Planning aan de grens

Houdt het daar op of gaat het daar verder?

Grofwegtwintigjaargeledenvondeenbelangrijkeveranderingplaats.Ja,ook
werd TOPOS toen geboren – waarvoor de felicitaties van de auteur – maar er gebeurde nog iets anders. Er werden Europese subsidies in het leven geroepen om integratie en emancipatie binnen de Europese Unie te stimuleren. In dit verhaal, over ruimtelijke planning in de grensregio, beargumenteert de auteur dat er meer nodig is dan subsidie om de verschillen aan weerszijden van de grens op te heffen (integratie) dan wel om de verschillen zodanig te benutten dat de grensregio als geheel tot groei of bloei komt (emancipatie). Ruimtelijke planning over de grenzen heen is na twintig jaar nog steeds niet vanzelfsprekend.
Wie kent niet de bekende uitspraken over het passeren van de grens? “Je ziet het meteen als je in België bent” of “zodra je overal windmolens ziet, ben je in Duitsland”. Hier wordt verwezen naar een landschappelijk verschil dat inderdaad duidelijk zichtbaar is zowel aan de Duitse als aan de Belgische grens. Uit deze verschillen spreekt de verhouding van de inwoners van een land tot hun landschap. In Nederland beziet men het landschap als een multifunctioneel plan in uitvoering, terwijl men in Duitsland in grote maten en lijnen denkt. In België daarenboven… tja, in België. Deze culturele verschillen worden ook weerspiegeld in de systemen voor de ruimtelijke ordening. In Nederland heeft men altijd de neiging gehad om het hele territorium als een ruimtelijk geheel te zien, een geheel dat men met nota’s sterk nationaal gestructureerd heeft en via vertaling naar lagere overheden minutieus

heeft weten door te werken. Duitsland is zo groot dat men nauwelijks op nationaal niveau kijkt. De deelstaten hebben daar de grootste verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke orde, maar zij zijn zich zodanig bewust van hun positie als regio in een groter geheel, dat zij nooit zo sterk op hun interne organisatie gericht zijn geweest als Nederland. In België is ruimtelijke ordening, waarbij ook de zorg voor het landschap centraal staat, een ontwikkeling van het laatste decennium. Dit hangt samen met een veranderend bewustzijn over de ruimtelijke kwaliteit, dat ook in België de kop opsteekt. Toch treffen we in de landen drie zeer eigen systemen van ruimtelijke ordening, die hun parallellen hebben met culturele, politieke en juridische eigenaardigheden. Daarmee is overigens niet gezegd dat die nationale kenmerken voor de eeuwigheid vastliggen, noch dat ze in het ganse

64

TOPOS / 2010

Joren Jacobs

Redactielid 2005-2006 Onderzoeker Nijmegen Centre for Border Research Radboud Universiteit Nijmegen
joren.jacobs@ru.nl

land herkend worden. Sterker zelfs, ze zijn voortdurend in ontwikkeling. De grensregio is bij uitstek de plaats voor uitwisseling, vernieuwing en ondervraging van de verschillen. Grensoverschrijdende samenwerking Samenwerking is er altijd geweest, tussen Nederlanders en Duitsers en tussen Nederlanders en Belgen. Sinds grofweg twintig jaar bestaan er subsidies die de samenwerking moeten stimuleren. Het is daarmee verworden van een pragmatische en opportunistische praktijk tot een bewuste politieke strategie van de Europese Unie. Het subsidiestelsel was in eerste instantie vooral bedoeld als economische impuls en heeft door de jaren heen meer betekenis gekregen als onderdeel van een Europese strategie voor territoriale cohesie. Een duidelijkere oproep voor een grensoverschrijdende ruimtelijke planning lijkt nauwelijks denkbaar. Toch blijkt dit moeilijk van de grond te komen. Sinds twintig jaar is er een explosie van het aantal samenwerkingsprojecten, waarbij een grote diversiteit van onderwerpen de revue passeert. Soms gaat het om culturele uitwisseling, samenwerking tussen scholen of boekproducties over het gemeenschappelijke verleden van de grensregio. Soms ook gaat het om de aanleg van een recreatieve verbinding of een ecoduct of om een studie naar de verbetering van de grensoverschrijdende

infrastructuur. De explosie van het aantal projecten is echter vooral een gevolg van de beschikbaarheid van Europees geld en zegt niet direct iets over de daadwerkelijke integratie. Het zijn de betrekkelijk mono-functionele initiatieven die erin slagen gebruik te maken van de subsidiemogelijkheden. Het stelsel is namelijk zo georganiseerd dat men projectsgewijs te werk moet gaan. Om subsidie te krijgen dient men te beschikken over partijen aan weerszijden van de grens, die gezamenlijk een projectvoorstel indienen. Subsidie is dus in eerste instantie niet bedoeld om structureel en op langere termijn institutionele dwarsverbanden over de grens heen te creëren. Een structurele poging om vigerend en toekomstig ruimtelijk beleid en ontwikkelingen aan de ene kant van de grens in verband te brengen met ontwikkelingen aan de andere kant van de grens, en daarbij te komen tot gemeenschappelijke toekomstvisies, ligt dus niet voor de hand. Daarbij komt het probleem dat hoe veelomvattender en integraler een project is, hoe lastiger het zal zijn om het tot uitvoer te brengen. Zeker in het geval van ruimtelijke beleidsvorming, omdat ruimte vaak vele beleidsterreinen met elkaar verbindt en daardoor ook stuit op veel kleine verschillen tussen wetten en regels, problemen met financiering en tegenstrijdige politieke belangen.
TOPOS / 2010

65

Doen ruimtelijke plannen binnen de landsgrenzen al veel stof opwaaien, zodra ze over de grens heen gaan, ontvouwt zich een dubbele hoeveelheid weerstand. Het overwinnen van die weerstand is mogelijk, maar vraagt om een intensieve betrokkenheid en dialoog van partners. De komst van de subsidies voor grensoverschrijdende samenwerking is mooi, want er ontstaat een kans voor grensregionale ontwikkeling en vernieuwing. Tegelijkertijd brengt het stelsel een gevaar met zich mee, juist doordat het institutioneel en procedureel zo sterk is ingekaderd. Het produceert een praktijk van samenwerking die gekenmerkt wordt door incidentele projecten van een beperkte integraliteit en burgerparticipatie. Het institutionele krachtenveld dat zich zo over de grensregio uitrolt, maakt het moeilijker om alternatieve scenario’s van grensoverschrijdende samenwerking te zien. Het bestaan van Euregio’s (organisaties die subsidies administreren en projecten coördineren) kan als een ontmoediging voor grensgemeenten werken om zelf na te denken over een toekomst midden in Europa, met kansen voor ontwikkeling die buiten de eigen landsgrenzen liggen. Een dergelijk bewustwordingsproces heeft een veel fundamenteler en structureler karakter en zal zich moeilijk laten stimuleren via projectsgewijze samenwerkingssubsidies.

Dat is geen verwijt over de manier waarop het subsidieprogramma is vormgegeven, maar een suggestie dat men ook buiten het geldpotje om zou moeten blijven zoeken naar manieren om de grens te overschrijden. Kansen Met mijn onderzoek probeer ik een bijdrage te leveren aan de grensregionale bewustwording. Enerzijds zoek ik naar de bestaande sociale en bestuurlijke dwarsverbanden over de grens. Anderzijds zoek ik naar de plekken waar gesproken en gedacht wordt over de ruimtelijke kansen in de grensregio als geheel. Dat laatste is verrassend vaak te vinden in creatieve fora en discussies aan één zijde van de grens. Zelden circuleren ruimtelijke toekomstbeelden door de hele grensregio. Grensregionale planning is pas grensoverschrijdend als het van twee kanten komt, maar net als binnenlandse planning begint het met visievorming. Het is geen eenvoudige opgave. Het financieel stimuleren van grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten is geen structurele oplossing. Elk project vraagt weer de overbrugging van verschillen in regelgeving en, in mindere mate, van verschillen in bedrijfscultuur, omdat Nederlanders toch vaak een andere manier van samenwerken hebben dan Duitsers of Belgen. Ondanks dat blijft de grens in ons hoofd (het denkbeeldige verschil tussen Nederland en Duitsland,

66

TOPOS / 2010

tussen Nederland en België, tussen de Nederlanders en de niet-Nederlanders) toch grotendeels intact. Uitdaging is dus om de ideeën en visies die er zijn beter aansluiting te laten vinden bij een grensoverschrijdende politieke realiteit. Het vormen van ideeën over de grens en de grensregio is niet de verantwoordelijkheid van één instantie, bijvoorbeeld een gemeente of de Euregio. Grensoverschrijdende visievorming kan alleen ergens toe leiden als er een bredere maatschappelijke stroming op gang komt, die door dergelijke instituties kan worden gefaciliteerd. Hierbij moeten niet de technische problemen centraal staan (regelgeving, financiën, verantwoordelijkheid), maar concrete ideeën. Hoe kunnen we bevolkingskrimp in de omgeving van Heerlen in verband brengen met de groei in stadsregio Aachen? Hoe kunnen we de revitalisatie van een spoorlijn tussen Nijmegen en Kleve als aanleiding nemen om andere grensregionale functies te ontwikkelen of versterken? Hoe kunnen we de Nederlandse vraag naar woningen vlak over de grens benutten voor integrale gebiedsontwikkeling? Deze vragen moeten gesteld worden door politici aan weerszijden van de grens. Zij dienen niet hun heil te zoeken in gesubsidieerde kansverkenningen door allerhande adviesbureaus, maar moeten een klimaat

creëren waarin visie en debat voor alle delen van de samenleving mogelijk is: kunstenaars en burgers, ambtenaren en academici. Of dit te organiseren valt; dat is de grote vraag.

TOPOS / 2010

67