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O CONCEITO DE ‘ATINGIDO POR BARRAGEM’

Luciane Costa e Silva1


1) Introdução
Com a experiência adquirida ao longo do tempo a Eletrobrás se voltou
às questões sociais e ambientais e buscou estudar mais a fundo os impactos
negativos, que as hidrelétricas causavam para as populações locais que as
recebiam.
Dividido em três capítulos, Introdução, Desenvolvimento e Conclusão,
esse texto se propõe a descrever de forma breve o que se entende por
“Atingidos por Barragens”.

2) Desenvolvimento
É comum num primeiro momento achar que se trata do deslocamento
das pessoas na área do reservatório. Na verdade, obras de engenharia dessa
magnitude têm reflexos muitos mais extensos que o seu local de instalação e
os efeitos negativos um alcance bem maior do que simplesmente a área do
reservatório.
“a noção de atingido diz respeito, de fato, ao reconhecimento, leia-se,
legitimação de direitos e de seus detentores” “...estabelecer que
determinado grupo social, família ou indivíduo é, ou foi, atingido por
certo empreendimento significa reconhecer como legítimo – e em
alguns casos como legal – seu direito a algum tipo de ressarcimento
ou indenização, reabilitação ou reparação...” (VAINER, 2008, p. 40).

VAINER identificou o conceito de atingido sob duas ópticas: a


Concepção Territorial-Patrimonialista e a Concepção Hídrica.

2.1 Na Concepção Territorial-Patrimonialista, o atingido é unicamente o


proprietário de terra. Há o dono da terra de quem o empreendedor comprará,
conforme o direito brasileiro, que concede o direto de desapropriação ao
empreendedor com base no reconhecimento da utilidade pública do
empreendimento. Desse modo, as empresas do setor elétrico se limitavam a
indenizar somente os proprietários de terras alagadas.
Não se reconhecia a existência de impactos ambientais e sociais. O
único problema era o patrimonial-fundiário. Havia relações de negociação

1
Especialista em Políticas Públicas pelo IE/UFRJ.
sobre o valor da terra para aqueles que tivessem documento comprobatório de
sua posse. Caso o proprietário discordasse do valor proposto o empreendedor
poderia depositar 80% do valor em juízo, assumindo imediatamente o domínio
da propriedade. Caberia ao desapropriado provar em juízo, que o valor
proposto pelo empreendedor não era justo. Levando em conta a falta de
assessoramento, os custos e os problemas de lentidão da justiça, bem como a
capacidade dos departamentos jurídicos das empresas.
A perspectiva territorial-patrimonialista vê a população como um
obstáculo a ser removido, para garantir a viabilidade do empreendimento. O
território atingido é tido como a área a ser alagada e a população atingida é
constituída somente pelos proprietários de terras da área a ser inundada.

2.2 Na Concepção Hídrica o atingido é o inundado, não somente o


proprietário, mas os posseiros, meeiros, ocupantes etc., o que amplia os custos
do empreendimento. O atingido passa a ser também o inundado, que fica
sujeito a um deslocamento compulsório.
Para VAINER (2008) o Resettlement Handbook da International
Financial Corporation – IFC (2001) inova e amplia a compreensão do que seja,
ou de quem seja o ‘atingido’ ao utilizar o termo ‘pessoas economicamente
deslocadas’:
O objetivo da política de reassentamento involuntário é assegurar que
as pessoas que são fisicamente ou economicamente deslocadas,
como resultado de um projeto, não fiquem em situação pior, mas
melhor do que estavam antes do projeto ser empreendido.
O deslocamento pode ser físico ou econômico. Deslocamento físico é
a recolocação física das pessoas resultante da perda de abrigo,
recursos produtivos ou de acesso aos recursos produtivos (como
terra, água e florestas). O deslocamento econômico resulta de uma
ação que interrompe ou elimina o acesso de pessoas aos recursos
produtivos sem recolocação física das próprias pessoas (IFC, 2001).

VAINER (2008, p. 46-50) demonstra que entre 1994 e 2001 as agências


multilaterais tais como a IFC, o Banco Mundial, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento avançaram no conceito e chegaram ao consenso sobre a
noção de atingido: “remete ao conjunto de processos sociais e econômicos
deflagrados pelo empreendimento que possam vir a ter efeitos perversos sobre
os meios e modos de vida da população.” (VAINER, 2008, p. 50).
O Banco Interamericano (1998), afirmou que a administração de um
reassentamento, além de considerar o número de pessoas afetadas, deve
também considerar a severidade das conseqüências, pois os impactos não se
limitam aos movidos fisicamente, mas podem também afetar a população
anfitriã e ter um “efeito de ondulação” em uma área mais ampla como resultado
das perdas ou rompimento das atividades econômicas. Para exemplificar
melhor, imagine se essas pessoas, que viviam de atividades econômicas a
jusante, agora passassem a concorrer com os empregos das cidades que as
recebessem. Provavelmente, a cidade anfitriã não estaria preparada para
recebê-las e não haveria emprego, escolas e hospitais para acomodar os
novos moradores.
O Banco Mundial, governos, empresas e organizações não
governamentais constituíram a World Commission on Dams2 (2002), que
alargou a definição de deslocamento englobando tanto o físico, quanto o
“deslocamento dos modos de vida”. Para a WCD o deslocamento físico, seria
propriamente dito o deslocamento de pessoas que vivem na área próxima do
reservatório ou do projeto, ou seja, não só pelo enchimento do reservatório,
mas também pelas obras de infra-estrutura próximas ao projeto.
A alteração dos ecossistemas e o alagamento de terras afetam os
recursos disponíveis nessas áreas, bem como as atividades produtivas. No
caso de comunidades dependentes da terra e de recursos naturais, continua a
WCD, tem como conseqüência a perda de acesso aos meios tradicionais de
subsistência, incluindo-se a pesca, a agricultura, a extração vegetal e a
pecuária. Por exemplo, o deslocando de pessoas do seu acesso aos recursos
naturais e ambientais essenciais ao seu modo de vida. Desta forma, para a
WCD o “atingido” refere-se às populações que enfrentam um outro tipo de
deslocamento (2002, p. 102).
A noção da temporalidade dos efeitos da implantação de barragens é
também muito importante, em particular para as populações a jusante da
barragem, uma vez que esses impactos não são sentidos apenas após o
enchimento do reservatório. Os impactos podem ser verificados em momentos
diferentes da implantação dos empreendimentos. Há grupos sociais, indivíduos
e famílias, que os sofrem desde a divulgação das obras. Há os que são
2
WCD Relatório Final, 2002.
afetados durantes as obras, na fase do enchimento e da operação do
reservatório, ou seja, ao longo do projeto diferentes atores sociais são
impactados. Segundo Cortés (2008), desde o início das obras os rumores
geram os primeiros impactos já que produzem incertezas na população, que se
questiona se pode continuar sua vida normal: período de semeadura,
investimentos, aquisições, entrada nas escolas, etc.
Em meados da década de 1980, segundo VAINER (2008, p. 55), o Setor
Elétrico Brasileiro começou a ser questionado na esfera de suas concepções,
estratégias e práticas relativas ao equacionamento e tratamento das
populações das áreas de implantação de seus empreendimentos. Na literatura
nacional e internacional, e na própria legislação ambiental emergente, a
resistência das populações foi um dos principais motivos para que o setor
elétrico buscasse mais conhecimento sobre o assunto e começasse a revisar
procedimentos com o objetivo de minimizar potenciais conflitos.
A Eletrobrás liderou esse processo, primeiramente atentando para os
verdadeiros impactos sociais e ambientais provocados por hidrelétricas, depois
ampliando seu conceito de “atingido” para além daquele deslocado por conta
do reservatório, incluindo as mudanças sociais, culturais, econômicas e
territoriais.
No Plano Diretor de Meio Ambiente do Setor Elétrico (1990) a Eletrobrás
expõe de forma clara e objetiva sua preocupação com os problemas social e
ambiental na implantação de hidrelétricas e apontou diretrizes gerais a serem
empregadas por todo o setor elétrico no planejamento e gerenciamento sócio-
ambiental, respeitando as diferenças regionais, conforme indicado a seguir:

São expressivas as diferenças, não só entre as realidades regionais


em que as empresas atuam, como também entre os quadros de
recursos técnicos e financeiros com que contam. Portanto, o PDMA
prioriza a formulação de um conjunto de diretrizes setoriais, que
traduzam uma postura geral e que possam orientar a definição de
diretrizes estratégicas ou programáticas, a serem detalhadas, por
parte de cada empresa concessionária, para sua área de atuação. (II
PDMA, 1990, p.16)

O remanejamento de contingentes populacionais em áreas onde são


implantados empreendimentos do Setor Elétrico, em especial nos
casos decorrentes da formação de reservatórios, constitui um
‘processo complexo de mudança social’. Implica, além da
movimentação de população, em alterações na organização cultural,
social, econômica e territorial da área onde o mesmo ocorre.
É consenso geral que o Setor Elétrico - a par de um objetivo imediato
de liberar áreas para implantação de empreendimentos, de acordo
com os dispositivos jurídico-legais pertinentes - tem a
responsabilidade3 de ressarcir danos causados a todos quantos forem
afetados por seus empreendimentos. O cumprimento desta
responsabilidade, no entanto, ainda se dá de forma diferenciada entre
as concessionárias e até por empreendimento de uma mesma
concessionária, no que diz respeito ao tratamento das várias
categorias sociais afetadas, sejam elas assemelhadas entre si ou
variadas.

Diante da magnitude dos deslocamentos populacionais estimados em


função do plano de expansão do Setor, destaca-se a necessidade de
um entendimento conceitual unificado e de procedimentos daí
decorrentes, em busca de um tratamento isonômico às categoriais
sociais afetadas. Em especial, pressupõe-se que a negociação será a
base do relacionamento do Setor Elétrico com a sociedade e,
particularmente, com os grupos envolvidos.

Nos últimos anos, vem crescendo a importância das ações relativas à


reorganização do espaço regional no planejamento dos
empreendimentos elétricos, incluindo, além da aquisição de áreas
para assentamentos populacionais, a relocação de elementos de
infra-estrutura e de equipamentos de apoio à população e às
atividades econômicas. Um dos principais problemas que as
concessionárias enfrentam para viabilizar estes programas é a
ausência de estimativas orçamentárias adequadas para estes itens e
de um fluxo de recursos compatível com o atendimento dos
processos sociais deflagrados e com o cumprimento de acordos
firmados com a população.

O gerenciamento do remanejamento, enfocado na sua complexidade


sócio-ambiental, pressupõe, portanto ajustes em diversas rotinas e
procedimentos internos por parte das empresas do Setor, com
possíveis repercussões na sua organização interna, de forma a
permitir a estruturação de um processo coordenado da ação dos
departamentos afetos aos vários aspectos da questão. (II PDMA,
1990, p.38-39 - grifo meu).

Mesmo tendo avançado na formulação do problema, reconhecendo a


sua gravidade, o momento econômico que o SEB passava era muito grave. A
dificuldade de financiamento do setor não permitia o cumprimento dos acordos
com os atingidos, destacando dentre outros, o fim do Imposto Único de Energia
Elétrica – IUEE. Fica claro que embora a Eletrobrás, principal player do setor
elétrico, estivesse convencida – seja por pressões internacionais ou dos
movimentos organizados – das questões sociais postas e da necessidade de
solucioná-las, a crise econômica nacional e a falta de financiamento para o
setor a impediram de por em prática suas conclusões, como observado na
citação seguinte:

3
Note o termo utilizado: responsabilidade.
“...principais problemas que as concessionárias enfrentam para
viabilizar estes programas é a ausência de estimativas orçamentárias
adequadas para estes itens e de um fluxo de recursos compatível
com o atendimento dos processos sociais deflagrados e com o
cumprimento de acordos firmados com a população” (ELETROBRÁS,
II PDMA 1990 p. 39).

As idéias e propostas formuladas pela Eletrobrás não se concretizaram


e o tratamento aos atingidos piorou, porque alguns anos após alcançar tal
compreensão o marco institucional do SEB foi alterado de forma substancial,
iniciando-se um processo de privatização e de redução significativa dos
investimentos em novas usinas. No novo modelo, as negociações passaram a
ser com os empreendedores privados4. Pesquisas feitas com os atingidos no
país demonstraram, que para as populações atingidas o progresso nunca
chegou, conforme assinalado por Rothman (2002)5. Seria preciso rever os
marcos regulatórios ambientais e do setor de energia. O tratamento das
questões sociais vinha sendo direcionado pela Eletrobrás, num ambiente de
investimento público. A partir do momento que o setor é privatizado, nos anos
90, os novos empreendedores não têm obrigações definidas pela regulação e
legislação a seguir.
A legislação ambiental não considera as questões sociais e a partir do
momento em que a ANEEL aprova a concessão, e concede a declaração de
utilidade pública, não há na legislação indicação de sua responsabilidade
específica sobre a matéria em questão. Assim como não há também, por parte
do IBAMA, a responsabilidade de assessorar as populações atingidas. Sendo
este órgão fiscalizador das condicionantes das licenças, atua somente quando
os programas de compensação já foram executados.

3) Conclusão
Conforme afirmado pela Eletrobrás trata-se de um ‘processo complexo
de mudança social’, não se tratando apenas do deslocamento das pessoas na
área do reservatório. Também para o Banco interamericano “os impactos não
se limitam aos movidos fisicamente, mas podem também afetar a população
anfitriã e ter um “efeito de ondulação” em uma área mais ampla como resultado
das perdas ou rompimento das atividades econômicas.”
4
Um novo problema: o empreendedor recebe o direito de expropriação e sem legislação corremos o risco de voltar às
concepções territoriais-patrimonialistas.
5
ROTHMAN, Franklin Daniel. Política Ambiental e Lutas de Resistências a Barragens em Minas Gerais: um estudo de
caso. Raízes, Campina Grande, vol. 21, nº 01, p. 45-52, jan./jun. 2002
Para o IFC (2001) o objetivo da política de reassentamento involuntário é
assegurar que as pessoas que são fisicamente ou economicamente
deslocadas, como resultado de um projeto, não fiquem em situação pior, mas
melhor do que estavam antes do projeto ser empreendido.
Sabendo-se que o deslocamento pode ser físico ou econômico; (i)
deslocamento físico é a recolocação física das pessoas resultante da perda de
abrigo, recursos produtivos ou de acesso aos recursos produtivos (como terra,
água e florestas); (ii) deslocamento econômico resulta de uma ação que
interrompe ou elimina o acesso de pessoas aos recursos produtivos sem a
recolocação física das próprias pessoas (IFC, 2001).
Para a WCD o deslocamento pode ser tanto físico, quanto o
“deslocamento dos modos de vida”
Desta forma, percebe-se que esses empreendimentos causam além do
deslocamento físico o deslocamento dos modos de vida, configurando
deslocamento econômico, devendo ser considerado atingido todo aquele que
tem seus modos de vida alterados por esses empreendimentos hidrelétricos.

BIBLIOGRAFIA

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