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ANTECEDENTES, ARTES, CIENCIA Y FIGURA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA

REPUBLICA DE HONDURAS

TOMADO DEL DOCUMENTO DE: GIOVANNI BERTI Y CARLOS FERRUFINO / PROGRAMA


PROMUDE - GTZ / PROYECTO PROA - GTZ / MODIFICADO AMPLIAMENTE POR LUIS
MAIER Y MARVIN MELGAR DIRECCION GENERAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL /
SECRETARIA DE PLANIFICACIN Y COOPERACIN EXTERNA / TEGUCIGALPA
HONDURAS / 28 DE MAYO 2010.

La Repblica de Honduras posee un territorio de 112,492 kilmetros cuadrados, con una divisin
poltico-administrativa que consiste: 18 departamentos y actualmente divididos en 298 municipios. El
pas concentra importantes recursos naturales que son bsicos para el desarrollo econmico, donde
destacan entre otros, los sectores: Forestal, industrial, agrcola, ganadero, turstico y minero,
habitacional, etc. Presentando grandes limitaciones en su desarrollo y utilizacin adecuada debido a la
falta de una estrategia nacional que permita orientar la inversin pblica y la promocin de estos
sectores estratgicos a nivel territorial.
Esta debilidad en la planificacin y el adecuado manejo del territorio: Sus recursos naturales, sus
recursos humanos, sus infraestructuras y equipamientos se evidenci claramente en octubre de 1998,
cuando el Huracn Mitch caus miles de muertos y enormes daos econmicos, con una prdida de
alrededor de 5,600 vidas, 600,000 damnificados y 3,800 millones de dlares en prdidas econmicas
(70 % del PIB en 1998). Gran cantidad de los daos fueron debidos a la falta de planificacin
territorial; ubicacin de desarrollos urbanos en reas vulnerables, falta de medidas de prevencin y
mitigacin de desastres, inexistencia de una poltica territorial adecuada y coherente, inexistencia de
una poltica sobre asentamientos humanos entre otras.
No obstante han existido numerosas tentativas de planificacin territorial que en muchos casos han
resultado discontinuas, infructuosas y estriles, debido a la falta de continuidad de las polticas de
estado (El gobierno entrante no continua ciertas lneas maestras de desarrollo del gobierno saliente), a
la falta de la puesta en marcha y materializacin de los proyectos (Documentos de papel que quedan
engavetados y no se aplican) y a la falta de un verdadera voluntad poltica en darle al ordenamiento
territorial el espacio adecuado y fortalecido para su posicionamiento y desarrollo que el tema requiere
en estos tiempos de modernizacin y de globalizacin de las economas, (el ordenamiento territorial ha
sido parte del programa de los ltimos gobiernos pero los esfuerzos en la materia ha sido insuficientes).

Desde el inicio de la dcada de los ochenta, la Secretaria de Planificacin, Coordinacin y Presupuesto


(SECPLAN) impuls una serie de tareas encaminadas al planeamiento espacial. Con ese propsito, se
elaboraron las Orientaciones para el Desarrollo Regional 1979 83, con las que se buscaba encauzar
el ordenamiento territorial de las actividades socioeconmicas, dar orientaciones de largo plazo para la
reas prioritarias de accin a corto plazo y determinar proyectos para la estructura del espacio y la
complementariedad entre las actividades humanas y los recursos naturales. Tambin se gener una
regionalizacin del pas, la cual no fue sociabilizada ni implementada. A finales de la dcada de los
80s del Siglo XX, se prepararon las bases de una estrategia de ordenamiento territorial, incluyendo un
conjunto de lineamentos generales para polticas de desarrollo urbano, desarrollo rural, asentamientos
humanos y proteccin del medio ambiente. Como parte de este esfuerzo, se logro identificar la
informacin disponible y organizar una base de datos estadsticos y cartogrficos sobre los
componentes bsicos del ordenamiento territorial: poblacin, recursos naturales, infraestructura,
servicios, amenazas y riesgo a la vulnerabilidad del territorio. En estas experiencias, el lmite ms
evidente fue la deficiente cantidad y calidad de la informacin disponible.
Durante la dcada de los 90s del Siglo XX, la situacin mejor con el establecimiento y desarrollo de
bases de datos y creacin de mapas sobre aldeas, cuencas, vegetacin, etc. Tambin surgieron una serie
de iniciativas que estn estrechamente relacionadas con el manejo de recursos naturales y el
ordenamiento territorial. Entre ellos se puede mencionar el Programa de Apoyo a los Pequeos y
Medianos Campesinos de Olancho (PROLANCHO), Plan de Desarrollo de la Regin Centro Oriente
(PRODERCO), plan Trifinio (Zona Fronteriza: Honduras, el Salvador y Guatemala), Proyecto de
Ordenamiento Ecolgico del Golfo de Fonseca (PROGOLFO), Proyecto de Desarrollo del Golfo de
Honduras, Proyecto de Manejo ambiental de las Islas de la Baha (PMAIB), Plan Maestro de Cuencas,
Proyecto de Desarrollo de los Bolsones Fronterizos, Proyecto de Manejo de la Cuenca del El Cajn,
Plan de Desarrollo de la Regin Occidental (PLANDERO), Proyecto de Desarrollo del Bosque
Latifoliado (PDBL), Programa Social Forestal de Honduras (PSF-PROFOR), Programa de
Administracin de Tierras de Honduras (PATH) y el Proyecto de Manejo de reas Protegidas.
B.1. Antecedentes
Durante los ltimos aos de la dcada de los 70, desde la Direccion de Desarrollo Territorial del
Consejo Superior de Planificacion Econmica (CONSUPLANE) y en el marco de la formulacin del
Plan Nacional de Desarrollo se inician algunas aproximaciones a la territorializacion de las inversiones
en el pas. Se da inicio a la construccin de una visin territorial del funcionamiento nacional y a
proyectar iniciativas de Ordenamiento de algunas inversiones estratgicas para el pas.
Desde el inicio de la dcada de los ochenta, la Secretaria de Planificacin, Coordinacin y Presupuesto
(SECPLAN) impuls una serie de tareas encaminadas al planeamiento espacial. Con ese propsito, se
elaboraron las Orientaciones para el Desarrollo Regional 1979 83, con las que se buscaba encauzar
el ordenamiento territorial de las actividades socioeconmicas, dar orientaciones de largo plazo para la
reas prioritarias de accin a corto plazo y determinar proyectos para la estructura del espacio y la
complementariedad entre las actividades humanas y los recursos naturales. Se gener una propuesta de
regionalizacin del pas, la cual no fue socializada ni implementada.
A finales de la dcada de los 80s del Siglo XX, se prepararon las bases de una estrategia de
ordenamiento territorial, incluyendo un conjunto de lineamentos generales para polticas de desarrollo
urbano, desarrollo rural, asentamientos humanos y proteccin del medio ambiente. Como parte de este
esfuerzo, se logro identificar la informacin disponible y organizar una base de datos estadsticos y
cartogrficos sobre los componentes bsicos del ordenamiento territorial: poblacin, recursos naturales,

infraestructura, servicios, amenazas y riesgo a la vulnerabilidad del territorio. En estas experiencias, el


lmite ms evidente fue la deficiente cantidad y calidad de la informacin disponible.
Durante la dcada de los 90s del Siglo XX, la situacin mejor con el establecimiento y desarrollo de
bases de datos y creacin de mapas tematicos y territorializados sobre aldeas, cuencas, vegetacin, etc.
Tambin surgieron una serie de iniciativas que estn estrechamente relacionadas con el manejo de
recursos naturales y el ordenamiento territorial. Entre ellos se puede mencionar el Programa de Apoyo
a los Pequeos y Medianos Campesinos de Olancho (PROLANCHO), Plan de Desarrollo de la Regin
Centro Oriente (PRODERCO), plan Trifinio (Zona Fronteriza: Honduras, el Salvador y Guatemala),
Proyecto de Ordenamiento Ecolgico del Golfo de Fonseca (PROGOLFO), Proyecto de Desarrollo del
Golfo de Honduras, Proyecto de Manejo ambiental de las Islas de la Baha (PMAIB), Plan Maestro de
Cuencas, Proyecto de Desarrollo de los Bolsones Fronterizos, Proyecto de Manejo de la Cuenca del El
Cajn, Plan de Desarrollo de la Regin Occidental (PLANDERO), Proyecto de Desarrollo del Bosque
Latifoliado (PDBL), Programa Social Forestal de Honduras (PSF-PROFOR), Programa de
Administracin de Tierras de Honduras (PATH) y el Proyecto de Manejo de reas Protegidas. Es
decir, se comenz a construir una temprana base de planificacin territorial vinculada a los temas
ambientales (recursos naturales) y de promocin del desarrollo.
Esta situacin se alterara a finales de 1998 cuando Honduras fue abatida por el Huracn Mitch. Este
fenmeno natural se tradujo en uno de los mayores desastres ocurridos en la regin centroamericana y
solo en Honduras gener prdidas de ms de $5,000 millones. De acuerdo con cifras oficiales murieron
cerca de seis mil personas y otras nueve mil se reportaron como desaparecidas. El Mitch evidenci que,
a pesar de los esfuerzos antes citados, en Honduras prevaleca una condicin de vulnerabilidad
ambiental, social y econmica vinculada a formas de ocupacin del suelo poco apropiadas y a modelos
de gestin poltica y econmica que rean con la sostenibilidad territorial. Este hecho puntual subray
la importancia estratgica de abordar el tema del desarrollo con un enfoque que incorporar la
reduccin de las vulnerabilidades y de los desequilibrios territoriales.
Justamente, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a travs del Convenio de
Cooperacin Tcnica no Reembolsable ATN/JF-7218-HO, el gobierno de Honduras inici en
diciembre del 2000, la formulacin del Programa Nacional de Ordenamiento Territorial (PRONOT)
con cuatro componentes principales: 1/ elaboracin de la metodologa de ordenamiento territorial; 2/
aplicacin de procesos participativos de ordenamiento territorial en forma piloto; 3/ diseo de
PRONOT; y 4/ asesoramiento sobre polticas y legislacin de ordenamiento territorial. Con el
PRONOT, Honduras se puso a la cabeza de la regin centroamericana en el tema de Ordenamiento
Territorial, incluyendo la creacin de una metodologa, un marco legal e institucional y un programa de
actuaciones.
B.2. Marco legal / institucional
Inicialmente, el Gobierno de Honduras (Administracin Flores Facuss) asign a la Secretara de
Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) la responsabilidad del tema ordenamiento territorial,
siempre vinculado al tema de recursos naturales y de creacin de polticas para el uso, manejo y
ocupacin futura del territorio. En el marco del Plan Maestro de Reconstruccin y Transformacin
Nacional (Post Mitch) el SERNA constituy una unidad institucional para tomar el liderazgo en el
cumplimiento de esta funcin. Tambin se avanz en la formulacin tcnica y en la gestin poltica
para la creacin de la Ley de Ordenamiento Territorial cuya elaboracin y discusin comenz en 2000
y culmin en 2003 con la participacin de diversas instituciones pblicas, municipios, organizaciones
no gubernamentales (ONGs) y otras organizaciones de la sociedad civil, lo que permiti definir una
nueva estructura institucional para el manejo del tema.
La Ley de Ordenamiento Territorial y su Reglamento General, propician un marco legal, para el
ordenamiento territorial al considerar que el desarrollo del pas es responsabilidad del Estado y la

sociedad en su conjunto; y, considerando que la ocupacin del territorio nacional presenta


desequilibrios estructurales y brechas de desarrollo que limitan el derecho de las personas al trato justo
y equitativo y la igualdad de oportunidades ; tomando en cuenta los avances tecnolgicos, la apertura
de las economas, su dinamismo y competitividad que obliga a las naciones a modernizar la gestin;
que la gestin de los recursos nacionales: Humanos, naturales, tcnicos y financieros deben ser
protegidos y desarrollados bajo consideraciones estratgicas; considerando que el desarrollo podra
limitarse por la falta de polticas sectoriales consistentes e integrales, estratgicos y que potencien el
recurso humano como el ms valioso de la nacin agrega a la modernizacin del Estado los conceptos
de descentralizacin y participacin ciudadana y que incorpora el territorio como variables de gestin
de desarrollo en condiciones de sostenibilidad.
Siguiendo esta lnea se plantea el ordenamiento territorial como un facilitador y orientador para reducir
la vulnerabilidad del territorio y de los asentamientos humanos, disminuir los riesgos de perdidas
recurrentes de vidas humanas, infraestructuras, equipamiento social y servicios, aumentar la
participacin de la sociedad civil en la toma de decisiones, crear la plataforma de conocimiento para el
crecimiento econmico local a nivel municipal, departamental y regional, acelerar la descentralizacin
y mejorar la transparencia.
La Ley de Ordenamiento Territorial (LeyOT) fue elaborada por la Secretara de Gobernacin y Justicia
(SGJ) mediante un proceso participativo, que incluye la consulta de todas las instituciones publicas
relacionadas con el tema (En particular las que conforman el CONOT) y aprobada en la ciudad de
Tegucigalpa Municipio del Distrito Central, en el Saln de Sesiones del congreso Nacional, a los
treinta das del mes de octubre 2003, se public en La Gaceta No. 30277 del martes 30 de Diciembre
de 2003.
El Reglamento General de la Ley de Ordenamiento Territorial (RegOT) fue elaborado por la Secretara
de Gobernacin y Justicia y aprobado segn Acuerdo No. 25-2004 el 02 de agosto del 2004, publicado
en La Gaceta No. 30497 del sbado 18 de septiembre de 2004.
Como parte del cumplimiento del marco jurdico legal y tcnico establecido por la Ley de
Ordenamiento Territorial se generaron las siguientes acciones:
Constitucin y fortalecimiento de la Direccin General de Ordenamiento Territorial
Con financiamientos provenientes de programas y proyectos de la Secretaria de Gobernacin y Justicia
(SGJ), se contrataron los servicios de tcnicos de apoyo para la DGOT, se adquirieron equipos
informticos y mobiliario bsico y se impuls la organizacin interna. Pese al beneficio que represent
el apoyo de estos proyectos en trminos de dar un primer impulso a la DGOT, debe sealarse que la
focalizacin de la implementacin y el cumplimiento de resultados de los mismos, descuid la
necesidad de fortalecer la institucionalidad propia de la Secretaria de Gobernacin y Justicia, creando
un apoyo que result ser inconstante y poco sostenible.
Instalacin del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial (CONOT) y del Comit Ejecutivo de
Ordenamiento Territorial (CEOT)
La Ley OT establece lo siguiente:
Articulo 9.- Se crea el Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial (CONOT) como un rgano
deliberativo consultivo y de asesora, no jerarquizado, con las responsabilidades de proponer, concertar
y dar seguimiento a las polticas, estrategias y planes; en igual sentido, emitir opiniones, hacer
propuestas e impulsar iniciativas en cuanto a la ejecucin de programas, proyectos y acciones de

Ordenamiento Territorial.

En cuanto a su implementacin el CONOT fue formalmente instalado por el Presidente de la Repblica


en el mes de noviembre del 2004, contando con la representacin de la mayora de las entidades
pblicas y de la sociedad civil indicadas en la Ley. En el actual periodo de gobierno el CONOT fue
instalado por el Presidente de la Repblica en el mes de julio del 2008.
Tambin la Ley de OT establece:
Articulo 14.- El Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial, contar con un Comit Ejecutivo de
Ordenamiento Territorial (CEOT), como un rgano operativo, responsable de facilitar y dar
seguimiento a las acciones del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial, el cual estar integrado
por:
a) El Secretario de Estado en los Despachos de Gobernacin y Justicia, quien lo coordinar;
b) El Secretario de Estado en los Despachos de Recursos Naturales y Ambiente;
c) El Secretario de Estado de Educacin;
d) El Secretario de Estado en los Despachos de Obras Pblicas, Transporte y Vivienda;
e) El Secretario de Estado en los Despachos de Agricultura y Ganadera;
f) El Comisionado de la Comisin Permanente de Contingencia (COPECO); y,
g) El Director Ejecutivo de la Asociacin de Municipios de Honduras (AMHON).
Desde el 2004 el CEOT ha celebrado diez y nueve (19) reuniones hasta el presente mes de octubre de
2008. Las actividades ms importantes estuvieron orientadas a la evaluacin de varias propuestas para
la conformacin de reas bajo Rgimen Especial (ABREs), el anlisis de temas como el
abastecimiento de agua para la ciudad de Tegucigalpa, M.D.C., y el potencial desarrollo del proyecto
Guacerique II.
As tambin a la aprobacin y ratificacin de los reglamentos siguientes:
El Reglamento General de Comisiones Adscritas al Comit Ejecutivo de Ordenamiento Territorial
(CEOT);
El Reglamento Interno de la Comisin Tcnica Interagencial de Tierras (CTIT);
El Reglamento Interno de la Comisin Interagencial de Datos Espaciales (CIDES), y;
El Reglamento de Organizacin y Funcionamiento de la Comisin Nacional de Asentamientos
Humanos, Infraestructura y Equipamiento Social (CNAES).
Cabe resaltar que la amplitud de visin del tema en la Ley hondurea resulta en una compleja
estructura institucional: 19 instituciones tienen funciones vinculadas al procesamiento y
sistematizacin de informacin; 20 instituciones representadas en el CONOT (coordinadas por
Gobernacin); 7 instituciones en el CEOT; adems de Concejos Departamentales y del establecimiento
de competencias a gobernaciones departamentales y a municipalidades.
Como se ha sealado, la ley hondurea propone la integracin de un universo amplio de instituciones a
la dinmica de ordenamiento territorial, dentro de la cual las municipalidades juegan un papel central.
Por un lado se les confiere claramente la competencia de regir el tema dentro de sus jurisdicciones con
la asesora del CONOT y se da a los concejos municipales la posibilidad de establecer regulaciones por
medio de ordenanzas municipales. Tambin se prev la eventual organizacin de asociaciones de
municipios, ya sea a la escala regional, que no queda predefinida dentro de la Ley o por inters

ambientales de las municipalidades, tampoco sin indicar mayores restricciones o condicionantes y


dejndolo por lo tanto a criterio local. Por ultimo es relevante que dentro del Concejo Nacional de
Ordenamiento Territorial, que es tericamente la mxima autoridad en el tema a nivel nacional, se
incorpora la participacin de un representante de la Asociacin de Municipalidades de Honduras
(AMHON) en pie de igualdad que otros tantos ministerios del gobierno central y representantes
sectoriales de la sociedad civil. Lo cual, al menos a nivel terico, confirma la importancia del actor
local en el ordenamiento propuesto.
Finalmente hay que destacar que la Ley hondurea intenta abordar dos temas paralelos al ordenamiento
territorial para definir una postura de pas: a/ la descentralizacin, donde incluso se llegan a definir
funciones y competencias por nivel del Estado; b/ la participacin ciudadana. Por ello resulta claro que
la Ley Hondurea es la ms compleja e integral en Centroamrica, aunque probablemente por la misma
razn no haya avanzado substancialmente en su aplicacin y ejecucin.
B.3. Instrumentos para el ordenamiento y desarrollo territorial
De acuerdo con el art. 46 de la Ley de Ordenamiento Territorial, el marco instrumental para la
planificacin del Ordenamiento Territorial se conforma de un grupo de planes de diferentes escalas
territoriales pero que comparten la caracterstica de estar subordinados a las polticas y estrategias
definidas por el CONOT. Los instrumentos considerados por la ley son:
PLAN NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Instrumento tcnico-poltico que
contiene normas generales que regulan el uso del suelo, la administracin de los recursos naturales y la
ocupacin integral del territorio. Es de largo plazo, orienta actividades de los sectores econmico,
ambiental y social a nivel nacional, regional, municipal y en reas bajo rgimen especial, sirviendo de
marco de referencia a los diferentes planes y estrategias sectoriales.
PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Instrumento tcnico de similares
caractersticas en el mbito regional. El sistema de regiones ser establecido por el Gobierno Central;
PLAN MUNICIPAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Instrumento tcnico de caractersticas
similares en el mbito municipal;
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE REAS BAJO RGIMEN ESPECIAL:
Instrumento tcnico de regulacin territorial de estos espacios; y,
OTROS PLANES DE ORDENAMIENTO: Requeridos para la gestin del Ordenamiento Territorial
en circunstancias que lo justifiquen a juicio del CONOT

Adicionalmente, la ley contempla un conjunto de instrumentos de registro que deben estar asociados a
los instrumentos de planificacin. Entre ellos destacan: 1/ Mapa Nacional de Zonificacin Territorial
(MNZT), que contendr informacin espacial sobre la ocupacin, afectaciones, usos y potencialidades
del suelo y los recursos, los datos estadsticos disponibles elaborado en un sistema de GIS.; 2/ Sistema
de Catastro Nacional y catastros municipales; 3/ Registro de la Propiedad; 4/ Planes reguladores
municipales y sus mapas; 5/ El Registro Nacional de Normativas del Ordenamiento Territorial; y 6/
Otros instrumentos que registren usos, ocupaciones, derechos, afectaciones, servidumbres que recaigan
sobre el suelo, sus anexidades o cualquier otro factor que se pueda expresar en el plano territorial. Se
debe destacar adems la existencia del Sistema Nacional de Informacin Territorial (SINIT), que
comprende el conjunto de sistemas informticos, censales, estadsticos, catastrales, de propiedad y
bases de datos de referencia territorial que manejen las distintas instituciones gubernamentales y que
concurren en un sistema de informacin integrada, de acceso pblico para todos los interesados (ver
www.sinit.hn).
Resultados del Anlisis Comparativo Multivariable (ACM) de los modelos de planificacin territorial
en el nivel municipal (con nfasis en la planificacin en ordenamiento territorial)

La planificacin de para el Ordenamiento Territorial en Honduras se ha realizado desde hace ms de


una dcada y para el efecto se han utilizado diversidad de planes (Planes Municipales de Ordenamiento
Territorial, Planes Estratgicos de Desarrollo Municipal, Plan Municipal de Gestin de Riesgos, Plan
de Accin Ambiental Municipal, Plan de Manejo Forestal y Plan de Manejo de Microcuencas) . Son
seis tipos de planes que tienen el comn denominador de la preocupacin con la ordenacin del
territorio y que orientan y revisan tcnicamente varias instituciones gubernamentales nacionales, poco
coordinadas entre ellas. Adems, la elaboracin de los planes generalmente se hace a travs de
consultoras externas a los municipios, dejando a un grupo de empresas desarrollando procesos
altamente tcnicos con poco empoderamiento social.
La planificacin territorial se convirti en una prioridad nacional a raz de los grandes impactos que
caus el huracn Mitch sobre la infraestructura, los asentamientos humanos y las zonas productivas de
varias regiones de pas. Se ha considerado que al disponer de una regulacin y un control sobre el uso y
ocupacin del suelo, a travs de planes de ordenamiento territorial municipal, y en particular de una
zonificacin que seale lo que se puede o no realizar en las diversas reas de los municipio, ser
posible restablecer y prever la armona de las actividades socioeconmicas con respecto al medio
natural y prevenir los impactos negativos de los desastres naturales.
La ordenacin del territorio que ha hecho carrera en Honduras se ha centrado en establecer una
zonificacin fsico espacial que no ha sido resultado de procesos de planificacin que reconozcan el
territorio con sus actores e instituciones, como sujetos de desarrollo, y en particular las
administraciones gubernamentales no se sienten comprometidas ni habilitadas institucionalmente para
responsabilizarse con el ordenamiento territorial. En consecuencias, el plan ha sido en general
inoperante y poco ha contribuido a los propsitos primarios de armonizar los usos y ocupacin del
suelo con las actividades socioeconmicas y de contribuir a elevar las condiciones socioeconmicas.
Otra deficiencia notable del ejercicio de la planificacin municipal es la falta de enfoques de desarrollo
para guiar tanto la elaboracin del plan como su implementacin. Los documentos plan y la forma
como las administraciones municipales los asimilan muestran carencias en definiciones sobre el tipo de
desarrollo pretendido y esto lleva a que finalmente el plan de accin se relegue a algunos ejercicios de
priorizacin de obras dirigidas a atender, con limitados recursos financieros, un amplio rango de
necesidades bsicas, sin una perspectiva estratgica y de largo plazo. De esa manera no es posible
actuar eficaz y eficientemente sobre los factores estructurales para el desarrollo municipal sustentable .
En la explicacin de la inoperancia de los planes de ordenamiento municipal se conjugan una serie de
factores que es necesario revisar individualmente una serie de factores que es necesario revisar
individualmente y mirarlos a la vez de manera interrelacionada porque son parte constitutiva de un
sistema de planeacin, que normativamente esta delineado, pero que en la prctica no funciona como
tal. Esos elementos del sistema de planificacin se refieren a la manera como se est abordando el
sujeto planificado, a las metodologas de planificacin, a los contenidos de las metodologas, a las
habilidades de los planificadores, a los consultores, y a las instancias y autoridades del sistema de
planificacin.
El municipio como organizacin territorial fsico espacial, socioeconmica y poltica institucional no
es un recipiente pasivo de disposiciones sobre las zonificacin del territorio. Estas deberan ser un
medio y no un fin en si mismas; es necesario entender el ordenamiento territorial en funcin del
desarrollo socioeconmico, descentralizacin y la sostenibilidad ambiental. Las concepciones
avanzadas de la planificacin para el desarrollo territorial no se limitan al tema de la localizacin para
el desarrollo territorial no se limitan al tema de localizacin y uso del suelo, ahora dirigen la atencin

principalmente hacia la creacin de condiciones para el desarrollo endgeno.


Segn lo anterior, se subraya la necesidad de redisear los mtodos de planificacin para orientarlos
hacia la identificacin de acciones que permitan despertar y movilizar los potenciales para el desarrollo
territorial. Esto significa utilizar enfoques de desarrollo que lleven a los actores e instituciones locales
no solo a expresar sus necesidades y deficiencias municipales, sino principalmente a reconocer, valorar
y movilizar sus capacidades de autodesarrollo y de construccin de iniciativas colectivas y de
organizaciones alrededor de visiones de desarrollo compartidas y transformadoras.
Es recomendable pensar la planificacin del ordenamiento territorial desde los enfoques del desarrollo
territorial y en consecuencia el desarrollo necesita ser entendido como una construccin
socioeconmica y cultura, donde las infraestructuras, equipamientos, servicios, zonificacin espacial
son importantes, pero teniendo en cuenta que ellas por si solas no crean desarrollo. Para el efecto la
planificacin territorial que tradicionalmente se prctica en Honduras deber ser repensada en trminos
de los componente tcnicos y de procesos sociopolticos de desarrollo territorial dirigidos a crear
capacidades de desarrollo local endgeno. En resumen podemos establecer que en el pas existen los
siguientes elementos de planificacin territorial a nivel regional y municipal:
296 Planes Estratgicos de Desarrollo Municipal
74 Planes Municipales de Ordenamiento Territorial
78 Planes Municipales de Gestin de Riesgos
62 Municipios con PMOT y PMGR integrados
5 Planes Regionales de Ordenamiento Territorial a nivel de Mancomunidad
El rediseo de la planificacin y cada elemento del sistema de planificacin se realizarn con relacin
al componente tcnico y de procesos. Desde el punto de vista tcnico consiste en disponer de talento
humano formado idneamente en la planificacin del desarrollo territorial, en cada realidad territorial,
en utilizar conceptos y enfoques de desarrollo apropiados y ajustados a cada realidad territorial local.
Tambin comprende la identificacin y procesamiento de la informacin para constituirla en nuevo
conocimiento y en insumo clave para orientar una toma de decisiones estratgicas; as ser posible
proveer actuar sobre los asuntos fundamentales y suministrar los criterios tcnicos para que cada
integrante de las instancias sociopolticas de la planeacin desempee su rol con la mejor ilustracin
posible. El componente de proceso de construccin socio poltica para el auto desarrollo local,
diseado tcnicamente, tendr como propsito incorporar durante la elaboracin del plan los elementos
humanos, de organizacin social, institucional y poltica indispensables para que los actores se
empoderen y activen sus capacidades para liderar, corresponsabilizarse y autogestionar su desarrollo
presente y futuro.
Siguiendo en lnea del componente de proceso sociopoltico, es necesario que la planificacin del
desarrollo municipal se articule claramente con cada nuevo perodo de gobierno, abriendo espacios
para que el nuevo gobernante impulse su proyecto poltico de gobierno, dentro de un proceso de
planificacin estratgica de largo plazo que evite que cada gobernante inicie de cero y cambie
totalmente su equipo de gobierno. Adems, es recomendable que cada gobernante se comprometa con
su respectivo proyecto poltico, de manera que su gestin contribuya claramente a la construccin de la
visin compartida de desarrollo, rindiendo cuentas ante la ciudadana por tales ejecutorias.
La transformacin para el desarrollo territorial y la creacin de condiciones de sustentabilidad se logran
con acciones perseverantes de largo plazo, por lo tanto se necesita la continuidad y actualizacin,
cuando se requiere, de las polticas y estrategias; cuidado que estn dirigidas hacia la construccin de la

visin compartida de desarrollo. Para esto es necesario el liderazgo y comprimos polticos, la


participacin y vigilancia de la comunidad en general, el uso de un sistema de evaluacin y
seguimiento de resultados de la planeacin y gestin del desarrollo territorial, la consolidacin de une
quipo tcnico de gobierno, con la habilidades requeridas para gestionar el desarrollo de manera
permanente y construirle viabilidad al plan.
Por otra parte, se observa que existe preocupacin por los impactos en el desarrollo territorial y
ordenamiento territorial de modelo productivos en regiones donde predominan los enclaves
econmicos . Este tipo de modelo de industrializacin, tipo maquilas, o agroindustrias (como puede
suceder con la palma de aceite y la caa de azcar, entre otros productos) necesita acompaarse con
polticas y estrategias de desarrollo territorial endgeno, que provean, entre otros aspectos, un entorno
territorial que favorezca la creacin de cadenas de valor empresa territorio y permitan que el
crecimiento econmico se transforme en generador de empleos locales adecuados y bien remunerados.
Es necesario adems, posibilitar la generacin de valor agregado, la retencin y reinversin local de los
excedentes, una relacin armnica de la actividad econmica con el medio natural y el mejoramiento
contina de la calidad de vida. En otras palabras, es importante que las polticas, planes y estrategias de
desarrollo territorial se dirijan al lograr el desenclave de dichas economas .
En base a lo citado en los prrafos anteriores se ha logrado identificar dos grandes vacios
instrumentales e institucionales:
Primero: La necesidad de crear una nica plataforma de planificacin territorial que permita delinear
a travs de ordenamiento, gestin y desarrollo los niveles territoriales (nacional, regional,
departamental y municipal), partiendo de la elaboracin de una normativa nica debidamente
instrumentada, validada y sociabilizada que permita romper la monotona que ha desvirtuado,
desacreditado y minimizado el impacto de la planificacin para el crecimiento social y econmico, el
equilibrio de los recursos naturales y sobre todo el fomento de una identidad territorial.
Segundo: La falta de una estructura institucional intermedia que mejore los niveles de coordinacin y
gestin territorial, siendo el ente articulador de los sistemas y modelos de planificacin territorial, entre
el nivel central y municipal, que sea la co-responsable tcnica de la implementacin y seguimiento de
los nuevos enfoques y modelos de planificacin territorial.
En bsqueda de establecer una plataforma conceptual e institucional, la Secretaria de Gobernacin y
Justicia (SGJ) y la Direccin General de Ordenamiento Territorial (DGOT) ha venido realizando
diferentes acciones de coordinacin intra e inter institucional para promover un modelo unificado de
planificacin y la creacin de una estructura institucional intermedia.
Iniciando este esfuerzo en forma estructurado con el desarrollo del taller de Anlisis y Unificacin de
Criterios Metodolgicos para la Planificacin Municipal, realizado entre el 9 y 11 de julio, 2008,
motivado por la Direccin General de Ordenamiento Territorial (DGOT), donde participaron, cuyo
objetivo principal fue Analizar y unificar criterios metodolgicos de la planificacin estratgica y
territorial que nos lleve a promocionar y apoyar un solo instrumento de planificacin o definir
estrategias de aplicacin de los mismos, pero que facilite y simplifique la gestin administrativa
municipal y por ende el desarrollo de los pueblos.
Como principal producto del taller se defini la necesidad de realizar una consultora, realizada entre
los meses de Agosto y Septiembre por el consultor internacional D.Sc. Marvin Melgar Ceballos.
Consultora que permitiera establecer la situacin actual de la planificacin territorial a nivel

municipal, proponer una normativa unificada de planificacin territorial a nivel municipal y regional,
as como establecer los pasos metodolgicos subsiguientes que permitieran definir la ruta de
seguimiento para superar las limitaciones encontradas en los modelos, enfoques y sistemas de
planificacin territorial.
Entre los principales hallazgos de la consultora se encuentran:
La estructura metodolgica posee un ndice de similitud es de 0.71 (71.0 %) nivel alto, lo cual
coincide con la apreciacin de funcionarios y tcnicos municipales a establecer que se siguen los
mismos procesos participativos, con similares metodologas, concluyendo en diferentes documentos
(Ver tablas del Anlisis Comparativo Multivariable en Anexo No. 6) ;
En cuanto a los enfoques metodolgicos existen una multiplicidad en los planteamiento, teniendo un
ndice de similitud de 0.51 (51.0 %) o nivel medio que permite referir su utilizacin (a veces sobre
utilizacin) pero poco concertada, tal como indican la apreciacin de funcionarios y tcnicos
municipales (Ver tablas del Anlisis Comparativo Multivariable en Anexo No. 6) ;
La evaluacin sobre los componentes operativos establecen que los modelos presentan un ndice de
similitud de 0.67 (67 %) nivel medio, muy cercano al nivel alto, la revisin de documentos y
validacin de campo ha permitido establecer que existe una percepcin por parte de funcionarios y
tcnicos municipales que existen acciones operativas muy similares en todos los procesos de
planificacin.
En la variable general que evala la composicin y productos (fsicos) existe un ndice de similitud
0.84 (84.05) nivel alto.
Los modelos metodolgicos evaluados presentan un marco legal dispar, los modelos basados en los
Planes de Ordenamiento Territorial posen un mayor basamento debido a la Ley 180 2003 y su
respectivo Reglamente Acuerdo 25 2004.
Los modelos metodolgicos propuestos y utilizados son adecuados dentro del contexto actual, se logra
cumplir con los objetivos y metas, pero con poca coherencia en la ejecucin y obtencin de
resultados.
Existe hasta un 70 % de congruencia entre los mtodos denominados de DIAGNOSTICO de los
diferentes, siendo la etapa donde mas recursos logsticos, humanos y financieros se invierten, basados
en los modelos de planificacin exhaustiva impulsados en la dcada de los 60s (Siglo XX), que aun
persisten en nuestra concepcin tcnica operativa de lo que !debiera ser planificacin!.
Las autoridades (Alcaldes y Vice alcaldes), funcionarios y tcnicos municipales, aducen que existen
procesos de participacin pero no de empoderamiento, concertacin y la creacin de una plataforma
que permitiera la sostenibilidad del proceso de planificacin (estratgica, ordenamiento y/o gestin de
riesgos).
En ninguno de los modelos evaluados existe una verdadera estrategia de comunicacin social que
incentive a los actores territoriales participar pro-activamente en el proceso de elaboracin y
ejecucin.
No existe una correlacin sobre la propuesta de una visin de desarrollo nacional, regional,
departamental y/o municipal lo que no permite una plataforma integral de desarrollo.
La elaboracin de los planes (estratgicos, ordenamiento y gestin de riesgo) se orientan ms hacia el
cumplimiento del proceso (en forma directa o consultora) que sus sostenibilidad, los funcionarios y
tcnicos municipales argumentan que posterior a su elaboracin y entrega no existe un seguimiento
continuo y claro que permita su aplicabilidad.
Al no existir estructura intermedias, tales como Delegaciones Tcnicas Regionales, Consejos
Departamentales, Redes Regionales, asociado a la debilidad de las Mancomunidades de Municipios
no permite maximizar los potenciales de sinergia de los diferentes planes municipales (y regionales).
La mayora de los proceso de planificacin territorial (en sus diferentes modelos) culminan con la

creacin de carteras de proyectos, pero no plantean de donde provendrn los recursos para su
ejecucin (fuera del contexto de la asignacin hacia los municipios y fondos de la ERP).
La mayora de la cartera de proyectos presentadas por los diversos modelos de planificacin territorial
se circunscriben a necesidades de infraestructura vial y de servicios (agua, electricidad, salud,
educacin), no se consideran (en muy pocas ocasiones) la potencializacin de sectores de desarrollo
y la creacin de proyectos socio-productivos a mediano y largo plazo, orientados por una perspectiva
de desarrollo integral, basa en la gestin y desarrollo territorial.
Ninguno de los modelos actuales fomentan la creacin de estructuras sociales e institucionales que
promuevan el Desarrollo Econmico Local (DEL), basado en la Ventajas Comparativa y
Competitivas del territorial (Municipal y Regional).
No existen mtodos y acciones (en ninguno de los modelos) que permita crear procesos de
empoderamiento social y sobre todo de identidad territorial, lo que limita en tiempo y espacio las
propuestas surgidas de los modelos de planificacin.
Al concentrarse las acciones en la obtencin de productos (documentos) y procesos !participativos!,
ninguna de ellos considera la necesidad de una re-estructura de la institucin rectora de los modelos de
planificacin. Dentro del contexto municipal ellas (segn resultados de entrevistas) se enfrentan a las
siguientes preguntas: Quien es el cargado?, Como haremos la ejecucin?, Para que sirve realmente? De
donde saldr el dinero para la ejecucin de los proyectos?. (Una falta de vinculacin entre el modelo
metodolgico y la institucin que lo ejecutara)
Existe problemas endgenos dentro de la estructuras municipales, la movilidad de tcnicos es alta,
falta de capacitacin, equipamiento dbil (o nulo), poca desconcentracin y nula descentralizacin, mal
manejo del marco legal de autonoma municipal.
Los modelos metodolgicos propuestos por los trminos de referencia no poseen varias lagunas o
vacios que no permiten la maximizacin de los potenciales naturales de cada uno de los procesos.
Sobre-dimensin de los mtodos o sistemas de captura de informacin, pero dbil referencia y
contenido de los sistemas de procesamiento y presentacin de resultados.
Sistemas de identificacin y priorizacin de proyectos (cartera de proyectos) basada(en un 80 %) en
requerimientos y necesidades de infraestructura, denotando sistemas clsicos de vinculacin social,
donde los parmetros tcnicos establecidos por los resultados del Diagnostico son dejados a un lado
o simplemente NO tomados en cuenta.
Los escenarios producto del diagnostico (proceso presente en los modelos metodolgicos) no
forman parte de la concepcin terica participativa operativa para el planteamiento de la visin de
desarrollo territorial dando como producto visiones fundamentadas en buenas voluntades pero no en
elementos que permitiran orientar el desarrollo territorial (municipal y regional) en forma mas
coherente.
Los modelos metodolgicos proponen dos tipos de enfoques: los primeros se encuentran presentes en
casi todos los modelos y planes; los segundos cambian de acuerdo a la propuestas participativas,
pero solo se presentan enunciados y no articulados al diagnostico, aspectos prospectivos y proyectos;
Existe ausencias (vacios) de enfoques metodolgicos que promuevan el desarrollo econmico,
cohesin social y maximizacin de los potenciales territoriales.
No existe (en ninguno de los modelos TDR- y en los planes evaluados) el sistema vinculativo entre
habitantes territorio, lo que redunda en Planes (de todos tipos) elaborados y no ejecutados (o
parcialmente).
En la mayora de los modelos no identifican las fuentes de financiamiento o se identifican en forma
parcial concentrado las propuestas en recursos del gobierno central (Estado) y priorizando proyectos de
infraestructura, NO se crean o establecen aspectos de AUDITORIA SOCIAL que permitieran la
verificacin de los acuerdos sociales e institucionales reflejados en la cartera de proyectos.
Todos los modelos se enfocan en los productos y no en el proceso, existiendo grandes vacios en el
empoderamiento de los planes, limitando su ejecucin.

Los productos no son vinculados como una plataforma poltica, lo que desincentiva la participacin de
los actores polticos (alcaldes, miembros de la corporacin municipal, lideres comunitarios).
No existen versiones de sociabilizacin o populares que permitan su difusin dentro los actores del
territorio, aun las mismas municipalidades no cuenta con copias impresas (a veces ni digitales) de los
productos .
La utilidad e implementacin de los planes depende del funcionamiento total del sistema de
planeamiento y esto exige:
Liderazgo, voluntad poltica y compromiso de los gobernantes y sus equipos tcnicos.
El uso conceptos y metodologas apropiadas, ajustndoles y dndoles los contenidos que correspondan
a las particularidades de cada entidad territorial.
Capacidad tcnica y formacin en planificacin de los funcionarios gubernamentales.
Capacidad tcnica y formacin actualizada en planificacin y gestin del desarrollo territorial de los
consultores.
Manejo y procesamiento adecuado de los datos para transformarlos en informacin y conocimiento
que facilite la toma de decisiones.
Participacin activa y permanente de las autoridades e instancias formales de planeacin: Alcalde,
Regidores, Consejos de Planeacin, etc.
Capacidad y organizacin institucional municipal pblica, privada y social.
Capacidad institucional gubernamental en las municipalidades y estructuras intermedias
departamentales y regionales.
Articulacin con los niveles departamentales y nacionales.
Sistemas de informacin para la planificacin.
Articulacin entre los diversos planes y polticas de desarrollo que inciden en el municipio.
Establecer lneas de base sobre las condiciones de desarrollo para medir evolucin.
Sistemas de seguimiento y evaluacin.
Desarrollo del sistema Nacional de Informacin Territorial (SINIT)
El Articulo 48 la LeyOT crea oficialmente el sistema Nacional de Informacin Territorial (SINIT) y en
el Articulo 60 del RegOT, lo define, como un archivo nacional que consolida y administra la
informacin biofsica y socioeconmica bsica que servir como fuente oficial de datos para formular
los diferentes instrumentos de ordenamiento territorial consignados en el Artculo 52 de la Ley y sus
reglamentos. Asimismo, el SINIT acta como fuente primaria y oficial de datos para la formulacin de
las normativas de Ordenamiento Territorial que, bajo el marco de los planes, propiciarn impactos y
cambios en la forma de uso y ocupacin del territorio. Mediante un esfuerzo de la Unidad
Coordinadora de Proyectos (UCP), -bajo el auspicio del Banco Mundial- y La Secretara de
Gobernacin y Justicia (SGJ), el SINIT se convirti en una realidad para el pas, constituyndose como
el ms completo Sistema de Informacin Geogrfica en toda la regin centroamericana y como la
fuente primaria de informacin, como lo manda el del RegOT, que dice:
Articulo 48.- Constituyen el Sistema de Informacin Territorial el conjunto de sistemas informticos,
censales, estadsticos, catastrales de propiedad y bases de datos de referencia territorial que manejan las
distintas instituciones gubernamentales y que se harn concurrir en un sistema de informacin
integrada
La informacin generada por las instituciones fue utilizada para el ejercicio sistemtico de
planificacin y monitoreo territorial en Honduras. A finales del 2005, el sistema contaba ya con ms de

3,500 capas de informacin que ofreca informacin geogrfica, estadstica (espacial y alfanumrica) a
nivel nacional, regional y local. El sistema cuenta con mdulos de consulta local (Socios Activos),
consulta remota (Web de uso pblico, anlisis espacial y mapeo temtico estando en la actualidad en
estado operativo y de servicios. Pese a ello el SINIT no se ha presentado oficialmente a la Nacin ni se
han declarados OFICIALES sus servicios. A finales del mes de mayo del 2008, el SINIT es
administrado por la Unidad de Soporte Tcnico del Programa de Administracin de Tierras de
Honduras (PATH), estando pendiente el inicio de un proceso de progresiva migracin del SINIT a la
institucionalidad hacia la Direccin General de Ordenamiento Territorial (Tal y como lo establece la
Ley). Es importante destacar que como medio de servicios e interconexin a nivel de Gobierno Central,
los proyectos de la UCP financiaron la instalacin de una Red Inalmbrica de Servicios
Gubernamentales, -actualmente denominada RMI: Red Metropolitana Interinstitucional-, para lo cual
habilit un medio digital para la transferencia de datos, voz e imagen entre instituciones (Socios
Activos) que cuentan con equipos de transmisin y recepcin para la gestin y actualizacin (Flujo de
Transacciones) del SINIT.
Para finales del 2005, 17 instituciones de gobierno se haban incorporado a la RMI y recientemente en
el 2008 se han iniciado los trabajos necesarios para la integracin de la RMI con la red del Sistema de
Administracin Financiera (SIAFI) adscrita a la Secretara de Finanzas.
A pesar de lo anterior, todava al mes de mayo del 2008, los servicios son an muy limitados
esperndose que el proceso de formulacin e implementacin del PLANOT incidir positivamente en
dar dinamismo a la relacin interinstitucional y, con ello, aprovechar los importantes beneficios de
comunicacin digital habilitados bajo esta red.
Desarrollo de los Instrumentos Informticos del Registro de Normativas de Ordenamiento Territorial
(RENOT)
De acuerdo con el RENOT se establece: Artculo 57.- El RENOT conforme al Articulo 47 numeral 7
de esta Ley, se establece el RENOT como el sistema especializado que registra toda la informacin
territorial que envan las instituciones mencionadas en el articulo 51 de la Ley, tales como reglamentos,
normativas, ordenanzas, documentos legales, planos y disposiciones que determinen cualquier
incidencia de ordenamiento territorial y que de acuerdo con la Ley regulen o limiten los derechos de
uso o disposicin de los bienes inmuebles nacionales, municipales y privados. El Registro incluir,
entre otros, lo referente a: a) Soberana y Fronteras; b) Zonificacin Urbana y Rural; c) Contaminacin
y Monitoreo Ambiental; d) Recursos Naturales y Ambiente; e) Antropologa e Historia; f) Servidumbre
administrativas; y, g) otros.
Pese a que el RENOT ha sido organizado recientemente a nivel institucional una Unidad dependiente
de la Direccin General de Ordenamiento Territorial, al momento no cuenta con registros oficiales,
aunque si se cuenta con algn equipo y algunos de los instrumentos informticos que apoyarn la
gestin y administracin de este sistema. La programacin se encuentra en proceso, sin embargo, ser
necesario el inicio del proceso de carga a efectos de validar y hacer consistente su servicio y, muy
importante, su integracin con el SINIT. Se hace necesaria la creacin de un Software que asegure la
ejecucin de las responsabilidades que se establecen en los numerales del antes mencionado Artculo
57 el RENOT y que son las siguientes:
1. Registrar y publicar los derechos, restricciones y afectaciones aplicables a los bienes asentados sobre
el territorio de la nacin que en materia de ordenamiento territorial se establezcan por va nacional o
municipal.

2. Notificar al Registro de la Propiedad Inmueble los derechos, restricciones y afectaciones que, de


acuerdo con la Ley y los reglamentos de Ordenamiento Territorial incidan sobre los bienes inmuebles
nacionales, municipales y privados, incluyendo las reas bajo rgimen especial, a efectos de que sean
reflejados en los ttulos de propiedad inscritos bajo el Folio Real.
3. Informar, en su caso, acerca de las incompatibilidades que pudieran ocurrir como resultado de la
aplicacin de diferentes normativas sobre un espacio territorial, proponiendo las medidas correctivas
ante el CEOT.
Desarrollo de Propuesta del Sistema Unificado de Planificacin Territorial a nivel Municipal y
Regional (Instalacin de las Delegaciones Tcnicas Regionales de Intibuca Lempira La Paz,
Olancho, Choluteca, Paraso, Atlntida, Valle de Sula y Gracias a Dios).
Como parte de las Lecciones Aprendidas durante el desarrollo de los procesos de elaboracin y
ejecucin de los Planes de Desarrollo Municipal, Planes de Ordenamiento Territorial y Planes de
Gestin de Riesgos cuyo impacto ha sido mnimo. Se propone desde Junio del ao 2008 la unificacin
de los diferentes modelos de planificacin en los niveles regionales y municipales. Modelo que
reafirme las acciones desarrolladas hasta la fecha por los procesos de ordenamiento territorial como:
Gestin de riesgos;
Resolucin de conflictos inter-municipales;
Manejo de Recursos Naturales; y,
Permetros y Catastro Urbanos y Catastro Rural Municipal
Pero integrando nuevos modelos y enfoques de desarrollo territorial:
Identificar las potencialidades del Territorio, para la promocin de Sectores de Desarrollo y de
Cadenas Productivas de Valor;
Identificar Oportunidades de Produccin e Intercambio;
Identificar las oportunidades de Negocio; y
Territorios Competitivos y Sostenibles
Esta nueva modalidad de planificacin pretende que sea no solo un esfuerzo conceptual, sino la
creacin de modelos como la Delegacin Tcnica Regional creada para los Departamentos de
Intibuc, Lempira y La Paz como piloto y posteriormete surgiendo las Delegaciones Tecnicas
Regionales de Olancho, El Paraizo, Choluteca y Valle, como marco del nuevo modelo de planificacin
y ejecucin. Este esfuerzo debe de ser de hecho tomado como la plataforma conceptual y operativa del
nuevo modelo de planificacin territorial.
Elaboracin de al Fase I Diagnostico Integral Multidimensional del Plan Nacional de Ordenamiento
Territorial (PLANOT)
En el mes de enero del ao 2009 despus de un proceso de concurso se firma el contrato con el
Consorcio INYPSA ASP para la elaboracin de la Fase I del Plan Nacional de Ordenamiento
Territorial (PLANOT) siendo el objetivo principal el desarrollo del Diagnostico Integral
Multidimensional (DIM). El Diagnostico Integral Multidimensional (DIM) se ha elaborado bajo las
siguientes premisas de investigacin integral:
Tradicionalmente los planificadores territoriales se han enfocado en el anlisis geo-espacial y de
ocupacin del territorio minimizado y hasta obviando por completo la relacin existente en la dinmica
social, esta se trata de forma indiferente, poco comprendida y meramente demogrfica y de
clasificacin sobre el tipo de uso o de conflicto sobre el territorio. Lo que histricamente ha influido
negativamente en el xito de los modelos de planificacin territorial que se han impulsado hasta la

fecha en Honduras y Centro Amrica. Y en forma particular cuando se trata de fases de investigacin,
caracterizacin y diagnostico de la participacin, anlisis y concertacin con la sociedad y/o habitantes
de un territorio se observa como algo innecesario que solo puede producir obstculos en la dinmica
del procesamiento de informacin e investigacin. El anterior pensamiento superficial que ha sido
producto de la extrapolaciones de procedimientos y metodologas no generadas o creadas en nuestro
territorial (pas y regin) puede catalogarse como un sndrome profesional e institucional que ha
dirigido a la planificacin conceptual, estratgica y territorial a la mera construccin de documentos
tcnicos, con amplias descripciones biofsicas, datos socioeconmicos (estadsticos, basado en ndices
y porcentajes), grandes listas de problemas, necesidades, conflictos, soluciones y proyectos, sin olvidar
los hermosos, dinmicos, coloridos grficos y mapas cartogrficos y temticos, pero al final a pesar del
esfuerzo encomiable de los planificadores territoriales solo se ha obtenido documentos sin vida, sin
relacin territorial, sin pertenencia y empoderamiento social, teniendo pocos resultados sobre la
dinmica y evolucin del territorio (nacional, regional, departamental, municipal y local).
El punto anterior puede parecer sumamente pesimista y elementalmente negativo sobre los supuestos
modelos de planificacin territorial que hasta la fecha se ha venido promoviendo e implementado, no
debiera generar antagonismo tcnico, sino mas bien un momento de reflexin, sobre la necesidad de
replantear nuestros esquemas de racionalizacin e interiorizacin sobre lo que es para nosotros la
planificacin (tomando en cuenta todas las etapas), los numerosos planes que hemos elaborado y el
grado de implementacin que hasta la fecha han tenido. Y en particular en el presente momento
coyuntural donde Honduras como pas, inicia con un proceso de importancia histrica como es la
elaboracin del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PLANOT), es importante que los tcnicos
de la institucin rectora de la planificacin territorial (SGJ y Direcciones de Lnea) y los tcnicos del
consorcio contratado para la elaboracin del Diagnostico Integral Multidimensional DIM- (Fase I del
PLANOT) evaluemos la necesidad de integrar la participacin ciudadana como un elemento
imprescindible para lograr evaluar a nivel social y psicosocial la relacin existente con su territorio
(nacional, regional, departamental y municipal). El Diagnostico Social dentro del DIM forma parte
de la nueva propuesta de la SGJ de ver a los procesos de investigacin, anlisis, diagnostico y
planificacin en forma multidimensional no de forma plana, donde el grado, la forma, el nivel de
intervencin, los elementos de cohesin e identidad territorial forman parte integra de la dinmica de
conservacin, uso, manejo y evolucin del territorio. Y no un elemento separado que debe de ser
analizado y cuantificado en forma separada y como un objeto colocado sobre otro objeto. As mismo el
proceso de diagnostico social y psicosocial no debe de verse como un elemento aislado del anlisis
biofsico, de regionalizacin, infraestructura y de asentamientos humanos del DIM PLANOT, sino
como una de las capas que permitirn orientar no solo en forma tcnica las propuestas generadas dentro
del DIM sino validadas y concertadas socialmente.
El DIM - PLANOT debe de transformarse en el momento coyuntural para fortalecer la cohesin e
identidad territorial y no solo la mera acumulacin de informacin biofsica, demogrfica, productiva,
socioeconmica y habitacional. Salir del marco tradicional de planificacin con bajo empoderamiento
social, donde la participacin ciudadana solo es vista como un agregado o medio donde los
investigadores, tcnicos y profesionales dan a conocer o presentan sus hallazgos, concluyen y
recomiendan. El PLANOT de Honduras debe de transformarse en un verdadero instrumento de
mejoramiento de la interrelacin del territorio y la sociedad, explorando otros elementos que durante la
evolucin histrica del fenmeno de uso y creacin de los asentamientos humanos han influido en
forma positiva o negativa en el desarrollo de nuestro pas. La participacin ciudadana debe de verse
como el valor agregado al proceso de elaboracin del DIM y la verdadera fortaleza del futuro Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial de Honduras.

Mediante la integracin de las etapas de la ruta critica con los instrumentos metodolgicos (y al
mismo tiempo con las otras lneas de investigacin que se realizan en forma paralela para la
elaboracin del DIM. PLANOT), se logra la multidimensionalidad que logra evaluar los capitales
tangibles e intangibles que se enuncian en el cuadro resumen a continuacin:

Cuadro 1: Los capitales tangibles e intangibles del territorio


Capitales territoriales tangibles
Capital econmico Capital demogrfico Capital biofsico
Capital productivo
Capital de infraestructura Capital fsico
Capitales territoriales intangible
Capital cognitivo
Capital simblico Capital cultural
Capital social
Capital cvico Capital organizacional
Capital humano
Capital meditico Capital psicosocial
Fuente: Modificado por Melgar, M. / 2009 / de Boisier, Sergio / OIDLES / 2007.
A diferencias de otros Planes Nacionales de Ordenamiento Territorial (PLANOT), la propuesta
establecida desde el marco conceptual desarrollado ampliamente en los trminos de referencia
(elaborados por: Boqun, B./ Maier, L. / Melgar, M. / 2008) es integrar la plataforma de informacin,
anlisis y diagnostico, resultado del anlisis de los Capitales territoriales tangibles y de los Capitales
territoriales intangibles, no debe de visualizarse tcnicamente en un sistema de informacin
geogrfica (SIG) ilustrativo de la dinmica, desarrollo y evolucin territorial, el cual debe de verse
como un medio mas de anlisis territorial. La verdadera plataforma del marco del PLANOT (en todas
sus fases I, II y III) es el fortalecimiento de la Cohesin e Identidad Territorial como medio estratgico
y operativo para lograr un verdadero ordenamiento, desarrollo y gestin territorial, donde la
participacin ciudadana no debe de ser solo un mero discurso, sino un modelo (incorporado desde su
inicio) a los proceso de diagnostico y planificacin, que cambie y reoriente la interaccin que existe
entre los actores claves territoriales, los sectores de desarrollo y el territorio donde suceden los hechos,
o bien como indica el maestro de la planificacin Sergio Boisier se ha hablado durante muchos
aos acerca del desarrollo territorial, una expresin ingrvida favorita de los economistas y
planificadores clsicos donde lo macro y antisocial es un elemento interiorizado y hasta hace no
mucho todas las mediciones sobre el nivel de desarrollo consista en promedios que ocultan varianzas
extremas y que en realidad, y por ello mismo, describen un mundo de fantasa, un mundo en que las
personas y sobre todo los analistas y planificadores territoriales parecen levitar, a varios centmetros
del suelo cuando en verdad, como lo deca don Miguel Unamuno, somos bpedos implumes, por ello
mismo sin alas y en consecuencia no volamos sino que por el contrario, vivimos con los pies pegados a
la tierra, al suelo, al territorio; somos precisamente, seres grvidos, cargados de hueso y carne. Est
claro que el territorio no es una abstraccin ni un mero piso obligado por la fuerza de la gravedad, y
que se convierte en una instancia simblica hecha, no de ladrillos, sino de relaciones, lenguajes, afectos
y procesos de cambio que ocurren en el territorio y no sobre l.
B.4 Financiamiento del Ordenamiento Territorial

Como se ha visto anteriormente la Ley de Ordenamiento Territorial de Honduras cre una estructura
particular para la coordinacin y ejecucin de la funcin de ordenamiento territorial. Dicha
responsabilidad fue otorgada al Consejo Nacional de Ordenamiento y su conduccin operativa a la
Secretara de Gobernacin y Justicia. Segn el presupuesto 2008 del pas (SERFIN, 2009), esta
Secretaria tiene un presupuesto de $99 millones provenientes del fondo general del pas. Sin embargo,
apenas $100,000 estn dirigidos a la Direccin General de Ordenamiento Territorial, complementados
por los rubros de Desarrollo Local ($36,000) y Descentralizacin ($90,000) para hacer un total
aproximado de $226,000 para cumplir con las funciones y diseo institucional que la Ley propone. La
magnitud de estos recursos aparece proporcionalmente estrecha cuando se compara con las
transferencias directas a las municipalidades previstas dentro del mismo presupuesto y a cargo siempre
de la Secretara de Gobernacin el cual asciende a $76 millones y puede consituir una de las
principales dificultades para una efectiva aplicacin de la Ley de Ordenamiento. Aunque tambin es
relevante apuntar el hecho que al estar bajo la misma secretaria la funcin de ordenamiento y el fondo
de transferencias del gobierno central a las municipalidades se pueden lograr sinergias importantes en
trminos de la implementacin de acciones encaminadas a disminuir los desequilibrios territoriales y a
promover una poltica territorial ms activa.
En cuanto al financiamiento de la inversin pblica ordenadora del territorio hay que hacer notar que
Honduras cuenta con un sistema de Inversin Pblica Territorial que permite conocer dentro del
Presupuesto General de la Nacin la distribucin territorial de la inversin pblica de las diferentes
instancias del Estado a nivel de departamento y de municipios (SERFIN, 2008) . En ese sentido es
importante anotar varios datos: primero, la inversin pblica hondurea se clasifica en tres grande
reas: a/ social; b/ infraestructura; c/ productiva; segundo, se estima que la inversin pblica total
rond en 2007 los $590 millones, de los cuales $362 millones (62%) estaba repartida territorialmente,
mientras que el resto eran generales. La inversin pblica territorial se concentra en los dos
departamentos Francisco Morazn (Tegucigalpa) que concentr $110 millones y Corts (San Pedro
Sula) donde se invirtieron $55 millones. Quiere decir que casi la mitad de los fondos de inversin
territorial se focalizaron en estos dos departamentos. Tambin es importante mencionar que al menos la
mitad de los recursos invertidos en Francisco Morazn y Corts estn orientados al rubro de
infraestructura. De esta manera el Estado hondureo cuenta con una potente herramienta para conducir
una poltica territorial activa fundamentada en la inversin pblica y en la priorizacin de recursos
desde una ptica sectorial y espacial, esto cobra mayor sentido al recordar que la Secretara de
Finanzas es parte integral del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y que por lo tanto la
articulacin de polticas y criterios debera verse facilitada.
B.5 Cambio Territorial en Honduras
En paralelo a este proceso de construccin de una institucionalidad y marco normativo para el
ordenamiento territorial, en Honduras se estn produciendo importantes transformaciones relativas al
uso del territorio de parte de las instituciones pblicas y privadas, as como del desarrollo de novedosas
inversiones privadas que configuran la relacin entre sociedad y territorio. Para analizar estos procesos
se estudiarn dos aspectos: a/ la inversin pblica; b/ la inversin privada.
Segn el Presupuesto General 2007 aproximadamente un 40% de la inversin pblica en Honduras se
concentra en infraestructura fsica, especialmente en los departamentos de Corts y Francisco Morazn.
Esta inversin est orientada hacia proyectos vinculados con la progresiva articulacin del eje
Atlntico Pacfico y el canal seco Honduras El Salvador. Destacan proyectos como: a/ el
mejoramiento de la infraestructura vial en Corts (vinculo San Pedro Sula Puerto Corts y El
Progreso Tela); b/ obras de mitigacin de riesgos de inundacin en el Valle del Sula; c/ anillo
perifrico de Tegucigalpa.
En trminos de la inversin privada en los ltimos aos esta se ha concentrado en tres rubros: a/ la
maquila de confeccin localizada en el Valle del Sula; b/ el turismo, especialmente en el litoral Caribe;
c/ el desarrollo inmobiliario tanto de Tegucigalpa como de San Pedro. Segn cifras del BCH (2009),

estas tres actividades representaron cerca del 40% del PIB hondureo y cerca del 65% de la inversin
privada nacional. Es importante entender la vinculacin entre inversin privada y pblica, ya que
justamente las inversiones pblicas en el Valle del Sula (vialidad y mitigacin de riesgos) constituyen
una plataforma para la actividad privada dominante. Tambin vale mencionar la creciente importancia
de la migracin hacia el exterior, tanto en trminos de reconfigurar la composicin demogrfica de
algunas zonas, especialmente el occidente de Honduras y promover la llegada de unos $2,000 millones
en concepto de remesas.
B.6. Retos y Oportunidades
En sntesis en el caso de Honduras pueden identificarse tres grandes retos para la efectiva
implementacin de polticas de ordenamiento territorial:
1) Avance en la ejecucin de las propuestas de una ley;
2) el poco desarrollo prctico de los instrumentos tcnicos de ordenamiento, incluyendo planes
nacionales, regionales y locales;
3) la exigidad de los recursos disponibles para el cumplimiento de las funciones de los organismos
rectores en el gobierno central.
Simultneamente se presentan al menos cuatro grandes potencialidades adems de la existencia misma
de un marco legal amplio e integrador:
1) la clara visin conceptual de una necesaria coordinacin interinstitucional;
2) la existencia de un Sistema de Informacin Territorial abierto y transparente;
3) la existencia de un sistema de inversin pblica abierto, transparente y fcilmente articulable a los
objetivos de una poltica territorial gracias al diseo institucional; y
4) las potenciales sinergias virtuosas entre poltica territorial y transferencias entre el gobierno central y
municipalidades. Lo anterior subraya el valor y potencialidad de los mecanismos institucionales
existentes y plantea como principal reto asegurar la consolidacin y efectivo funcionamiento de los
entes previstos por la Ley de Ordenamiento, particularmente en trminos de financiamiento y de
continuidad de polticas.