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2015

SEGURIDAD Y SALUD
EN EL TRABAJO EN
CHILE
DIAGNSTICO Y
PROPUESTAS

Se recogen los diagnsticos y propuestas realizados por trabajadores, expertos,
instituciones pblicas, Comisin Gubernamental de SST, talleres regionales tripartitos para
la formulacin de la Poltica de SST y proyectos de ley presentados al Congreso, y se
analizan a la luz de los principios de la Seguridad Social y de los Convenios de la OIT,
concluyendo con propuestas para cada uno de las falencias identificadas.

Mara Carolina Vargas Viancos



01/01/2015

SEGURIDAD
Y
SALUD
DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

Mcvv.

EN

EL

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CHILE

Seguridad y Salud en el Trabajo en


Chile
Diagnostico y Propuestas

MARA CAROLINA VARGAS VIANCOS


Especialista en Seguridad y Salud en el Trabajo
Coronel Pereira N 140 departamento 82, Las Condes
Carolina.vargas@seguridadysalud.cl
Celular 9-2181713


ABOGADA UNIVERSIDAD DE CHILE, MAGSTER UNIVERSITARIO EN DIRECCIN Y GESTIN DE LOS SISTEMAS DE
SEGURIDAD SOCIAL. UNIVERSIDAD ALCAL DE HENARES, ESPAA ORGANIZACIN IBEROAMERICANA DE
SEGURIDAD SOCIAL (OISS).
Consejera del Consejo Consultivo de Seguridad y Salud en el Trabajo (DS 19/2011. Convenio OIT/187) (2015)
Docente de la Escuela de Salud Pblica de la Universidad de Chile (2012 a la fecha)
Ex - Directora Corporativa de Salud Ocupacional y del Seguro contra Accidentes del Ex - Trabajo y
Enfermedades Profesionales de CODELCO CHILE (2003-2012)
Ex - Fiscal de la Superintendencia de Seguridad Social (2000-2003)
Ex - Directora del Instituto de Normalizacin Previsional IX Regin (1995-2000)







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NDICE

Advertencia ............................................................................................................................ 8
Resumen Ejecutivo .................................................................................................................. 8
1. Introduccin ................................................................................................................... 16
2. Antecedentes histricos de la seguridad y salud en el trabajo ........................................ 16
2.1. Etapas de la seguridad y salud en el trabajo ......................................................................... 16
2.1.1.
2.1.2.
2.1.3.
2.1.4.

Etapa 1 (1880-1900). Responsabilidad por culpa .................................................................................. 16


Etapa 2 (1900-1920). Seguro obligatorio de la responsabilidad individual del empleador .................. 17
Etapa 3 (1920-1950). Teora del riesgo profesional .............................................................................. 17
Etapa 4 (1950--). Gestin del riesgo ..................................................................................................... 17

2.2. Antecedentes histricos y legislativos de la seguridad y salud en el trabajo en chile ............. 17

3. Situacin en el gobierno del Presidente Piera. 2010 - 2014 ........................................... 22


3.1. El caso Mina San Jos demuestra que la institucionalidad fiscalizadora no funciona ............. 22
3.2. Conclusiones de la investigacin de la Cmara de Diputados ................................................ 24
3.3. Conclusiones de la Comisin de Seguridad en el Trabajo. 30 Medidas .................................. 26
3.3.1.
3.3.2.
3.3.3.
3.3.4.
3.3.5.

Poltica Nacional de Seguridad en el Trabajo ........................................................................................ 26


Estndares ............................................................................................................................................. 26
Fiscalizacin ........................................................................................................................................... 27
Prevencin ............................................................................................................................................. 27
Seguro .................................................................................................................................................... 27

3.4. Iniciativas legales aprobadas ................................................................................................ 28


3.4.1. Decreto N 72 de 2011. Promulga el Convenio N 187 Sobre Marco Promocional para la SST con
vigencia en abril de 2012 ..................................................................................................................................... 28
3.4.2. Comit de Ministros para la Seguridad y Salud en el Trabajo. Decreto N 20 del Ministerio del Trabajo
y Previsin Social 2011 ........................................................................................................................................ 30
3.4.3. Consejo Consultivo para la Seguridad y Salud en el Trabajo. Decretos Ns 19 y 33 del Ministerio del
Trabajo y Previsin Social 2011 ........................................................................................................................... 30
3.4.4. Modificacin de Ley Orgnica de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO). Ley 20.691.
Publicada D.O. 14.10.2013 .................................................................................................................................. 31

3.5. Iniciativas legales rechazadas ............................................................................................... 32


3.5.1. Creacin de una Superintendencia de Minera. (Boletn 7848-08) ....................................................... 32

3.6. Iniciativas legales Pendientes ............................................................................................... 32


3.6.1. Ley Orgnica de mutualidades (Boletn 8573-13). 6 de septiembre de 2012 ........................................ 32
3.6.2. Reforma a la Ley 16.744 (Boletn 8971-13). 4 de junio de 2013 ............................................................ 32

4. Situacin en el Gobierno de la Presidenta Bachelet ........................................................ 34


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4.1. Programa de Gobierno ......................................................................................................... 34


4.2. Dilogos tripartitos y Coloquios desarrollados durante 2014 ................................................ 34
4.3. Consejo Consultivo de SST .................................................................................................... 35

5. Diagnstico y propuestas sobre la institucionalidad de SST en Chile ............................... 37


5.1. Marco regulatorio ................................................................................................................ 37
5.1.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 37
5.1.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 37

5.2. Garanta Constitucional ........................................................................................................ 38


5.2.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 38
5.2.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 39

5.3. Delito de SST ........................................................................................................................ 39


5.3.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 39
5.3.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 41

5.4. Ley de SST ............................................................................................................................ 42


5.4.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 42
5.4.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 43

5.5. Proceso normativo ............................................................................................................... 43


5.5.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 43
5.5.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 45

5.6. Estadsticas de siniestralidad ................................................................................................ 45


5.6.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 45
5.6.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 58

5.7. Investigacin de accidentes .................................................................................................. 58


5.7.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 58
5.7.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 59

5.8. Entidades reguladoras y fiscalizadoras ................................................................................. 59


5.8.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 59
5.8.2. Propuesta 1 ............................................................................................................................................ 75
5.8.3. Propuesta 2.- ......................................................................................................................................... 76

5.9. Comit de Ministros de SST .................................................................................................. 77


5.9.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 77
5.9.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 78

5.10.

Consejo Consultivo Nacional de SST ................................................................................... 78

5.11.

Consejos Consultivos Regionales de la SST ......................................................................... 80

5.10.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 78


5.10.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 80
5.11.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 80
5.11.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 80

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5.12.

Participacin de los trabajadores en SST ............................................................................ 80

5.13.

Educacin / Difusin / Cultura Preventiva .......................................................................... 82

5.14.

Programa Nacional de SST .................................................................................................. 83

5.15.

Sugerencias de la OIT en documento borrador sobre Perfil Diagnstico ............................. 84

5.12.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 80


5.12.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 81
5.13.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 82
5.13.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 83
5.14.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 83
5.14.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 83

6. Diagnstico y propuestas sobre gestin de SST en Chile ................................................. 85


6.1. Deber General de Proteccin del empleador en la faena ...................................................... 85
6.1.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 85
6.1.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 86

6.2. Estndares de control y revisin de los proyectos ................................................................. 88


6.2.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 88
6.2.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 88

6.3. Jornadas de trabajo y sistemas de turnos ............................................................................. 88


6.3.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 88
6.3.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 89

6.4. Consumo de alcohol y drogas ............................................................................................... 89


6.4.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 89
6.4.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 89

6.5. Incorporacin de la mujer al trabajo ..................................................................................... 90


6.5.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 90
6.5.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 91

6.6. Cultura preventiva en la empresa ......................................................................................... 91


6.6.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 91
6.6.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 93

6.7. Riesgos emergentes ............................................................................................................. 93


6.7.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 93
6.7.2. Propuestas ............................................................................................................................................. 94

6.8. Instrumentos preventivos de acuerdo al tamao de la faena y tipo procesos ....................... 94


6.8.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 94
6.8.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 94

6.9. Comits Paritarios ................................................................................................................ 94


6.9.1. Diagnstico ............................................................................................................................................ 94
6.9.2. Propuesta .............................................................................................................................................. 95

6.10.

Gerencias o Departamentos de SST .................................................................................... 96


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6.10.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 96


6.10.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 96

6.11.

Estndares de control de procesos peligrosos .................................................................... 97

6.11.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 97


6.11.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 97

7. Diagnstico y propuestas sobre Seguro Social de SST en relacin con los Principios de la
Seguridad Social ................................................................................................................... 98
7.1. Caractersticas del sistema chileno ....................................................................................... 98
7.2. Principio de la Universalidad subjetiva. Cobertura del Seguro ............................................ 100
7.2.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 101
7.2.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 102

7.3. Principio de la Universalidad Objetiva, Totalidad o Integralidad. Cobertura de enfermedades


profesionales ................................................................................................................................ 102
7.3.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 102
7.3.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 106

7.4. Principio de la Universalidad Objetiva, Totalidad o Integralidad. Cobertura de Accidentes del


Trabajo ......................................................................................................................................... 107
7.4.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 107
7.4.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 109

7.5. Principio de la Universalidad Objetiva, Totalidad o Integralidad. Suficiencia de las


prestaciones econmicas .............................................................................................................. 109
7.5.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 109
7.5.2. Propuestas ........................................................................................................................................... 110

7.6. Principio de la Unidad y Sistematicidad. Fiscalizacin del Seguro ........................................ 110


7.6.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 110
7.6.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 111

7.7. Principio de la Unidad y Sistematicidad. Ergonoma y Trabajos pesados ............................. 112


7.7.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 112
7.7.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 113

7.8. Principio de la Igualdad. Diferencias entre obreros y empleados ........................................ 113


7.8.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 113
7.8.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 115

7.9. Principio de la Igualdad. Diferencias entre cotizantes de mutualidades y cotizantes del


Instituto de Seguridad Laboral en materia de evaluacin de incapacidades .................................. 115
7.9.1. Diagnstico .......................................................................................................................................... 115
7.9.2. Propuesta ............................................................................................................................................ 116

7.10.

Principio de la Solidaridad. Concentracin de empresas grandes en mutualidades ........... 116

7.10.1. Diagnstico ........................................................................................................................................ 116


7.10.2. Propuesta .......................................................................................................................................... 116

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7.11.

Principio de la Participacin. Eleccin de organismo administrador .................................. 116

7.12.

Principio de la Accin Preventiva. Prestaciones de los organismos administradores ......... 117

7.11.1. Diagnstico ........................................................................................................................................ 116


7.11.2. Propuesta .......................................................................................................................................... 117
7.12.1. Diagnstico ........................................................................................................................................ 117
7.12.2. Propuestas ......................................................................................................................................... 117

8. Glosario de trminos .................................................................................................... 119


9. Bibliografa .................................................................................................................. 121

ADVERTENCIA
Hacemos nuestra la advertencia de la OIT en relacin al uso del lenguaje no discriminatorio, que seala:
El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las
preocupaciones de nuestra Organizacin. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingistas sobre la
manera de cmo hacerlo en nuestro idioma. En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga grfica
que supondra utilizar en espaol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por
emplear el masculino genrico clsico, en el entendido de que todas las menciones en tal gnero
representan siempre a hombres y mujeres.

RESUMEN EJECUTIVO
El caso Mina San Jos
El 5 de agosto de 1010 fue el accidente en la Mina San Jos, donde quedaron atrapados en un derrumbe 33
trabajadores.
Luego del rescate, el Gobierno de la poca conform una Comisin de Seguridad en el Trabajo presidida por la
Ministra del Trabajo y Previsin Social, que en diciembre de 2011 entreg su informe final con 30
recomendaciones en torno a cinco mbitos primordiales: una poltica nacional de seguridad en el trabajo, los
estndares, la fiscalizacin, la prevencin y el seguro de accidentes y enfermedades profesionales.
La Cmara de Diputados por su parte, en su Informe de investigacin de los hechos, concluy que la
responsabilidad fue de:
1. Los empleadores que privilegiaron la produccin sobre la vida de los trabajadores;
2. La mutualidad que privilegi la relacin comercial con la empresa, pese a haber constatado las
irregularidades;
3. La falta de coordinacin entre las autoridades laboral, sanitaria y minera permiti la reanudacin de faenas
pocos das antes del derrumbe.
El Informe de la Investigacin realizada por Contralora, concluy que el SERNAGEOMIN no haca seguimientos a
los compromisos de las empresas y no aplicaba sanciones frente a los incumplimientos.
La respuesta de la autoridad
El 2011 Chile ratific el Convenio 187 de la OIT, se cre el Comit de Ministros y el Consejo Consultivo de SST y se
present un proyecto de ley para crear una Superintendencia de Seguridad Minera y una Intendencia de Seguridad
y Salud en el Trabajo en la Superintendencia de Seguridad Social.
El 2012 se present un proyecto para modificar la ley Orgnica de las mutualidades de empleadores y el 2013 para
modificar la Ley 16.744 sobre Seguro Social contra Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales.
Diagnstico de la situacin actual
A la fecha, an no se ha emitido la Poltica, lo que se har prximamente ya que ya fue emitida una propuesta por
parte del Consejo Consultivo de SST al Ministerio del Trabajo, la que deber ser conocida y analizada por el Comit
de Ministros que elaborar el texto final para la firma de la Presidenta de la Repblica.
La Poltica definir los compromisos del Estado en materia de SST y el tipo de sistema que requerimos para
implementarla.
Hasta ahora an no contamos con un Programa Nacional que alinee los programas sectoriales de los Ministerios
involucrados, especialmente Trabajo, Salud y Minera, defina prioridades, recursos, actividades e indicadores y
direccione las actividades preventivas de los organismos administradores del Seguro.

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El Comit de Ministros y el Consejo Consultivo no estn instituidos a nivel legal sino meramente reglamentario. El
primero no se rene desde hace varios aos y el segundo funciona con miembros ad honorem lo que no permite
un trabajo ms permanente. Tampoco estn establecidas instancias regionales de participacin.
Las entidades con competencias en el tema: autoridades sanitarias, inspecciones del trabajo, SERNAGEOMIN y
Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) principalmente, han incrementado sus recursos humanos y han
tomado algunas medidas para mejorar su capacidad fiscalizadora, pero siguen sin trabajar coordinadamente,
manteniendo sus propios focos, criterios, procedimientos, miradas y nfasis.
Sus recursos siguen siendo limitados y no cuentan con suficientes profesionales expertos. Al existir varias
entidades con las mismas competencias se producen descoordinaciones y diferencias de opinin y criterios en las
regulaciones y fiscalizaciones que disminuyen su credibilidad y efectividad. Las sanciones econmicas no son
suficientemente disuasivas para las grandes empresas y los recursos no alcanzan para tener presencia en terreno
en un pas extenso y con una geografa compleja.
Respecto al Seguro, se mantiene la odiosa distincin entre obreros y empleados en el sector pblico: Instituto de
Seguridad Laboral y servicios de salud y como consecuencia una gestin deficiente del Seguro.
Las mutualidades por su parte, son cuestionadas por los trabajadores por privilegiar las atenciones privadas extra-
ley sobre las atenciones del Seguro en sus establecimientos mdicos, dar altas prematuras a los accidentados, no
reconocer enfermedades profesionales, no incorporar a los trabajadores expuestos a los programas de vigilancia y
por la falta de transparencia en el uso de los recursos pblicos que administran, privilegiando sus propios intereses
y los de sus empresas adheridas.
Aunque el tema ya no est en la agenda pblica, los trabajadores continan accidentndose y enfermndose.
Pese a que la tasa de accidentabilidad contina a la baja, la tasa de fatalidad permanece estable y an no
contamos con estadsticas confiables de enfermedades profesionales.
Los trabajadores y profesionales mdicos y expertos reconocen que hay subregistro de accidentes, ya que muchas
empresas no notifican los accidentes al organismo administrador y envan a sus trabajadores a atenderse en el
sistema pblico o privado a su costa o a sus Policlnicos de Faenas. Sealan que algunas veces eso ocurre con
complicidad de las mutualidades. Lo anterior puede ser para evitar alzas de cotizacin, para evitar sanciones o
prdidas de contratos con sus empresas mandantes o simplemente por mostrar un indicador conveniente.
Tambin se produce subregistro cuando los trabajadores son atendidos en la red pblica, por falta de
competencias e incentivos por parte de los funcionarios de salud para reportar los casos y derivarlos a su
respectivo organismo administrador.
El porcentaje de trabajadores sin cobertura frente a los riesgos del trabajo se mantiene cercano al 70% histrico y
no hay polticas sistemticas para abordar ese problema, ignorndose el nivel de accidentabilidad de este
colectivo.
Las condiciones de trabajo son cada vez ms exigentes, con jornadas extensas, turnos incompatibles con la vida
familiar, estilos de liderazgos autoritarios y exposicin a peligros y agentes nocivos para la salud y calidad de vida.
No contamos con campaas de difusin de una Cultura Preventiva ni se ha incorporado el tema a las mallas
curriculares de escuelas y universidades.
Los Comits Paritarios de Higiene y Seguridad son obligatorios en menos de un tercio de las empresas y no tienen
fuerza, por no contar con fuero todos sus miembros y no tener asegurada ni la capacitacin ni los recursos y
tiempo de dedicacin para realizar su importante labor.

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Los Departamentos de Prevencin de Riesgos son obligatorios solamente en las empresas ms grandes, en muchos
casos son una mera formalidad ya que el experto generalmente no tiene capacidad de decisin ni peso en la
empresa y muchas veces es un profesional externo a honorarios.
Muchos empresarios no adoptan las medidas para controlar los riesgos a los que exponen a sus trabajadores, a
veces por privilegiar la produccin, por ahorro de recursos o tambin por falta de informacin y de asesora
experta.
La normativa sobre prevencin est disgregada en una gran cantidad de decretos y normas tcnicas emanadas de
distintos ministerios que dificultan su conocimiento y comprensin.
Pese a que hay en la Cmara de Diputados varios proyectos pendientes para crear una figura penal de peligro para
los empleadores que pongan en grave peligro la vida, seguridad y salud de los trabajadores, y que sancione a los
empleadores que oculten los accidentes, an no se modifica el Cdigo Penal, lo que permiti que los empresarios
responsables del derrumbe de la Mina San Jos hayan resultado sin sancin penal.
Los cambios propuestos por el Ejecutivo
En este escenario, el gobierno del ex - Presidente Piera present un proyecto que, aunque mejora algunos
aspectos del Seguro, no soluciona los problemas enunciados.
La ley 16.744 del Seguro Social, no es fcil de digerir para quienes no sean expertos ya que no es clara ni
pedaggica, lo que no se mejora con el proyecto.
Mantiene la dispersin normativa entre Cdigo del Trabajo y Ley del Seguro Social, no crea una ley de prevencin o
de seguridad y salud en el trabajo como existe en la mayora de los pases. La normativa de la ley 16.744 mezcla en
forma poco pedaggica, las obligaciones de los empleadores con el funcionamiento del Seguro y la
institucionalidad regulatoria y fiscalizadora.
No se establece un proceso regulatorio que otorgue sistematicidad, coherencia y que asegure la participacin de
todos los actores involucrados, organismos, expertos, trabajadores y empleadores.
No se garantiza la participacin de los sindicatos y comits paritarios en la gestin y la fiscalizacin.
Sobre la Institucionalidad fiscalizadora, se mantiene la multiplicidad de competencias que hicieron posible el
accidente de los 33 mineros de Atacama ya que se mantiene el SERNAGEOMIN y la Direccin del Trabajo con
competencias en ese sector.
Se priva al Ministerio de Salud de competencias fiscalizadoras en las empresas, mantenindolas nicamente en el
sector pblico, pero no se traspasan los profesionales especializados en materias de medicina del trabajo, higiene,
ergonoma y factores psicosociales con los que no cuenta la Direccin del Trabajo, lo que hace temer que la
situacin en materia de prevencin de enfermedades profesionales pudiera agravarse an ms.
Respecto a la evaluacin de la invalidez, se traspasa la funcin de evaluacin de las enfermedades profesionales de
las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN) a las mutualidades. Consideramos que la evaluacin
de los accidentes y enfermedades debe efectuarse por un organismo independiente ya que no es conveniente que
los organismos administradores sean juez y parte.
La Comisin Mdica de Reclamos de la Ley 16.744 (COMERE), entidad de apelacin de la invalidez profesional, se
mantiene bajo la dependencia administrativa del Ministerio de Salud pero bajo la supervigilancia de la
Superintendencia de Seguridad Social del Ministerio del Trabajo y Previsin Social.
Las causas de los accidentes del trabajo establecidas por de la autoridad fiscalizadora no son consideradas a la hora
de adoptar polticas, acciones y programas preventivos y tampoco sirve de base para subir la tasa de cotizacin y
sancionar a los responsables, cuando corresponda.

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Opinin de la Central nica de Trabajadores
La necesidad de que Chile ratifique el C 155 OIT;
La conveniencia de contar con una figura penal que castigue al empleador que ponga en peligro la vida y
salud de los trabajadores;
Que el Ministerio de Salud mantenga competencias en el mbito de la salud con las debidas coordinaciones
con el sector trabajo;
La fiscalizacin de la Direccin del Trabajo est fuertemente orientada hacia los aspectos laborales de las
relaciones de trabajo. Se trata de inspectores polivalentes cuya alta experticia en materias laborales, no va
acompaada de una especializacin en los riesgos especficos para la salud y la seguridad.
Aspectos laborales como las largas jornadas de trabajo y los descansos, bien inspeccionados por la Direccin
del Trabajo, son muy importantes en riesgos del trabajo. Sin embargo, la fiscalizacin se centra en el
chequeo documental de aspectos ms bien burocrticos (reglamentos internos, actas de comits paritarios)
o en condiciones de seguridad e higiene bsicas (condiciones de comedores y baos), sin entrar a la
identificacin de los peligros materiales y riesgos para la salud que estn en la base de los accidentes y
enfermedades;
La necesidad de contar con un plan de capacitacin y de certificacin de competencias tcnicas a los
fiscalizadores, junto con estabilidad laboral para su desempeo, incluyendo los aspectos tcnicos en
higiene, seguridad, ergonoma, toxicologa, medicina del trabajo y vigilancia epidemiolgica en salud
ocupacional. Asimismo a los instrumentales adecuados para monitorear los lugares de trabajo y evaluar los
trabajadores, as como los centros analticos y laboratorios de salud ocupacional disponibles para su anlisis
de calidad certificada;
La pertinencia de desarrollar instrumentos de fiscalizacin nicos, validados y especficos por cada sector de
actividad econmica, que facilite la eficacia de las acciones, su seguimiento, un adecuado registro y
evaluacin de la intervencin de fiscalizacin integrando a todas las entidades, incluyendo las mutualidades,
los que deben ser explicitados y conocidos por empleadores y trabajadores.
Opiniones y sugerencias de la OIT
Deben desplegarse esfuerzos para suscribir el C155.
Se debe armonizar los reglamentos dispersos sobre SST emitidos por distintas autoridades.
Se deben enmendar y corregir los vacos, superposiciones o disposiciones contradictorias que surjan por la
falta de un marco regulatorio bsico nico y por las normativas emitidas por distintos departamentos de
gobierno.
Se debe esclarecer la incertidumbre jurdica que es fruto de reglamentos carentes de calidad o de la
inexistencia de un proceso riguroso de enmienda.
En algunos pases, se ha creado una agencia autnoma especfica que desempea todas las funciones de la
autoridad competente en materia de SST.
Aunque la creacin de mecanismos de coordinacin multilateral y cooperacin aportar coherencia y
eficiencia al funcionamiento de los sistemas nacionales de SST, el Convenio reafirma la necesidad prioritaria
de simplificar la coordinacin general.
En Chile se detectan importantes carencias en las polticas de control e inspectivas, tanto de parte del
sector trabajo como del sector salud. Estas se manifiestan en una dbil fiscalizacin a las empresas y en una
casi ausente fiscalizacin a los organismos administradores en especial en sus obligaciones en el mbito de
la prevencin.
Existe superposicin de funciones entre ambos entes en materia de registro y sistematizacin estadstica y
de elaboracin de informacin; tambin, entre las facultades inspectivas en las empresas adheridas al

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sistema, se constata una duplicacin de funciones entre los Servicios de Salud y las Inspecciones del
Trabajo.
Se muestra un dficit de fiscalizaciones y nmero de fiscalizadores. Para alcanzar el estndar de la OCDE no
solo habra que aumentar las fiscalizaciones en un 40% y aumentar el nmero de fiscalizadores y/o
inspecciones, sino que tambin se debe ser ms efectivo en la realizacin de las fiscalizaciones (mayor
eficiencia por fiscalizador).
Partiendo del supuesto de que existe la voluntad y la decisin poltica de reforzar el rol regulatorio y de
control del Estado en materia de SST, se plantean las siguientes sugerencias:
Centralizar la totalidad de las estadsticas de SST en la Superintendencia de Seguridad Social, a partir de
todas las fuentes que entrega el sistema. Los organismos que generan la informacin primaria, seguiran
construyendo y desarrollando sus bases estadsticas en cuanto elemento fundamental para la planificacin
de sus polticas, programas y acciones.
La pertinencia de los planes de prevencin de las mutualidades, de los organismos de administracin
delegada as como del nuevo ISL, debiesen ser controlados en su pertinencia y en la efectividad de su
cumplimiento por la Superintendencia de Seguridad Social, en consulta, de estimarlo necesario, con las
SEREMIS de Salud de las regiones respectivas.
El control efectivo del cumplimiento puede ser delegado a la Direccin del Trabajo, la cual tambin, en caso
de dudas sobre la implementacin de medidas complejas, debera acudir a la asesora de las SEREMIS de
salud respectivas.
La accin inspectiva en los lugares de trabajo debiera corresponder a las Inspecciones del Trabajo, y a los
organismos sectoriales con competencias en la materia, resguardando el actual principio de radicacin
consagrado en el Cdigo del Trabajo.
La Divisin de Salud Ocupacional as como las SEREMIS de salud debiesen detentar en forma exclusiva las
facultades normativas en todas las reas de actividad de salud a partir de la conformacin de equipos
multidisciplinarios de profesionales especializados, y en las que participen instituciones del sector trabajo.
La cultura nacional, en particular en el sector pblico, no se caracteriza por una valoracin positiva de las
acciones coordinadas. Cada institucin tiende a cuidar sus espacios an a costa de la eficiencia de los
servicios. Es por ello que se sugiere establecer instancias formales y legalmente obligatorias de
coordinacin. El ideal sera establecerlas en diversos niveles, abarcando hasta las actuaciones inspectivas en
los centros de trabajo.
Precisamente por las dificultades culturales a las que se hace referencia, sera aconsejable, como una
potente seal poltica, generar una instancia de coordinacin desde el Poder Ejecutivo.
Como una primera medida, de fcil implementacin, se sugiere instalar un Consejo Asesor Presidencial, de
composicin mixta entre salud y trabajo, presidido por el Ministro del Trabajo y Previsin Social.

Nuestra propuesta

1.
2.
3.
4.

Incluir una garanta constitucional explcita


Modificar el Cdigo Penal incluyendo un delito de peligro de SST
Ratificar los Convenios OIT 155 y 176 sobre seguridad en las minas
Contar con Poltica, Sistema y Programa

Asegurar que la Poltica sea participativa y que en ella se defina el Sistema que se necesita para
implementarla.
Elaborar un Programa nico Nacional al que deben ajustarse y alinearse todas los Ministerios y entidades
pblicas y los organismos administradores, con actividades especficas de apoyo a las MYPIMES y a los
trabajadores informales y foco en los procesos que generen ms siniestralidad, con responsables claros e
indicadores de seguimiento.

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Financiar el Programa con aportes fiscales ms aportes de todos los organismos administradores a travs
del Decreto Presupuestario Anual de la Ley 16.744.

5. Comit de Ministros de SST


Modificar integracin agregando al Ministro de Educacin. La principal funcin es elaborar y hacer
seguimiento al Programa Nacional Anual de Seguridad y Salud en el Trabajo, de acuerdo a la Poltica y
Objetivos Nacionales definidos por el CASST, alineando las polticas, objetivos, planes y programas
sectoriales a dicho Programa, especialmente las polticas y objetivos sanitarios, las polticas de empleo y
capacitacin, las polticas de fomento a la produccin y los programas educacionales.
Para su mejor funcionamiento, cada Ministro designar un funcionario que lo represente con plenos
poderes, el que tendr dedicacin exclusiva a tiempo completo al Comit, conformndose un equipo de
trabajo que se reunir al menos semanalmente.

6. Consejo Consultivo Nacional de SST


Modificar integracin y funciones integrado por 7 miembros: un representante del Gobierno designado por
el Comit de Ministros, un miembro elegido por las organizaciones de trabajadores, un miembro elegido
por las organizaciones de empleadores y cuatro miembros profesionales con especialidad y experiencia en
SST, elegidos por el Consejo de Alta Direccin Pblica. Durarn 3 aos en sus cargos y su Presidente ser
elegido por ellos mismos, sesionarn mensualmente y sern remunerados de acuerdo al reglamento.

7. Consejos Regionales de SST


Crear Consejos Regionales de SST cuya principal funcin es efectuar las adaptaciones del Programa a la
realidad regional, respetando la Poltica y Objetivos Nacionales y evaluar el cumplimiento del Programa
Nacional Anual de SST en la respectiva regin.

8. Fiscalizacin a las entidades empleadoras


9. Alternativa 1.-
Direccin Nacional de SST (DirSST): Crear una entidad pblica con facultades integrales para todo tipo de
empresas, que contar con reas especializadas por grandes procesos, peligros, agentes o condiciones,
como por ejemplo: Agentes qumicos, fsicos, ergonmicos, psicosociales, altura geogrfica, transportes,
minera, construccin, agricultura, pesca, etc. estar integrada por especialistas que actualmente trabajan
en la Direccin del Trabajo, SERNAGEOMIN, Autoridades Sanitarias, Instituto de Salud Pblica y otras
entidades pblicas con competencias en esta materia y otros que se contratarn y formarn en sus
respectivas especialidades. Sus nicas funciones sern:
Fiscalizar a todas las entidades empleadoras asesorada por los distintos servicios y entidades pblicas y
privadas en las materias tcnicas de su competencia especfica o sectorial, pudiendo incluso solicitar la
participacin en terreno de profesionales expertos, en los procesos de fiscalizacin e investigacin de
accidentes, as como el auxilio de la fuerza pblica si fuere necesario, sancionar las infracciones al marco
regulatorio de SST, investigar todos los accidentes del trabajo fatales y graves y participar en los procesos
regulatorios.

10. Alternativa 2.-


En caso de no ser posible crear una nueva entidad, dejar en el sector salud nicamente facultades
fiscalizadoras en materias de salud, centralizar en la Direccin del Trabajo las competencias en materia de
seguridad (incluyendo minera, traspasando personal y competencias del SERNAGEOMIN), dotar a la

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Superintendencia de Seguridad Social de facultades fiscalizadoras integrales a los organismos
administradores, incluyendo actividades de prevencin.

11. Regulacin
Establecer un procedimiento normativo nico, obligatorio para las actualizaciones y nuevas regulaciones
con participacin de todos los actores y Ministerios involucrados.

12. Dictar una ley de SST


Con la finalidad de establecer los principios en que se sustenta el sistema, la organizacin e
institucionalidad, los derechos, obligaciones, roles y funciones de empleadores, trabajadores y rganos de
participacin (eliminar referencias al tema de otras leyes y Cdigos), definir los procesos productivos que se
consideran peligrosos y se sometern a una gestin, regulacin y fiscalizacin especial y los instrumentos de
promocin y prevencin de riesgos, obligatorios segn tipo de faena o proceso productivo.

13. Comits Paritarios de SST (CPSST) y el Delegado de Seguridad y Salud en el Trabajo (DelSST)
Principal funcin ser la identificacin y evaluacin de los peligros, agentes y condiciones presentes en la
faena y la elaboracin del Programa de Gestin de la SST, visado por el respectivo OA y su seguimiento y
control. En las entidades empleadoras obligadas a contar con Sistema de Gestin, ser la instancia
encargada de coordinar y dirigir el SGSST.
A fin de potenciar y fortalecer su actuar todos los miembros laborales deben tener fuero y en algunos casos
dedicacin absoluta. Adems podrn detener provisoriamente una tarea o actividad en caso de peligro
grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores.

14. Cobertura del Seguro


Ampliar cobertura de prestaciones preventivas y curativas a todos los trabajadores informales.

15. Fiscalizacin del Seguro: Superintendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo (SuperSST)


Transformar la Superintendencia de Seguridad Social en Superintendencia de Seguridad y Salud en el
Trabajo con funciones nicamente en ese mbito, por lo que sus otras funciones deberan ser redistribuidas
en otras superintendencias y entidades fiscalizadoras, de acuerdo a la materia que corresponda.
Sus nicas funciones seran fiscalizar el Seguro y sus organismos administradores y sancionar las
infracciones al marco regulatorio, ser segunda instancia para resolver contencioso administrativo entre
trabajadores, empleadores, organismos administradores, Instituto Nacional de Evaluacin de la Incapacidad
Permanente y Direccin Nacional de SST en materia de fiscalizacin a las entidades empleadoras,
administrar Base de Datos Nacional con informacin de empresas y trabajadores y publicar estadsticas
nacionales.

16. Organismos administradores del Seguro


Los organismos administradores sern el Instituto de Seguridad Laboral (ISL) y las mutualidades de
empleadores los que tendrn las mismas funciones, obligaciones atribuciones y actuarn en el marco de la
Poltica y el Programa Nacional. El Estado financiar con recursos fiscales a travs del ISL prestaciones
preventivas y curativas para los trabajadores informales o por cuenta propia que no coticen al Seguro.

17. Respecto a las mutualidades proponemos que:


Explicitar que son entidades sin fines de lucro que administran fondos pblicos, tienen giro nico por lo que
no estn autorizadas a tener empresas filiales o coligadas.

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Para su creacin exigir un mnimo de 10.000 trabajadores y no requieren contar con establecimientos
mdicos propios, por lo que pueden contratar la prestacin de las prestaciones curativas y preventivas con
otras entidades pblicas o privadas, previa autorizacin de la SuperSST.
Sean fiscalizadas integralmente por la SuperSST incluyendo atenciones mdicas y preventivas. En caso de
incumplimiento grave y reiterado la SuperSST puede solicitar el trmino de su personalidad jurdica.
La adhesin y cambio de organismo administrador debe contar con la aprobacin de los trabajadores en
votacin secreta.
No pueden rechazar ni condicionar la afiliacin ni pueden desafiliar unilateralmente a las entidades
empleadoras.

18. Respecto a la Evaluacin de invalidez


Transformar la Comisin Mdica de Reclamos (COMERE) en una nueva entidad pblica con presencia en
todo el pas, que tendr la nica funcin de evaluar la incapacidad permanente en casos de accidentes y
enfermedades profesionales.

19. Prestaciones del Seguro


Especificar detalladamente las prestaciones que los organismos administradores deben proporcionar
gratuitamente a las empresas y trabajadores de acuerdo a protocolos tcnicos.
Mejorar las prestaciones econmicas y su compatibilidad con pensiones del DL 3.500.
Regular y fiscalizar que ningn trabajador pueda ser atendido o tener alta laboral en un Policlnico de
Faenas o centro mdico de un organismo administrador sin su respectiva DIAT.
Mejorar la cobertura del Seguro en el caso de enfermedades comunes que se agravan por la exposicin
laboral y la relacin con el Seguro de Salud Comn tanto en lo preventivo como en lo curativo,
estableciendo un da de permiso laboral anual con derecho a remuneraciones para realizar el chequeo
mdico anual conjunto de salud comn y laboral.
Financiamiento
Para colocar adecuadamente los incentivos, los organismos administradores no deberan alzar ni rebajar la
cotizacin adicional si no cuentan con un informe de verificacin de cumplimiento de la normativa en
terreno dentro del perodo de evaluacin de la respectiva entidad empleadora.

20. Base de Datos Nacional (BDSST)


Crear una BD administrada por la SuperSST que incluya informacin sobre, peligros, agentes y condiciones
presentes en las faenas, historia laboral y mdico-ocupacional de los trabajadores, accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales, resultados de fiscalizaciones e investigacin de accidentes del trabajo fatales y
graves y sanciones a las empresas.

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1. INTRODUCCIN
El 5 de agosto de 2010 se produjo un derrumbe en la Mina San Jos; 33 mineros quedaron atrapados a 700 metros
de profundidad, siendo rescatados 70 das despus, luego de un gran despliegue tcnico y financiero que concit la
atencin nacional y mundial.
El Consejo de Defensa del Estado demand a la minera San Esteban, propietaria de la Mina San Jos exigiendo el
reembolso por US$ 10,3 millones. En marzo de 2012, luego de un acuerdo entre el sndico de quiebras y el Consejo
de Defensa del Estado, la Minera se comprometi a pagar al Fisco de Chile la suma de 5 millones de dlares, que se
obtendran de la venta de los activos mineros de la Compaa.
Por otra parte, en agosto de 2013, la Fiscala de Atacama cerr la investigacin criminal sin acusados, por cuando
"no haba conviccin para formular una acusacin" contra los dueos de la minera San Esteban.
Este trgico evento, puso en evidencia el estado de precariedad y de inseguridad no slo de la mediana y pequea
minera, sino del conjunto de los sectores productivos (Proyecto de ley que establece la responsabilidad penal del
empleador por accidentes del trabajo Boletn N 7316-07).
El suceso Mina San Jos coloc por un breve tiempo en la agenda pblica el tema de la seguridad y salud en el
trabajo, permitiendo a los trabajadores y expertos manifestar la necesidad de hacer transformaciones a la
normativa y la institucionalidad. (Vargas, 2014)
En este documento analizamos el estado de la Seguridad y Salud en el Trabajo en nuestro pas; por qu no fue
posible sancionar penalmente a los responsables en este y otros casos; por qu, segn estadsticas oficiales, el ao
2013 murieron 223 trabajadores en accidentes del trabajo y si sumamos los de trayecto ms de 1 trabajador al da;
por qu la tasa subi respecto del ao 2012 pese a que la tasa de accidentabilidad baj; por qu minera tiene la
tasa de accidentabilidad ms baja y la de fatalidad ms alta; por qu no sabemos cuntos enfermos profesionales
hay, y menos an cuntos mueren a consecuencia de ello.
Tambin analizaremos el estado de las iniciativas legales tramitadas y en tramitacin, analizaremos la
institucionalidad y la gestin de la SST, as como el Seguro Social contemplado en la ley 16.744 y haremos
propuestas de reformas en cada uno de esos aspectos.

2. ANTECEDENTES H ISTRICOS D E LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO


2.1. ETAPAS DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
La doctrina considera que hay 4 etapas clsicas en la evolucin de la seguridad y salud en el trabajo

2.1.1. Etapa 1 (1880-1900). Responsabilidad por culpa


La Revolucin industrial gener nuevas condiciones de trabajo que derivaron en una inseguridad laboral
generalizada. En esa poca las consecuencias de los riesgos derivados del trabajo eran soportados por el
trabajador. La responsabilidad del empresario se limitaba a la responsabilidad civil por culpa. Esto es, de acuerdo a
la responsabilidad contractual, el trabajador deba probar que el empleador haba incumplido con su obligacin de
cuidado, por lo que la carga de la prueba estaba en el trabajador, lo que implicaba una gran dificultad para hacerla
efectiva.
En 1837 Dollfus establece por primera vez la relacin causal del accidente con los factores tcnicos, estableciendo
que si se efectuaba una conveniente proteccin de las herramientas, equipos e instalaciones, se eliminara la

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siniestralidad laboral. Aunque supuso un importante avance, la realidad demostr que las protecciones personales
y resguardos no disminuan en forma importante los accidentes en el trabajo.

2.1.2. Etapa 2 (1900-1920). Seguro obligatorio de la responsabilidad individual del


empleador
Se establece la indemnizacin obligatoria, esto es una responsabilidad objetiva del empleador (Blgica (1903),
Portugal (1919), Pases Bajos (1921)). Se hace efectiva a travs de un seguro obligatorio de la responsabilidad
individual del empleador. (Alemania desde 1884 ya tena una Ley del Seguro de Accidentes del Trabajo).
Desde el punto de vista de la gestin del riesgo en 1911 aparecen los primeros conceptos de calidad
incorporndose las verificaciones de la produccin y en 1916 Marbe incorpora el concepto del Factor Humano,
esto es, la aptitud del trabajador para un trabajo concreto. Con este nuevo avance tampoco se consigui reducir
considerablemente la siniestralidad laboral.

2.1.3. Etapa 3 (1920-1950). Teora del riesgo profesional


Responsabilidad objetiva frente a los riesgos del trabajo. Con la Teora del riesgo profesional los empresarios
responden no por ser considerados culpables del dao causado, sino por ser los causantes originarios del riesgo.
Al inicio slo aplicaba para los accidentes del trabajo, pero luego se ampli dando cobertura de enfermedades
profesionales y a los accidentes in itinere (trayecto)
Seguros profesionales y Seguro Social de Accidentes obligatorio. Noruega (1915), Suecia (1916), Islandia (1917),
EEUU (1919), Dinamarca (1920), Luxemburgo (1925), Chile (1925), Costa Rica (1928), Francia (1946).

2.1.4. Etapa 4 (1950--). Gestin del riesgo


Las polticas de seguridad y salud en el trabajo. En esta etapa, la responsabilidad del empleador no se satisface
nicamente cotizando para un seguro que da cobertura frente a los siniestros, sino que exige al empleador
prevenir los siniestros como un principio fundamental. El empleador produce el riesgo y por tanto est olivado a
identificar los peligros, agentes y condiciones y a implementar todas las medidas necesarias para tener esos
peligros controlados, de forma de eliminarlos o reducirlos al mnimo.
Los mtodos para anlisis y evaluacin de riesgos son una herramienta para abordar las acciones mencionadas de
forma racional, cientfica y tcnica.
El anlisis y la gestin del riesgo debe enmarcarse en un Sistema de Gestin de SST e incorporarse a las fases
preinversional e inversional de los proyectos que se desarrollen, y a la operacin productiva diaria y permanente
como una responsabilidad de todos los miembros de la organizacin, comenzando por la ms alta autoridad de la
empresa e incluyendo a toda la lnea de mando y a todos y cada uno de los trabajadores.

2.2. ANTECEDENTES HISTRICOS Y LEGISLATIVOS DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO EN CHILE


La proteccin frente a los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales como subsistema de la seguridad
social se inicia -al igual que en el resto de los pases de Amrica Latina- a comienzos del siglo pasado, con la
llamada cuestin social.
Una de las primeras leyes laborales de proteccin a los trabajadores fue la ley 3.170 de 1916 sobre accidentes del
trabajo, que estableci que los patrones eran responsables de los accidentes ocurridos a sus obreros y empleados
y la obligacin de pagar los gastos mdicos, indemnizaciones y pensiones a sus trabajadores en caso de accidente,

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permitindose asegurar el riesgo en una sociedad mutua o en una sociedad de seguros, constituyendo hipoteca a
fin de garantizar el pago de la renta o depositando un capital en una de las Cajas de Ahorro.
La ley, sin embargo, no estableci explcitamente la responsabilidad del empleador por el cuidado de la seguridad
de los trabajadores ni obligaciones preventivas y tampoco su obligatoriedad.
La nica mutual constituida bajo el amparo de esta normativa que an est vigente en virtud de lo establecido en
el artculo 4 transitorio de la Ley 16.744 es la Asociacin Garantizadora de Pensiones (AGP) constituida el 22 de
junio de 1927, por 7 empresas mineras.
En la actualidad, quedan slo dos asociados la Corporacin Nacional del Cobre de Chile, CODELCO-CHILE, como
continuadora legal de las sociedades colectivas del Estado que fueron nacionalizadas y SOQUIMICH y se pagan
beneficios a 50 pensionados.
En cumplimiento de sus promesas de campaa, el Presidente Arturo Alessandri Palma (1920-25) present en 1921
un proyecto de Cdigo del Trabajo con una serie de normas que incluan un seguro en casos de enfermedad,
accidente, vejez o desocupacin forzada.
En 1924, en el marco de la aprobacin de las denominadas "siete leyes sociales", que comenzaron a aplicarse en
1927, en el gobierno general Carlos Ibez del Campo se dic la Ley N 4054, que no provena de las iniciativas de
Alessandri, sino del Dr. Exequiel Gonzlez Corts, quien haba presentado el proyecto el ao 1918 inspirado en su
conocimiento personal de la obra del Canciller Otto von Bismark quien hace 120 aos, convirti a Alemania en el
primer pas del mundo en adoptar un programa de seguro social para la vejez.
Esta norma estableci la obligatoriedad del seguro, la asistencia mdica para el imponente, subsidios por
enfermedad, indemnizaciones por muerte y pensiones de invalidez y retiro; incluyendo los accidentes con ocasin
del trabajo y las enfermedades profesionales y excluyendo nicamente los accidentes causados por fuerza mayor
extraa y sin relacin alguna con el trabajo y los producidos intencionalmente por la vctima. El seguro era
administrado por la Caja del Seguro Obrero Obligatorio y el financiamiento era compartido por el trabajador (2%),
el empleador (5%) y el Estado.
Los organismos que aseguraban los accidentes del trabajo, estaban sometidas a la supervigilancia y control del
Estado a travs del Ministerio de Hacienda.
Chile fue la primera nacin en Amrica y una de las primeras en el mundo en contar con un sistema de cobertura
tan amplia y aplicable a tan variadas actividades laborales, sin embargo no existan normas que establecieran la
responsabilidad del empleador de gestionar los riesgos ni estndares que deban cumplirse.
En el marco de esa reforma cre el Ministerio de Higiene, Asistencia y Previsin Social (DL 44 de 1924), a cargo de
las tareas de higiene pblica y luego se reestructur en 1927 crendose el Ministerio de Bienestar Social (DFL
7912), cuyas funciones seran:

El servicio de higiene pblica y asistencia y previsin social.


La alta inspeccin del trabajo y de la vivienda, la inspeccin de las cajas de previsin, la fiscalizacin de las
leyes sociales.

El Seguro entr en vigencia en diciembre de 1927, a cargo del Departamento de Previsin Social del Ministerio de
Higiene, Asistencia y Previsin Social que a partir de julio de 1945 sustituy su nombre por el de Direccin General
de Previsin Social y en el ao 1953 (DFL 219) por Superintendencia de Seguridad Social.
En 1932 el Ministerio de Bienestar Social se separ en Ministerio del Trabajo a cargo de la Inspeccin General del
Trabajo y de Higiene y Seguridad Industrial y Ministerio de Higiene a cargo de las Cajas (DL 2). Ese mismo ao el

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Ministerio de Higiene pas a llamarse Ministerio de Salubridad Pblica (DL 24), conservando nicamente la tuicin
mdica sobre las Cajas, ya quela tuicin financiera pas a la tuicin del Ministerio de Hacienda.
En 1936 el Ministerio de Salubridad pas a denominarse Ministerio de Salubridad, Previsin y Asistencia Social con
un Departamento de Previsin Social con la tuicin sobre las Cajas de Previsin.
En marzo de 1941 el Ministerio del Trabajo y Previsin Social dict el Decreto 655 Reglamento sobre Higiene y
Seguridad Industriales que aun se encuentra plenamente vigente, sin embargo no se aplica, el que establece
estndares de gestin y control de los riesgos laborales. (Chile. Ministerio del Trabajo, 1941).
El ao 1945 ocurri un grave accidente minero en la Mina El Teniente, en ese entonces propiedad de la Braden
Copper Company, denominado La Tragedia del Humo en el que fallecieron 355 trabajadores, siendo considerado
el mayor accidente ocurrido en una mina metalfera a nivel mundial, marcando un hito dentro de la legislacin
laboral chilena, ya que desde entonces en adelante comenzar a desarrollarse normativa sobre prevencin de
riesgos.
En 1959 el DFL 25 separ en Ministerio de Salud Pblica y Ministerio del Trabajo y Previsin Social traspasando a la
Superintendencia de Seguridad Social a la dependencia de este ltimo.
El criterio que prim era que el Ministerio de Salud era responsable de la prevencin de riesgos y las prestaciones
asistenciales y el Ministerio del Trabajo de las prestaciones econmicas del Seguro.
En 1952 se dict la Ley N 10.383 que reorganiz las actividades de salud y seguro social. Las prestaciones de salud,
fueron entregadas al recin creado Servicio Nacional de Salud (S.N.S.) con la finalidad de coordinar los organismos
de salud, debido el gran coste de estos, como asimismo las funciones relacionadas con la Seguridad e Higiene
Industrial, reas que previamente haban sido de la competencia del Ministerio del trabajo.
Un cambio significativo, que disminuye el rol protagnico del Ministerio Trabajo en el sistema de SST
se produce el ao 1952, producto de una reorganizacin estructural del rea de salud. Con la ley 10.383
se crean dos grandes entes pblicos: El Servicio de Seguro Social (SSS) que reemplaza a la antigua Caja
de Seguro Obligatorio y el Servicio Nacional de Salud (SNS). Este ltimo pasa a tener la responsabilidad
de los servicios de salud en el pas, incluida la prevencin de riesgos y enfermedades ocupacionales, el
fomento de la salud y el tratamiento de las enfermedades, fuesen stas de origen comn o laboral.
El SSS, en cambio, si bien mantiene su dependencia institucional dentro del rea ministerial del trabajo,
legalmente slo retiene las tareas administrativas de la ex Caja de Seguro Social, entre ellas el
otorgamiento y pago de las pensiones de invalidez, vejez, viudez, orfandad y la cuota mortuoria para los
obreros. Luego el ao 1980, con la privatizacin del sistema de pensiones, el SSS pasa, en conjunto con
las antiguas Cajas de Previsin, a ser administrado por el Instituto Nacional Previsional (INP)
Producto de esta evolucin se generan las principales caractersticas del binomio INP/Servicios de
Salud, analizadas en diversos estudios, las que se agudizan con las reformas estructurales a la previsin
social de los aos ochenta. (OIT - MINTRAB, 2011)
En esa poca, diversos estudios de las condiciones del trabajo en la industria y la minera, dieron
cuenta de deficiencias en materia de Higiene y Seguridad del Trabajo, que implicaba fuertes prdidas
econmicas y humanas, por lo que con la asistencia de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS),
se comenzaron los trabajos tendientes a establecer una dependencia autnoma del SNS que pudiera
iniciar y administrar una campaa nacional destinada a promover la higiene y seguridad en el trabajo,
crendose en 1963 el Instituto de Higiene del Trabajo y Estudio de la Contaminacin Atmosfrica con
la asesora del Ingeniero John J. Bloomfield, de los Estados Unidos de Amrica. Posteriormente en 1977
pas a ser denominado Instituto Nacional de Salud Ocupacional (INSO), y en 1979 el DL 2763, que

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reorganiz el Ministerio de Salud, lo transform en Instituto de Salud Pblica de Chile. (ISP Red de
Salud Pblica, 2010)
El ao 1957 la Asociacin de Industriales de Valparaso y Aconcagua (ASIVA) cre el Instituto de Seguridad del
Trabajo (IST), que fue la primera mutualidad de accidentes del trabajo chilena.
En 1958 la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) cre la Asociacin Chilena de Seguridad (ACHS).
El ao 1966 la Cmara Chilena de la Construccin cre la Mutual de Seguridad (CChC.)
En 1968 se promulg la Ley N 16.744 sobre Seguro Social Obligatorio contra Accidentes del Trabajo y
Enfermedades Profesionales, reconociendo la existencia de esas 3 mutualidades de empleadores que se
mantienen hasta hoy.
En el mbito pblico se entreg la administracin de este Seguro a las diversas Cajas de Previsin, en relacin con
sus propios afiliados a fin de otorgar a cada persona todas las prestaciones de seguridad social en un mismo
organismo.
Por ello se fusion la Caja de Accidentes del Trabajo con otras organizaciones de Seguridad Social y
adems por un criterio de simplicidad para las empresas en lo que respecta al pago de las cotizaciones
y, sobre todo, de economa en los gastos de administracin. (Bibiloteca del Congreso Nacional de
Chile, 1968)
Este Seguro Social elimina el llamado seguro de culpa que exista a la fecha de acuerdo al cual si ocurre un
accidente a consecuencia de negligencia o culpa del empresario, a este le bastaba demostrar que haba contratado
una pliza para que ninguna responsabilidad le fuera exigida. Con ello se elimina la vieja teora de la
responsabilidad patronal o de la responsabilidad objetiva.
El mensaje del proyecto estableca que:
al ser un seguro social debe descartarse la posibilidad de que se resuelvan los problemas que suscite la
aplicacin del Seguro, mediante acuerdos entre empresarios y trabajador, tal como se precepta en
diversos artculos de nuestro Cdigo, por la muy poderosa razn de que en un seguro Social los
organismos administradores acten como verdaderos representantes de la sociedad, y la relacin
jurdica respectiva liga al trabajador con tal organismo, y ante ella el empresario es un simple tercero.
(Bibiloteca del Congreso Nacional de Chile, 1968)
La discusin de la Ley 16.744 tuvo su foco en el beneficio que reportara contar con un Seguro Social administrado
por entes privados pero sin fines de lucro como las mutualidades, que haban demostrado ya mejoras en materia
de tasa de accidentes y prestaciones curativas, vinculando la prevencin de riesgos a las alzas y rebajas de la
cotizacin adicional, asumiendo que producira el efecto de potenciar la prevencin de riesgos en las empresas.
El Partido Comunista opinaba que, por el contrario, el Seguro Social deba estar en manos exclusivas del Estado,
eliminando las aseguradoras privadas mercantiles y las corporaciones sin fines de lucro mutualidades de
empleadores.
Dicho Seguro obligatorio se financia con un porcentaje de las remuneraciones que el empleador debe aportar al
organismo administrador mensualmente, quedando este ltimo obligado a entregar ciertas prestaciones
preventivas como capacitaciones y asesoras, atenciones mdicas integrales en caso de accidentes del trabajo
(incluyendo trayecto) o enfermedades profesionales (relacin directa con el trabajo) y subsidios por incapacidad
laboral en caso de incapacidad temporal, e indemnizaciones y pensiones en caso de incapacidad permanente.
En 1980 se cre el sistema de capitalizacin individual con la promulgacin del Decreto Ley 3.500 y conjuntamente
mediante el Decreto 3.502 fue creado el Instituto de Normalizacin Previsional (INP) para regular los fondos con

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que el Estado debera suplementar los dficit que necesariamente se produciran con motivo de la puesta en
marcha del nuevo rgimen previsional.
Entre los aos 1982 y 1990 se integraron al INP todas las entidades previsionales, salvo la Caja de Previsin de la
Defensa Nacional y la Direccin de Previsin de Carabineros de Chile, que continuaron en calidad de organismos
previsionales separados y con financiamiento estatal.
El INP asumi la administracin de los regmenes previsionales existentes en las entidades fusionadas, hacindose
cargo del activo, pasivo patrimonial y obligaciones de cada una de ellas, conformndose como un organismo
autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio de duracin indefinida, que se relacionaba con el Supremo
Gobierno a travs del Ministerio del Trabajo y Previsin Social y se rega por el Decreto Ley N 3.502 de 1980, la
Ley N 18.689 de 1988, por su Estatuto Orgnico contenido en el D.F.L. 17 de 1988.
Entre las funciones del INP estaba la administracin de la Ley 16.744 sobre Seguro contra Accidentes del Trabajo y
Enfermedades Profesionales, respecto de las empresas y empleadores que no se encontraban afiliados a una
mutualidad de empleadores.
En el ao 2006 se dict la ley 20.123 que estableci regulaciones a las empresas principales que utilicen mano de
obra en rgimen de subcontratacin, incorporando la obligacin de vigilar el cumplimiento por parte de dichos
contratistas o subcontratistas de la normativa relativa a higiene y seguridad, debiendo para ello implementar un
sistema de gestin de la seguridad y salud en el trabajo para todos los trabajadores involucrados, cualquiera que
sea su dependencia, cuando en conjunto agrupen a ms de 50 trabajadores. Adems, la empresa principal tiene la
obligacin de confeccionar un reglamento especial para empresas contratistas y subcontratistas (destinado,
esencialmente, a establecer las acciones de coordinacin entre los distintos empleadores que concurren a la obra
o faena) y velar por la constitucin y funcionamiento de un Comit Paritario y un Departamento de Prevencin de
Riesgos para la obra o faena, cuando el nmero de trabajadores totales presentes en sta as lo indique.
Esta normativa ha tenido un positivo impacto en la gestin de seguridad y salud en el trabajo especialmente en
sectores como la minera, la industria y la construccin, sin embargo, estas exigencias obligatorias para las
empresas que cuenten con contratistas no lo son para las empresas que no los tengan, an cuando desarrollen los
mismos procesos productivos y tengan iguales o mayores niveles de riegos.
El ao 2008, en el marco de la Reforma Previsional que cre el Instituto de Previsin Social (IPS), la Ley 20.255 del
Ministerio del Trabajo y Previsin Social, estableci en su artculo 61 que a contar de la fecha en que entre en
funciones el IPS, el Instituto de Normalizacin Previsional pasar a denominarse Instituto de Seguridad Laboral
desempeando las funciones referidas a la Ley 16.744, que hasta esa fecha desempeaba el INP.
En Chile no se dict una Ley de Prevencin como en otros pases, por lo que la normativa sobre gestin de
seguridad y salud qued establecida en algunos artculos de la propia ley 16.744 y en varios decretos supremos
emanados de distintos ministerios, siendo los ms importantes del DS 594 del Ministerio de Salud y el DS 72 del
Ministerio de Minera.
Se ha sostenido tradicionalmente que el sistema chileno es exitoso por mostrar una tendencia sostenida a la baja
en la tasa de accidentabilidad desde un 35,3% el ao 1968 hasta un 4,3% el ao 2003, sin embargo, desde hace
algunos aos tanto los expertos como los trabajadores coinciden en que esos datos son discutibles e incompletos.
Hacer diagnsticos completos y detallados de la situacin del pas en materia de seguridad y salud en
el trabajo es particularmente difcil, no solo por la amplitud del tema, sino tambin por la falta de
estadsticas. En particular, faltan estadsticas que integren los resultados de las Mutuales y el ISL (ex
INP); falta informacin sobre los sectores no cubiertos por el seguro (principalmente trabajadores
independientes e informales); y, en parte por problemas en los sistemas de calificacin de origen, faltan
estadsticas confiables respecto de las enfermedades profesionales. Adems, no hay estadsticas

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agregadas referidas a la accin de fiscalizacin. Finalmente, por diferencias en las metodologas de
calculo, las estadsticas nacionales no son, en muchos casos, directamente comparables con las
internacionales.
Por otra parte, para hacer un diagnostico que identifique las causas de los resultados que se observan,
se requiere de estudios que permitan identificar las causalidades entre polticas, estrategias, y acciones
determinadas y resultados, tarea que estaba fuera del mbito de trabajo de la Comisin. Este tipo de
anlisis es muy importante pues los resultados en trminos de accidentes y fatalidades no solo se
pueden explicar por la influencia del marco institucional, sino tambin por cambios en las formas de
produccin; en la estructura de edad y gnero de la poblacin; cambios en la escala de produccin; y
cambios en la participacin de sectores econmicos. Por ejemplo, la tendencia hacia la baja en la tasa
de accidentes del trabajo en Chile podra ser un resultado que se explique no solo por las caractersticas
del sistema de seguridad laboral, pero tambin (y, eventualmente, en parte importante) por el
reemplazo de medios mecnicos de produccin por otras formas basadas en la electrnica; por el
aumento en la participacin del empleo en el sector servicios (con menor tasa de siniestros); y por la
apertura de la economa al comercio internacional. Mirando hacia adelante, sin duda estos mismos
factores, junto con el aumento en la participacin de mujeres en la fuerza de trabajo y el
envejecimiento de la poblacin ocupada, tendrn efectos sobre siniestralidad, cualquiera sea el marco
institucional que prevalezca. (Comisin Asesora Presidencial de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2010)

3. SITUACIN EN EL G OBIERNO D EL PRESIDENTE PIERA . 2010 - 2014


3.1. EL CASO MINA SAN JOS DEMUESTRA QUE LA INSTITUCIONALIDAD FISCALIZADORA NO FUNCIONA
El 5 de agosto de 1010 fue el accidente en la Mina San Jos, donde quedaron atrapados en un derrumbe a 700
metros de profundidad, 33 trabajadores durante 70 das.
Este caso en particular demostr que la institucionalidad fiscalizadora no est funcionando como debera.
En forma previa al accidente la empresa haba sido inspeccionada por las 4 entidades con competencias:
1.
2.
3.
4.

Inspeccin del Trabajo Copiap


Autoridad Sanitaria (AS) Copiap
SERNAGEOMIN Atacama
Asociacin Chilena de Seguridad, (ACHS) como organismo administrador de la Ley 16.744 Atacama

Todos constataron infracciones, pero ninguna tom medidas que evitaran que se produjera el derrumbe.
Las dos primeras tienen facultades para clausurar una faena en estos casos.

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Los informes de la Asociacin Chilena de Seguridad (ACHS) a la minera San Esteban se remontan al ao 2001, y
versan sobre problemas de estabilidad de las galeras y escasa seguridad en las faenas, el ltimo estudio se hizo
tras la cada de un planchn que le provoc una herida contusa
en la zona lumbar al trabajador Jorge Galleguillos, el 1 de junio
de 2010, un mes antes de otra cada de roca que le amput
una pierna a Gino Corts. Solo dos meses despus, el 5 de
En forma previa al
agosto se producira el accidente que dej atrapados a los 33
accidente de los 33
mineros.

mineros la empresa haba


sido inspeccionada por las
4 entidades con
competencias:

Segn la informacin proporcionada por la ACHS, la mina


registraba desde hace mucho tiempo una gran cantidad de
eventos, fundamentalmente por cadas de roca, agreg adems
que en cuanto a las condiciones de riesgo que generaron el
accidente del 05 de agosto, en varias oportunidades informaron
el riesgo que exista en la mina a la empresa, pero no siempre
fueron escuchados, al respecto seal expresamente:


Inspeccin del
Trabajo Copiap

"La empresa siempre adquiri compromisos de mejora, los que


no siempre se cumplieron, debido a lo cual a su juicio la causa
basal del accidente fue siempre el mal estado de la mina."


Autoridad Sanitaria
(AS) Copiap

En junio de 2010, la Asociacin Chilena de Seguridad, emiti el


informe 227, que advierte a los dueos de la Minera San
Esteban del riesgo de derrumbe en la mina San Jos y seala a
la empresa que "deba asegurar procedimientos de fortificacin,
ubicando a los equipos de trabajo en sitios que puedan ser
seguros ante cualquier riesgo. Vale decir, se pidi que la
empresa afirmara la mina. No slo se detectaron falencias de
seguridad en la estructura de la mina, sino adems en la
presencia de gases txicos al interior del socavn, revelando
altas concentraciones de dixido nitroso y monxido de
carbono, que "superaban las normas" y que ponan en riesgo la
salud de los trabajadores, segn las pesquisas de la ACHS.
(Alinco, 2010)


SERNAGEOMIN
Atacama

Asociacin Chilena
de Seguridad, (ACHS)
Atacama como organismo
administrador de la Ley
16.744
Todos constataron
infracciones, pero ninguna
tom medidas que
evitaran que se produjera
el derrumbe.

A pesar de estas consideraciones la Autoridad Sanitaria de


Copiap mediante Resolucin N 2225/2010 del 28 de junio de
2010, autoriz la reanudacin de faenas, sealando:
3.- Con fecha 28 de Junio de 2010 se verifica que la
empresa ha dado cumplimiento a lo requerido subsanando
las deficiencias encontradas de acuerdo a lo dispuesto en
el inciso quinto del artculo 76 de la Ley N 16 744.

Las dos primeras tienen


facultades para clausurar
una faena en estos casos.

4. -La conveniencia de ordenar la reanudacin de faenas


interrumpidas, a objeto de normalizar el proceso de
produccin de la empresa y dar continuidad a las labores
propias de su giro. (MINSAL Autoridad Sanitaria Atacama
Res. 2225, 2010)

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El 09 de julio de 2010, la Inspeccin del Trabajo de Copiap, determin en su resolucin de multas N 6279/10/42
que la mina presentaba los siguientes factores de peligro:
".....incumplimiento de las condiciones generales de seguridad de los lugares de trabajo e implica no
tomar las medidas necesarias para proteger la vida, salud, y en general, la integridad fsica de los
trabajadores"...." No cumplir el Comit Paritario de Higiene y Seguridad las funciones de su
competencia, consistentes en investigar las causas de los accidentes y enfermedades profesionales..."
El SERNAGEOMIN, por su parte, haba considerado indispensable para la seguridad de la faena minera, la
construccin y escaleramiento de la chimenea, sin embargo inexplicablemente permiti el funcionamiento sin su
existencia.
En efecto, autoriz la continuacin de las labores en el nivel 75 y la construccin de la rampa al nivel 60, como
trabajos previos a la reapertura total de la mina San Jos, pese a que el informe geotcnico solicitado an no
haba sido entregado. Luego, a travs de una resolucin se procedi a la reapertura total de la mina y durante el
desarrollo de la primera visita inspectiva se dio cuenta de las psimas condiciones de ventilacin del yacimiento.
A raz de dicho informe se dio un plazo para mejorar el sistema de ventilacin y, segn lo informado a la Comisin
Investigadora, tampoco se llev a cabo.
Otro ejemplo de la conducta de incumplimientos de parte de los ejecutivos y de la inexplicable benevolencia del
servicio para con ellos es que en las visitas inspectivas de fiscalizacin del SERNAGEOMIN no se encontraron
fundaciones para la instalacin de los generadores elctricos y la descarga de mallas se consider ineficiente como
fortificacin. Es decir, el fiscalizador hace presente en sus informes de inspeccin las malas condiciones de
seguridad de la faena y, an as, dicha informacin no signific la paralizacin de las faenas en atencin a los
nuevos compromisos asumidos por sus ejecutivos.
Posteriormente en el Informe de Investigacin del accidente concluy que la causa directa del mismo fue (Servicio
Nacional de Geologa y Minera SERNAGEOMIN, Pg. 40)
En base a los antecedentes reunidos y a la informacin contenida en este informe, se pueden formular
las siguientes causas del accidente:
Colapso de las cajas en los caserones en un sector de la mina, que bloquearon la Rampa Principal,
desde el Nivel 135 hasta el Nivel 190.
El evento corresponde a un derrumbe progresivo de las paredes, causado porque las dimensiones de
los rajos (caserones) alcanzaron un radio hidrulico mayor al que permita el macizo rocoso, por no
respetarse las dimensiones mximas del diseo.
Este incumplimiento pudo ser originado por sobre excavacin y explotacin indiscriminada (parcial o
total) de pilares y placas (sin control geotcnico). Existe evidencia en el tiempo, de colapsos de puentes
y pilares en los niveles superiores de la Mina. (Cmara de Diputados, Comisin de Minera y Energa,
2010)

3.2. CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIN DE LA CMARA DE DIPUTADOS


Las medidas preventivas de seguridad laboral y fortificacin de faenas mineras eran consideradas por
la empresa como un costo de produccin y no como una inversin indispensable para el desarrollo de la
industria.

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La necesidad de obtener prontas utilidades habra llevado
a que los dueos exigieran a travs de sus jefes de mina
que los trabajadores se comieran los pilares del
yacimiento y los puentes para extraer el mximo posible de
minerales, debilitando estructuralmente la mina hasta su
desplome, dejndolos atrapados en un refugio.

En el Informe de
Investigacin se concluy
que:

Muchos ejecutivos de empresas intentan reducir al


mnimo la inversin en seguridad de faenas para
incrementar sus utilidades principalmente en la mediana
minera, que no cumple con los estndares de la gran
minera ni con el conocimiento experiencial de los
pirquineros o pequeos mineros, y con ello crece de
manera inversamente proporcional el riesgo de accidentes
del trabajo o el empeoramiento de las condiciones
laborales de su recurso humano. El sistema reacciona ante
esta realidad entregando a entidades intermedias,
denominadas mutualidades, la facultad de promover y
supervigilar la adecuacin de las faenas laborales de las
empresas a la normativa vigente, a fin de mejorar las
condiciones de salubridad y seguridad laboral.

1.- Los principales


responsables son los
empleadores que
privilegiaron la produccin
sobre la vida de los
trabajadores
2.- La mutualidad que
privilegi la relacin
comercial con la empresa,
pese a haber constatado
las irregularidades

La relacin que existe entre la mutual y la empresa es


una comercial, en que la empresa es el contratante y
mandante de la mutual, razn por la cual un incremento
de exigencias de seguridad laboral planteadas por la
mutualidad respectiva podra motivar el cese de su
relacin contractual con la empresa exigida. Esta situacin
de promocin contenida o consensuada entre mutual y
empresa apareja un efecto indeseado para los
trabajadores, donde stos sufren la peor parte, su
desproteccin.

3.- La falta de
coordinacin entre las
autoridades laboral,
sanitaria y minera
permiti la reanudacin
de faenas pocos das
antes del derrumbe

Por otro lado, el Estado adopta mecanismos de


fiscalizacin a travs de organismos pblicos creados por
ley con facultades para ello. El SERNAGEOMIN, la Direccin
del Trabajo y las secretaras regionales ministeriales de
Salud son algunas de las entidades facultadas para
fiscalizar el cumplimiento de la normativa vigente relativa a
la seguridad de las faenas mineras, la seguridad laboral y la
sanitaria, segn corresponda. Las formas de ejercer dicha
fiscalizacin en la industria minera se reglan en
resoluciones que la Comisin tuvo a la vista.

El Informe de la
Contralora, por su parte,
concluy que el
SERNAGEOMIN no hace
seguimientos a los
compromisos de las
empresas y no aplica
sanciones frente al
incumplimiento.

En dicho informe se seala expresamente que el


SERNAGEOMIN es uno de los responsables del accidente, como
asimismo, la falta de rigurosidad en la coordinacin entre las
autoridades laboral, sanitaria y el SERNAGEOMIN para la
reapertura del ao en curso.

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Mantener cerrada la faena era atribucin tanto del SERNAGEOMIN como de la Inspeccin del Trabajo
o el Servicio de Salud, de conformidad a lo preceptuado en la ley N 16.744 que establece normas sobre
accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. En efecto, los artculos 23, 26, 27, 28 y 37 de la
ley orgnica de la Direccin del Trabajo sealan entre las facultades del Director Regional y de los
fiscalizadores, la posibilidad de ordenar el cierre inmediato de faenas cuando est en juego la seguridad
del trabajador.
La reapertura fue ordenada por la resolucin nmero N 2.225 de fecha 31 de Julio de 2010 del
entonces Secretario Regional Ministerial de Salud de la regin de Atacama don Ral Martnez, a quien
corresponda legalmente, por haberla cerrado. (MINSAL Autoridad Sanitaria Atacama Res. 2225,
2010)
Argument en ese documento que se haba dado cumplimiento a las medidas correctivas ordenadas
por el SERNAGEOMIN. Sin embargo, stas no incluan un informe geotcnico que disipara sospecha
alguna sobre la calidad geotcnica del yacimiento. El instrumento pblico sirvi de base a los ejecutivos
de la mina San Jos para exigir a sus trabajadores el reinicio de las faenas, las que slo cinco das
despus colapsaran con el accidente que motiva esta Comisin. (Cmara de Diputados, Comisin de
Minera y Energa, 2010)

3.3. CONCLUSIONES DE LA COMISIN DE SEGURIDAD EN EL TRABAJO. 30 MEDIDAS


Luego del suceso Mina San Jos el Gobierno de la poca conform una Comisin de Seguridad en el Trabajo
presidida por la Ministra del Trabajo y Previsin Social, que en diciembre de 2011 entreg su informe final con 30
recomendaciones en torno a cinco mbitos primordiales: una poltica nacional de seguridad en el trabajo, los
estndares, la fiscalizacin, la prevencin y el seguro de accidentes y enfermedades profesionales.
La Comisin recibi a organizaciones sindicales, gremiales, empresariales, pblicas y de expertos y sostuvo
reuniones o video conferencias con otras 20 entidades, entre ellas la Organizacin Internacional del Trabajo, la
Unin Europea, el Ministerio del Trabajo de EE.UU. y el Ministerio del Trabajo de la Provincia de Ontario, Canad.
(Comisin Asesora Presidencial de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2010)

3.3.1. Poltica Nacional de Seguridad en el Trabajo


1.
2.
3.
4.

Fijacin de esa poltica.


Evaluar la ratificacin del Convenio 187 de la OIT sobre seguridad y salud en el trabajo.
Crear un Consejo Ministerial de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Crear un Consejo Consultivo de Seguridad y Salud en el Trabajo, integrado por trabajadores, empleadores
y expertos.
5. Reformar la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO).
6. Establecer un Sistema Nacional de Informacin de Seguridad y Salud en el Trabajo.

3.3.2. Estndares
7. Crear un proceso para definir y actualizar regularmente las normas de seguridad y salud laboral segn los

riesgos de cada sector productivo, caractersticas de las empresas y realidades regionales (hoy existen
ms de 32 estndares, algunos genricos y otros especficos para distintos sectores econmicos, sin
considerar las normas del INN)

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3.3.3. Fiscalizacin
8. Centralizar la fiscalizacin, para lo cual se presentan dos alternativas:
a) Crear una Direccin de Seguridad Laboral en el Ministerio del Trabajo y Previsin Social o,
b) Centralizar en la actual Direccin del Trabajo la fiscalizacin de las normas comunes a todos los sectores.

9. Mejorar la fiscalizacin, unificando criterios y sistemas, fomentando la fiscalizacin de tipo preventiva,

creando un libro digital con el historial de cada empresa, y creando protocolos de inspeccin segn el tipo
de denuncia.
10. Obligar a las empresas a hacerse una autoevaluacin anual en seguridad y salud laboral.
11. Mejorar el rgimen de sanciones.
12. Las Mutuales y el Instituto de Seguridad Laboral (ISL) debern recomendar al empleador la suspensin de
faenas en caso de riesgo vital o inminente y grave, comunicando de inmediato esta situacin al organismo
fiscalizador.

3.3.4. Prevencin
13. Desarrollar un programa voluntario de certificacin de competencias para los trabajadores en seguridad y
salud.

14. Incentivar a las empresas a autoevaluarse y a crear planes de mejora voluntarios.


15. Incluir incentivos a la capacitacin en prevencin de riesgos, especialmente para las MYPIMES, usando la
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.

franquicia del SENCE.


Fortalecer el rol de las Mutuales para capacitar y hacer operativos a los Comits Paritarios.
Estudiar la autorizacin para constituir Comits Paritarios en el sector martimo-portuario, lo que hoy no
est permitido.
Que los trabajadores puedan nombrar un monitor de seguridad en empresas con menos de 26 y hasta 10
trabajadores.
Departamentos de Prevencin de Riesgos
Que sea obligatorio formar un Departamento de Prevencin de Riesgos en las empresas segn los grados
de siniestralidad y riesgos de la misma, y no slo segn el nmero de trabajadores.
Que las empresas puedan externalizar los servicios de prevencin de riesgos manteniendo un ejecutivo
responsable - cuando as lo estimen.
Extender los programas de capacitacin del Ministerio del Trabajo a dirigentes sindicales, incluyendo
materias de seguridad y salud ocupacional.
Que prevencionistas de riesgos inscritos en la SUSESO puedan validar mapas de riesgo, diseo y aplicacin
de planes de accin de empresas. Ello permitira lograr rebajas en las tasas del seguro y obtener
fiscalizaciones asistidas.

3.3.5. Seguro
23. Que las Mutuales e ISL estn obligadas a describir los servicios preventivos que darn a las empresas en

los convenios de adhesin que debern establecer con ellas.


24. Crear un Fondo Concursable para financiar proyectos de diagnstico y planes de prevencin en empresas
medianas y pequeas.

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25. Extender el uso de programas CORFO al financiamiento de inversiones en prevencin y la certificacin de


empresas medianas y pequeas en materias de prevencin de riesgos.

26. Incluir la prevencin laboral en la educacin bsica, media, tcnica y universitaria.


27. Se propone evaluar tres cambios al funcionamiento de las Mutuales:
Bajar el requisito de 20 mil trabajadores exigido a los gremios que patrocinan la formacin de una Mutual
(las tres existentes se crearon incluso antes de la dictacin de la Ley 16.744), y que las mutuales ya no estn
obligadas a construir infraestructura mdica propia.
Autorizar a las empresas para que compren el servicio de prevencin con otras entidades expertas distintas
a las Mutuales, usando incluso para ello parte de la cotizacin del seguro.
Permitir a las compaas de seguros de vida ofrecer tambin el seguro de accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales.

28. Eliminar la distincin entre obrero y empleado en el ISL.


29. Analizar el rol que debera asumir el ISL en un sistema de seguridad y salud laboral reformado.
30. Estudiar cambios a la forma de fijacin de la prima del seguro, con el objetivo principal de estimular la
inversin de las empresas en prevencin.

3.4. INICIATIVAS LEGALES APROBADAS


3.4.1. Decreto N 72 de 2011. Promulga el Convenio N 187 Sobre Marco Promocional para
la SST con vigencia en abril de 2012
El Convenio N 187 sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo (OIT, 2006) establece que
todo miembro deber promover la mejora continua de la seguridad y salud en el trabajo con el fin de prevenir las
lesiones, enfermedades y muertes ocasionadas por el trabajo mediante el desarrollo de:
o
o
o
o
o

Una Poltica Nacional.


Un Programa Nacional con objetivos, metas, plazos, prioridades y recursos.
Un Sistema Nacional o infraestructura legal e institucional para la aplicacin de la Poltica y los Programas.
Derechos, deberes y responsabilidades de todos los actores bien definidas.
Cultura de Prevencin: el derecho a un medio ambiente de trabajo sano y seguro se respeta en todos los
niveles.

Todo ello en consulta con las organizaciones ms representativas de empleadores y de trabajadores y teniendo en
cuenta los principios recogidos en los instrumentos de la OIT.
El Convenio est vigente en Chile desde el ao 2012, sin embargo, a nuestro juicio, hasta la fecha el pas no cuenta
con una Poltica Nacional, ni un Sistema Nacional ni un Programa Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, y la
legislacin vigente y las propuestas de modificacin no dan cumplimiento al Convenio 187 de la Organizacin
Internacional del Trabajo ILO-OIT.
Adems, nuestro pas no ha suscrito otros importantes Convenios OIT sobre a materia, que son el C155 - Convenio
sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 y el C176 - Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995.
Teniendo en cuenta la estrecha interdependencia entre el Convenio nm. 155 y el Convenio nm. 187 deberan
desplegarse esfuerzos para promover la ratificacin de ambos instrumentos, conjuntamente. (OIT Estudio C155,
2009).
As lo seala expresamente el Informe Final de la Comisin de SST de la CUT. (CUT. Informe Final, 2010)

En relacin a la Poltica Nacional


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Durante el Gobierno del Presidente Piera el Ejecutivo elabor un Borrador de Poltica Nacional de SST, que no fue
dado a conocer a los involucrados ni publicado oficialmente, habiendo sido puesto a consideracin del Consejo
Consultivo para sus observaciones, el que se pronunci en junio de 2013, manifestando algunas observaciones.
(Consejo Consultivo de la SST, 2013)

En relacin al Sistema Nacional

Un Sistema puede definirse como un conjunto de elementos que actan armnicamente para la consecucin de un
objetivo. El sistema nacional de SST tiene por objetivo
desarrollar la Poltica y cumplir los Objetivos.
El Sistema Nacional de SST es la infraestructura (el marco
legal e institucional) que opera en materia de SST a nivel
nacional, es decir, todos los recursos a nivel nacional
disponibles para efectuar las diversas funciones
relacionadas con la SST. Los elementos ms importantes
que deben estar presentes en un Sistema son:

El marco regulatorio
actualmente vigente en
Chile no cumple
plenamente con las
caractersticas de un
Sistema y las deficiencias
no se subsanan con el
Proyecto de
Modernizacin de la Ley
16.744 (Boletn 8971-13)
actualmente en
tramitacin en la Cmara
de Diputados.

Autoridad(es) competente(s).
rgano consultivo tripartito en el mbito nacional.
Legislacin.
Mecanismos para garantizar el cumplimiento
(inspeccin).
Servicios de informacin y asesoramiento.
Servicios de Asesoramiento en SST.
Mecanismos de cooperacin bipartita a nivel de la
empresa.
Educacin y formacin.
Recopilacin y anlisis de informacin.
Instituciones relacionadas con accidentes del trabajo.
Mecanismos estratgicos para apoyar a las empresas.

Cada elemento debe tener definidas sus funciones y


sus relaciones (jerrquicas o funcionales) con los
elementos restantes.

Primero debe discutirse la


Poltica y luego deben
hacerse las modificaciones
a la legislacin que sean
necesarias.

El objetivo ltimo de un sistema nacional de SST es la


prevencin de todos los accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales. Sin embargo, cuando stos
ocurren, debiera ya estar establecido un rgimen de
accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que
brinde la ayuda apropiada y prestaciones monetarias. Estas
actividades relativas al seguro e indemnizacin (es decir,
no de prevencin) se pueden considerar ya sea como parte de un sistema nacional de SST, o como
complementarias a dicho sistema. (OIT. Plan de Formacin. Programa Nacional de SST, 2013).

El marco regulatorio actualmente vigente en Chile, no cumple plenamente con las caractersticas de un Sistema.
Las deficiencias no se subsanan con el Proyecto de Modernizacin de la Ley 16.744 (Boletn 8971-13) actualmente
en tramitacin en la Cmara de Diputados, cuyo ltimo movimiento fue el 4 de junio de 2013, cuando pas a
Comisin de Trabajo y Seguridad Social y a la Comisin de Hacienda, sin urgencia.

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Es necesario elaborar una nueva propuesta que permita contar con un Sistema Nacional de SST y que sea el fruto
del trabajo tripartito que defina la Poltica y por tanto el Sistema requerido para implementarla.
Primero debe discutirse la Poltica y luego deben hacerse las modificaciones a la legislacin que sean necesarias.

En relacin al Programa Nacional

El Programa debe ser adecuado y suficiente para dar cumplimiento a la Poltica en forma incremental y bajo un
marco de mejora continua. Para ello debe incluir prioridades, objetivos y metas para el mejoramiento de la SST
dentro de un plazo determinado, junto con indicadores para la evaluacin del progreso.
El cumplimiento del Programa debe ser obligatorio para todos los actores del Sistema: Estado, organismos
administradores, empresas y trabajadores, los que debern actuar en forma coordinada y supeditar sus acciones a
las prioridades y focos establecidos.

3.4.2. Comit de Ministros para la Seguridad y Salud en el Trabajo. Decreto N 20 del


Ministerio del Trabajo y Previsin Social 2011
o
o
o
o

El Comit inici su trabajo el da 6 de enero del ao 2012.


Es presidido por el Ministro del Trabajo y Previsin Social.
Est integrado, adems, por los Ministros de Defensa Nacional; de Economa, Fomento y Turismo; de
Salud; de Agricultura; de Minera; y de Transportes y Telecomunicaciones.
Tiene como sus funciones: Asesorar, elaborar la Poltica, velar por la aplicacin de normas y estndares
coherentes con la Poltica, y armnicas entre distintas entidades y organismos con competencias para
dictarlas.

3.4.3. Consejo Consultivo para la Seguridad y Salud en el Trabajo. Decretos Ns 19 y 33 del


Ministerio del Trabajo y Previsin Social 2011
o
o

o
o

Inici sus funciones el da 15 de marzo de 2012.


Est integrado por cinco miembros, nombrados por el Presidente de la Repblica, uno de los cuales
deber pertenecer o haber pertenecido a organizaciones de empleadores; otro deber pertenecer o
haber pertenecido a organizaciones de trabajadores, contando ambos con experiencia en la
implementacin de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, o en materia laboral o de previsin
social, o en su promocin y proteccin. Los restantes tres Consejeros debern ser profesionales de
reconocida experiencia y trayectoria en el mbito de la seguridad y salud en el trabajo, o en materia
laboral o de previsin social, uno de los cuales asumir como Presidente del Consejo, a eleccin del
Presidente de la Repblica y mientras cuente con su confianza.
Funcin: Analizar y emitir informes con sus opiniones.
Integrantes: Hctor Humeres Noguer, Abogado, Presidente; Luis Morales Rojas, Constructor Civil,
Vicepresidente; Miguel ngel Salinas Santibaez, Electromecnico, en representacin de los trabajadores;
Cirilo Crdova de Pablo, Ingeniero Comercial y Agrnomo, en representacin de los empresarios; Carlos
Portales Echeverra, Ingeniero Comercial, acadmico.

Opiniones y sugerencias del Consejo Consultivo de SST


En el ao 2012 el CCdeSST se pronunci sobre la propuesta de modificacin de la Ley 16.744, encontrndose de
acuerdo en trminos generales y haciendo las siguientes sugerencias:

Reducir el plazo de revisin del listado de enfermedades profesionales;


Asegurar asesora para empresas pequeas y medianas;

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Rebajar el 10% de gastos de administracin de las mutualidades;


Clarificar responsabilidad del mas alto nivel de las empresas, gerencias y directorios en SST;
Propone una nueva redaccin para los Planes de Prevencin de las mutualidades;
Necesidad de dar independencia y autoridad al Monitor de Prevencin;
Uniformar cursos a los CPHS y retribuir a sus miembros;
Requisitos de los Jefes de DPR definidos en un DS de acuerdo al tipo de empresa;
Distinguir la aplicacin de la norma segn tamao de empresa.

En relacin al anteproyecto de estatuto orgnico de mutualidades sugiri:

Limitar el nmero de directores a 8, sin dieta y sin suplentes;


Que los directores representantes laborales no sean de los CPHS y se elijan por votacin directa;
Establecer un porcentaje mnimo para gastos de prevencin;
Facultades de la SUSESO sean similares a la de la SAFP.

En relacin a las modificaciones al C. Del Trabajo en materia de fiscalizacin:

Que se diga condiciones de seguridad y salud en el trabajo y no en las faenas;


La conveniencia de que los diversos organismos con competencias regulatorias mantengan actualizada la
normativa en sus pg. Web.;
Es posible que aunque se contraten ms personal a las Inspecciones del Trabajo, stas no estn en
condiciones de asumir la competencia exclusiva para reanudar faenas;
Contempla superposicin de facultades entre la SUSESO y la Direccin del Trabajo;
Se otorgan facultades amplsimas a las inspecciones del trabajo, manteniendo las facultades sectoriales
sin establecer la forma como se coordinarn;
Debe limitarse las facultades de interpretacin de la normativa previsional;

3.4.4. Modificacin de Ley Orgnica de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO).


Ley 20.691. Publicada D.O. 14.10.2013
Esta ley cre la Intendencia de SST, fortalece el rol de la Superintendencia de Seguridad Social y actualiza sus
atribuciones y funciones aprobada por
Funciones y atribuciones:
o
o
o

o
o
o

Sistematizar y proponer la estandarizacin de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo,


propendiendo a su uniformidad y su revisin peridica.
Administrar y mantener el SISESAT.
Elaborar la Memoria Anual del Sistema Nacional de Seguridad y Salud Laboral, que incluir los resultados
alcanzados, los principales hitos en el desarrollo de la Poltica Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo,
y los avances que se registren en el logro de los objetivos, indicando niveles de cumplimiento de los
mismos y perspectivas para el futuro. Adems, recopilar, consolidar y sistematizar la informacin que
proporcionen los organismos administradores de la Ley N 16.744 y las diversas instituciones pblicas con
competencias en materias de seguridad y salud laboral, directamente o a travs del Sistema Nacional de
Informacin de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Cargos de acuerdo al Sistema de Alta Direccin Pblica.
La constitucin de sociedades y organismos filiales de las instituciones de previsin social sometidas a la
vigilancia integral de la Superintendencia de Seguridad Social deber ser autorizada por ese organismo.
Se incrementan las multas a los Consejeros, Directores, Vicepresidentes y Administradores de todas las
instituciones sometidas a su fiscalizacin, que no dieren cumplimiento a sus instrucciones o dictmenes, a

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o

15.000 Unidades de Fomento. Se agrega que las sanciones administrativas se aplicarn sin perjuicio de las
responsabilidades penales.
Se establece un procedimiento sancionatorio ms complejo y extendido que lo previsto anteriormente.
Acerca del personal directivo, se aumenta de 7 a 10 por ciento el personal a contrata de esa
Superintendencia, al que se le pueden encomendar funciones de carcter directivo.

3.5. INICIATIVAS LEGALES RECHAZADAS


3.5.1. Creacin de una Superintendencia de Minera. (Boletn 7848-08)
Los parlamentarios de la Concertacin rechazan el proyecto porque:
o
o
o
o

De aprobarse perjudicara a la pequea minera con multas de hasta 10.000 UTM y debe legislarse en
forma separada.
SERNAGEOMIN no tiene recursos suficientes para fiscalizar.
Elimina COCHILCO.
No se consider la opinin de los trabajadores.

3.6. INICIATIVAS LEGALES PENDIENTES


3.6.1. Ley Orgnica de mutualidades (Boletn 8573-13). 6 de septiembre de 2012
Est en segundo trmite constitucional en el Senado.
Fundamentos y principales cambios propuestos:
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o

44 aos sin modificaciones.


80,25% de los trabajadores afiliados al Seguro Social est en una mutualidad.
Bsqueda de equilibrio entre sus objetivos econmicos y sociales.
Buenas prcticas de los gobiernos corporativos.
Garantizar el destino de los recursos para los fines propios.
Resguardar la entrega de las prestaciones.
Regular conflictos de intereses.
Asegurar transparencia de la informacin.
Regular uso de informacin reservada.
Regular el rol de las Juntas de Adherentes.
Inversiones de Fondos de Reservas.
Fusiones, intervencin y disolucin.
Slo podrn rechazar una solicitud de adhesin o afiliacin por razones de insuficiente infraestructura
para entregar las prestaciones que obliga la ley en la localidad donde se desempeen los trabajadores
respectivos, previa autorizacin expresa de la Superintendencia de Seguridad Social.
Se regula tambin las causales para excluir de una mutualidad a una entidad empleadora adherente o a
un trabajador independiente afiliado. En particular, para tomar esta decisin el directorio de las
mutualidades slo podr invocar el incumplimiento grave y reiterado de las medidas de prevencin de
riesgos y el atraso por ms de dos meses en el pago de las cotizaciones de la ley N 16.744.

3.6.2. Reforma a la Ley 16.744 (Boletn 8971-13). 4 de junio de 2013


Pasa a Comisin de Trabajo y Seguridad Social y a Comisin de Hacienda. Sin urgencia.

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Principales cambios propuestos:
o
o

o
o
o
o

o
o

Separa binomio (Instituto de Seguridad Laboral (ISL) y Servicios de Salud), poniendo trmino a la distincin
entre obreros y empleados.
Que las Mutualidades de Empleadores constituyan reservas para respaldar todas sus obligaciones futuras,
derivadas tanto de las contingencias esperadas como de las inesperadas, tanto para prestaciones
econmicas como curativas
Que el 100% de la Reserva de Pensiones de las mutualidades est respaldada con los instrumentos
financieros sealados en las letras a), b), c), d), e) e i) del artculo 45 del Decreto Ley N 3.500, de 1980.
Evaluacin de incapacidades permanentes (invalidez) en cada organismo administrador.
Perfeccionamiento de las disposiciones referentes a las prestaciones econmicas.
Mantencin del monto de la pensin de los pensionados por invalidez de la ley N 16.744, al momento en
que se pensionen por vejez. El organismo administrador que se encontraba pagando la respectiva pensin
de invalidez de la ley N 16.744 ser responsable, cuando corresponda, de financiar y enterar un
suplemento en la cuenta de capitalizacin individual, administrada por una Administradora de Fondos de
Pensiones.
Que para el clculo de las indemnizaciones y pensiones se entienda por sueldo base mensual el promedio
de las remuneraciones o rentas, sujetas a cotizaciones, incluido el incremento establecido en el decreto
ley N 3.501 de 1980, percibidas por el asegurado en los ltimos doce meses calendario inmediatamente
anteriores al accidente o al diagnstico mdico en caso de enfermedad profesional, atendido que en seis
meses pudiera no reflejarse adecuadamente los reales ingresos de un trabajador, producto de factores
tales como la alta rotacin en el empleo y la heterogeneidad de remuneraciones que se devengan en el
curso de una relacin laboral.
Mantiene normativa de Gestin de SST. Explicita la obligacin central de los empleadores de proteger la
salud y seguridad de sus trabajadores (manteniendo la norma del art. 184 del C. del T.). Para esto se
incorpora como parte fundamental de la labor de los empleadores la gestin de la prevencin de los
riesgos, debiendo identificarlos, evaluarlos y, sobre estas bases, planificar, ejecutar y evaluar acciones
tendientes a evitarlos o controlarlos, considerando las condiciones de seguridad y salud de los sitios de
trabajo.
Investigacin de accidentes. Se propone la obligacin del empleador de asegurar que se investiguen las
causas de los accidentes del trabajo y que se implementen las medidas correctivas que correspondan y
para los organismos administradores, la obligacin de asistir tcnicamente a las empresas y a los Comits
Paritarios, mediante una pauta comn de investigacin.
Se establece que el empleador debe mantener un registro de acciones en seguridad y salud en el trabajo.
En faenas con 10 a 25 trabajadores, un gerente, administrador o un trabajador, con conocimientos o
formacin profesional o tcnica en prevencin de riesgos o, en su defecto, un asesor externo con estas
calificaciones, asumir las funciones que la ley asigna al Comit Paritario de Higiene y Seguridad.
Que sern obligaciones de los trabajadores velar por su propia seguridad, as como por la seguridad de
cualquiera que pueda verse afectado por sus actos u omisiones en el lugar de trabajo; cumplir las normas
establecidas por el empleador para prevenir la ocurrencia de accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales; utilizar correctamente los dispositivos de seguridad existentes, entre otras.
Que los organismos administradores debern proporcionar asistencia tcnica a la entidad empleadora
para la gestin de la prevencin de los riesgos del trabajo y colaborar con la entidad empleadora en la
investigacin de las causas de los accidentes del trabajo, entre otras labores.
Que los organismos administradores debern establecer Planes de Prevencin de Riesgos del Trabajo para
dirigir y coordinar sus actividades preventivas, controlar su ejecucin, evaluar la efectividad de las
actividades realizadas, mantener los respectivos registros e informar a la autoridad competente, de
acuerdo a las instrucciones que al efecto imparta la Superintendencia de Seguridad Social.

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o
o
o

Autoevaluacin peridica y mapas de riesgos en las empresas con 10 o ms trabajadores.


Sistema de Gestin de Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST) en empresas con ms de 50 trabajadores.
Departamento de Prevencin de Riesgos (DPR) en todas las empresas con ms de 100 trabajadores,
pudiendo externalizar funciones.
Si hay agentes de riesgo de enfermedades profesionales los organismos administradores podrn
incorporar a programa de vigilancia.
La paralizacin de labores por riesgo inminente queda en manos de los organismos administradores por
resolucin fundada notificada personalmente al empleador y aviso al fiscalizador, quien puede
mantenerla o levantarla.
Otorga a la Superintendencia la potestad para sistematizar y proponer la estandarizacin de la normativa
sobre seguridad y salud en el trabajo, a fin de lograr su consistencia
Fiscalizacin de empresas: Concentra facultades de fiscalizacin a empresas en la Direccin del Trabajo
(DIRTRAB) con facultad de suspensin inmediata de labores y de contratar fiscalizaciones externas.
Las futuras modificaciones al DS 594 sern firmadas por el Ministerio de Salud y Trabajo.
Fiscalizacin de entidades pblicas: en las Autoridades Sanitarias.
Modifica el Cdigo del Trabajo y el Cdigo Sanitario.

4. SITUACIN EN EL GOBIERNO D E LA PRESIDENTA BACHELET


4.1. PROGRAMA DE GOBIERNO
En relacin a la SST el Programa de Gobierno 2014-2018 seala:
Adems, debemos avanzar hacia una cultura que previene, controla y reduce los riesgos laborales,
implementando una Poltica Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo que incorpora activamente a
los actores y moderniza la institucionalidad, lo que est en coherencia con el Convenio 187 y con las
propuestas que hacemos a continuacin. (Bachelet, 2014).

4.2. DILOGOS TRIPARTITOS Y COLOQUIOS DESARROLLADOS DURANTE 2014


En cumplimiento de su programa el gobierno, se ha planteado:
fortalecer las instituciones de fiscalizacin y control de la aplicacin de la legislacin laboral y de la
proteccin de los derechos individuales y colectivos de los trabajadores y de los empleadores; impulsar
el rediseo institucional y modernizacin de la Direccin del Trabajo, dotndola de mayores
atribuciones, mejorando sus capacidades tcnicas e identificando funciones claves en su organizacin
interna; y avanzar adems, hacia una cultura que previene, controla y reduce los riesgos laborales,
implementando una Poltica Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo que incorpora activamente a
los actores y moderniza la institucionalidad.
La Poltica Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (PNSST) permitir al pas avanzar en la
disminucin de accidentes laborales y enfermedades profesionales, a travs de un cambio cultural que
busque dar un salto hacia la prevencin de los riesgos.
Bajo esta premisa y con la finalidad de dar cumplimiento a la implementacin del Convenio N 187 de la
OIT. Sobre el Marco Promocional para la Seguridad y Salud en el Trabajo, el Ministerio del Trabajo y
Previsin Social, a travs de la Subsecretara de Previsin Social, con la colaboracin de la Direccin del
Trabajo, y el Instituto de Seguridad y Salud Laboral, se encuentra en el proceso de formulacin de la
Poltica Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, en el marco del dialogo social tripartito.

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El proceso de formulacin e implementacin de la Poltica Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo,
consta de tres etapas:

Declaracin escrita de la Poltica Nacional Sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (PNSST). Una vez
sometida a consideracin y aprobacin por la Presidenta de la Repblica, la PNSST contendr los
lineamientos que permitirn desarrollar una estrategia permanente orientada a prevenir los accidentes
laborales, las enfermedades profesionales, representando la base del compromiso que el gobierno, los
trabajadores y empleadores asumen en la promocin, prevencin y proteccin de la salud y seguridad de
los trabajadores.
Construccin del Perfil Nacional sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (2015-2016). Durante los aos
2015-2016 se desarrollar un diagnstico completo del sistema nacional de seguridad y salud en el
trabajo. Este diagnstico permitir determinar el estado del arte, as como las fortalezas y debilidades de
nuestro sistema de proteccin contra riesgos laborales, identificando las brechas, inconsistencias e
insuficiencias en materias tales como normativa, institucionalidad, fiscalizacin, capacitacin,
coordinacin institucional, asistencia tcnica y vigilancia en la salud ocupacional.
Elaboracin e implementacin del Programa Nacional sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (2016-2017).
Una vez obtenido el Perfil Nacional se establecer el Programa Nacional que contendr las metas,
prioridades, recursos, indicadores de evolucin, plazos y responsabilidades, para dar cumplimiento a la
Poltica Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Para desarrollar la primera etapa de formulacin de la poltica, la Subsecretara de Previsin Social en


concordancia con los postulados de la OIT, defini los siguientes principios:
a) El proceso de formulacin de la PNSST deber fundarse en el DIALOGO SOCIAL TRIPARTITO, en
virtud de lo cual participarn las organizaciones ms representativas de empleadores y trabajadores, y
los organismos estatales relacionados con la proteccin de la seguridad y salud de los trabajadores.
b) El proceso de consulta tripartita deber considerar la visin de las ORGANIZACIONES REGIONALES
debido a la diversidad productiva diferenciada que existe en las distintas regiones del pas. Para lo
anterior se implementaron talleres en todas las regiones, donde participaron representantes de
empleadores, trabajadores y de organismos del Estado. (MINTRAB, 2015)
En el proceso de dilogo se llevaron a cabo 32 talleres regionales tripartitos, en los que participaron 1.128
delegados, entre agosto y noviembre de 2014 y en marzo de 2015 entreg un informe con los resultados del
proceso, denominado DILOGOS TRIPARTITOS REGIONALES PARA LA FORMULACIN DE LA POLTICA NACIONAL
DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO.
En paralelo, entre septiembre y noviembre de 2014, la Subsecretara de Salud Pblica del Ministerio de Salud llev
a cabo, en 6 regiones, los Coloquios de Salud Ocupacional, 2014 con talleres regionales, con la participacin de
634 personas y 368 organizaciones, entregando en marzo de 2015 un informe con los resultados denominado
Propuesta del Sector Salud para el desarrollo de una Poltica Nacional de Salud, Seguridad y Calidad de Vida en el
Trabajo. (MINSAL, 2015)
En esta etapa, el Ministerio del Trabajo y Previsin Social entregar una propuesta un borrador de Poltica al
Consejo Consultivo de SST entidad que deber elaborar la propuesta definitiva que se pondr a consideracin de la
Presidenta de la Repblica.

4.3. CONSEJO CONSULTIVO DE SST


Mediante DS 6 publicado en el DO del 30 de mayo de 2015 del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, la
Presidenta de la Repblica nombr a los miembros y al Presidente del Consejo Consultivo de SST, que son:

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1.
2.
3.
4.
5.

Guillermo Campero: Presidente. (profesional experto)


Mara Carolina Vargas. (profesional experto)
Hctor Humeres Noguer. (profesional experto)
Laura San Martn. Tajadores CUT
Ernesto Evans. Empleadores CPC

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5. DIAGNSTICO Y PROPUESTAS SOBRE LA INSTITUCIONALIDAD D E SST EN CHILE


5.1. MARCO REGULATORIO
5.1.1. Diagnstico
En Chile la normativa est disgregada y desactualizada. Al no haber ley de prevencin, esta materia est contenida
en algunos artculos de la ley del Seguro, Cdigo del Trabajo y en varios Decretos Supremos y Decretos Exentos
emanados de distintos ministerios, con distintos criterios por lo que no forma un Sistema, est dispersa, es poco
consistente, desactualizada y muy poco pedaggica.
El hecho que no exista una ley de prevencin favorece que los empleadores, sobre todo las pequeas y medianas
empresas que no tienen acceso a una formacin o asesora experta, esperen que la mutual a la que se encuentran
afiliados haga la prevencin.
En algunos pases, el marco regulatorio en materia de SST adolece de problemas estructurales. En
lugar de un corpus legislativo pleno y jerrquico, existen textos regulatorios dispersos, con brechas,
con contenidos que se superponen, incluso, en ocasiones, con disposiciones contradictorias. Todo esto
crea confusin entre los responsables (provocando incertidumbre legal) y dificulta el cumplimiento de
las obligaciones. Para evitar este problema, debe existir un
solo marco legislativo bsico, implementado a alto nivel,
de modo que pueda servir como contexto para las
En Chile la normativa est
regulaciones restantes, fijando las obligaciones generales
de los empleadores, as como los derechos y obligaciones
disgregada en muchos
de los trabajadores.
Los principales desafos con respecto a las leyes y
regulaciones en SST son:

cuerpos legales inconexos,


desactualizados y
contradictorios.

Deben quedar cubiertos por los reglamentos todos los


riesgos para la SST, incluyendo los nuevos y
Por ello, los empleadores,
emergentes.
sobre todo las pequeas y
Se deben armonizar los reglamentos dispersos sobre
medianas empresas, no
SST emitidos por distintas autoridades.
Todos los grupos de trabajadores deben estar cubiertos
tienen acceso a una
por los reglamentos.
formacin que les permita
Se deben enmendar y corregir los vacos,
superposiciones o disposiciones contradictorias que
conocer sus obligaciones
surjan por la falta de un marco regulatorio bsico nico
en esta materia y esperan
y por las normativas emitidas por distintos
que la mutual a la que se
departamentos de gobierno.
Se debe esclarecer la incertidumbre jurdica que es
encuentran afiliados
fruto de reglamentos carentes de calidad o de la
haga la prevencin.
inexistencia de un proceso riguroso de enmienda.
El enfoque recomendado para la gestin de SST
necesita apoyo logstico y tcnico para que se complete
con xito. (OIT. Plan de Formacin. Programa Nacional de SST, 2013)

5.1.2. Propuesta
A continuacin un esquema general del marco regulatorio que proponemos y un diagnstico y propuestas
especificas.

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5.2. GARANTA CONSTITUCIONAL


5.2.1. Diagnstico
En el mbito constitucional, la seguridad y salud en el trabajo slo se incorpora expresamente en las
reformas del ao 1970, junto a otros conceptos bsicos de derecho social, recogiendo los lineamientos
normativos previos del Cdigo Sanitario - DFL 725/67- y de la Ley 16.744/67, sobre Accidentes del
Trabajo y Enfermedades Profesionales. La Constitucin Poltica de la Repblica (CPR) de la poca le
otorga reconocimiento expreso dentro del Derecho a la Seguridad Social, sealando en lo pertinente
que:
La ley debe cubrir especialmente los riesgos de prdida, suspensin o disminucin involuntaria de la
capacidad de trabajo individual, muerte del jefe de hogar o cesanta involuntaria, as como el derecho a
la atencin mdica preventiva, curativa o de rehabilitacin en caso de accidente, enfermedad o
maternidad y el derecho a prestaciones de los jefes de hogar.
Con estas reformas se estatuyen tambin los deberes del Estado de mantener un seguro social de
accidentes para asegurar el riesgo profesional de los trabajadores y, de velar por la salud pblica y el
bienestar higinico del pas. Estos se incorporan dentro de un compromiso estatal ms amplio: el de
adoptar todas las medidas que tiendan a la satisfaccin de los derechos sociales, econmicos y
culturales necesarios para el libre desenvolvimiento de la personalidad y dignidad humana, para la
proteccin de la colectividad y para propender a la equitativa distribucin de la renta nacional.

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La nueva CPR (1980), en paralelo a las reformas estructurales que se imponen en los mbitos
econmicos y polticos, responde a las concepciones neoclsicas sobre el rol subsidiario del Estado en
materia de derechos econmicos y sociales. Junto con la privatizacin de la previsin social, se suprime
toda referencia a la seguridad y salud en el trabajo. El tema se incorpora, implcitamente, en la garanta
constitucional del derecho a la proteccin de la salud. (OIT - MINTRAB, 2011)

5.2.2. Propuesta
Incorporar una garanta constitucional explcita del derecho un ambiente de trabajo sano y seguro, lo que es
responsabilidad del empleador y compromete al Estado en una adecuada regulacin, fiscalizacin y resolucin de
conflictos y aseguramiento en caso de accidente del trabajo y enfermedad profesional.

5.3. DELITO DE SST


5.3.1. Diagnstico

El empleador tiene una posicin de garante sobre la vida e integridad fsica de sus trabajadores, esto
implica que sea no slo responsable civil y administrativamente, sino que tambin pueda responder
penalmente por los accidentes y enfermedades del trabajo sufridos por los trabajadores.
En Chile no existe un delito penal especfico para los accidentes y enfermedades del trabajo, y se aplica
por consiguiente el inciso primero del artculo 492 del Cdigo Penal, una norma general de cuasidelito,
que requiere copulativamente la ejecucin de un hecho o una omisin con mera imprudencia o
negligencia ms la infraccin de reglamentos.
La infraccin de reglamentos nos remite a la normativa extrapenal, que nutre el contenido del deber de
cuidado, amplindolo a todo a lo que el sujeto activo estuvo obligado, concibiendo un concepto amplio
de reglamentos, que incluye todas aquellas normas que regulan la actividad que se desarrolla.
Para determinar que el accidente o enfermedad fue producido por el actuar negligente del empleador,
se requiere probar una relacin causal entre la omisin de respetar las normas de seguridad y salud en
el trabajo y el resultado de dao, y en definitiva si el incumplimiento de los deberes de garante genera
un resultado jurdicamente desaprobado, saliendo de los lmites del riesgo permitido, y si ste es
imputable al empleador. (Alvear Vargas, 2013)
Muy pocos casos son investigados por el Ministerio Pblico, y menos an sancionados, y si se hace es
utilizando la figura del cuasidelito que no permite sancionar las acciones u omisiones de alto potencial de
dao como fue por ejemplo lo ocurrido en la Mina San Jos,
por ello, dado que los trabajadores salvaron sin lesiones fsicas
no hubo condenas penales, adems la figura del cuasidelito
Si en Chile, hubiera un
permite salidas alternativas con acuerdos econmicos
reparatorios que ponen termino al caso sin llegar a juicio.
delito de peligro relativo a

la SST, como lo hay en


otros pases, el accidente
de la Mina San Jos y
tantos otros, no quedaran
sin sancin penal

En el mbito penal se observan dificultades para hacer


efectiva la responsabilidad del autor de los cuasidelitos
laborales, esencialmente en materia probatoria, toda vez
que dadas las especiales circunstancias en las que tienen
lugar, la existencia del elemento esencial para configurar
un cuasidelito, la culpa, no se logra establecer
claramente, no logrando que se configure el tipo o bien

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no logrando identificar al autor directo de los hechos, circunstancia determinante toda vez que la
responsabilidad penal es personal, no resultando posible formalizar cargos ni aplicar sanciones.
(Alinco, 2010)
De acuerdo a datos publicados por SERNAGEOMIN en los aos 2011 y 2012 fallecieron por accidentes del trabajo
54 trabajadores. Realizada una investigacin en las Bases de Datos de la Fiscala del Ministerio Pblico de Chile, se
pudo constatar que en menos de un 4% de ellos, que equivale a 2 casos ha habido una sentencia condenatoria (61
y 41 das de presidio), 2 se encontraban pendientes a diciembre de 2014 y los dems terminaron por las causas
1
que se indican en el siguiente cuadro.



Por otro lado, en lo que se refiere a las sanciones existentes a las infracciones al deber de cuidado y a
las normas de seguridad que el empleador cometa con ocasin de sus acciones u omisiones culpables y
que no ocasionen daos objetivos a un determinado trabajador, actualmente slo son castigadas con
multas en beneficio fiscal y al recargo en el monto de las cotizaciones que debe cancelar, situacin que
no contribuye a incentivar la implementacin de las condiciones de seguridad debidas, si no que muy
por el contrario, provocan un efecto de impunidad toda vez que pese al impacto y lesividad social que
provocan, no reciben una sancin acorde con su gravedad, por la ausencia de la determinacin del tipo
penal adecuado.
No obstante la existencia actual de normas y figuras legales establecidas en el derecho comn, que
permiten hacer efectiva la responsabilidad civil y penal del autor de ilcitos culposos ocurridos con
ocasin de las relaciones contractuales de trabajo y de las infracciones a la normativa legal vigente, es
importante considerar que estamos en presencia de daos que han sido ocasionados en un contexto de
especiales circunstancias, esto es una relacin laboral, y cuyos daos por lo mismo abarcan un amplio
espectro, el que no slo se limita a daar los bienes jurdicos de una persona determinada, sino
tambin a bienes jurdicos que son de propiedad de las sociedad toda, considerados adems de valor
esencial para la convivencia de sus miembros, cuya regulacin, en consideracin a estas especiales
caractersticas de asimetra entre las partes involucradas y de impacto en la sociedad, ha sido entregada
por nuestro ordenamiento jurdico a una normativa especialmente diseada en conformidad a esta
naturaleza, cuyos preceptos son de orden pblico y conforme a ello irrenunciables.

1

Investigacin propia en Bases de Datos de la Fiscala Nacional del Ministerio Pblico (Vargas, M.C. 2013).

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Legislaciones modernas han avanzado en esta
materia, tal como se sealara en el proyecto de ley
presentado en el ao 2003 (boletn 3332-07) "Existe
una fuerte tendencia en el orden comparado en la
tutela penal que introduce ilcitos penales que tutelan
a los trabajadores. Lo anterior puede apreciarse en el
Cdigo penal espaol de 1995 (artculos 311 a 318,
Ttulo XV, bajo la rbrica de los delitos contra los
derechos de los trabajadores, modelo seguido en esta
propuesta), el Cdigo Penal Francs (Captulo V,
seccin 3a, sobre las condiciones de trabajo
contrarias a la dignidad de la persona, artculos 225-
13 a 225-16), el Cdigo punitivo del Per de 1991
(Captulo Vil, bajo la denominacin de la violacin a la
libertad de trabajo en su artculo 168) y como ltimo
ejemplo significativo, entre otras legislaciones, el
Cdigo Penal Argentino (Ttulo V de los delitos contra
la libertad, seccin cuarta artculos 158 y 159, como
delitos contra la libertad de trabajo y de asociacin.
(Alinco, 2010)

Propuesta de la CUT
Avanzar para establecer,
como lo hace el Cdigo
Penal Espaol y en otros
pases, la penalizacin de
las conductas
empresariales negligentes
en materia de seguridad y
prevencin. (Central
nica de Trabajadores de
Chile CUT, 2010)

Al respecto la CUT ha sealado que propone Avanzar para establecer, como lo hace el Cdigo Penal Espaol y en
otros pases, la penalizacin de las conductas empresariales negligentes en materia de seguridad y prevencin.
(CUT. Informe Final, 2010)

5.3.2. Propuesta
Agregar un prrafo 17 al Ttulo VI del Libro Segundo del Cdigo Penal.
7. Delitos contra la seguridad del trabajo
Artculo 341 bis.- Los que con infraccin de las normas de seguridad y salud en el trabajo, no faciliten los medios
necesarios para que los trabajadores desempeen su actividad bajo riesgo controlado, poniendo con ello en
peligro grave su vida, salud o integridad fsica o psquica, sern castigados con... (Alinco, 2010)

41

5.4. LEY DE SST


5.4.1. Diagnstico
La mayora de los pases tienen leyes que se ocupan de SST, por ejemplo: la Ley de las Fbricas o la Ley de Salud y
Seguridad en el Trabajo o ley de Prevencin de Espaa, Per, Venezuela, Panam, Mxico, Salvador y muchos
otros.
En Chile, la normativa sobre organizacin y gestin de la SST en las empresas o faenas est contenida en algunos
artculos de la ley del Seguro, algunos artculos del Cdigo del Trabajo, otras leyes y muchos decretos, circulares,
rdenes de servicio y jurisprudencia administrativa, sin una sistematicidad ni coherencia, de lo que se deriva no
pocos problemas de interpretacin y grandes dificultades para su adecuada difusin y comprensin por parte de
los expertos en prevencin, mdicos, abogados y otros especialistas y con mayor razn por empleadores y
trabajadores.
Una de las principales razones que explican los problemas que presenta la Seguridad y Salud en el Trabajo (SST) en
nuestro pas, es que la falta de una ley de prevencin que establezca exigencias y mecanismos para el control de
los riesgos en las empresas, ha generalizado el error de creer que el Seguro contemplado en la Ley 16.744 es El
Sistema de Proteccin chileno; que las mutuales son las llamadas a desarrollar las acciones de prevencin y que la
prevencin se limita a dar charlas, cascos y bototos, esto es, un cumplimiento meramente documental y formal
como tener una carta con la formacin del Comit Paritario aunque nunca siquiera se renan, un experto
contratado a veces a honorarios que va tarde mal y nunca y no tiene poder de decisin en la empresa y un
reglamento interno que copiaron de alguna parte y no lo ha ledo nadie. Y si estn obligados a contar con Sistema
de Gestin de SST, lo han entregado a empresas consultoras externas y se transforma en un sistema meramente
documental, sin integracin a la operacin productiva y la toma de decisiones.
El deber de proteccin del empleador contempla la responsabilidad objetiva emanada de una norma contemplada
en el Cdigo del Trabajo (art. 184) que exige al empleador tomar todas las medidas para proteger la vida e
integridad de los trabajadores, lo que implica que est
obligado a realizar todas las acciones preventivas que est
en condiciones de ejecutar y no meramente el
La falta de una ley de SST
cumplimiento del requisito legal (culpa levsima para los
trabajadores propios y leve del principal hacia los
origina la creencia de que
contratistas).
Los estndares de seguridad y salud, en general son
equivalentes los internacionales, sin embargo no siempre
son respetados por falta de cultura preventiva, por
privilegiar la produccin y el control de costos, por falta de
conocimiento y falta de fiscalizacin.

el empleador delega la
prevencin de las
mutualidades y que
cumple con dar charlas,
castos y bototos y con un
cumplimiento documental
meramente formal.

El pas no cuenta con un sistema de revisin de los


proyectos productivos en forma previa a su aprobacin en
esta materia, como existe por ejemplo en materia
ambiental, por lo que en muchas ocasiones las
instalaciones no cumplen con la normativa incluso desde su
construccin e implementacin, y la escasa o nula fiscalizacin lleva a que tampoco sean detectadas las
condiciones subestndares producida, entre otras cosas, por la obsolescencia de las instalaciones y la inadecuada o
nula mantencin.
Respecto de la difusin y la cultura preventiva, este tema ha estado ausente de la agenda pblica y los medios de
comunicacin, no forma parte de las mallas curriculares en ninguna de las etapas de la educacin de nios, jvenes
y profesionales, no hay difusin ni capacitacin estructurada y sistemtica, la participacin de los trabajadores a
travs de los Comits Paritarios no tiene fuerza por falta de incentivos, los sindicatos no se involucran, no es tema

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en las negociaciones colectivas, los estilos de liderazgo empresarial jerarquizados privilegian la productividad por
sobre la prevencin y la participacin.
No es casual que cuando la prensa comunica de un accidente en una faena o en la carretera no diga en ningn
momento que es un accidente del trabajo ni haga referencia a la existencia de una normativa especial al respecto.
La falta de cultura preventiva no slo impacta en la seguridad laboral, tambin afecta la seguridad en general con
altas tasas de accidentes de trnsito y nuestra salud comn, con alta incidencia de enfermedades prevenibles,
altos ndices de obesidad y enfermedades asociadas al sedentarismo y adicciones.

5.4.2. Propuesta
Dictar una ley de SST con la finalidad de:

Establecer los derechos, obligaciones, roles y funciones de empleadores, trabajadores y rganos de


participacin.
Establecer un procedimiento normativo nico, obligatorio y participativo para las actualizaciones y nuevas
regulaciones.
Establecer que la prevencin de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales es responsabilidad
ineludible de la entidad empleadora y que la gestin de identificacin y control de peligros, agentes y
condiciones debe estar integrada a la gestin propia de la empresa en toda la organizacin.
Definir los procesos productivos que se consideran peligrosos y se sometern a una gestin, regulacin y
fiscalizacin especial.
Definir los instrumentos de promocin y prevencin de riesgos, obligatorios segn tipo de faena o
proceso productivo.

5.5. PROCESO NORMATIVO


5.5.1. Diagnstico
No existe un proceso normativo establecido. En ocasiones los ministerios convocan a algunos actores a la discusin
de normas tcnicas, en otras no. Algunas veces los ministerios se coordinan para las nuevas regulaciones o
actualizaciones, otras no. No se garantiza la consulta a los trabajadores, empleadores, expertos y universidades.
Las principales normas estn contenidas en el Cdigo Sanitario, el Cdigo del Trabajo y la Ley 16.744, varios
Decretos Supremos reglamentarios y una gran cantidad de normas de distinto rango como simples decretos,
resoluciones, circulares, guas tcnicas, protocolos y dictmenes emanadas de a lo menos 5 ministerios.
Las Normas sobre prevencin de riesgos no protegen adecuadamente a los trabajadores, estn
dispersas, son desordenadas y no guardan armona y coherencia. (MINSAL Documento Borrador, 2005)
Actualmente, estn vigentes 32 normas originadas en nueve entidades distintas (sin considerar las
normas del Instituto Nacional de Normalizacin y del Instituto de Salud Publica) que establecen
requisitos especficos que deben cumplirse, tanto a nivel general como de algunos sectores econmicos
en particular, para observar determinadas condiciones de seguridad y salud laboral (Comisin Asesora
Presidencial de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2010)
Un buen ejemplo de lo confusa y contradictoria que es la legislacin es la exigencia de contar con un Reglamento
2
Interno. El sitio web de la Direccin del Trabajo explica esa confusa situacin de la siguiente manera:

2

http://www.dt.gob.cl/consultas/1613/w3-article-99186.html

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Segn lo previsto en el artculo 153 del Cdigo del Trabajo, el empleador que tenga contratado
normalmente 10 o ms trabajadores permanentes tiene la obligacin de confeccionar un reglamento
interno de orden, higiene y seguridad. Ahora bien, por otra parte, la ley 16.744 (Art. 67) que establece
el Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales y el Decreto Supremo N 40 de 1969,
establecen la obligacin de contar un Reglamento Interno de Higiene y Seguridad. Respecto de las
materias sobre higiene y seguridad que debe contener el reglamento interno, debe tenerse presente las
disposiciones establecidas en el Decreto Supremo N 40, de 1969, que aprob el Reglamento sobre la
Prevencin de Riesgos Profesionales.
De lo antes dicho se desprende que segn sea el nmero de trabajadores de la empresa, el empleador
podra tener obligacin de contar con dos reglamentos internos, por una parte, el que exige el artculo
153 del Cdigo del Trabajo, que es un Reglamento Interno de Orden, Higiene y Seguridad, que lo debe
tener todo empleador que tiene contratados a 10 o ms trabajadores permanentes y, en segundo lugar,
el que exige artculo 67 de la Ley 16.744, sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales,
que es el Reglamento Interno de Higiene y Seguridad que lo debe tener todo empleador sin importar el
nmero de trabajadores que tenga contratados. Cabe indicar que si el empleador estuviere obligado a
tener los dos reglamentos internos mencionados, podra cumplir con tal obligacin si confecciona uno
solo que contenga tanto las materias sealadas en el Cdigo del Trabajo como aquellas relativas a las
normas sobre prevencin y seguridad exigidas por la ley 16.744 y el Reglamento sobre prevencin de
Riesgos. Ahora bien, existen ciertas diferencias entre ambos reglamentos internos que pueden
resumirse de la siguiente forma:


La duplicidad de funciones a partir de una multiplicidad de rganos pblicos con competencias debera ser resuelta
de acuerdo al mandato de coordinacin y eficiencia de la funcin pblica, contenido en la ley 18.575, Orgnica
Constitucional de Bases Generales de Administracin del Estado, que dispone textualmente al respecto:
Artculo 5: Las autoridades y funcionarios debern velar por la eficiente e idnea administracin de los medios
pblicos y por el debido cumplimiento de la funcin pblica.
Los rganos de la Administracin del Estado debern cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la
unidad de accin, evitando la duplicacin o interferencia de funciones.

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El artculo 23 por su parte, seala que el Presidente de la Repblica puede encomendar a un Ministro la
coordinacin de las actividades y el artculo 39
dispone que en caso de contienda de competencia
entre ministerios resolvern los respectivos
Propuesta de la CUT
ministros y si no hay acuerdo el Presidente de la
Repblica.

Establecer un sistema de generacin


de normas sobre salud e higiene del
trabajo en que la elaboracin de las
mismas sea realizada por comits
tcnicos tripartitos, antes de la
puesta en discusin pblica para toda
la sociedad. Los representantes en las
comisiones tcnicas de generacin de
normas debern ser nominados por
las organizaciones de trabajadores
ms representativas en el pas
(Central nica de Trabajadores de
Chile CUT, 2010)

Estas normas sin embargo, no han sido utilizadas


para resolver las contiendas de competencias que
se producen permanentemente entre el
Ministerio de Salud y el Ministerio del Trabajo.
La CUT ha sealado la necesidad de
Establecer un sistema de generacin de
normas sobre salud e higiene del trabajo en
que la elaboracin de las mismas sea
realizada por comits tcnicos tripartitos,
antes de la puesta en discusin pblica para
toda la sociedad. Los representantes en las
comisiones tcnicas de generacin de
normas debern ser nominados por las
organizaciones de trabajadores ms
representativas en el pas (Central nica de
Trabajadores de Chile CUT, 2010)

5.5.2. Propuesta
Establecer un procedimiento normativo nico, obligatorio y participativo para las actualizaciones y nuevas
regulaciones a cargo del Comit de Ministros, con participacin del Consejo Asesor Nacional y bajo la direccin
tcnica de la Superintendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Toda la legislacin emanada de cualquier ministerio que afecte o tenga relacin con la SST deber ser puesta en
conocimiento del Consejo de Ministros a fin de evitar contradicciones y hacer las adecuaciones y sistematizaciones
pertinentes al marco regulatorio.

5.6. ESTADSTICAS DE SINIESTRALIDAD


5.6.1. Diagnstico
Tres entidades pblicas con competencias en la materia publican estadsticas de accidentabilidad. Las cifras de
trabajadores fallecidos no coinciden, lo anterior puede deberse a que:

La Superintendencia de Seguridad Social slo considera trabajadores cubiertos por el Seguro de acuerdo
al giro de la empresa empleadora, esto es, no considera trabajadores informales que no cotizan, y a los
trabajadores contratistas que fallecen prestando servicios en otras faenas los incluye en la categora del
giro de su empresa empleadora, de tal manera que si un trabajador de una empresa que presta servicios
profesionales en una mina subterrnea fallece en una colisin vehicular al interior mina, se registra en la
categora SERVICIOS.
MINISTERIO DE SALUD incluye trabajadores desprotegidos.

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SERNAGEOMIN, incluye trabajadores propios y contratistas en faenas mineras, sin relacin al giro de la
empresa empleadora.

O tambin puede deberse a distintos criterios:

SERNAGEOMIN registra la fatalidad el ao de ocurrencia del accidente y Superintendencia de Seguridad


Social el ao de ocurrencia del fallecimiento.
Superintendencia de Seguridad Social registra todos los accidentes considerados y cubiertos por el Seguro
y SERNAGEOMIN nicamente los que considera como accidentes mineros de acuerdo a sus parmetros.

Los accidentes reportables para las 3 instituciones tambin difieren:


Para la SUSESO deben reportarse de inmediato los que:

Provoquen la muerte del trabajador en forma inmediata o durante su traslado a un centro asistencial
Obligue a realizar maniobras de reanimacin, u
Obligue a realizar maniobras de rescate, u
Ocurra por cada de altura, de ms de 2 mts., o
Provoque, en forma inmediata, la amputacin o prdida de cualquier parte del cuerpo, o
Involucre un nmero tal de trabajadores que afecte el desarrollo normal de la faena afectada

Para el SERNAGEOMIN deben reportarse e investigarse los que:

Los que hayan causado la muerte de uno o ms trabajadores


Fractura de cabeza, columna vertebral y caderas
Amputacin de mano, pie o parte importante de estas extremidades
Ceguera, mudez o sordera total
Quemaduras susceptibles de ocasionar invalidez parcial o total
Intoxicaciones masivas
Toda lesin grave con el potencial de generar invalidez total y permanente
Los hechos que, aun cuando no hubieren ocasionado lesiones a los trabajadores, revistan un alto
potencial de danos personales o materiales, tales como: incendios, explosin, derrumbes, estallidos
masivos de rocas, colapso de acopios, emergencias ambientales y otras emergencias que hayan requerido
la evacuacin parcial o total de la mina u otras instalaciones.

Para el MINSAL deben reportarse e investigarse los accidentes que produzcan:

Toda lesin que una persona sufra a causa o con ocasin del trabajo, o en el trayecto desde o hacia su
trabajo, con resultado de muerte
Fracturas de cualquier parte del cuerpo
Traumatismos encfalocraneano definidos en la gua clnica N49/2007Auge-GES-MINSAL
Politraumatizados definidos en la gua clnica N59/2007Auge-GES-MINSAL
Intoxicacin por cualquier sustancia qumica
Quemaduras graves definidas en la gua clnica N55/2007Auge-GES-MINSAL
Trauma ocular grave definido en la gua clnica Auge-GES-MINSAL
Toda lesin grave con el potencial de generar invalidez parcial o total

El concepto de incidente tambin es distinto:


Para el SERNAGEOMIN es un evento no deseado que produce cualquier tipo de prdidas.

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Para el MINSAL es un suceso acaecido en el curso del trabajo o en relacin con el trabajo, en el que la persona
afectada no sufre lesiones corporales, o en el que estas solo requieren cuidados de primeros auxilios. Hay que
sealar que para el Seguro Social, de acuerdo a la jurisprudencia de la SUSESO, si el trabajador ha requerido
asistencia medica de cualquier tipo y se constatan lesiones aunque no sean incapacitantes se deben registrar como
accidentes del trabajo sin tiempo perdido por lo que hay una discrepancia de criterios para ambas entidades
reguladoras y fiscalizadoras.
Para la SUSESO los incidentes sin lesiones no son eventos reportables o investigables ya que no tienen relevancia
para el Seguro Social.
Estadsticas de accidentes
De acuerdo a los datos publicados por la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) los principales resultados
de los ltimos aos muestran:
1. Accidentes del Trabajo
En el ao 2014 ocurrieron 187.932 accidentes del trabajo en las mutualidades, lo que se traduce en
una tasa de 4,0 accidentes del trabajo por cada 100 trabajadores protegidos en las mutualidades
(menor tasa de accidentes del trabajo en el periodo 2005-2014).
Se observa un aumento en el promedio de das perdidos por efecto de accidentes de trabajo (18,1 das
perdidos en promedio en el ano 2014), registrando un crecimiento promedio anual de 7,0% entre el ano
2005 y 2014.
Existe variabilidad en la tasa de accidentes del trabajo entre las mutualidades. En particular, en el ano
2014 el IST alcanz una tasa de 5,1 accidentes del trabajo por cada 100 trabajadores protegidos, la
MUSEG tuvo una tasa de accidentabilidad del trabajo de 4,2 y la ACHS registr una tasa de 3,5.
En el ao 2014, las actividades econmicas que presentan una tasa de accidentabilidad del trabajo
mayor que el promedio nacional son Industria (5,8%), Transporte (5,7%), Agricultura (5,0%),
Construccin (4,6%) y Comercio (4,5%). Por otro lado, las actividades Servicios (2,7%), EGA (1,8%) y
Minera (1,5%) se sitan bajo la tasa de accidentes del trabajo promedio nacional.
2. Accidentes de Trayecto
El nmero de accidentes de trayecto en el ao 2014 fue de 47.745 casos. Entre 2005 y 2014 el nmero
de accidentes del trabajo present una variacin de 30% (crecimiento promedio anual de 2,9% en el
periodo).
En el ao 2014 los das perdidos promedio por accidentes de trayecto registran su mximo valor en los
ltimos 10 ao, con 24,5 das perdidos por cada accidente de trayecto, lo que se traduce en un
crecimiento de 60% de este indicador entre 2005 y 2014 (8,5% crecimiento promedio anual).

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Se observa que el da lunes se produce la mayor proporcin de accidentes de trayecto en el periodo
2010-2014. Adicionalmente, los das sbados y domingos presentan una baja proporcin de accidentes
de trayecto, lo que es consistente con el hecho que la poblacin que trabaja estos das es menor.
3. Accidentes Laborales Fatales
En el ao 2014 se produjeron 392 accidentes laborales que ocasionaron la muerte de trabajadores, de
los cuales 254 fueron accidentes de trabajo (65%) y 138 fueron accidentes de trayecto (35%).
Para el mismo ao, se registran las cifras ms bajas del quinquenio tanto para tasa de mortalidad por
accidentes del trabajo (4,5 por cada 100.000 accidentes) como para los accidentes de trayecto (2,5 por
cada 100.000 accidentes).
Los accidentes de trayecto resultan ms letales que los accidentes del trabajo. Para el ao 2014, el
ndice de letalidad muestra que se producen 102 accidentes fatales del trabajo por cada 100.000
accidentes, mientras que para los accidentes de trayecto esta cifra sube a 262 accidentes fatales de
trayecto por cada 100.000 accidentes.
Se tiene que uno de cada cuatro trabajadores que falleci en un accidente del trabajo en el ao 2014
haba tenido un accidente con anterioridad al evento fatal. (SUSESO, 2015)

El 2014 baj la tasa de


accidentes del trabajo de
trayecto y de fatalidad en
todos los rubros pero
suben los das perdidos
por accidente.
Se mantiene minera con
la accidentabilidad ms
baja y la fatalidad y los
das perdidos por
accidente ms altos.

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En el 60% de los
accidentes fatales tiene
participacin de algn
tipo de vehculo



Dado que las autoridades no publican los resultados de las investigaciones de los accidentes fatales no conocemos
sus causas, sin embargo la Superintendencia de Seguridad Social publica datos del tipo de accidente que nos
permiten saber que en el pas el 60% de los accidentes fatales tienen participacin de algn tipo de vehculos.
Esta informacin, aunque insuficiente, permitira focalizar un trabajo preventivo en los conductores de vehculos
tanto la operacin de vehculos en las operaciones mineras e industriales como en el sector transportes.
El Ministerio de Salud (MINSAL), por su parte, ha publicado las siguientes estadsticas nacionales de
accidentabilidad (Ministerio de Salud. MINSAL, 2014)

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Por su parte, el Servicio Nacional de Geologa Minera (SERNAGEOMIN), en sus estadsticas de accidentabilidad
minera, nos muestra que la tasa de fatalidad el ao 2013 subi en las dos categoras de empresas ms grandes y
baj en las 2 ms pequeas. En coherencia con lo anterior subi en las empresas regulares y baj en las empresas
irregulares. (Servicio Nacional de Geologa y Minera. SERNAGEOMIN, 2014)

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Enfermedades Profesionales

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En el ao 2014 se diagnosticaron 4.411 enfermedades profesionales en las mutualidades, lo que implica una
disminucin de 15% respecto al nmero de enfermedades profesionales diagnosticadas en el ao 2013. Dicha cifra
se traduce en una tasa de 0,09 enfermedades profesionales diagnosticadas cada 100 trabajadores protegidos en
las mutualidades, siendo esta la menor cifra anual observada para el perodo 2007- 2014 (Figura 4.1).


Estos datos se analizan a propsito de la calificacin de enfermedades en el punto 7.3.1. de este documento.

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Los das perdidos promedio por enfermedades profesionales presentaron un importante crecimiento en los
ltimos 8 anos (Figura 4.2). En efecto, entre 2007 y 2014 presentaron un crecimiento promedio anual de 14%.
Adicionalmente, las enfermedades profesionales generan un nmero mayor de das perdidos que los accidentes
del trabajo y de trayecto.

5.6.2. Propuesta
Centralizar la competencia para publicar estadsticas de SST en un solo organismo, recogiendo la informacin de
un sistema en lnea alimentado por todos los organismos involucrados de acuerdo a criterios establecidos en una
nica normativa legal o reglamentaria.

5.7. INVESTIGACIN DE ACCIDENTES


5.7.1. Diagnstico
Actualmente no existe investigacin tcnica de las causas de los accidentes del trabajo con la finalidad de tomar
acciones tendientes a controlar dichas causas y evitar su repeticin, salvo en el sector de la minera extractiva
regulada por el DS 72 a cargo del Servicio Nacional de Geologa y Minera SERNAGEOMIN.
En efecto, la investigacin de los accidentes es obligacin de los Comits Paritarios de Higiene y Seguridad que,
como se sabe, son comisiones bipartitas que existen al interior de la empresas que no cuentan con conocimientos
tcnicos en la materia.
La autoridad sanitaria e inspeccin del trabajo realiza ocasionalmente investigacin de los accidentes, pero no
existe una metodologa que asegure que ello tenga por objetivo determinar las causas bsicas y organizacionales
de los mismos y muchas veces las investigaciones se limitan a averiguar la forma como ocurrieron los eventos y las

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responsabilidades del propio trabajador o de alguna jefatura, ms que la secuencia de acciones u omisiones que
los produjeron.
Llama la atencin que existiendo informacin estadstica que nos indica que mas de la mitad de los accidentes
fatales de trabajo (sin contar trayecto) han estado relacionados con la conduccin de vehculos motorizados no
exista un proceso de investigacin por parte de la autoridad, que permita encontrar patrones comunes y adoptar
medidas de control con la finalidad de evitarlos a al menos disminuir su incidencia y gravedad.
La existencia de un programa nacional permitir orientar las medidas preventivas mediante un trabajo integrado
de las distintas polticas sectoriales que participan en la determinacin y control de las jornadas de trabajo, el
control del consumo problemtico de alcohol y drogas, el cumplimiento de la normativa para el otorgamiento de
licencias de conducir, los estndares de vehculos motorizados, el mantenimiento de las vas, etc.

5.7.2. Propuesta
Se propone que la Direccin Nacional de SST investigue las causas de todos los accidentes graves y fatales y que
ello sirva de insumo para la planificacin del Programa Nacional y para la instruccin de medidas de control
especficas a las empresas.

5.8. ENTIDADES REGULADORAS Y FISCALIZADORAS


5.8.1. Diagnstico
En la mayora de los pases, la SST recae dentro de las responsabilidades de los Ministerios del Trabajo
y de Asuntos Sociales. En otros, la autoridad competente es el Ministerio de Salud. Suele suceder que
existan responsabilidades compartidas entre varias instituciones de gobierno y rganos con diferentes
funciones en materia de SST (o reas relacionadas), que dependen indistintamente de ministerios como
el del Trabajo o de Salud (o, a veces, de ministerios sectoriales en el mbito de la agricultura, minera
etc.), y que frecuentemente incluyen instituciones de seguridad social. En estos casos, es necesario
desplegar relaciones y mecanismos de coordinacin de manera tal que se abra paso a las sinergias o,
por lo menos, a la armona en la accin mediante la integracin y coordinacin en la implementacin
de las actividades. La forma ms comn de coordinacin es la participacin de todos los departamentos
de gobierno involucrados en SST en Conejos Nacionales Tripartitos.
En algunos pases, se ha creado una agencia autnoma especfica que desempea todas las funciones
de la autoridad competente en materia de SST, por ejemplo: la Autoridad de Salud y Seguridad en el
Trabajo de Malta, o la Oficina de Entorno Laboral de Suecia. (OIT. Plan de Formacin. Programa
Nacional de SST, 2013)
La OIT nos ha sealado que en ms de la mitad de los pases comprendidos en el Estudio de
Cumplimiento del C155 del ao 2009, los ministerios del trabajo siguen teniendo un papel importante,
e incluso central, en la formulacin y aplicacin de la poltica sobre SST, la administracin de la
legislacin pertinente y su aplicacin. Sin embargo, la divisin tradicional entre, por una parte, la
seguridad en el trabajo y, por otra, la salud en el trabajo implica a menudo que los ministerios a cargo
de la salud y de los servicios sociales tambin cumplen funciones y responsabilidades muy importantes,
en particular por lo que se refiere a los servicios de salud del trabajo y a las indemnizaciones por
accidente y enfermedad.
Por consiguiente, algunos pases han fusionado sus ministerios de trabajo, salud y servicios sociales,
como es el caso de Belars, pas donde el Ministerio de Trabajo y Proteccin Social es la autoridad

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nacional responsable de la aplicacin de la poltica y de velar por el cumplimiento de la legislacin sobre
SST y sobre proteccin social. En Finlandia, el Ministerio de Asuntos Sociales y Salud es la mxima
autoridad en lo que respecta a la SST. Japn fusion sus Ministerios de Salud y Trabajo en 2001, y
estableci el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar Social como autoridad central a cargo de la SST.
Otras autoridades encargadas de la administracin de diferentes reas de la actividad econmica que
requieren conocimientos tcnicos especficos, como la agricultura, la energa, la minera o el medio
ambiente, tambin pueden ocuparse de la SST. En los Estados Unidos, donde la minera es una actividad
econmica importante sometida a la jurisdiccin federal, el cumplimiento de la legislacin sobre
seguridad y salud en las minas es supervisado por la Administracin de Seguridad y Salud en las Minas
(MSHA), entidad que tiene su propio sistema de inspeccin.
En tales caso la administracin deber establecer disposiciones conformes a las condiciones y a la
prctica nacionales a fin de asegurar la necesaria coordinacin entre las diversas autoridades y los
diversos organismos encargados de dar efecto a las partes II y III del Convenio.
Aunque la creacin de mecanismos de coordinacin multilateral y cooperacin aportar coherencia y
eficiencia al funcionamiento de los sistemas nacionales de SST, el Convenio reafirma la necesidad
prioritaria de simplificar la coordinacin general. Tal es el Caso de Suecia, Cuba y Australia. (OIT
Estudio C155, 2009)
La Administracin debe ser capaz de definir claramente los roles y responsabilidades de sus diversas instituciones,
y dotarlas con suficientes recursos financieros y humanos, lo cual significa contratar personal que posea las
habilidades legales, tcnicas y cientficas necesarias; entregar capacitacin e informacin a los inspectores, adems
de suficientes estructuras administrativas, de oficina y de transporte para los objetivos de inspeccin y de hacer
cumplir la legislacin. Por ltimo, toda la administracin debe poseer un sistema de gestin moderno y eficiente,
que abarque materias de recursos humanos, financieros y de informacin, incluyendo la recopilacin y el anlisis
de datos e informacin relevantes.
Es difcil determinar, si se utiliza un criterio cuantitativo aplicable en trminos generales, los recursos
mnimos con que debe contar un sistema de inspeccin para desempear sus funciones. No obstante, el
objetivo principal est claro: el sistema de inspeccin debe ejercer un mnimo de presin sobre los
empleadores para que estn conscientes de que podran ser inspeccionados en cualquier momento. De
lo contrario, el sistema de inspeccin no tendra un efecto disuasivo que evite el incumplimiento de los
reglamentos de la SST en las empresas, lo que transforma el marco regulatorio en una declaracin de
intenciones sin aplicacin prctica.

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Respecto de la organizacin de la Inspeccin, la mayor parte de los requisitos bsicos o generales de la
SST, ya sean organizacionales o tcnicos (por ejemplo, la existencia de un Comit Paritario sobre SST, o
la altura de los pasamanos de una escalera) se pueden verificar fcilmente. No se necesita
conocimiento especializado para comprobar si estos requerimientos se cumplen o no. Sin embargo,
cuando los reglamentos profundizan en mbitos como la seguridad de las mquinas, riesgos elctricos o
exposicin a agentes qumicos y otros ms complejos, se necesita conocimiento especializado; en
muchos casos hay que contar con instrumentos especiales para medir ciertos parmetros como los
niveles de ruido, la concentracin de un
producto qumico en el entorno, etc. En estas
situaciones los inspectores deben poseer el
conocimiento adecuado sobre recursos tcnicos
o contar con el apoyo de personal que lo pueda
entregar.
La OIT opina:
Hay muchas formas de concebir un sistema de
inspeccin para SST.

La pluralidad en cuanto a sistemas de inspeccin


puede causar confusin entre los empleadores
debido a la atencin constante que se le presta a
la empresa por parte de distintos rganos con los
cuales deben cooperar, a veces, sin entender a
cabalidad cules son sus competencias
respectivas. Cada vez que surge este tipo de
problema, deben adoptarse las medidas
necesarias para separar las competencias y
armonizar los criterios de evaluacin, ya sea (de
preferencia) mediante cambios al marco
regulatorio, o a travs de la implementacin de
procedimientos para coordinar los sistemas de
inspeccin pertinentes.

La pluralidad en cuanto a
sistemas de inspeccin puede
causar confusin entre los
empleadores debido a la atencin
constante que se le presta a la
empresa por parte de distintos
rganos con los cuales deben
cooperar, a veces, sin entender a
cabalidad cules son sus
competencias respectivas. Cada
vez que surge este tipo de
problema, deben adoptarse las
medidas necesarias para separar
las competencias y armonizar los
criterios de evaluacin, ya sea (de
preferencia) mediante cambios al
marco regulatorio, o a travs de
la implementacin de
procedimientos para coordinar
los sistemas de inspeccin
pertinentes

Una categorizacin comn es la distincin entre


inspeccin especializada y generalista:
Inspeccin especializada: los inspectores se
encargan exclusivamente de supervisar las
condiciones de SST, y poseen el conocimiento y
los medios tcnicos para hacerlo; excepto en
casos especiales, no necesitan apoyo externo
(por ejemplo, Italia, Irlanda y Estados Unidos).
Bajo el modelo de inspeccin especializada, los
inspectores son autnomos, lo que evita
demoras, problemas de coordinacin y otras
dificultades inherentes a los esfuerzos de
cooperacin.
Por otra parte, se necesitarn otros inspectores
para supervisar las condiciones de trabajo

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restantes con todos los inconvenientes originados por inspecciones mltiples.
Inspeccin generalista: los inspectores cuentan con un amplio mandato que cubre la promocin de
condiciones justas de empleo y relaciones laborales, combate al trabajo ilegal y temas de seguridad
social incluyendo las condiciones generales de trabajo y de SST (por ejemplo, en Japn, Francia, Espaa
y Mxico). Las ventajas y desventajas inversas quedan de manifiesto; puede ser tan vlido como el
modelo anterior, siempre que los inspectores reciban ayuda tcnica de fuentes externas y posean el
mnimo conocimiento para entender los objetivos y el alcance de los criterios tcnicos establecidos en
los reglamentos.
Frecuentemente, los servicios de inspectora de mayor importancia para la SST se encuentran a cargo
del Ministerio del Trabajo. En algunos pases, principalmente en Asia y frica, dos diferentes servicios
de inspectora coexisten (o dos departamentos bajo el mismo servicio), uno es especializado en SST, y el
otro es general y trata sobre las condiciones generales de trabajo o las relaciones industriales. Estos
servicios de inspectora (o departamentos) normalmente dependen del mismo Ministerio, y tienen, o
deberan tener, una amplia cooperacin a nivel nacional y local.
Sin embargo, principalmente por razones histricas, muchos pases tienen servicios de inspeccin
adicionales con competencias en SST que dependen de diferentes departamentos de gobierno. Por
ejemplo, en algunos pases, el Ministerio de Salud a menudo asume la responsabilidad por la inspeccin
de los temas de salud en el trabajo y prevencin de enfermedades profesionales, mientras que la
inspeccin de los temas de seguridad queda bajo la responsabilidad del Ministerio del Trabajo. En otros
pases las entidades aseguradoras tambin estn facultadas para inspeccionar (Alemania y Francia). La
inspeccin de ciertas sustancias o condiciones especialmente peligrosas (por ejemplo la radiacin
ionizante), puede ser confiada a rganos especializados (Zambia). En algunos pases existen
inspecciones dentro de ministerios sectoriales (minera, pesca, agricultura, transporte o trabajadores
del sector pblico). En algunos pases, las autoridades locales y las municipalidades tienen la potestad
de inspeccionar, ya sea bajo sus propias normativas o bajo delegacin de las autoridades centrales
(por ejemplo, seguridad en caso de seguridad contra incendios). (OIT. Plan de Formacin. Programa
Nacional de SST, 2013).
En Chile, la institucionalidad est dispersa existiendo una diversidad de rganos pblicos con
competencias y atribuciones en la materia, a veces parceladas y, en otras, superpuestas, tal como
seala el Mensaje del Proyecto de Ley que moderniza la Ley 16.744. (Chile, Ministerio del Trabajo y
Previsin Social. Boletn 8971-13, 2013).
Por las caractersticas de las acciones nacionales en SST, estas asignaciones legales especiales de
responsabilidad se han desarrollado particularmente desde la mirada sectorial respectiva, sin
considerar coordinaciones entre los diversos entes pblicos competentes; tampoco, con los de salud y
trabajo, que constituyen los ejes del sistema nacional. De ese modo, a menudo, se generan contiendas
de competencia o vacos de actuacin, evidenciando con mayor nitidez la ausencia de polticas
nacionales en la materia.
An cuando el Ministerio de Salud ha establecido, aunque sea nominalmente, a definir una estructura
nacional en materia de polticas de salud ocupacional. No obstante, debido a la urgencia de priorizar la
poltica de atencin de salud a la gran mayora de la poblacin, los desafos implcitos en mejor
desarrollo de las polticas sobre seguridad y salud en el trabajo se encuentran en lista de espera.
(Organizacin Internacional del Trabajo OIT - Ministerio del Trabajo y Previsin Social, 2011)

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Tenemos un sistema con mltiples organizaciones competencia en vez de colaboracin; ineficacia de
las acciones preventivas, coordinaciones deficientes con deterioro de la efectividad del sistema.
(MINSAL Documento Borrador, 2005)
No existe en el pas una poltica nacional en seguridad y salud en el trabajo, que integre a los variados
estamentos pblicos involucrados en la regulacin y fiscalizacin de los lugares de trabajo -Direccin del
Trabajo, Servicios de Salud, SERNAGEOMIN, DIRECTEMAR, etc.- y que especifique el carcter
complementario de sus funciones y acciones. No existen normas sobre coordinacin de las entidades
pblicas encargadas de la seguridad y salud en el trabajo, particularmente en lo que unidad de criterios
y polticas se refiere.
Y no existe tampoco un desarrollo de la
prevencin de riesgos como estrategia global y
coordinada. No hay planes ni programas nacionales
ni sectoriales orientados en forma sistemtica hacia
la prevencin. La asistencia tcnica a las empresas,
de parte de las Mutualidades es muy reducida y no
se articula, como debiera, con los programas de los
entes fiscalizadores. (Echeverra, La Tragedia de la
San Jos y la preocupacin por la seguridad de los
trabajadores, 2011)

An cuando el Ministerio de
Salud ha establecido, aunque
sea nominalmente, a definir
una estructura nacional en
materia de polticas de salud
ocupacional. No obstante,
debido a la urgencia de
priorizar la poltica de atencin
de salud a la gran mayora de
la poblacin, los desafos
implcitos en mejor desarrollo
de las polticas sobre seguridad
y salud en el trabajo se
encuentran en lista de
espera. (Organizacin
Internacional del Trabajo OIT -
Ministerio del Trabajo y
Previsin Social, 2011)

Fiscalizacin Integral

Ministerio de Salud (MINSAL)

1. Fiscalizacin a las empresas


Corresponde al Servicio Nacional de Salud (hoy
Secretaras Regionales Ministeriales de Salud) la
competencia en la supervigilancia y fiscalizacin de la
prevencin, higiene y seguridad de todos los sitios de
trabajo los que deben implantar medidas de higiene y
seguridad que les prescriban el Servicio Nacional de
Salud (Servicios de Salud). (Art. 65 y 68 de la Ley 16.744)
El artculo 68 de la ley 16.744 dispone que las empresas
o el Organismo Administrador a que estn afectas. El
incumplimiento ser sancionado conforme al
procedimiento de multas del Cdigo Sanitario que
faculta para clausurar fbricas, talleres, minas o
cualquier sitio de trabajo que signifique un riesgo
inminente para la salud de los trabajadores o de la
comunidad.

2. Fiscalizacin al Seguro
Corresponde asimismo a la autoridad sanitaria fiscalizar las instalaciones mdicas de los organismos
administradores, de la forma y condiciones otorguen prestaciones mdicas, y la calidad de actividades de
prevencin que realicen. (Artculo 65 de la Ley 16.744)

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El Libro III del Cdigo Sanitario se destina a la Higiene y Seguridad del Ambiente y de los Lugares de
Trabajo. En el se contienen normas relativas a las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir
los lugares de trabajo, los equipos, maquinarias, instalaciones materiales y cualquier otro elemento, con
el fin de proteger eficazmente la vida, salud y bienestar de los trabajadores y de la poblacin en
general.
Los reglamentos que se derivan de este cuerpo legal son el DS 594/99 sobre condiciones sanitarias y
ambientales bsicas de los lugares de trabajo as como otros que establecen exigencias de calidad de
los elementos de proteccin personal, de proteccin radiolgica, uso de pesticidas sanitarios y
domsticos, de operadores de calderas, etc. y que se grafican en el acpite siguiente, al analizar los
distintos entes normativos y las reglamentaciones existentes.
La reforma en el rea de salud (ley 19.937/04) separ las funciones de atencin de salud de las
funciones de salud pblica. A partir de ella, la salud ocupacional deja de pertenecer al mbito de los
Servicios de Salud trasladndose hacia la Divisin de Polticas de Salud Pblica, en la que se crea, para
estos efectos, un Departamento de Salud Ocupacional. Las polticas se ejecutan a travs de las
Secretarias Regionales Ministeriales de Salud (SEREMIAS) en cada una de las cuales funciona una
unidad de salud ocupacional, integrada, segn la ley, por personal profesional y tcnico
especializado.
De ese modo, la atencin de los problemas de salud originados en el trabajo se la separa
funcionalmente, quedando fuera del mbito orgnico de los lineamientos de la salud ocupacional. Con
ello, adicionalmente, se agravan una serie de falencias que afectan a la administracin pblica del
seguro de la ley 16.474 (M. de Salud 2007), tanto en la deteccin de las causas de las patologas que se
atienden por los servicios de salud, lo que afecta directamente la construccin de estadsticas y la
elaboracin de informacin, como en las prestaciones de salud y pecuniarias que debe otorgar el
3
sistema, entre varias otras (OIT - MINTRAB, 2011).
Existe, adicionalmente, el Departamento de Salud Ocupacional del Instituto de Salud Pblica (ISP) que opera como
laboratorio de referencia nacional y fiscaliza el cumplimiento de normas de calidad y de acreditacin de los
laboratorios de salud ocupacional. Acredita los centros de radioterapia e imagenologa. Dispone tambin de
competencias en la determinacin de estndares y tcnicas analticas de riesgos fsicos y qumicos.
Direccin del Trabajo. (DIRTRAB)
La Direccin del Trabajo cuenta con una Unidad de Seguridad y Salud Laboral ubicada en el Departamento de
Inspeccin que tiene las siguientes funciones:

Llevar y mantener actualizado el registro nacional de accidentes graves y fatales del trabajo.
Coordinar con otros Servicios las acciones y materias que digan relacin con la salud y seguridad en el
trabajo.
Proponer nuevas regulaciones administrativas y las modificaciones normativas que procedan, en materia
de salud y seguridad del trabajo.

Un detallado anlisis de estas falencias se encuentran en: el informe de asistencia Tcnica de la OIT al Ministerio del Trabajo y
Previsin Social y al Instituto de Normalizacin Previsional, INP, de la Repblica de Chile, del consultor Parga, Coca Javier
Hernan con respecto al Proyecto de Reforma a la Seguridad Social y la Constitucin del Instituto de Salud Laboral. Documento
interno, consultora OIT 2007; y en el documento del Ministerio de Salud (versin enero 2007) Poltica Sectorial de Prevencin
en la Salud de los Trabajadores de Chile. Documento para ser presentado a la Subsecretara de Salud pblica.
4

No hemos encontrado publicado este registro o estadsticas asociadas.


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Mantener y actualizar al Auto chequeo del portal web institucional, en la parte correspondiente a salud y
seguridad en el trabajo.
Apoyar tcnicamente a la lnea inspectiva con especial preocupacin por los fiscalizadores de terreno,
participando en el diseo de programas de capacitacin que digan relacin con la salud en el trabajo.
Proponer y colaborar en el diseo de programas de fiscalizacin en materias de SST.
Gestionar las solicitudes de autorizacin de sistemas excepcionales de distribucin de jornada de trabajo y
descanso, llevando el registro nacional de autorizaciones otorgadas.
Supervisar a la DRT en el cumplimiento de la normativa sobre autorizacin de sistemas excepcionales de
distribucin de jornada de trabajo y descanso.

El Libro II del Cdigo del Trabajo se refiere a la proteccin de los trabajadores, estableciendo
disposiciones que se complementan con las de la ley 16.744 y sus normas complementarias. Existe,
adems, otra serie de disposiciones laborales que inciden directamente en la materia, tales como, las
relativas al trabajo de menores, de la mujer en estado de embarazo, sobre la extensin de la jornada
laboral, etc., as como otras, relativas a condiciones sociales de trabajo, cuyos incumplimientos,
indirectamente, agravan la eventualidad de los riesgos.
En este cuerpo legal se refuerza la obligacin del empleador de tomar todas las medidas necesarias
para proteger eficazmente la vida y salud (fsica, psquica y social) de los trabajadores, manteniendo en
las faenas las condiciones adecuadas de higiene y seguridad; disponiendo de los implementos
necesarios para prevenir accidentes y enfermedades profesionales; y, garantizando los elementos
necesarios para que en caso de accidentes o emergencias stos puedan acceder a una oportuna y
adecuada atencin mdica, hospitalaria y farmacutica.
Junto a las obligaciones anteriores se estatuyen otras de carcter claramente preventivo, como la
exigencia de exmenes mdicos de aptitud para el desempeo en industrias o trabajos peligrosos o
insalubres; la prohibicin de exigir y de admitir el desempeo de un trabajador en faenas calificadas
como superiores a sus fuerzas o que puedan comprometer su seguridad o salud (obligacin que genera,
como contrapartida, el derecho del trabajador a negarse a dicha orden). Se amplia, asimismo, la accin
popular de denuncia, ya consagrada en la ley 16.744.
Las facultades inspectivas de los funcionarios del trabajo se establecen en trminos amplios,
incluyendo el control del cumplimiento de las medidas bsicas, legalmente exigibles, relativas al
adecuado funcionamiento de instalaciones, mquinas, equipos e instrumentos de trabajo; as como,
con atribuciones diversas, a saber: desde ordenar la suspensin inmediata de las labores que a juicio del
inspector constituyan peligro inminente para la salud o vida de los trabajadores, considerndose como
efectivamente trabajado el perodo de suspensin para todos los efectos legales; el otorgamiento de
instrucciones para la correccin de la infraccin; hasta la sustitucin de sanciones pecuniarias por
medidas alternativas (de prevencin y capacitacin) previstas en la norma para las pequeas unidades
econmicas.
Como una interesante medida de articulacin de las acciones de control, frente a la existencia de una
multiplicidad de entes fiscalizadores, se regula legalmente un mecanismo de radicacin de
competencias en la primera entidad inspectiva que se constituya en un centro obra o puesto de
trabajo.
De ese modo, se prescribe que los dems servicios deben abstenerse de intervenir respecto de las
materias que estn siendo fiscalizadas, mientras no se haya dado total trmino al respectivo
procedimiento.

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Debe velar por el cumplimiento de las medidas bsicas relativas al adecuado funcionamiento de
instalaciones, mquinas, equipos e
instrumentos de trabajo. A travs de sus
inspectores, puede disponer la suspensin
En el mbito inspectivo, no se
inmediata de las funciones que tengan tal
peligro. Le corresponde tambin controlar
ha definido una poltica
la constitucin y funcionamiento de los
inspectiva en el mbito de SST, ni
Comits Paritarios de Higiene y Seguridad
se dispone de una planificacin
(artculos 28 del D.F.L. N 2, de 1967, y 1
del DS. N 54, de 1969, ambos del
de las acciones en el corto,
Ministerio del Trabajo y Previsin Social).

mediano y largo plazo; tampoco


se han elaborado indicadores que
permitan medir la eficacia y el
impacto efectivo de las acciones
inspectivas en la materia. Entre
muchas otras falencias, no se
inspeccionan los contenidos de
los reglamentos de higiene y
seguridad a fin de que cumplan
sus finalidades; tampoco existe
una poltica inspectiva en el
mbito de los comits paritarios
que de cuenta de la integralidad
de temas involucrados, etc.

En el mbito estadstico y de informacin:


la Direccin del Trabajo no cuenta con
registros estadsticos que permitan
capturar y sistematizar adecuadamente
importante informacin (segn sectores
de actividad, tamaos de empresas, etc.),
derivada de la responsabilidad que le
asigna la normativa sobre SST, entre ellos:
un registro de reglamentos de higiene y
seguridad en el trabajo; un catastro de los
comits paritarios de higiene y seguridad,
del nombre de sus integrantes, su efectivo
funcionamiento, si cuentan o no con la
asesora de expertos en prevencin, etc.;
un catastro infraccional que permita
planificar acciones de seguimiento; el
tratamiento del tema en las negociaciones
colectivas, etc.

En el mbito inspectivo, no se ha definido


(OIT - MINTRAB, 2011)
una poltica inspectiva en el mbito de SST,
ni se dispone de una planificacin de las
acciones en el corto, mediano y largo
plazo; tampoco se han elaborado indicadores que permitan medir la eficacia y el impacto efectivo de las
acciones inspectivas en la materia. Entre muchas otras falencias, no se inspeccionan los contenidos de
los reglamentos de higiene y seguridad a fin de que cumplan sus finalidades; tampoco existe una
poltica inspectiva en el mbito de los comits paritarios que de cuenta de la integralidad de temas
involucrados, etc.
En el mbito de la difusin, si bien se han elaborado guas para empleadores y trabajadores, as como
listados de auto verificacin para distintos sectores productivos, no existe una poltica sobre qu hacer
con ellos, como utilizarlos y como verificar su utilidad en pos de los objetivos para los que fueron
diseados.
En el mbito de capacitacin y la formacin, principalmente de trabajadores y tambin de pequeos
empleadores, las acciones son discontinuas, no se integran planificadamente dentro en un objetivo
global, ni de la accin institucional, ni de la con otros actores del sistema.

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En cuanto a la capacitacin de los funcionarios en materia de SST, sta es por una parte muy bsica, y
por otra, la especializacin se adquiere por esfuerzos individuales del personal de profesionales
interesados, o por algunas actividades de formacin organizadas por las asociaciones de funcionarios.
Si bien el Departamento de Estudios de la DT ha desarrollado diversas investigaciones especficas sobre
condiciones de seguridad y salud en el trabajo (en algunos sectores productivos, tales como la
salmonicultura, la agro- industria, el sector forestal, entre otros) y ha intentando incorporar como una
dimensin permanente de los otros estudios la de SST, al carecerse de una poltica institucional en la
materia, todos los productos disponibles son subutilizados.
Finalmente, tampoco se ha logrado incorporar el tema, a pesar de sus especiales y favorables
caractersticas para concitar dilogo social, en las polticas de relaciones laborales de la institucin.
Una muestra relativamente simblica para fundamentar
el diagnstico en lo relativo a la carencia de una poltica
institucional en la materia, es la falta de inters por
implementar el convenio entre MINTRAB, MINEDUC y DT,
dentro del cual la dimensin de la seguridad y salud en el
trabajo no slo era uno de sus componentes esenciales,
sino que se haba definido comenzar su implementacin
con estas temticas en la enseanza media tcnico-
profesional. (OIT - MINTRAB, 2011)

La fiscalizacin de la
Direccin del Trabajo est
fuertemente orientada
hacia los aspectos
laborales de las relaciones
de trabajo. Se trata de
inspectores polivalentes
cuya alta experticia en
materias laborales, no va
acompaada de una
especializacin en los
riesgos especficos para la
salud y la seguridad.
(CUT. Informe Final, 2010)

La fiscalizacin de la Direccin del Trabajo est


fuertemente orientada hacia los aspectos laborales de las
relaciones de trabajo. Se trata de inspectores polivalentes
cuya alta experticia en materias laborales, no va
acompaada de una especializacin en los riesgos
especficos para la salud y la seguridad.

Es evidente que aspectos laborales como las largas


jornadas de trabajo y los descansos, bien inspeccionados
por la Direccin del Trabajo, son muy importantes en
riesgos del trabajo. Sin embargo, la fiscalizacin se centra
en el chequeo documental de aspectos ms bien
burocrticos (reglamentos internos, actas de comits
paritarios) o en condiciones de seguridad e higiene bsicas
(condiciones de comedores y baos), sin entrar a la
identificacin de los peligros materiales y riesgos para la
salud que estn en la base de los accidentes y enfermedades. Cabe sealar que, a pesar de ello, se
detectan problemas. El 25% de las sanciones en los centros de trabajo inspeccionados en 2009 eran por
infracciones sobre diversos problemas en la seguridad e higiene. (CUT. Informe Final, 2010)

Fiscalizacin Especfica

Debido a las especificidades de determinadas actividades econmicas, que presentan riesgos complejos y
particulares, requiriendo conocimientos y competencias muy especializadas, tanto en materia de seguridad
productiva como de seguridad y salud para los trabajadores, se han ido asignando - legalmente - atribuciones a
ciertos entes sectoriales en el mbito normativo e inspectivo.
Entre ellos destacan el sector minero, el martimo-portuario, el agrcola y de electricidad y combustible.

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Servicio Nacional de Geologa y Minera. SERNAGEOMIN
El Reglamento de Seguridad Minera, contenido en el DS 72/8518 del Ministerio de Minera, junto a otras normas
del sector, regulan tanto la proteccin de los trabajos mineros (maquinarias, equipos, herramientas e
instalaciones) como la proteccin de la seguridad y salud de los trabajadores. El Servicio Nacional de Geologa y
Minera (SERNAGEOMIN) es el ente encargado de la seguridad de la industria y de la seguridad y salud de los
trabajadores, enfocando su accin, en este ltimo campo, en la accidentabilidad laboral. No obstante, las
disposiciones legales respectivas no le otorgan facultades
normativas ni inspectivas en el mbito de la higiene laboral,
las que se mantienen en los sectores de salud y trabajo.

Es til tener presente lo


observado por la
Contralora General de la
Repblica que seala que
SERNAGEOMIN no aplic
ninguna multa entre los
aos 2007 al 2009 y el
2010 aplic 5 sanciones
por accidentes del trabajo,
agregando que no se
realizan acciones se
seguimiento a las
empresas a las que se ha
exigido realizar controles
dentro de un determinado
plazo por falta de
fiscalizadores.
(Contralora General de la
Repblica. CGR, 2011)

El DS 72/85 del Ministerio de Minera fue refundido,


sistematizado y coordinado mediante DS 132/2002 el que fue
publicado en el Diario Oficial de fecha 07.02.2004
Respecto de la actividad minera (artculo 2 del D.L. N 3.525, de
1980), le corresponde a ese Servicio
velar porque se cumplan los reglamentos de polica y
seguridad minera y aplicar las sanciones respectivas a sus
infractores; proponer la dictacin de normas que tiendan a
mejorar las condiciones de seguridad en las actividades
mineras...
El artculo 2 del DS. N 72, de 1986, del Ministerio de Minera,
Reglamento Seguridad Minera, establece que sus disposiciones
son aplicables, en lo concerniente a prevencin de riesgos, a
todas las actividades desarrolladas en la industria extractiva
minera.

Tambin supervigila la idoneidad tcnica del personal que


labora con explosivos y de los supervisores de prevencin de
riesgos y seguridad minera. Requiere informacin acerca de los
programas y cursos de capacitacin e informa a los trabajadores
que se desempeen en la industria extractiva y aprueba los
Reglamentos Internos especficos de Minera que garanticen el
cumplimiento del Reglamento de Seguridad Minera.

Es til tener presente lo observado por la Contralora General de


la Repblica que seala que SERNAGEOMIN no aplic ninguna
multa entre los aos 2007 al 2009 y el 2010 aplic 5 sanciones
por accidentes del trabajo, agregando que no se realizan
acciones se seguimiento a las empresas a las que se ha exigido
realizar controles dentro de un determinado plazo por falta de fiscalizadores.

Agrega que los informes de investigacin de accidentes del trabajo carecen de fechas y firmas de los responsables.
Posteriormente seala que la entidad no realiza controles al envo de la estadstica por parte de las empresas y no
cuenta con protocolos de comunicacin ni con la Direccin del Trabajo ni con la Autoridad Sanitaria. Tambin
constat que los inspectores y vehculos no cumplen con la normativa mnima de elementos de seguridad de
acuerdo a sus propios protocolos. (Contralora General de la Repblica. CGR, 2011)
Comisin Chilena del Cobre COCHILCO

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Tiene un rol regulador del Estado en el sector procurando asegurar el oportuno cumplimiento de leyes,
procedimientos y normas que afecten el funcionamiento de las empresas mineras pblicas y privadas. Le
corresponde, adems, resguardar la transparencia y probidad, as como el adecuado uso de los recursos de las
empresas estatales, fiscalizando las normas y procedimientos que rigen sus operaciones
Direccin General de Territorio Martimo y de Marina Mercante. DIRECTEMAR
La Direccin General del Territorio Martimo y de la Marina Mercante Nacional (DIRECTEMAR), detentan facultades
normativas e inspectivas en materia de seguridad y salud en el trabajo en todos aquellos mbitos ligados a su
jurisdiccin, tales como el transporte martimo, (de carga o de personas, nacional o internacional, en mares, ros y
lagos), en las actividades de pesca y de cultivos marinos, y en las actividades de carga y descarga de los artefactos
navales). Algunas pocas atribuciones en SST le son exclusivas. Sin embargo, la gran mayora de sus funciones se
comparten con los sectores de salud y trabajo.
Vela por la Seguridad de la navegacin y proteccin de la vida humana en el mar, controla el cumplimiento de las
disposiciones nacionales e internacionales y de las medidas de seguridad de las naves en los puertos.
Otorga ttulos, matrculas, permisos, libretas de embarco y permisos de seguridad.
Juzga y sanciona al personal de la Marina Mercante y dictamina en sumarios administrativos por accidentes y
siniestros martimos.
Servicio Agrcola y Ganadero. SAG
Al Servicio Agrcola y Ganadero (SAG), dependiente del Ministerio de Agricultura, se le asignan facultades
normativas e inspectivas en materia de autorizacin y uso de plaguicidas agrcolas. Estas se estatuyen en el
Decreto Ley (DL) 3557/80.
Protege y vigila epidemiolgica y fitosanitariamente la produccin pecuaria y agrcola, incluyendo, laboratorios,
prevencin y control de plagas;
Regula la evaluacin y autorizacin de los plaguicidas de uso agrcola; los requisitos de etiquetados, la clasificacin
toxicolgica, protocolos para ensayos, normas de ingresos de muestras y acredita profesionales en el rea.
Direccin General de Aeronutica Civil. DGAC
Dictar normas tcnicas de resguardo de la seguridad de la navegacin area y de los recintos aeroportuarios,
proporcionando asesora a la Direccin de Aeropuertos del Ministerio de Obras Pblicas (MOP).
Dictar normas para que la operacin de aeronaves se efecte dentro de los lmites de la seguridad area.
Superintendencia de Electricidad y Combustibles. SEC
La Superintendencia de Electricidad y Combustible (SEC), dependiente del Ministerio de Energa, tiene como
funcin fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que van desde la generacin hasta
la distribucin de combustibles lquidos, gas y electricidad, cuidando que estas actividades no sean riesgosas para
las personas ni para los bienes privados y pblicos. El principal cuerpo normativo es el Cdigo Elctrico, el que
contiene disposiciones sobre SST y regula la actividad de la construccin y la instalacin de todo tipo de faenas.
Fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y normas tcnicas sobre
generacin, produccin, almacenamiento, transporte y distribucin de combustibles lquidos, gas y electricidad.
Otorgar licencias de instalador elctrico y de gas.
Subsecretara de Transportes
Fiscalizar la normativa del transporte para resguardar la seguridad de los usuarios.

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SEGURIDAD
Y
SALUD
DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

EN

EL

TRABAJO

EN

CHILE




Comisin Chilena de Energa Nuclear. CCHEN

En conclusin se detectan
importantes carencias en las
polticas de control e
inspectivas, tanto de parte
del sector trabajo como del
sector salud. Estas se
manifiestan en una dbil
fiscalizacin a las empresas y
en una casi ausente
fiscalizacin a los
organismos administradores
en especial en sus
obligaciones en el mbito de
la prevencin.

Ejerce el control de la produccin, adquisicin, transporte,


importacin y exportacin, uso y manejo de los elementos
frtiles, fisionables y radioactivos, colaborando con la
Autoridad Sanitaria en la prevencin de los riesgos
inherentes a la utilizacin de la energa atmica,
especialmente en los aspectos de higiene ocupacional,
medicina del trabajo, contaminacin ambiental,
contaminacin de los alimentos y del aire.
Conclusin
Chile adolece de una institucionalidad dispersa y de una
diversidad de rganos pblicos con competencias y
atribuciones en la materia, a veces parceladas, muchas veces
superpuestas e incluso contradictorias.
La actual institucionalidad es, de una parte, producto
de su gnesis y evolucin histrica y, de otra, tributaria
de las concepciones polticas y econmicas que
definieron las estrategias de ajuste estructural de la
economa y de la sociedad chilena para la insercin en
la economa globalizada.

Existe superposicin de
funciones entre ambos entes
en materia de registro y
sistematizacin estadstica y
de elaboracin de
informacin; tambin, entre
las facultades inspectivas en
las empresas adheridas al
sistema, se constata una
duplicacin de funciones
entre los Servicios de Salud y
las Inspecciones del
Trabajo. (OIT - MINTRAB,
2011)

Tanto la carencia de una poltica nacional como las


circunstancias de que las acciones sobre SST formen
parte de polticas transversales de carcter sectorial,
con deficiencias importantes en distintos mbitos; con
falta de eficacia y de eficiencia en las acciones y
programas, incrementada por la insuficiente
coordinacin de las funciones y recursos disponibles,
etc., son tambin resultado de la falta de una
organizacin nacional de seguridad y salud en el
trabajo.
Como se ver ms adelante, la dimensin preventiva
del sistema muestra falencias importantes, algunas de
orden normativo, y otras por insuficiencias de los
rganos de control. Los inspectores del trabajo revisan
en sus visitas inspectivas la existencia del reglamento,
pero, generalmente, no controlan la pertinencia de sus
contenidos. Las fiscalizaciones del sector salud, son
muy escasas, especialmente por la falta de recursos, en
especial de personal (100 profesionales para todo el
pas). (OIT - MINTRAB, 2011)

70

Mcvv.

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Para efectos de sancionar las irregularidades las entidades facultadas por la ley para proceder al cierre y
la reapertura de una empresa afectada por accidentes graves, corresponden a la Direccin del Trabajo y
la Secretara Regional Ministerial de Salud, al respecto SERNAGEOMIN slo tiene atribuciones para
realizar el informe tcnico, que se utiliza como fundamento de la resolucin que adopte al respecto el
rgano competente.
No se cuenta con sanciones adecuadas que desincentiven las infracciones.
Se evidencias importantes carencias de control e inspectivas tanto en el sector trabajo como en el
sector salud.
Existe superposicin de funciones entre ambos entes.
El grave vaco legal existente al respecto, toda vez que pese a que los bienes jurdicos protegidos por la
ley N 16.744 y el Cdigo del Trabajo, han sido gravemente
puestos en peligro en numerosas ocasiones, dejando de
manifiesto que el ordenamiento jurdico vigente no cuenta
La falta de coordinacin y
con sanciones que fomenten conductas tendientes a
implementar sistemas y condiciones adecuados de
mecanismos formales
seguridad para los trabajadores y que logren desincentivar
para su implementacin,
conductas que deriven en las infracciones graves de
conocimiento pblico. (Alinco, 2010)
se han traducido en

varias ocasiones en
duplicacin de tareas de
parte de los organismos
operativos

En conclusin se detectan importantes carencias en las


polticas de control e inspectivas, tanto de parte del sector
trabajo como del sector salud. Estas se manifiestan en una
dbil fiscalizacin a las empresas y en una casi ausente
fiscalizacin a los organismos administradores en especial
en sus obligaciones en el mbito de la prevencin.

Existe superposicin de funciones entre ambos entes en


materia de registro y sistematizacin estadstica y de
elaboracin de informacin; tambin, entre las facultades
inspectivas en las empresas adheridas al sistema, se
constata una duplicacin de funciones entre los Servicios
de Salud y las Inspecciones del Trabajo. (OIT - MINTRAB,
2011)

Chile requiere aumentar


las fiscalizaciones en un
40% para alcanzar el
estndar de la OCDE

La falta de coordinacin y mecanismos formales para su


implementacin, se han traducido en varias ocasiones en
duplicacin de tareas de parte de los organismos operativos. Si bien han existido iniciativas para una
adecuada coordinacin, incluso planes conjuntos de fiscalizacin entre el sector trabajo y salud, no se
han mantenido en el tiempo y no hay evaluaciones en trminos de la eficacia y eficiencia de estos
planes. Sin embargo, cabe destacar la iniciativa de la mesa de la construccin, del plan de erradicacin
de la silicosis y los programas conjuntos de fiscalizacin del agro en periodos de temporadas. (CUT.
Informe Final, 2010)
De acuerdo al estudio de la Organizacin Internacional del Trabajo con la Universidad Catlica
encargado por la Asociacin de Mutualidades, Chile muestra un dficit de fiscalizaciones y nmero de
fiscalizadores. Para alcanzar el estndar de la OCDE no solo habra que aumentar las fiscalizaciones en
un 40% y aumentar el nmero de fiscalizadores y/o inspecciones, sino que tambin se debe ser ms

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Mcvv.

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efectivo en la realizacin de las fiscalizaciones (mayor eficiencia por fiscalizador). (OIT - PUC
Comparacin Internaconal de Sistemas de SST, 2010)
A continuacin, se grafica la distribucin de competencias entre el Ministerio de Salud y el Ministerio del Trabajo.


En el cuadro siguiente se grafican las instituciones con competencias en materia normativa y/o fiscalizadora

72

Mcvv.

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Como se seal anteriormente, las propuestas de la Comisin Gubernamental eran crear una institucin nueva o
traspasar todas las competencias a la actual Direccin del Trabajo, la solucin del Proyecto de Ley de
modernizacin de la ley 16.744 fue que la Direccin del Trabajo fiscalice a las empresas y las Autoridades Sanitarias
al sector pblico.
Nos parece una mala solucin, que establece distinciones injustificadas y no soluciona los problemas analizados.
Por su parte el Consejo Consultivo para la SST en su informe de fecha 29 de junio de 2012 sobre Comentarios al
Anteproyecto de ley que modifica el Cdigo del Trabajo sobre facultades fiscalizadoras de la Direccin del Trabajo
en Seguridad y Salud Laboral, en lo que se refiere a las facultades fiscalizadoras, seala:
Para el Consejo, resulta evidente la necesidad que la actividad de fiscalizacin en materias de
Seguridad y Salud en el Trabajo sea coordinada y que, en la medida de lo posible, quede radicada en un
solo organismo, como sera la Direccin del Trabajo. Sin embargo, manifiesta su preocupacin respecto
de las amplsimas facultades que a esa Institucin se le
otorgan para cumplir su labor, toda vez que ello en la
prctica, resulta inmiscuirse completamente en el mbito
de accin y competencia de instituciones y otros
Propuestas:
organismos pblicos que ni siquiera dependen de una
misma Secretara de Estado o que, de acuerdo a la
1.- Crear una nueva
normativa que los crea, son de carcter autnomo, y que,
Institucin especfica y
respecto de los cuales, por lo dems, no se ha sealado la
forma en que se relacionarn con la Direccin del Trabajo.
exclusiva para fiscalizar la
(Comentarios al Anteproyecto que modifica el Cod. del
SST.
Trab. y ley 16.744, 2013)

2.- Trabajo fiscaliza


seguridad y salud fiscaliza
salud.

Al respecto, la CUT en su informe tantas veces citado seal:


El sector salud tiene la responsabilidad de garantizar la
salud de toda la poblacin, esto incluye la salud de los
trabajadores. El Cdigo Sanitario define funciones y
responsabilidades indelegables. El sector sanitario debe
participar activamente en esta iniciativa, tanto en los
mbitos normativos, regulatorios y de fiscalizacin. El
sector salud tiene la responsabilidad de dar visibilidad a los
efectos en la salud de la introduccin de nuevas formas de
relaciones laborales, as como de los cambios en las
condiciones y organizacin del trabajo. Recientes reformas
en la materia como en el Reino Unido y Australia han
potenciado la coordinacin de salud y trabajo como ejes
centrales (CUT. Informe Final, 2010).

4.- Dejarlo igual y mejorar


las coordinaciones. (CUT)

74

3.- Que el sector trabajo


fiscalice a las empresas y
el sector salud al sector
pblico (Proyecto
Gubernamental)

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5.8.2. Propuesta 1
Creemos que la mejor opcin es crear una entidad pblica una Superintendencia o una Direccin Nacional de SST
(DirSST) que contara con reas especializadas por grandes procesos, peligros, agentes o condiciones, como por
ejemplo: Agentes qumicos, fsicos, ergonmicos, psicosociales, altura geogrfica, transportes, minera,
construccin, agricultura, pesca, etc. estara integrada por especialistas que actualmente trabajan en la Direccin
del Trabajo, Sernageomin, Autoridades Sanitarias, Instituto de Salud Pblica y otras entidades pblicas con
competencias en esta materia y otros que se contratarn y formarn en sus respectivas especialidades.
Esta propuesta implica que esta sera nica entidad con competencias fiscalizadoras, por lo que en materias
especficas sectoriales sera asesorada y contara con la colaboracin de las entidades sectoriales que actualmente
tienen competencias.
En este caso el esquema de la institucionalidad sera as:

75

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5.8.3. Propuesta 2.-


Si ello no fuera posible, otra posible solucin es dejar en manos del Ministerio de Salud tola la fiscalizacin de salud
y en manos de la Direccin del Trabajo la fiscalizacin en materia de Seguridad. Esta opcin tiene el inconveniente
que requiere gran coordinacin ya que hay muchas condiciones de salud que afectan la seguridad de las personas,
como ciertas enfermedades o sus tratamientos que pueden predisponer o hacer ms vulnerable a un trabajador a
sufrir un accidente, lo que obliga a que en el proceso de determinar la salud compatible se consideren los aspectos
mdicos con conocimientos de las condiciones del medio ambiente laboral y porque hay aspectos como las
jornadas y ciclos de trabajo que afectan tanto la salud como seguridad de los trabajadores.
Esta propuesta implica que esta seran las nicas entidades con competencias fiscalizadoras, por lo que en
materias especficas sectoriales seran asesoradas y contara con la colaboracin de las entidades sectoriales que
actualmente tienen competencias.
Con esta propuesta la institucionalidad quedara de la siguiente manera:



Respecto a las caractersticas y mtodos de fiscalizacin, hacemos nuestras las recomendaciones de la CUT: (CUT.
Informe Final, 2010)

Debe incluirse un plan de capacitacin y de certificacin de competencias tcnicas a los


fiscalizadores, junto con estabilidad laboral para su desempeo. Incluyendo los aspectos
tcnicos en higiene, seguridad, ergonoma, toxicologa, medicina del trabajo y vigilancia
epidemiolgica en salud ocupacional.

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Desarrollar instrumentos de fiscalizacin nicos, validados y especficos por cada sector de


actividad econmica, que facilite la eficacia de las acciones, su seguimiento, un adecuado
registro y evaluacin de la intervencin de fiscalizacin. Los que deben ser explicitados y
conocidos por empleadores y trabajadores.
No slo se requiere la urgente capacitacin del personal sino adems contar con los
instrumentales adecuados para monitorear los lugares de trabajo y evaluar los trabajadores.
As como los centros analticos, laboratorios de salud ocupacional disponibles para su anlisis
de calidad certificada.
Se necesita desarrollar un sistema de informacin de la fiscalizacin que permita acceder a
las intervenciones realizadas en los lugares de trabajo por cada una de las instituciones
pblicas. Una de las falencias en la integralidad del sistema es la falta de conocimiento de los
entes fiscalizadores de las recomendaciones tcnicas que hacen las Mutualidades a sus
afiliados. Una vez entregadas a las empresas, quedan ah, sin que sean conocidas por los
organismos fiscalizadores.

Se requiere estudiar e implementar un nuevo modelo de organizacin de la fiscalizacin en salud ocupacional. Los
elementos centrales que debe considerar son:

Antes que discutir la estructura, interesa el contenido. En lo inmediato, debe establecerse


una slida coordinacin institucional en el terreno de la fiscalizacin.
Un modelo basado en niveles de complejidad, que desarrolle una especializacin. Los riegos
para la salud en los lugares de trabajo difieren, se requiere experticias diferentes al
inspeccionar una mina, que al evaluar un predio con exposicin a plaguicidas o a una
industria qumica con exposicin a solventes. A la vez, la magnitud del riesgo vara entre
diversos sectores productivos y dentro del mismo rubro, la frecuencia y el acompaamiento
de los inspectores, debe responder a las necesidades reales de los lugares de trabajo y
trabajadores. Esto se traduce en diferentes frecuencias y modalidades de visitas de
fiscalizacin de modo de cautelar coberturas, pero priorizar por la calidad de ella. Al
establecer niveles se asegura la dotacin de profesionales y de tiempos, para responder a
requerimientos que suponen mayor formacin en problemas y reas especficas as como
para problemas de menor complejidad.
Un modelo no centralista, sino regional y sectorial, no queremos que todos los recursos se
concentren en Santiago, sino que existan desarrollos regionales, que respondan a los perfiles
productivos y realidades laborales de cada regin. Esto asegura un desarrollo acorde a las
necesidades e intervenciones oportunas.
Un modelo que se base en diagnsticos regionales y que planifique y programe en base a
prioridades locales a partir de los problemas ms recurrentes, ms graves y de mayor
impacto social en la poblacin trabajadora, con metas claras, estndares de cumplimiento e
indicadores de impacto y de procesos.

5.9. COMIT DE MINISTROS DE SST


5.9.1. Diagnstico
No tenemos conocimiento si este Comit se rene regularmente, ya que en el sitio del Ministerio del
5
Trabajo actualizado al 10 de junio de 2013 no encontramos actas de reuniones.

5
http://www.previsionsocial.gob.cl/subprev/?page_id=9642

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Creado por Decreto Supremo N 20, de 29 de septiembre de 2011, del Ministerio del Trabajo y
Previsin Social, forma parte del proceso de Modernizacin de la Seguridad Laboral en Chile y
constituye la aplicacin de uno de los requisitos que establece la ratificacin del Convenio 187 de OIT
sobre el Marco Promocional para la Seguridad y Salud en el Trabajo, dirigida al desarrollo de una accin
permanente y coordinada de todos los Ministerios con responsabilidades y competencias en la materia.
Su principal funcin es ser un rgano asesor permanente del Presidente de la Repblica en la
formulacin de lineamientos y polticas en Seguridad y Salud en el Trabajo. Su creacin tambin
obedece a la necesaria unidad de accin que debe primar en los Organismos Pblicos, de acuerdo a lo
que sealan las Bases Generales de la Administracin del Estado.
Est conformado por los siguientes Ministerios:
Ministerio del Trabajo y Previsin Social, el cual preside
Ministerio de Salud
Ministerio de Minera
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones
Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, y
Ministerio de Defensa Nacional

Para su trabajo permanente, se ha creado el Grupo Tcnico del Comit de Ministros SST, el cual revisa
los aspectos de ese carcter sobre los cuales el Comit se pronunciar y que se coordina por intermedio
de su Secretara Ejecutiva con la colaboracin tcnica de la Superintendencia de Seguridad Social.
El Comit inici su trabajo el da 6 de enero del ao 2012.

5.9.2. Propuesta
Reorganizar el Comit de Ministros integrado por los Ministros del Trabajo y Previsin Social, Salud, Economa,
Educacin, Transportes, Minera y Agricultura, presidido por el Ministro del Trabajo y Previsin Social, cuyas
funciones sern:

1. Emitir la Poltica Nacional.


2. Realizar campaas de difusin y concienciacin de la cultura de SST en medios masivos.
3. Asegurar la participacin de los profesionales y expertos de los organismos pblicos sectoriales cuando
sean requeridos en los procesos regulatorios, de fiscalizacin y de investigacin de accidentes.

4. Verificar la implementacin del Programa Nacional Anual de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte de
5.
6.
7.

la Direccin Nacional de SST y la Superintendencia de SST.


Elaborar y actualizar el marco regulatorio y garantizar su publicidad y transparencia.
El Comit sesionar trimestralmente con la asistencia de sus miembros titulares.
Para su mejor funcionamiento, cada Ministro designar un funcionario que lo represente con plenos
poderes, el que tendr dedicacin exclusiva a tiempo completo al Comit, conformndose un equipo de
trabajo que se reunir al menos semanalmente.

5.10.

CONSEJO CONSULTIVO NACIONAL DE SST

5.10.1. Diagnstico

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Con motivo de la dictacin de la Ley N 20.500, sobre Asociaciones y participacin ciudadana en la Gestin Pblica,
publicada en el Diario Oficial el 16 de febrero de 2011, se han introducido diversas iniciativas tendientes a
promover la participacin de la ciudadana y la interaccin entre los rganos de la Administracin y las
organizaciones y particulares en el proceso de elaboracin de polticas, programas, planes y acciones del Estado.
Mediante Resolucin Exenta N 1347, de 8 de agosto de 2011, el Ministerio del Trabajo y Previsin Social aprob
su Norma General de Participacin Ciudadana. De acuerdo a lo dispuesto en el artculo 18, el Ministerio del
Trabajo y Previsin Social y ambas Subsecretaras, a travs de los dilogos participativos y las ventanillas virtuales
de opinin, buscarn conocer la opinin de la comunidad en aquellas materias relevantes, previamente
determinadas por la autoridad. Asimismo, ha dispuesto que la consulta debe realizarse de manera informada,
pluralista y representativa.
Para la Subsecretara de Previsin Social, los objetivos estratgicos en los que se fundamenta la participacin
ciudadana son, entre otros:

Fortalecer las organizaciones de la sociedad civil, promoviendo una cultura de


corresponsabilidad, entendida como el compromiso mutuo que se establece entre el Estado y
la ciudadana para perfeccionar en conjunto las polticas y servicios pblicos, a fin de mejorar la
calidad de vida de las personas.

Promover y orientas las acciones de participacin ciudadana hacia el mejoramiento de la


eficacia, eficiencia y efectividad de las polticas pblicas.

Mejorar y fortalecer los canales y espacios de informacin y opinin de la ciudadana.

El sitio web del Ministerio del Trabajo y Previsin Social seala que en la seccin Iniciativas de Consulta
6
Ciudadana se encontrar las iniciativas cuya coordinacin y consulta corresponden a la Subsecretara de
Previsin Social, respecto de las cuales la ciudadana podr emitir su opinin, comentarios u observaciones.
La ltima actualizacin es de junio de 2013. No hay consultas en trmite.
Mediante Decretos Ns 19 y 33 del Ministerio del Trabajo y Previsin Social 2011 fue creado el Consejo Consultivo
para la Seguridad y Salud en el Trabajo, segn se explic anteriormente.
Los miembros de este Consejo no fueron elegidos por sus organizaciones, sino designados por el gobierno del
Presidente Piera, por lo que las organizaciones de trabajadores no los reconocen como legtimos representantes,
lo que ha sido tambin representado por la especialista en seguridad y salud en el trabajo de la OIT en Chile,
7
Carmen Bueno, quien seal en diciembre de 2012 .
Este convenio llama al Estado a formular y poner en prctica una Poltica y un Programa Nacional de
Seguridad y Salud, en consulta con las organizaciones ms representativas de empleadores y de
trabajadores, lo que supone una participacin por parte de los mismos que fue, en un inicio, bien
acogida. Sin embargo, la creacin de un Consejo Consultivo de Seguridad Laboral (una de las primeras
medidas adoptadas), gener una cierta decepcin por parte de los actores sociales, pues los miembros
que les representan en dicho comit no fueron elegidos por ellos mismos, sino por el propio Gobierno.


6
http://www.previsionsocial.gob.cl/subprev/?page_id=9630
7


http://www.emb.cl/hsec/articulo.mvc?xid=70&edi=3&xit=carmen-bueno-especialista-en-seguridad-y-salud-de-oit-el-
desarrollo-de-una-cultura-preventiva-no-es-un-proceso-a-corto-plazo

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Y
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El ao 2015 mediante DS 6 el gobierno de la presidente Michel Bachelet ha nombrado nuevos miembros del
Consejo, incluyendo una representante designada por la CUT y un representante designado por la Corporacin de
la Produccin y el Comercio (CPC).

5.10.2. Propuesta
Crear un Consejo Asesor de SST, integrado por 7 miembros: un representante del Gobierno designado por el
Comit de Ministros, un miembro elegido por las organizaciones de trabajadores, un miembro elegido por las
organizaciones de empleadores y cuatro miembros profesionales con especialidad y experiencia en SST, elegidos
por el Consejo de Alta Direccin Pblica. Durarn 3 aos en sus cargos y su Presidente ser elegido por ellos
mismos, sesionarn mensualmente y sern remunerados de acuerdo al reglamento. Sus funciones sern:

1.
2.
3.
4.

Elaborar la Poltica y Objetivos Nacionales de SST.


Participar, sancionar y evaluar el cumplimiento del Programa Nacional Anual de SST.
Participar en los procesos normativos.
Emitir opinin sobre temas SST.

5.11.

CONSEJOS CONSULTIVOS REGIONALES DE LA SST

5.11.1. Diagnstico
No existe actualmente

5.11.2. Propuesta
Crear Consejos Regionales de SST, integrados un representante del Intendente Regional, el Seremi del Trabajo y
Previsin Social, el Seremi de Salud, un representante de los trabajadores, un representante de los empleadores y
un profesional con especialidad y experiencia en SST, elegido por el Consejo de Alta Direccin Pblica. Durarn 3
aos en sus cargos y su Presidente ser elegido por ellos mismos, sesionarn a mensualmente y sern
remunerados de acuerdo al reglamento. Sus funciones sern:

1. Efectuar las adaptaciones del Programa a la realidad regional, respetando la Poltica y Objetivos
Nacionales.

2. Evaluar el cumplimiento del Programa Nacional Anual de SST en la respectiva regin.


3. Participar en los procesos normativos.
4. Emitir opinin sobre temas SST.
5.12.

PARTICIPACIN DE LOS TRABAJADORES EN SST

5.12.1. Diagnstico
8

El quiebre del rgimen democrtico acaecido pocos aos despus , conllev una fuerte represin
sindical; las reformas de ajuste estructural y el cambio abrupto del modelo econmico, lo que a fines de
la dcada de los setenta y comienzo de los ochenta, supuso:

8

Se refiere al golpe militar de septiembre de 1973


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una franca y profunda desregulacin de las relaciones de trabajo;

graves limitaciones a la libertad sindical con la consiguiente deslegitimacin pblica de los


sindicatos dentro del modelo econmico y social predominante; y

la privatizacin de la seguridad social.

Recin, el ao 1993, se acepta legalmente dentro de las funciones sindicales, el: propender al
mejoramiento de sistemas de prevencin de riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales, sin perjuicio de la competencia de los comits paritarios de higiene y seguridad,
9
pudiendo adems formular planteamientos y peticiones ante stos y exigir su pronunciamiento.
Las mutualidades de empleadores se crean por asociaciones gremiales empresariales, con lo que, en la
esencia, comparten un discurso antisindical, las virtudes de la desregulacin de los mercados de trabajo
y la consecuente inconveniencia de la accin colectiva. De ese modo, el pas tiene an pendiente el
desafo de reformas legales ms estructurales en materia de relaciones colectivas de trabajo, a fin de
adecuar su normativa interna a los convenios fundamentales de OIT sobre Libertad Sindical.
Diversas organizaciones sindicales sectoriales, incluidas las centrales nacionales, se encuentran
relevando progresivamente el tema de la SST (Echeverra 2007), al considerarlo una dimensin
sustantiva del trabajo decente y un tema importante de dilogo social en sus distintos niveles.
No obstante, salvo las experiencias discontinuas y ocasionales promovidas por el Gobierno (Ibd.), a las
cuales los sectores sindicales han concurrido con entusiasmo, los sectores empresariales, incluida la
inmensa mayora de las grandes corporaciones nacionales y transnacionales, tiene dificultades para
aceptar transformar la SST en materia de dilogo social.
A pesar de esta extendida renuencia de los sectores empresariales, las escasas negociaciones colectivas
en que ha surgido el tema, generalmente ligado a bonos salariales por disminucin de accidentes
laborales y de das perdidos de trabajo, demuestran tanto la disposicin sindical como los excelentes
resultados para ambas partes, cuando se acepta un mayor involucramiento de las organizaciones de
trabajadores en la materia. (OIT - MINTRAB, 2011)
Sin embargo, existe bastante suspicacia respecto a las consecuencia que tiene ligar la disminucin de accidentes y
de das perdidos por siniestralidad laboral a bonos o beneficios econmicos, ya que la experiencia indica que ello
se ha prestado en muchas oportunidades para favorecer el ocultamiento de accidentes.
Actualmente se tramita en la Cmara de Diputados un proyecto de ley presentado por el gobierno que moderniza
el sistema de relaciones laborales, introduciendo modificaciones al cdigo del trabajo (Boletn N 9835-13) que se
refiere al tema cuando propone que se puedan celebrar pactos para la duracin y retribucin de los tiempos no
efectivamente trabajados destinados a cambio de vestuario, aseo personal, traslado, aclimatacin u otros, que
sean necesarios para el desarrollo de la labor convenida, tanto por razones de higiene o seguridad, del proceso
productivo, de imagen corporativa o por exigencia del empleador.

5.12.2. Propuesta
Incorporar a los miembros de las organizaciones sindicales a la capacitacin en materia de SST a fin de que, en
conjunto con los Comits Paritarios, participen activamente en los sistemas de gestin de SST, en las actividades y

9

Art. 220, N 8 del Cdigo del Trabajo.

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programas de prevencin y en las negociaciones colectivas con miras a mejorar el desempeo de la empresa en la
materia.

5.13.

EDUCACIN / DIFUSIN / CULTURA PREVENTIVA

5.13.1. Diagnstico
Respecto de la difusin y la cultura preventiva, este tema ha estado ausente de la agenda pblica y los medios de
comunicacin. Tampoco forma parte de las mallas curriculares en ninguna de las etapas de la educacin de nios,
jvenes y profesionales, no existe difusin ni capacitacin estructurada y sistemtica, la participacin de los
trabajadores a travs de los Comits Paritarios no tiene fuerza por falta de incentivos, los sindicatos no se
involucran, no es tema en las negociaciones colectivas, los estilos de liderazgo empresarial jerarquizados
privilegian la productividad por sobre la prevencin y la participacin.
No es casual que cuando la prensa comunica de un accidente en una faena o en la carretera no diga en ningn
momento que es un accidente del trabajo ni haga referencia a la existencia de una normativa especial al respecto.
La falta de cultura preventiva no slo impacta en la seguridad laboral, tambin afecta la seguridad en general, con
altas tasas de accidentes de trnsito, ndices de obesidad y enfermedades asociadas al sedentarismo y adicciones.
En 1986, el accidente de Chernobyl puso en tela de juicio la confianza de la comunidad internacional
en relacin con la energa nuclear. Recordemos que entonces dos explosiones fundieron las 1.000
toneladas de concreto del reactor 4 y liberaron productos de fisin hacia la atmsfera. El costo
inmediato fue de 30 vidas, pero se contamin un rea de 400 millas alrededor de la planta de Ucrania,
con aumentos significativos en el riesgo de muerte por cncer en Escandinavia y en los pases del Este
Europeo. La Agencia Internacional de Energa Atmica (Internacional Atomic Energy Agency, IAEA)
10
identific una pobre cultura de la seguridad como factor contribuyente de este desastre . Es a partir
de aqu que se comienza a difundir y analizar el concepto de cultura de la seguridad.
La revisin del accidente que hace INSAG (Internacional Nuclear Safety Advisory Group) comienza
expresando que la conclusin vital que se alcanza es que: la suma importancia de poner una autoridad
completa y responsabilidad por la seguridad en los mximos niveles de gerencia que actan en las
plantas. Las normas de procedimiento, apropiadamente revisadas y aprobadas deben ser
11
suplementadas por la creacin y mantenimiento de una cultura de la seguridad nuclear . Por otra
parte, la US Nuclear Regulatory Comisin (NRC), al cabo de la investigacin del accidente nuclear de
Three Mile Island, informa en sus conclusiones que haba identificado que las principales deficiencias en
12
el reactor no se referan a problemas del hardware, sino a problemas de gerenciamiento.
Podemos definir entonces la cultura de seguridad o de prevencin como aquella en la que el derecho a
un medio ambiente de trabajo seguro y saludable se respeta en todos los niveles, en la que el gobierno,
los empleadores y los trabajadores participan activamente en iniciativas destinadas a asegurar un
medio ambiente de trabajo seguro y saludable mediante un sistema de derechos, responsabilidades y
deberes bien definidos, y en la que se concede la mxima prioridad al principio de prevencin (artculo
1, d), del Convenio nm. 187). (OIT. Crear una Cultura de Prevencin, 2013). (Rodriguez C. A., 2010)

10

T. Lee, Assessment of safety culture at a nuclear reprocessing plant, en Work and Stress, Vol.12, N 3, 1998, pp. 217-237.

11

International Nuclear Safety Advisory Group, Summary Report on the Post-Accident Review Meeting on the Chernobyl
Accident, Vienna: International Atomic Energy Agency, 1986, en Safety Series, N 75-INSAG-1
12

M. Rogovin, Three Mile Island. A report to the Commissioner and the public, vol.1, enero de 1980.

82

SEGURIDAD
Y
SALUD
DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

Mcvv.

EN

EL

TRABAJO

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CHILE


En Chile, ninguna institucin tiene como funcin especfica la creacin y fomento de la cultura de la prevencin en
SST, sin embargo el artculo 2 de la Ley Orgnica de la Superintendencia de Seguridad Social (Chile, Ministerio del
Trabajo y Previsin Social, 1966) dice
Divulgar los principios tcnicos y sociales que deben informar el espritu de previsin de los ciudadanos desde
la niez, y mantener informada a la opinin nacional sobre el desarrollo de la previsin, mediante una amplia
difusin de los textos legislativos correspondientes y de los resultados de su aplicacin;

Pese a que esta ley fue modificada el ao 2013 no se incorpor ninguna referencia a la creacin y fomento de una
Cultura de Prevencin como funcin de la Superintendencia de Seguridad Social, lo que no obsta a que esa entidad
asuma esa responsabilidad como parte del concepto de previsin.
Respecto a las acciones formativas y educacionales en el ao 2004 el Ministerio del Trabajo y Previsin
Social, la Direccin del Trabajo y el Ministerio de Educacin suscribieron un convenio para introducir en
el currculo escolar, como parte de sus contenidos educativos de carcter transversal, igual que en los
programas de perfeccionamiento del magisterio, la importancia del trabajo y su proteccin,
especficamente la seguridad y salud en el trabajo. No obstante, no se han realizado campaas masivas
sobre la materia, por los medios de comunicacin de masas. (OIT - MINTRAB, 2011)

5.13.2. Propuesta
Realizar campaas comunicacionales en medios masivos sobre la Cultura de Prevencin y sobre el Sistema de SST,
derechos y obligaciones de los involucrados.
Incorporar materias de SST en las mallas curriculares de los programas de educacin bsica y media, y en pre y
post grado de carreras tcnicas y universitarias, con el objetivo de crear una cultura de la seguridad y salud en el
trabajo.
Incluir la SST en todo programa gubernamental de empleo o fomento a la produccin. (CUT. Informe Final, 2010)

5.14.

PROGRAMA NACIONAL DE SST

5.14.1. Diagnstico
No hay Programa Nacional, solo algunos objetivos y programas sectoriales.

5.14.2. Propuesta
Se propone establecer un Programa Nacional Anual de SST con especial nfasis y apoyo a las PYMES, trabajadores
por cuenta propia, informales e inmigrantes y fiscalizacin y control en reas con mayor o ms grave siniestralidad
(transportes y minera).
Caractersticas del Programa
El Programa ser elaborado por el Comit de Ministros en relacin con la Poltica, Objetivos Nacionales y opinin
del Consejo Asesor, estableciendo los roles, funciones, compromisos, actividades, plazos, financiamiento e
indicadores de gestin y de resultados cuantificables, de acuerdo al Reglamento. Toda la gestin pblica y privada
debe ajustarse al Programa Anual.
El financiamiento requerido para ejecutar el Programa se incluir en el Decreto Presupuestario Anual del Seguro
Social, al que contribuirn todos los organismos administradores con un porcentaje de sus ingresos por
cotizaciones sociales.

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Se debern alinear las polticas, objetivos, planes y programas sectoriales a dicho Programa, especialmente las
polticas y objetivos sanitarios, las polticas de empleo y capacitacin, las polticas de fomento a la produccin y los
programas educacionales.
Incluir la SST en todo programa gubernamental de empleo o fomento a la produccin. (CUT. Informe
Final, 2010)

5.15.

SUGERENCIAS DE LA OIT EN DOCUMENTO BORRADOR SOBRE PERFIL DIAGNSTICO

Partiendo del supuesto de que existe la voluntad y la decisin poltica de reforzar el rol regulatorio y de
control del Estado en materia de SST, se plantean las siguientes sugerencias:
Centralizar la totalidad de las estadsticas de SST en la Superintendencia de Seguridad Social, a partir de
todas las fuentes que entrega el sistema. Los organismos que generan la informacin primaria,
seguiran construyendo y desarrollando sus bases estadsticas en cuanto elemento fundamental para la
planificacin de sus polticas, programas y acciones.
La pertinencia de los planes de prevencin de las mutualidades, de los organismos de administracin
delegada as como del nuevo ISL, debiesen ser controlados en su pertinencia y en la efectividad de su
cumplimiento por la Superintendencia de Seguridad Social, en consulta, de estimarlo necesario, con las
SEREMIS de Salud de las regiones respectivas.
El control efectivo del cumplimiento puede ser delegado a la Direccin del Trabajo, la cual tambin, en
caso de dudas sobre la implementacin de medidas complejas, debera acudir a la asesora de las
SEREMIS de salud respectivas.
La accin inspectiva en los lugares de trabajo debiera corresponder a las Inspecciones del Trabajo, y a
los organismos sectoriales con competencias en la materia, resguardando el actual principio de
radicacin consagrado en el Cdigo del Trabajo.
La Divisin de Salud Ocupacional as como las SEREMIS de salud debiesen detentar en forma exclusiva
las facultades normativas en todas las reas de actividad a partir de la conformacin de equipos
13
multidisciplinarios de profesionales especializados , y en las que participen instituciones del sector
trabajo.
La cultura nacional, en particular en el sector pblico, no se caracteriza por una valoracin positiva de
las acciones coordinadas. Cada institucin tiende a cuidar sus espacios an a costa de la eficiencia de los
servicios. Es por ello que se sugiere establecer instancias formales y legalmente obligatorias de
coordinacin. El ideal sera establecerlas en diversos niveles, abarcando hasta las actuaciones
inspectivas en los centros de trabajo.
Precisamente por las dificultades culturales a las que se hace referencia, sera aconsejable, como una
potente seal poltica, generar una instancia de coordinacin desde el Poder Ejecutivo.
Como una primera medida, de fcil implementacin, se sugiere instalar un Consejo Asesor Presidencial,
de composicin mixta entre salud y trabajo, presidido por el Ministro del Trabajo y Previsin Social.


13

No parece recomendable que los expertos de la DIRECTEMAR continen definiendo una profundidad de 40 metros para el
sumergimiento de los buzos, poniendo en serio peligro sus vidas; ni que SERNAGEOMIN defina las enfermedades profesionales
en la minera; ni tampoco, que las normas de seguridad de vuelo predefinan las normas laborales y de seguridad e higiene de
los tripulantes de aeronaves comerciales, etc.

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Conforme al ordenamiento jurdico administrativo, ste debiese constituirse por un Decreto
Presidencial. (OIT - MINTRAB, 2011)

6. DIAGNSTICO Y PROPUESTAS SOBRE G ESTIN D E SST EN CHILE


6.1. DEBER GENERAL DE PROTECCIN DEL EMPLEADOR EN LA FAENA
6.1.1. Diagnstico
El deber de proteccin del empleador contempla la responsabilidad objetiva emana del artculo 184 del Cdigo del
Trabajo que exige al empleador tomar todas las medidas para proteger la vida e integridad de los trabajadores, lo
que implica que est obligado a realizar todas las acciones preventivas que est en condiciones de ejecutar y no
meramente el cumplimiento del requisito legal (culpa levsima para los trabajadores propios y leve del principal
hacia los contratistas).
Sin embargo, al no contar con una ley de SST no hay claridad respecto a las acciones en las que debe traducirse ese
deber de proteccin tan amplio, esto es, las obligaciones de la entidad empleadora en la identificacin y control
operacional de peligros, agentes y condiciones, la que debe estar integrada a la gestin propia de la empresa en
cada nivel de la organizacin.
No se explicita que los peligros, agentes y condiciones deben ser eliminados y si ello no es posible, evaluados y
combatidos en su origen.
No se establece que se deben adoptar medidas que antepongan la proteccin colectiva a la individual (barreras
14
duras) y que los Elementos de Proteccin Personal son slo para el riesgo residual .


14

La ambigua redaccin del DS 594 ha hecho pensar a los empleadores que se pueden traspasar los lmites permisibles para los
agentes si se proporciona elementos de proteccin personal. Artculo 57: En el caso en que una medicin representativa de las
concentraciones de sustancias contaminantes existentes en el ambiente de trabajo o de la exposicin a agentes fsicos,
demuestre que han sido sobrepasados los valores que se establecen como lmites permisibles, el empleador deber iniciar de
inmediato las acciones necesarias para controlar el riesgo, sea en su origen, o bien, proporcionando proteccin adecuada al
trabajador expuesto. En cualquier caso el empleador ser responsable de evitar que los trabajadores realicen su trabajo en
condiciones de riesgo para su salud.

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La circunstancia de no contar con una
Ley de SST sino solo una ley del Seguro
lleva a pensar a los empleadores, e
incluso a los trabajadores, que el control
de los peligros y riesgos en la faena es
responsabilidad de las mutualidades lo
que les lleva a incumplir el deber de
proteccin que no se puede delegar,
conformndose cuando ms, con un
cumplimiento meramente documental y
formal; como tener una carta con la
formacin del Comit Paritario aunque
nunca siquiera se renan, un Experto
contratado a veces a honorarios que va
tarde mal y nunca y no tiene poder de
decisin en la empresa y un reglamento
interno que copiaron de alguna parte y
no lo ha ledo nadie. Y si estn obligados
a contar con Sistema de Gestin de SST,
lo han entregado a empresas
consultoras externas y se transforma en
un sistema meramente documental, sin
integracin a la operacin productiva y
la toma de decisiones.
La normativa es tan confusa que el
Cdigo del Trabajo exige un Reglamento
Interno de Orden, Higiene y Seguridad a
las empresas con 10 o ms trabajadores
y la Ley 16.744 exige un Reglamento de
Higiene y Seguridad a todas las
empresas.

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La circunstancia de no contar con una


Ley de SST hace que en muchas
empresas la gestin de SST sea delegada
en las mutualidades y se conforman
cuando ms, con un cumplimiento
meramente documental y formal; como
tener una carta con la formacin del
Comit Paritario aunque nunca siquiera
se renan, un Experto contratado a
veces a honorarios que va tarde mal y
nunca y no tiene poder de decisin en la
empresa y un reglamento interno que
copiaron de alguna parte y no lo ha ledo
nadie. Y si estn obligados a contar con
Sistema de Gestin de SST, lo han
entregado a empresas consultoras
externas y se transforma en un sistema
meramente documental, sin integracin
a la operacin productiva y la toma de
decisiones.

6.1.2. Propuesta
Se propone sealar expresa y claramente que la entidad empleadora implementar y aplicar todas las medidas
que integran el deber general de proteccin, con arreglo a los siguientes principios generales:

1. La faena es el lugar en donde se generan los peligros y riesgos y se organiza y gestiona la Seguridad y

2.

Salud en el Trabajo. Para efectos de esta ley se denomina faena a cada instalacin productiva o de
servicios que tenga una individualidad determinada. Una entidad empleadora puede tener una o ms
faenas, las que pueden tener distintos giros o actividades y procesos productivos. Corresponder a la
Direccin Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (DirSST) decidir, en caso de duda, si una instalacin
o proceso debe considerarse como una faena independiente.
La prevencin de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales es responsabilidad ineludible de la
entidad empleadora a cargo de la faena, por lo que la identificacin y control operacional de peligros,
agentes y condiciones debe estar integrada a la gestin propia de la empresa en cada nivel de la
organizacin. Esto se traduce en que los directivos y jefaturas tienen la responsabilidad por el control de

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los peligros de acuerdo a su nivel de responsabilidad y toma de decisin en la empresa la que no puede
ser delegada.
3. Los peligros, agentes y condiciones deben ser eliminados y si ello no es posible, evaluados y combatidos
en su origen.
4. Adaptar el trabajo a la persona, en particular en lo que respecta a la concepcin de los puestos de trabajo,
las jornadas de trabajo, la eleccin de los equipos y los mtodos de trabajo y de produccin, con miras a
atenuar el trabajo montono, repetitivo o de excesiva carga fsica o psquica y a reducir sus efectos
perniciosos en la salud.
5. Tener en cuenta la evolucin de la tcnica para la incorporacin de controles cada vez ms efectivos.
6. Sustituir lo peligroso por lo que entrae poco o ningn peligro.
7. Planificar la prevencin, buscando un conjunto coherente que integre en ella la tcnica, la organizacin
del trabajo, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales y la influencia de los factores ambientales
en el trabajo.
8. Adoptar medidas que antepongan la proteccin colectiva a la individual. El Sistema privilegia controles de
alta jerarqua, por lo que los Elementos de Proteccin Personal son slo para el riesgo residual.
9. La jefatura directa es siempre responsable de dar las debidas instrucciones, explicaciones y capacitacin a
los trabajadores.
10. Tomar en consideracin las capacidades y condiciones personales de los trabajadores al momento de
encomendarles las tareas.
11. Establecer que quienes disean, fabrican, importan, suministran o ceden maquinaria, equipos o
sustancias para uso profesional: a) se aseguren, en la medida en que sea razonable y factible, de que la
maquinaria, los equipos o las sustancias en cuestin no impliquen ningn peligro para la seguridad y la
salud de los trabajadores; b) faciliten informacin sobre la instalacin y utilizacin correctas de la
maquinaria y los equipos y sobre el uso correcto de sustancias, sobre los riesgos que presentan las
mquinas y los materiales y sobre las caractersticas peligrosas de las sustancias qumicas, de los agentes
o de los productos fsicos o biolgicos, as como instrucciones acerca de la manera de prevenir los riesgos
conocidos; c) efecten estudios e investigaciones o se mantengan al corriente de cualquier otra forma de
la evolucin de los conocimientos cientficos y tcnicos necesarios para cumplir con las obligaciones de
SST.
12. Establecer un sistema integrado y pblico de control de sustancias peligrosas para el cuerpo humano en
armona con el Sistema ONU/OIT.
13. Establecer servicios gratuitos de asesora tcnica en materia de identificacin y control de peligros y
agentes y cumplimiento de los estndares de SST por parte del Estado a las MYPES y trabajadores por
cuenta propia y Bases de Datos actualizadas con toda la informacin disponible a todo pblico.
14. Establecer estndares bsicos obligatorios de seguridad y salud para todos los trabajadores y miembros
de la empresa, en relacin a los peligros, agentes y condiciones presentes en los procesos productivos y
sitios de trabajo y para ciertos trabajadores. Los estndares, requisitos y aspectos tcnicos sern
establecidos en normas tcnicas de acuerdo al procedimiento normativo y sern revisados
peridicamente -para obtener actualizacin conforme a las nuevas tcnicas y productos- y mejora
incremental.
15. Establecer que los proyectos de nuevas instalaciones productivas o modificaciones de las mismas sean
revisados respecto del cumplimiento de los estndares de SST antes de su aprobacin.
16. Establecer sanciones que van desde las multas hasta el cierre temporal o definitivo de la faena,
incluyendo la prohibicin de celebrar negocios con el Estado y las Municipalidades y la publicacin de las
sanciones en medios masivos.

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6.2. ESTNDARES DE CONTROL Y REVISIN DE LOS PROYECTOS


6.2.1. Diagnstico
Los estndares de seguridad y salud, estn contenidos en algunos decretos supremos y normas tcnicas emanadas
de diversos ministerios. En general son equivalentes a los internacionales, sin embargo no siempre son respetados
por falta de cultura preventiva, por privilegiar la produccin y el control de costos, por falta de conocimiento y falta
de fiscalizacin.
En efecto, el pas no cuenta con un sistema de revisin de los proyectos en esta materia, en forma previa a su
aprobacin, como existe por ejemplo en materia ambiental, por lo que en muchas ocasiones las instalaciones no
cumplen con la normativa incluso desde su construccin e implementacin, y la escasa o nula fiscalizacin lleva a
que tampoco sean detectadas las condiciones subestndares
producidas entre otras cosas por la obsolescencia de las
instalaciones y la inadecuada o nula mantencin.

La normativa es tan
confusa que el Cdigo del
Trabajo exige un
Reglamento de Orden,
Higiene y Seguridad a las
empresas con 10 o ms
trabajadores y la Ley
16.744 exige un
Reglamento de Higiene y
Seguridad a todas las
empresas

As lo ha expresado la CUT en su Informe Final antes


citado,
Si una actividad productiva o un nuevo negocio no
pueden dar estas garantas, entonces no puede llevarse
adelante, hasta que tenga las condiciones de hacerlo. La
manera ms efectiva de que esto resulte es asegurndose
que la prevencin se incorpore en el diseo inicial de los
procesos, en la construccin y acondicionamiento de las
instalaciones. En el mismo sentido, el control de los
aspectos preventivos debe efectuarse en el diseo,
fabricacin e importacin de maquinarias, equipos y
sustancias de uso laboral. (CUT. Informe Final, 2010)

6.2.2. Propuesta
Revisar por la entidad especialista en SST todos los proyectos con procesos peligrosos antes de su
aprobacin, ya sean nuevos proyectos o ampliaciones o modificaciones de las faenas actuales.

6.3. JORNADAS DE TRABAJO Y SISTEMAS DE TURNOS


6.3.1. Diagnstico
Otro tema de la mayor relevancia que no se ha asumido convenientemente por la autoridad es el impacto de las
jornadas de trabajo y los sistemas de turnos excepcionales en la seguridad y salud de los trabajadores. Los
problemas asociados a estos factores psicosociales, alteraciones del sueo y otros problemas de salud deben ser
estudiados y relacionados con las causas de los accidentes. Expertos han manifestado su preocupacin por el
impacto de los turnos extensos en particular en faenas en altura geogrfica, que pudieran tener en la
accidentabilidad, especficamente asociada a conduccin de vehculos y equipos pesados.

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Mediciones internacionales hechas por distintos organismos, sitan a Chile como uno de los pases en
los cuales las personas trabajan comparativamente una mayor cantidad de horas. Es tambin una
dimensin fundamental de las condiciones de trabajo y de la salud ocupacional. Los riesgos materiales
se potencian en jornadas de larga duracin (perodos de exposicin, riesgos posturales, baja en el
umbral de alerta). En las grandes urbes, como la ciudad de Santiago, el tiempo utilizado en los traslados
sumado al de permanencia en los centros laborales, reduce al mnimo los espacios de tiempo libre de
las personas y elimina la posibilidad del ocio productivo al menos en la semana laboral. Dificulta
tambin el desarrollo de estilos de vida saludable, lo cual es un problema de salud pblica general.
(Echeverra, Tiempo de trabajo, tiempo de sociedad)

6.3.2. Propuesta
Establecer las jornadas excepcionales de trabajo tomando en consideracin los criterios tcnicos de salud
ocupacional por una entidad con las competencias necesarias que garantice el cuidado de la seguridad y
salud de los trabajadores, previo informe del comit paritario y del organismo administrador del Seguro.

6.4. CONSUMO DE ALCOHOL Y DROGAS


6.4.1. Diagnstico
Otro aspecto relevante no suficientemente estudiado y abordado es el consumo de alcohol y drogas por parte de
los trabajadores.
En un estudio realizado por la Asociacin Chilena de Seguridad (ACHS) en 2009, se evidencian las altas
prevalencias de consumo en poblacin trabajadora, especialmente el consumo de alcohol muestra
ndices sumamente altos, 70,2% consume alcohol y 31,7% puede considerarse un bebedor
problemtico.
En relacin al consumo de drogas ilcitas. 26,3% ha consumido drogas alguna vez en su vida, 7,3% en el
ltimo ao y 12,5% estara dispuesto a hacerlo. Desagregado por sexo, la prevalencia de consumo es
mayor en hombres (8,8%) que en mujeres (2,7%).
Como un dato adicional, y que refiere a la disposicin de esta poblacin a participar en programas
preventivos, se encontr que en todos los sectores productivos estudiados ms del 70% de los
trabajadores le gustara recibir informacin sobre prevencin de alcohol y drogas (76,7%), incluso que
su familia tambin participara en estos programas de prevencin (70,6%).
En el ltimo Estudio de Poblacin General de CONACE (2008) se encontr que las mayores cifras de
consumo de sustancias, como la marihuana, pasta base y cocana, se encuentran en poblacin entre 19
y 25 aos, seguidos por poblacin entre 26 a 44 aos en el consumo de pasta base y cocana
especficamente. Edades en que se concentran la mayor capacidad productiva en nuestro pas.
Estimaciones realizadas en 2006, sobre los costos humanos, sociales y econmicos de las drogas en
Chile (Costos socioeconmicos de drogas ilegales en Chile, 2006) reflejan que para el pas en trminos
econmicos, el consumo de drogas tiene un costo de ms de US$500 millones anuales, de los cuales
15
45,1% se refiere a prdidas de productividad.

6.4.2. Propuesta

15

http://www.senda.gob.cl/prevencion/consejos-preventivos/laboral/consumo-en-trabajo/

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Establecer obligacin de controles peridicos a fin de detectar consumo y prevenir adicciones con programas
financiados por las empresas y los organismos de salud previsional a los que se encuentren afiliados los
trabajadores.

6.5. INCORPORACIN DE LA MUJER AL TRABAJO


6.5.1. Diagnstico
La progresiva incorporacin de la mujer al mercado del trabajo constituye un fenmeno caracterstico de las
sociedades contemporneas y Chile no es la excepcin.
De acuerdo al ltimo estudio econmico de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en el
primer semestre del ao 2012 Chile registr la novena tasa de participacin laboral ms alta de la regin llegando a
un 59,7% de la poblacin laboral femenina en edad de trabajar, muy bajo el promedio latinoamericano que era de
61.5%.
Sin embargo, la OIT nos advierte que:
Los riesgos que corren los hombres son ms conocidos debido a que, hasta ahora, los aspectos de
seguridad y salud en el trabajo (SST) se haban focalizado en empleos peligrosos, en sectores
predominantemente masculinos lo que nos plantea una serie de interrogantes relacionadas con
cuestiones de gnero, en funcin a los diferentes riesgos que pueden enfrentar hombres y mujeres en
materias como: exposicin a substancias peligrosas; impacto de los agentes biolgicos en la salud
reproductiva; demandas fsicas del trabajo pesado; diseo ergonmico de los lugares de trabajo y la
extensin de la jornada laboral.
Esto ltimo, teniendo en cuenta las tareas que han de llevarse a cabo en el hogar. Adems,
tradicionalmente se han subestimado los peligros para la seguridad y la salud en el trabajo que afectan
a las trabajadoras, pues las normas de seguridad y salud, y los lmites de exposicin a las substancias
peligrosas, se basan en poblaciones masculinas y en pruebas de laboratorio.
La separacin de la fuerza de trabajo en funcin del sexo genera diferentes retos para la seguridad y
salud de hombres y mujeres en el lugar de trabajo. Por ejemplo, los hombres tienen ms presencia en
industrias como la construccin y la minera, mientras que la gran mayora de las mujeres trabajadoras
se concentra en la agricultura y el sector de servicios. Las mujeres, con ms probabilidad que los
hombres, suelen acceder a trabajos con salarios bajos y a su vez tienen menos posibilidades de ocupar
cargos de supervisin y gerencia. Adems, una gran cantidad de ellas labora en la economa informal,
donde les toca hacer frente a trabajos inseguros e insalubres; ingresos bajos o irregulares; inestabilidad
laboral y falta de acceso a la informacin, a los mercados, a las finanzas, a la capacitacin y a la
tecnologa.
Las inquietudes en materia de SST de las mujeres estn mucho ms asociadas a su doble papel
productivo y reproductivo.
Tradicionalmente, las mujeres y los hombres han asumido distintas responsabilidades al interior del
hogar. Con ms mujeres ingresando a la fuerza de trabajo, puede que ellas se hagan cargo de tareas
remuneradas y, en paralelo, continen con el trabajo no remunerado de cuidar a la familia y atender los
quehaceres domsticos. Si se suman ambas actividades, muchas mujeres trabajan ms horas que los
hombres. Los peligros y riesgos especficos que enfrentan las mujeres estn asociados a las condiciones
laborales de los sectores en donde se desempean.

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Las mujeres representan el 35,4% de la fuerza de trabajo del sector agrario; en el frica Subsahariana y
el Asia Meridional, el sector agrcola representa ms del 60% del empleo femenino. La incidencia de
lesiones y enfermedades en las mujeres que trabajan en la agricultura ya sea, agricultura de
subsistencia, por cuenta propia, trabajo como familiar no remunerado o como asalariadas es muy
alta. La exposicin a los pesticidas y mezclas, o a la aplicacin de otros agroqumicos peligrosos,
constituye uno de los principales riesgos ocupacionales, con envenenamientos que derivan en
enfermedades o muerte. Otros peligros son los inherentes al manejo de animales y el contacto con
plantas peligrosas y agentes biolgicos, los cuales dan lugar a alergias, trastornos respiratorios,
infecciones y enfermedades parasitarias.
Tambin son frecuentes otros trastornos, por ejemplo, prdida auditiva inducida por el ruido;
enfermedades del sistema osteomuscular, lesiones ocasionadas por esfuerzos repetitivos y dolor de
espaldas, trastornos por estrs y psicolgicos. Esta situacin se torna an ms evidente en los pases en
desarrollo, donde las mujeres no reciben ni educacin ni capacitacin adecuadas sobre sistemas de
seguridad (por ejemplo, el uso de equipos protectores); y las evaluaciones de riesgo son inapropiadas
para evitar lesiones y enfermedades. Algunas mujeres no calificadas se concentran en invernaderos
donde los riesgos a la exposicin de pesticidas y otras substancias qumicas peligrosas son mayores. En
el caso de las mujeres embarazadas, esta exposicin puede tener consecuencias a largo plazo para su
salud, tanto para ellas como para el beb por nacer. A esta situacin se suma la falta de acceso a los
servicios de salud en las reas rurales; de esta forma, los accidentes pueden producir trastornos de
carcter permanente. (OIT "Seguridad y Salud en el Trabajo para hombres y mujeres")

6.5.2. Propuesta
Revisar y/o establecer estndares y protocolos adecuados para la mujer trabajadora en materias de: vigilancia
mdica, lmites de exposicin de agentes, certificacin de elementos de proteccin personal, ropa de trabajo,
estudios de puestos de trabajo y condiciones especiales para la mujer embarazada y purpera.

6.6. CULTURA PREVENTIVA EN LA EMPRESA


6.6.1. Diagnstico
Cultura Preventiva son los valores y prioridades permanentes, medibles y observables, de cuidado de la vida y
salud de todos los miembros de una organizacin o empresa.
El trmino Cultura de Preventiva fue acuado en 1986 con ocasin del desastre nuclear de Chernobyl. La
International Atomic Energy Agency (IAEA) indic que la causa bsica de ese accidente fue una pobre cultura de
seguridad de la compaa.
En definitiva se refiere al grado en que las personas se comprometen de una manera personal con la seguridad,
actan, comunican e implementan soluciones a los problemas que afectan la seguridad y salud, aprenden
activamente de los errores, adaptan y modifican el comportamiento (individual y organizacional) y son
recompensados de una manera consistente de acuerdo a estos valores.

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Podemos concluir entonces que la cultura de la prevencin de riesgos se fundamenta en el compromiso y la
16
participacin; esto vale para una organizacin o empresa y tambin para la sociedad toda, de forma que la
prevencin se transforme en un estilo de vida desde la niez hasta la adultez.
La Conferencia Internacional de presentacin de la Estrategia Comunitaria en materia de Seguridad y Salud en el
Trabajo 2002 - 2006, public un documento titulado Cmo adaptarse a los cambios en la sociedad y en el mundo
del trabajo: una nueva estrategia comunitaria de salud y seguridad, en el que se concluye:
La cultura de la prevencin slo puede darse como el resultado de un proceso de aprendizaje que
debe dar comienzo en la Enseanza primaria. En este nivel formativo el aprendizaje debe integrarse en
la formacin en valores, concretamente dentro del valor salud. Como en toda enseanza de valores,
la metodologa ha de ser de carcter transversal y debe presentar los riesgos de la propia Escuela como
un primer ejemplo de riesgos laborales.
Este proceso formativo ha de continuarse en la formacin profesional, mediante la integracin de las
actividades preventivas en el propio proceso formativo curricular, y especialmente en sus aspectos
prcticos. El concepto sera: un trabajo est bien hecho si se hace de manera segura.
Este mismo concepto debera centrar la formacin preventiva en los niveles superiores del sistema
educativo, si bien en este caso la atencin debera dirigirse no tanto al alumnado, como posible
receptor del dao, sino ms bien hacia las personas que puedan encontrarse bajo su mando. Las
funciones desempeadas por estos futuros profesionales ser clave en este sentido.
El desarrollo de la cultura de la prevencin exige un refuerzo de la colaboracin entre las autoridades
laborales y las educativas que debe incluir, como un primer eslabn, la formacin del profesorado.
La cultura se forma con creencias que son estructuras de pensamiento, elaboradas y arraigadas y con valores, que
son criterios para evaluar y aceptar normas.
Considerando que, tal como sealamos anteriormente, en nuestro pas no se ha desarrollado una cultura
preventiva en ningn nivel escolar, los empresarios, ejecutivos, supervisores y trabajadores se ven enfrentados a
las decisiones en esta materia sin una formacin adecuada y lo que es peor, muchas veces con creencias y valores
contrarios a la prevencin. Por ejemplo que la nica obligacin es cumplir con la legislacin (prevencin formal) o
que los trabajadores deben cumplir las normas o ser castigados (control).
Muchas veces la alta administracin de la empresa declara valores, como el valor de la seguridad, pero a nivel
operativo existen creencias y valores inadecuados, normas o incentivos contradictorios y conductas estereotipadas
que no se avienen con los valores declarados; sin embargo, estamos acostumbrados a hacer auditoras de
cumplimiento de normas, pero no hacemos auditorias de valores.
Para generar una cultura preventiva es necesario adecuar los valores operacionales, eliminando normas,
costumbres, frases, declaraciones, premios, castigos, incentivos, etc., que sean contradictorios con el valor de la
prevencin.
Una vez adecuadas las normas a los valores, recin es posible trabajar para que las actitudes y las conductas se
adecuen a las normas.
Estos cambios no son fciles y las soluciones que requieren no son las soluciones tcnicas a las que estn
acostumbrados quienes dirigen los procesos operativos.

16

Cultura de la prevencin: compromiso por la seguridad y la promocin de la salud. Departamento de Seguridad y Salud
Laboral Docente. Junta de Andaluca. Espaa.

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Estos problemas son adaptativos, por lo tanto requieren adaptaciones y aprendizajes para producir el cambio.
Sin embargo, lo habitual y normal es que ante los cambios se identifique primero la posibilidad de prdida, ej.:
recursos financieros, tiempo, produccin; resultando ms fcil recurrir a lo que se conoce, lo tcnico, o sea, una
condicin que el lder maneja.
Un lder es el ejecutivo o jefe y tambin el supervisor, capataz, dirigente sindical, miembro del Comit Paritario y
cualquier trabajador con inters en el tema de los que se espera que sean responsables por sus acciones y
omisiones y un ejemplo para su equipo de trabajo o para sus representados, trabajando con lealtad y compromiso
con el pas, con su empresa y con sus trabajadores, teniendo el coraje para decir lo que hay que decir y hacer lo
que hay que hacer.
La ausencia de polticas pblicas en relacin con este tema favorece estilos de liderazgos autoritarios y
jerarquizados que no contribuyen a generar la participacin, compromiso y conducta tica y responsable que se
requiere en esta materia.

6.6.2. Propuesta
Establecer protocolos con programas de liderazgo, trabajo en equipo y cultura preventiva dirigido a las jefaturas de
las empresas que deben implementarse en forma obligatoria y permanente.

6.7. RIESGOS EMERGENTES


6.7.1. Diagnstico
Otro aspecto no abordado en Chile son los denominados riesgos emergentes derivados de nuevas
tecnologas y procesos de produccin, por ejemplo, la nanotecnologa o la biotecnologa o de nuevas formas
de organizacin del trabajo como por ejemplo el teletrabajo y el trabajo a domicilio. As nos lo advierte la OIT
en Riesgos emergentes y su documento Nuevos modelos de prevencin en un mundo de trabajo en
transformacin.
En las ltimas dcadas han tenido lugar importantes avances tecnolgicos en el lugar de trabajo, los
cuales, junto con la rpida globalizacin, han transformado el trabajo para muchas personas en todo el
mundo. Los efectos de dichos cambios en la seguridad y la salud en el trabajo (SST) tambin han sido
notorios. En algunos casos, se han reducido o eliminado peligros y riesgos ms tradicionales, por
ejemplo, a travs de la automatizacin industrial, pero las nuevas tecnologas tambin han creado
nuevos riesgos. Muchos de los riesgos tradicionales del lugar de trabajo persisten sin embargo, y el
nmero de enfermedades y accidentes relacionados con el trabajo sigue siendo inaceptablemente
elevado.
Al mismo tiempo, muchos trabajadores estn expuestos a nuevos riesgos generados por las
caractersticas cambiantes del trabajo, por ejemplo, debido a las condiciones derivadas del empleo
precario y a la creciente presin para satisfacer las exigencias de la vida laboral moderna. Los perfiles de
edad de la fuerza de trabajo tambin estn cambiando, al igual que el equilibrio de gnero en muchos
lugares de trabajo. Estos cambios en las caractersticas del empleo han creado riesgos manifiestos que
anteriormente eran menos destacados o menos evidentes. (OIT Riesgos Emergentes., 2010)

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6.7.2. Propuestas
La autoridad deber estudiar su impacto y regular la forma en que las empresas y sus organismos administradores
debern abordarlos a fin de identificarlos, gestionarlos y controlarlos.

6.8. INSTRUMENTOS PREVENTIVOS DE ACUERDO AL TAMAO DE LA FAENA Y TIPO PROCESOS


6.8.1. Diagnstico
La normativa actual exige contar con algunos de estos instrumentos, en distintos cuerpos legales sin especificarlos
en forma ordenada y pedaggica, como aqu se propone y ms abajo se analiza, individualmente.

6.8.2. Propuesta

6.9. COMITS PARITARIOS


6.9.1. Diagnstico
En relacin a la participacin de los trabajadores en la gestin de la SST, la normativa exige a las empresas con 25
trabajadores o ms contar con Comits Paritarios, con ello se excluye de este instrumento a cerca del 80% de las
unidades econmico-productivas. Para estas unidades ms pequeas no se prev ninguna forma de participacin
en la prevencin de riegos en seguridad y salud en el trabajo. Junto a estas falencias, concurren varias otras, como
por ejemplo:
Los requisitos para ser electo representante laboral no se condicen con la enorme rotacin en el
empleo en el pas.

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Estos requisitos tampoco garantizan el derecho igualitario de los trabajadores a acceder a dichas
responsabilidades, ya que es el empleador quien define a que trabajador enva al curso que se requiere
- como requisito - para ser electo, o a quien asigna las funciones para la experiencia que se exige como
habilitante alternativo.
Tampoco existe ni registro ni
control sobre la obligacin de
otorgarles a los Comits la
asesora especializada de un
experto en prevencin de
riesgos, a fin de permitirles
cumplir con las amplias,
complejas y trascendentales
funciones que la ley les asigna.

En opinin de la CUT Los comits paritarios de higiene y seguridad han


fracasado, pues no se ha asegurado su funcionamiento informado y
permanente y han carecido de representantes laborales que puedan
cumplir su papel sin temor. En la mayor parte de los casos, los comits
han devenido en estructuras sin sustento laboral real, m anejadas por la
parte empresarial. Para hacer efectivos los comits paritarios es
indispensable asegurar fuero laboral a todos los representantes de los
trabajadores (CUT. Informe Final, 2010)

La legislacin, alejndose de la
realidad
concreta
que
experimenta el mercado laboral y la estructura productiva del pas, adems de dejar un amplio campo
para la manipulacin de los Comits de parte de los empleadores, convierte en impracticables muchas
de sus disposiciones, entre ellas, por ejemplo, la que prescribe que estos ltimos deben someterse o
acatar las instrucciones de los primeros.
En fin, las falencias normativas y las de inspeccin impiden, en los hechos, que la inmensa mayora de
los Comits, en el porcentaje minoritario de empresas en que son exigibles, cumplan los objetivos para
los que fueron estatuidos. Estos y otros elementos recomiendan revisar este instrumento de
prevencin, y de potencial participacin laboral en la gestin de riesgos de las empresas. (OIT -
MINTRAB, 2011)

6.9.2. Propuesta
Establecer Comits Paritarios de SST y delegados de prevencin con las siguientes funciones:

La identificacin y evaluacin de los peligros, agentes y condiciones presentes en la faena y la elaboracin


del Programa de Gestin de la SST, visado por el respectivo OA y su seguimiento y control. En las
entidades empleadoras obligadas a contar con Sistema de Gestin, ser la instancia encargada de
coordinar y dirigir el SGSST.
La detencin provisoria de una tarea o actividad en caso de peligro grave e inminente para la seguridad
y salud de los trabajadores.
La investigacin de todos los accidentes fatales y graves.
La amonestacin por escrito a la hoja de vida laboral de los ejecutivos, supervisores o trabajadores que
con su accin u omisin pongan en peligro o afecten gravemente la seguridad y salud de los trabajadores.
Participar en la cuenta peridica de los representantes laborales de las mutualidades en la asamblea
nacional de comits paritarios.

Para dotar de capacidades y fortaleza a los Comits Paritarios y al Delegado de SST tendrn las siguientes
caractersticas:

Todos los miembros laborales contarn con un curso profundizado de SST, investigacin de AT y de
liderazgo y gestin.

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Todos los miembros laborales contarn con fuero y participaran en los procesos de fiscalizacin en su
faena y sern siempre informados de resultados de dichas fiscalizaciones.
En faenas con 100 o ms trabajadores el Presidente tendr dedicacin absoluta.
En faenas con ms de 250, el Presidente y el Secretario tendrn dedicacin absoluta.
En faenas con ms de 500, el Presidente, el Secretario y otro miembro laboral tendrn dedicacin
absoluta.
En caso de incumplimiento del Programa por parte de la entidad empleadora el CPSST solicitar a la
DirSST la fiscalizacin y aplicacin de las sanciones correspondientes.
En las faenas con gerencia o departamento de SST, el gerente o jefe siempre integrar el Comit como
uno de los tres representantes de la empresa.

6.10.

GERENCIAS O DEPARTAMENTOS DE SST

6.10.1. Diagnstico
Actualmente tienen obligacin de contar con Departamentos nicamente las empresas mineras, industriales o
comerciales que ocupen a ms de 100 trabajadores, el que ser dirigido por un experto en prevencin, el cual
formar parte, por derecho propio, de los Comits Paritarios. La empresa principal deber contar con un
Departamento de Prevencin de Riesgos en la Faena cuando cuente con ms de 50 trabajadores sumados propios
ms contratistas. Por tanto se trata de un instrumento de prevencin orientado a medianas y grandes empresas, o
17
sea, a cerca del 10% del universo existente.
Se trata de una dependencia de la empresa a cargo de planificar, organizar, asesorar, ejecutar, supervisar y
promover acciones permanentes para evitar accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
La ley no es clara en sealar que estas reas deben depender jerrquicamente de la ms alta autoridad de la faena
ni que deben tener como nica funcin la SST y estar contratados por la empresa con contrato de trabajo y no de
honorarios y tampoco est normado qu tipo de profesionales y qu nmero de ellos debe contar segn el tipo de
procesos y tamao de la empresa.
La opinin de la CUT al respecto es que La gestin de riesgos debe ser administrada en el ms alto nivel
estratgico de las empresas y no relegada a organismos apndices suyos.
Estas circunstancias han permitido que hoy da el Departamento de Prevencin de Riesgos no exista en la gran
mayora de las empresas y que en las empresas grandes sea un titulo dado a un Experto que es un profesional ms
de una Gerencia dirigida por profesionales que no cumplen con las exigencias ni especialidad en la materia.

6.10.2. Propuesta

1. Establecer que las Gerencias o Departamento de Gestin de SST en las faenas, deben contar con

profesionales de distintas especialidades de acuerdo a su tamao y riesgos y que su gerente o jefe puede

17

OIT. Perfil Diagnostico. Pg. 40. Segn las estadsticas oficiales el tamao de las empresas se define por el monto de
facturacin anual. No obstante, tambin se utiliza como factor diferenciador el nmero de trabajadores, especialmente en el
mbito laboral, ya sea para establecer obligaciones empleadoras, para graduar las multas, etc. Conforme a este ltimo criterio,
seran empresas medianas las que ocupan 200 o ms trabajadores, pequeas las que cuentan hasta con 50 trabajadores, y
micro empresas, con 10 o menos personas contratadas. Cualquiera sea el criterio que se utilice, las medianas y grandes
empresas constituyen el 3% de las unidades econmicas. Por las consideraciones anteriores, el porcentaje de 10% de empresas
con obligacin de constituir un Departamento Profesional de Prevencin de Riesgos, es slo estimativo, en tanto no se cuenta
con estadsticas al respecto.

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2.

ser un profesional de cualquier especialidad experto en SST el que reportar a la ms alta autoridad de la
faena.
La especialidad profesional de SST consistir en un post grado para cualquier profesional como ingeniero,
mdico, psiclogo, kinesilogo, abogado etc. con una malla curricular nica. La calidad ser certificada por
un examen nacional y las entidades formadoras sern igualmente certificadas y recertificadas por la
autoridad.

6.11.

ESTNDARES DE CONTROL DE PROCESOS PELIGROSOS

6.11.1. Diagnstico
La legislacin actual no contempla claramente cules procesos deben ser considerados peligrosos.
El Decreto 655 de 1941 del Ministerio del Trabajo y Previsin Social establece las industrias insalubres.
Actualmente est vigente sin embargo no se aplica.
No existen estndares mnimos de rango legal para los procesos ms peligrosos.
Hay normativa sectorial pero se refiere a rubros muy generales y amplios como la minera extractiva, sin embargo
en la minera se desarrollan procesos productivos que son iguales o similares a los que se desarrollan en la
construccin, transportes etc.
Por ejemplo: los estndares relativos a la instalacin es andamios para trabajo en altura fsica son o deberan ser
los mismos para la minera, la construccin, la industria, la agricultura o cualquier otra actividad que los requiera,
ya que se trata de un proceso peligroso independiente de la actividad econmica principal que desarrolle
normalmente la faena en la que se instalan. Por lo anterior el estndar debera ser aplicado obligatoriamente en
cualquier empresa que instale andamios en cualquier tipo de faena.
Actualmente la normativa sobre control de peligros, agentes y condiciones est dispersa en distintos reglamentos,
normas tcnicas, Normas Chilenas (Nch), guas, protocolos, circulares y dictmenes emanados de distintos
ministerios sin una sistematizacin que permita al empleador, trabajador y Comits Paritarios conocer los y
entenderlos para su correcta aplicacin.

6.11.2. Propuesta
Determinar los procesos que se consideran peligros y sern sometidos a una regulacin, gestin y fiscalizacin
especial y establecer mnimos generales obligatorios para los siguientes procesos productivos y de gestin, los que
luego se desarrollarn en los respectivos reglamentos y normas tcnicas:

1. Transversales para todos los procesos peligrosos.


2. Aislacin y bloqueo de equipos energizados
3. Trabajo en altura fsica
4. Operacin de equipos pesados
5. Equipos y herramientas porttiles y manuales
6. Materiales fundidos
7. Cargas suspendidas e izajes
8. Guardas y protecciones de equipos
9. Manejo de Sustancias Peligrosas
10. Explosivos y tronaduras

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11. Control de terreno por riesgo de accidentes por cada, desprendimiento o escurrimientos de rocas y/o
materiales.

12. Incendio
13. Slice y Arsnico
14. Jornadas extraordinarias (Fatiga y somnolencia)
15. Trabajo en altura geogrfica
16. Alcohol, drogas y tabaco
17. Proteccin a la maternidad
18. Proteccin a los menores
7. DIAGNSTICO Y PROPUESTAS SOBRE SEGURO SOCIAL D E SST EN R ELACIN CON LOS

PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL


7.1. CARACTERSTICAS DEL SISTEMA CHILENO
En Chile tenemos dos seguros sociales que otorgan cobertura a los trabajadores frente a los accidentes y la
enfermedad, uno, el Seguro Social de Salud Comn, protege a todos los trabajadores cotizantes frente a los
accidentes y enfermedades comunes, esto es, aquellos que no ocurren como consecuencia del desarrollo del
trabajo. Este seguro social, es obligatorio para todos los trabajadores dependientes e independientes esto es, los
que trabajan por cuenta propia, dueos y socios de empresas y profesionales a honorarios a partir del ao 2018 y
cubre tambin a las cargas familiares. Lo administra el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y las Instituciones de
Salud Previsional (ISAPRES).
El otro, es el Seguro Social de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, que protege a todos los
trabajadores dependientes e independientes, frente a los accidentes y enfermedades que les ocurran a causa o
con ocasin del trabajo.
Este Seguro est contemplado en la Ley 16.744 que no ha sufrido grandes transformaciones en los ltimos 40
aos, sus principales caractersticas son:

Es de afiliacin obligatoria
Es especfico para los riesgos del trabajo
Da cobertura integral hasta la total curacin del accidentado o enfermo sin costo alguno para el
trabajador
Es administrado por entidades pblicas y privadas sin fines de lucro como seguro colectivo de los
empleadores a eleccin del empleador.

En Amrica Latina coexisten distintos modelos de cobertura de los riesgos del trabajo.
Uruguay y Costa Rica comparten un modelo de seguro monopolizado a travs del Estado con muchos
puntos de contacto (Banco de Seguros del Estado en Uruguay e Instituto Nacional del Seguro en Costa
Rica).
Bolivia, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana, Venezuela, tienen modelos
tradicionales,
Colombia pas de un sistema pblico a uno mixto donde coexiste el seguro estatal con el privado.
Argentina pas de un sistema de responsabilidad individual sin seguro obligatorio a un seguro
obligatorio mediante aseguradoras privadas.

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Per tiene un seguro obligatorio con posibilidad de optar por prestadores de salud y prestaciones
econmicas pblicas o privadas.
Brasil tuvo diversos proyectos, varios debidos a parlamentarios y dos a la iniciativa del Poder Ejecutivo.
El primero de ellos proponiendo la adopcin de un sistema similar al de las mutuas espaolas y un
segundo intento privatizando el sistema mediante aseguradoras privadas. (Rodriguez C. A., 2005)
La seguridad social es una responsabilidad del Estado y es el Estado el que puede delegar ciertas acciones en un
ente privado.
La OIT ha dicho al respecto:
La coexistencia dentro del sistema de la seguridad social de dos regmenes, uno pblico y otro privado,
no resulta en s incompatible con el Convenio, ya que este instrumento permite organizar un grado
mnimo de seguridad social a travs de diferentes medios, siempre que se respeten los principios
fundamentales de organizacin y gestin, sobre los cuales debe seguir basndose la estructura de los
regmenes de seguridad social.
Estas reglas de buena gobernanza conciernen, entre otras cosas, a la responsabilidad que en ltima
instancia recae en el Estado, a los diversos intereses que deberan estar representados en la
administracin del sistema y a la financiacin de las prestaciones. (OIT , 2002)
Respecto a la financiacin de las prestaciones, tal como se ha explicado el Seguro se financia con cotizaciones
obligatorias, cuya naturaleza jurdica segn el profesor y ex Superintendente de Seguridad Social Carlos Briones es
18
de una exaccin parafiscal , esto es, tributos establecidos por autoridad de la ley que estn a cargo de un
determinado sector o grupo econmico o social, destinados a financiar una actividad que interesa al mismo grupo
o sector en beneficio de todos los aportantes. La administracin de los recursos que son de naturaleza pblica -
puede hacerse tanto por organismos pblicos, como semipblicos o privados.
Dado que las mutualidades, en tanto corporaciones privadas sin fines de lucro, administran fondos pblicos es
necesario tal como sea la OIT se garantice la subordinacin a los fines de la Seguridad Social.
---El carcter pblico de los recursos que utilizan y de las prestaciones que satisfacen, as como la
responsabilidad mancomunada asumida por sus miembros exige una gestin rigurosa que responda,
entre otros requerimientos, a los de calidad, solvencia, eficiencia y total transparencia. (Corrales, 2007)
En efecto, existe consenso en que es necesario que las instituciones que administran los regmenes de
seguridad social, entre las cuales se encuentran las Mutualidades de Empleadores, adopten prcticas
que permitan garantizar el equilibrio entre sus objetivos econmicos y sociales. Para este fin, en el
presente proyecto de ley se propone establecer normativas y buenas prcticas que regulan los llamados
gobiernos corporativos, con la finalidad de garantizar que la administracin superior tienda a lograr el
mximo beneficio de su gestin, destinando sus recursos al cumplimiento de sus finalidades propias y
resguardando al mismo tiempo la entrega de las prestaciones que emanan de la normativa legal
correspondiente. (Chile. Ministerio del Trabajo y Previsin Social, 2012)
Tal es as que en la discusin parlamentaria contenida en la historia de la ley 16.744 se seal que
dentro del esquema del derecho administrativo, la entidad mutual no es empresa privada. Por el
contrario, dentro del concepto del derecho administrativo, es una entidad para-administradora del
Estado. (Bibiloteca del Congreso Nacional de Chile, 1968)

18

Aceptando la tesis del profesor y tratadista espaol Efrn Borrajo Dacruz (1969)

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Durante la dictadura militar, se introdujeron modificaciones en la ley 16.744 en beneficio de una
mayor flexibilidad en el actuar de las mutuales, que se tradujo en deformaciones de sus propsitos
iniciales como organismos sin fines de lucro.
En junio de 1977, el Ministerio de Hacienda emiti un decreto ley que permite a las mutuales
extender la atencin mdica que presten sus establecimientos cuando estn en condiciones para ello.
La norma tambin las faculta para celebrar los convenios que sean necesarios. A partir de este
decreto, las mutuales tuvieron el campo libre para atender pacientes particulares utilizando
instalaciones que han sido construidas, compradas y mantenidas gracias a las cotizaciones que las
empresas pagan por cada trabajador, un fondo que por ser parte del rgimen de prestaciones de
previsin social, es pblico.
Otra preocupacin por parte de los sindicatos de trabajadores de algunas mutuales ha sido la creciente
externalizacin de servicios. Hasta ahora se han externalizado los servicios de aseo, lavandera,
seguridad y alimentacin, as como el transporte de pacientes y la atencin en salas de procedimientos
no invasivos (policlnicos de empresas), constituyndose en sociedades annimas. Cabe destacar que el
artculo 12 de la Ley 16.744, seala claramente (sobre las mutuales) en su letra b) que dispongan de
servicios mdicos adecuados, propios, y en su letra d) que no sean administrados directa ni
indirectamente por instituciones con fines de lucro. (Ministerio de Salud, Departamento de Salud
Ocupacional, 2014)
Previo a la aprobacin de la ley 16.744 se gener un debate al interior de las asociaciones de
empleadores (sobre la supresin de los seguros privados) y entre stas y los poderes legislativos
(Gobierno y Parlamento) en torno a los principales contenidos de la misma. En dicha discusin no hubo
una participacin activa de las organizaciones sindicales, ni tampoco se las consider en la estructura
del sistema del SST. De ese modo, si bien la ley determina una administracin paritaria de las
mutualidades, los representantes de los trabajadores deben ser elegidos, en votacin directa, por los
miembros trabajadores de los comits paritarios de Higiene y Seguridad de las empresas afiliadas.
Tampoco estuvo en el espritu del legislador otorgarle a las mutualidades el rol relevante que detentan
hoy en da. Ello se grafica claramente en la redaccin de la propia norma, cuando seala: Art. 8 La
administracin del seguro estar a cargo del Servicio de Seguro Social, del Servicio Nacional de Salud, de
las Cajas de Previsin y de las Mutualidades de empleadores, en conformidad a las reglas contenidas en
los artculos siguientes; o, en el DS 101/68, que aprueba el reglamento para la aplicacin de la ley, el
cual en su Ttulo III, despus de establecer latamente las obligaciones y facultades de SNS y de las Cajas
de Previsin, seala escuetamente: ART. 22: Tambin administrarn el seguro las Mutualidades de
Empleadores que no persigan fines de lucro, respecto de los trabajadores dependientes de los
miembros adheridos a ellas, cuando cumplan con las exigencias establecidas en la ley y el Estatuto
Orgnico que se dicte al efecto
Si bien, la Central Sindical de la poca reconoci la importancia de la nueva legislacin, sta no se
insertaba, al igual que la problemtica sobre SST, como dimensin relevante dentro de las polticas
estratgicas del sindicalismo. (OIT - MINTRAB, 2011) .

7.2. PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD SUBJETIVA. COBERTURA DEL SEGURO


Consiste en el postulado de que todos los individuos, sin distincin alguna, deben integrar el sistema,
contribuyendo a su sostenimiento y quedando amparados para el caso de que les sobrevenga cualquiera de las
contingencias previstas. Este principio deriva de su naturaleza de Derecho Humano Fundamental.

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Con este enunciado se superan las limitaciones propias de los seguros sociales que nacieron con un carcter
clasista, como un sistema de proteccin exclusivo, en funcin de los trabajadores asalariados. La funcin de la
seguridad social es proteger al ser humano como tal, dentro de una determinada colectividad social, sin importar a
qu dedique su existencia.
El acceso a la proteccin deja de ser un derecho para unos y una concesin graciosa para otros, y se constituye en
un derecho subjetivo pblico.
El acceso a la seguridad social es un derecho humano, es un derecho inherente al ser humano por el
solo hecho de serlo. Adems, en tanto est reconocido por el derecho positivo, se califica, desde el
punto de vista tcnico jurdico, como un derecho fundamental de rango constitucional. (Calvo Len)
El derecho de los trabajadores a la SST es universal. Por ende, el marco regulatorio debe proteger a
todos los trabajadores asalariados (o sea, a las personas que trabajan para un empleador) y cubrir todos
los riesgos relacionados con la SST a los cuales los trabajadores pueden estar expuestos, independiente
del tipo de trabajo que realicen, o de la industria donde trabajen, o de cualquier otra circunstancia.
(OIT. Plan de Formacin. Programa Nacional de SST, 2013)

7.2.1. Diagnstico
Con respecto a la universalidad subjetiva, en Chile no se cumple cabalmente con este principio, ya que aun cuando
est consagrado el principio de la automaticidad de las prestaciones (art. 56 de la ley 16.744) ste solamente opera
en el caso de los trabajadores dependientes, esto es, aquellos que trabajan para un empleador, tengan o no
contrato escrito, siempre que se den los supuestos de una relacin laboral (vnculo de subordinacin y
dependencia, remuneracin y jornada de trabajo), se haya o no pagado las cotizaciones. Si la empresa est
adherida a una mutualidad, las prestaciones en base a este principio las otorga la mutualidad, si no est adherida a
una mutualidad las otorga el ISL.
Respecto a los trabajadores independientes que no cotizan a la Seguridad Social, no hay cobertura. En efecto, de
acuerdo a las estadsticas de la Superintendencia de Seguridad Social, el Seguro cubri el 2014 a 5.594.519
trabajadores lo que corresponde a un 71% de la fuerza de trabajo ocupada.

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Fuente: Estadsticas anuales Superintendencia de Seguridad Social.

7.2.2. Propuesta
Ampliar cobertura a todos los trabajadores por cuenta propia y por cuenta ajena coticen o no a la seguridad social.
Incorporar incentivos y dotar de recursos al sistema pblico de salud primaria y hospitalaria a fin de identificar
oportunamente los trabajadores atendidos por accidentes o enfermedades presumiblemente de origen laboral y
derivarlos a su organismo administrador cuando corresponda.
Financiar con recursos fiscales a travs del ISL prestaciones preventivas y curativas para los trabajadores
informales o por cuenta propia que no coticen al Seguro, realizando campaas especficas dirigidas a ese sector
para fomentar una cultura de prevencin y para apoyarlos en la identificacin de peligros y la adopcin de medidas
de control.

7.3. PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD OBJETIVA, TOTALIDAD O INTEGRALIDAD. COBERTURA DE


ENFERMEDADES P ROFESIONALES
Implica que la seguridad social debe cubrir todas las contingencias que enfrentan los trabajadores y los
desequilibrios en sus ingresos o en sus gastos.

7.3.1. Diagnstico
Concepto
La Ley 16.744 dispone:
Art. 7 Es enfermedad profesional la causada de una manera directa por el ejercicio de la profesin o el trabajo
que realice una persona y que le produzca incapacidad o muerte.

Lo primero que salta a la vista con esta definicin es que exija que la enfermedad produzca incapacidad o muerte,
lo cual no es correcto, ya que la enfermedad debe reconocerse an cuando no produzca incapacidad o muerte, a
fin de reubicar al trabajador a un puesto de trabajo sin exposicin y evitar que se enferme o agrave.

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Las enfermedades, a diferencia de los accidentes, no se visibilizan si no se buscan. Solamente si se realiza la
identificacin de los agentes, factores y condiciones presentes en los puestos de trabajo capaces de producir
enfermedades profesionales y si ellos se miden o evalan para verificar el cumplimiento de los lmites permitidos,
es posible determinar si hay trabajadores expuestos que deban ser incorporados a los programas de vigilancia
mdica respectivos.
Se ha sostenido, -errneamente a nuestro juicio-, que el concepto de enfermedad profesional de la Ley 16.744
exige la unicausalidad y por ello muchas enfermedades multicausales (por ejemplo las msculo esquelticas y las
mentales) no son reconocidas como profesionales, sin embargo ello no es efectivo, ya que la norma exige
causalidad directa, esto es, que el trabajador haya estado expuesto al agente causante de la enfermedad en una
dosis suficiente como para producirla, pero eso no obsta que hayan confluido otras exposiciones o situaciones de
salud no laborales.
Para poder determinar si el trabajador estuvo
En otras palabras, la exposicin laboral debe ser
expuesto y la magnitud de dicha exposicin se
condicin necesaria y suficiente para producir la
requieren buenas y completas historias ocupacionales
enfermedad, aunque no sea la nica causa.
y estudios de puestos de trabajo con los que
generalmente no se cuenta por varias razones, entre
ellas, la alta movilidad laboral, la falta de competencias
de los profesionales que deben hacerlos y de colaboracin de los empleadores.
El comit Mixto OMS-OIT en el ao 1990 y la OIT el ao 2010, propone considerar en la definicin de la
enfermedad profesional los conceptos de exposicin a factores de riesgo que resulte de la actividad
laboral que realice una persona, y que considere en el reconocimiento de la enfermedad con una base
epidemiolgica, el hecho de que, dentro de un grupo de personas expuestas, la enfermedad se
produce con una frecuencia superior a la tasa media de morbilidad del resto de la poblacin(OIT 2010),
lo que releva que una tabla de enfermedades relacionadas a un riesgo especfico se hace insuficiente
para identificar cmo el trabajo est afectando la salud de las personas. (Ministerio de Salud,
Departamento de Salud Ocupacional, 2014)
En Chile, existe un listado de enfermedades profesionales no taxativo que permite que cualquier enfermedad, est
o no consignada en el listado, puede ser considerada profesional si se dan los supuestos explicados anteriormente,
en caso contrario, est o no la enfermedad consignada en el listado, ser de origen comn. La actualizacin
permanente del listado facilita el oportuno diagnstico y reconocimiento, y en consecuencia el tratamiento eficaz
y las acciones de control sobre las fuentes de exposicin.
Calificacin
La calificacin del origen de la patologa es efectuada en primera instancia por el mdico tratante al tipificar una
licencia mdica, en segunda instancia por el organismo administrador del seguro de salud laboral o comn, segn
el caso, y por ltimo, cuando no hay acuerdo, cualquiera de los organismos o el trabajador pueden reclamar ante
la Superintendencia de Seguridad Social, quien decide sin ulterior recurso.
Dado que no existen protocolos definidos para objetivizar los criterios de calificacin, es ms que probable que los
criterios sean variables entre un profesional y otro, y entre una poca y otra. Por otra parte, existen obvios
incentivos para el organismo administrador para no reconocer la enfermedad como laboral o como comn, segn
el caso, ya que de ello se derivan beneficios econmicos y atenciones mdicas que debe financiar.
Es fundamental realizar un correcto diagnstico de las enfermedades profesionales, por cuanto declarar una
enfermedad profesional como enfermedad comn tiene como consecuencia, adems de la prdida de las

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prestaciones del Seguro, que no se estudie la causa de ella y no se adopten medidas para controlar los agentes que
la causan, por lo que ese y otros trabajadores continan expuestos al riesgo de contraerla o de agravarse.
De acuerdo a la opinin de muchos expertos y de la Comisin de SST de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT)
en Chile existe un evidente subregistro de enfermedades.
Fueron reiterados los informes de trabajadores/as de la industria del salmn y pesquera en general
con secuelas de daos en extremidades superiores como consecuencia del trabajo repetitivo en las
plantas procesadoras, que haban quedado incapacitadas para seguir trabajando ah. Asimismo, se
repitieron los daos de trabajadores/as agrcolas de temporada producto del uso descontrolado de
pesticidas, tanto en sus efectos inmediatos, como quemaduras, as como de ms largo plazo.
Por otro lado, en las audiencias con trabajadores esta Comisin pudo informarse del alcance de los
problemas de salud derivados de nuevas tecnologas y de nuevas formas de organizacin del trabajo. En
el primer caso, un ejemplo emblemtico es la Mutualidad de Irradiados que han formado los
trabajadores afectados por contacto con dispositivos radiactivos, a quienes les ha sido muy difcil
probar el origen laboral de sus dolencias. El sistema de remuneraciones basado en comisiones por
ventas en trabajadores del comercio, fue reiteradamente referido como un sistema de trabajo que
altera la salud mental.
Es imposible por tanto que en el ao 2009 slo se hayan producido 4.171 enfermedades ocupacionales
en el pas en una masa de ms de tres millones y medio de trabajadores afiliados al sistema de
Mutualidades (SUSESO) y no se explica el abrupto descenso que hubo respecto del ao anterior de casi
1.700 casos.
Si en Chile existieran las mismas condiciones de trabajo y salud que Finlandia deberamos haber tenido
el ao 2009, ms de 9.200 casos, basndonos en la incidencia de enfermedades profesionales de ellos.
Si nos comparamos con Canad los casos en el pas debieran haber sido en el mismo ao
aproximadamente 26.000 suponiendo siempre que las condiciones de trabajo y los programas
preventivos fueran semejantes a dicho pas.
Al no reconocerse como ocupacionales los trabajadores pierden beneficios, tales como la atencin
gratuita hasta su recuperacin, el financiamiento total de los medicamentos, entre otros. Y el sistema
llega tarde o no es capaz de orientar programas de prevencin frente a este desconocimiento. (CUT.
Informe Final, 2010)
Sin embargo, el anlisis de la informacin estadstica y epidemiolgica comparada, no permite cuantificar el
subregistro, ni siquiera aseverarlo con certeza.
Una mirada a las estadsticas de los pases de la Unin Europea nos muestra que la tasa de incidencia de
enfermedades profesionales en Chile es ms de 4 veces inferior que en Finlandia, pero es ms alta que Reino
Unido, Alemania e Italia, lo que no permite arribar a conclusiones categricas.
En relacin a lo anterior, se seala que los problemas ms importantes para disponer de informacin
que d cuenta de la magnitud de estas enfermedades son el subdiagnstico y la subnotificacin, lo cual
se explicara por la falta de capacitacin en salud ocupacional de los profesionales de la salud.
Adicionalmente, existira un reconocimiento tardo lo que llevara a que estos eventos se consideren
como enfermedades comunes (Vallebuona, 2003).
Los estudios que han intentado medir la prevalencia e incidencia global de enfermedades
profesionales en Chile se pueden dividir en dos tipos: basados en registros administrativos de
Mutualidades y los que utilizan mtodos de fracciones atribuibles.

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Entre los estudios que utilizan registros administrativos se pueden citar el de Jacial (1989) y Pino (1996).
En ambos estudios se reconoce que dichas cifras no corresponden a la realidad de las enfermedades
profesionales en Chile (Jacial, 1989; Pino, 1996).
Por otro lado, Concha y Labb (2007) estiman la incidencia de enfermedades profesionales y las
muertes por causas ocupacionales en el ao 2004. La metodologa corresponde a la estimacin de la
incidencia de enfermedades profesionales y mortalidad por medio de la utilizacin de la fraccin
atribuible como parmetro.
La fraccin atribuible es obtenida de la experiencia internacional (Australia y Estados Unidos). Los
autores concluyen que existe una importante subestimacin de las enfermedades profesionales en los
registros oficiales.
Sin embargo, es relevante mencionar que la adopcin de la fraccin atribuible de los pases
seleccionados puede sesgar los resultados de los autores debido a que en Chile slo se consideran
enfermedades profesionales las causadas directamente por el trabajo, a diferencia de lo que sucede en
otros pases donde se consideran enfermedades relacionadas con el trabajo.
El fenmeno del subregistro ha sido puesto en el tapete en distintas instancias como el Informe de la
CUT sobre Seguridad y Salud en el Trabajo y el Informe de la Comisin Asesora Presidencial para la
Seguridad en el Trabajo (CUT, 2010; Gobierno de Chile, 2010). En efecto, se seala que la insuficiencia
de estadsticas hace difcil construir un diagnstico completo de lo que sucede con las enfermedades
profesionales.
En este contexto, es indispensable avanzar en el desarrollo de estrategias que permitan conocer con
mayor precisin la magnitud y caractersticas de las enfermedades de origen laboral en nuestro pas,
Para ello, la Superintendencia de Seguridad Social impulsar el desarrollo de nueva regulacin
consistente en procedimientos y protocolos para la calificacin de enfermedades profesionales y
fiscalizar su correcta utilizacin por parte de los organismos administradores del Seguro. De esta
manera, ser posible establecer una lnea base para la formulacin y posterior evaluacin de polticas
pblicas en esta materia. (SUSESO. Informe Nacional 2013. Estadsticas sobre SST, 2013)
Vigilancia
De acuerdo a la legislacin chilena corresponde a los organismos administradores ejecutar los programas de
vigilancia mdica y a la Autoridad Sanitaria fiscalizarlos. Por diversas razones, fundamentalmente por la falta de
articulacin del sistema y por la poca claridad respecto a los roles y competencias de las entidades, esta materia no
ha sido asumida debidamente por los organismos administradores mutualidades y servicios de salud- ni
fiscalizada por el Ministerio de Salud.
DS 101 Artculo 72, Letra a)
los organismos administradores estn obligados a efectuar, de oficio o a requerimiento de los trabajadores o
de las entidades empleadoras, los exmenes que correspondan para estudiar la eventual existencia de una
enfermedad profesional..

DS 101 artculo 72, letra g)


el organismo administrador deber incorporar a la entidad empleadora a sus programas de vigilancia
epidemiolgica, al momento de establecer en ella la presencia de factores de riesgo que as lo ameriten o de
diagnosticar en los trabajadores alguna enfermedad profesional.

Ley 16.744 Artculo 65.-

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Corresponder al Servicio Nacional de Salud la competencia general en materia de supervigilancia y fiscalizacin
de la prevencin, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, cualesquiera que sean las actividades que en
ellos se realicen.
La competencia a que se refiere el inciso anterior la tendr el Servicio Nacional de Salud incluso respecto de
aquellas empresas del Estado que, por aplicacin de sus leyes orgnicas que las rigen, se encuentren
actualmente exentas de este control.
Corresponder, tambin, al Servicio Nacional de Salud la fiscalizacin de las instalaciones mdicas de los dems
organismos administradores, de la forma y condiciones cmo tales organismos otorguen las prestaciones
mdicas, y de la calidad de las actividades de prevencin que realicen.

Sin embargo esta funcin no se est cumpliendo completamente. De hecho, tal como seala el mismo Ministerio
de Salud, existe
baja cobertura de los programas preventivos y de los sistemas de vigilancia que no superan el 4 a 5%
de la poblacin laboral activa. (Ministerio de Salud, Departamento de Salud Ocupacional, 2014)
Estadsticas
Cuestin similar ocurre con las estadsticas sobre enfermedades profesionales en Chile que corresponde llevar al
Ministerio de Salud y a la Superintendencia de Seguridad Social.
Cdigo Sanitario
Artculo 47.- Sin perjuicio de las atribuciones de la Direccin de Estadstica y Censo y del Consejo Nacional
Consultivo de Salud, el Servicio Nacional de Salud tendr a su cargo la recoleccin de aquellos datos estadsticos
cuyo conocimiento tenga importancia para la proteccin, fomento y recuperacin de la salud.


Ley 16.395. Orgnica de la Superintendencia de Seguridad Social
Artculo 2.- Son funciones de la Superintendencia las siguientes:
) Elaborar y publicar las estadsticas referentes a los regmenes de seguridad social dentro del mbito de su
competencia.

Sin embargo, los trabajadores y los expertos en el tema han sealado que las estadsticas no reflejan la real
magnitud de las enfermedades profesionales. Al respecto la SUSESO ha sealado:
Nuestro pas, a pesar de ser reconocido por la calidad de sus estadsticas, presentara importantes
problemas de cobertura y calidad en la notificacin de las enfermedades laborales (Concha & Labb,
2007). Este hecho ya era sealado a fines de la dcada de los ochenta, donde se denunciaba la carencia
de notificacin de las enfermedades profesionales, indicando que a pesar del mandato legal se
desconoca la frecuencia real de la ocurrencia de este tipo de enfermedades (Jacial, 1989).

7.3.2. Propuesta

1. Modernizar el concepto de enfermedad profesional tomando en consideracin las recomendaciones de la


2.
3.

OIT y la OMS, a fin de clarificar el concepto de causalidad directa, descartando que implique
unicausalidad.
Explicitar que la enfermedad es tal y debe ser reconocida an cuando no produzca incapacidad temporal
o permanente.
Mejorar la cobertura del Seguro en el caso de enfermedades comunes que se agravan por la exposicin
laboral explicitando el criterio jurisprudencial establecido por la SUSESO que acepta la cobertura en la
fase aguda de las enfermedades comunes agravadas por la exposicin laboral.

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4. Establecer un da de permiso laboral anual con derecho a remuneraciones para realizar el chequeo
mdico anual conjunto de salud comn y laboral financiado por ambos Seguros.

5. Promover y dar financiamiento pblico a los estudios e investigaciones en el rea de epidemiologa


6.

7.
8.

ocupacional.
Actualizar y mantener actualizado el listado de categoras de enfermedades profesionales, detallando con
mayor claridad y simplicidad la relacin entre proceso productivo, agente o condicin, lmite permisible,
periodicidad de la vigilancia ambiental y personal, controles en la fuente, uso de elemento de proteccin
personal, enfermedad profesional, incapacidad temporal o permanente.
Establecer protocolos de cumplimiento obligatorio para las empresas y los organismos administradores
para la vigilancia del ambiente y de la salud para todos agentes, para la calificacin de las patologas,
historias laborales, estudios y evaluacin de puestos.
Crear una entidad independiente y altamente tecnificada que resuelva sobre la calificacin de origen de
patologa, as como las licencias mdicas y la evaluacin de la invalidez ya que los organismos
administradores de los seguros no deben ser juez y parte en la generacin de estos importantes
beneficios de la seguridad social y sobre todo porque la opinin pblica ha perdido la confianza en estas
instituciones.

7.4. PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD OBJETIVA, TOTALIDAD O INTEGRALIDAD. COBERTURA DE


ACCIDENTES DEL TRABAJO
7.4.1. Diagnstico
Ley 16.744
Artculo 5.- Para los efectos de esta ley se entiende por accidente del trabajo toda lesin que una persona sufra
a causa o con ocasin del trabajo, y que le produzca incapacidad o muerte

Esta definicin est errada, por cuando hay accidente cuando hay lesin fsica o psquica aunque no haya
incapacidad temporal ni permanente. En efecto, cuando a consecuencia de un accidente un trabajador debe ser
atendido en un centro asistencial constatndose una herida o contusin pequea que no requiere ms que una
curacin, y no implica que daba guardar reposo, procede el ALTA INMEDIATA pero s debe ser considerado
accidente porque ocurri, la consecuencia fue mnima, pero podra hacer sido mayor por lo que debe registrarse y
sobre todo investigarse sus casusas para evitar que vuelva a repetirse.
De acuerdo a la jurisprudencia de la SUSESO siempre que un accidentado no pueda reintegrarse al puesto de
trabajo y jornada habitual el mismo da de ocurrido el accidente, debe considerarse como accidente con tiempo
perdido y registrarse como tal, otorgndose la orden de reposo que corresponda.
Numerosos estudios sealan que existe una relacin entre el nmero de incidentes, accidentes leves y accidentes
fatales y graves.
Heinrich, en 1950, teniendo en cuenta los datos que posea sobre la frecuencia de los accidentes con potencialidad
de dao, estim que en un grupo de accidentes de la misma clase e involucrando a la misma persona, producira
por cada accidente grave o prdida de tiempo por lesin, un total de 29 lesiones leves y 300 accidentes sin
lesiones.
Por su parte en los aos setenta Frank E. Bird realiz un estudio de 1.753.498 accidentes, concluyendo que por
cada lesin grave informada (muerte, incapacidad, prdida de tiempo o tratamiento mdico), se produjeron 9,8
lesiones menores (primeros auxilios) y se informaron 30,2 accidentes con dao a la propiedad y 600 accidentes sin
dao ni prdida visible (incidentes).

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En a misma poca Tye y Pearson, establecieron en base a un estudio de casi un milln de accidentes en la
industria britnica, que por cada accidente fatal o con lesin grave, se produjeron 3 accidentes leves, con ausencia
del trabajo de al menos 3 das, 50 lesiones que requirieron primeros auxilios, 80 accidentes con daos a la
propiedad y 400 incidentes sin daos ni lesiones.
En nuestro pas no conocemos estudios de esta naturaleza pero llama la atencin que minera tenga la tasa de
accidentabilidad mas baja y la de fatalidad ms alta y que tenga una tasa de accidentabilidad ms baja que el
sector servicios. Adems es el sector que tiene mayor das perdidos por accidente.
nicamente accedimos a esta informacin extrada de una publicacin del SERNAGEOMIN.



Esto no ha sido debidamente estudiado por las autoridades. Se han barajado varias hiptesis, como que los
accidentes son ms graves por el tipo de peligros o que existe subregistro de accidentes menores y que ello ocurre
mayormente en minera porque disponen de policlnicos de faenas administrados internamente.
La Comisin de SST de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) advierte que uno de los problemas, que se
desprenden especialmente de las observaciones de los trabajadores, es el subregistro de los daos del trabajo.
En ese sentido, el conocimiento de los problemas, pilar de cualquier poltica, es dbil en este aspecto,
agregando que no son infrecuentes los accidentes del trabajo de trabajadores cubiertos que se
atienden en el sistema pblico, como accidentes corrientes, o en centros de atencin privada, en
particular, cuando se trata de empresas de mayor solvencia econmica o simplemente atendidos en
policlnicos de estas empresas, sin que queden registrados ni tengan la proteccin de un siniestro

laboral.
Diversos grupos de trabajadores relatan el temor a represalias si insisten en que deben reportar y
atender los accidentes en los centros mdicos de los administradores del seguro y seguir todos los
procedimientos administrativo-legales. (CUT. Informe Final, 2010)
Algunos empresarios, para evitarse un alza de la cotizacin adicional referida en el artculo 15 de la Ley
sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, prefieren pagar los gastos mdicos de un
accidente sufrido por uno de sus trabajadores, antes que reportarlo segn lo establecido en el artculo
76 de la referida ley. El problema que se presenta en este caso es que si el trabajador queda con
secuelas producto de su accidente, pierde la posibilidad de acceder a los beneficios del seguro
establecido en la ley. (Allamand, Chadwick, P., Mattei, & Prez, 2014)
El Ministerio de Salud ha sealado al respecto
Ms all de la dbil tendencia de disminucin en la tasa de fatalidad la cual se ha mantenido entre 6 a
7 por 100.000 trabajadores ocupados entre los aos 2006 al 2009 segn datos de la SUSESO, es
importante relevar que estas estadsticas no incorporan los accidentes fatales en trabajadores
desprotegidos del seguro, por lo tanto reflejan una realidad parcial y no visibilizan las inequidades

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sociales del sistema actual. Segn datos del Ministerio de Salud el ao 2011 hubieron 470 accidentes de
trabajo fatales (incorpora a trabajadores desprotegidos), mientras que el mismo ao la SUSESO reporta
225 casos de accidentes fatales (solo mutuales). Lo anterior refleja el problema del subregistro de
accidentes fatales y la importancia de los sistemas de vigilancia que incorporen a todos los trabajadores
del pas. (Ministerio de Salud, Departamento de Salud Ocupacional, 2014)
Existe tambin subregistro a nivel de empresas afiliadas al ISL cuyos trabajadores son atendidos en la red pblica,
ya que dicho sistema no cuenta con los procedimientos e incentivos que aseguren que los eventos de origen
laboral se identifiquen y se reporten como tales.

7.4.2. Propuesta
En relacin a los Accidentes del Trabajo, proponemos la siguiente definicin:
Para los efectos de esta ley se entiende por accidente del trabajo cualquier evento no deseado a causa o con
ocasin del trabajo, que produzca alguna lesin fsica o psquica sea o no incapacitante o la muerte de un
trabajador.
No se consideran accidentes del trabajo los que sean consecuencia de un acto intencional de la vctima.

Consideramos necesario incluir el concepto de incidente que es:


Un evento no deseado que tiene el potencial de producir un accidente del trabajo. Los incidentes deben ser
reportados por los trabajadores a su jefatura y por las empresas contratistas a la empresa principal. Los
incidentes de alto potencial segn se determine en el reglamento debern reportarse al OA y la DirSST para su
investigacin y gestin.
La empresa debe gestionar los incidentes aplicando las medidas correctivas para evitar su repeticin.

Respecto a la clasificacin de los accidentes, proponemos:

Accidentes sin tiempo perdido (STP): Eventos con lesiones menores que no requieren reposo por lo que se
da alta inmediata.
Accidentes con tiempo perdido (CTP): Eventos con lesiones fsicas o psquicas que requieren reposo.
Accidentes incapacitantes: Accidentes con tres o ms das perdidos (permite adecuarse a las
recomendaciones OIT) (OIT Registro y Notificacin de Accidentes, 1996)
Accidentes graves: Aquellos que dieron origen a aviso inmediato y auto suspensin.
Accidentes fatales: Aquellos con resultado muerte. Para efectos de registro se incluyen las fatalidades
ocurridas dentro del ao siguiente al evento y se registran al momento del su ocurrencia.

Considerar el subregistro de un accidente como una infraccin grave tanto por parte de la entidad empleadora, el
trabajador, el profesional de salud y el organismo administrador.
Para poner fin al subregistro, establecer y fiscalizar que ningn trabajador pueda ser atendido en un Policlnico de
Faenas o cualquier establecimiento de atencin sanitaria, incluyendo la red pblica, sin su respectiva DIAT hecha
por la empresa, el trabajador o, a falta de las anteriores del profesional de la salud.

7.5. PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD OBJETIVA, TOTALIDAD O INTEGRALIDAD. SUFICIENCIA DE LAS


PRESTACIONES E CONMICAS
7.5.1. Diagnstico
Respecto a las prestaciones econmicas se deben corregir varios aspectos, entre ellos:

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1. Los montos son muy bajos lo que ha llevado a las empresas grandes a contratar seguros privados que las
2.

3.
4.

complementen a lo que no acceden la mayora de los trabajadores que laboran en empresas pequeas y
medianas.
Al existir incompatibilidad de pensiones entre la Ley 16.44 y el DL 3.500 cuando los pensionados por
accidente o enfermedad profesional cumplen la edad para jubilarse, al pasar al sistema AFP ven sus
pensiones disminuidas y si son del sistema antiguo IPS y tienen dos pensiones topadas no reciben ambos
montos en forma ntegra por efecto de la incompatibilidad de pensiones.
Los pensionados de la Ley 16.744 afiliados a una AFP a los que le sobrevienen patologas de origen comn
no se les puede aplicar el artculo 62 sobre reevaluacin, en virtud de la incompatibilidad de los artculos
11,12 y 34 del D.L. 3.500, o sea, no pueden sumar las incapacidades laborales y comunes.
Los sobrevivientes de un afiliado a AFP que fallece por accidente del trabajo o enfermedad profesional
generan pensiones de sobrevivencia en el organismo administrador de la Ley 16.774 y reciben el saldo de
la AFP como herencia en lugar de incrementar el monto de las pensiones de sobrevivencia.

7.5.2. Propuestas
Mejorar las prestaciones econmicas y su compatibilidad con pensiones del DL 3.500 de forma tal que el
trabajador no se perjudique al cumplir la edad para jubilar.

7.6. PRINCIPIO DE LA UNIDAD Y SISTEMATICIDAD. FISCALIZACIN DEL SEGURO


De acuerdo con este principio, los subsistemas de la seguridad social deben funcionar con criterios congruentes y
coordinados, esto es, precisamente como sistemas.

7.6.1. Diagnstico
Actualmente la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) tiene la tuicin general sobre el Seguro Social
contra Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales fiscalizando a todos los organismos intervinientes,
entre ellos a los servicios de salud y las autoridades sanitarias en tanto gestores del Seguro para los trabajadores
19
obreros que cotizan en el Instituto de Seguridad Laboral.
Sin embargo la Ley 16.744 en su artculo 65 dispone que Corresponder, tambin, al Servicio Nacional de Salud la
fiscalizacin de las instalaciones mdicas de los dems organismos administradores, de la forma y condiciones
cmo tales organismos otorguen las prestaciones mdicas, y de la calidad de las actividades de prevencin que
realicen. De lo que se desprende que el MINSAL tiene una coparticipacin en la fiscalizacin del SEGURO.
La Ley 20.691. Publicada D.O. 14.10.2013 modific la Ley Orgnica de la Superintendencia de Seguridad Social
(SUSESO), creando la Intendencia de SST, fortaleciendo el rol de la Superintendencia de Seguridad Social y
actualizando sus atribuciones y funciones.
Funciones y atribuciones:

Sistematizar y proponer la estandarizacin de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo,


propendiendo a su uniformidad y su revisin peridica.
Administrar y mantener el SISESAT.
Elaborar la Memoria Anual del Sistema Nacional de Seguridad y Salud Laboral, que incluir los resultados
alcanzados, los principales hitos en el desarrollo de la Poltica Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo,


19

Arts. 27 y 30 de la Ley 16.395 Orgnica de la SUSESO.


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y los avances que se registren en el logro de los objetivos, indicando niveles de cumplimiento de los
mismos y perspectivas para el futuro. Adems, recopilar, consolidar y sistematizar la informacin que
proporcionen los organismos administradores de la Ley N 16.744 y las diversas instituciones pblicas con
competencias en materias de seguridad y salud laboral, directamente o a travs del Sistema Nacional de
Informacin de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Cargos de acuerdo al Sistema de Alta Direccin Pblica.
La constitucin de sociedades y organismos filiales de las instituciones de previsin social sometidas a la
vigilancia integral de la Superintendencia de Seguridad Social deber ser autorizada por ese organismo.
Se incrementan las multas a los Consejeros, Directores, Vicepresidentes y Administradores de todas las
instituciones sometidas a su fiscalizacin, que no dieren cumplimiento a sus instrucciones o dictmenes, a
15.000 Unidades de Fomento. Se agrega que las sanciones administrativas se aplicarn sin perjuicio de las
responsabilidades penales.
Acerca del personal directivo, se aumenta de 7 a 10 por ciento el personal a contrata de esa
Superintendencia, al que se le pueden encomendar funciones de carcter directivo.

Sin embargo la SUSESO mantiene la fiscalizacin sobre ms de 15 entidades de seguridad social o vinculadas a la
seguridad social, en materias, tales como licencias mdicas, prestaciones familiares, subsidios al empleo, comits
paritarios, servicios de bienestar, Cajas de Compensacin de Asignacin Familiar y otras.
Las mltiples funciones y mbitos de esta Superintendencia no guardan relacin entre s ya que hay temas de
pensiones, de beneficios sociales, financieros, etc.
Dentro de las facultades del Servicio Nacional de Salud (actual SEREMIS de Salud), se encuentra la de fiscalizar la
20
calidad de las actividades de prevencin que estas entidades realizan.
El DS 40 prescribe que: los organismos administradores deben dar satisfactorio cumplimiento, a juicio del SNS
(actuales Seremis de Salud o Autoridad Sanitaria), a todas las disposiciones sobre organizacin, calidad y eficiencia
de las actividades de prevencin. Los obliga, adicionalmente, a aplicar o imponer a las empresas adheridas el
cumplimiento de todas las disposiciones o reglamentaciones vigentes en materia de seguridad e higiene en el
trabajo.
A pesar de lo anterior no existe registro, al menos registro pblico, de que las autoridades sanitarias establezcan
exigencias en materia de gestin preventiva a los organismos administradores y tampoco que aplique multas por
no cumplir con lo exigido.

7.6.2. Propuesta
Transformar la Superintendencia de Seguridad Social en Superintendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo
(SuperSST) con funciones nicamente en ese mbito, por lo que sus otras funciones sern redistribuidas en otras
superintendencias y entidades fiscalizadoras, de acuerdo a la materia que corresponda.
Sus nicas funciones seran:

1. Fiscalizar el Seguro y sus organismos administradores y sancionar las infracciones al marco regulatorio.
2. Realizar investigaciones y estudios y publicarlos, potenciando las capacidades cientficas y tecnolgicas,
trabajando con Universidades, Institutos y Sociedades Cientficas nacionales y extranjeras.


20

Art. 65 inciso final, ley 16744

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3. Segunda instancia para resolver contencioso administrativo entre trabajadores, empleadores, organismos
4.
5.
6.

administradores, Instituto Nacional de Evaluacin de la Incapacidad Permanente y Direccin Nacional de


SST en materia de fiscalizacin a las entidades empleadoras.
Administrar Base de Datos Nacional con informacin de empresas y trabajadores.
Publicar estadsticas nacionales.
Crear una Base de Datos Nacional (BDSST) que incluya informacin sobre:
Peligros, agentes y condiciones presentes en las faenas.
Historia laboral y mdico-ocupacional de los trabajadores, que permita hacer seguimiento a las distintas
exposiciones de los trabajadores a lo largo de su vida laboral y mantener la vigilancia mdica sobre sus
posibles efectos perniciosos.
Accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
Resultados de fiscalizaciones.
Informes de investigacin de accidentes del trabajo fatales y graves.
Sanciones a las empresas en materias de SST.

7.7. PRINCIPIO DE LA UNIDAD Y SISTEMATICIDAD. ERGONOMA Y TRABAJOS PESADOS


7.7.1. Diagnstico
Otra situacin que demuestra la falta de coherencia y sistematicidad del sistema de seguridad social es que el
Seguro de Pensiones, contempla la posibilidad de jubilacin anticipada en el caso del desarrollo de trabajos
pesados, a travs del procedimiento de la Comisin Ergonmica Nacional (CEN) que cumple un rol
preponderantemente previsional y no de proteccin de la seguridad y salud de los trabajadores. Se preocupa de
ver la cantidad de aos que se rebajarn a los trabajadores pero no de establecer acciones orientadas a adaptar los
trabajos a la persona del trabajador, como sera el objetivo de la ergonoma.
La CEN fue creada por la Ley 19.404/95, y reglamentada en el D. S. N 71/96, del Ministerio del Trabajo y Previsin
Social. Se trata de una entidad autnoma, relacionada con el Ejecutivo a travs de la Subsecretara de Previsin
21
Social , y que slo funciona en la ciudad de Santiago. Su funcin es la de calificar los puestos de trabajo pesado. El
artculo 1 del Reglamento de la ley seala que:
Se entender que constituyen trabajos pesados aquellos cuya realizacin acelere el desgaste fsico, intelectual
o psquico en la mayora de quienes lo realizan, provocando un envejecimiento precoz, aun cuando ellos no
generen una enfermedad laboral.

Se seala asimismo que, para calificar como trabajo pesado una labor que se ejecuta en unos o ms puestos de
trabajo de una determinada entidad empleadora, se deber establecer un instrumento gua de conocimiento
pblico, uso obligatorio y revisin permanente, y, que considere a lo menos, con independencia de las
caractersticas individuales de quien la realiza, factores fsicos, ambientales, mentales y organizacionales,
definiendo lo que se debe entender por cada uno de ellos.
El citado reglamento regula los objetivos, funciones y procedimientos de dos instancias: la Comisin Ergonmica
Nacional (encargada de calificar los trabajos pesados y de establecer las tasas de cotizacin adicional en las

21
De conformidad con el N 4 del artculo 64 y artculo 91 N 64, letra g), de la Ley N 20.255, la Superintendencia
de Pensiones ejerce la supervigilancia y fiscalizacin de las Comisiones Ergonmica Nacional y de Apelaciones,
correspondindole adems impartir normas operativas que se requieran para calificar labores como trabajos
pesados.

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cuentas de capitalizacin individual de las AFP, determinando la cantidad de aos en que se reducir la edad
mnima de jubilacin de los trabajadores afectados) y una Comisin de Apelaciones.
La CEN se encuentra integrada por dos mdicos cirujanos, uno especialista en medicina ocupacional y otro, en
traumatologa y ortopedia; dos ingenieros civiles, uno experto en riesgos profesionales y otro en higiene industrial;
un profesional universitario experto en ergonoma; un trabajador y un empleador, designados por las
organizaciones sindicales y empresariales ms representativas, y que a su vez hayan sido miembros de un Comit
Paritario de higiene y Seguridad. Salvo estos ltimos, todos los otros miembros son nombrados por el Ministro del
22
Trabajo y Previsin Social, sobre una propuesta de la Superintendencia de Seguridad Social .
Los estudios ergonmicos que se hacen en las empresas no slo debiesen realizarse para rebajar aos
de jubilacin, sino tambin para hacer seguimiento respecto del mejoramiento de las condiciones
laborales detectadas. Desde esa perspectiva, la comisin aplicara efectivamente los principios de la
ergonoma y no se agotara en el tema previsional. (OIT - MINTRAB, 2011)
Muchas de las condiciones de los puestos de trabajo pueden ser mejoradas en grados diversos; desde esa
perspectiva, aparece recomendable ligar sus procedimientos y conclusiones al sistema nacional de SST.

7.7.2. Propuesta
Se propone reestructurar dicha comisin, estableciendo una coordinacin ms efectiva con la seguridad y salud en
el trabajo a fin de que los organismos administradores del Seguro en conjunto con las empresas, elaboren planes
de intervencin en los sectores afectados, con el objeto de mejorar las condiciones ergonmicas o psicosociales de
stos. En caso de no mejorarse estas condiciones, la CEN con la SUSESO podran instruir el alza de la cotizacin
adicional diferenciada.

7.8. PRINCIPIO DE LA IGUALDAD. DIFERENCIAS ENTRE OBREROS Y EMPLEADOS


7.8.1. Diagnstico
No se cumple como consecuencia de la existencia de diferencias entre obreros y empleados; por las distintas
competencias y recursos de las mutualidades, ISL y empresas con administracin delegada y por la falta de
cobertura a los trabajadores informales.
En efecto, el inciso primero del artculo 83 del decreto ley N 3.500, de 1980, establece que los
trabajadores dependientes incorporados o que se incorporen al sistema previsional, quedarn afectos a
las disposiciones sobre riesgos profesionales contenidas en la ley N 16.744 y, slo para estos efectos,
seguirn sujetos a las instituciones de previsin que a la fecha de publicacin de dicho decreto ley
estuvieren encargadas de otorgar las prestaciones y recaudar las cotizaciones que correspondieren.
Ahora bien, la ley N 16.744 concibi originalmente como administradores del Seguro Social contra
Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales a las ex Cajas de Previsin, al ex
Servicio de Seguro Social y al ex Servicio Nacional de Salud, otorgando, adems, la posibilidad de
administrarlo a las Mutualidades de Empleadores y, excepcionalmente, a aquellas empresas a las que se
confiriera la calidad de administradoras delegadas.

22

El citado artculo 64 de la Ley N 20.255 dispone que los integrantes de las Comisiones, con excepcin del Presidente de la
Comisin Ergonmica Nacional, sern designados por el Superintendente de Pensiones, quien los seleccionar a partir de un
registro pblico que llevar la Superintendencia.

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Como al ao 1980, fecha en que se public el decreto ley N 3.500, los trabajadores cuyos
empleadores no se haban adherido expresamente a una Mutualidad estaban afiliados, para los efectos
de la administracin del Seguro Social de la ley N 16.744, a las ex Cajas de Previsin, al ex Servicio de
Seguro Social, y al ex Servicio Nacional de Salud, se mantuvo la administracin de dicho Seguro por las
indicadas entidades pblicas. Luego, cuando el ex Servicio de Seguro Social y las ex Cajas de Previsin
Social se fusionaron en el Instituto de Normalizacin Previsional, correspondi al Instituto de
Normalizacin Previsional administrar dicho seguro. As, la administracin pblica de dicho sistema se
encontraba encargada al Instituto de Normalizacin Previsional, a los Servicios de Salud y a las
Secretaras Regionales Ministeriales de Salud.
Posteriormente, cuando el artculo 63 de la ley N 20.255 cre el Instituto de Seguridad Laboral como
sucesor legal del citado Instituto de Normalizacin Previsional, le otorg todas las funciones y
atribuciones referidas a la ley N 16.744 que este organismo pblico detentaba en virtud de citada ley.
Como consecuencia de lo anterior, el Instituto de Seguridad Laboral debe distinguir, para el
otorgamiento de los beneficios de la ley N 16.744, entre obreros y emplea-dos, segn predomine el
esfuerzo fsico o el intelectual en las labores que se desarrollan.
La distincin en referencia tiene importantes consecuencias en el otorgamiento de sus prestaciones a
sus afiliados. As, un trabajador afiliado al Instituto de Seguridad Laboral, considerado como obrero,
recibir las prestaciones que se sealan por las entidades que en cada caso se indican:
a) El Instituto de Seguridad Laboral, en el otorgamiento y pago de las pensiones e indemnizaciones;
b) Los Servicios de Salud, en el otorgamiento de las prestaciones mdicas; y
c) Las Secretaras Regionales Ministeriales de Salud (SEREMI), en el otorgamiento y pago de los
subsidios por incapacidad temporal y la realizacin de actividades de prevencin de riesgos
profesionales.
En cambio, respecto de los trabajadores afiliados al Instituto de Seguridad Laboral considerados como
empleados, el Seguro Social de la ley N 16.744 es administrado integralmente por esa entidad.
Luego, ante la ocurrencia de un accidente del trabajo o de una enfermedad profesional, un trabajador
afiliado al Instituto de Seguridad Laboral, calificado como obrero, slo podr ser atendido por los
Servicios de Salud; mientras que para el trabajador calificado de empleado existen otras alternativas
de atencin, incluyendo convenios con las propias Mutualidades. (Chile, Ministerio del Trabajo y
Previsin Social. Boletn 8971-13, 2013)
La gestin del Seguro Social de la Ley N 16.744 por parte del Instituto de Normalizacin Previsional
estuvo determinada por esta estructura histrica que no le permiti realizar de manera ptima las
funciones que este seguro encomienda a los organismos administradores de la citada Ley, situacin
que tambin afect la calidad de la atencin que puedan percibir los trabajadores afectos a dicho
Seguro Social.
Se estima que la importante participacin de las mutualidades de empleadores en la proteccin de los
trabajadores se ha debido entre otros motivos al hecho de que dichas entidades administran en forma
integral el Seguro. En efecto, hasta la fecha son las nicas entidades en este rgimen que proporcionan
todas las prestaciones a los trabajadores afiliados (prestaciones mdicas, incluida la rehabilitacin,
subsidios, indemnizaciones y pensiones), debiendo desarrollar actividades permanentes de prevencin.
Ello condujo a que las Mutualidades se especializaran en las distintas actividades que implica la
administracin del seguro, especialmente en el rea de la atencin mdica, incluida la rehabilitacin, y
en materia de prevencin de riesgos laborales.

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Por su parte, la administracin del Seguro Social encargada a las entidades del sector pblico (ex-Cajas
de Previsin y ex-Servicio de Seguro Social, fusionadas en el Instituto de Normalizacin Previsional, y los
Servicios de Salud y las Secretaras Regionales Ministeriales de Salud), no ha alcanzado un nivel
adecuado de especializacin y eficiencia en materia de prevencin de riesgos y de otorgamiento de las
prestaciones mdicas a los trabajadores.
Lo anterior es consecuencia de una administracin pblica mltiple y segregada, que ha limitado la
coordinacin y la especializacin de los organismos pblicos involucrados, redundando en una
discriminacin en el trato entre los trabajadores protegidos por el administrador pblico respecto de
aquellos amparados por la administracin privada del citado Seguro Social (Mutualidades y empresas
con administracin delegada). Por otro lado, es necesario indicar que actualmente existe una
discriminacin en el trato que el administrador pblico del Seguro Social de la Ley N 16.744 otorga a
sus trabajadores afiliados, distinguiendo entre obreros y empleados, siendo que en las empresas
actuales esa diferenciacin est obsoleta. (Superintendencia de Seguridad Social. SUSESO, 2007)

7.8.2. Propuesta
Terminar con la diferencia entre obreros y empleados, proporcionando todos los trabajadores de las entidades que
cotizan en el Instituto de Seguridad Laboral, sin distincin, las prestaciones del Seguro Social de Salud Laboral en
las mismas condiciones.
Dada la urgencia y la coincidencia que genera esta medida, proponemos incluirla en una ley especcia de fcil
despacho y no esperar la modificacin de la ley 16.744.

7.9. PRINCIPIO DE LA IGUALDAD. DIFERENCIAS ENTRE COTIZANTES DE M UTUALIDADES Y COTIZANTES DEL


INSTITUTO DE SEGURIDAD LABORAL EN M ATERIA DE EVALUACIN DE INCAPACIDADES
7.9.1. Diagnstico
Actualmente la evaluacin de la invalidez profesional est regulada de distinta manera para mutualidades e ISL,
generando una desigualdad para los trabajadores, ya que en el caso de los accidentes evala la mutualidad y en el
caso de enfermedades y de accidentes de trabajadores del ISL evala la COMPIN respectiva.
Adems, se genera una distorsin ya que la mutualidad es juez y parte a la vez al evaluar las incapacidades de sus
propios afiliados.
Por ltimo, este tema que debera funcionar en forma gil, expedita, cercana al trabajador invlido o secuelado y
completamente gratuita, tiene serios problemas de gestin por cuanto:

Las COMPIN no tienen profesionales especialistas con lo que no se cumple con lo establecido en el DS
101.
Las COMPIN no llevan la informacin de las evaluaciones y sus resoluciones en lnea, produciendo
retrasos, inconsistencias y permitiendo con ello eventuales fraudes.
La COMERE no tiene presencia en todo el pas con lo cual el trabajador debe trasladarse a Santiago para
ser evaluado.
Existen 3 instancias de definicin retrasando la decisin de la autoridad y enlenteciendo el sistema.



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7.9.2. Propuesta
Eliminar la funcin de las COMPIN y mutualidades y transformar la Comisin Mdica de Reclamos (COMERE) en
una nueva entidad pblica Instituto Nacional de Evaluacin de la Incapacidad Permanente (INEDIP)con presencia
en todo el pas, que tendr la nica funcin de:
1. Evaluar la incapacidad permanente en casos de accidentes y enfermedades profesionales.
2. Ser una entidad altamente especializada integrada con profesionales que actualmente estn en COMPIN y
COMERE y otros que se contratarn y formarn.
3. De sus dictmenes se puede reclamar a la SuperSST.

7.10.

PRINCIPIO DE LA SOLIDARIDAD. CONCENTRACIN DE EMPRESAS GRANDES EN

MUTUALIDADES

7.10.1. Diagnstico
Pese a que el Seguro tiene un sistema financiero de reparto, ste presenta algunas desviaciones que afectan el
principio de solidaridad.
Las empresas con mayores rentas estn en mutualidad y las con menores en el ISL y no existe un sistema que
compense esa situacin. Respecto a la administracin delegada, si bien son de rentas altas, al traspasar un 50% de
las cotizaciones al ISL se produce un efecto de solidaridad ya que el ISL gasta aproximadamente la mitad de ello en
el pago de pensiones y el resto queda a beneficio general del sistema pblico.

7.10.2. Propuesta
Los aportes de quienes ms contribuyen y de quienes cotizan menos contribuyen a financiar la totalidad del
Sistema.
Lo anterior se lleva a la prctica con el financiamiento compartido de las actividades de difusin, promocin y
control de cumplimiento del Programa Nacional Anual por todos los organismos administradores, destinando un
porcentaje de las cotizaciones en el Decreto Presupuestario Anual por ejemplo un 2% como exista anteriormente.

7.11.

PRINCIPIO DE LA PARTICIPACIN. ELECCIN DE ORGANISMO ADMINISTRADOR

7.11.1. Diagnstico
Los trabajadores no participan en la eleccin de su organismo administrador y dada la debilidad de los Comits
Paritarios su participacin en los directorios de las mutualidades es meramente formal.
Al respecto la CUT seala:
Uno de los aspectos a modificar en el sistema de mutuales es el fortalecimiento del rol de los
trabajadores. Una instancia necesaria de participacin de los trabajadores es el derecho a elegir el
organismo administrador al cual debe afiliarse la empresa, lo cual implica una discusin respecto de
cual ofrece mayores garantas en el apoyo a la prevencin. (CUT. Informe Final, 2010)

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7.11.2. Propuesta
Establecer que los trabajadores elijan en votacin secreta el organismo administrador del Seguro (adhesin o
cambio de organismo) al igual como lo es hoy da la eleccin de la Caja de Compensacin de Asignacin Familiar.

7.12.

PRINCIPIO DE LA ACCIN PREVENTIVA. PRESTACIONES DE LOS ORGANISMOS


ADMINISTRADORES

7.12.1. Diagnstico
Mucho se ha dicho que el Seguro Social pone el acento en lo preventivo sobre lo curativo. Nosotros sostenemos lo
contrario.
Basta observar el texto de la ley y sus reglamentos complementarios para darse cuenta que el foco est en las
prestaciones curativas y econmicas, lo que por lo dems es propio de un Seguro.
Segn los Estados Financieros de las Mutualidades el uso de recursos se distribuye aproximadamente as:


23

De hecho, el Decreto Presupuestario Anual del Seguro , establece en el nmero 8 que los organismos
24
administradores debern destinar a gastos en prevencin como mnimo un 14% de sus ingresos totales.
Otro problema importante es que la ley no seala con claridad lo que entiende por actividades de
prevencin, lo que hace muy confusa y compleja su fiscalizacin. La normativa no aclara cuales
actividades le corresponden directamente a las mutualidades y cuales a las empresas afiliadas. En tanto
stas forman parte de las prestaciones del seguro, debieran operar desde el momento mismo de la
afiliacin. (OIT - MINTRAB, 2011)
El DS 40, reitera la obligacin de las mutualidades de realizar actividades permanentes de prevencin, y prescribe
que, para estos efectos, deben contar con una organizacin estable que les permita, en forma permanente,
acciones sistematizadas de prevencin en las empresas adheridas. Para ello, deben disponer de registros por
actividades acerca de la magnitud y naturaleza de los riegos; de las acciones desarrolladas y los resultados
obtenidos; y, contar con personal especializado en prevencin de riesgos cuya idoneidad haya sido previamente
calificada por los Servicios de Salud. A este, personal, contratado a tiempo completo, no debiese corresponderle
individualmente estar a cargo de ms de 80 empresas.

7.12.2. Propuestas

1. Especificar detalladamente las prestaciones que los organismos administradores deben proporcionar

gratuitamente a las empresas y trabajadores de acuerdo a protocolos tcnicos en:



23

Decreto 21 del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, publicado el 19-05-2014

24

URL :http://www.leychile.cl/N?i=1062389&f=2014-05-19&p=

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Difusin y capacitacin a empresa, trabajadores y Comits Paritarios


Asesora Tcnica a empresas y Comits Paritarios
Evaluaciones de Higiene Ocupacional
Informes e instrucciones
Mapas de riesgos de higiene ocupacional y grupos de exposicin similar
Evaluaciones ergonmicas
Evaluaciones de factores psicosociales
Evaluaciones mdicas ocupacionales
Vigilancia Mdica de enfermedades profesionales

2. Mejorar las competencias de fiscalizacin del Seguro y las sanciones.


3. Para colocar adecuadamente los incentivos, los organismos administradores no podrn alzar ni rebajar la
4.

cotizacin adicional si no cuentan con un informe de verificacin de cumplimiento de la normativa en


terreno dentro del perodo de evaluacin de la respectiva entidad empleadora.
En caso de que la investigacin de un accidente fatal o grave compruebe que ste se produjo por
responsabilidad de la entidad empleadora, automticamente la tasa ser alzada al mes siguiente al tramo
inmediatamente superior.

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8. GLOSARIO D E TRMINOS

AS

Autoridad Sanitaria

BDSST

Base de Datos SST

COMERE

Comisin Mdica de Reclamos de la Ley 16.744

CPHS

Comit Paritario de Higiene y Seguridad

CPSST

Comit Paritario de Seguridad y Salud en el Trabajo

COMPIN

Comisin de Medicina Preventiva e Invalidez

CUT

Central nica de Trabajadores

D.F.L. o DFL

Decreto con Fuerza de Ley

D.L. o DL

Decreto Ley

D.S. o DS

Decreto Supremo

DPR

Departamento de Prevencin de Riesgos

DIAT

Denuncia Individual de Accidente del Trabajo

DIRECTEMAR

Direccin General de Territorio Martimo y Marina Mercante

DIRTRAB

Direccin del Trabajo

DirSST

Direccin de Seguridad y Salud en el Trabajo

INN

Instituto Nacional de Normalizacin

INP

Instituto de Normalizacin Previsional

ISL

Instituto de Seguridad Laboral

ISP

Instituto de Salud Pblica

MINSAL

Ministerio de Salud

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MINSEGPRES

Ministerio Secretara General de la Presidencia

MINTRAB

Ministerio del Trabajo y Previsin Social

Nch

Norma Chilena

OIT

Organizacin Internacional del Trabajo

SAG

Servicio Agrcola y Ganadero

SEREMI

Secretaras Regionales Ministeriales

SERNAGEOMIN

Servicio Nacional de Geologa y Minera

SIL

Subsidio por Incapacidad Laboral

SST

Seguridad y Salud en el Trabajo

SUSESO

Superintendencia de Seguridad Social

SuperSST

Superintendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo

UC

Universidad Catlica

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