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claudia g.

gasol varela

Las unidades subestatales


miembros de una Unin
Federal: nuevos sujetos
del Derecho Internacional
Pblico?
El caso de los gobiernos locales
en la Repblica Argentina(1)
por Claudia G. Gasol Varela(2)

1 | Introduccin. Marco metodolgico


y cuestiones a ser analizadas

(1) Para el anlisis de estos temas se tomar como base los siguentes trabajos (de los cuales
se efectuarn reproducciones parciales) 1) Gasol Varela, Claudia G.: Gobiernos Locales y
gestin internacional. Aspectos constitucionales e ius internacionalistas aplicables al caso
argentino. Debates actuales, ponencia expuesta en el Coloquio Federativo Cooperacin
Internacional Federativa. Marco legal y mecanismos institucionales, jornada acadmica organizada por el Gobierno de la Repblica Federativa de Brasil y el Forum of Federations.
Brasilia, octubre 2011 y publicada en la pgina del CARI: http://www.cari.org/organos/comiteprovincias_actividades.html 2) Gasol Varela, Claudia G.; Gobiernos Locales y gestin
internacional. El caso argentino, en Temas de poltica exterior, comercio internacional y relaciones internacionales, n 5, ao V, diciembre 2012, Publicacin de la Asociacin Profesional
del Servicio Exterior de la Nacin, pp. 133/154.
(2) Abogada (1998). Especialista en Derecho de daos (UB, 2000), Magster en Diplomacia y
Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense (UCM) y Escuela Diplomtica de

Doctrina

En el Derecho Internacional Pblico (DIP), la cuestin de los Estados Federales no es nueva. Ya en el marco de la Conferencia Internacional para

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la Codificacin del Derecho Internacional, que fue celebrada en Ginebra


en 1930, se estableci que el Estado responde por los actos cometidos
por sus rganos y sobre la base del principio de unidad del Estado; el
concepto rgano es amplio, abarcativo de aqullos pertenecientes a
gobiernos provinciales y municipales.
A su tiempo, la Comisin de Derecho Internacional rgano subsidiario
de la Asamblea General de Naciones Unidas trabaj sobre el tema en
dos ocasiones: 1) al momento de elaborarse los informes tendientes a la
adopcin de un proyecto de convencin en materia de derecho de los
tratados internacionales y 2) con motivo de disearse el rgimen de responsabilidad internacional de los Estados. En dichas ocasiones, el resultado estuvo orientado a negar a los entes subnacionales una capacidad
de treaty making power (capacidad de celebrar tratados), as como a
ratificar el principio de derecho internacional que indica que la responsabilidad internacional es de Estado a Estado.(3)
El dinmico y muy pujante escenario regional e internacional en materia
de gestin internacional de gobiernos locales, que se viene desarrollando
en los ltimos tiempos, evidencia cambios en la forma e intensidad de
ese relacionamiento que, a nuestro criterio, representan un desafo para
el desarrollo progresivo del derecho internacional en reas tales como el
derecho de los tratados internacionales, la subjetividad internacional y la
responsabilidad internacional del Estado.
Nuestro pas no fue ajeno a dicha realidad, pues recept la gestin internacional de las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
(CABA) en la ltima reforma constitucional del ao 1994 a travs de la
consagracin de las atribuciones a las provincias de crear regiones y de
celebrar convenios internacionales bajo ciertas condiciones que la propia
Carta Magna estipula, lo cual abarca a la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires (CABA) conforme el rgimen particular que se de al efecto.

Madrid (2009). Ex Becaria OEA (2000), MAEC-AECI (2007-2008), UCM - Madrid (2009), UPV
(2010). Profesora: UBA-UNLZ-UB. Preparadora ISEN en derecho constitucional, derecho internacional pblico, redaccin de ensayos, coloquios de aptitud diplomtica.
(3) Entre otros, asunto LaGrand Alemania con EUA, Provisional Measures, ICJ Reports
1999, pp. 9 y 16; prrafo 28.
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El presente trabajo intenta ser una contribucin acadmica al debate


suscitado acerca de la naturaleza jurdica de los convenios internacionales que celebran los gobiernos locales argentinos, y busca determinar si
podemos estar ante verdaderos tratados internacionales. En ese sentido,
se persigue reflejar los distintos interrogantes que el tema gener en el
mbito del Derecho Internacional Pblico, en los intentos de obtener una
respuesta jurdica a ellos. Para ello, analizaremos los aspectos relevantes
de la cuestin a los efectos de evidenciar la existencia de una posible y
naciente subjetividad internacional de los entes subestatales. Por ltimo,
efectuaremos algunas conclusiones.

2 | Los gobiernos locales


en el plano regional e internacional

Cada vez con mayor presencia, se vienen incorporando a las agendas


poltico-institucionales y acadmicas los debates y reflexiones acerca
de la gestin internacional que vienen desarrollando los Gobiernos locales en los distintos Estados Federales o con algn grado de descentralizacin. Es as como Estados, Ciudades, Regiones, Provincias, Comunidades, Departamentos, Municipios, Landers y Cantones salen al
mundo, a mostrarse e interactuar con pares, sea a nivel individual o en
instancias regionales de integracin y/o cooperacin tales como el Comit de Regiones de la Unin Europea (CDR) y, ms cercano a nuestras
latitudes, la red Merco Ciudades y el Foro Consultivo de Municipios,

Doctrina

El Derecho Internacional contemporneo, que surgi con el sistema


de Naciones Unidas en la segunda posguerra, adopta caractersticas
propias en orden al surgimiento de nuevas reas de cooperacin e integracin que van rediseando el concepto tradicional de soberana,
as como transforman el carcter eminentemente interestatal del Derecho Internacional clsico, en un orden jurdico que contempla otros
sujetos y/o entidades que interactan en el plano internacional. Su advenimiento va marcando el inicio de una etapa en donde el concepto de Estado-Nacin propio del modelo westfaliano entra en crisis al
evidenciarse que ya no slo participan los Estados en la toma de decisiones de temas conjuntos, sino que tambin otras entidades cobran
relevancia.

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Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR)


que sustituye a la Reunin Especializada de Municipios e Intendencias
(REMI); que son, tanto el CDR como el FCCR de consulta previa en los
temas de anlisis del bloque de integracin al cual pertenecen, cuando
esas temticas incumban a los gobiernos locales. Ello, desde luego,
amerita un primer interrogante basado en determinar si con estas instancias regionales de consulta previa no se persigue una verdadera
codecisin de los gobiernos subnacionales en aquellas materias que
les son inherentes.

3 | El sistema federal en Argentina.


Gestin internacional de las provincias
La Repblica Argentina tradicionalmente adopt la forma representativa,
republicana y federal como forma de organizacin poltica. Siguiendo a
Hernndez, a travs de un sistema descentralizado que comprendi tambin a los municipios.(4)
Vale destacar que, en nuestro sistema constitucional, los municipios son
sujetos de derecho pblico provincial y, por ende, su rgimen est establecido en la Constitucin provincial que corresponda. La Carta Magna
Nacional slo garantiza su autonoma (arts. 5 y 123 CN), rgimen reconocido con anterioridad por la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin (CSJN).(5) En lo que respecta a la gestin internacional no hay un rgimen uniforme. Algunas Constituciones provinciales la contemplan y otras no, pero en la prctica, los municipios se
lanzan al exterior por lo que la existencia o no de un rgimen jurdico
interno positivo no es condicin esencial para desarrollar actividad internacional.
(4) Ver Hernndez, Mara Antonio, La influencia de la Constitucin norteamericana en el federalismo argentino y de la Constitucin espaola de 1978 en el constitucionalismo provincial,
en Walter Carnota, Derecho federal. Sus implicancias prcticas, Bs. As., Grun editora, 2005,
pp. 21/58. Se sugiere la consulta de dicha obra a los efectos de profundizar en los aspectos
histrico - constitucionales de nuestro federalismo a la luz del pensamiento de Alberdi y la
letra de la Constitucin a travs de las sucesivas reformas.
(5) CSJN, Fallos 312:326, Rivademar, ngela D. B. Martnez Galvn de c/ Municipalidad de
Rosario, 21/03/1989.
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La Carta Magna refleja un sistema descentralizado de poder poltico de


tipo federal,(6) en donde podemos encontrar por un lado el Gobierno Central y por el otro las 23 administraciones Provinciales y la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires (Ex-Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires)(7) creada
formalmente por la Constitucin Nacional en su ltima reforma a travs
del art. 129, en donde tambin tiene asiento la Capital Federal. Al decir de
Dalla Via,(8) la reforma de 1994 cre un nuevo sujeto de Derecho Pblico,
pues fue en ese momento que se reconoci un gobierno autnomo
para la Ciudad de Buenos Aires con facultades propias de legislacin y jurisdiccin y, con un Jefe de Gobierno elegido directamente por el pueblo
de la Ciudad. Previo a la reforma, la Constitucin Nacional reconoca slo
como sujetos de Derecho Pblico al Estado Federal y a las provincias.
El sistema federal en lo atinente a las atribuciones de gestin externa
de las provincias y CABA se vio acentuado y reforzado en 1994(9) cuando
se produce la ltima reforma constitucional que incorpora el art. 124 que
textualmente dice as:
Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrn tambin celebrar convenios interna(6) Para profundizar ello, se sugiere consultar el primer informe del proyecto: CARI (Comit: Las provincias en el plano internacional) - PNUD; elaborado como resultado de una
investigacin llevada adelante por la Dra. Graciela Zubelz y la Lic. Valeria Iglesias; con la
colaboracin en la investigacin documental y redaccin del informe, de la autora del presente trabajo, Zubelz (coord.) - Iglesias; Gasol Varela (colab.), Provincias y Relaciones Internacionales. Primer Informe, Bs. As., 2004 [en lnea], http://www.cari.org.ar/pdf/informe1.
pdf. All se exponen otras opiniones de corte constitucional que dejan inferir que no siempre
el concepto de Estado federal est vinculado con la idea de descentralizacin y que los
sistemas federales en los distintos Estados son diferentes, sealndose como ejemplo de
ello que el federalismo argentino difiere del estadounidense justamente por los niveles y
grados de descentralizacin. Finalmente, se concluye que la histrica tensin en nuestro pas
desde los tiempos de la organizacin constitucional entre descentralizacin centralizacin
no se termin con el texto adoptado en 1853, sino que persisti dando lugar a lo que algunos
referentes del mbito constitucional de nuestro pas, han denominado como un unitarismo
solapado o federalismo de confrontacin federalismo de cooperacin federalismo de
extorsin.

(8) Dalla Via, Alberto R., Manual de derecho constitucional, 2a ed., Bs. As., Abeledo-Perrot,
2009.
(9) Ley 24.309, publicada en BO 31/12/1993. All se declara la necesidad de la reforma a la
Carta Magna.

Doctrina

(7) Arts. 5, 13 y arts. 121, 129 CN.

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cionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de


la Nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crdito pblico de la Nacin; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendr el rgimen que
se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio
originario de los recursos naturales existentes en su territorio....
De su texto se desprende la atribucin de las provincias y de la CABA de
celebrar convenios internacionales con determinadas limitaciones, a saber: a) que no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin, b)
que no afecten facultades delegadas al Gobierno Federal, c) que no afecten el crdito pblico de la Nacin y d) que se celebren con conocimiento
del Congreso Nacional.
a) Que no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin

La conduccin de la poltica exterior es competencia del Gobierno federal por delegacin en la Constitucin Nacional a travs de los arts. 27, 75
(incs. 13, 15, 18 y 19, 99, inc. 11, 125 y 126). Si bien esta competencia no
puede ser ejercida por las provincias, corresponde efectuar ciertas consideraciones respecto de los poderes que las provincias se han reservado
por imperio del art. 121 CN y de aqullos concurrentes con el Gobierno
federal para el bienestar econmico y social, ya que en dicha gestin
en diversas ocasiones puede ser que en orden a la proteccin de sus
intereses la provincia acte en el mbito internacional a condicin de no
comprometer negociaciones que hagan a las relaciones internacionales
del Estado federal.
b) Que no afecten facultades delegadas al Gobierno federal

En ese sentido, seala Mooney(10) que son poderes exclusivos del gobierno
federal los establecidos en los arts. 75, 99, 100 y 116 (siendo stos de tipo explcito) y mencionando especialmente lo indicado en el art. 75, inc. 32 como
un poder implcito de la Nacin. Por ello, explica Salviolo(11) que las competencias que llegasen a ser objeto de convenios internacionales por parte de
nuestras provincias, estn mencionadas en el art. 125 de nuestra CN.
(10) Mooney, Alfredo E., Derecho Pblico Provincial, Crdoba, Editorial Advocatus, 2001,
pp. 78/79.
(11) Salviolo, Marcelo, A., Provincias y Convenios Internacionales. Una propuesta desde el
federalismo de concertacin, Bs. As., ISEN, Editorial Nuevo Hacer (GEL), 2005, p. 117.
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c) Que no afecten el crdito pblico de la Nacin

Badeni(12) aclara la cuestin al indicar que ello implica no comprometer


la responsabilidad de la Nacin o el alcance de los compromisos de esa
ndole que contrajo. Salviolo aclara que estos convenios internacionales
no podran comprometer a la Nacin, excepto que ella se haya constituido
como avalista.(13)
d) Que se celebren con conocimiento del Congreso Nacional

Este aspecto es controvertido, actualmente, dentro de la doctrina constitucional, reflejndose ello en el mbito legislativo donde encontramos
diversos proyectos de ley que entienden este requisito en distintas instancias de celebracin del Convenio.(14)
Esta atribucin conferida a las provincias que, desde luego, ya se vena implementando previamente a 1994 gener diversos interrogantes que devinieron en variadas opiniones acerca de si es conveniente
reglamentar o no dicho artculo y sobre quin debe recaer esa actividad
legislativa.(15)
En cuanto a los debates que esta norma gener, los mismos se centran en
la cuestin referida a la posibilidad de considerar a esos convenios internacionales como verdaderos tratados internacionales y, desde luego,
ello nos remite a la cuestin de si las provincias pueden ser consideradas
sujetos del Derecho Internacional.
Estos temas los abordaremos en el ttulo 4 del presente trabajo.
(12) Badeni, Gregorio, Reforma Constitucional e Instituciones Polticas, Bs. As., Ad-Hoc, 1994,
p. 437 y ss., citado por Castillo Argaars, Luis F., Federalismo y Relaciones Internacionales
en Walter Carnota, Derecho federal. Sus implicancias prcticas, op. cit., pp. 71/96.

(14) Para ampliar ello se puede consultar: 1) Comit de provincias - CARI / Reunin plenaria
del da 26 de setiembre de 2002. Participaron: Eduardo Iglesias, Alan Beraud, Luciano Fabris,
Juan Sola, Alberto Dalla Via, Daniel Sabsay, Julio Barberis y Lilian del Castillo. 2) Gasol Varela,
Claudia G., Gobiernos Locales y gestin internacional. Aspectos constitucionales e ius
internacionalistas aplicables al caso argentino. Debates actuales.[en lnea], http://www.cari.
org.ar/pdf/presentacion_claudia_varela.pdf
(15) Se recomienda consultar los mismos documentos de trabajo indicados.

Doctrina

(13) Salviolo, Marcelo A., op. cit. Asimismo, para un anlisis ms profundo acerca de ste
requisito, se recomienda la citada obra en donde Salviolo realiza un anlisis con distintas
variantes posibles de interpretacin del mismo.

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3.1 | Debates actuales acerca


de la necesidad de reglamentar el art. 124 CN(16)
Con la aplicacin prctica por parte de las provincias argentinas y la
CABA en el ejercicio de la atribucin prevista en el art. 124 en cuanto a
la celebracin de convenios internacionales con Estados extranjeros, la
cuestin de la reglamentacin de dicho artculo ha generado un debate
al que condujo la falta de acuerdo pacfico en el campo doctrinario(17),
que hace referencia al alcance, la naturaleza y la responsabilidad que se
haya generado por dichos convenios internacionales, tal como se viene
planteando a lo largo del presente estudio.
De acuerdo al debate que se gener, las alternativas seran las siguientes:
Reglamentacin por el Congreso Nacional.
Reglamentacin por las Provincias.
La no reglamentacin.

En cuanto a la primera alternativa es coherente pensar que si en el Congreso Nacional estn representados los Estados federales y el pueblo de
la Nacin, debera ser l quien se encargue de reglamentar el art. 124. En
cuanto a la segunda, desde el punto de vista que se requiere un marco
jurdico adecuado para que el rgano federal competente la Cancillera
Argentina colabore y asista al Estado Federado en el ejercicio de sus potestades constitucionales, no parece la alternativa ms viable. En cuanto a
la tercera alternativa, sus seguidores sostienen que si se llega a vulnerar las
facultades previstas por la norma en anlisis, se cuenta con el remedio de
la declaracin de inconstitucionalidad de lo actuado por parte de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin y, tambin con el de la intervencin federal. No obstante lo cual, pensamos que dichas alternativas no eximiran
lo referido a la responsabilidad internacional que, actualmente y como
veremos a continuacin, le es atribuida al Estado central.
De todos modos, el debate est abierto y los argumentos en uno u otro
sentido deben intentar llegar a una solucin, para posibilitar el desarrollo
(16) Para la realizacin de este apartado se ha consultado la obra Salviolo, Marcelo, op. cit.
(17) Salviolo, Marcelo A., ibid.
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armnico de las provincias argentinas y por ende de la Repblica Argentina.(18) Actualmente, la norma no cuenta con reglamentacin, pero s se
cuenta en el Congreso Nacional con proyectos legislativos al respecto.(19)

4 | La cuestin de los Estados federales


desde el Derecho Internacional Pblico.
La subjetividad internacional
en su faz activa y pasiva
Como venimos analizando, es cada vez ms intensa y dinmica la gestin
internacional de entes subnacionales, dando lugar a interrogantes que alcanzan al Derecho Internacional Pblico y sobre los cuales esta ciencia jurdica no fue ajena, sino que, muy por el contrario, tom la delantera y ya
se expidi sobre ello en los aos sesenta del pasado siglo, as tambin en
tiempos ms recientes confirmando lo dicho antes. No obstante ello, si bien
incorporaremos estas referencias, nos preguntamos si un nuevo anlisis de
la cuestin puede vislumbrar cambios en algunos conceptos tradicionales
del Derecho Internacional dado el avance creciente registrado en la materia.

4.1 | La capacidad de celebrar tratados


internacionales. Primera instancia
de tratamiento de la cuestin federal
4.1.1. Sujetos del DIP. Capacidad de celebrar tratados internacionales

Sostiene el profesor Julio Barberis(20) que el concepto de sujeto de derecho se encuentra vinculado con la nocin de mbito de validez personal

(19) Se recomienda consultar: Gasol Varela, Claudia G., Gobiernos Locales y gestin
internacional. Aspectos constitucionales e ius internacionalistas aplicables al caso argentino.
Debates actuales, op. cit.
(20) Barberis Julio, Los sujetos del derecho internacional actual, Madrid, Editorial Tecnos,
1984, p. 203.

Doctrina

(18) Se recomienda consultar: Comit de provincias - CARI / Reunin plenaria del da 26 de


setiembre de 2002, op. cit.

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de las normas, el cual expresa el conjunto de personas vinculadas por


aqullas. Por todo ello concluye afirmando que:
...sujeto del orden jurdico internacional es toda entidad o
individuo que es destinatario directo de una norma del orden
jurdico internacional que otorga un derecho o impone una obligacin (...) puede definirse al sujeto como aquel cuya conducta
est prevista directa y efectivamente por el derecho de gentes
como contenido de un derecho o de una obligacin.(21)
A esta definicin, Diez de Velasco agrega que se necesita, asimismo, otro
requisito para ser considerado sujeto del Derecho Internacional, cual es
la capacidad procesal para ejercer esos derechos o cumplir dichas obligaciones en el mbito internacional.(22)
Respecto del caso argentino y en ocasin de la reunin plenaria del Comit Las provincias en el plano internacional del Consejo Argentino para las
Relaciones Internacionales, desarrollada el 26 de setiembre de 2002,(23)
en el que se plante un debate jurdico acerca del art. 124 CN el profesor
Dr. Julio Barberis indic expresamente que:
...son pocos los pases en los que los estados provinciales celebran tratados internacionales. Los ejemplos son: los cantones
suizos; los lnders alemanes; y la provincia canadiense de Qubec, donde se lleva al mximo este tema, pues en determinadas
materias le corresponden facultades internacionales a la propia
provincia. Y el otro pas somos nosotros. El crdito pblico de la
nacin no puede ser afectado por la provincia: si esto ocurre, el
responsable en el mbito internacional no es el Estado federal,
sino la provincia. (El nico caso similar es el de la vieja URSS,
donde el Estado federal no respaldaba la poltica exterior de
Bielorrusia) (...) si hay una provincia que puede manejarse sola,
(21) Barberis, Julio; Pfirtner, Frida Armas y Querol, Maria, Sujetos del Derecho de Gentes,
Cuadernos de Derecho Internacional 1, Bs. As., Depalma, 1998.
(22) Diez de Velasco, Manuel, Instituciones de Derecho Internacional Pblico, 12a edicin,
Madrid, Editorial Tecnos, 1999, p. 218 y ss.
(23) Reunin plenaria CARI-Comit de provincias. Participantes: Eduardo Iglesias, Lilian del
Castillo, Alan Beraud, Luciano Fabris, Juan Sola, Alberto Dalla Via, Daniel Sabsay y Julio
Barberis, op. cit.
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debe ser responsable internacionalmente por s misma, sin requerir el apoyo de la Nacin....
Nos resulta interesante incorporar esta visin proveniente de un prestigioso jurista de derecho internacional como disparador para evaluar
alternativas diferentes sobre la cuestin federal, las que, como veremos a
continuacin, se conciben en el derecho internacional actual.
Ahora bien, una vez establecido qu entendemos por sujeto del derecho
internacional y su posible aplicacin al caso argentino, e intentando arrojar
luz al tema que nos ocupa, corresponde establecer las siguientes consideraciones. En virtud de que una entidad sea destinataria directa de normas
provenientes del mbito internacional y posea la capacidad procesal para
ejercer los derechos o responder ante las obligaciones que dicha norma le
atribuya, determina su condicin de sujeto del Derecho Internacional Pblico y por ende le permite poseer el llamado treaty making power
(o capacidad de celebrar tratados), ejercer el derecho de legacin activo y
pasivo y responder internacionalmente ante las consecuencias perjudiciales de sus actos y/o incumplimiento del Derecho Internacional.

A los efectos de contestar nuestros interrogantes comenzaremos por remitirnos a la definicin de tratado internacional que nos brinda el profesor Julio Barberis, quien admite que se puede definir al tratado internacional de la siguiente manerra ...se caracteriza por ser creado mediante
una manifestacin de voluntad comn de dos o mas sujetos del derecho
de gentes con capacidad suficiente tendiente a establecer una regla de
derecho en el orden jurdico internacional y que est regido directamente
por ese ordenamiento....(24)
(24) Barberis, Julio, Formacin del Derecho Internacional, Bs. As., Depalma, 1994, p. 49.

Doctrina

En ese entendimiento, y dadas las disposiciones emanadas del art. 124 antes analizado, correspondera formular dos planteos: en primer lugar, al referirnos a los convenios internacionales celebrados por las provincias bajo
el marco del indicado artculo de la Constitucin Nacional, estamos ante
verdaderos tratados internacionales segn el Derecho Internacional Pblico? Asimismo, la indicada atribucin conferida por la Carta Magna,
convierte a las provincias en sujetos internacionales y por ende pasibles de responsabilidad internacional?

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Tambin, referimos en el mbito del Derecho Internacional Pblico a


la Convencin de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados en donde
vemos que en su art. 2 inc. a) se describe los tratados a los cuales dicho
texto se aplica, en los siguientes trminos: ... se entiende por 'tratado' un
acuerdo internacional celebrado por escrito entre estados y regido por el
derecho internacional, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms
instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominacin particular,
definicin a partir de la cual observamos que se refiere solamente a los
Estados. De estas dos definiciones surge a la vista que para celebrar tratados internacionales se debe ser sujeto de ese ordenamiento jurdico.
El art. 6 de la sealada Convencin confirma lo dicho cuando afirma que
Todo Estado tiene capacidad para celebrar tratados.... Este artculo gener un rico e intenso debate en el mbito de la Comisin de Derecho
Internacional (en adelante, CDI) a los efectos de elaborar el proyecto de
art. 6 para la celebracin de la Convencin, ya que es all donde se debati la posibilidad de incluir a los Estados miembros de uniones federales
como entidades con capacidad para celebrar tratados internacionales,
pero finalmente no se los incluy.
Ernesto de la Guardia, en su obra Derecho de los Tratados Internacionales(25) recre este debate plantendolo como la cuestin de los Estados Federales.(26) Cuenta all que el tema vena debatindose ya desde
hace unos aos, cuando en el Proyecto de 1962 se inclua a los Estados
miembros de una unin federal junto con las Organizaciones Internacionales y dems sujetos del DIP. El Proyecto de la CDI con respecto al actual
art. 6 contena una segunda parte que indicaba lo siguiente: 2. Los
Estados miembros de una unin federal podrn tener capacidad para celebrar tratados si esa capacidad est admitida por la constitucin federal y
dentro de los lmites indicados por sta.
En el ao 1965, al momento de decidirse la exclusin de las Organizaciones Internacionales, se entendi que el artculo ya no resultaba til pues
el mbito de aplicacin personal de la Convencin estara dado solamente por los Estados y que esa segunda parte refera a una cuestin neta(25) De
1997.

la

Guardia, Ernesto, Derecho de los Tratados Internacionales, Bs. As., Depalma,

(26) Ibid., p. 131.


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las unidades sub-estatales miembros de una unin federal: nuevos sujetos del...

mente de derecho interno. Esa fue la posicin asumida por la Repblica


Argentina argumentando que el proyecto de artculo no le generaba inconveniente porque su Constitucin Nacional (la de 1853-1860) no otorgaba esa atribucin a los gobiernos locales argentinos y que ello era una
cuestin interna de cada Estado.
En el segundo perodo de sesiones de la Conferencia de Viena, y con el
impulso de la delegacin canadiense (que vea en esa segunda parte del
articulado un complejo problema con la cuestin de Quebec), se procedi a la eliminacin de esa segunda parte del artculo, quedando su texto
tal como hoy lo conocemos. Ello por 66 votos contra 28 y 13 abstenciones,
lo cual es importante destacar, pues puede ser ilustrativo del consenso en
esa poca sobre esta cuestin.(27) En ese sentido, De la Guardia incluye en
su argumentacin el texto constitucional de diversos Estados donde se
niega al menos en principio esta atribucin a los Estados miembros
de una federacin. Tal es el caso de la Constitucin de Estados Unidos en
su art. 1, secc. 10, prrs. 1 y 3, la Constitucin Federal Suiza de 1874 en su
art. 8, la Constitucin de la URSS de 1944 en su art. 18 a) y la Ley Constitucional de la Repblica Federal de Alemania de 1949 en su art. 32, prr. 3.(28)
Todo ello, tambin gener que, de los trabajos de la CDI, quedara expresado el alcance del vocablo Estado para ese artculo con el mismo sentido
con el que se lo entiende en la Carta de Naciones Unidas, en el Estatuto de
la Corte Internacional de Justicia, en las Convenciones de Ginebra sobre el
Derecho del Mar de 1958 y en la Convencin de Viena sobre Relaciones Diplomticas de 1961; ello, a los efectos del Derecho Internacional.(29) Concluye De la Guardia(30) afirmando que de ello se deduce una pauta general que
es que si una entidad no tiene atribuida capacidad para concluir tratados
no estar calificada como Estado en el sentido de esta disposicin.
De todo lo expuesto hasta aqu podemos afirmar que los sujetos del Derecho Internacional pueden celebrar tratados, estn o no regidos por la
(27) Ibid., p. 132.

(29) Ibid., p. 132.


(30) De la Guardia, Ernesto y Delpech, Marcelo, El derecho de los tratados y la Convencin de
Viena de 1969, Bs. As., Feyde-La Ley, 1970, p. 180.

Doctrina

(28) Ibid., pp. 132/133.

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Convencin de Viena.(31) Ahora bien, en el caso de los Estados miembros de un Estado Federal, tal atribucin no viene dada directamente
del Derecho Internacional Pblico, sino por la Constitucin del Estado,
encontrando entonces su capacidad para actuar internacionalmente, en
una disposicin constitucional(32) y, por ende, de derecho interno. No obstante ello, si nos remitimos a la pauta de Viena indicada en el prrafo
anterior, se podran vislumbrar nuevas cuestiones a ser consideradas en
un debate futuro, a ttulo lege ferenda sobre el tema.

4.2 | La responsabilidad internacional


en el caso del Estado Federal. Segunda
instancia de tratamiento de la cuestin federal
4.2.1. Responsabilidad Internacional

Por otra parte, si analizamos los preceptos establecidos por la CDI en su


trabajo sobre Responsabilidad Internacional de los Estados(33) que fue
aprobado por resolucin 56/83 de la Asamblea General del 12 de diciembre de 2001, encontramos claramente la cuestin en dos artculos importantes de dicho documento. El primero de ellos es el art. 4, que dispone:
Comportamiento de los rganos del Estado. 1) Se considerar
hecho del Estado segn el derecho internacional el comportamiento de todo rgano del Estado, ya sea que ejerza funciones
legislativas, ejecutivas, judiciales o de otra ndole, cualquiera
que sea su posicin en la organizacin del Estado y tanto si pertenece al gobierno central como a una divisin territorial del
mismo. 2) Se entender que rgano incluye a toda persona o
entidad que tenga esa condicin segn el derecho interno.
(31) El art. 3 de la convencin; no le resta validez.
(32) Ver Castillo Argaars, Luis F., op. cit.
(33) Para la elaboracin del presente apartado se han utilizado los siguientes recursos de
investigacin (publicaciones y documentos normativos nacionales e internacionales):
a) Proyecto Crawford sobre la Responsabilidad de los Estados por hechos internacionalmente
ilcitos. Anexo a la Resolucin 56/83 del 2001 de la Asamblea General de las Naciones
Unidas.
b) Informe del Proyecto, elaborado por el Sr. Relator Especial James Crawford. Se lo puede
hallar en Biblioteca Naciones Unidas - Sede Argentina sita en Junn 1940 Capital Federal bajo el N A/56/10 (01-59916 (S) 251001 251001.
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All, el Sr. Relator Especial James Crawford indica la responsabilidad internacional del Estado, ms all de que el acto ilcito(34) sea cometido por
algn rgano del Estado nacional, como as tambin por algn rgano correspondiente a uno de sus miembros subnacionales.
El art. 5 lo complementa al disponer que:
Comportamiento de una persona o entidad que ejerce atribuciones del poder pblico. Se considerar hecho del Estado
segn el derecho internacional el comportamiento de una persona o entidad que no sea rgano del Estado segn el art. 4,
pero est facultada por el derecho de ese Estado para ejercer
atribuciones del poder pblico, siempre que, en el caso de que
se trate, la persona o entidad acte en esa capacidad.
Dicho articulado podra ser perfectamente aplicable a aquellas entidades
que se conforman con capitales pblicos y privados bajo diversas formas
societaria por ejemplo, una sociedad de economa mixta para promover la internacionalizacin y el comercio exterior de las provincias.
El Relator Especial refiere a la situacin de los Estados Federales y su relacin con sus Estados miembros; lo cual aplicado al caso de nuestro pas,
explicara a la luz del Derecho Internacional Pblico la relacin entre el
Estado Federal y las Provincias de suscitarse algn incumplimiento por parte de estas ltimas, respecto al Derecho Internacional y a las obligaciones
que ste le impone al Estado Federal, como estructura. En ese contexto,
explica Crawford que, si bien la forma de organizacin de un Estado, su
estructura y sus rganos, no se rigen por el Derecho Internacional sino por
el ordenamiento jurdico interno, el Derecho Internacional tiene una funcin
propia que es delimitar la responsabilidad internacional del Estado por los
comportamientos de aquellos rganos y/o entidades que actan, segn esa
organizacin interna, conforme prerrogativas de derecho pblico interno.

(34) Caracterizado a travs de los elementos que lo componen, en el art. 2 del documento,
donde afirma que Hay hecho internacionalmente ilcito del Estado cuando un comportamiento
consistente en una accin u omisin: a) Es atribuible al Estado segn el derecho internacional; y
b) Constituye una violacin de una obligacin internacional del Estado.

Doctrina

Crawford explica que esa es la tendencia en el Derecho Internacional a la


luz de la jurisprudencia y doctrina ms sobresaliente. En ese aspecto, cita

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diversos pronunciamientos de los tribunales internacionales que atribuyen


la responsabilidad internacional al Estado Federal por los comportamientos realizados por los Estados subnacionales en el caso argentino, las
provincias(35) Agrega tambin que el art. 4,(36) al hacer referencia a un
rgano del Estado, lo realiza bajo un concepto amplio que incluye no solamente a los rganos de la administracin central, funcionarios de nivel
superior o personas encargadas de las relaciones exteriores, sino tambin
a los rganos de gobierno de cualquier tipo y jerarqua ... inclusive a nivel
provincial o incluso local(37) (...) no se distingue entre rganos ejecutivos,
legislativos ni judiciales.(38) En ese aspecto, Crawford menciona la decisin
de la Comisin Franco-Italiana de Conciliacin en el asunto relativo a los
Herederos del duque de Guisa, que afirm que:
...a los efectos de alcanzar una decisin en el presente caso,
poco importa que el decreto del 29 de agosto de 1947 no fuera
promulgado por el Estado Italiano sino por la regin de Sicilia,
ya que el Estado Italiano responde de la aplicacin del Tratado
de Paz, incluso en los que respecta a Sicilia, independientemente del grado de autonoma que el derecho pblico de la Repblica Italiana conceda a Sicilia en las relaciones internas....(39)
Se trata de un principio que, como indicramos en la introduccin, ya estaba presente en los trabajos preparatorios de la Conferencia para la Codifi(35) Agrega que este aspecto fue destacado, en el marco de los Estados Federales, en el
asunto LaGrand (Alemania con EUA), Provisional Measures, ICJ Reports 1999, pp. 9 y 16, prr. 28.
Ver Crawford, 2, p. 66, cita 102.
(36) Ver nota 5 del presente informe.
(37) Crawford, Jame, op. cit., p. 70.
(38) Crawford, cita el asunto: Salvador Commercial Company en donde el tribunal arbitral
declar que: El Estado responde de los actos de sus dirigentes, ya pertenezca a la rama
legislativa, ejecutiva o judicial, siempre que los actos sean realizados en calidad oficial....
Tambin, se citan pronunciamientos de la Corte Internacional de Justicia en el asunto
correspondiente a la diferencia relativa a la inmunidad judicial de un Relator Especial de la
Comisin de Derechos Humanos cuando dijo que Es una norma de derecho internacional
comnmente reconocida que el acto de los rganos del Estado debe considerarse como
acto de ese Estado. Esta norma [es] de carcter consuetudinario.... Asimismo, dijo la
Corte internacional de Justicia que el mismo principio se aplica a los poderes legislativos y
judiciales. Crawford, op. cit., pp. 70/71, ver citas 112/3/4.
(39) UNRIAA; vol. XIII, p. 150 (1951), ver p. 161. Ver tambin decisiones anteriores como, Pieri
Dominique and Co. Case Ibdem, vol. X. p. 139 (1902), en la p. 156. Ver Crawford, op. cit., p. 73.
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cacin del Derecho Internacional de 1930.(40) Especficamente para el caso


que nos ocupa, Crawford agrega que no interesa que la divisin territorial
sea conforme a un Estado Federal o sea una regin autnoma especfica,
como as tampoco importa si el derecho estatal confiri o no, al poder legislativo federal, la atribucin de obligar a esa divisin territorial a cumplir
las obligaciones internacionales del Estado.
Crawford concluye su anlisis,(41) en este aspecto, manifestando que en la
actualidad estamos en presencia de federalismos muy dismiles entre s, y
reconociendo un elemento comn en la mayora de ellos que es la falta de
personalidad jurdica internacional de sus Estados miembros, en especial,
la capacidad para celebrar tratados.(42) De ello deducimos que como
afirmaba Roberto Ago(43) la responsabilidad internacional es de Estado
a Estado y por ende los Estados miembros de una federacin careceran, tambin, de esa capacidad de responder internacionalmente, ya que
el nico responsable en el plano internacional es el Estado y, en el caso de
una federacin, el Estado Federal.
En el informe sobre la responsabilidad internacional de los Estados se reconoce como una posible excepcin la existencia de la llamada clusula
federal en el acuerdo. Ello es comn en materia de derechos humanos.
En efecto, veamos qu nos dice al respecto la Convencin Americana:(44)
Artculo 28. Clusula federal:
1) Cuando se trate de un Estado parte constituido como Estado
Federal, el gobierno nacional de dicho Estado parte cumplir
todas las disposiciones de la presente Convencin relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdiccin legislativa
y judicial.
(40) Ibid.
(41) Ver Crawford, James, op. cit., p. 75, pto. 10.
(42) Para un anlisis ms profundo, ver: 2do. Informe final Proyecto PNUD - CARI (2005) en
su Anexo a cargo de la Mag. Gasol Varela, Claudia Gabriela. Se lo puede localizar en www.
cari1.org.ar

(44) Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos). Firmada en San
Jos de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969. Aprobada por Ley Nacional 23.054 del 01 de
marzo de 1984. Adquiri jerarqua constitucional a travs del art. 75, inc. 22 CN.

Doctrina

(43) Citado por Castillo Argaars, Luis, F., op. cit.

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2) Con respecto a las disposiciones relativas a las materias que


corresponden a la jurisdiccin de las entidades componentes
de la federacin, el gobierno nacional debe tomar de inmediato
las medidas pertinentes, conforme a su constitucin y sus leyes,
a fin de que las autoridades competentes de dichas entidades
puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumplimiento de esta Convencin.
3) Cuando dos o ms Estados Partes acuerden integrar entre
s una federacin u otra clase de asociacin, cuidarn de que
el pacto comunitario correspondiente contenga las disposiciones necesarias para que continen hacindose efectivas
en el nuevo Estado as organizado, las normas de la presente
Convencin.
Este tipo de normas nos invita a reflexionar respecto de que la llamada
cuestin federal no es ajena al Derecho Internacional y de que, en materia de Derechos Humanos, se tiene presente la necesidad de que los
Estados miembros de una unin federal (o con algn grado de descentralizacin) se vean obligados por las normas que formalmente suscribe
el Estado central; con lo cual, si bien vemos que al momento de su redaccin es bien cuidado el aspecto de dirigir la norma al Estado central,
el espritu de las mismas estara ms orientado a su cumplimiento por las
entidades internas de ese Estado parte en el documento internacional.
No obstante lo dicho, es variadsima la jurisprudencia que responsabiliza
al Estado central por actos contrarios al Derecho Internacional cometidos
por una entidad de Derecho Pblico interno (provincia, municipio), lo cual
condujo a muchos Estados a efectuar declaraciones al respecto al momento de obligarse internacionalmente(45) o para limitar su responsabili(45) Un ejemplo de ello es la declaracin del Gobierno Federal de Estados Unidos de Amrica
al ratificar el Pacto de Derechos Civiles y Polticos la cual afirma que: Los Estados Unidos
entienden que este pacto ser aplicado por el gobierno federal en la medida que tenga
atribuciones legislativas y judiciales en las materias de que se trata; en los dems casos ser
aplicado por las administraciones estatales y locales en la medida en que las administraciones
estatales y locales tengan atribuciones sobre esas materias, el gobierno federal tomar las
medidas adecuadas segn el sistema federal para que las autoridades competentes de
las administraciones estatales o locales puedan tomar las medidas procedentes para el
cumplimiento del pacto. Dilitzky; Ariel E, Implementacin del derecho internacional de
los derechos humanos en los Sistemas Federales. El caso de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos y la Repblica Argentina, en Vctor Abramovich; Alberto Bovino;
Christian Courtis; (comps.), La aplicacin de los tratados de derechos humanos en el mbito
local. La experiencia de una dcada, Bs. As., Editores del Puerto, 2007.
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dad internacional (como sucedi en el caso Garrido Baigorria, en el que


el Estado acept la responsabilidad en el marco del art. 28, prrs. 1 y 2 de
la CADH),(46) como as tambin la pretensin de las autoridades locales de
cumplir con la norma internacional alegando que el tratado internacional
fue suscripto por el Estado federal.(47)

5 | Conclusiones. Reflexin final


Es evidente que el xito del Estado federal depender del xito alcanzado por cada una de sus partes, los Estados federados. Por ello, parece esencial destacar que la salida est en la bsqueda del equilibrio
entre los intereses provinciales y los nacionales. El hecho que se est
planteando este estudio de por s demuestra que el federalismo en
la Argentina est realmente vivo. Muchas pueden ser las opiniones a
favor u opuestas a una reglamentacin normativa, ya que son variados
los legtimos intereses situados en cada sector, tales como: 1) establecimiento de reglas claras en el accionar de los Estados federados, 2)
regulacin detallada de todas las cuestiones que puedan generar la
responsabilidad internacional del Estado Federal, ya que lo que no est
regulado podra dejar una puerta abierta para su atribucin, 3) mantener pujante, viva y dinmica la relacin Nacin-Provincias, entre otros
factores a considerar al momento de plantearse una reglamentacin del
art. 124. No obstante ello, hemos podido comprobar a lo largo del presente anlisis que, como dijramos supra, la relacin Nacin-Provincias
en la actualidad es rica, fructfera y constituye una clara seal de un
federalismo que en la Repblica Argentina est cada vez ms vivo
y en constante crecimiento.

(47) Ibid., nota 6, p. 7. Ello a la luz de la contestacin del gobernador de Texas al


Departamento de Estado del gobierno federal, alegando que Texas no haba celebrado la
Convencin de Viena sobre Relaciones Consulares; con lo cual consideraba inapropiado
solicitarle a Texas que determine si existi incumplimiento a la indicada Convencin. Ello,
en el marco del asunto que envolvi la condena a pena de muerte del Sr. Irineo Tristn
Montoya, ciudadano mexicano, sin que se le haya notificado su derecho a comunicarse
con las autoridades consulares de su pas, tal como lo establece el derecho internacional
convencional. Dos das despus de esa carta, Montoya fue ejecutado. A raz de ese
hecho, el Estado federal a travs de su Departamento de Estado, hizo pblico su rechazo
a lo sucedido.

Doctrina

(46) Ibid., nota 5, p. 6. Corte IDH, Caso Garrido y Baigorria vs. Argentina, 27/08/1988.

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A nivel del Derecho Internacional observamos que siempre que se plante


el tema se hizo en referencia a una atribucin primaria por parte del ordenamiento jurdico interno, no obstante lo cual encontramos ejemplos en
nuestro propio Estado en donde determinados entes subnacionales (los
Municipios) no tienen un rgimen positivo expreso y uniforme (como s lo
tienen las provincias y la CABA por el art. 124 CN) y, sin embargo, desarrollan gestin internacional y regional; con lo cual deducimos que no es
necesario contar con dicha habilitacin constitucional.
Paralelamente a ello, tampoco encontramos una norma en ese orden jurdico que rechace expresamente tales atribuciones a los gobiernos locales y, por ende, su calidad de sujeto internacional. Observemos que
las normas analizadas (art. 6 de la Convencin de Viena y art. 5 de la
Resolucin 56/83 anexo) parten de atribuir al Estado (entre los que se
encuentran los federales) capacidad para celebrar tratados y ser pasible sujeto de responsabilidad. Vemos que la cuestin federal siempre
gir en torno al anlisis de estos postulados, pero nunca se plasm de
modo expreso la prohibicin, con lo cual abra un poco ms la puerta a
un nuevo anlisis de la cuestin dada la dinmica de las gestiones regionales e internacionales de estas entidades. Ello nos demuestra que la
cuestin federal, en orden al cumplimiento de las obligaciones internacionales, debe definirse claramente en cuanto a su alcance, as como el
mbito de aplicacin personal de esas normas, pues la situacin descrita
genera el interrogante de dilucidar hasta qu punto el Estado federal
puede conminar a sus Estados federados, con algn grado de autonoma y/o descentralizacin, al cumplimiento de normas internacionales
que no suscribi y respecto de las cuales, en algn punto, tampoco fue
consultado con carcter previo a obligarse por ellas. Casos como los analizados evidencian inconvenientes al momento de aplicar ciertas normas
internacionales, lo cual, dado el escenario internacional y regional actual
que muestra a estos entes locales cada vez ms activos, merece un nuevo
debate en el marco del Derecho Internacional actual.

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