析赤字與民主制度的交互運作,造成政府部門的過度擴大。若
是中央銀行欠缺超然獨立的地位,金融體系又不健全,則貨幣的發行、信
用的創造,將成為融通政府支出的工具,政府規模因而膨脹。
利益團體與政府支出成長
Olson(1965)重視公共政策的決策過程,尤其在特殊利益與一般利益
中的角色。大致上言,一般利益涉及人數多、利益分散,易於事不關己,
在人數多的集體決策中,容易產生白吃午餐(free lunch)的現象。而特殊
利益則涉及人數少、利益集中,故有誘因遊說(lobby)以爭取利益,例
如,產業保護、進口管制、設廠限制、租稅獎勵與補貼等,均有此特性;
進而易於產生鑽營逐利或競租(rent-seeking)行為,以追逐管制利潤。
由於利益團體的鑽營逐利、遊說,民意代表間的勾結(collusion)與互
相聲援,使得在多數票決(majority voting)的投票規則下,立法部門所通
過的法案大為增加。Buchanan 與 Tulllock 就持此一論點。且由某些學者的

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第一章 公共經濟與政府角色

實證研究發現,利益團體的數目與政府支出比重的成長間,具有高度正向
關係存在。而在民主政治下,政治權力體的競爭與勾結,將影響政府支出
的規模與結構。

關鍵詞彙

公共經濟 政府角色
市場失靈 政府失靈
交易成本 Pareto 最適
Wagner 假說 移位效果
公共財 外部性
自然獨占 資訊不完全
競租 財政幻覺
供給面經濟學

自我評量題目

一、何謂市場失靈?造成市場失靈的原因有哪些?
二、政府公共服務與市場失靈的關係如何?
三、何謂政府失靈?哪些原因造成政府失靈?
四、從供給面與需求面分析哪些因素決定政府支出?
五、從公共選擇理論說明影響政府支出的因素?

參考書目

一、中文部分
孫克難,1984,《臺灣地區政府支出結構與成長研究》,中華經濟研究院
經濟專論(34)。

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政府財務與預算
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孫克難,1997,〈臺灣地區政府支出成長之政經因素分析〉,《財稅研
究》,第 29 卷第 4 期,頁 1-20。
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第一章 公共經濟與政府角色

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國家圖書館出版品預行編目資料
政府財務與預算/李允傑等合著. —初版.
—臺北市:五南, 2007 [民 96]
面; 公分.
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1.財政 2.預算 3.財務管理
564.1 96009538

1PT1

政府財務與預算
作 者 - 李允傑(90.2) 孫克難(177.3)
李顯峰(98.2) 林博文(439.2)
發 行 人 - 楊榮川

總 編 輯 - 龐君豪
主 編 - 劉靜芬 林振煌

責任編輯 - 胡天慈 黃惠娟


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出版日期 2007 年 6 月初版一刷


定 價 新臺幣 550 元

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