Las Polticas de Desarrollo Productivo y el Desarrollo Econmico Territorial

Francisco Alburquerque
Madrid, enero de 2015

Recientemente, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha publicado un libro, preparado por su

Departamento de Investigacin y el Departamento de Instituciones para el Desarrollo, bajo el sugerente
ttulo de Cmo repensar el desarrollo productivo? Polticas e instituciones slidas para la
transformacin econmica. 1 El libro rene diversos captulos dedicados al rol de las Polticas de
Desarrollo Productivo en varias reas clave, sealando la necesidad de abordar la construccin de las
instituciones adecuadas para el xito de dichas polticas.
Segn se seala en el libro del BID, el objetivo principal es reorientar el enfoque del desarrollo productivo
en Amrica Latina y Caribe, tanto en trminos del diseo de polticas como de las capacidades
institucionales para llevarlas a cabo, lo cual constituye en mi opinin- una valiosa contribucin al debate
sobre el tipo de desarrollo en la regin. Sin embargo, el libro se resiente poderosamente de la ausencia del
enfoque del Desarrollo Econmico Territorial (en lo sucesivo enfoque DeT), a pesar de que el propio BID,
fundamentalmente a travs del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), ha venido desplegando desde
hace bastantes aos una importante experiencia de trabajo mediante proyectos de integracin productiva
y desarrollo econmico territorial en la regin.2
As pues, a pesar del indudable inters del libro, llama poderosamente la atencin la total ausencia de
reflexiones relativas al carcter territorial del desarrollo econmico3, a pesar de que una de las enseanzas
ms poderosas a nivel internacional en este campo es, precisamente, que el diseo de este tipo de polticas
slo alcanza su plena eficacia y eficiencia cuando ste es realizado desde los diferentes mbitos
territoriales.
El libro nace, pues, con un dficit de conocimiento en este campo, y colabora escasamente a los procesos
de descentralizacin y desconcentracin de funciones que se requieren en una administracin pblica
eficiente y moderna. Por esta razn, el propsito principal de este artculo trata de incorporar algunas
reflexiones relevantes desde el enfoque del Desarrollo Econmico Territorial en el conjunto de las
Polticas de Desarrollo Productivo, con el fin de contribuir al debate propuesto por el libro del BID.
Otra ausencia importante que se advierte en el libro es la relativa al carcter sostenible4 de las Polticas de
Desarrollo Productivo, refirindome con ello fundamentalmente a la incorporacin de la dimensin de la
sostenibilidad ambiental, aspecto al cual no se hace tampoco ninguna mencin en el libro.

El libro fue publicado en 2014, editado por Gustavo Crespi, Eduardo Fernndez-Arias y Ernesto Stein.
Vase Francisco Alburquerque y Marco Dini (2008): Gua de Aprendizaje sobre Integracin Productiva y Desarrollo
Econmico Territorial, publicado por FOMIN, Washington DC.
3
Con la excepcin del captulo 7, dedicado a las polticas de desarrollo de clsters que, por definicin, se refieren a
aglomeraciones de empresas e instituciones de apoyo en mbitos territoriales.
4
En este artculo utilizo el trmino sostenible en el sentido de sustentable ambientalmente.
2

Asimismo, aunque el libro reconoce que el nuevo tipo de Polticas de Desarrollo Productivo deben ser
diseadas desde abajo, se refiere con ello al hecho de que las mismas son de carcter pblico-privado,
esto es, que las decisiones del sector pblico deben contar con la participacin del sector privado
empresarial para un diseo ms apropiado de polticas. Aunque esto no se cuestiona, es sabido, sin
embargo, que en el enfoque DeT cuando nos referimos al diseo desde abajo, lo hacemos teniendo en
cuenta que el territorio es un conjunto de actores protagonistas del desarrollo, y no se limita slo al sector
pblico y al sector privado empresarial. El libro pierde as la posibilidad de incorporar aportaciones muy
relevantes que el enfoque DeT ha ido disponiendo para el debate y el diseo de las polticas pblicas de
desarrollo en todos estos aos.5
Por otra parte, cuando el libro se refiere a las Polticas de Desarrollo Productivo para impulsar los procesos
de transformacin productiva, se limita a tomar como indicador de dichos procesos la complejidad de
la canasta de productos de exportacin, lo cual no es sino un resultado de actuaciones innovadoras que
deben ser abordadas internamente en los respectivos mbitos territoriales, y a las cuales dicho indicador
de la complejidad exportadora no hace mencin.
La hiptesis de partida del libro del BID es que el insuficiente crecimiento de la productividad en Amrica
Latina y Caribe es la principal causa del retraso relativo de la regin respecto a los pases ms
desarrollados.6 Por tanto, crear condiciones para mejorar la productividad es un objetivo central de las
estrategias de desarrollo productivo en la regin. Hay que hacer notar que esta recuperacin de la reflexin
sobre el desarrollo productivo supone el alejamiento de las recomendaciones que hasta no hace demasiado
tiempo se han venido haciendo por parte de la economa neoclsica y de los organismos multilaterales de
crdito en la regin (entre ellos el propio BID) en contra de la utilizacin de la poltica industrial, un
trmino hasta hace poco tiempo denostado por los planteamientos neoliberales predominantes, lo cual ha
retrasado durante dcadas el poder sentar bases ms slidas de desarrollo en Amrica Latina y Caribe y
en el mundo en general.
Por ello, es de agradecer la superacin de aquellos enfoques ideolgicos que, mitificando el potencial
transformador del funcionamiento automtico de los mercados, condujeron el diseo de polticas de
desarrollo a verdaderos callejones sin salida. Dicho esto, el libro del BID no abandona la firme conviccin
en la fortaleza de la visin neoclsica, sometiendo la investigacin y las reflexiones contenidas en el libro
al examen de tres preguntas que orientan la exposicin sobre las diferentes Polticas de Desarrollo
Productivo:
-

El anlisis de las fallas de mercado7 que se tratan de solucionar con la intervencin de las Polticas
de Desarrollo Productivo.
Los instrumentos a utilizar para resolver dichas fallas de mercado.
Las instituciones necesarias para lograr el xito de dichas polticas.

Vase la importante literatura relativa a los modelos de triple o cudruple hlice.

Esta hiptesis ya haba sido formulada por el BID en un documento anterior del banco editado por Carmen Pags (2010).
7
En el anlisis neoclsico se denominan fallas de mercado a las situaciones en las cuales el libre funcionamiento de los
mercados no alcanza un funcionamiento plenamente eficiente desde el punto de vista del conjunto de la sociedad, siendo el
beneficio social neto de las actividades productivas inferior al beneficio neto privado de los agentes de mercado que controlan
dichas situaciones. Por esta razn est justificada la intervencin del sector pblico.
6

En lo que sigue este artculo tratar de ir recorriendo los diferentes captulos del libro del BID,
incorporando en cada caso ideas y reflexiones que me parecen oportunas desde la lgica del enfoque de
Desarrollo Econmico Territorial.

1. Delimitacin de las Polticas de Desarrollo Productivo

Como se seala en el libro del BID, en el crecimiento econmico de Amrica Latina y Caribe durante los
ltimos 50 aos, destaca el incremento de la poblacin activa y del volumen del capital de la regin, por
encima del registrado en Estados Unidos, as como la mejora de los niveles de educacin. Sin embargo,
ello no ha evitado el aumento de la brecha de productividad relativa de Amrica Latina y Caribe frente a
Estados Unidos y los pases ms desarrollados de la OCDE. Entre 1960 y 2010 la brecha de productividad
de Amrica Latina y Caribe en relacin a Estados Unidos pas del 27% al 48%, mientras que en promedio
en los tigres asiticos (Corea del Sur, Hong Kong, Malasia, Singapur y Tailandia) la brecha de
productividad disminuy respecto a Estados Unidos del 51% al 33% en esos mismos aos (FernndezArias, 2014).
Las polticas de fomento de la productividad pueden tener como objetivo la mejora en el uso de los factores
de produccin existentes, o el establecimiento de incentivos para aumentar la acumulacin de capital en
el futuro, con el fin de lograr una slida transformacin productiva. Pero al aludir a los factores de
produccin, el libro del BID adopta una visin limitada, que excluye entre ellos la organizacin territorial
de la produccin, algo que hace ya bastante tiempo seal Alfred Marshall (1890) al criticar la visin
clsica tradicional en este punto. En el Esquema 1 trato de resumir todos los factores de produccin,
sealando asimismo el tipo de polticas pblicas vinculadas, entre las cuales tratar de seleccionar
posteriormente las Polticas de Desarrollo Productivo que permiten abordar los respectivos temas que se
sealan.
Las Polticas de Desarrollo Productivo deben disearse con participacin activa de los actores territoriales
relevantes, existiendo hoy un acuerdo bastante amplio entre los investigadores y operadores de programas
de Desarrollo Econmico Territorial en que hay que considerar cuatro grandes grupos de actores clave:

Las diferentes Administraciones Pblicas territoriales, y no slo la administracin central.

El sector privado empresarial y financiero.
El sector de conocimiento, esto es, universidades, entidades de formacin tcnica y
profesional, y centros o programas de asesoramiento tecnolgico, entre otros.
La sociedad local organizada.

Por consiguiente, se trata de algo ms que de la cooperacin pblico-privada o, al menos, hay que entender
que con ello nos referimos a un ejercicio bastante ms amplio de actores que integran el territorio. Como
se ha sealado en multitud de ocasiones, el territorio no es slo el lugar donde suceden los
acontecimientos: es el conjunto de actores locales, con su organizacin social, poltica e institucional, su
idiosincrasia y lenguaje, as como el medioambiente local y su patrimonio cultural. El diseo de las
Polticas de Desarrollo Productivo desde abajo corresponde pues, a la consideracin de todos estos
aspectos territoriales, a fin de evitar el diseo desde arriba, de carcter unilateral y centralista, incapaz de
asegurar la eficacia de las polticas pblicas.
3

El mbito de las Polticas de Desarrollo Productivo debe incorporar, asimismo, la totalidad de la economa
en su complejidad. De nada sirve seguir pensando en un funcionamiento econmico guiado por una lgica
homognea. Los planteamientos que insisten en este enfoque homogeneizador estn condenados a ofrecer
recomendaciones vacas de contenido. Por ello, hay que referirse tanto a la economa formal como a la
economa informal8, as como a la Economa Social y Solidaria; los segmentos de la economa orientados
a los mercados internacionales y al mercado interno; la economa real y la economa financiera y
especulativa; la lgica de funcionamiento de las grandes empresas transnacionales y la lgica de las
microempresas, cooperativas de produccin y pequeas y medianas empresas. Toda esta heterogeneidad
o complejidad forma parte de nuestras economas y, como tal, debe ser incluida en nuestros anlisis.
El libro del BID insiste -de forma correcta- en que el diseo de las Polticas de Desarrollo Productivo debe
incorporar tambin un importante desarrollo institucional, esto es, precisa de la formacin de capacidades
institucionales que aseguren la adecuada articulacin de las polticas. Ello incluye actuaciones multinivel,
tanto en la esfera de la administracin central del Estado, como en los diferentes niveles territoriales de
las administraciones pblicas, siendo la coordinacin institucional entre las diferentes instancias pblicas
uno de los aspectos ms difciles de conseguir a la hora de la implementacin de las Polticas de Desarrollo
Productivo.

En mi opinin, los segmentos de la economa informal no son exclusivamente los que personifican actores marginales, sin
capacidad para asumir los costes de la formalizacin empresarial. Tambin son actividades informales las llevadas a cabo por
las grandes empresas que sitan sus beneficios en los parasos fiscales, restando con ello capacidad de inversin y gasto pblico
a los diferentes Estados., es decir, limitando la capacidad real para conducir los procesos de un desarrollo econmico ms
inclusivo.
4

Sin embargo, el libro es especialmente confuso cuando llama Agencias de Desarrollo Productivo a todas
las agencias que participan en el diseo, la implementacin, la evaluacin y la supervisin de las polticas
de desarrollo productivo, lo cual incluye a los ministerios correspondientes (Cornick et al, 2014). La
literatura sobre las Agencias de Desarrollo Productivo en estas ltimas dcadas se refiere, como es bien
conocido, a instrumentos de intermediacin entre los diferentes actores clave de un territorio, dotadas de
la flexibilidad y capacidad tcnica y operativa necesaria para la implementacin de las diferentes
actuaciones consensuadas en las correspondientes estrategias de Desarrollo Econmico Territorial. El
desarrollo institucional incorpora, pues, diferentes instrumentos o mecanismos de articulacin entre
actores clave territoriales, como los foros o acuerdos territoriales de desarrollo, la creacin de consejos
pblico-privados de actores locales, y las agencias de desarrollo econmico territorial, entre otros.
Por ltimo, el objetivo de las Polticas de Desarrollo Productivo no puede limitarse a las actividades
empresariales que tienen como objetivo alcanzar nichos de mercado internacional o incorporarse a
cadenas globales de valor. Si el objetivo final es lograr un desarrollo inclusivo, no nos podemos limitar a
la insercin en el mercado global, por importante que sea. El logro del mismo slo resulta posible para un
nmero muy reducido de empresas locales. Por ello es que la atencin hacia los mercados locales no
puede dejarse de lado. Sin una articulacin mayor y mejor de las actividades productivas y el mercado
interno no ser posible irradiar los suficientes efectos de dinamismo en nuestras economas. Conviene,
adems, dejar de lado el maniquesmo que enfrenta las actividades orientadas a los mercados externos de
las que se orientan a los mercados locales. La atencin a las necesidades bsicas requiere Polticas de
Desarrollo Productivo que incorporen el enfoque del Desarrollo Econmico Territorial. La teora del
derrame proveniente de las cadenas globales de valor no es suficiente. Ms bien parece una nueva
formulacin de la vieja teora del goteo.
Hay, pues, una serie de caractersticas del diseo de las Polticas de Desarrollo Productivo que conviene
resaltar, antes de delimitar el campo propio de este tipo de polticas:
a) Importancia del diseo desde cada mbito territorial, ya se trate de una regin, una municipalidad
o cualquier otra rea territorial delimitada por un sistema productivo local.9 Sabido es que las
fronteras de los sistemas productivos locales no se definen por las delimitaciones poltico
administrativas, pudiendo incorporar a veces varios territorios municipales, un rea menor a la
superficie municipal y, en ocasiones, reas transfronterizas.
b) Superar el anlisis centrado en la empresa considerada individualmente, incorporando la visin en
trminos de sistema productivo local y, dentro del mismo, el conjunto de redes empresariales,
cadenas productivas o clsters, esto es, las diferentes formas de integracin productiva existentes
en el territorio. Es importante definir bien el perfil productivo territorial as como el mercado de
trabajo local, con el fin de seleccionar las acciones estratgicas que puedan tener resultados ms
relevantes en cuanto al valor agregado en el territorio en trminos de empleo e ingreso.
c) Esto implica, como ya se ha sealado, la necesidad de abrir procesos de participacin y
concertacin de actores territoriales clave, a fin de discutir y consensuar las estrategias de
9

El sistema productivo local incluye no slo el agrupamiento local de empresas sino tambin el conjunto de entidades de apoyo
a la produccin, infraestructura, servicios e instituciones que facilitan el funcionamiento del sistema productivo local.
5

desarrollo territorial. Si se quiere, podemos llamar a esto cooperacin pblico-privada, siempre

que se entienda no slo limitada a relaciones entre el sector pblico y el sector privado empresarial.
Como ya se ha insistido, hay que incluir a la totalidad de los actores territoriales clave.
d) Todo ello subraya, fundamentalmente, el nfasis necesario en la incorporacin de innovaciones
productivas, tanto de carcter tecnolgico (de producto y de proceso), como medioambientales,
organizativas, comerciales, sociales e institucionales. El enfoque DeT ha puesto de relieve la
relevancia de las innovaciones sociales (territoriales) en los procesos de cambio estructural.
e) Igualmente, se requiere una eficiente coordinacin institucional entre los diferentes niveles
territoriales de la administracin pblica (esto es, los niveles central, regional y municipal), con el
fin de conseguir el mximo de sinergias de una colaboracin eficiente entre los programas y
estrategias diseadas desde los distintos niveles territoriales.
f) Del mismo modo, es necesario tener claras las prioridades cuando se trata de alcanzar un tipo de
desarrollo ms inclusivo socialmente (es decir, con mayores niveles de equidad o igualdad social
y humana) y ms sostenible ambientalmente, lo que cuestiona directamente las formas
insostenibles de produccin y consumo vigentes. Esto obliga a dar una prioridad fundamental a las
intervenciones de carcter interno en nuestras sociedades, a fin de enfrentar los cambios requeridos
en los distintos mbitos (educacin ambiental, cultura emprendedora, acceso a informacin
estratgica, formacin profesional y tcnica, investigacin y desarrollo para la innovacin
territorial, dotacin y calidad de las infraestructuras y servicios de apoyo a la produccin,
desarrollo del mercado interno, apoyo a las pequeas y medianas empresas locales, etc.). Las
propuestas que priorizan el acceso a los mercados externos requieren de las anteriores
intervenciones para poder mantenerse en el tiempo. No sucede as cuando se da prioridad a los
mercados globales sin atender a las prioridades sealadas en el nivel interno de cada mbito
territorial.
g) El medioambiente es, adems, un elemento principal en el diseo de una competitividad productiva
y territorial duraderas, a travs de la incorporacin de innovaciones sostenibles ambientalmente en
los procesos de produccin, consumo y reciclaje de residuos, todo lo cual debe dar seales de
identificacin y diferenciacin a los territorios y a sus procesos productivos, a sus productos, y a
sus prcticas de consumo local responsable.
h) Esto implica, en relacin a la atraccin de las inversiones extranjeras directas que hay que saber
seleccionar y negociar con las empresas forneas la complementariedad que debe buscarse con las
estrategias de desarrollo territorial aprobadas por la colectividad.
i) La capacidad de prospectiva y conocimiento de los mercados externos y del contexto
internacional en general es fundamental, a fin de disponer de un conocimiento adecuado de las
tendencias existentes en dichos mercados y del nivel de exigencias que se plantean en los mismos,
lo cual debe ser un referente de importancia. Igualmente, es importante seleccionar los mbitos de
inters internacional en los cuales profundizar el conocimiento de estos temas, y entre ellos los
6

relativos a las nuevas innovaciones tecnolgicas, ambientales u organizativas. Pero todo este
conocimiento del contexto internacional no puede sustituir la necesaria articulacin de la
produccin y el mercado interno, la atencin a las necesidades bsicas y las exigencias del tipo de
desarrollo inclusivo y sostenible que se pretende alcanzar.
j) Por supuesto, todo ello requiere apoyarse en bases institucionales adecuadas que aseguren la
participacin efectiva de los diferentes actores territoriales (sector pblico, sector privado
empresarial, sector de conocimiento y sociedad civil) y, de ese modo, se consiga un
funcionamiento transparente y conforme a las decisiones adoptadas entre el conjunto de la
comunidad territorial.
k) Finalmente, tal como han sealado diversos autores, las Polticas de Desarrollo Productivo
constituyen procesos de aprendizaje en los cuales el diseo de las mismas debe incorporar un
ejercicio abierto y transparente de monitoreo y evaluacin, con un sistema de indicadores
(cuantitativos y cualitativos) adecuados y consensuados por los diferentes actores locales, que no
se limite a verificar la realizacin de lo acordado sino que avance hacia la investigacin sobre los
impactos alcanzados.
Corresponde ahora intentar una delimitacin del conjunto de Polticas de Desarrollo Productivo, dentro
del amplio espectro de polticas pblicas vinculadas al desarrollo econmico y social. Para ello, he
dibujado en el Esquema 2 dos crculos concntricos, al interior de los cuales he situado las Polticas de
Desarrollo Productivo sealando la vinculacin existente entre este tipo de polticas y aquellas otras de
carcter ms general que se sitan en el crculo exterior. Como se aprecia, las Polticas de Desarrollo
Productivo se definen principalmente en el mbito territorial, contando con la participacin de los
principales actores territoriales clave. Las restantes polticas vinculadas que figuran en el crculo exterior
del esquema son polticas cuya responsabilidad corresponde esencialmente al nivel central del Estado,
razn por la cual la sinergia existente entre las mismas y las Polticas de Desarrollo Productivo resulta un
aspecto fundamental.
Hay, pues, temas decisivos del desarrollo econmico (innovacin, polticas de empleo, sostenibilidad
ambiental, formacin de recursos humanos para el empleo, promocin empresarial) que requieren un
diseo territorial como es el caso de las Polticas de Desarrollo Productivo.

2. Bienes Pblicos e Intervenciones de Mercado

Del mismo modo, es importante exponer la tipologa de polticas que diferencia, de un lado, el alcance de
las mismas segn afecten al conjunto de la economa (polticas de carcter horizontal); o bien se centren
en sectores especficos (polticas de carcter vertical). De otro lado, se diferencian las polticas segn se
trate de bienes pblicos o intervenciones de mercado. Esto permite contemplar una matriz 2x2 en la cual
dos tipos de polticas (bienes pblicos o intervenciones de mercado) se cruzan con las polticas de carcter
horizontal (base amplia) o de carcter vertical, esto es, dirigidas a sectores especficos. En el Esquema 3
se incluyen algunos ejemplos para facilitar la comprensin de los diferentes tipos de polticas.
Los bienes pblicos 10 generan externalidades positivas que pueden beneficiar al conjunto de actores
territoriales cuando se trata de polticas de carcter general, esto es, polticas horizontales. Es el caso, por
ejemplo, de la dotacin de infraestructuras bsicas, la mejora de la calidad de la educacin, o la
simplificacin de los trmites administrativos en la gestin pblica.

10

Los bienes pblicos se diferencian de los bienes privados en que pueden ser consumidos por toda la sociedad sin necesidad
de pagar ningn precio por ello. Asimismo, el disfrute de los bienes pblicos por parte de una empresa o de una persona no
disminuye ni impide el consumo por parte de otras empresas o personas. As pues, los bienes pblicos son aquellos que
consumimos colectivamente y que tienen la propiedad de que no existe rivalidad en el consumo de los mismos y, adems, no
son excluyentes. Son bienes pblicos puros los que poseen la propiedad de no exclusin, esto es, no es posible excluir a ningn
sujeto de las ventajas de dicho bien; y de no rivalidad, es decir, cuando el consumo o disfrute de dicho bien por alguien no
evita el consumo o disfrute por otras personas (Stiglitz, 1998).
8

Por otra parte, hay algunos bienes pblicos que pueden dirigirse a actividades o sectores especficos, en
cuyo caso nos referimos a polticas verticales que benefician a estas actividades o sectores concretos,
como puede ser la promocin de carreras universitarias de futuro, el fomento del turismo sostenible o la
creacin de Institutos Tcnicos Sectoriales (Madera y Mueble, Cermica, Biotecnologa, etc.). Algunas
de estas actividades pueden ser bienes pblicos locales, cuando benefician fundamentalmente a una
colectividad de actores socioeconmicos de un determinado territorio.
Cuando se trata de bienes pblicos verticales, esto es, que proporcionan beneficios a sectores especficos,
el sector pblico puede alentar acuerdos pblico-privados con el fin de lograr que los beneficiarios de
estos bienes pblicos realicen alguna aportacin por ellos a fin de compartir, de ese modo, parte del coste
requerido para su realizacin.
Entre las intervenciones de mercado unas son de carcter amplio (polticas horizontales), como los
subsidios para promover la investigacin y desarrollo, las ayudas a la formacin tcnica y profesional, los
subsidios a actividades empresariales innovadoras o pioneras, y las medidas para la atraccin de
inversiones extranjeras directas. Otras intervenciones de mercado se centran en objetivos o sectores
concretos (polticas verticales), como el apoyo a sectores con potencial especfico en un territorio, y la
exoneracin fiscal o arancelaria a actividades emergentes.
Los criterios principales para la intervencin en el mbito de las Polticas de Desarrollo Productivo deben
estar siempre orientados por la generacin de externalidades sociales que beneficien al conjunto de la
sociedad (en el caso de los bienes pblicos) o a agentes, sectores o territorios especficos a los cuales se
trata de promover. Asimismo, las intervenciones de mercado por parte del sector pblico pueden alentar
acciones colectivas y mejoras en la cooperacin entre empresas, y entre empresas e instituciones de apoyo
9

a la produccin, a fin de eliminar obstculos a la mejora de la productividad. Por supuesto, es fundamental

evitar conductas rentistas por parte de beneficiarios solo interesados en la captacin de los subsidios, as
como prcticas arbitrarias de los gobernantes que traten de favorecer a determinados beneficiarios
conculcando de ese modo la honestidad y transparencia que debe prevalecer en estos procesos.
Asimismo, es tambin importante referirse al tamao y la duracin de los subsidios o ayudas, los cuales
deben ser los necesarios para resolver los problemas existentes, sin imponer costes fiscales indebidos. De
este modo, las intervenciones deben ser de carcter temporal hasta tanto se consigue la situacin deseada,
sin prolongarse ms all de ese punto.
Como se aprecia, todo esto exige la necesaria capacidad institucional para llevar adelante un tipo de
polticas caracterizadas por la transparencia, la participacin efectiva de los actores y el acuerdo alrededor
de una visin comn de desarrollo en el territorio. Uno de los instrumentos tcnicos que se han creado en
este sentido son las Agencias de Desarrollo Territorial (Regional o Local), cuya finalidad es la de
intermediar entre el sector privado empresarial, el sector pblico, el sector financiero y el sector de
conocimiento, tratando de aportar mayor flexibilidad y eficacia en la identificacin de oportunidades y
necesidades existentes en el territorio. El mbito de actuacin de las Agencias de Desarrollo Territorial se
refiere, fundamentalmente, a las intervenciones de mercado de carcter horizontal y vertical, as como a
los bienes pblicos verticales.
3. Las polticas de fomento de la innovacin productiva
Segn el Manual de Oslo (OCDE, 2005), se entiende por innovacin la incorporacin de productos,
procesos, servicios o formas organizativas nuevas o mejoradas de forma significativa. Esto incluye no
slo mejoras de carcter tecnolgico sino tambin cambios organizativos, comerciales, sociales e
institucionales. Dentro de las innovaciones pueden distinguirse las de carcter incremental, que tienen
lugar en la prctica de los procesos productivos, o innovaciones radicales, que suponen la incorporacin
de transformaciones disruptivas en las formas de produccin vigentes hasta ese momento.
La innovacin productiva es la produccin de conocimiento aplicado en forma de inversiones de carcter
productivo, esto es, que incrementan la capacidad productiva y el empleo productivo en una economa.
La regulacin de los circuitos financieros especulativos, a fin de evitar el desvo sistemtico de inversiones
hacia este tipo de aplicaciones (lo que destaca la importancia de diferenciar el capital productivo y el
capital financiero) es un tipo de poltica fundamental que muestra como es absolutamente necesario que
las actuaciones territoriales que se pueden desplegar en las alianzas entre actores locales para conformar
un sistema territorial de innovacin, necesitan tambin de actuaciones de carcter general que hagan ese
esfuerzo mucho ms potente. Como se aprecia, una Poltica de Desarrollo Productivo en el mbito de la
innovacin, que requiere avanzar en la construccin de un sistema territorial de innovacin, se encuentra
condicionada por otro tipo de polticas pblicas de carcter general, como son la poltica fiscal o la poltica
cambiaria.

10

El Esquema 4 muestra los principales insumos de los que depende la innovacin productiva. Estos insumos
se detallan en la columna de la izquierda, y se refieren a la dotacin de recursos humanos cualificados, el
sistema de formacin tcnica o profesional, la calidad de las infraestructuras bsicas, la maquinaria y
tecnologa disponibles, las licencias y software, y las alianzas entre el sector de conocimiento y el sector
productivo.

En la columna de la derecha se exponen los resultados alcanzados as como los indicadores habituales de
medicin de los mismos. En este caso nos referimos a las innovaciones incorporadas en los procesos
productivos, empresas y organizaciones (tanto del sector privado empresarial como del resto de
organizaciones territoriales pblicas o privadas); el ndice de la productividad total de los factores; el
nmero de patentes y otros derechos de propiedad intelectual; las publicaciones cientficas relevantes
difundidas; los gastos de I+D como porcentaje del PIB; el porcentaje de I+D del sector empresarial
respecto al total de inversiones en I+D; la intensidad de la inversin en innovaciones como porcentaje de
las ventas realizadas por las empresas; o el nmero de investigadores por mil trabajadores/as.
La intensidad de la inversin en investigacin y desarrollo (I+D) en Amrica Latina y Caribe es bastante
inferior a la de los pases desarrollados. Segn datos de la OCDE y de la Red de Indicadores de Ciencia y
Tecnologa (RICYT, 2013) recopilados por Crespi, Maffioli y Rasteletti (2014), los pases que figuran en
los primeros lugares en los indicadores del gasto en I+D respecto al PIB son Israel, con casi el 4,5%,
Finlandia, con el 3,9%, Corea del Sur, con el 3,5%, y Suecia, con el 3,2% Frente a ello slo Brasil llega a
superar el 0,5% mientras que los pases que le siguen (Argentina, Mxico, Costa Rica, Chile y Uruguay)
ni siquiera llegan a ese porcentaje.

11

Asimismo, la participacin del sector privado empresarial en la I+D es inferior al 35% del total de I+D en
Amrica Latina y Caribe, una regin en la cual en promedio slo hay 1,1 investigadores por cada mil
trabajadores, esto es, ocho veces menos que el promedio en los pases de la OCDE. Tal como sealan
Crespi, Maffioli y Rasteletti (2014), el principal motor de la innovacin en Amrica Latina y Caribe se
encuentra, pues, vinculado a la tecnologa incorporada en la maquinaria, en su mayor parte importada del
exterior, un hecho que obliga a combinar dicha adquisicin con esfuerzos de investigacin y desarrollo, y
formacin de recursos humanos de forma complementaria.
La justificacin de la intervencin del sector pblico en las polticas de innovacin se debe a los siguientes
argumentos:
-

La bsqueda y ampliacin de las externalidades positivas ligadas al carcter de bien pblico del
conocimiento.
La superacin de la incertidumbre y las dificultades de financiamiento para las inversiones
productivas innovadoras.
La existencia de informacin asimtrica entre los actores involucrados en la innovacin.
El acceso a infraestructuras tecnolgicas y la necesidad de proporcionar servicios de informacin
y extensin tecnolgica para el fomento de la innovacin entre las empresas locales.
La necesidad de alentar la coordinacin entre los diferentes actores territoriales a fin de superar la
escasa o inexistente relacin entre los mismos, as como aprovechar el conocimiento tcito
existente entre ellos.

Ahora bien, todas estas circunstancias suceden en determinados mbitos territoriales y afectan a actores
concretos. Asimismo, la incorporacin del conocimiento tcito slo resulta posible en situaciones de
proximidad. Por todas estas razones, las polticas de fomento de la innovacin requieren un diseo
territorial.
Entre las enseanzas principales que cabe anotar respecto a la aplicacin de las Polticas de Desarrollo
Productivo orientadas al fomento de la innovacin cabe sealar:
-

El necesario consenso social y poltico alcanzado entre los diferentes actores clave territoriales, a
fin de dotar a las polticas de innovacin productiva de un horizonte estable de desarrollo.
En las fases iniciales de la implantacin de una poltica de innovacin es importante la generacin
o mejora de la infraestructura de investigacin y el fomento de la cualificacin tcnica y
profesional de los recursos humanos en el territorio.
Igualmente, es importante el apoyo a la investigacin aplicada en los sectores especficos
correspondientes al perfil productivo territorial, para lo cual resulta esencial el enfoque interactivo
de la innovacin y el avance hacia la creacin de un sistema territorial de innovacin.
Es fundamental, pues, el apoyo a las inversiones en ciencia y tecnologa, as como en innovacin
productiva y empresarial en el sistema productivo local.
Todo ello debe contar con una poltica consciente de apoyo a los sectores y actividades emergentes,
adoptando una posicin selectiva y estratgica respecto a la incorporacin de tecnologas
extranjeras y ante las inversiones extranjeras directas.
Todo este proceso requiere la construccin de capacidades institucionales apropiadas, de lo que
suelen dar cuenta la creacin de Agencias de Desarrollo Territorial, Institutos Tecnolgicos
12

Sectoriales, Centros de Innovacin de Empresas, o los Acuerdos o Pactos Territoriales entre los
diferentes actores clave.
Tambin es importante el fomento de las innovaciones guiadas por las necesidades existentes en
el territorio, a fin de evitar el despropsito de una orientacin de recursos hacia investigaciones
solamente guiadas por la lgica concreta de las instituciones acadmicas.
Finalmente, es preciso insistir en las actividades de monitoreo y evaluacin de las polticas de
innovacin, a fin de generar un aprendizaje colectivo sobre la marcha de las mismas.

El Esquema 5 resume, finalmente, las claves del xito en las polticas de innovacin refirindose a las
capacidades que deben construirse para lograr establecer estrategias de largo plazo, avanzar en la
coordinacin e implementacin de polticas, e incorporar un adecuado y consensuado sistema de
monitoreo y evaluacin de dichas polticas.

13

4. Las polticas de creacin de empresas innovadoras

La creacin de nuevas empresas innovadoras o la incorporacin de elementos de innovacin en empresas
ya existentes en el territorio requieren, por lo general, una combinacin de conocimientos tcnicos,
comerciales y organizativos. Sin embargo, las universidades suelen centrarse en la formacin de
especialistas y no siempre tienen los espacios multidisciplinares para alentar los procesos de aprendizaje
que el fomento de emprendedores precisa.
Asimismo, se requiere financiar la formacin e investigacin en mbitos de produccin especficos, lo
cual requiere, por lo general, acciones colectivas. Igualmente, hay que asumir los costes de la
infraestructura requerida para promover la creacin de nuevas empresas, as como el establecimiento de
lneas de financiacin de capital semilla y capital riesgo, y estmulos fiscales con dicha finalidad.
El Esquema 6 muestra una clasificacin de instrumentos de las polticas de promocin de nuevas empresas
diferenciando los instrumentos reales y financieros. Entre los primeros se encuentran los centros para
incubacin de empresas, la capacitacin en direccin y gestin empresarial, la simplificacin de trmites
administrativos para la constitucin de empresas, o la creacin de un sistema de informacin empresarial
con capacidad prospectiva sobre el desarrollo econmico territorial. Entre los instrumentos de carcter
financiero se citan los incentivos fiscales para la creacin de nuevas empresas, las lneas de financiamiento
de capital semilla y de capital riesgo, los sistemas de garanta de avales para el crdito a las empresas
locales, el fomento de inversiones extranjeras directas con efectos de arrastre para empresas locales, y la
utilizacin de la poltica de compras pblicas para fomentar las empresas locales abastecedoras de los
productos y servicios requeridos.

14

5. Las polticas de educacin y formacin para el empleo

Como es sabido, la educacin es un aspecto fundamental en los procesos de desarrollo, pudiendo
entenderse la educacin como la adquisicin continua de habilidades y capacidades por parte del ser
humano. Una poblacin cualificada es un factor potenciador de la capacidad innovadora de un territorio,
promoviendo el avance de nuevas tecnologas y productos, y facilitando la divulgacin de conocimientos.
El proceso educativo no concluye con el trmino del paso por los centros de estudio secundarios o de nivel
universitario. La educacin es un proceso permanente y, de este modo, los modelos de capacitacin
continua que integran los sistemas educativos en el mercado laboral, fomentando el aprendizaje a lo largo
de toda la vida, constituyen el referente fundamental para las polticas educativas.
Amrica Latina y Caribe ha ampliado de forma importante en estas ltimas dcadas la cobertura en
educacin primaria y secundaria, pero no ha avanzado hacia los modelos de capacitacin continua, ni ha
prestado suficiente atencin a la integracin del sistema educativo y la formacin en el mundo laboral.
Segn datos del Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes (PISA), que mide las habilidades
acadmicas bsicas (matemticas, comprensin de lectura y ciencias) as como la habilidad para usar estos
conocimientos en la solucin de problemas en la vida real, en alumnos/as de quince aos, los resultados
para los ocho pases de Amrica Latina y Caribe que participaron en las pruebas internacionales de 2013
los sitan en la parte inferior de los resultados en las tres materias citadas.
Los resultados muestran que el 46% de los alumnos/as de Amrica Latina y Caribe no comprende un texto
bsico, situndose muy por debajo del 18% en promedio en los pases de la OCDE y del 3% en China.
Igualmente, en matemticas el 63% de los alumnos/as de Amrica Latina y Caribe no puede resolver
problemas bsicos de la vida cotidiana, en comparacin con el 23% en los pases de la OCDE y el 4% en
China. El panorama es an ms grave si se tiene en cuenta que un alto porcentaje de los/las jvenes de
Amrica Latina y Caribe se encuentra fuera del sistema educativo, ya sea debido a tasas de abandono
escolar o a una insuficiente cobertura del nivel secundario (Bassi et al, 2014).
Existe, adems, una falta de conexin entre el tipo de habilidades requeridas por los diferentes sistemas
productivos locales y la oferta educativa territorial existente, incluida la capacitacin laboral. De este
modo, para lograr una formacin que sea pertinente para el empleo, el sector productivo junto con el sector
pblico territorial, el sector de conocimiento y la sociedad civil deben participar activamente en la
educacin y la formacin para el empleo desde cada mbito local. Se trata de una intervencin que debe
trabajar con una perspectiva de mediano y largo plazo y, al tiempo, desplegar iniciativas especficas, desde
cada territorio, para la promocin de las habilidades requeridas en cada sistema productivo local.
As pues, el proceso educativo debe tener claras races territoriales, esto es, la formacin de calidad
requiere ser pertinente, es decir, enfocada por las necesidades existentes en cada mbito territorial. En este
sentido, hay que trabajar en la educacin bsica, de un lado, lo cual debe estimular las capacidades
creativas de las personas y la identificacin de los rasgos bsicos del territorio; y en la formacin integrada
y de carcter continuo en la capacitacin tcnica y profesional.
No basta nicamente con la ampliacin de la cobertura de la educacin bsica y secundaria, ya que la
formacin de recursos humanos requiere polticas capaces de impulsar la formacin de sistemas
territoriales de aprendizaje de calidad y pertinencia, durante toda la vida de las personas, de forma

15

conectada con las necesidades de cada mercado de trabajo local. Estos procesos trascienden los marcos
temporales de los ciclos polticos, por lo cual requieren acuerdos de carcter suprapartidario.
As pues, entre los criterios principales de la poltica educativa para el desarrollo productivo podemos
resumir los siguientes:

Hay que incorporar la calidad y pertinencia de las polticas educativas y de capacitacin laboral
dentro de sistemas territoriales de formacin continua e integrada.
Se trata de procesos de carcter permanente, lo cual obliga a adaptaciones sociales e
institucionales en los mbitos educativo, laboral y cultural.
La adquisicin y contrastacin continua de habilidades y capacidades (o competencias) es el
objetivo primordial de los procesos de aprendizaje. Esto se refiere no solamente a capacidades
tcnicas sino tambin a las capacidades bsicas, as como a las capacidades genricas o
transversales.11
La participacin activa de los actores del sector productivo y organizativo del territorio en cuestin,
resulta fundamental para mejorar la pertinencia y calidad de las polticas de educacin y formacin
para el empleo.
Igualmente, la financiacin de la educacin debe incorporar mecanismos de corresponsabilidad
por parte de los interesados (al utilizarse fundamentalmente recursos pblicos), y dotarse de un
eficaz mecanismo de seguimiento y evaluacin a fin de garantizar la calidad de las polticas.
Finalmente, como ya se ha sealado, este tipo de polticas requiere una visin de mediano y largo
plazo, ms all de los ciclos electorales o polticos.

6. La financiacin del desarrollo productivo

En Amrica Latina y Caribe el crdito es escaso, voltil y caro. El promedio del crdito al sector privado12
en Amrica Latina y Caribe equivale aproximadamente el 40% del PIB, mucho ms bajo que el promedio
en las economas avanzadas, (112% del PIB), o en las economas del Este de Asia (64% del PIB). Esta
reducida dimensin de los mercados de crdito tiene una explicacin importante en la existencia de
distorsiones y limitaciones de la oferta de crdito que, a su vez, explica en buena medida las elevadas tasas
de inters de los prstamos. El promedio de las tasas reales de inters de los prstamos en Amrica Latina
y Caribe, durante el periodo 2007-2010, es alrededor del 8%, bastante por encima del existente en las
restantes regiones del mundo. Slo frica subsahariana tiene promedios superiores. Asimismo, las
elevadas tasas de inters, asociadas con el racionamiento del crdito, son especialmente elevadas para las
empresas de menor tamao (Fernndez-Arias, Panizza y Olloqui, 2014).
El sistema financiero para el desarrollo productivo tiene, pues, en Amrica Latina y Caribe escasa
profundidad para llegar al conjunto de sistemas productivos locales, compuestos en gran medida por un
tejido de microempresas y pequeas y medianas empresas. La banca de desarrollo (que incluye a la banca
de desarrollo en los pases as como la banca multilateral) tiene, por tanto, una responsabilidad destacada
11

Vase OIT (2008): Desarrollo econmico local+ empleo. Manual para promotores. Centro Internacional de Formacin de
la Organizacin Internacional del Trabajo, Turn, Italia.
12
Incluye el crdito a las empresas as como el crdito al consumo de los hogares.
16

en el limitado avance del desarrollo productivo en la regin. Segn el BID (2004) la legislacin y las
instituciones inadecuadas que disminuyen la capacidad de constituir y hacer cumplir la garanta del crdito
y, ms en general, recortan los derechos de los acreedores, son una causa fundamental del bajo desarrollo
financiero. Sin embargo, esta parece en mi opinin- una justificacin dbil, ya que el propio BID podra
desplegar actuaciones orientadas a mejorar este contexto legislativo y regulatorio financiero,
conjuntamente con los respectivos gobiernos de la regin.
As pues, la intervencin pblica en las polticas de financiacin del desarrollo productivo responde a los
siguientes argumentos:

La existencia de deficiencias en el marco legal en relacin al establecimiento de las garantas y

los derechos de los acreedores.
La ineficiencia del sistema bancario, con altos costos de intermediacin y elevadas tasas de inters
de los prstamos.
La existencia de informacin asimtrica entre prestamistas y prestatarios en relacin a los
proyectos de inversin, y la incertidumbre respecto a los retornos y el pago de los prstamos, lo
cual desincentiva a los prestamistas.
La prdida de externalidades positivas para la economa que conlleva la restriccin al crdito.

Condiciones necesarias para el buen funcionamiento de los mercados financieros son, sin duda, la
estabilidad macroeconmica y la existencia de un marco legal, jurdico y regulatorio que asegure el
legtimo derecho de los acreedores en un contexto justo, esto es, alejado de la usura y de la especulacin
financiera. Pero estas condiciones necesarias no son suficientes para asegurar la profundidad financiera
requerida, es decir, la llegada del crdito al conjunto mayoritario de microempresas y pequeas y medianas
empresas en sus respectivos sistemas productivos locales, lo cual exige una banca de desarrollo de
proximidad.
Como sealan Fernndez-Arias, Panizza, y Olloqui (2014), entre los bienes pblicos que pueden mejorar
la productividad mediante un mejor acceso al financiamiento se encuentran:

La fijacin de reglas de juego transparentes para la supervisin y regulacin de los

mercados financieros.
La reduccin de las barreras para ingresar en los mercados financieros.
La reduccin de las asimetras que distorsionan la asignacin de capital o provocan el
racionamiento del crdito.
El establecimiento (o mejora) de las bases legales de los registros de crdito, los registros
catastrales, los registros de propiedades muebles y las leyes de quiebra.

Otras intervenciones son la existencia de garantas de crdito de carcter mixto, avaladas por los informes
tcnicos elaborados por las Agencias de Desarrollo Econmico Territorial, o la creacin de sistemas
multilaterales de garanta recproca13, a fin de que puedan garantizarse por parte de terceros, los prstamos
a empresas y sectores con limitado acceso al crdito. A menudo, los sistemas multilaterales de garanta
13

Los sistemas multilaterales de garanta recproca son acuerdos cooperativos en los que ciertos socios o miembros
participantes reciben y ofrecen garantas, mientras que otros socios (miembros patrocinadores) nicamente las ofrecen
(Fernndez-Arias, Panizza, y Olloqui (2014).
17

recproca pueden beneficiarse de las ventajas fiscales e incentivos financieros destinados a promover la
participacin de miembros patrocinadores. Esto permite ampliar la certidumbre sobre la devolucin de los
prstamos, reducir las asimetras de informacin, e incrementar los niveles de solvencia de las empresas
con limitaciones de acceso al crdito. Otro caso es el de los prstamos relativos a proyectos de inversin
tecnolgica, dado que los bancos pueden no tener la capacidad instalada suficiente para evaluar este tipo
de proyectos de mayor riesgo.
El aval tcnico de los proyectos de inversin emitido por las Agencias de Desarrollo Econmico Territorial
puede inducir a las instituciones financieras a reducir sus tasas de inters, al tiempo que las Agencias de
Desarrollo Econmico Territorial incorporan la identificacin de las externalidades positivas de carcter
social y territorial que exige la priorizacin de los proyectos que buscan financiamiento en un territorio.
Es importante, por consiguiente, que el sistema financiero sea parte activa en las estrategias de desarrollo
territorial ya que, de ese modo, puede darse el avance desde la visin utilitarista basada en la consideracin
aislada de la empresa que solicita el crdito, a la ms amplia percepcin de las acciones colectivas que
involucra una estrategia territorial de desarrollo o un funcionamiento en trminos de cadenas productivas
o clsters.
Todo ello seala la importancia de contar con Bancos Pblicos de Desarrollo como parte de las Polticas
de Desarrollo Productivo. Estos bancos pueden tratar directamente con los beneficiarios, en cuyo caso se
llaman bancos de primer piso, o bien pueden relacionarse con los beneficiarios de forma indirecta, esto
es, a travs de un intermediario financiero, en cuyo caso se trata de bancos de segundo piso.
Dichos bancos pueden otorgar incentivos o ventajas financieras para superar las limitaciones de acceso al
crdito que tienen las pequeas y medianas empresas, haciendo ms atractivos los prstamos al sector
productivo. Pueden, asimismo, ampliar sus prstamos en momentos de recesin econmica, en los cuales
los bancos privados se retraen en el otorgamiento de crditos a la economa, haciendo as una intervencin
anti-cclica importante. Para todo ello, los Bancos Pblicos de Desarrollo precisan de una capacidad
tcnica e institucional adecuada, a fin de evitar ser presa de los intereses privados o de los abusos de tipo
poltico.
Como es conocido, la idea de que los Bancos Pblicos de Desarrollo puedan promover el desarrollo
productivo fue cuestionada por los intereses neoliberales a partir de los aos ochenta, de acuerdo con la
ideologa predominante que se hizo circular por el Consenso de Washington a partir de esos aos. Esto
condujo a una gran ola de privatizaciones de la banca pblica en la mayora de pases de la regin. En
promedio, la propiedad estatal de los bancos en el mundo baj de un 46% del total de los activos bancarios
en 1970 hasta llegar slo al 15% en el ao 2010. En Amrica Latina y Caribe la propiedad estatal de los
bancos disminuy del 70% del total de los activos bancarios en la dcada de los 70 a cerca del 30% a
mediados de los aos 90 y al 15% a comienzos del siglo XXI (Fernndez-Arias et al, 2014).
Es importante subrayar que el funcionamiento de los Bancos Pblicos de Desarrollo no puede regirse
exclusivamente por su capacidad para obtener retornos financieros en sus operaciones, como si se tratase
de entidades mercantiles. Los Bancos Pblicos de Desarrollo deben regirse por su misin como
instrumentos de desarrollo en el territorio. De este modo, la transparencia de sus operaciones de crdito
es fundamental, lo cual puede facilitarse mediante una participacin efectiva de los actores clave en la
supervisin financiera. Por su parte, la regulacin y la supervisin bancaria deben asegurar que estos
18

bancos evalen adecuadamente los riesgos y seleccionen los proyectos de inversin priorizados por las
estrategias de desarrollo territorial correspondientes.
En suma, al igual que los bancos comerciales, los Bancos Pblicos de Desarrollo deben funcionar
eficientemente tratando de minimizar los costos operativos pero, a diferencia de los bancos comerciales,
su objetivo no est en la obtencin de ganancias, sino en la maximizacin de los impactos de desarrollo
entre la poblacin local. Los Bancos Pblicos de Desarrollo pueden aportar, adems, un papel importante
en la organizacin de la informacin sobre los retornos sociales o externalidades positivas generadas por
las actividades de financiamiento de los proyectos de inversin en relacin con las estrategias territoriales
de desarrollo. De esta forma, los Bancos Pblicos de Desarrollo pueden convertirse en un instrumento
para la formulacin de Polticas de Desarrollo Productivo, y no slo ser un ejecutor de dichas polticas.
Tal como sealan Fernndez-Arias et al (2014), este es un rol de inteligencia econmica como asesores
de las Polticas de Desarrollo Productivo.

7. Las polticas de integracin productiva: redes empresariales, cadenas productivas y clsters

Las empresas no funcionan de forma aislada o en el vaco. Realizan constantemente intercambios y
transacciones con otras empresas y organizaciones en sus respectivos mbitos territoriales y se ven
apoyadas o condicionadas por el contexto social e institucional de dichos mbitos. De esta forma, un
inteligente proceso de integracin productiva estimulando la cooperacin empresarial e institucional en
los territorios constituye una de las polticas destacadas de Desarrollo Productivo.
De este modo se fortalecen las economas de escala mediante una mejor organizacin productiva territorial,
generndose externalidades positivas (o bienes pblicos locales) a travs de acciones colectivas que
buscan la transferencia de conocimientos e informacin estratgica entre las empresas, y en el conjunto
de los sistemas productivos locales, disminuyendo las asimetras de informacin entre las redes de
empresas, cadenas productivas y clsters, que constituyen diversas formas de integracin productiva
(Alburquerque y Dini, 2008).
Pero nada de esto sucede de forma espontnea o al azar. En las diversas formas de colaboracin o
integracin productiva los vnculos entre empresas y entre empresas e instituciones no son automticos y
pueden carecer de la profundidad necesaria para alcanzar todo su potencial (Casaburi et al, 2014). Los
programas de desarrollo de clsters, los programas de fomento de cadenas productivas y de fomento de
redes empresariales, tratan de impulsar diversas formas de acciones colectivas encaminadas a lograr la
mayor eficiencia colectiva en estas aglomeraciones productivas territoriales.
Las empresas tienden a localizarse en determinadas zonas geogrficas por varios motivos:
-

Cercana de los recursos naturales utilizados.

Reduccin de los costes de transporte.
Aprovechamiento de externalidades positivas creadas por las aglomeraciones productivas
territoriales.

19

Entre estas externalidades positivas cabe citar: (i) la existencia de una mano de obra cualificada existente
en el mercado de trabajo local; (ii) el acceso a proveedores de servicios especializados; (iii) la creacin de
una atmsfera industrial proclive al intercambio informal de ideas y conocimientos innovadores en la
actividad productiva territorial (Marshall, 1890); y (iv) la reduccin de las asimetras de informacin entre
los distintos actores territoriales.
Las polticas de integracin productiva pueden alentarse desde la promocin de parques empresariales o
parques tecnolgicos, tanto entre empresas industriales como agroindustriales o de servicios, o bien a
travs de subsidios o apoyos financieros o fiscales que incentiven la colaboracin o cooperacin de
empresas entre s y con las instituciones de apoyo existentes. El establecimiento de Agencias de Desarrollo
Econmico Territorial es un mecanismo importante para estimular esta coordinacin entre empresas e
instituciones en el territorio.
El origen de las polticas de apoyo a cadenas productivas y clsters puede situarse en la dcada de los
aos ochenta del siglo XX cuando numerosos estudios de caso sobre los distritos industriales italianos
demostraron que la cooperacin entre empresas y sus vnculos con instituciones locales (como las
universidades, centros de investigacin y entidades de formacin profesional), junto con la propia cultura
local, facilitaban la mejora de la productividad y competitividad de las empresas locales (Becattini, 1979).
En la actualidad, los programas de apoyo a clsters poseen una relevancia destacada entre las Polticas de
Desarrollo Productivo en la Unin Europea (Cobo et al, 2011), as como en Estados Unidos, Japn, China
e India, habiendo comenzado a desplegarse igualmente en Amrica Latina y Caribe. Pese a este comienzo
ms tardo de los programas de desarrollo de clsters, de fomento de cadenas productivas y de redes
empresariales en la regin, la difusin de estos programas se ha acelerado recientemente, gracias a la
financiacin aportada por diversas instituciones internacionales (entre ellas el FOMIN/BID y ONUDI), lo
cual ha contribuido a divulgar estos enfoques de integracin productiva.
Algunos de los primeros programas de integracin productiva en Amrica Latina y Caribe se orientaron
a la reduccin de costos de transaccin en la cooperacin entre empresas e instituciones de apoyo,
normalmente promoviendo redes de pequeas y medianas empresas, con el fin de aumentar economas de
escala, acceder a mercados ms difciles, participar en procesos de innovacin conjunta, y generar
estrategias de desarrollo territorial. Los programas de integracin productiva en Amrica Latina y Caribe
incluyen, pues, las diversas formas de mejora de la coordinacin entre empresas e instituciones de apoyo
territorial, siendo especialmente importantes los programas de desarrollo de clsters, los programas de
desarrollo de proveedores, los programas de apoyo a cadenas productivas agroindustriales, y las
actividades vinculadas a las grandes empresas de exportacin tipo enclave, como las empresas mineras.
En este ltimo caso se trata de optimizar los efectos de derrame de estas grandes empresas, las cuales -por
lo general- tienen vnculos escasos con abastecedores locales, utilizan recursos naturales abundantes en
disputa con comunidades indgenas locales, y tienen impactos ambientales importantes en dichos
territorios.
Como se seala, las polticas de integracin productiva tratan de solucionar deficiencias existentes en la
coordinacin entre empresas e instituciones de apoyo territoriales. Para ello se promueven acuerdos y
marcos institucionales (formales e informales) que tratan de estimular la colaboracin entre empresas, la
20

cooperacin pblico-privada y la coordinacin institucional pblico-pblica. En algunos casos se suele

promover la constitucin de asociaciones de clsters territoriales, integradas por todos los actores
involucrados, a fin de abordar las diferentes actuaciones y elegir las actuaciones de forma consensuada.
La coordinacin pblico-pblica, como se reconoce en el documento del BID, es la ms difcil de lograr,
dado que por lo general involucra a varias instancias sectoriales y diversos niveles de actuacin territorial
de las administraciones pblicas. De este modo, el conflicto entre los mandatos, los procesos burocrticos,
las opiniones estratgicas y las consideraciones polticas a corto plazo entre los actores pblicos acaban
siendo ms importantes que las oportunidades de colaboracin que ofrecen los programas de integracin
productiva en Amrica Latina y Caribe (Casaburi et al, 2014).

8. El fomento de la internacionalizacin para el desarrollo productivo

Tal como recuerdan Blyde et al (2014), entre las ventajas de la apertura de una economa al exterior se
encuentran el acceso a las importaciones de bienes que incorporan nuevas tecnologas y conocimiento, y
el aprovechamiento de mayores mercados para los productos locales. Sin embargo, no siempre la apertura
externa lleva consigo la importacin de productos necesarios pudiendo suponer, por el contrario, el
establecimiento de dificultades importantes en el desarrollo del tejido productivo interno. Recurdese el
impacto negativo en el tejido industrial de pequeas y medianas empresas argentinas que supuso la
decisin de apertura al exterior por parte del gobierno del presidente Menem al inicio de los aos noventa
del siglo pasado, siguiendo las recomendaciones neoliberales.
No hay recetas mgicas y es importante aprender de la historia para no repetir errores de bulto. Es
necesario aprender de la prioridad necesaria de las actuaciones de poltica interna para el fomento del
desarrollo productivo, a fin de sentar bases que aseguren la mejora y consolidacin de nuestra base
econmica, un proceso que requiere la atencin y el horizonte temporal necesarios. Por lo dems, tal como
es bien conocido, los pases hoy desarrollados emplearon en sus comienzos todo tipo de medidas de
proteccin de sus industrias nacientes (Chang, 2004).
Del mismo modo, no est demostrado que la vinculacin de las pequeas y medianas empresas a cadenas
globales de valor facilite siempre el acceso a flujos internacionales de conocimientos y tecnologa ni,
mucho menos, que eso se traduzca en mejores condiciones para el desarrollo econmico y social de la
poblacin territorial. Como he insistido en diversas ocasiones, sin una estrategia de desarrollo productivo
interno es difcil sentar bases que aseguren la difusin del dinamismo econmico que puede obtenerse de
la insercin en los mercados externos.
Las polticas de fomento de la internacionalizacin para el desarrollo productivo deben ser, pues, de
naturaleza selectiva y estratgica, huyendo de la recurrente idealizacin con la que suelen presentarse
determinados modelos tericos para la aplicacin de polticas neoliberales en los diferentes pases. Esto
no supone defender un funcionamiento aislado de las diferentes economas, sino como he sealado-,
requiere conocer bien cules son las prioridades fundamentales para sustentar los procesos de desarrollo
inclusivo en los respectivos territorios. Adems de ello, naturalmente, hay que incorporar una poltica
selectiva y estratgica, a fin de lograr que las externalidades basadas en el acceso a las importaciones
21

requeridas, as como el fomento de las exportaciones sean, efectivamente, positivas y coherentes con las
estrategias de desarrollo econmico territorial. La productividad y la internacionalizacin dependen
tambin de la dotacin y calidad de las infraestructuras y servicios de apoyo a la produccin, as como de
la capacitacin de los recursos humanos locales. Pese a todo, es indudable que el conocimiento de nuevos
mercados ms exigentes (como los mercados externos), puede introducir elementos de aprendizaje y
tensin competitiva entre los actores socioeconmicos territoriales, un argumento que no debe
despreciarse en absoluto.
El grado de internacionalizacin de un sistema productivo local depende de varios factores entre los que
se cuentan algunos de naturaleza macroeconmica, poltica y financiera, y otros de carcter territorial
entre los cuales cabe citar la disponibilidad de mano de obra local cualificada, los esfuerzos desplegados
en el sistema territorial de innovacin, o la creacin de la atmsfera productiva favorable en el territorio
a la incorporacin de complementariedades entre las inversiones forneas y/o el fomento de las
exportaciones para los productos locales.
En Amrica Latina y Caribe, las Polticas de Desarrollo Productivo en el fomento de la
internacionalizacin parecen centrarse fundamentalmente en la mejora de la competitividad de los
productores nacionales, poniendo un nfasis principal en los subsidios a la informacin y los servicios de
asesora tcnica, as como el apoyo a las campaas de marketing internacional de productos locales. Estas
polticas suelen disearse desde los diferentes niveles territoriales de las administraciones pblicas, es
decir, central, regional o municipal.
De un lado, las Agencias de promocin de las exportaciones ofrecen a los exportadores capacitacin en
procedimientos de exportacin, marketing y negociaciones empresariales; anlisis de pas y tendencias de
los mercados; informacin acerca de oportunidades comerciales en el extranjero, as como asesora y
asistencia tcnica especializadas para aprovechar estas oportunidades; coordinacin, apoyo y
cofinanciamiento de la participacin de las empresas en misiones comerciales internacionales y ferias
comerciales; y asistencia para concertar encuentros con compradores extranjeros potenciales. Estas
agencias pueden apoyar tambin iniciativas para la creacin de asociaciones, como el patrocinio de
consorcios de exportacin y marcas registradas de productos locales (Blyde et al, 2014).
Por otra parte, las Agencias de promocin de las inversiones extranjeras directas suelen incluir:

La construccin y difusin de una imagen territorial que trata de insistir en las razones para la
localizacin de inversiones forneas.
La identificacin de los potenciales inversionistas y el acercamiento a los mismos.
El estudio de las externalidades positivas o beneficios sociales para el sistema productivo local.
La identificacin de los bienes pblicos requeridos por los inversionistas extranjeros, a fin de
coordinar con el conjunto de administraciones pblicas la dotacin de los mismos.
Seguimiento del proceso de instalacin (o ampliacin) de las inversiones extranjeras directas
seleccionadas, prestando la asesora necesaria y monitoreando dichos procesos.

22

Para la atraccin de inversiones extranjeras directas los pases suelen facilitar incentivos fiscales as como
exenciones tributarias o desgravaciones de ciertos impuestos de forma temporal o permanente. Estos
incentivos se pueden complementar con otras medidas instrumentadas desde los mbitos territoriales,
como la facilitacin de terrenos apropiados y/o la dotacin de infraestructuras bsicas.
En ocasiones, las polticas de fomento de las exportaciones, de promocin de inversiones extranjeras
directas, y las polticas de desarrollo empresarial, suelen ser parte de la agenda de las Agencias de
Desarrollo Econmico Territorial, aunque con frecuencia funcionan como entidades autnomas, lo que
obliga a un esfuerzo importante de coordinacin entre las mismas. Por lo general, el sector privado
empresarial tiene una presencia institucional (normalmente a cargo de las Cmaras o Asociaciones
Empresariales respectivas) en este tipo de agencias, aunque no suele hacer aportaciones para los gastos de
funcionamiento cotidiano de las mismas, lo cual suele recaer en el sector pblico territorial que debe
considerarlas como inversiones intangibles para lograr la coordinacin necesaria en el seno del tejido
productivo e institucional territorial.
Las Agencias de promocin de las exportaciones pueden tener, a veces, presencia directa en el exterior, a
travs de oficinas propias, complementando de este modo las tareas de apoyo del personal diplomtico de
las embajadas y consulados. Todo esto destaca la importancia de los servicios especializados de
promocin comercial en el exterior para aumentar la diversificacin de las exportaciones del pas o
territorio en cuestin.
Por ltimo, cabe recordar, tal como sealan Blyde et al (2014), la existencia de complementariedades
entre las Polticas de Desarrollo Productivo de fomento de las exportaciones, las polticas de promocin
de la innovacin, las polticas de infraestructura, y las polticas de mejora de la gestin pblica. Todas
estas polticas pueden ayudar a las empresas a incrementar su capacidad de penetracin en los diferentes
mercados.
En suma, la experiencia existente sobre las polticas de fomento de la internacionalizacin para el
desarrollo productivo muestra, de un lado, la relevancia del contexto macroeconmico general, as como
la estabilidad del marco institucional y poltico. Pero dicho contexto general requiere, asimismo,
actuaciones de carcter territorial que aseguren la coherencia y complementariedad de las Polticas de
Desarrollo Productivo, a fin de evitar el planteamiento abstracto y genrico de estos temas, concretando
su especificidad en los distintos mbitos territoriales, alentando al mismo tiempo la creacin de la
atmsfera territorial apropiada al desarrollo de acuerdos favorables a la incorporacin de las
externalidades generadas por los factores de internacionalizacin seleccionados.
De este modo, la seleccin de inversiones extranjeras directas o la incorporacin a cadenas globales de
valor debe servir para incrementar las externalidades positivas de los sistemas productivos locales, todo
lo cual exige actuaciones que cuenten con la participacin de los actores clave territoriales, que deben
dotarse, adems, de los necesarios sistemas de monitoreo y evaluacin de estos procesos de
internacionalizacin de sus economas.

23

9. Las polticas de fomento de la transformacin productiva

Adems de mejorar la calidad, diferenciacin y sostenibilidad de los procesos productivos y productos de
una economa territorial, el esfuerzo de las Polticas de Desarrollo Productivo debe dirigirse, igualmente,
a impulsar procesos de transformacin productiva, esto es, incursionar en nuevas actividades de futuro a
fin de fortalecer las perspectivas de la economa y el empleo local.
Para ello son pertinentes algunas de las polticas horizontales ya citadas, como las polticas de fomento
de la innovacin, las polticas de capacitacin en gestin y direccin empresarial, las polticas de fomento
de las exportaciones o la promocin de nuevas empresas, entre otras. Asimismo, dentro de las polticas
verticales pueden citarse el apoyo financiero a sectores prioritarios en las estrategias de desarrollo
econmico territorial, por ejemplo, el fomento de productos y procesos productivos de carcter sostenible
ambientalmente, o las actuaciones vinculadas al reciclaje de residuos, lo cual involucra transformaciones
productivas en los procesos de consumo colectivo en pueblos y ciudades.
De este modo, el aumento del valor agregado territorialmente, o sofisticacin de la produccin local en
trminos de incorporacin de innovaciones de superior calidad o diferenciacin, constituye una
orientacin clara para avanzar en las Polticas de Desarrollo Productivo orientadas a la transformacin
productiva territorial. Esto nos remite, de nuevo, a lo ya sealado en el apartado relativo a las Polticas de
Desarrollo Productivo para el fomento de la innovacin, y la formacin de recursos humanos cualificados,
as como a la necesidad de la articulacin que debe lograrse al interior de los sistemas territoriales de
innovacin.
El enfoque de cadenas productivas y de clsters es un buen instrumento para identificar las actividades
productivas (de bienes o servicios) que componen el perfil productivo territorial, lo cual puede servir
de gua para la promocin de nuevas actividades productivas y empleos que fortalezcan la complejidad o
densidad del sistema productivo local. De este modo, complementando o mejorando la calidad de los
eslabonamientos productivos o de empleo existentes localmente, se dispone de un criterio apropiado para
la incorporacin de innovaciones en las estrategias de desarrollo econmico territorial.

24

10. La construccin de capacidades institucionales para la aplicacin de las Polticas de

Desarrollo Productivo
El diseo de las Polticas de Desarrollo Productivo debe acompaarse de las capacidades institucionales
requeridas para la implementacin de dichas polticas, as como la formacin de los recursos humanos
cualificados que se precisan para llevar adelantes estas funciones. Con el fin de superar las rigideces
habituales en las administraciones pblicas y lograr, asimismo, una eficaz cooperacin pblico-privada
entre los actores territoriales, la experiencia internacional muestra la oportunidad de la creacin de
Agencias Territoriales de Desarrollo Productivo y Empleo como entidades de naturaleza mixta (esto es,
pblico-privada) encargadas de intermediar entre los diferentes actores e instituciones en el territorio, a
fin de implementar las actuaciones consensuadas en las estrategias de Desarrollo Econmico Territorial.
Una estrategia organizacional apropiada en el territorio debe contar, por ejemplo, de un Foro Territorial
como instancia de representacin poltica e institucional de los diferentes actores clave del territorio, y de
una Agencia de Desarrollo Econmico Territorial y Empleo como instancia tcnica, de carcter mixto,
para asegurar la realizacin de las actuaciones decididas en el Foro Territorial (OIT, 2008). Para todo ello
se requiere tambin disponer de las capacidades tcnicas, operativas y polticas en los responsables de
estas instituciones, as como la disponibilidad de los recursos financieros necesarios.
Diferentes circunstancias pueden, a veces, dificultar el desempeo de las Polticas de Desarrollo
Productivo. Unas veces puede ser la falta de los conocimientos y habilidades tcnicas que se requieren
para el diseo e implementacin de dichas polticas. Otra dificultad adicional es debida al hecho de tratarse
de polticas que requieren la participacin activa de los diferentes actores territoriales, y cuyo horizonte
se extiende, por lo general, ms all de los ciclos electorales o polticos. Esto plantea igualmente la
necesidad de que el personal contratado o asignado a estas funciones disponga de un marco estable de
contratacin y una remuneracin apropiada para el desarrollo de sus actividades.
Sabido es, por ltimo, que hay que enfrentar los peligros relacionados con la captura de rentas por parte
del sector privado o la arbitrariedad del comportamiento de responsables pblicos. En ambos casos, el
aseguramiento de la participacin efectiva de los diferentes actores, el acceso pblico a la informacin, y
la existencia de un sistema de monitoreo y evaluacin sistemtica de las actuaciones llevadas a cabo,
pueden facilitar la transparencia del funcionamiento de estas instituciones.
La necesidad de una eficiente coordinacin institucional pblico-pblica es un aspecto sobre el que ya se
ha destacado su dificultad. La Administracin Pblica con la que se cuenta posee una estructura
organizativa de carcter sectorial y responde, por lo general, a un estilo de funcionamiento vertical y
escasamente vinculado de forma horizontal con los otros mbitos sectoriales. Esta estructura organizativa
es inadecuada para la aplicacin de las Polticas de Desarrollo Productivo, siendo otra de las razones que
obligan a un diseo territorial a fin de proporcionar la flexibilidad de funcionamiento que requiere la
transversalidad y horizontalidad de las acciones de desarrollo productivo.
En el libro del BID se seala en este sentido que las organizaciones tradicionales del sector pblico no
estn diseadas para lidiar con la experimentacin, el aprendizaje y los ajustes requeridos para las Polticas
de Desarrollo Productivo. Por ello se hace obligado la inclusin de mecanismos legales y administrativos
que faciliten la cooperacin pblico-privada como un elemento clave del diseo organizativo (Cornick et
al, 2014).
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De este modo, tal como se insiste en este artculo, es el diseo descentralizado y territorial de las Polticas
de Desarrollo Productivo el que puede facilitar el funcionamiento de las mismas, algo que pese a todoel libro del BID no llega nunca a plantear con claridad.
La extensin de los mecanismos de gobernanza corporativa de las entidades encargadas de la conduccin
de las Polticas de Desarrollo Productivo es, por consiguiente, un tema crucial, ya que puede ayudar a las
agencias ejecutoras a abordar estos problemas de forma conjunta y participativa. La presencia de mltiples
intereses de los diferentes actores en la gobernanza corporativa puede ayudar tambin a decidir sobre los
sistemas de indicadores a utilizar en las actividades de monitoreo y evaluacin de las polticas.

11. La participacin y colaboracin de los actores territoriales en las Polticas de Desarrollo

Productivo
Ni el sector pblico ni el sector privado tienen, por separado, la totalidad de los conocimientos necesarios
para decidir las mejores opciones en el diseo e implementacin de las Polticas de Desarrollo Productivo.
Ya hemos sealado que es preciso buscar formas de funcionamiento colectivo, adems de incorporar al
sector de conocimiento, al sector financiero con presencia en el territorio, y a entidades de la sociedad
civil organizada. Solamente un funcionamiento en equipo puede ser capaz de encontrar las opciones ms
apropiadas a los requerimientos o demandas existentes en los respectivos mbitos territoriales.
La apertura de espacios de dilogo y comunicacin entre actores, con intercambios de informacin y
coordinacin de actuaciones posibles resulta, pues, fundamental, y es parte sustantiva en la que se sustenta
la discusin y elaboracin de las estrategias de Desarrollo Econmico Territorial. Ello permite ir
construyendo elementos de confianza entre los distintos actores y colabora a sentar las bases de una cultura
de participacin y colaboracin en el territorio.
El establecimiento de una interaccin pblico-privada debe entenderse, como se ha insistido, considerando
la totalidad de los actores locales y no slo limitado al sector pblico y al sector privado empresarial.
Igualmente, las relaciones de dilogo establecidas no pueden limitarse a la mera comunicacin de las
decisiones tomadas por el gobierno a los dems actores. El dilogo y la comunicacin deben asegurar la
participacin activa de los actores territoriales en la toma de las decisiones, por lo cual el gobierno debe
abrir de manera permanente los espacios para esos encuentros entre actores, sin que ello suponga renunciar
a su responsabilidad para asegurar la implementacin de las actuaciones decididas de forma colectiva,
mediante las entidades e instrumentos tcnicos necesarios.
La presencia de los actores clave territoriales pretende impulsar, por tanto, procesos de aprendizaje
compartido que pueden redundar en un beneficio mutuo para todos los actores y el conjunto de la
comunidad local. Este trabajo permite, asimismo, incrementar los niveles de certidumbre para la toma de
decisiones y de inversiones de carcter productivo e innovador.
Hay otro punto al que es necesario atender. Se trata del rol desempeado por las Asociaciones o Cmaras
Empresariales, frecuentemente dedicadas a tareas de cabildeo (lobby) frente a los poderes pblicos, y poco
acostumbradas a participar en actuaciones proactivas en torno al despliegue de Polticas de Desarrollo
Productivo. Ese cambio de lgica de funcionamiento resulta, pues, fundamental y tambin en este caso,
las intervenciones colectivas entre los diferentes actores puede ayudar de forma decisiva. En este sentido,
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tambin habr que impulsar, en ocasiones, la creacin de asociaciones empresariales, a fin de facilitar la
posibilidad de realizar acciones colectivas entre ellos y con los dems actores e instituciones existentes en
apoyo al desarrollo productivo.
En suma, aunque la cooperacin pblico-privada es un objetivo asequible y menos complicado de alcanzar
que la coordinacin pblico-pblica, tampoco en el seno del sector privado empresarial la situacin est
exenta de dificultades o conflictividad. Los intereses, tamao y situaciones que aglutinan a los distintos
grupos de empresas son numerosos, de modo que el acercamiento del sector pblico puede desempear
un rol importante ayudando a conseguir que todas las voces sean escuchadas dentro del sector privado
empresarial, a fin de llegar a posiciones colectivas, en las que se tengan en cuenta todos los intereses.
Para finalizar, me gustara recordar que algunos autores han sealado el peligro de que el tipo de
gobernanza corporativa al que se ha aludido anteriormente suponga una va para la disminucin del poder
obtenido por los representantes polticos elegidos democrticamente. Ello supondra, en otras palabras, la
presencia explcita de entidades privadas en la captura del poder poltico. Se trata, sin duda, de una
objecin relevante, aunque personalmente prefiero creer que se trata tambin de una ampliacin de la
participacin de los distintos actores (no slo el sector privado empresarial) en el ejercicio directo de una
democracia ms participativa y no solo limitada a la expresin de la democracia representativa. Al fin y
al cabo, las limitaciones de la democracia formal o representativa son precisamente la frecuenta captura
de la misma por los aparatos de los grandes partidos polticos, los principales medios de comunicacin de
masas, o el establecimiento de leyes electorales que conducen a la bipolaridad en torno a los grandes
partidos, y no a la representacin genuina de los diversos intereses. Pese a todo, quizs convenga no
mantener excesiva ingenuidad en estos temas y buscar acuerdos serios basados en un comportamiento
esencialmente tico y transparente, que no deje espacios a la corrupcin o a la captura de rentas en las
polticas de fomento del desarrollo productivo.

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