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Les mthodes de distinction des SPA et


des SPIC (cours)

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Table des matires


Table des matires .................................................................................................................................. 2
Introduction............................................................................................................................................. 3
I - 1 mthode : les qualifications textuelles ........................................................................................... 4
Les qualifications directes : la qualification du service ....................................................................... 4
Les qualifications indirectes : la qualification de lorgane .................................................................. 5
1 Les tablissements publics double visage ........................................................................ 5
2 Les tablissements publics visage invers ........................................................................ 5
II - 2 mthode : les critres jurisprudentiels .......................................................................................... 6
Lobjet du service ................................................................................................................................ 6
Le mode de financement du service ................................................................................................... 7
Les modalits de fonctionnement du service ..................................................................................... 8

Les mthodes de distinction des SPA et des SPIC

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Introduction
Depuis 1921 et le clbre arrt du Bac dEloka, il existe deux catgories de services publics :
les services publics administratifs (SPA) majoritairement soumis un rgime de droit public et la
comptence du juge administratif, et les services publics industriels et commerciaux (SPIC) relevant
majoritairement du droit priv et du juge judicaire. Ces deux catgories de services publics sont les
seules qui existent lheure actuelle. En effet, la catgorie des services publics sociaux cre par le
Tribunal des conflits le 22 Janvier 1955 dans son arrt Naliato, catgorie de services qui relevait du
juge judiciaire dans la mesure ou ces services ne prsentaient pas de diffrences notables par
rapport aux organismes similaires relevant du droit priv, fut abandonne par le juge des conflits le 4
Juillet 1983 par larrt Gambini.
Quoiquil en soit la question de la distinction entre les SPA et les SPIC demeure dterminante
dans la mesure o elle conditionne le droit applicable et la comptence juridictionnelle. Ds lors, il
importe de dterminer les modalits de distinction entre ces deux catgories de services publics.
Deux outils sont, alors, la disposition du juge pour qualifier les services publics. Ainsi, le juge peut se
baser sur la qualification donne par le texte au service public (I). Bien que rares, ces qualifications
textuelles sont parfois utilises par le juge administratif pour dterminer la nature dun service
public. Leur porte lgard du juge varie, cependant, selon la nature, lgislative ou rglementaire,
du texte qui prononce la qualification. Le juge administratif est, ainsi, uniquement li par les
qualifications lgislatives. Plus concrtement, les textes qualifient tantt lactivit elle-mme, tantt,
ce qui le cas le plus frquent, lorgane en charge de lactivit. Mais, ces qualifications tant rares, le
juge a donc plus frquemment recours aux critres jurisprudentiels dgags par le Conseil dEtat en
1956 (CE, ass., 11/11/1956, USIA). Lide de base qui guide le juge administratif est que tout service
public est prsum administratif. Cette qualification ne peut tre renverse que si du point de vue de
lobjet, des modalits de financement et des modalits de fonctionnement, le service public
ressemble une entreprise priv. La question se poser est donc de savoir si du point de vue de ces
trois critres le service public ressemble une Administration ou une activit prive ordinaire. Dans
laffirmative, il sagira dun SPIC, et si lun des trois critres nest pas rempli, il sagira dun SPA.

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I - 1 mthode : les
qualifications textuelles
Bien que rares, ces qualifications textuelles sont parfois utilises par le juge administratif
pour dterminer la nature dun service public. Leur porte lgard du juge varie, cependant, selon
la nature du texte qui prononce la qualification. Ainsi, lorsque lorgane ou lactivit est qualifi par le
pouvoir rglementaire, un dcret par exemple, le juge ne sestime pas li par cette qualification, et
peut, en consquence, la renverser sans problme en appliquant les trois critres jurisprudentiels.
Les choses sont plus complexes lorsque la qualification est opre par la loi. Dans cette hypothse, le
juge administratif tant, dans lordonnancement juridique, soumis au lgislateur, les qualifications
donnes par ce dernier simposent lui. Mais, mme dans cette hypothse, si le juge considre
quune partie du service public en cause prsente une nature diffrente de celle constate par la loi,
celui-ci ne sinterdira pas de distinguer, au sein dun mme service public, les deux activits. Les
textes qualifient ainsi tantt lactivit elle-mme, tantt, ce qui le cas le plus frquent, lorgane en
charge de lactivit.

Les qualifications directes : la qualification du service


Il arrive que les textes qualifient le service public quils viennent de crer. Mais, les
qualifications expresses sont trs rares et le plus souvent peu explicites : ainsi sagissant des
tablissements et services dutilit agricole, la loi prcise quils sont grs conformment aux lois et
usages du commerce . En pareille hypothse, la qualification textuelle ne suffit pas et ncessite un
travail dinterprtation du juge administratif qui peut se servir des critres de la jurisprudence USIA,
ou mme des travaux prparatoires du texte.
Un autre exemple permettra de confirmer cette impression. Celui-ci concerne les services
communaux dassainissement : la loi du 3 janvier 1992 indique quils sont financirement grs
comme de services industriels et commerciaux . Cette bauche de qualification ne permet pas
dviter linterprtation du juge pour rechercher quelle a t lintention de lautorit cratrice du
service. Ainsi, le Conseil dEtat ne les qualifie de SPIC quaprs avoir relev quils sont financs par
des redevances perues sur les usagers et ayant le caractre de prix (CE, 20/01/1988, SCI La Colline).
Mais, il arrive plus frquemment que les textes qualifient lorgane.

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Les qualifications indirectes : la qualification de lorgane


Lorsque les textes crant un service public apposent une qualification, celle-ci concerne la
plupart du temps lorgane qui gre le service et non ce dernier ; cette hypothse concerne le plus
frquemment les services grs par des tablissements publics. Ce sont ces derniers qui sont
qualifis dEPA ou dEPIC. Prcisons tout de suite, que les textes optent plus souvent pour la
qualification dEPIC que dEPA, cette situation sexpliquant par le fait que lAdministration entend
faire chapper ltablissement aux rgles du droit administratif et surtout aux contraintes de la
comptabilit publique. Mais, cette qualification ne sera retenue que si la qualification de
ltablissement concide avec la qualification de lactivit. Autrement dit, sil ny a pas
correspondance entre la qualification de lorgane et la nature vritable du service public, par
exemple si un tablissement qualifi dEPIC gre vritablement un SPA, le juge qualifiera lactivit en
fonction de sa vritable nature et la qualification donne lorgane naura aucune incidence, sauf
bien sur si la qualification a t donne par la loi. La non concidence entre la qualification donne
ltablissement public et celle de lactivit recouvre deux hypothses : les tablissements publics
double visage , et les tablissements publics faux visages .

1 Les tablissements publics double visage


Ici, la qualification donne ltablissement public nexclut pas quil puisse exercer des
activits de nature diffrente. Ltablissement cumule, alors, lexercice dactivits administratives et
dactivits industrielles et commerciales. Ainsi, et par exemple, lOffice national des forets, qualifi
dEPIC par la loi, gre bien une mission de SPIC telle que la vente des coupes de bois, la gestion de la
chasse dans les forets domaniales, mais exerce une mission de SPA lorsquil assure la protection, la
conservation et la surveillance de la foret (TC, 9/06/1986, Com. De Kintzheim). Ici, bien que dorigine
lgislative, la qualification donne par le texte peut tre contourne sil existe au sein du mme
service public des activits administratives et des activits industrielles et commerciales. En effet, le
juge considre implicitement que la qualification textuelle na dautorit qu lgard de lactivit qui
est effectivement en adquation avec elle, ce qui laisse le juge libre de qualifier la partie de lactivit
qui prsente une nature diffrente.
Pour citer un exemple inverse, les chambres de commerce sont qualifis dEPA, mais gre
une mission de SPIC lorsquelles assurent le service dentretien des avions (TC, 24/02/1992, Miotto).
Il arrive mme que des tablissements publics sans qualification expresse, grent des
activits des deux types : par exemple, les ports autonomes grent un SPA en ce qui concerne
lamnagement, lentretien et la police du port, mais assurent une mission de SPIC en ce qui
concerne lexploitation des ouillages du port.

2 Les tablissements publics visage invers


La nature vritable du service public est ici en contradiction totale avec la qualification
donne ltablissement public qui le gre. Par exemple, le FORMA (fonds dorientation et de
rgulation des marchs agricoles) est qualifi par son dcret institutif du 29 juillet 1961 dEPIC. Mais,
pour le Tribunal des conflits, il exerce en ralit une mission purement administrative, donc une
mission de SPA (TC, 24/069/1968, So. Distilleries bretonnes ).
Le juge est mme all jusqu requalifier ltablissement public lui-mme : ainsi, le Centre
national du commerce extrieur est qualifi par le texte qui la cr dEPIC, mais le Conseil dEtat
passe outre cette qualification et va jusqu' requalifier ltablissement dEPA (CE, 4/07/1986, Berger).

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II - 2 mthode : les critres


jurisprudentiels
Lide de base qui guide le juge administratif est que tout service public est prsum
administratif. Cette qualification ne peut tre renverse que si du point de vue de lobjet, des
modalits de financement et des modalits de fonctionnement, le service public ressemble une
entreprise priv. La question se poser est donc de savoir si du point de vue de ces trois critres le
service public ressemble une Administration ou une activit prive ordinaire.

Lobjet du service
Il faut ici se demander si les oprations auxquelles donnent lieu le service sont de celles
quune entreprise prive pourrait effectuer. Si cest le cas, il sagira dun SPIC. Et, inversement. Pour
tre plus prcis, les SPIC correspondront aux activits de production, de vente de biens ou de
services. Alors que dans le cas des SPA, il sagira dactivits quune entreprise prive na pas coutume
dexercer : par exemple, loctroi dsintress de prts sur gage, le service extrieurs des pompes
funbres, lexploitation des routes et des ponts qui les relient, la restauration scolaire, ou plus
gnralement les services qui correspondent aux missions traditionnelles de lEtat. Ce critre de
lobjet doit tre distingu de celui relatif la finalit du service. Ainsi, par exemple, le service de
ramassage des ordures mnagres a pour but de garantir lhygine et la salubrit publiques, mais il
sagit l de la finalit du service et non de son objet. Ce quil faut donc analyser est le cur mme de
lactivit, et, sagissant de notre exemple, cette dernire est identique celle de nimporte quelle
entreprise prive effectuant le nettoyage des bureaux par exemple.

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Le mode de financement du service


En vertu des critres dgags en 1956, lorsque les ressources proviennent, au moins
principalement, de redevances perues sur les usagers, la qualification de SPIC se trouve favorise,
alors que lorsque les ressources proviennent, au moins principalement, de recettes fiscales ou de
subventions publiques, il sagit dun SPA. Si la dfinition des recettes fiscales ou des subventions
publiques ne pose pas de problme, celle des redevances mritent quelques observations. Ainsi, la
notion de redevance peut se dfinir comme un prix peru sur les usagers et calcul en fonction de
limportance du service rendu. Deux grands traits caractrisent donc la redevance. En premier lieu, il
doit y avoir une correspondance entre le prix et la valeur des prestations. Le montant de la
redevance doit, ainsi, correspondre au cot rel du service rendu, tre calcul en fonction des
dpenses relles du service, ce qui exclue le service gratuit et le cas o le service fonctionne perte.
En second lieu, le prix doit tre calcul en fonction de la nature du service rendu. Par exemple, la
redevance pour enlvement des ordures mnagres doit tre calcule en fonction du volume de
dchets rcolts et non partir du volume de consommation deau. Dans ce dernier cas, il nexiste
aucun rapport entre le service rendu et le mode de calcul. Le cas le plus extrme est celui o la
redevance est exige dune personne qui nest pas desservie par le service, puisque dans ce cas il ny
a pas de service rendu.
Ces diffrentes considrations sur la notion de redevance mettent en avant la proximit des
services ainsi financs avec les entreprises prives. En effet, il suffit de considrer que lorsquil y a
paiement dune redevance, lusager du SPIC se retrouve dans la mme situation quun client
ordinaire. La situation est, en effet, analogue celle o un prix est pay contre lachat dun produit
quelconque. Le paiement de la redevance apparat, alors, comme un change commercial
classique o un prix est pay en contrepartie du service rendu et calcul en fonction de limportance
de celui-ci. Ce type de financement traduit la volont de financer le service dans des conditions
similaires celles des activits prives commerciales. Alors que sil sagit de taxes ou de subventions
publiques, le mode de financement est le mme que celui des Administrations traditionnelles. En
dautres termes, avec la redevance cest lusager qui paie, alors quavec les recettes fiscales ou les
subventions publiques cest le contribuable qui assure le financement du service.

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Les modalits de fonctionnement du service


En la matire, le juge utilise la mthode du faisceau dindice pour dterminer si le service
fonctionne comme une entreprise prive ou comme une Administration. Plusieurs indices sont
utiliss : ainsi, en cas de recours aux techniques de la comptabilit prive, aux usages du commerce,
de recherche de lquilibre financier du service ou de bnfice, de gestion par une personne prive,
de soumission la TVA, il sagira dun SPIC. En revanche, sil y a soumission la comptabilit
publique, exclusion de bnfices, gratuit, monopole ou encore gestion directe par une personne
publique, le juge tendra vers la qualification de SPA. Ce quil faut retenir est que chaque indice pris
individuellement nest pas dterminant pour renverser la prsomption dadministrativit, mais
laddition de plusieurs indices peut y aboutir. Aussi, le poids dun indice doit tre apprci en
fonction du contexte densemble de laffaire. Par exemple, en matire denlvement des ordures
mnagres, le juge considre que ce service public, lorsquil est financ par une redevance, reste
administratif mme sil est gr en rgie. Cette dcision peut surprendre quant lon sait que la rgie
constitue le gage dune prsomption dadministrativit. En effet, dans le cadre de la rgie, la
collectivit publique assure directement le fonctionnement du service avec ses biens et son propre
personnel. Il ny a donc pas de dissociation entre le service et lAdministration dont il relve, ce qui
semble privilgier la qualification de SPA. Mais, le Conseil dEtat apprhende cet indice en fonction
des donnes densemble de laffaire, cest--dire que le juge peut carter un indice, tel que, par
exemple, celui du mode de gestion, si dautres lments semblent plus dterminants, tel que, par
exemple, le mode de financement.

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