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Instituto Universitario Ortega y Gasset

Programa de Doctorado en Gobierno y Administracin Pblica


Seminario sobre Modernizacin y Cambio de Cultura
Administrativa

La modernizacin en Venezuela

Realizado por
Mara Angela Petrizzo Pez

Madrid, junio de 1999

Nota Aclaratoria
El presente informe pretende ser una revisin crtica de los
procesos

observados

en

Venezuela

durante

los

ltimos

15

aos,

enmarcados en el llamado fenmeno de la modernizacin. Lo que se


plantea es el resultado de la contrastacin terica entre los enfoques
acadmicos

sobre

la

modernizacin

la

argumentacin

poltica

venezolana de la ltima dcada, de una parte, y entre las tendencias


acadmicas en materia de polticas pblicas, y el grueso de las
caractersticas observadas en las acciones modernizadoras emprendidas,
por la otra.
Al realizarse una nota aclaratoria a modo de introduccin al
presente informe debe, por otro la do, expresarse explcitamente la
conciencia que se tiene del tono un tanto escptico del que pudiera
padecer. El escepticismo, adems de ser resultado del relativismo, se
manifiesta debido en parte a la distancia fsica del contexto analizado, y
en parte a la carencia de informacin disponible al respecto, pero en
mucho a la conviccin de la necesidad del compromiso de todas las
instituciones

estatales,

all

donde

las

haya,

en

los

procesos

de

modernizacin emprendidos por el Estado, a fin de lograr su mayor y


ms profunda difusin tanto entre los ciudadanos (a veces usuarios, y en
mucho empleados de esas instituciones que se modernizan), como entre
los impulsadores de tales cambios.
La modernizacin es un cambio, o son muchos, pero ms all de
ello, es una transformacin en un contexto que acaba asumiendo las
modificaciones inducidas, al tiempo que se modifica a s mismo en el
mbito funcional y de cultura organizacional. Los proyectos puntuales
slo pueden conducir a la modernizacin cuando se asumen como pasos
de un algoritmo que tiene aqulla como meta. Los programas concretos y
orientados a casos especficos, de no estar articulados en un proyecto
general modernizador, acabarn siendo slo procesos de adaptacin de
las instituciones a los fenmenos de su entorno.
El informe hubiera pretendido dividirse en dos o ms secciones,
pero al estar superpuestas unas sobre las otras, se ha optado por
comentar el proceso de modernizacin en Venezuela, sus fallos y xitos,
y las principales caractersticas del entorno, a lo largo de un solo
discurso.

La modernizacin en Venezuela
I. Qu es la modernizacin?
No existe un criterio unvoco acerca del contenido semntico del
trmino modernizacin, lo cual limita su utilizacin como categora
analtica en el estudio de las democracias contemporneas. Sin embargo ,
y dado que las investigaciones sobre modernizacin estn, en su
mayora, orientadas a la observacin de realidades concretas, se ha
producido un cierto acuerdo acadmico acerca de las componentes de
tales procesos.
Se sabe que todo proceso de modernizacin implica un cambio, y
tambin se sabe que en la mayora de los casos, tal cambio est
orientado en orden de prioridad:
(a) hacia

la

eficiencia

administrativa

(reduccin

de

gastos,

incremento de la productividad, a travs de medidas concretas


como reduccin de plantilla, re-concentracin y privatizacin de
algunas actividades, agenciacin y sub-contratacin, entre otras
medidas, lo cual conduce a un inevitable re- planteamiento de
cules son las actividades de naturaleza y dominio estrictamente
pblicos);
(b) hacia

la

racionalizacin

de

las

actividades

de

la

administracin de recursos humanos (a travs de reducciones en


la plantilla, la incorporacin de evaluaciones del desempeo y de
los cargos disponibles en el manejo de los recursos humanos);
(c) hacia la introduccin de nuevas tecnologas en el manejo del
Estado

(mediante

la

incorporacin

de

mecanismos

de

procesamiento de datos a travs de ordenadores conectados por


redes internas Intranet-, y acceso remoto de los ciudadanos a
informacin del Estado y de sus dependencias a varias escalas
territoriales a travs del uso de redes de comunicacin externas
Internet); y, finalmente
(d) hacia la reduccin de la burocracia (mediante la eliminacin
del nmero de algunos trmites gubernamentales y reduccin en

los tiempos de espera de los ciudadanos, cambios que han estado


principalmente orientados hacia el rea fiscal y de tramitacin
de permisos y licencias).
As mismo, la argumentacin polti ca orientada al convencimiento
de la necesidad del proceso modernizador, est cargada de fuertes
elementos ideolgicos entre los que la adaptacin a nuevas condiciones
externas juega un papel fundamental. Tales condiciones externas se
refieren en primer lugar a las modificaciones de las condiciones
econmicas y al desplazamiento de los bloques de poder econmico a
escala mundial, y en segundo lugar como consecuencia de lo anteriorel mantenimiento de las obligaciones del Estado de Bienestar, de cara a
las nuevas condiciones econmicas tanto del entorno como en el mbito
interno de los estados, ha propiciado la modificacin de las pautas
administrativas y el trnsito hacia distintos modelos de administracin.
La introduccin de modificaciones en las pautas administrativas no
siempre pasa por la innovacin, e incluso podra decirse que la mayo ra
de las veces se opta por copiar acciones que han tenido xito en otros
contextos geogrficos, o en otros sectores pblicos dentro de un mismo
pas o regin. La modernizacin no siempre es sinnimo de cambio
radical,

tampoco

lo

es

de

novedad,

mejora

progreso.

La

modernizacin es ms un proceso de adaptacin que, en algunos casos,


puede pasar por hacer las mismas actividades a travs de distintos
medios, ms acordes con el entorno poltico y econmico; y en otros
puede pasar por la implantacin de programas que conduzcan a fracasos
radicales.

II. El contexto venezolano y la modernizacin.


Asumiendo los procesos de modernizacin como procesos de
ADAPTACIN

al entorno, se debe puntualizar el que la caracterstica

fundamentalmente reactiva de la admi nistracin venezolana ha pesado


mucho en la limitacin de la profundidad de los procesos de cambios.
Por otro lado, el carcter planificador de la administracin venezolana,
ha privilegiado la elaboracin de planes quinquenales nacionales. En
este sentido, la Oficina de Coordinacin y Planificacin (CORDIPLAN),
ha

enfatizado

en

la

elaboracin

de

planes

con

marcado

acento

econmico,

ha

tenido

participacin

protagonista

tanto

en

la

elaboracin de los presupuestos naci onales como en el diseo de los


planes quinquenales. Para efectos de los proyectos de modernizacin, no
se ha dispuesto de una oficina que tenga tal obligacin de manera
exclusiva.
Siguiendo el criterio de Heinz Sonntag 1, a lo largo de la historia
venezolana

de

los

ltimos

100

aos,

pueden

identificarse

cuatro

procesos modernizadores en Venezuela. El primero y quizs el nico


que ha contado con un proyecto como tal- fue implantado durante parte
del mandato del Gral. Juan Vicente Gmez, en el perodo ubicado a
finales del siglo pasado. Se trat de un proyecto de modernizacin a
escala nacional que persigui como objetivo primordial el logro de una
imagen nacional homognea. Se emprendi la formacin de un ejrcito
de carcter nacional y nico, y la provincia fue acercada a la capital
mediante

la

construccin

de

carreteras

que,

en

algunos

casos,

actualmente son utilizadas como vas alternativas. Adems de ello, se


persigui la construccin de un Estado centralista, lo cual se logr, en
buena medida, a travs de la administracin de las tierras de la nacin
con criterio latifundista. En los primeros aos del gobierno de facto de
Gmez, no pasaba por la mente de ni ngn venezolano el que hubi era
otra cosa en el subsuelo que fuese ms rentable que la exportacin de
cacao y caf, de all que la posesin y explotacin de la tierra fuera un
elemento determinante del poder econmico, y de all tambin el que el
gobierno pusiese nfasis en el desarro llo, al menos en cierto grado, de
las industrias relacionadas con tales cultivos
El descubrimiento de las potencialidades del subsuelo venezolano,
ms all de la produccin agrcola, abre, a juicio de Sonntag, un nuevo
comps modernizador, hacia el ao 1920. La estructura econmica da un
giro

de

180,

acaba

conformndose

entorno

al

nuevo

extraordinariamente rentable producto venezolano de exportacin: el


petrleo.

De

arbitrariamente

forma

sorprendente,

desechado

el

sustituido

modelo

agroexportador

por

de

el

la

es

exportacin

petrolera, que sirve de sustento al capitalismo rentstico que se instaura.


La llegada de un nuevo rgimen de facto, el del Gral. Marcos Prez
Jimnez, marca no slo una tercera etapa modernizadora, y una vuelta a

la primaca de la construccin de infraestructura como instrumento de


modernizacin 2, sino tambin el inicio de una fuerte lucha entre la
burguesa de entonces y el Estado por el control de otro sector
econmico importante: la produccin de metales (hierro y acero). La
disputa por el control de la produccin de metales, fue ganada por el
Estado, y la creacin de la C VG (Corporacin Venezolana de Guayana)
ubicada en el estado Bolvar, en donde se encuentran los mayores
yacimientos
mayores

minerales

reservas

se

del

pas

encuentran

(sin
en

referencia
la

Faja

al
del

petrleo,

cuyas

Orinoco),

como

organizacin con control estatal dedicada a la explotacin de minerales,


es una buena prueba de ello.
Finalmente, la ltima etapa sealada por Sonntag, se corresponde
con los aos siguientes a la cada del rgimen de Prez Jimnez,
caracterizados por el surgimiento acelerado de organizaciones polticas
impulsado en mucho por el desarrollo de los acontecimientos en Cuba-,
violencia callejera liderada por movimientos guerrilleros y comunistas, y
por el desarrollo de los sectores medios y altos de la sociedad. Se trata
de un perodo de reacomodo de los sectores en torno a sus cuotas de
poder, y entre ellos, el sector que primero lo acus fue el sector
econmico.
La anterior es una versin bastante economicista de los procesos
de modernizacin en Venezuela, sin embargo, vindolo desde una ptica
ms sociolgica, podra apuntarse lo que Germn Carrera Damas 3 seala
como crisis de la sociedad implantada, para registrar el hecho de que
la sociedad en Venezuela es estructurada desde afuera, y por tanto, se
trata de un proceso, si se quiere, bastante artificial e inducido, y en
consecuencia, poco estable. Adems de ello, Carera Damas seala el
hecho de que el proceso de imposicin de la sociedad venezolana, que
tiene sus orgenes en la poca colo nial, se ve interrumpido luego del
mandato del Gral.

J. Vicente Gmez, y slo vuelve a iniciarse quizs

por ltima vez- durante el siguiente, y ltimo, rgimen de facto del


presente siglo: el del Gral. M. Prez Jimnez. Ambos perodos de
1 Tomado
de Aguilar, Luis(1994): Reingeniera y telecomunicaciones: una
retrospeccn del contexto y una visin del futuro Seminario nacional de
reingeniera, procesos y productividad. Caracas, Octubre de 1994.
2 Como nota anecdtica, se sabe que durante el perodo de dictadura de Prez
Jimnez, el Estado venezolano construy mucho ms en trminos de infraestructura
de lo que se ha logrado construir durante los ms de 50 aos de democracia.

consolidacin

de

la

sociedad

venezolana,

estn

estrechamente

relacionados con los dos nicos perodos en los que ha habido un


proyecto nacional conscientemente ejecutado, una relativa paz laboral 4,
y un nfasis marcado en la importancia del orden social y de la
estructuracin de la sociedad. Es grave lo que se apunta, puesto que
equivaldra a decir que las imperfecciones de los regmenes de facto son
llevaderas a cambio de desarrollo econmico y estabilidad laboral, esto
sera, en parte, someter el desarrollo poltico al econmico 5.
La llegada de nuevos movimientos sociales a la escena poltica
contempornea de Venezuela, trajo consigo no slo la inestabilidad
poltica, sino la puesta en evidencia de las incapacidades de negociacin
del Estado venezolano. Luego de 1973, con la nacionalizacin del
petrleo, y el nuevo reacomodo de la estructura de clases (quizs el
tercero a lo largo del siglo), Vene zuela ya no era slo un pas
marcadamente rentista y poco competitivo en el mbito interno. Al
rentismo, se le sumaron otras cualidades que acabaron calificando, ya no
slo en sentido metafrico, la forma de actuacin del Estado venezolano.
Entonces tambin surgieron el paternalismo, clientelismo, centralismo,
el partidismo; como enfermedades crnicas ya no slo del aparato
poltico-social venezolano, sino tambin de su administracin.
Como Estado absolutamente dependiente de lo s vaivenes de la
economa petrolera, la subida y bajada de lo s precios de ese bien
conllevaban directamente la inclusin y exclusin de sectores del
entorno rentista y clientelar del aparato estatal. Los sindicatos, en
buena

medida

mantenidos

por

promocin

estatal,

pierden

sus

capacidades de negociacin frente al Estado, y concentran su atencin ya


no en actividades estrictamente laborales, sino en el mantenimiento y
ensanchamiento de sus cuotas de poder poltico. Y como los sindicatos,
cada grupo profesional, cada partido poltico, hasta finales de los aos
80, dirige sus negociaciones al mantenimiento de su posicin poltica.
Los intereses de los movimientos sociales y polticos estn desvirtuados
y desvinculados de la esfera a la que pertenecen sus miembros. Dado que

Carrera D., Germn (1991): Una nacin llamada Venezuela. Caracas: Monte
Avila Editores.
4 Aunque en buena medida sostenida por la estrechez de libertados individuales,
sociales y polticas que caracteriz a ambos perodos.
5 Tal y como ha podido observarse en los ltimos aos y no sin asombro, los ms
notables xitos de los planes neoliberales ejecutados en Amrica Latina en el
presente siglo, han sido llevados a cabo por regmenes de facto.
3

estos movimientos se sustentan a travs del Estado debido a la


caracterstica rentista de la economa-, sus intereses estn en funcin de
aqul, y no en funcin de lo que seran sus miembros originarios: la
sociedad.
El papel hegemnico el Estado venezolano no slo como productor
y distribuidor de la renta petrolera, sino como fundador y organizador
de movimientos polticos y sociales ha marcado, desde siempre el que
los procesos de modernizacin no sean profundos, ni cuenten con el
apoyo de las bases de la sociedad. El venezolano promedio, careca 6 de
cultura de servicios y de cultura del reclamo, y en lneas generales no
haba sido educado para proponer, para promover, sino para esperar
soluciones a sus problemas an sin plantearlos ante instancias oficiales.
El marcado acento estatista del rgimen venezolano, ha contribuido,
desde sus inicios, a la casi total anulacin de la participacin ciudadana.
La percepcin de la imposibilidad del modelo rentista, dados los
cambios econmicos coyunturales a finales de los aos 80, entre los que
destaca el fin de la guerra fra, y una nueva bajada en lo s precios del
petrleo, introduce la necesidad de modificaciones en el entorno
poltico, econmico y social venezolano. La llegada de un segundo
mandato de Carlos Andrs Prez con un extraordinario apoyo popular en
las elecciones, significa para la historia poltica venezolana, un hito
importante. Por vez primera, hay una suerte de proyecto nacional que no
est liderado por un rgimen de facto. Sin embargo , la imagen rentista y
despilfarradora del primer gobierno de Carlos Andrs Prez, an
permanece en la memoria de los votantes, y dadas las caractersticas
culturales

del

venezolano

promedio,

es

elegido

presidente

por

la

bsqueda de un retorno a esas condiciones de bienestar, que haban sido


perdidas durante los siguientes 10 aos al trmino de su primer
mandato. Este plan nacional de Prez, estaba solapado por la imagen de
retorno al bienestar de los 70 que tenan los votantes, y no pasaba por la
profundizacin del modelo rentista, sino por una ruptura necesaria por
dems dada la coyuntura econmica- con tal modelo. As, la necesidad
del logro de la eficiencia administrativa por un lado, y el incremento de
la competitividad de las empresas venezolanas por el otro, dados los
incipientes fenmenos de globalizacin a escala regional, junto a la

Las nuevas y precarias condiciones econmicas han modificado severamente esto.


La introduccin de la cultura fiscal, es en parte responsable de estos cambios.
6

necesidad de participacin ciudadana en los asuntos polticos, se


convierten en justificantes ideolgicos de los procesos de modernizacin
en Venezuela, que para esta etapa (si se quiere la quinta) tienen sus
inicios en 1989.
La creacin de la COPRE (Comisin para la Reforma del Estado)
durante el perodo presidencial an terior, marca en buena medida, el
curso de las primeras acciones modernizadoras del gobierno de Prez.
Dada la profundizacin del esquema rentista no slo en el mbito
econmico sino en el mbito social y cultural, la introduccin de
cambios en lo poltico y en lo econmico deba hacerse de forma
simultnea, y esto estaba previsto por el plan. Junto a la reduccin de
subsidios, las privatizaciones, la liberalizacin del control de precios, y
la bsqueda del incremento de las reservas internacionales; una nueva
ley toma posicin casi hegemnica- en el escenario poltico: en 1989 se
promulga la Ley de Descentralizaci n y Transferencia de Competencias,
que sealaba el comienzo de la era de desconcentracin estatal, a travs
de la delegacin de ciertas competencias primero a las instancias
estatales, y de all a las municipales 7. Es un hito poltico en la historia
contempornea venezolana, slo igualado por una ley promulgada meses
despus: la Ley de Eleccin y Remocin de Gobernadores y Alcaldes. Es
la primera vez, luego de 40 aos de democracia, que el venezolano
elegir a sus gobernadores, a su asamblea legislativa y a sus alcaldes y
miembros de la alcalda.
Si bien en el terreno poltico, el proceso de modernizacin
avanzaba no slo hacia donde se esperaba que se hiciera, sino adems
sustentado por estudios realizados por la COPRE, los desaciertos en el
terreno de los cambios econmicos dieron al traste con la popularidad
del Presidente, y por tanto hizo decrecer el liderazgo del proceso de
modernizacin, elemento determinante del xito de cualquier proceso de
estas caractersticas.
El gobierno venezolano necesitaba no slo del fortalecimiento de
sus reservas, sino tambin la incorporacin a los planes neoliberales del
Fondo Monetario Internacional (FMI), puesto que el trato con el FMI era
una carta garante de estabilidad econmica, que a su vez, renda
beneficios en trminos de la confianza de inversores extranjeros en el

En realidad casi todas, salvo algunas competencias en materia de legislacin de


hidrocarburos y de otros aspectos.
7

escenario venezolano. El aumento de los precios de la gasolina, y la


liberalizacin del control de precios, eran compromisos que el gobierno
venezolano asuma al firmar la Carta de Intencin frente al FMI, a
cambio

de

un

nuevo

posicionamiento

escala

internacional.

Sin

embargo, el incremento en los precios de la gasolina elev no slo el


costo del transporte pblico, sino tambin del transporte pesado, lo cual
afect exponencialmente el costo de los insumos, que a su vez, se
trasladaron al consumidor final. Una serie de protestas callejeras, esta
vez ya no lideradas por movimientos guerrilleros, sino articuladas por
una suerte de conjuncin divina 8 producto del descontento y del
acusado empeoramiento del nivel de vida del venezolano promedio.
Dado el carcter reactivo de la economa y poltica venezolanas, el
descontento social no se calm con mayor profundizacin de las medidas
de modernizacin, sino con la introduccin de subsidios directos e
indirectos, a fin de mantener en un mnimo aceptable las condiciones
de vida del venezolano promedio. Si n embargo, los subsidios, como se
sabe, no hacan ms que revertir los xitos obtenidos en materia de
ingresos extraordinarios por privatizaciones, o por el crdito concedido
por el FMI, porque no slo se estaba utilizando tales ingresos para un
fin para el que no estaban destinados, sino que, adems, se estaba
fortaleciendo el espritu rentista y paternalista del pueblo venezolano.
Este primer intento modernizador, si bien aport interesantes
elementos

legales

interrumpido,

en

al

contexto

primer

lugar

poltico
por

venezolano,

factores

tuvo

que

ser

socio-econmicos

(la

sociedad venezolana no estaba en capacidad de sustentar cambios


drsticos en cuanto a precios se refiere, y haba que compensarla con
subsidios), y luego por factores polticos, que tras dos intentonas
golpistas, condujeron a la expulsin del Presidente Prez de su cargo.
Las razones por las que se le destituy de su cargo, si bien no estuvieron
relacionadas directamente con la conduccin del proceso modernizador,
si redujeron el descontento del electorado venezolano, que haba visto
disminuir su calidad de vida de forma drstica en un corto perodo de
tiempo.
Fenmenos como la reduccin de la clase media, las estadsticas
de pobreza (un 60% o ms de la poblacin venezolana es pobre, y de ese
Puesto que no haba articulacin poltica o social alguna en el movimiento del 27
de Febrero de 1989, sino que se trat de una combinacin de factores que

porcentaje ms de la mitad vive en pobreza crtica), la creacin de


categoras analticas en el mbito sociolgico para dar cuenta de los
niveles de vida del venezolano 9, el surgimiento de nuevos movimientos
sociales esta vez organizados por los ciudadanos-, y el asalto del campo
de la participacin ciudadana por parte de estos grupos emergentes, son
elementos importantes del entorno poltico-social, han surgido como
consecuencia de ese primer intento de modernizacin en Venezuela en la
ltima etapa del presente siglo.
Durante el siguiente perodo presidencial (nuevamente un segundo
perodo de un Presidente), el de Rafael Caldera, la pauta no era la
modernizacin, sino la estabilidad poltica, y la paz social, a travs de la
no accin en la mayora de los campos de actividad del Gobierno. La
amnista a los militares que atentaron contra la estabilidad poltica del
gobierno de Prez, les introdujo en la vida poltica venezolana de forma
activa, y pronto comenzaron a ocupar posiciones importantes en la
gobernacin del estado Zulia primero, y luego en la Presidencia de la
Repblica. La llegada de Hugo Chvez Fras el poder, quien en su poca
liderara uno de los intentos de golpe de estado contra Carlos Andrs
Prez, marca un reinicio del proceso de modernizacin de Venezuela.
Nuevamente el contenido ideolgico es fuerte, pero esta vez, el
componente econmico (la insuficiencia de la produccin venezolana
para el mantenimiento del esquema rentista y distributivo actual)
comparte escenario con un elemento nacionalista bastante acusado, que
es visto con sospecha por parte de los expertos. Ya la privatizacin no es
un instrumento fuerte dentro del proyecto modernizador, en parte
porque no es mucho lo que queda por privatizar, y en parte porque hay
sospechas hacia la transparencia y ef icacia de los procesos emprendidos
en perodos anteriores. Ahora cobran ms fuerza medidas econmicas
ms drsticas: reduccin de plantillas, reduccin de instancias de las
delegaciones

diplomticas

en

el

exterior,

incorporacin

de

los

venezolanos desempleados a programas de limpieza y mantenimiento de


infraestructura.

Y en el campo de lo poltico la actualizacin de las

leyes, comenzando por la reformulacin de la Constitucin vigente,


juega un papel determinante.

derivaron en la avalancha del pueblo a las calles, en bsqueda de alimentos.


9 Como pobreza Crtica y pobreza extrema.

De

evaluar

los

intentos

de

modernizacin

de

Venezuela

en

trminos de xitos y fracasos, habra que atender en primer lugar al


fenmeno cultural como principal obstculo del alcance de aquellos. Los
cambios culturales son los de ms larga travesa, sin embargo, no
pueden emprenderse acciones modernizadoras sin atender al hecho de
que los elementos culturales deben estar en concordancia con el
escenario hacia el que se pretende transitar. La cultura organizativa en
el mbito del aparato estatal, en un pas como Venezuela, en el que por
aos, tanto el Estado como los partidos polticos se han imbricado
profundamente

en

la

sociedad,

se

constituye

en

un

elemento

ejemplificante frente a una sociedad deseosa de mejoras en trminos de


calidad de vida y de participacin poltica. Por otro lado, el liderazgo y
el apoyo de las bases son esenciales en lo que a la implantacin
inmediata y mantenimiento de los procesos se refiere.
Diversos analistas polticos latinoamericanos no han dudado en
sealar

la

curiosa

extemporanei dad

de

los

fenmenos

polticos

venezolanos. La presencia del petrleo en el subsuelo, y su explotacin


ha dado a Venezuela un colchn lo suficientemente grueso como para
salvarse de crisis puntuales concretas, que para otros pases de la regin
se han constituido en verdaderas oportunidades. Finalmente la falta de
compromiso poltico para con proyectos a largo plazo, lo que hace que se
interrumpan cada cinco aos, ha dado al traste con cualquier intento de
proyecto nacional que tenga en miras objetivos a largo plazo.