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Centro Biomdico
Instituto de Medicina Social
Rio de Janeiro
2009
Rio de Janeiro
2009
CATALOGAO NA FONTE
UERJ/REDE SIRIUS/CBC
CDU 614.008.1(81)
Autorizo, apenas para fins acadmicos e cientficos, a reproduo total ou parcial desta
dissertao, desde que citada a fonte.
________________________________________
Assinatura
_________________________
Data
___________________________________
Prof. Dr. Sulamis Dain (Orientadora)
Instituto de Medicina Social da UERJ
___________________________________
Prof. Dr. George Edward Machado Kornis
Instituto de Medicina Social da UERJ
____________________________________
Prof. Dr. Anna Maria de Souza Monteiro Campos
Instituto de Medicina Social da UERJ
____________________________________
Prof. Dr. Ana Ceclia de S Campello Faveret
Ministrio da Sade
Rio de Janeiro
2009
AGRADECIMENTOS
RESUMO
ABSTRACT
This research work examines the relationship between fiscal policy and federal
financing of health in the last three decades from 1979 to 2008 considering the lack of
macroeconomic policies, especially tax policy, that restricts the features of SUS, prevents the
proper understanding of its limits of funding. Thus, the work follows the evolution of
successive fiscal adjustments taxes to the country for which they were diverted resources from
social contributions, for health policies, welfare and social assistance since 1988. The clash
between the two approaches economic and social even in contemporary Brazil, is an
explanation, if not the most important one, for the virtual paralysis of the SUS progress, in the
field of finance, in a public contradiction to the progress of the systems concept, in the field
of management and decentralization.
Key words: Federal financing of the SUS. Fiscal policy. Brazil. Social security.
LISTA DE ILUSTRAES
Figura 1
Modelo de anlise.......................................................................................
21
Grfico 1 -
54
Grfico 2 -
59
Grfico 3 -
Carga tributria...........................................................................................
61
Grfico 4 -
68
Evoluo
da CSLL,
CPMF E Cofins,
Brasil:
19872000............................................................................................................
69
69
88
89
Grfico 5 -
Grfico 6 -
Grfico 7 -
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 -
41
Tabela 2 -
41
Tabela 3 -
56
Tabela 4 -
56
Tabela 5 -
87
89
Tabela 6 -
SUMRIO
INTRODUO.............................................................................................
11
ASPECTOS CONCEITUAIS......................................................................
24
1.1
24
1.2
27
1.3
29
32
2.1
32
2.1.1
32
35
2.1.2
35
36
37
2.1.3
38
2.1.4
39
40
41
2.1.5
42
2.1.6
Desacelerao do crescimento........................................................................
43
44
44
2.1.7
45
46
46
47
2.1.9
47
48
49
49
2.2
50
2.2.1
50
2.2.2
O Real.............................................................................................................
51
2.2.3
53
2.2.4
57
63
3.1
Contingncia de recursos.............................................................................
63
3.2
Seguridade Social..........................................................................................
65
3.3
67
72
4.1
72
4.2
80
4.3
84
4.4
90
2.1.8
CONCLUSO...............................................................................................
94
REFERNCIAS............................................................................................
100
11
INTRODUO
Esta dissertao foi escrita nos anos de 2008 e 2009, e ser apresentada como prrequisito para obteno do grau de Mestre em Sade Coletiva pelo Programa de Psgraduao em Sade Coletiva, rea de concentrao em Poltica, Planejamento e
Administrao de Sade do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro.
Este trabalho encaminha as relaes entre as polticas econmicas das trs ltimas
dcadas 1979 a 2008 e o financiamento federal da sade, tentando avaliar em que medida
a poltica econmica tem constitudo uma restrio ao financiamento do SUS. Nessas
dcadas, alguns momentos so particularmente relevantes em termos de polticas econmicas,
no que diz respeito ao questionado acima. Neste sentido, feita uma anlise do perodo,
buscando-se quando estas polticas econmicas restringem o financiamento federal da sade.
No so muitos os autores que conectam a questo das finanas pblicas e as polticas
fiscais macroeconmicas com a questo do financiamento da sade. Ao contrrio, a tradio
hegemnica da economia da sade volta-se para as questes microeconmicas, como as
anlises de preos e custos, as vrias modalidades de avaliao custo-benefcio, custoefetividade priorizando tais temas e desconhecendo a temtica macroeconmica que limita
os recursos disponveis para a concretizao do sistema pblico e universal de sade previsto
na Constituio de 1988.
As finanas destinadas sade no Brasil vindas do Oramento Geral da Unio tm
como objetivo apoiar o Ministrio da Sade com recursos que possam garantir o acesso
universal, integral e equitativo sade. A poltica social e seu financiamento so percebidos,
no contexto poltico-ideolgico da poltica econmica, como nus para sociedade, e como
responsveis por um desequilbrio das contas pblicas. Nesta perspectiva, apresenta-se como
natural a precedncia da poltica econmica sobre a poltica social. Isto gera um conjunto de
consequncias nefastas que afetam a capacidade de gerar recursos estveis e suficientes para o
financiamento da Sade.
De fato, evidenciar as relaes entre polticas macroeconmicas e o financiamento
federal da sade nesse recorte, apresentadas como inevitveis, e examinar os impactos no
financiamento federal do SUS provocados pelas manobras fiscais, um passo necessrio para
12
gerar a conscincia dos entraves e propor sua superao. Cabe tambm atualizar o debate para
os anos 2000, apresentando tendncias recentes e perspectivas.
A sade constitui um direito social bsico para as condies de cidadania da
populao. Em um pas desenvolvido, seus cidados so saudveis, o que depende tanto da
organizao e do funcionamento do sistema de sade quanto das condies gerais de vida
associadas ao modelo de desenvolvimento vigente.
No basta ter uma economia dinmica, com elevadas taxas de crescimento e
participao crescente no comrcio internacional, se o modelo de desenvolvimento no
contemplar a incluso social, a reverso das iniqidades entre as pessoas e as regies, o
combate pobreza e a participao e organizao da sociedade na definio dos rumos da
expanso pretendida. (BRASIL. Ministrio..., 2008, p. 5). Em documento, o Ministrio da
Fazenda (BRASIL. Ministrio..., 2003, p. 15-16) demonstra a importncia da sade no
desenvolvimento e crescimento econmico.1 E tambm se preocupa com a eficcia e
eficincia das polticas sociais na reduo da pobreza,2 embora a prtica concreta da poltica
econmica negue recorrentemente este reconhecimento e priorizao.
A Constituio de 1988, ao instituir a seguridade social,3 torna pblica a
responsabilidade pelos direitos sociais educao, sade, ao trabalho, moradia, ao lazer,
segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia e a assistncia aos
desamparados. Tambm formaliza a competncia da Unio para legislar sobre Seguridade
Social (CF 1988, inciso XXIII do art. 2), como competncia comum da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: cuidar da sade e assistncia pblica (CF
1998, inciso II do art. 23), e no demais lembrar a redao do inciso II, artigo 24 da CF de
1988: Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre o
oramento.
Estudos recentes apontam a existncia de impactos negativos da desigualdade e de baixos indicadores de escolaridade e
acesso a bens e servios bsicos, como sade, sobre o investimento e o crescimento econmico. De modo geral, pases com
melhor acesso educao e sade tendem a apresentar maior renda per capita no longo prazo. Existe tambm evidncia
emprica de que economias mais desiguais apresentam maior sensibilidade a choques externos de oferta, positivos ou
negativos. Em ambos os casos, aps o choque, a taxa mdia de crescimento da economia tende a apresentar pior
comportamento quanto maiores forem os indicadores de desigualdade do pas. Dessa forma, o enfrentamento dos problemas
sociais deve ser visto como parte central do programa econmico do governo e no como componente adicional, constituindo
fator fundamental para a retomada do crescimento em bases sustentveis e socialmente mais justas. (BRASIL. Ministrio...,
2003, p. 15-16).
2
Para tanto, necessrio direcionar esforos para a sistematizao de informaes e o aperfeioamento de sistemas de
avaliao que permitam identificar as polticas com maior potencial para reduzir a desigualdade e a pobreza no Brasil.
Ressalte-se que tornar o gasto social focalizado, eficiente e eficaz um dos itens de uma poltica para a reduo das
desigualdades. (BRASIL. Ministrio..., 2003, p. 52).
3
[...] esta consiste justamente num pacto pelos quais os desiguais habitantes de um pas reconhecem na cidadania uma
medida de igualdade, no apenas formal, mas substantiva, que a todos capacita ao gozo do patrimnio comum de uma vida
digna e civilizada. (VIANNA, 2000).
13
O direito sade, nos termos do art. 196 da CF 88, pressupe que o Estado deve
garantir no apenas servios pblicos de promoo, proteo e recuperao da sade, mas
adotar polticas econmicas e sociais que melhorem as condies de vida da populao.
As aes e servios de sade, independentemente da esfera de governo (responsvel),
so financiados com recursos da Unio, prprios e de outras fontes suplementares de
financiamento, todos contemplados no Oramento da Seguridade Social. Os recursos so
repassados por meio de transferncias regulares e automticas, por servios, convnios,
contratos de repasse e instrumentos similares. (BRASIL. Ministrio..., 2003, p. 13). Os
recursos pblicos destinados s aes e servios de sade devem ser aplicados,
obrigatoriamente, por meio dos Fundos de Sade, sendo acompanhados na sua destinao e
utilizao.
O no-cumprimento dos limites mnimos estabelecidos pela Constituio Federal4 est
sujeito a sanes, que vo desde a reteno das transferncias do Fundo de Participao dos
Estados (FPE) e dos Municpios (FPM), at a interveno da Unio no estado, no Distrito
Federal e nos municpios e/ou da Unio ou dos estados nos municpios, bem como a cassao
de mandatos.
H vinte anos, o Sistema nico de Sade brasileiro apresenta dificuldades em
garantir recursos estveis e suficientes para seu financiamento. (DAIN, 2007, p. 1852). As
finanas destinadas sade no Brasil vindas do Oramento Geral da Unio5 tm objetivo
O texto da Emenda Constitucional n. 29/ 2000 estabelece a possibilidade de interveno da Unio nos estados e no Distrito
Federal, de interveno dos estados nos municpios, para assegurar a aplicao mnima de receita resultante de impostos
estaduais municipais, respectivamente, em aes e servios pblicos de sade.
5
O Oramento Geral da Unio (OGU) formado pelo Oramento Fiscal, da Seguridade e pelo Oramento de Investimento
das empresas estatais federais. Existem princpios bsicos unidade, universalidade, anuidade que devem ser seguidos para
elaborao e controle do oramento que esto definidos na Constituio, na lei n 4.320/ 64, no Plano Plurianual e na Lei de
Diretrizes Oramentrias. A Constituio Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de
planejamento e oramento, que tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e Lei Oramento Anual (LDO). O Projeto de Lei PPA define as prioridades do governo por um
perodo de quatro anos e deve ser enviado pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto do
primeiro ano de seu mandato. De acordo com a Constituio Federal, o projeto de lei do PPA deve conter as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de durao continua. O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de longo prazo e a Lei Oramentria
Anual. O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional
at o dia 15 de abril. A LDO estabelece as metas e prioridades para o exerccio financeiro subsequente; orienta a elaborao
do Oramento; dispe sobre alteraes na legislao tributria; estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de
fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Oramento Federal elabora a proposta oramentria
para o ano seguinte, em conjunto com os ministrios e suas unidades oramentrias dos poderes Legislativo e Judicirio. A
lei oramentria disciplina todas as aes do Governo Federal. A Constituio determina que o Oramento deve ser votado e
aprovado at o final de cada Legislao. Depois de aprovado, o projeto sancionado pelo presidente da Repblica e se
transforma em lei. A Lei Oramentria brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previso de
arrecadao. Se durante o exerccio financeiro houver necessidade de realizao de despesas acima do limite que est
previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso nacional projeto de lei de crdito adicional. Por outro lado, crises
econmicas mundiais obrigam o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites
aprovados pelo Congresso. So chamados de Decretos de Contingenciamento, em que so autorizadas despesas no limite das
receitas arrecadadas. Disponvel em:
http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/como_e_feito.htm.
14
apoiar o Ministrio da Sade com recursos que possam garantir o acesso universal, integral e
equitativo sade.
Teixeira e Teixeira (2003) descrevem um contexto de demanda crescente e de
restrio oramentria. Os recursos so escassos, as possibilidades de utilizao de
subterfgios de administrao financeira so limitadas e, por isso, preciso planejar as aes
a serem desenvolvidas. A poltica social e seu financiamento, como podemos verificar em
Dain (2001, 2007), so percebidos por um movimento poltico-ideolgico da poltica
econmica, como nus para a sociedade, e como responsveis por um desequilbrio das contas
pblicas, apresentando-se como natural a precedncia da poltica econmica sobre a poltica
social.
A concepo institucional do SUS espelha um novo paradigma para a organizao do
Estado e a formulao de polticas pblicas. Sua execuo no s requer, mas tambm
provoca inovaes contnuas, do ponto de vista do pacto federativo, do controle social, dos
instrumentos de gesto e negociao e da incorporao progressiva de novos segmentos do
Estado brasileiro no processo.
Para evidenciar as relaes entre poltica macroeconmica e o financiamento federal
do SUS, assumimos a estrutura institucional e decisria nacional do SUS este, como um
conjunto de interesses manifestos em torno aos encaminhamentos da questo do
financiamento, composto pelo Conselho Nacional de Sade, Ministrio da Sade, Comisso
Tripartite, CONASS e CONASEMS. Estes integram a estrutura legal do Poder Executivo
(Gesto do SUS).
A presente dissertao estudou o financiamento federal do Sistema nico de Sade
brasileiro (SUS) tendo como aspecto inovador a integrao da dimenso macroeconmica,
usualmente apresentada como campos de estudo distintos os temas da poltica tributria e
fiscal, tratando das relaes entre poltica fiscal e da Seguridade Social. Tambm examinou a
temtica da poltica pblica da Sade em sua relao com o tratamento conjuntural das
polticas fiscais de ajuste. E teve por objetivo geral:
microeconmicas. Vianna (1998) fez um inventrio dos estudos e pesquisas sobre aspectos
15
econmicos do setor pesquisados entre 1986 e 1995. Selecionou 185 produes intelectuais
no campo de economia da sade nas seguintes reas temticas: economia e financiamento da
sade; custos; estudos de oferta e demanda; avaliao econmica; gesto; modelo assistencial;
descentralizao; produtividade, eficincia e qualidade; e reforma setorial.
No so muitos os autores que conectam a questo das finanas pblicas e as polticas
fiscais macroeconmicas com a questo do financiamento da sade. Dentre eles, Azevedo e
Melo (1997), Lima (2006, 2007), Vianna e Magalhes (2000), Dain (2000, 2007), IPEA
(2007), Ug (2005) e Gadelha (2003, 2006).
Azevedo e Melo (1997) discutem o processo decisrio no Legislativo envolvendo as
negociaes polticas sobre as propostas de reforma encaminhadas pelo Executivo federal na
primeira metade dos anos 1990 e os desdobramentos relativos Lei Kandir. Lima (2006)
aborda as relaes entre o federalismo fiscal e o financiamento do SUS no perodo de 1990 a
2002. Lima (2006) faz um breve balano do Pacto pela Sade e construo de alternativas
para a partilha intergovernamental de recursos na sade.
Os achados do trabalho de Vianna e Magalhes (2000) mostram que o sistema
tributrio opera de maneira regressiva sobre a populao, recaindo, em termos relativos
renda, mais fortemente sobre as camadas de menor renda do que sobre as classes de renda
mais elevada. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), fundao pblica
vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, fornece suporte tcnico e
institucional s aes governamentais e torna disponveis, para a sociedade, elementos
necessrios ao conhecimento e soluo dos problemas econmicos e sociais do pas. Inmeras
polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro so formulados a partir dos
estudos e pesquisas realizados pelas equipes de especialistas do IPEA.
Em Dain (2001, 2007), verificamos a evoluo do SUS do ponto de vista de seu
padro de financiamento, apresentando as relaes entre a poltica fiscal e da Seguridade
social. Ug (2005) apresenta como o modelo neoliberal de interveno no campo da poltica
social, num novo contexto internacional, ocupa o espao progressivamente a partir da dcada
de 1980. Gadelha (2003, 2006) apresenta a noo de que o complexo industrial da sade
constitui uma tentativa de fornecer um referencial terico que permita articular duas lgicas
distintas, a sanitria e a do desenvolvimento econmico. Isso porque a sade,
simultaneamente, constitui um direito de cidadania e uma frente de desenvolvimento e de
inovao estratgica na sociedade de conhecimento.
O financiamento pblico da Sade responsvel pelo entrelaamento virtuoso da
poltica social e da poltica de desenvolvimento. Do ponto de vista das relaes financeiras
16
17
agentes beneficiados com as despesas pblicas, que tornariam clara a origem da dvida e
explicitariam os equvocos de formulao da poltica fiscal.
O momento inicial da anlise a segunda metade da dcada de 1970. Estes momentos
so escolhidos pelas circunstncias em que as polticas macroeconmicas efetuadas provocam
mudanas de rumo. As polticas efetuadas tiveram como base o cenrio econmico mundial,
refletindo para dentro da nao uma reduo do seu crescimento. Nesse perodo, temos trs
fases distintas:
1. A segunda metade dos anos 1970, marcado pela crise da ordem de Bretton Woods e a
peculiar resposta brasileira por meio do II PND, durante a qual se assiste derrocada
do nacional-desenvolvimentismo;
2.
6
Segundo a CF 88, art. 193, a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia
social.
18
para a sociedade, sendo responsvel por uma intranquilidade das contas publicas,
apresentando uma naturalidade da superioridade da poltica econmica sobre a poltica social.
Sobre as questes de natureza estrutural, vale dizer, a poltica econmica restritiva
expanso do SUS e construo da integralidade da ateno sade, j que este
um setor do governo eminentemente gastador, indo assim de encontro lgica
macroestrutural adotada pelas polticas econmicas do perodo. Se este um fator
inquestionvel, por outro lado torna-se questionvel se, em havendo mais recursos
para a sade, estes seriam alocadas de forma a obedecer aos preceitos da equidade,
universalidade e integralidade, tal como reza a Constituio de 1988. (COHN, 2008,
p. 2.022).
O supervit primrio a economia feita para pagamento de juro da dvida de um governo. Como no oramento domstico,
as contas pblicas tm receitas e despesas; quando a diferena entre esses dois itens positiva (sobra de caixa para o
governo), os recursos so usados para o pagamento de juros e quitao de parte das dvidas. Essa tentativa de reduzir o
endividamento feita com base no supervit primrio.
19
20
da moeda constncia do poder de compra nominal da moeda domstica ante uma canastra
de bens.
Na interpretao heterodoxa [...] a inflao origina-se das variaes da taxa de
cmbio e seus impactos diretos e indiretos nos preos, bem como de seus efeitos na
deteriorao das contas pblicas. [...] A inflao brasileira na dcada de 1980 ilustra
com preciso essa hiptese. (CARNEIRO, 2002, p. 361).
A estabilidade da moeda traria perda lquida e certa para as finanas pblicas [...].
Como medida preventiva para enfrentar o esperado aumento de gastos, o governo
criou o Fundo Social de Emergncia FSE, [...] com objetivo central [...] de criar
um instrumento capaz de esterilizar os acrscimos de despesas oriundos da
estabilizao, evitando o surgimento de dficits. O seu volume total era de 20% da
receita, dos quais trs quartos correspondiam receita j existente, originaria das
transferncias automticas (receitas vinculadas), e um quarto a novas receitas
oriundas de aumento da carga tributria. Dessa forma, o FSE era essencialmente um
mecanismo de desvinculao de receita e ampliao da capacidade da Unio para
cortar gastos. (CARNEIRO, 2002, p. 365).
Os oramentos estatais ou pblicos so representaes dos diversos gastos de um governo; gastos que envolvem sade,
educao, transporte, segurana e defesa, essencialmente; uma das principais funes do poder poltico definir o oramento
a partir das receitas geradas pelo imposto e outras formas de arrecadao. Essa atribuio recai tanto sobre o Poder Executivo
quanto sobre o Poder Legislativo, nas democracias: o Executivo prope a fiscaliza a execuo do oramento, e o Legislativo
analisa e o aprova. No Brasil, a partir de CF 1988, o chefe do Poder Executivo possui a competncia de iniciar as leis que
estabelecero o Plano Plurianual (PPA), a Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Oramento (LOA). No Brasil, o rgo
responsvel pela elaborao e acompanhamento do oramento pblico federal a Secretaria de Oramento Federal (SOF), do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
21
22
IMPOSTO FEDERAL
Ajuste
fiscal.
CONTRIBUIES SOCIAIS.
PREVIDNCIA SOCIAL
Financiamento
de Longo
prazo.
ASSISTNCIA SOCIAL
SADE
Reforma
tributria
Regulamentao
IMPOSTOS
ESTADUAIS
CONSELHO
NACIONAL
DE SADE
MINISTRIO
DA SADE
FUNDO NACIONAL
DE SADE
COMISSO
TRIPARTITE
CONSELHO
ESTADUAL DE
SADE
SECRETARIA
ESTADUAL
DE SADE
FUNDO ESTADUAL
DE SADE
CONSELHO
MUNICIPAL
DE SADE
IMPOSTOS
MUNICIPAIS
pagamento
de
prestadores
pblicos e
privados em
modalidades
prospectivas
de remunerao.
COMISSO
BIPARTITE
SECRETARIA
MUNICIPAL
DE SADE
FUNDO
MUNICIPAL
DE SADE
O centro desta anlise o financiamento federal da Sade no Brasil nos dois ltimos
decnios do sculo passado e no incio deste. O campo temtico no qual se inscreve este
trabalho a relao entre as polticas econmicas e sociais no Brasil. A tese est centrada na
evoluo dos sucessivos ajustes fiscais impostos ao pas de 1979 a 2008, para os quais foram
23
desviados recursos que deveriam ser destinados a polticas sociais, entre as quais destacamos
a Sade.
As estratgias e aes de sade so dependentes do financiamento. O Governo
Federal, pelo Ministrio da Sade, est investido das funes de financiamento, formulao
da poltica nacional de sade e coordenao das aes intergovernamentais. Com isto, regula
as decises de estados e municpios, que tm direitos institucionalizados de participao na
formulao das regras, das polticas que lhes afetam diretamente e a prerrogativa de no aderir
poltica nacional.
No financiamento federal, um dos nveis (o mais importante) do Sistema nico de
Sade (SUS), os recursos pblicos so arrecadados para as aes e servios de sade. A
receita das Contribuies Sociais criadas para expandir os gastos universais e redistributivos
da Seguridade Social usada no pagamento de encargos financeiros da dvida pblica.
Justificado pela solvncia intertemporal, o plano de ajuste fiscal apresentado ano a ano foi
conduzido tanto pelo aumento das receitas como pela reduo das despesas pblicas. Este
trabalho tenta avaliar em que medida a poltica econmica tem constitudo uma restrio ao
financiamento federal do SUS.
Desse ponto de vista, o trabalho est disposto em quatro captulos. Todos conformam
o arcabouo terico utilizado. Estes so partes da sntese e anlise da reviso bibliogrfica
realizada, apresentando o processo de aprendizado do autor sobre os temas tratados na
dissertao.
O captulo um, Aspectos Conceituais, inclui os elementos conceituais que definem
uma organizao federativa e suas implicaes para as polticas pblicas, adotando como
referencial a abordagem da cincia poltica. Em Poltica econmica: perspectiva keynesiana
com J. M. Keynes, nomeadamente com a publicao da teoria geral do emprego, juro e
moeda, que se supera pela primeira vez e de forma decisiva a interpretao da poltica
econmica liberalista. Keynes critica a poltica deflacionria, tendo a reduo das taxas de
juros como primeira medida para reagir a tendncias depressivas, juntamente com
intervenes do Estado, que tenham como efeito direto o aumento da demanda adicional. Em
Poltica social e seguridade, procura-se refletir sobre o significado desses conceitos e suas
principais caractersticas. No sculo XX, na rea das polticas sociais, emergem polticas
estatais que configuram modelos de sistemas de proteo social. O Estado de Bem-Estar
Social traduz um pacto de solidariedade, no qual o excedente de recursos advindos de
menores lucros e salrios seria destinado ao financiamento das polticas de aposentadoria,
penses, sade e educao. O subitem Polticas de sade: Brasil envolve um conjunto de
24
25
1 ASPECTOS CONCEITUAIS
A poltica econmica que corresponde s novas exigncias do capitalismo industrial no pode ser aquela que foi sugerida
pelos mercantilistas. Na Inglaterra, os empresrios industriais, diferentemente dos capitalistas comerciais, so contra os
privilgios do comrcio; eles sentem a necessidade de que seja garantida a liberdade de iniciativa e, por isso, abolido o que
ainda resta dos ordenamentos das corporaes de arte e ofcios com o fim de se conseguir com novas tcnicas a realizao e a
busca de uma organizao produtiva cada vez mais eficiente. necessrio, em suma, deixar passar as mercadorias: s com
um mercado suficientemente amplo se poder intensificar a diviso do trabalho, que exige, em primeiro lugar, uma
concentrao da produo e que implica, em consequncia, certa especializao produtiva de cada uma das diversas regies
do pas, nas estruturas precedentes, constituam outros tantos mercados suficientemente autnomos e isolados. (BOBBIO,
1909, p. 968).
10
Atribuindo ao ouro o papel de moeda internacional, esse sistema tem papel de garantir o pagamento dos dbitos de um pas
ao outro e de provocar oscilaes nos preos capazes de restabelecer o equilbrio na balana de pagamentos, quando tal
equilbrio diminui em virtude do excesso importaes ou da falta de exportaes, por causa, por exemplo, de uma exagerada
elevao de salrios. O reequilbrio das relaes econmicas internacionais ser, na realidade, facilitado pelo movimento de
capitais, que,sobretudo da Inglaterra, se dirigem para outros pases, e pelos processos de colonizao. (BOBBIO, 1909, p.
969).
26
O conceito11 liberal da Poltica econmica permite definir, de uma vez para sempre,
as atribuies do Estado. O princpio sancionado pela Carta Magna da Inglaterra,
vrios sculos antes, segundo o qual os encargos fiscais no devem exceder as
necessidades do Estado e as despesas pblicas no devem superar as receitas fiscais
(princpio do equilbrio do balano), encontra assim, com o andar do tempo, a sua
justificativa. (BOBBIO, 1909, p. 970).
11
A organizao da produo e a distribuio dos bens devem ser deixadas ao livre mercado; obrigao do Estado apenas
garantir assegurando o respeito aos contratos e tutelando a concorrncia que o mercado funcione efetivamente nos moldes
da anlise terica. H uma atividade econmica que o Estado deve desempenhar margem do mercado: a que visa
satisfao das necessidades sociais ou coletivas, necessidades que no podem ser satisfeitas pela demanda individual no
mercado, tais como a necessidade da defesa, a da administrao da defesa, justia e educao elementar. A aquisio dos
bens e servios necessrios ao desempenho desta atividade h de ser financiada mediante a imposio de obrigaes fiscais.
(BOBBIO, 1909, p. 970).
12
Os principais pases industriais, ao desvalorizar as suas moedas, tentavam expandir as exportaes, ou seja, exportar a crise
e a depresso. Os critrios de poltica econmica que, no sculo XVIII, tinham sido inculcados pelos economistas
mercantilistas, parecem estar novamente em voga. O regime de livre-comrcio entra assim em crise. Em muitos pases
particularmente na Itlia, criaram-se regimes autrquicos. (BOBBIO, 1909, p. 971).
27
correntes). Isso reflete, por um lado, as novas tarefas de mediao social assumida pelo
Estado e, por outro, a influncia dos principais grupos e das grandes estruturas burocrticas.
Enquanto que na determinao das polticas internas intervinham motivaes que as
teorias predominantes (keynesianas e monetaristas) desconheciam, entrava em crise, em 1971,
o sistema monetrio internacional estabelecido, em 1944, em Bretton Woods. A falta de
soluo para problemas estruturais, a rigidez crescente da despesa pblica e as dificuldades de
administrao da moeda tornaram, enfim, difcil a prpria poltica de estabilizao conjuntural
a que deveria estar orientada, segundo Keynes, tanto a poltica fiscal como a monetria. Nos
anos 1970, em meio s dificuldades econmicas evidenciadas pelo choque do petrleo,
crticas ao sistema de bem-estar social comearam a ser recorrentes.
s denncias dos setores empresariais que acusavam as polticas sociais de
responsveis pelo aumento do dficit pblico, pela volta da inflao e pelo declnio
dos investimentos, se somaram reclamaes dos prprios usurios quanto
burocratizao dos servios, queda dos valores dos benefcios e qualidade da
assistncia oferecida. Impostos progressivamente avantajados desagradavam classe
mdia, ao mesmo tempo em que as altas despesas governamentais falhavam na
eliminao dos renitentes focos de pobreza. A dcada de 80 assistiu ao agravamento
da crise, em parte tambm por conta de medidas contencionistas adotadas por
governos conservadores eleitos em vrios pases europeus e nos EUA. (VIANNA,
2000, p. 60).
A crise do Welfare State se apresenta sob pelo menos trs ngulos. O primeiro o da
crise econmica, que se manifesta em termos de recesso, reduo do PIB e aumento do
desemprego. O segundo reflete mudanas na estrutura demogrfica, reduzindo a populao
ativa em relao inativa; baixa natalidade e alta longevidade. A terceira dimenso da crise
poltica, que se expressa na insatisfao do eleitor com a atuao do Estado de BEM-estar.
Insatisfao exemplificada pelas sucessivas derrotas do Partido Trabalhista ingls antes de
Blair, dos democratas americanos nas duas eleies que precederam a de Clinton.
Os principais eixos do questionamento atual do Welfare State, porm, so
determinados pelas necessidades advindas de uma nova diviso internacional do
trabalho vis--vis o movimento de globalizao da economia, resultando num
descompasso entre a economia do bem-estar e os processos sociais vigentes nas
economias desenvolvidas. (VIANNA, 2000, p. 61).
28
No sculo XX, na rea das polticas sociais, emergem polticas estatais que
configuram modelos de sistemas de proteo social. O Estado de Bem-Estar Social traduz um
pacto de solidariedade, onde o excedente de recursos advindos de menores lucros e salrios
seriam destinados ao financiamento das polticas de aposentadoria, penses, sade, educao.
As necessidades de financiamento das polticas universais destinadas a prover gastos
no individualizados como os servios de sade e educao, acrescentaram, de
forma estrutural, o aporte de recursos tributrios ao financiamento do seguro, feito
por contribuies sociais diretas dos trabalhadores. A receita tributria tambm
financiou a redistribuio associada garantia de patamares mnimos de bem-estar,
atravs da complementao de renda aos mais pobres (OIT, 1983). At os anos 70,
tal redistribuio foi apenas um elemento conjuntural de economias estabilizadas por
mais de duas dcadas em condies de crescimento econmico e de pleno emprego.
(DAIN, 2000, p. 24).
Esping-Andersen (1990) apresenta as diferenas entre os Welfare States. Para EspingAndersen, o aprofundamento do Estado de Bem-Estar nos pases estava amarrado amplitude
de combinao entre trs tipos bsicos de concepes de proteo social.
No modelo universal redistributivista, o Estado se configura como principal provedor
e produtor dos servios sociais; o financiamento advindo dos recursos diretos do oramento
do Estado lhes atribui carter acentuadamente redistributivo, porque esses recursos provm
dos impostos que recaem sobre os ganhos dos indivduos; e o servio mdico privado
residual, sendo o padro de acesso da populao igual.
Este modelo emana do princpio explicitado por Beveridge sobre os direitos
universais de cidadania, que invoca o papel do Estado para a solidariedade social,
independentemente do grau de necessidade dos indivduos ou de seu desempenho no
trabalho. (ESPING-ANDERSEN 1990 apud DAIN, 2000, p. 25).
29
30
Quando geridas pelo Estado, as polticas sociais, entre as quais a sade, esto
comprometidas com a promoo da justia social. por meio delas que o Estado lana mo
dos instrumentos que so seu monoplio para redistribuir, segundo critrios e parmetros
negociados socialmente, as riquezas da sociedade.
Para o Estado, garantir que todos brasileiros tenham acesso satisfao das
necessidades de sade significa duas coisas basilares: 1) que ao Estado cabe a
responsabilidade de providenciar as condies e os recursos necessrios que garantam a todo
cidado brasileiro o acesso; e 2) que todos so reconhecidos e legitimados pela sociedade na
sua qualidade de cidados. O que caracteriza a cidadania seu carter universal, equitativo,
impessoal, e tendo como contrapartida uma srie de deveres respeito s leis. (CAMPOS et
al., 2006, p. 229).
13
31
32
33
2 POLTICA ECONMICA
2.1 Uma breve anlise das polticas econmicas de 1979 a 2002 no Brasil14
Anlise das polticas econmicas a partir da segunda metade dos anos 1970 feita a partir de leitura do livro
Desenvolvimento em crise, de Ricardo Carneiro (2002).
15
Neste texto no estamos aplicando a definio de contingenciamento feita pelo Dicionrio Aurlio: poltica econmica
fundada no princpio da compensao, que visa a restringir ou suprimir a importao, estabelecendo em funo dos
contingentes, cotas legais para as mercadorias importadas (FERREIRA, 1975, p. 373), mas como uma forma de restrio do
desenvolvimento de uma poltica.
34
1964-1966. (CARNEIRO, 2002, p. 83). O Estado realizou uma ativa poltica de gastos diretos
e de sustentao de variados setores econmicos duramente atingidos pela progressiva
deteriorao
da
situao
econmica.
No
plano
domstico,
desempenhou
papel
Em pequena parte dos anos 1970, a absoro dos recursos reais17 foi maior que a
financeira, evidenciado pela formao de reservas de poder de compra no utilizado em
moeda estrangeira. Entre 1979 e 1980, o novo choque do petrleo, associado contrao de
liquidez e subida dos juros, repete o ocorrido no binio 1974-1975. Um dficit em
transaes reais, ampliado com racionamento dos emprstimos, leva queima de reservas
para o fechamento das contas externas. A partir de ento, os juros se mantm elevados, em
termos nominais e reais, e o financiamento cada vez mais escasso, at sua ruptura em 1982.
Um sistema financeiro atrofiado suplanta outras razes18, estando nas evidncias
empricas como condicionador do endividamento externo. Um aspecto, abordado por
Carneiro, fundamental no processo de endividamento externo do Brasil durante o perodo do
16
Segundo Carneiro (2002, p. 85), a institucionalizao de canais de ingresso de capitais de emprstimos, pela lei n 4.131/62
(regulamentada pela lei n 4.390/64) relevante na captao, por parte das estatais e multinacionais, com juros mais baixos e
prazos mais longos que os internos e a Resoluo n 63 originava operaes bancrias de repasse que representavam uma
forma de captao do sistema financeiro privado superior aos instrumentos disponveis no mercado domstico, alm de
reduzirem substantivamente os riscos do sistema bancrio.
17
1974 1975: imediatamente aps o primeiro choque do petrleo. (CARNEIRO, 2002, p. 87).
18
falhas na matriz industrial e excessiva liquidez do sistema financeiro internacional (CARNEIRO, 2002, p. 87).
35
19
No perodo de 1973 at 1980, temos uma participao pblica na divida externa, em porcentagem, que evolui de 52 para
69,3, segundo Carneiro (2002, p. 94).
20
Na modalidade de financiamento externo atravs da resoluo 63 [...] nos intervalos das operaes sucessivas, os recursos
ficavam depositados no Banco Central, que assumia temporariamente o risco cambial e os encargos. [...] Os passivo em
bancos comerciais e de investimento passaram de 1,7% e 1,1% em 1967 para 30,4% e 17,2% em 1980, respectivamente.
(CARNEIRO, 2002, p. 96).
36
37
21
As ordens internacionais caracterizadas por maiores ou menores limitaes mobilidade dos capitais se sucedem
historicamente. A passagem de um regime a outro depende de circunstncias histricas especficas. Os controles ou as
restries mobilidade de capitais sempre tiveram custo polticos internos ou externos. Apenas em determinadas
circunstncias ou correlaes de foras esses controles se tornaram viveis. Do ponto de vista da hiptese colocada
anteriormente, a mais importante razo para o impulso globalizao e a substituio da ordem regulada de Bretton Woods
foi a mudana de posio de pases-chave no sistema internacional, especialmente os anglo-saxes no final dos anos 70.
(CARNEIRO, 2002, p. 117).
38
39
40
Nos anos 1980, apresenta-se na sua integridade o desequilbrio do setor pblico por
meio da crise do seu padro de financiamento. O principal marco dessa crise a restrio do
financiamento externo, que, aps o segundo choque do petrleo, deteriora-se crescentemente,
at culminar, em 1982, com a extino do mercado voluntrio de crdito para pases em
desenvolvimento. Essa ruptura exige, a partir de 1983, a inverso dos fluxos de recursos ou
mais precisamente, a transferncia de recursos reais ao exterior. (CARNEIRO, 2002, p. 179).
Esse constrangimento atinge duplamente as finanas pblicas, j deterioradas pelas polticas
praticadas no quinqunio anterior:
De um lado, o setor pblico intensifica sua ao para viabilizar a rpida gerao de
um supervit comercial para fazer face transferncia de recursos reais, o que
implica a ampliao da renuncia fiscal e de volume de subsdios. De outro, por ser o
principal devedor em moeda estrangeira, arca com o nus do pagamento de uma
carga de juros elevados. Nesse contexto, o ano de 1983 absolutamente crucial, em
razo da maxidesvalorizao cambial, pois esta desequilibra a capacidade de
pagamento do Estado vis--vis suas receitas, em razo do crescimento excessivo dos
encargos da dvida externa. (CARNEIRO, 2002, p. 179-180).
41
Os vrios aspectos das finanas pblicas de 1980 a 1984 proporcionam uma anlise do
enfrentamento pelo Estado, nos anos 1980, como o esgotamento de financiamento externo,
desequilbrio das contas do Estado devido a polticas anticclicas pregressas e
transferncias de recurso ao exterior.
Tivemos financiamento externo at 1984. Mas sua insuficincia no perodo 1980-1984
constitui um fator de crescimento da divida pblica interna. A prpria rolagem da dvida
externa do setor pblico origina um crescimento da dvida interna de 12,8% em 1982 para
19,5% em 1984. (CARNEIRO, 2002, p. 192). Esse aumento no pode ser entendido fora do
contexto de uma poltica monetria restritiva, que visava a reduzir a absoro domstica e a
garantir a gerao do supervit comercial.
Nesse perodo (1980-1984), temos uma carga tributria bruta de 24% do PIB, pela
anlise global das Contas Nacionais (tabela 1). A acelerao da inflao aps a
maxidesvalorizao do cmbio em 1983 e a retomada do nvel de atividades, a partir das
exportaes, reduzem a carga tributria em razo da desvalorizao das receitas pelo efeito
Tanzi e da renncia fiscal. Apesar do pacote tributrio (1982-1984) aumento do IRPF e
IRPJ , e da criao do Finsocial (1982), a carga tributria continua a se reduzir, devido
recesso, inflao, e, principalmente, do drive22 exportador, que acarreta uma reduo drstica
nos impostos indiretos. A importncia da reorientao do crescimento na deteriorao da
carga tributria bruta aparece precisamente em 1984. (CARNEIRO, 2002, p. 182).
A inflao e a nova orientao do crescimento, somadas ao aumento da carga de juros,
continuavam reduzindo a carga tributria bruta e lquida. Dessa forma, a continuidade de
reduo do dficit pblico passa a exigir a reduo dos gastos pblicos para patamares
baixssimos, incluindo a realizao de novos cortes, incompatveis com as necessidades
mnimas do crescimento econmico. (CARNEIRO, 2002, p. 186). O ajustamento centrado
no corte de despesas aparece tambm no corte de investimento 40% das estatais no
perodo. (CARNEIRO, 2002, p. 187). A poltica monetria restritiva e o consequente
aumento dos juros domsticos, juntamente com o decrscimo do PIB durante o perodo,
22
A reorientao do crescimento, ou o drive exportador, difere dos outros fatores responsveis pela queda da carga tributria
bruta, porque inflao e recesso podem ser revertidas pela estabilizao, indexao de impostos e retomada do crescimento;
j o impacto da reorientao do crescimento na queda da carga tributria requer uma reforma tributria para ser anulada.
(CARNEIRO, 2002, p. 183-184).
42
levam ao aumento dos juros da divida interna. Aos encargos da dvida externa, combinam-se
aumento dos juros internacional e a maxidesvalorizao cambial de 1983. Mesmo com juros
altos, o dficit declinante, o que sups realizao de supervits primrios crescentes no
perodo.23
1980
24,7
11,2
13,5
12,6
0,8
0,3
7,8
3,7
12,1
1981
24,5
11,7
12,9
12,2
1,1
0,3
8,2
2,7
12,3
1982
24,0
12,6
12,5
13,2
1,2
1,1
8,5
2,5
11,8
1983
24,7
12,1
12,6
13,9
1,5
1,6
8,3
2,6
10,8
1984
21,4
11,2
10,2
12,9
2,0
1,7
7,6
1,6
8,5
1985
22,7
1986
24,0
1987
23,2
1988
21,9
1989
21,9
imposto direto
imposto indireto
TRANSFERNCIAS
juros dvida interna
juros dvida externa
assistncia e previdncia
subsdios
CARGA TRIBUTRIA LQUIDA
11,7
10,3
12,4
2,3
1,5
7,1
1,5
9,7
11,4
12,6
11,8
1,2
1,3
7,9
1,5
12,2
11,5
11,8
11,4
1,0
1,4
7,3
1,7
11,9
11,0
10,9
11,3
1,6
1,7
7,0
1,1
10,6
11,2
10,8
12,5
1,4
1,7
7,5
1,9
9,4
23
O dficit foi financiado pelo endividamento pblico externo e interno. Analisando cada dvida, usando como proporo o
PIB, temos, para a dvida externa, a maxidesvalorizao cambial de 30% e a assuno, pelo setor pblico, de dvida externa
de responsabilidade do setor privado por meio de depsitos de projeto referentes renegociao da dvida sob a superviso
do FMI. (CARNEIRO, 2002, p. 191).
43
Que h hiperinflao nos anos finais da dcada de 1980 consenso. Nesse perodo,
mais do que o patamar quantitativo da variao de preos, interessa assinalar a perda de
relao das suas trajetrias com o comportamento dos custos, num movimento denominado
financeirizao dos preos. No mbito monetrio, por meio do desenvolvimento da moeda
44
24
Os principais agentes do processo so investidores institucionais, empresas, os bancos aos quais correspondem, grosso
modo, os fluxos de capitais de porta-flio, investimento direto e crdito de curto e longo prazos. Todos com suas linhas
gerais, importncia, objetivo e estratgias e diferenas. (CARNEIRO, 2002, p. 229).
45
A anlise dos atores da globalizao, nas dcadas de 1980 e 1990, modifica-se pouco
em relao aos agentes, mas bastante em relao aos pases, pela incorporao macia da
periferia durante a ltima dcada. A instabilidade dos fluxos de capitais caracteriza o processo
de globalizao; um aumento da volatilidade para todos os tipos de fluxos de capitais, em
razo da dominncia da acumulao financeira sobre a produtiva. Este aspecto do sistema j
se fez presente nos anos 1980.
Na globalizao houve um crescimento substantivo das transaes brutas por vrias
razes. Uma delas decorre do fato de que a globalizao uma via de mo dupla, ou
seja, a liberalizao ampla dos fluxos de capitais implica que os pases recebem e
exportam capitais simultaneamente. [...] Outra [...] o sistema de taxas de cmbio
flexveis e juros flutuantes. (CARNEIRO, 2002, p. 237).
Temos duas exterioridades nos anos 1990, com o contnuo fluxo de capitais: a incluso
ou reintegrao dos pases emergentes aos mercados de capitais; e outra, a crise do Mxico,
sia, Rssia e Amrica Latina e sua possvel generalizao global.
A retomada dos fluxos de capitais em direo aos pases emergentes durante os anos
90, aps uma dcada de excluso, com predominncia ou quase exclusividade dos
fluxos privados, atinge seu valor mximo em 1996. (CARNEIRO, 2002, p. 243).
Apresentam do ponto de vista de sua composio, dois perodos: domnio do portoflio at 1993, quando o Investimento Direto Estrangeiro (IDE) assume a liderana, em razo
do seu crescimento e pouca volatilidade. Uma combinao de fatores determinou a trajetria
desses fluxos. No mercado central, seriam por transformaes de duas ordens: estrutural e
cclica.
Enfatizam-se tambm os fatores de atrao nos pases receptores, como a
reorientao da poltica econmica de longo prazo na direo de sua liberalizao e
de curto prazo, pela manuteno de elevados rendimentos, principalmente pelos
altos patamares de juros. [...] A queda da taxa nominal e real de juros nos pases
centrais considerada tambm como um fator cclico relevante, embora cada vez
menos importantes na medida em que os fluxos de IDE tornam-se predominantes.
(CARNEIRO, 2002, p. 245-246).
46
financeira
conversibilidade
25
como
caracterstica.
Essa
abertura
engloba
duas
dimenses:
parcela expressiva das empresas do setor financeiro ramo bancrio, especialmente. Como
consequncia, observa-se a substituio monetria27. A abertura financeira, nas suas vrias
dimenses, conduz necessariamente ao enfraquecimento da moeda nacional, expresso num
grau significativo de substituio monetria. (CARNEIRO, 2002, p. 265-267).
O rpido crescimento do passivo externo da economia brasileira resulta da abertura
financeira. Foi um desempenho com trajetria colada ao ciclo de crdito internacional,
caracterizando, ao final do processo, uma situao de grande vulnerabilidade externa.
25
O grau de conversibilidade revela a mobilidade dos capitais entre o pas e o exterior. (CARNEIRO, 2002, p. 265-267).
Desnacionalizar diz respeito a mudanas no controle da propriedade do sistema financeiro permitidas por mudanas
permanentes ou ad hoc. (CARNEIRO, 2002, p. 265-267).
27
Substituio monetria refere-se ao uso de moedas estrangeiras em funes que, em princpio, deveriam ser realizadas pela
moeda domstica. (CARNEIRO, 2002, p. 265-267).
26
47
As estatais foram utilizadas para captao de recursos externos nos anos da dcada de
1970. Associado a isso, padeceram subtarifao de seus produtos, reduzindo sua capacidade
de investimento. As estatais tm seu quadro econmico-financeiro agravado, e nesse cenrio
surge o Plano Nacional de Desestatizao (12 de abril de 1990).
De uma perspectiva geral, pode-se afirmar que as fuses e aquisies (F&As)
traduzem uma tendncia inerente ao capitalismo, qual seja, a da centralizao dos
capitais. Desse ponto de vista, os problemas mais graves esto na rea de servios
pblicos, anteriormente estatais, que foram privatizados, atividades cuja natureza
favorece a formao de monoplios privados em substituio aos pblicos.
(CARNEIRO, 2002, p. 337).
48
28
Segundo Carneiro (2002, p. 340-341), 2,7% a.a. na dcada de 1990, um pouco acima dos 2,3% a.a. da anterior,
representando metade da taxa mdia do perodo 1930-1980 e cerca de um tero daquele do perodo de 1950-1980.
29
Reflexo do pouco dinamismo dos investimentos em infraestrutura, bem como a ampliao da participao do componente
importado nos gastos totais com mquinas e equipamentos. (CARNEIRO, 2002, p. 341).
49
custos de rolagem da dvida; e define um padro mais restrito para o equilbrio fiscal.
(CARNEIRO, 2002, p. 364).
A estabilidade da moeda traria perda lquida e certa para as finanas pblicas [...].
Como medida preventiva para enfrentar o esperado aumento dos gastos, o governo
criou o Fundo Social de Emergncia FSE, [...] com objetivo central [...] de criar
um instrumento capaz de esterilizar os acrscimos de despesas oriundos da
estabilizao, evitando o surgimento de dficits. O seu volume total era de 20% da
receita, dos quais trs quartos correspondiam receita j existente, originria das
transferncias automticas (receitas vinculadas), e um quarto a novas receitas
oriundas de aumento da carga tributria. Dessa forma, o FSE era essencialmente um
mecanismo de desvinculao de receita e ampliao da capacidade da Unio para
cortar gastos. (CARNEIRO, 2002, p. 365).
A fixao da taxa de cmbio nominal permitiu que a moeda nacional recuperasse sua
funo de padro de preos.
As transformaes da economia brasileira na dcada de 1990 e, mais precisamente, a
abertura comercial e as privatizaes, foram duas principais razes para as
mudanas de preos relativos observadas na nossa economia. [...] O objetivo
implcito dos gestores da poltica econmica era obter uma queda o mais rpido
possvel da taxa de inflao e produzir um fato poltico que pudesse ser usado pelo
ex-ministro da Fazenda na sua campanha Presidncia da Repblica. (CARNEIRO,
2002, p. 372-373).
Um dos propsitos das altas taxas de juros nominais, durante os primeiros meses da
estabilizao, foi, conjuntamente com a apreciao cambial em curso, um cupom30 cambial
bem maior do que a taxa interna, garantindo o influxo de capitais.
A sustentao de taxas de juros muito altas durante um perodo muito longo,
sobretudo aps o declnio da inflao, est relacionada apreciao do cmbio. A
permanncia em patamares elevados, mesmo aps a absoro do impacto
inflacionrio da desvalorizao, constitui a melhor evidncia da importncia dos
limites externos fixao dos juros internos. (CARNEIRO, 2002, p. 379).
30
Remunerao dos capitais externos em moeda domstica que tem como piso a taxa externa. (CARNEIRO, 2002, p. 377).
50
2.1.9.2 Impactos do Plano Real: consumo, saldo comercial, saldo primrio, investimentos
31
Cabe assinalar a concentrao do aumento da carga tributria da Unio nas contribuies (Cofins, CPMF). Estas possuem
duas caractersticas importantes: o carter cumulativo e o no-partilhamento com as esferas subnacionais. (CARNEIRO,
2002, p. 392).
51
Dado que o valor interno da moeda repousa na solvncia do Estado, como saldar o
crescimento da dvida lquida do setor pblico descartando privatizaes e desvalorizaes da
divida pela inflao? Em condies de estabilidade da taxa de cmbio, o crescimento do
estoque da dvida vai depender de trs fatores: da taxa de juros real, do crescimento do PIB e
do supervit primrio. No regime de abertura financeira, pelo fato de a definio da taxa de
juros ser externa, restam as duas ltimas.
Evitar o questionamento do valor externo da moeda supe desacelerar o crescimento
econmico, o que impe realizar supervits primrios elevados ou admitir o
crescimento da dvida pblica interna para limites acima do aceitvel pelo mercado,
ou seja, significa aceitar o questionamento do valor interno da moeda. Ento a
poltica econmica de preservao da estabilidade dever ter como um de seus
elementos centrais o carter restritivo. (CARNEIRO, 2002, p. 398).
2.2 Um pouco mais sobre a poltica econmica das dcadas de 1990 e 200032
O controle da inflao foi o tema da poltica econmica dos anos 1990. A discusso
quanto ao longo prazo apresentou-se sob o rtulo do debate sobre as reformas (LESSA;
EARP apud MAGALHES et al., 1999, p. 99). So apresentadas duas razes a externa e a
interna para a poltica econmica de curto prazo.
Na primeira, houve uma tendncia mundial manifesta por fracasso de polticas
econmicas para impedir a regresso cclica da dcada de 1970. A economia
desenvolvimentista teve popularidade entre a ltima grande guerra e a crise de 1970. Entre as
caractersticas desta, incorporou um instrumental de anlise de projetos que davam acesso a
linhas de financiamento, e suas recomendaes de poltica econmica para sada do
subdesenvolvimento: A crise da dcada de 1970 retirou sua base de apoio e a necessidade de
reequilibrar a economia criou condies para a hegemonia do curto prazo. (LESSA; EARP
apud MAGALHES et al., 1999, p. 101).
Afloram interesses divergentes na corrida por postos vagos no aparelho do Estado com
o fim do militarismo. Economistas Funaro; Sayad; Bresser fracassaram em sua tentativa
32
Texto baseado no livro Vinte anos de poltica econmica. (MAGALHES et al., 1999).
52
O mercado livre apresenta-se como clara alternativa para o futuro. Nesta condio, os
economistas passaram a analisar polticas especficas: monetria, fiscal, cambial, industrial e
de emprego, sendo reduzida a importncia de se discutir o processo de desenvolvimento como
um todo.
Acima de tudo, o Estado ficou sob suspeita e [...] ningum se ops quando boa parte
da burocracia foi desarticulada, e com ela a capacidade de interveno estatal. O
sucesso do Plano Real, com a estabilidade monetria, conferiu legitimidade ao curto
prazo. O governo consegue impor os termos do debate econmico velocidade da
desvalorizao cambial. (LESSA; EARP apud MAGALHES et al., 1999, p.105).
2.2.2 O Real
Imediatamente aps seu lanamento, em 1 de julho de 1994, o Real sofreu uma forte
valorizao frente ao dlar. O entendimento de que isto era um fenmeno de mercado foi
contido dois meses aps. A partir da, diversos reparos seriam introduzidos na poltica
cambial. Uma reviravolta na balana comercial, que passaria a contribuir para a ampliao do
53
dficit de transaes corrente dado cmbio vigente, levaria a uma necessria atrao de fluxo
de capitais33 pelo pas. (CASTRO, 2007, p. 67).
Decorrente do quadro acima, a poltica monetria, incumbida de regular a taxa de
juros, teria de ser intensa e ininterruptamente acionada. Assim, o refreamento das importaes
estaria sendo obtido ao preo da conteno da economia e do desvirtuamento de um dos mais
importantes sinais de mercado (juro). A tentativa de rebaixar o juro em 1997, ao reaquecer a
economia, resultou em exacerbao do dficit externo. Frente a esse quadro, com a chegada
dos efeitos da crise asitica ao Ocidente, tivemos a freada de outubro de 1997. (CASTRO,
2007, p. 68).
A mudana abrupta do grau de exposio de uma economia competio externa
(por reduo das barreiras ao comrcio, sobrevalorizao cambial, ou ambas)
considerada, por muitos economistas, com algo a ser evitado. (CASTRO, 2007, p.
65).
O destaque conferido pela equipe econmica ao dficit fiscal34 (em contraste com o
desequilbrio externo) correspondia ao posicionamento dos centros financeiros internacionais.
A estabilidade, ao inviabilizar a corroso inflacionria dos gastos, exigiria que o dficit fosse
antecipadamente eliminado. Segundo Castro (2007), estes seriam o grande desafio e o
condicionante maior da estabilizao no Brasil, na acepo da equipe do governo.
Ainda na acepo da equipe de governo, a eliminao do dficit fiscal permitiria que,
superada a fase inicial do plano, a taxa de juros pudesse ser reduzida. Enquanto o dficit no
fosse derrotado, o governo seria obrigado a financi-lo mediante o lanamento de ttulos, o
que exigiria a manuteno de juros altos (e desviaria recursos privados para o financiamento
do gasto pblico). Desta maneira, se para os crticos a necessidade da manuteno de elevados
juros decorria do dficit de transaes corrente, o governo, enquanto pde, ignorou o dficit
externo, atribuindo ao desequilbrio fiscal o papel de vilo. (CASTRO, 2007, p. 71).35
33
Em simultneo, a necessidade de atrair capitais, na medida do necessrio para compensar o (crescente) dficit de
transao corrente reintroduzia no quadro conjuntural um importante fator de incerteza. Recriava-se com isso o risco
macroeconmico, supostamente eliminado pela vitria sobre a inflao. (CASTRO, 2007, p. 68).
34
Em face a crticas que desde cedo comearam a ser formuladas, os mentores da nova poltica lanaram mo de
argumentos: A apreciao ocorrida aps o lanamento do Plano [...] consistia em subvalorizao da moeda local pela
hiperinflao do perodo anterior; [...] Convencidas de que as preocupaes com a taxa de cmbio no tinham fundamento,
as autoridades empenhavam-se em centrar as atenes no desequilbrio fiscal; anos de prtica oramentria, sob alta
inflao, por meio do retardamento dos gastos previstos, levavam ao equilbrio ex post dos gastos e receitas pblicas.
(CASTRO, 2007, p. 70).
35
Observa-se que, alm da diversidade de diagnstico, existe aqui uma importante e delicada questo poltica: atribuir as
dificuldades ao dficit fiscal equivalia, na prtica, a responsabilizar o Congresso pelos problemas enfrentados na execuo do
Plano. (CASTRO, 2007, p. 96).
54
36
Reconhecer que a prpria poltica de estabilizao engendrou um ciclo autnomo de agravamento das condies fiscais,
ciclo que independe do controle das variveis fiscais tradicionais. De fato, em grande medida, comportamento do dficit
depende da determinao da taxa de juros, cujas flutuaes afetaro tanto ou mais este dficit quanto o comportamento
perdulrio dos gastos fiscais. Na verdade, o desequilbrio fiscal tende a agravar-se em momentos que combinam crescimento
baixo ou negativo, elevada dependncia de capitais externos e rigidez baixa dos gastos tipicamente fiscais do oramento
pblico. Mas, no Brasil, este desequilbrio tambm se acentuou nos momentos ureos do Plano Real, que apresentaram taxas
de crescimento e carga tributria elevada, alm de queda nos gastos fiscais tpicos. Foi uma decorrncia do elevado patamar
das taxas de juros, imposto para equilibrar as contas externas e desaquecer a economia. Essas taxas elevaram os gastos com
os encargos financeiros da dvida pblica, no s no governo central, mas tambm nos Estados e grande municpios,
neutralizando os ganhos de arrecadao ento verificados. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 177-199).
37
...O Plano Collor determinou o corte radical dos incentivos do IPI, IR, II, e outros incentivos, e fim do anonimato; [...] isto
reduziu a economia informal aumentando a base de arrecadao tributria da Federao e previdenciria ampliou a base de
incidncia do IOF e do IR. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 178).
55
90%
80%
70%
60%
Imposto s. renda
Outros
Consumo
Seguridade
Patrimonio
50%
40%
30%
20%
10%
0%
OCDE
38
A relao, estabelecida ao longo do tempo, entre inflao alta e padro tributrio, explica a maior concentrao da
estrutura tributria brasileira nos impostos indiretos, principalmente sobre o faturamento, e ilustra o difcil dilema entre
ganhos de produtividade fiscal (visando ao ajuste) e correo das distores tributrias que poderiam ser priorizadas numa
nova reforma. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 181).
56
39
revelia do debate e das decises sobre a Ordem Social, a instituio do Regime nico dos Servidores Pblicos estendeu
a um grande nmero de trabalhadores at ento regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) o direito a
aposentadoria integral, sem contribuio prvia e com a supresso da contribuio do empregador. (DAIN apud
MAGALHES et al., 1999, p. 199).
57
% do PIB
5,20
2,13
1,49
0,84
0,84
0,80
11,30
% da arrecadao
17,8
7,2
5,1
2,9
2,8
2,7
38,5
56,4%
Fiscal
15,5%
39,9%
O Governo Federal atrasava o repasse dos recursos para Seguridade Social nos anos
1990, e com o alcance da estabilidade inflacionria, criou o Fundo Social de Emergncia.
Vejamos:
O manejo desses novos recursos, retidos recorrentemente pelo Tesouro e repassados
com grande atraso aos ministrios responsveis pelos gastos da Seguridade,
significou tambm, na dcada de 1990, um corte expressivo nos valores reais desses
58
Um caminho mais digno para melhorar o respeito aos direitos sociais seria a exposio
clara da forma de partilha dos recursos destinados para o social. Alteraes fiscais para
garantir um supervit fiscal so lanadas pelo Governo Federal como sada para a
estabilizao.
A falta de regras na distribuio desses recursos e seu contingenciamento tornaram a
Seguridade, ento a Sade, prisioneira do processo de estabilizao. Por longo
tempo, o discurso governamental associou o xito de um ajuste fiscal estrutural a
uma reforma tributria, cujo objetivo declarado era ampliar a arrecadao. As
dificuldades na implementao de um projeto tributrio mais abrangente vm
obrigando o governo a lanar mo de alteraes emergenciais, entre as quais, a
criao (da j extinta) IPMF/CPMF, e as mudanas no IOF e no IR, com vista
mera manuteno do supervit primrio. Apesar dessas mudanas, e outras, as metas
fiscais se frustraram em 1996 e 1997, tanto em decorrncia da elevao das taxas de
juros reais internas, em resposta instabilidade nos mercados financeiros
internacionais. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 193-197).
Item foi desenvolvido a partir da leitura do artigo A poltica fiscal do Governo Lula em perspectiva histrica: qual o
limite para o aumento do gasto pblico. (GIAMBIAGI, 2006).
41
Uma vez definidos o resultado eleitoral e a composio do novo governo, este se viu pressionado por trs circunstncias.
Primeiro, o valor do dlar, que, depois de ter comeado o ano de 2002 em R$ 2,30, tinha atingido uma cotao de quase R$ 4
num contexto de risco-pas superior aos 2 mil pontos impactou em cheio a inflao, cuja taxa mensal chegou a ser de
mais de 3% no final do ano. Segundo, a expectativa de variao do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA)
para 2003, captada nas sondagens do Banco Central (Bacen) junto a aproximadamente uma centena de instituies, tinha
dado um salto de 5,5% para11,0% em menos de dois meses, prximo do final de 2002, no clmax de incerteza que cercava as
polticas a serem adotadas a partir de janeiro. Terceiro, a dvida pblica, que j em 2001 tinha passado de 49% para 53% do
PIB, apesar da queda registrada nos ltimos meses de 2002, tinha fechado o ano (2002) em 56% do PIB.
59
42
Essas reformas estruturais, expostas com maiores detalhes em documento oficial da Secretaria de Poltica Econmica
(SPE, 2003), podem ser resumidas nos seguintes pontos: no caso da reforma previdenciria, aprovou-se a taxao dos
inativos; adotou-se a idade mnima para a aposentadoria de 55 anos para as mulheres e 60 para os homens para todos os
trabalhadores da administrao pblica na ativa prevista na Emenda Constitucional de 1998 apenas para os novos entrantes;
e aumentou-se o teto de benefcios do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). No caso da reforma tributria, renovou-se
a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), permitindo ao governo certa margem de manobra para no ser to limitado
pelo peso das vinculaes; prorrogou-se a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) de 0,38% sobre
as transaes financeiras at 2007; e, posteriormente, implementou-se a mudana na modalidade de cobrana da contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), para substituir a taxao sobre o faturamento pela tributao do valor
adicionado, o que na prtica veio a se revelar um poderoso instrumento de aumento da arrecadao a partir da vigncia da
mesma, em 2004.
60
A primeira fase foi no comeo dos anos 1980, quando a dvida pblica era
predominantemente externa. A combinao da crise da dvida, a assuno de
passivos externos por parte do governo federal e a maxidesvalorizao real de 1983
que aumentou o tamanho relativo da dvida em moeda estrangeira levou a uma
exploso do indicador, que mais do que dobrou de tamanho em termos relativos em
apenas trs anos, chegando a um pico de 56% do PIB em 1984. (GIAMBIAGI,
2006, p. 15).
55,00%
45,00%
35,00%
25,00%
15,00%
5,00%
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
-5,00%
INTERNA
EXTERNA
TOTAL
GOV. CENTRAL
EST. E MUN.
ESTATAIS
61
A troca da dvida externa lquida por dvida interna, juntamente ao efeito dos juros
limitando a reduo da dvida total, est na gnese do aumento da dvida mobiliria federal. O
ano de 2003 apresenta uma nova elevao da dvida pblica/PIB. O patamar alcanado em
2002 repete o de 1984, 56% do PIB.
Nesse processo, houve uma substituio de dvida externa privada por dvida
pblica, medida que, na crise externa de 2001-2002, o Bacen forneceu divisas aos
devedores privados para quitarem seus compromissos no exterior, abastecendo o
mercado de cmbio para no pressionar ainda mais a cotao do dlar e, para isso,
endividou-se junto ao FMI. Somado desvalorizao real de 1999-2002, esse
processo mais do que triplicou o peso relativo da dvida externa pblica em 2002 em
relao ao vale registrado em 1997. J a dvida interna praticamente dobrou de
importncia relativa entre 1994 e 2002. (GIAMBIAGI, 2006, p. 16).
Como resultado da presso contnua pelo aumento do gasto pblico, houve, como no
poderia deixar de ser, uma nova elevao da carga tributria. Esse fenmeno pode ser aferido
de duas formas, segundo o grfico 3.
1. a receita bruta do governo central passou de 15% do PIB em 1991 para 19% do PIB
no comeo do Plano Real, em 1994; 20% do PIB no final do primeiro mandato de
FHC, em 1998; 24% do PIB no final do segundo mandato de FHC, em 2002; e 25%
do PIB em 2005;
2. a carga tributria, medida pelas Contas Nacionais, passou de 24% do PIB em 1991
para 28% do PIB em 1994; 29% do PIB em 1998; 35% do PIB em 2002; e uma
estimativa de 37% do PIB em 2005.
62
1992
1993
R.B. G.C.
1994
1995
1996
C. TRIB.
1997
1998
UNIO
1999
2000
2001
EST.
2002
2003
2004
2005
MUN.
63
64
O fato que a essncia do Plano Real : trabalhar com a taxa de juros alta blinda a
economia brasileira, criando um gasto financeiro. Pois o que a dvida pblica? o montante
da dvida multiplicado pela taxa de juros. Se a taxa sobe o custo da dvida, em termos de
amortizao em servio da dvida sobe muito. Ento o preo de estabilizao da economia
segurar uma parte da receita pblica e no gastar.
O ajuste fiscal tem sido apresentado ano a ano como necessidade premente e a
soluo proposta reitera sua dependncia de reformas tributrias e ajustes na poltica
de proteo social, assim cada vez mais distantes das aspiraes e interesses que as
motivaram nos idos dos anos 1980. (DAIN, 2001, p. 113).
65
de uma poltica de juros que vem sacrificando o bom desempenho das contas
pblicas, endividando os brasileiros e comprometendo a capacidade de
financiamento das polticas sociais, tudo isso em nome de uma estabilizao fiscal
nunca concretizada. (DAIN, 2001, p. 114).
Contingncias de recursos, ou seja, retira-se uma parte da receita tributria daquilo que
seria seu gasto natural. Por esta razo, desde 1994 existe uma reserva que segue at hoje de
20% das principais receitas da Unio. No temos um contingenciamento da Previdncia
Social, mas sobre as contribuies sociais h uma cota. De outra viso, teramos um adicional
de gastos para Sade e Assistncia Social, por exemplo, se a cada ano no tivssemos
esterilizado uma parte significativa dos recursos.
O posto acima nos familiariza com o que ocorreu em 1994, diferentemente dos
exemplos de Chile e Mxico. A estabilizao dos preos no Brasil custa da esterilizao de
66
20% de gasto fiscal, em particular de natureza social, direcionando esta receita para
pagamento da dvida pblica e dos encargos financeiros a ela associados.
43
67
68
Vrios foram os mecanismos utilizados pela Unio para recompor suas receitas
tributrias e controlar o dficit decorrente dos aumentos das despesas nas esferas subnacionais
de governo. Entre elas, as mais frequentemente citadas pelos especialistas so:
Ampliao e contingenciamento das receitas destinadas ao financiamento da
Seguridade Social; corte nos investimentos pblicos; imposio de restries sobre a
gesto de recursos fiscais no nvel subnacional; implantao de um importante
programa de privatizao de empresas estatais de mbito federal e estadual. (LIMA,
2006, p. 88).
Com exceo das contribuies voltadas para o financiamento do sistema de aposentadorias dos funcionrios pblicos
municipais e estaduais. (LIMA, 2006, p. 89).
69
Grfico 4 - Contribuio social sobre o lucro lquido CSLL. Brasil, 1989-2000 (em
R$ bilhes, fev. 2001)
Dain (2001, p. 138) demonstra que a CPMF no final do perodo analisado j mais
vultosa do que a CSLL, enquanto a Cofins confirma a sua liderana, aportando mais de R$ 40
bilhes no ano de 2000. Vejamos o grfico 5.
70
71
bilhes no oramento da Unio. Deste montante, R$ 45,9 bilhes eram arrecadados pela
Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda, e R$ 46 bilhes eram contribuies
arrecadadas pelo Ministrio da Previdncia Social. Ante ao decrscimo da receita de impostos
e no-apropriao total dos recursos das contribuies sociais, o governo acabou lanando
mo de outros dispositivos para ampliar sua receita disponvel.
No entanto, a recomposio de receitas e o aumento da carga tributria nacional no se
traduziram em investimentos e crescimento econmico, como gostariam alguns tributaristas.
Publicaes recentes revelam que os investimentos foram extremamente baixos e at mesmo
caram na segunda metade da dcada; o comportamento do PIB foi errtico, sendo a maior
cifra a de 5,9% em 1994; e a taxa de desemprego foi recorde em relao a perodos anteriores,
associada ao aumento da informalidade. (OLIVEIRA; REZENDE, 2005; UG; MARQUES,
2005). Assim, no serviram aos propsitos da ampliao necessria de gastos com
investimentos diretos e transferncias intergovernamentais, correntes e de capital, na rea
social. A importncia das contribuies sociais cresceu, uma vez que esses recursos foram
reapropriados da Seguridade, visando ao supervit fiscal e ao pagamento da folha de inativos
dos funcionrios pblicos federais.
Mora (1998) resume os mecanismos utilizados pela Unio para o contingenciamento e
desvio no uso dos recursos da Seguridade Social. Primeiro, no perodo inflacionrio, atravs
dos atrasos na liberao; posteriormente, com o Plano Real e a estabilizao, criou-se o Fundo
Social de Emergncia (FSE), constitudo, atravs da EC n.1, de 1 de maro de 1994, com
receitas oriundas de impostos (deduzidas as transferncias constitucionais para estados e
municpios) e de contribuies sociais (83% das receitas do Fundo, conforme a composio
da carga tributria nacional).
Proposto para durar dois anos (1994 e 1995), o FSE recriado sob a forma de Fundo
de Estabilizao Fiscal (FEF) em 1996, permanecendo em vigor at 1999. Em 2000, o FEF
reformulado e passa a se denominar Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), at os dias
atuais. Alegando necessitar sanear financeiramente a Fazenda Pblica Federal e estabilizar a
economia (justificativa para o FSE e FEF) e, em seguida, ter maior autonomia e flexibilidade
para alocao dos recursos pblicos sem prejuzo das aes da Seguridade Social (justificativa
para o DRU), o governo central, com este Fundo, retira 20% dos recursos da Seguridade
Social desde 1994. (LESSA; EARP, 1997; NORONHA; LIMA; MACHADO, 2004; UG;
MARQUES, 2005).
Destaca-se, ainda, a incluso do pagamento dos Encargos Previdencirios da Unio
(EPU), antes financiadas pelo Oramento Geral, como despesas a serem arcadas pelos
72
73
A Nova Repblica consagra uma fase de otimismo para o movimento reformista, que
se esforava para implantar um sistema de sade universal e gratuito. Vrios profissionais da
rea, egressos do movimento sanitarista, passaram a ocupar postos dirigentes no INAMPS.
Por decreto presidencial, foi convocada a VIII Conferncia Nacional de Sade em maro de
1986, com os temas Sade como Direito, Reformulao do Sistema Nacional de Sade e
Financiamento do Setor Sade. A criao da Comisso Nacional da Reforma Sanitria45
obedecia a uma das recomendaes da VIII Conferncia. O SUDS (Sistema nico e
Descentralizado de Sade) entra em vigor em 1987, atravs do Decreto n 94.657, de junho de
87, colocando em prtica muitas das propostas da VIII Conferncia nacional de Sade: o
acesso se torna universal, desaparecem as distines entre segurados e no-segurados da
Previdncia em relao ao atendimento mdico, e se passa, em princpio, a privilegiar a rede
45
A partir de proposta da 8 Conferncia, pela criao de um Grupo Executivo da Reforma Sanitria (para efetivar suas
propostas e dar continuidade discusso da sade, subsidiando a Assembleia Nacional Constituinte), foi instituda, por meio
da Portaria Interministerial MEC/MS/MPAS n. 02/86, de 22/8/86, a Comisso Nacional da Reforma Sanitria (CNRS).
Coordenada pelo secretrio-geral do Ministrio da Sade e composta por representantes de rgos governamentais,
Congresso Nacional e sociedade civil, teve por finalidade, tomando por base as concluses e recomendaes da mesma
conferncia, desenvolver uma srie de estudos e proposies para uma nova estrutura organizacional do sistema de sade,
para o aperfeioamento dos instrumentos de articulao dos setores do governo que atuavam na rea, e para a instituio de
mecanismos de planejamento plurianual no setor, buscando contemplar as necessidades dos segmentos da populao a ser
atendida. Por meio de sua Secretaria Tcnica, foi editada uma srie de publicaes com coletneas de documentos e estudos
sobre os quais se assentaram os seus trabalhos (Documentos I, II e III), com tiragens de 20.000 exemplares distribudos para
rgos de representao da sociedade, imprensa, servios de sade, parlamentares e interessados. Entre os documentos,
encontram-se inclusive uma proposta para a sade na nova Constituio brasileira e uma proposta para uma nova Lei do
Sistema Nacional de Sade. (LUCCHESE, 1996, p. 88).
74
pblica que agora integra os servios da Unio, dos estados e dos municpios e o concurso
das formas no-lucrativas da oferta privada (VIANNA, 2000, p. 150).
A Constituio de 1988 inscreveria, afinal, no artigo 196:
A sade direito de todos e dever do estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doenas e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e
recuperao. (BRASIL. Constituio, 2005).
75
46
76
Nesse sentido, a Lei Federal n. 8.080, de setembro de 1990, em seu art. 35,
estabeleceu os critrios para a distribuio dos recursos federais para estados e municpios,
determinando que, para o estabelecimento de valores a serem transferidos a estados, Distrito
Federal e municpios, ser utilizada a combinao dos seguintes critrios: anlise tcnica de
programas e projetos e perfil demogrfico da regio; perfil epidemiolgico da populao a ser
coberta; desempenhos tcnico, econmicos e financeiros do perodo anterior; nveis de
participao do setor sade nos oramentos estaduais e municipais; previso do plano
quinquenal de investimento da rede; ressarcimento do atendimento a servios prestados para
outras esferas de governo. Alm disso, metade dos recursos destinados a estados e municpios
dever ser distribuda pelo quociente de sua diviso pelo nmero de habitantes,
independentemente de qualquer procedimento prvio.
A Lei Federal n. 8.142, de dezembro de 1990, definiu como nico critrio a ser
seguido, enquanto no se regulamentasse o art. 35 da Lei n. 8.080, o quociente de sua diviso
pelo nmero de habitantes, independentemente de qualquer procedimento prvio. Cabe
destacar que estes recursos referem-se exclusivamente queles do Fundo Nacional de Sade
(FNS)48 para custeio das aes e servios de sade e serem implementados pelos municpios,
estados e Distrito Federal. (NORONHA; LIMA; MACHADO, 2004, p. 56).
Do ponto de vista das relaes financeiras intergovernamentais, a criao do SUS
materializou o esquema tripartite de financiamento federativo da Sade, pretendendo
integrar os recursos federais do OSS e do OGU aos recursos fiscais de estados e
municpios. (DAIN, 2007, p. 1.853).
48
Fundo de Sade: conta especial onde so depositados e movimentados os recursos financeiros do SUS, sob fiscalizao do
Conselho de Sade, nas trs esferas de governo. A criao por meio de lei e o funcionamento do Fundo de sade constituem
um dos requisitos para que estados, municpios e Distrito Federal recebam, de forma regular e automtica, recursos federais
do Fundo Nacional de Sade (FNS) para a implementao de aes e servios, alocando-os em investimentos na rede de
servios e em cobertura assistencial ambulatorial e hospitalar e demais aes de sade. (LUCCHESE, 1996, p. 93).
77
49
Em abril de 1993, foi operacionalizada pela Norma Operacional Bsica SUS 01/93 (NOB SUS 01/93 Portaria MS n.
545, de 20 de maio de 1993), que estabeleceu as normas e procedimentos reguladores do processo de descentralizao da
gesto das aes e servios de sade. (LUCCHESE, 1996, p. 112).
78
Art. 17. Para pagamentos dos Encargos Previdencirios da Unio (EPU) podero
contribuir os recursos da Seguridade Social, referidos na alnea d do pargrafo nico
do art. 11 desta Lei,50 nas propores do total destas despesas, estipuladas por
cronograma [...].
Art. 18. Os recursos da Seguridade Social referidos nas alneas a, b, c, e d do
pargrafo nico do art. 11 desta Lei podero contribuir, a partir de do exerccio de
1992, para o financiamento das despesas com pessoal e administrao geral apenas
do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), do Instituto Nacional de Assistncia
mdica da Previdncia Social (INAMPS), da Fundao Legio Brasileira de
Assistncia (LBA) e da Fundao Centro Brasileira para Infncia e Adolescia
(FCBIA).
Art.19. O Tesouro Nacional entregar os recursos destinados execuo do
Oramento da Seguridade Social aos respectivos rgos e unidades gestoras nos
mesmos prazos legais estabelecidos para a distribuio dos Fundos de Participao
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. 1 Decorridos os prazos referidos
no caput deste artigo, as dotaes a serem repassadas sujeitar-se-o a atualizao
monetria segundo os mesmos ndices utilizados para efeito de correo dos tributos
da Unio; 2 Os recursos oriundos da majorao das contribuies previstas nesta
Lei ou da criao de novas contribuies destinadas Seguridade Social somente
podero ser utilizados para atender as aes nas reas de sade, previdncia e
assistncia social.
No ano de 1993 foi vetado, da Lei de Diretrizes Oramentrias para 1994, o artigo que
destinava no mnimo 30% dos recursos do Oramento da Seguridade Social para a Sade,
com a justificativa de que a reprogramao oramentria do exerccio de 1993, para cobrir as
necessidades
financeiras
inexequibilidade
desse
de
atendimento
dispositivo
dos
benefcios
constitucional,
contrrio
sociais,
ao
demonstrava
interesse
pblico.
Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991. Ttulo VI Do Financiamento da Seguridade Social art. 11: No mbito federal, o
oramento da Seguridade Social composto das seguintes receitas: I receitas da Unio; II receitas das contribuies
sociais; III receitas de outras fontes. Pargrafo nico: Constituem contribuies sociais: a) as das empresas, incidente sobre
a remunerao paga ou creditada aos segurados a seu servio; b) as dos empregadores domsticos; c) as dos trabalhadores,
incidentes sobre o seu salrio de contribuio; d) as das empresas, incidentes sobre faturamento e lucro; e) as incidentes sobre
a receita de concursos de prognstico.
79
Segundo seu pargrafo nico, ao Fundo criado por este artigo no se aplica, no
exerccio financeiro de 1994, o disposto na parte final na parte final do inciso II do 9 52 do
art. 165 da Constituio. E ainda:
Art. 72. Integram o Fundo Social de Emergncia: I - o produto da arrecadao do
imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza incidente na fonte sobre
pagamentos efetuados, a qualquer ttulo, pela Unio, inclusive suas autarquias e
fundaes;
II a parcela do produto da arrecadao do imposto sobre propriedade territorial
rural, do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre
operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios,
decorrentes das alteraes produzidas pela Medida Provisria n. 419 e pelas Leis n.
8.847, 8.848 e 8.849, todas de 28 de janeiro de 1994, estendendo-se a vigncia da
ultima delas at 31 de dezembro de 1995;
III a parcela do produto da arrecadao resultante da elevao da alquota da
contribuio social sobre o lucro dos contribuintes a que se refere o 1 do art. 22
da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, a qual, nos exerccios financeiros de 1994 e
1995, passa a ser de trinta por cento, mantidas as demais normas da Lei n. 7.689, de
15 de dezembro de 1988;
IV 20% do produto de arrecadao de todos os impostos e contribuies da Unio,
excetuado o produto nos incisos I, II e III;
V - a parcela do produto da arrecadao da contribuio de que trata a Lei
Complementar n. 7, de 7 de setembro de 1970, devida pelas pessoas jurdicas a que
se refere o inciso III deste artigo, a qual ser calculada, nos exerccios financeiros de
1994 e 1995, mediante a aplicao da alquota de setenta e cinco centsimos por
cento sobre a receita bruta operacional, como definida na legislao do imposto
sobre a renda e proventos de qualquer natureza;
VI outras receitas previstas em lei especfica.
1 As alquotas e a base de calculo prevista nos incisos III e V aplicar-se-o a
partir do primeiro dia do ms seguinte aos noventa dias posteriores promulgao
desta Emenda.
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http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/dru.htm
Cabe lei complementar estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem
como condies para instituio e funcionamento de fundos. (MANNRICH, 2000, p. 165).
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Os anos 1990 evidenciam como o governo central refaz seus lucros em funo de suas
prioridades polticas a estabilidade monetria. Evidencia-se o alento do poder poltico da
Unio, ao redesenhar e reeditar, nos sucessivos governos federais democraticamente eleitos,
encanecidos exerccios de recuperao fiscal vis--vis o pacto federativo e os direitos sociais.
Noronha e Soares (2002), ao analisarem a poltica de sade no Brasil nos anos 1990,
tambm concordam que a Emenda Constitucional n 29 mais um exemplo da capacidade de
distorcer propostas antes defendidas pelos setores progressistas e transform-las em
estratgias convenientes para o projeto neoliberal.
A relevncia do papel do governo central em pases como o Brasil se expressa na
coordenao nacional do processo de descentralizao; induo do desenvolvimento
econmico; reduo da desigualdade socioeconmicas e regionais; redistribuio
financeira; e a equalizao da capacidade de gasto das esferas subnacionais. (LIMA,
2006, p. 84).
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comportou como um ente passivo nesse processo. Sua reao perda de receita e rigidez de
seu oramento aconteceu de forma rpida e intensa, ao ponto de alguns autores sugerirem que,
desde 1993, no tenha havido variaes mais bruscas na diviso das receitas disponveis entre
as trs esferas de governo, mais significativas no perodo de 1989 a 1993. (SERRA;
AFONSO, 2001; FAVERET, 2002; LIMA, 2006, p. 86).
As motivaes que suscitaram a reao da Unio relacionam-se ao papel ocupado pelo
ajuste fiscal na estratgia adotada para o alcance da estabilidade macroeconmica, no
estando atreladas, portanto, a qualquer plano de ordenao do processo de transferncia de
encargos, de desenvolvimento econmico ou garantia dos direitos sociais previstos na
Constituio de 1988.
O esforo anti-inflacionrio e a passagem de uma economia controlada pelo Estado
para uma economia aberta competio externa e comandada pelos agentes
privados submeteram a ao governamental da Unio e causaram srios danos
descentralizao das responsabilidades sociais, sendo o setor da sade um dos mais
afetados. (LIMA, 2006, p. 86).
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Em outros pases latino-americanos, fatores econmicos alavancaram os processos de descentralizao fiscal, cujas
preocupaes primrias foram, alm de maior eficcia e eficincia alocativa, a reduo dos gastos pblicos, o ajuste das
finanas do governo central e o fomento do autofinanciamento dos governos subnacionais. Nesses casos, a descentralizao
fiscal foi incorporada desde o incio como um instrumento da prpria poltica econmica para conteno de despesas.
(LIMA, 2006, p. 87).
57
Para uma discusso acerca das diferenas e implicaes para as polticas de sade, entre os planos de estabilizao
macroeconmica adotados no final da dcada de 1970 at meados de 1980 e na segunda metade dos anos 1980 no Brasil,
consultar Ug e Marques (2005). As autoras relatam que, enquanto as polticas sociais foram atingidas apenas de forma
residual num primeiro momento devido ao aumento do desemprego e da pobreza, que diminuram a arrecadao das
contribuies sociais sobre os salrios, posteriormente passaram a constituir elementos da prpria proposta de ajuste e
equilbrio macroeconmicos adotada no Brasil.
87
As principais fontes de despesa foram justamente nas reas de sade e educao, nas
quais as responsabilidades dessas instncias se ampliaram, e ocorreram transferncias
importantes de equipamentos e servios, alm de grandes gastos com o funcionalismo
pblico. Essa situao se consolida na dcada frente conteno de despesas pelos rgos
federais. O governo central s predomina no caso do pagamento de benefcios previdencirios
gerais dos trabalhadores e pagamentos de juros da dvida pblica, interna e externa, em parte
contradas pelas prprias esferas subnacionais como efeito da poltica macroeconmica.
Segundo Lima (2006, p. 88):
As disputas entre as reas sociais e entre estas e a Fazenda so visveis no psConstituinte e tornam-se to acirradas, que acabam inviabilizando a proposta da
montagem de um oramento nico para a Seguridade Social. Em 1993, as receitas
provenientes das contribuies salariais de empregados e empregadores passam a
financiar exclusivamente a previdncia social. Ug e Marques (2005) analisam os
motivos pelos qual a previdncia avanou sobre as fontes de receitas e despesas da
Seguridade, entre eles: 1) aumento de despesas com a expanso de benefcios e o
fraco desempenho das contribuies salariais em decorrncia do crescimento do
desemprego e das ocupaes no regidas por contratos formais de trabalho; 2)
aumento das solicitaes por aposentarias em funo de demanda formada no
perodo anterior (tempo de trabalho) e antecipaes.
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A histria da reforma da poltica de sade no Brasil demonstra que a crescente expanso do acesso aos servios de sade,
embora de forma fragmentada e seletiva, foi acompanhada por um movimento crescente de descentralizao. O Prev-Sade,
as AIS e o SUDS so exemplos de polticas que buscaram atrelar a universalizao descentralizao. (LIMA;
MACHADO, 2004 apud LIMA, 2006, p. 87).
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Em segundo lugar, em 1999, a CPMF deixa de ser exclusiva, servindo tambm para
financiar a previdncia e, em 2001, o Fundo de Combate Pobreza. (RIBEIRO; PIOLA;
SERVO, 2005). A criao dessa nova contribuio acabou levando a uma retrao de recursos
de fontes que tradicionalmente financiavam o Ministrio da Sade. Apesar de ter sido alocada
integralmente ao Ministrio da Sade, a CPMF no proporcionou uma elevao dos recursos,
pelo menos na dimenso esperada, em decorrncia da reduo da participao de outras
fontes.
A ttulo de exemplo, se mantidos os montantes que as outras fontes aportavam em
1996 R$ 19,35 bilhes , ao acrescentarmos os recursos aplicados pela CPMF [...],
o Ministrio da Sade apresentaria um nvel de dispndio total de R$ 25,8 bilhes
em 1997; R$ 27,2 bilhes em 1998 e R$ 24,3 bilhes em 1999, valores muito
superiores aos efetivamente despendidos. (INSTITUTO..., 2001, p. 16).
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Tabela 6. Ministrio da Sade: distribuio do gasto, segundo a fonte dos recursos, 1993/1999
(em R$ milhes, dez. 1999)
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Por intermdio do FEF, o governo federal teve como objetivo aumentar o volume de
recursos desvinculados no oramento federal. Alm do mais, tentou dessa forma
diminuir os repasses obrigatrios da Unio para estados e municpios por meio do
Fundo de Participao Estadual (FPE) e Fundo de Participao Municipal (FPM).
No mbito do OSS, pretendeu igualmente contornar a obrigatoriedade prevista na
Lei n 8.212/91 (Lei de Financiamento e Custeio da Seguridade Social), que previa
percentuais decrescentes de utilizao de recursos de contribuies sociais para o
pagamento de EPU. (INSTITUTO..., 2001, p. 14).
4.4 Governos estaduais brasileiros: fragilidade fiscal e financeira e suas implicaes para
o processo de financiamento e regulao das relaes intergovernamentais do SUS59
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Lei de Responsabilidade Fiscal e Relaes Financeiras Intergovernamentais no Contexto Federativo Brasileiro. Disponvel
em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/premio_tn/vpremio/financas/mh2tefpvptn/mhtfp.pdf. Acesso em: 06 set 2009.
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A transformao do financiamento de curto prazo em outro compatvel com a capacidade de pagamento dos estados
suaviza o ajuste fiscal necessrio na presena de desequilbrios financeiros. O ajuste fiscal, isoladamente, no permite a
superao do problema na esfera financeira, muito embora a esfera fiscal condicione a capacidade de superao da crise
financeira, pois esta, em certa medida, define a capacidade de pagamento, pelos governos subnacionais, dos encargos da
dvida.
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Esta lei complementar estabelece normas de finanas pblicas com a inteno de incrementar a responsabilidade na gesto
fiscal atravs de uma ao planejada e transparente. Segundo a lei, a responsabilidade na gesto fiscal pressupe risco e
correo de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange renncia de receita, gerao de despesas (tais como
com pessoal e com a seguridade social), dvidas consolidadas e mobilirias, operaes de crditos, inclusive por antecipao
de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.
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Assim, a fragilidade fiscal e financeira dos estados foi respondida com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, prevendo mecanismos de controle fiscal e financeiro das contas
governamentais. O cumprimento de metas entre receitas e despesas, principalmente com a
seguridade social, so estabelecidas por essa norma jurdica. Entendida como mais um
mecanismo centralizador, a Lei de Responsabilidade Fiscal subordina os estados ao governo
central, revertendo a descentralizao proposta em 1988.
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5 CONCLUSO
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REFERNCIAS
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