XIV ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR

Maio de 2011
Rio de Janeiro - RJ - Brasil

EXPANSO URBANA NO MUNICPIO DE PIRACICABA ENTRE 2000 E 2010: POLTICAS

PBLICAS E ATIVIDADE IMOBILIRIA

Estevam Vanale Otero (ASSER Rio Claro) - estevamotero@yahoo.com

Mestre em Arquitetura e Urbanismo pela FAUUSP, professor do Curso de Arquitetura e Urbanismo da ASSER Rio
Claro e arquiteto do IPPLAP - Instituto de Pesquisas e Planejamento de Piracicaba

Expanso Urbana no Municpio de Piracicaba entre 2000 e 2010:

polticas pblicas e atividade imobiliria
Introduo
No ano de 2001, no dia 10 de julho, foi promulgada a Lei Federal 10.257 que, depois
de 13 anos, finalmente veio regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio Federal,
referentes ao seu captulo de Poltica Urbana, abrindo novas perspectivas ao definir
instrumentos de ao para as municipalidades brasileiras atuarem sobre a regulao e o
planejamento de seu crescimento.
Essa nova legislao gerou perspectivas alvissareiras para o enfrentamento dos
problemas urbanos que se acumularam no Brasil ao longo de dcadas de intenso
crescimento das populaes e dos territrios ocupados pelas cidades. A crise econmica
vivida pelo pas a partir da dcada de 1980 levou ao acirramento dos problemas urbanos,
encerrando a iluso da mobilidade social e da possibilidade de ignorar as diferenas de
classe na ocupao do espao urbano (CALDEIRA, 2000, p.231).
No incio do sculo XXI o planejamento foi recolocado na ordem do dia como
ferramenta ao enfrentamento das contradies desse modelo de desenvolvimento urbano,
para o qual se desenhava um novo arcabouo legal, dotado de instrumentos capazes de
regular a propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos
cidados, bem como do equilbrio ambiental, conforme definia o Estatuto da Cidade em
pargrafo nico de seu primeiro artigo.
Essa f ressurgida no planejamento se apresentava ainda mais surpreendente ao se
analisar e se avaliar os resultados objetivos colhidos pela grande onda de planejamento que
nos anos 1960 e 70 varreu o pas no bojo do SFH/BNH Sistema Financeiro da
Habitao/Banco Nacional da Habitao, conduzida pelo SERFHAU Servio Federal de
Habitao e Urbanismo, que incentivou e financiou a execuo de inmeros planos diretores
no perodo, supostamente com o objetivo de promover um planejamento amplo e integrado,
voltado s necessidades que o desenvolvimento impunha s cidades. A situao de
degradao urbanstica e ambiental encontrada nas cidades brasileiras no final do sculo
XX, em especial nos territrios habitados pelas camadas de mais baixa renda, demonstra a
ineficcia desses planos diretores em promover seu crescimento ordenado e racional.
Conforme observa Maricato, no foi pela ausncia de aparato legal (e nem de planos
urbansticos) que nossas cidades tomaram o rumo que tomaram (MARICATO, 2001, p.93).

Segundo

Villaa

os

planos

diretores

desse

perodo

tiveram

um

papel

substancialmente ideolgico, em que as questes envolvendo os problemas urbanos viamse reduzidas meramente a um discurso, representando
uma atividade fechada dentro de si mesma, desvinculada das
polticas pblicas e da ao concreta do Estado, mesmo que,
eventualmente, procure justific-las. Na maioria dos casos,
entretanto, pretende, na verdade, ocult-las. (VILLAA, 2004, p.222.
Grifo no original)

Esses planos ficaram marcados pelo discurso fortemente calcado na competncia

tecnocrtica e na integrao dos diversos setores da gesto municipal. Oculto sob o
discurso desse planejamento holstico e sem foco, os processos que engendravam a
valorizao fundiria e imobiliria, bastante vinculados s efetivas aes do poder pblico,
quer por meio de obras, quer por meio de definies legislativas sobre o zoneamento,
seguiam seu curso. Como veremos, esses processos apresentam uma enorme resilincia.
A despeito de tudo isso, o Estatuto da Cidade definiu a obrigatoriedade da realizao
de plano diretor por todos os municpios com mais de vinte mil habitantes, integrantes de
regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas, localizados em reas de interesse
turstico ou sujeitos a empreendimentos de grande impacto ambiental. Alm dessas
condies, quaisquer cidades que quisessem implementar algum dos instrumentos
inovadores e potencialmente democratizantes para a gesto urbana trazidos pelo Estatuto
deveriam elaborar seu plano diretor, tornado instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e expanso urbana (Art. 40).
O cenrio promissor delineado pelos novos planos diretores em elaborao em todo
o Brasil conforme as premissas do Estatuto advinha de seu potencial de orientar toda a
poltica de desenvolvimento urbano e os investimentos pblicos com foco na reduo dos
passivos socioambientais acumulados em dcadas. A prpria necessidade das propostas
do Plano estarem contidas no Plano Plurianual de Investimentos, o PPA, contribua para
esse otimismo, uma vez que o PD se constituiria num bom instrumento para se conseguir
uma programao constante de investimentos e aes planejadas de setores estratgicos
(BUENO, 2007, p.15).
A nova concepo trazida pelo Estatuto procurou eliminar parte dos vcios dos
planos do perodo anterior com seu enfoque tecnocrtico e que, como analisado por Villaa,
funcionaram mais como ideologia que como estruturadores de uma poltica de
desenvolvimento urbano. Agora, os planos comportavam uma nova abordagem: em lugar
dos planos abrangentes que priorizavam tudo e que, portanto, acabavam por no eleger
nenhuma prioridade os novos planos diretores deveriam ser focados nas questes
efetivamente relacionadas produo do espao urbano, definindo poucos e claros

objetivos, priorizveis e aplicveis, trazendo, alm disso, como grande novidade, a

obrigatoriedade do carter participativo em sua elaborao e gesto (ESTATUTO DA
CIDADE, 2002, p.40).
Mas mesmo essa nova possibilidade trazida pelo debate aberto populao para a
formulao dos novos planos diretores encontraria limites. Como observa Villaa com
respeito ao processo de elaborao do Plano Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo,
enquanto a discusso participativa acerca da construo do plano seguia seu curso em
torno de princpios gerais relacionados a melhorias abstratas, os segmentos da sociedade
com interesses objetivos e concretos relativos aos valores de uso e de troca do espao
urbano articulavam-se de forma a pressionar e conduzir seus resultados (VILLAA, 2005,
p.52).
O desafio colocado aos novos planos diretores dizia respeito a de que forma
poderiam levar a aes voltadas reduo das desigualdades socioespaciais nas cidades e
ao enfrentamento dos interesses vinculados aos ganhos especulativos que o modelo de
desenvolvimento urbano brasileiro sempre propiciou. E esses interesses rapidamente se
manifestaram durante os processos de elaborao, reviso ou, principalmente, durante a
etapa de aprovao dos Planos Diretores nas Cmaras de Vereadores.
Faziam-se evidentes os conflitos entre os diferentes agentes na produo e consumo
do espao urbano pela apropriao de seus desiguais valores (de uso e de troca), conflitos
em cujo desenrolar o Estado desempenha um papel relevante, uma vez que um dos
principais responsveis pelas externalidades que condicionam esses valores (HARVEY,
1982, p.7-12).

O Plano Diretor de Desenvolvimento de Piracicaba

O Processo de Reviso
No incio da dcada a cidade de Piracicaba encontrava-se num momento de
reformulao de suas diretrizes de planejamento e de sua organizao urbana.
A partir de 2002 deu-se incio ao processo de reviso do Plano Diretor de
Desenvolvimento de Piracicaba, elaborado em 1991 e finalmente aprovado pela Cmara de
Vereadores em 1995. O processo de reviso teve por premissa, justamente, adequar o
planejamento urbano do municpio aos novos instrumentos definidos pelo Estatuto da
Cidade, estabelecendo, como princpios norteadores: o direito cidade sustentvel; o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade; o combate especulao
imobiliria; a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao; e a gesto democrtica da cidade (PLIS, 2003, p.15).

O processo de reviso do Plano Diretor de Piracicaba previu intensa participao

popular, realizada sob a forma de inmeras oficinas de capacitao e de discusso,
conferncias e congressos da cidade, geridas em conjunto com as regies do Oramento
Participativo, que definiu o ano de 2003 como aquele a ser pautado pelas discusses para a
reviso do Plano Diretor.
Essa reviso iniciou-se por um diagnstico da realidade urbana do municpio,
estruturada sobre uma leitura tcnica e participativa para compor esse painel. Nessa etapa
verificou-se um processo histrico de expanso urbana que resultou num tecido
fragmentado, com bairros distantes e descontnuos, habitados, sobretudo, pelas camadas
mais pobres da populao, onde se via instalada uma dinmica de excluso socioespacial
reforada pela presena de inmeros vazios urbanos a alimentar o processo de
especulao imobiliria. O diagnstico indicou que pouco menos de 50% da rea
compreendida pelo permetro urbano da cidade compunha-se por vazios urbanos, grande
parte deles dotado da mais completa infra-estrutura.
Essa constatao levou definio do Eixo Estruturador I do Plano Diretor em
reviso: promover a destinao socioeconmica dos vazios urbanos e integrar
socioterritorialmente os bairros da cidade (PLIS, 2003, p.185-186).
Com esse objetivo estabeleceu-se a proposta de no promover mais alteraes do
permetro urbano, visto que o estoque de terras passveis de parcelamento permitia a
expanso da cidade por muitos anos sem pressionar os custos fundirios e permitindo uma
maior racionalidade na ocupao do espao urbano, desde que fossem aplicados
adequadamente os novos instrumentos de induo e gesto urbanas. Essa proposta foi
referendada pelos participantes da 2 Conferncia da Cidade de Piracicaba, realizada em
novembro de 2003, onde se debateram as diretrizes para a proposta de reviso do plano.
A fim de induzir a ocupao desses vazios o Plano Diretor propunha a definio de
cinco zonas bsicas com parmetros urbansticos especficos para o uso e ocupao do
solo, de acordo com as caractersticas da oferta de infra-estrutura e da fragilidade ambiental
verificadas: Zona de Adensamento Prioritrio (ZAP), de Adensamento Secundrio (ZAS), de
Ocupao Controlada por Fragilidade Ambiental (ZOCFA), de Ocupao Controlada por
Infra-Estrutura (ZOCIE) e de Ocupao Restrita (ZOR).
Como formas de induzir a ocupao nas ZAP e ZAS, onde se encontravam os vazios
urbanos melhor dotados de infra-estrutura e com menores fragilidades ambientais, definiuse pela aplicao dos seguintes instrumentos urbansticos: a) parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento em
ttulos da dvida pblica; b) direito de preempo; c) consrcio imobilirio; alm de d)
outorga onerosa do direito de construir; e) transferncia do direito de construir; sendo que
estas duas ltimas aplicavam-se somente s ZAP.

As ZAP e ZAS contavam, ainda, com parmetros urbansticos menos restritivos, com
taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento bsico maiores que no restante da
cidade. Nessas zonas o lote mnimo tambm apresentava dimenses menores que nas
demais zonas. Tais medidas tinham por objetivo alterar a dinmica de espraiamento
horizontal e descontnuo que caracterizou o crescimento urbano de Piracicaba desde os
anos 1960.

Mudana de Governo, Aprovao e Aplicao do Plano

Enviado Cmara de Vereadores de Piracicaba em dezembro de 2004, em meio ao
processo de mudana no comando do Executivo Municipal, o Plano Diretor passou por
alteraes e foi reencaminhado Cmara pela nova administrao no ano seguinte. Seu
texto foi finalmente aprovado em 10 de outubro de 2006. inegvel a legitimidade de uma
administrao democraticamente eleita encaminhar propostas de alterao do principal
arcabouo legal de orientao ao planejamento urbano do municpio. E importante
observar que as alteraes realizadas no alteraram a estrutura fundamental do Plano.
Entretanto, como observa Goulart, algumas dessas alteraes acabaram por comprometer
sua exeqibilidade na medida em que passaram a constranger a aplicao de instrumentos
ali contidos, caso das alteraes nos coeficientes de aproveitamento bsico nas ZAP de 3
para 4 afetando a aplicao do instrumento da outorga onerosa - assim como a criao da
ZEUE Itaper o Distrito Industrial Noroeste em rea que o diagnstico do plano
recomendava o controle da ocupao devido fragilidade ambiental ali verificada
(GOULART, 2008, p.110-111).
Alteraes de ndices urbansticos e mudanas nos parmetros de uso e ocupao
do solo - como no caso apresentado de criao de um distrito industrial - alteram a dinmica
urbana e constituem tendncias espaciais, tendo o potencial de por si s impactar de forma
significativa a capacidade do Plano Diretor em ser o instrumento garante das funes
sociais da cidade e da propriedade:

A inscrio de princpios e sua aplicao como instrumentos

urbansticos reconhecidos como norma legal no assegura seu pleno
aproveitamento porque alteraes quantitativas podem torn-los
ineficazes incuos. Mister considerar duas variveis fundamentais
para aferir as possibilidades prticas do potencial transformador do
Estatuto da Cidade: capacidade de mobilizao social para fazer
valer interesses e orientao poltica do governo de turno
(GOULART, 2008, p.111-112).

importante observar que a efetividade do Plano Diretor para fazer cumprir o direito
cidade pode esbarrar em outras questes que transcendem seus limites caso das

sucessivas alteraes do permetro urbano, que alteraram significativamente o contexto da

aplicao dos instrumentos e que ocorreram independentes do plano ou de contradies
internas decorrentes de conflitos entre diretrizes e dispositivos ali definidos. sobre o
desvirtuamento do plano a partir dessas questes que trataremos a seguir.
Enfocando-se as contradies internas, constata-se o potencial de conflito entre a
necessidade de se combater a especulao imobiliria com a ocupao dos vazios urbanos
e o potencial ambiental representado por esses espaos desocupados. Como lembra
Bueno,

h vazios que prestam servios ambientais fundamentais (recarga de

aqfero, amortecimento de cheias, vegetao de porte que prov
conforto climtico e sobrevida de ecossistemas). Nesse caso as
propriedades precisam ter (na lei) destinao que torne essa funo
garantida para a sociedade a longo prazo. (BUENO, 2007, p.16)

Nesse caso importante garantir a no-ocupao desses espaos em prol do

interesse coletivo. Entretanto, a definio do que seria o interesse coletivo em relao
conservao ou destinao para fins urbanos complexa e apresenta limites muito
tnues, muitas vezes colocando ambientalistas e protagonistas da reforma urbana (...) em
campos opostos em lutas polticas especficas (CYMBALISTA, 2007, p.29). O Plano Diretor
de Piracicaba dedica toda uma seo questo ambiental (Seo IV Da Poltica
Ambiental Municipal) onde, como veremos, delineiam-se algumas dessas contradies que,
a nosso ver, pem em xeque as premissas fundamentais do plano.
Dentre a srie de artigos e dispositivos presentes no plano e que enunciam a poltica
ambiental interessam menos os princpios e diretrizes gerais e mais os instrumentos
especficos definidos e que acabam produzindo conflitos com o prprio esprito do Estatuto
da Cidade.
Para a execuo de uma adequada poltica urbana destinada a fazer cumprir a
funo social da cidade e da propriedade central a definio dos critrios de subutilizao
de imveis urbanos, edificados ou no, para a consequente aplicao dos instrumentos
urbansticos advindos do Estatuto. Em seu artigo 134, o Plano Diretor de Piracicaba (Lei
Complementar 186/2006) define como solo urbano no edificado todo terreno localizado em
ZAP, ZAS ou ZEIS 2, com rea igual ao superior a 10.000m e sem nenhum tipo de
construo ( 1). Define, ainda, como solo urbano subutilizado, as propriedades em ZAP
com rea igual ou maior que 250 m, ou em ZAS, com rea igual ou superior a 400 m, que
no utilizem o coeficiente mnimo nestas zonas e desde que no seja o nico imvel do
proprietrio ( 2 - inciso I). E considera-se como solo urbano no-utilizado todo imvel sem
uso h mais de um ano, salvo quando este seja o nico imvel do proprietrio ( 3).

A seguir so estabelecidas pelo Artigo 135 as excees a essa caracterizao,

definindo-se no atingidos por esses critrios todos os imveis que exeram funo
ambiental essencial (inciso I) ou que integrem o patrimnio cultural, histrico ou
arquitetnico (inciso II). inegvel a relevncia da preservao de reas cuja funo seja
imprescindvel coletividade na manuteno do equilbrio do meio ambiente urbano, tanto
quanto necessidade de resguardar a prpria identidade da cidade por meio de seu
patrimnio edificado. Justificam-se plenamente suas excees aplicao dos instrumentos
de induo ocupao e utilizao. Entretanto, o mesmo Artigo 135, em pargrafo nico,
comporta uma exceo mais curiosa em que define que para os fins desse artigo, no
sero consideradas as atividades agrcolas em geral localizadas nas Zonas de
Adensamento Prioritrio (ZAP), de Adensamento Secundrio (ZAS) e ZEIS 2.
Ora, uma vez que uma das premissas bsicas do Plano Diretor era a ocupao dos
vazios urbanos dotados da mais completa infra-estrutura, definindo um macrozoneamento
destinado a incentivar a ocupao por meio de parmetros urbansticos mais elsticos para
as Zonas de Adensamento Primrio (ZAP) e Secundrio (ZAS), ao mesmo tempo em que
estabelecia a aplicao de instrumentos a fim de coibir a reteno especulativa do solo
urbano nessas mesmas zonas, qual o sentido de se constituir uma exceo para quaisquer
atividades agrcolas, especialmente quando realizadas nas reas cujo perfil, vocao e
interesse pblico so claramente urbanos e no rurais?
Esta exceo se configura como um escape preservao dos interesses dos
proprietrios fundirios, colocada candidamente ao lado de outras excees vinculadas
agenda conservacionista, ambiental e histrico-cultural.
Alm da descaracterizao como imvel subutilizado, as atividades agrcolas sob a
forma de hortas urbanas, mesmo aquelas localizadas nas zonas mais aptas urbanizao,
contam com incentivos adicionais. A Lei Complementar 224, de 13 de novembro de 2008, e
que se trata da consolidao do sistema tributrio municipal, prev a seguinte
regulamentao relativa cobrana de tributos municipais nessas reas:

Art. 92. O Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana, bem como

a Taxa de Coleta e Remoo do Lixo podero ser reduzidos em 50%
(cinqenta por cento) quando se tratar de terreno que
comprovadamente seja utilizado, no mnimo em 2/3 (dois teros) de
sua rea total, no cultivo de hortas individuais e/ou coletivas,
devendo o proprietrio (...) requerer, junto ao Poder Executivo, a
reduo de que trata este artigo.

O incentivo de que trata o Art. 92 previsto legalmente pelo Cdigo Tributrio

municipal desde a Lei 3985 de 1995. O que chama a ateno de que maneira esta singela
exceo caracterizao de subutilizao urbana prevista pelo Plano Diretor impe-se

como uma contradio efetiva execuo dos princpios estabelecidos pelo Estatuto da
Cidade, constituindo-se, verdadeiramente, num estmulo reteno especulativa de terras
urbanas, com amparo legal e incentivo fiscal.
Outro dispositivo francamente conflitante com os prprios princpios expressos no
Plano a ZEIPC Zona Especial de Interesse da Paisagem Construda, definida como

pores do territrio que possuem ocupao consolidada,

predominantemente, por uso residencial, de servios e comrcio de
apoio moradia, no sendo permitido o uso industrial, devendo ser
observadas, ainda, de forma integral, as restries particulares dos
loteamentos, registradas na Serventia Imobiliria competente. (Art.
59. Grifo meu).

Tratam-se de treze permetros que representam, na prtica, um destaque ao

macrozoneamento bsico, uma vez que todas encontram-se encravadas dentro das ZAP (a
maioria) ou ZAS (poucas). Os parmetros urbansticos que se aplicam nessas reas so
mais restritivos, com nfase na drstica reduo do Coeficiente de Aproveitamento Bsico
de 4 (em ZAP) ou 3 (em ZAS), para 1,4, em geral, nos permetros de ZEIPC, bem como
restries a alguns tipos de uso.
Essas reas correspondem, grosso modo, aos permetros das antigas zonas
estritamente residenciais ZR1 e ZR2, vigentes anteriormente aprovao do novo Plano
Diretor, e visam criar empecilhos verticalizao dessas reas, preservando o carter
desses bairros como residencial e unifamiliar horizontal, habitados por segmentos de
estratos de renda mdia-alta e alta. Ao funcionar como um dispositivo de entrave ao
adensamento dessas reas, as quais apresentam infra-estrutura ociosa, a ZEIPC constituise como francamente contraditria aos objetivos manifestos do Plano Diretor, servindo aos
interesses dos proprietrios e moradores dessas reas mas que, dificilmente, representam
interesses gerais da coletividade municipal. Como bem coloca Villaa a respeito da luta pela
manuteno das reas estritamente residenciais, as antigas Z1, no mbito do novo Plano
Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo,
a verdade que o zoneamento procura ocultar que sua finalidade
(e sempre foi) proteger o meio ambiente e os valores imobilirios de
interesse (econmico e de moradia) da minoria mais rica contra
processos que o degradem. (VILLAA, 2005, p.46).

Assim, ao passo que o discurso do planejamento urbano oficial pautava-se pela

conteno urbanizao espraiada, descontnua e de baixa densidade por meio do
combate especulao imobiliria e da ocupao dos vazios urbanos, outros mecanismos
legais eram colocados em ao dificultando sua concretizao.

Os empecilhos interpostos caracterizao da subutilizao de imveis urbanos

trazem problemas efetiva aplicao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para
o cumprimento da funo social das propriedades urbanas. Como vimos, esse era um dos
principais objetivos da reviso do Plano Diretor, enfrentando um padro de desenvolvimento
urbano que se iniciou na dcada de 1960 e acarretou num espao marcado por
deseconomias, excluso social e desigualdade socioterritorial.
Entretanto, para alm dos problemas relativos rea urbana consolidada e
ocupao de glebas dotadas de infra-estrutura, uma outra poltica urbana teve grande
impacto na atividade imobiliria em Piracicaba na dcada 2000-2010, com reflexos diretos
na produo do espao no perodo. Trata-se de uma srie de aes legais que levaram a
ampliaes seguidas do permetro urbano (1).
Entre 1989 e 2000, o permetro urbano foi ampliado de 146,88 km (Lei Municipal
3108/1989) para 164,04 km (Lei Complementar 118/2000), num aumento total de 17,16
km, ao passo que a populao ampliou-se de 275.650 (estimativa IBGE) para 329.158
habitantes (Censo 2000/IBGE), passando a contar com um total de 53.508 novos
moradores.

Figura 1 Expanso do permetro urbano de Piracicaba, distritos de rtemis e Tupi, de 2004

(tracejado) a 2010 (linha contnua).

 esse permetro descrito no ano 2000, com 164,04 km, com pequenas retificaes
definidas pela Lei Complementar 165/2004, que o Plano Diretor diagnosticou com a
significativa presena de pouco menos de 50% de vazios urbanos em seu interior e para o
qual props o congelamento, no devendo ser expandido at a ocupao dos vazios
encontrados nas reas mais bem infra-estruturadas.
J em 2005, porm, o permetro urbano sofreu uma primeira modificao, ao qual se
acrescentou pouco menos de um km. Entre 2004 (ano em que se props o congelamento e
que apresentava, poca, permetro igual ao de 2000) e 2010, o permetro urbano de
Piracicaba foi ampliado em oito oportunidades, mais de uma vez por ano: uma em 2005 (Lei
Complementar [doravante denominada LC] 177), duas em 2006 (LC 186 e LC 190), duas
em 2008 (LC 220 e LC 222), uma em 2009 (LC 249) e duas vezes no ano de 2010 (LC 255
e LC 261), passando dos j mencionado 164,04 km para 211,07 km. Se acrescentarmos o
permetro da Zona Especial de Urbanizao Especfica - ZEUE Itaper, definida pela LC
186/2006 e destinada constituio do Distrito Industrial Noroeste, e que aps as
modificaes institudas pela LC 261/2010 tornou-se contguo ao permetro urbano, seriam
acrescentados 5,57 km a essa rea. Portanto, considerando-se apenas a rea urbana
contnua do municpio (2), esta teve uma ampliao da ordem de 52,59 km, um crescimento
de pouco mais de 32%.
A expanso do permetro entre os anos de 2004 cujos limites so praticamente
idnticos aos de 2000 e 2010 pode ser observada na Figura 1.
Essa surpreendente expanso da rea urbana se deu num momento em que o
crescimento demogrfico apresentou acentuada queda, de acordo com as informaes
preliminares do Censo 2010 do IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Entre
2000 e 2010 a populao de Piracicaba passou de 329.158 (sendo que a populao
residente no permetro urbano contnuo do distrito sede e de Santa Terezinha era de
316.931 pessoas) para 364.872 habitantes, abaixo do estimado para 2010 que era de em
torno de 370 mil pessoas. Isso representa um crescimento de cerca de 10,85%.
Nem a expanso econmica observada no perodo nem o crescimento demogrfico
estimado justificam tamanha discrepncia entre os dois dados. Especialmente tendo-se em
vista a grande quantidade de vazios urbanos constatada durante o processo de reviso do
Plano Diretor. Se em 2004 estes representavam pouco menos de 50% da rea do permetro
urbano, em 2010, com as seguidas ampliaes, os vazios contam cerca de 52%, totalizando
aproximadamente 11.000 hectares desocupados, conforme podemos ver na Figura 2. Isto a
despeito da questo da ocupao dos vazios e do combate reteno especulativa de terra
urbanizada serem o cerne do Plano Diretor.

Figura 2 Vazios urbanos dentro do permetro urbano de Piracicaba no ano de 2010.

A Atividade Imobiliria em Piracicaba no Perodo 2000-2010

No perodo analisado houve intensa atividade imobiliria na cidade de Piracicaba.

Atividade essa que seguiu, em suas linhas gerais, a tendncia que j vinha sendo
dominante desde a dcada de 1960, qual seja: a expanso horizontal descontnua e
fragmentada por meio de loteamentos perifricos.
No possvel estabelecer, ainda, at que ponto o Plano Diretor interveio nesse
quadro, promovendo alteraes nesse curso, visto que no pequeno prazo decorrido de sua
aprovao em 2006 at os dias de hoje seria difcil captar essa mudana. Porm, como
analisado logo acima, o processo de expanso do permetro bem como a falta de
instrumentos de induo aplicveis aos imveis subutilizados no permitem antever um
cenrio otimista.
Entre

1991

2000

foram

implantados

19

loteamentos,

acrescentando

aproximadamente 300 hectares malha urbana do municpio, totalizando 5.311 novos lotes.
Como j visto nesse perodo a populao piracicabana passou de 277.721 para 329.158,

um acrscimo de 51.437 novos habitantes. J entre 2001 e 2010, a cidade de Piracicaba

experimentou um vertiginoso aquecimento do mercado imobilirio com o crescimento dos
lanamentos de loteamentos. No ltimo perodo foram implantados 61 loteamentos,
representando novos 897 hectares urbanos, significando uma produo de 14.964 novos
lotes (IPPLAP, 2010a). Essa produo se deu num contexto de reduo do ritmo de
crescimento demogrfico, em que se somaram 35.714 novos habitantes ao longo da
dcada.

Figura 3 Loteamentos implantados em Piracicaba ao longo da dcada de 2000.

Essa expanso, como podemos ver na Figura 3, deu-se seguindo o mesmo padro
de espraiamento horizontal de dcadas anteriores. Parte significativa desses novos
loteamentos constitui-se de empreendimentos voltados s classes mdia-alta e alta,
representada por loteamentos que, aprovados abertos, convertem-se em loteamentos
fechados por meio da adeso de ao menos 70% dos proprietrios ou moradores e a
constituio de uma associao de condminos, conforme previsto nos artigos 52 a 55 da
Lei Complementar 207 de 04 de setembro de 2007, que disciplina o parcelamento do solo

no municpio. Este o caso, por exemplo, dos loteamentos Parque Residencial Damha I
(303 lotes - rea mdia dos lotes: 360m), Residencial Monte Alegre (304 lotes rea mdia
dos lotes: 500m), Alphaville Piracicaba (347 lotes - rea mdia dos lotes: 450m) e Reserva
do Engenho (455 lotes - rea mdia dos lotes: 360m), dentre outros (IPPLAP, 2010a).
Surpreendentemente no h dados consolidados acerca da verticalizao no
perodo. Contudo, dados colhidos pelo IPPLAP - Instituto de Pesquisas e Planejamento de
Piracicaba permitem, apesar dessas dificuldades, identificar as tendncias da produo de
condomnios verticais no perodo (3).
A partir dos dados disponveis, verifica-se que a verticalizao desenvolveu-se
fortemente nas regies Leste (35% do total) e Sul (25%), basicamente concentrada nos
bairros Dois Crregos e gua Branca, ambos localizados, respectivamente, nas periferias
leste e sul da cidade. Ambos so habitados majoritariamente por segmentos de renda mdia
e mdia-baixa e constituem-se fronteiras da expanso da urbanizao recente (IPPLAP,
2010b).
Como visto, a cidade de Piracicaba experimentou na ltima dcada um intenso
crescimento de seu estoque imobilirio, aparentemente descolado da conjuntura
demogrfica a que esteve submetida. Esta talvez seja parte da explicao para que o
municpio apresente uma das mais elevadas taxas de domiclios desocupados (4) da regio,
conforme se pode observar nos dados preliminares do Censo 2010: 8,67% do total de
domiclios (11.307 domiclios em um total de 130.433 domiclios particulares). Para efeito de
comparao, o municpio de Americana apresenta uma taxa de desocupao dos imveis
da ordem de 7,27% (5.420 em 74.552 domiclios), Campinas 6,88% (26.677 em 387.675
domiclios), Limeira 6,70% (6.368 em 95.085 domiclios) e Santa Brbara dOeste 5,45%
(3.226 em 59.184 domiclios), todos eles localizados a menos de 50 km de Piracicaba. Estes
dados parecem sugerir desequilbrio no mercado imobilirio local. Para avaliar essa
correlao entre a produo imobiliria recente e a vacncia observada pelo Censo 2010
seriam necessrias mais informaes e uma anlise especfica que, entretanto, escapa ao
escopo deste artigo.

Concluso

A dinmica de produo do espao urbano no municpio de Piracicaba ao fim da

primeira dcada do sculo XXI apresentou poucas alteraes em relao ao contexto
analisado ao longo do processo de reviso do Plano Diretor. A partir desse conjunto de
dados e informaes possvel verificar que as tendncias gerais que vinham sendo
dominantes desde os anos 1960 se mantiveram e, de certa forma, se acirraram, resultando
na manuteno de um processo produtor de um espao urbano fraturado e descontnuo. A

despeito do curto prazo decorrido entre a entrada em vigor do Plano e o fim do perodo
estudado, a permanncia do processo de espraiamento horizontal e fragmentado,
aparentemente, segue seu curso.
Como visto, o perodo estudado viu um aquecimento da produo imobiliria,
bastante superior dcada imediatamente anterior. Essa dinmica poderia ter sido
direcionada para o atendimento aos objetivos estabelecidos pelo Plano Diretor. Contudo, os
dados permitem observar que a dinmica imobiliria apresentou desenvoltura e autonomia
em relao ao discurso do planejamento oficial, encontrando brechas para a manuteno
dos padres vigentes da atividade imobiliria e suas perspectivas de lucro.
Quanto ao descolamento entre a atividade imobiliria e o discurso do planejamento,
importante ressaltar o papel relevante desempenhado pelo prprio poder pblico nesse
processo. Apesar do arcabouo jurdico que orienta e subsidia o planejamento urbano
municipal ser bastante avanado, observando as premissas e incorporando diversos
instrumentos do Estatuto da Cidade, a execuo da poltica urbana encontra entraves que
se originam de conflitos com as demais aes e polticas pblicas municipais - caso das
seguidas alteraes nos parmetros urbansticos e nas dimenses do permetro urbano -,
ou mesmo de lacunas presentes no prprio Plano Diretor caso da dificuldade em se
caracterizar a subutilizao de imveis e que concorrem para o comprometimento dos
objetivos manifestos pelo planejamento urbano. Com isto, acaba-se gerando o risco muito
plausvel de que, a exemplo dos planos dos anos 1970, este tambm passe Historia como
um arrazoado de boas intenes descoladas da efetiva dinmica de produo do espao
urbano e de seus agentes.

NOTAS
(1) Para efeito da anlise a que se prope este artigo so consideradas as reas urbanas
contnuas do distrito sede de Piracicaba e do distrito de Santa Terezinha, desde 2006
definidas como permetro urbano contnuo de Piracicaba pela Lei Complementar 186, uma
vez que essa rea representa 92,2% do territrio urbano e, em 2000, abrigava 96,28% da
populao total do municpio, correspondendo ao grande foco de interesse imobilirio. A
despeito disso, quando nos referirmos aos dados demogrficos, estes se reportaro
totalidade da populao do municpio, salvo quando identificado o recorte.
(2) Os distritos de Tupi e rtemis, localizados a pequena distncia do permetro urbano do
municpio, so demograficamente pouco significativos, em termos comparativos, a despeito
de apresentarem uma dinmica urbana, sendo representativa a concentrao de chcaras
de recreio, alm de pequenos loteamentos populares. Os dois distritos tambm tiveram seus
limites ampliados no perodo mas, por suas caractersticas diferenciadas, no so objeto de
anlise neste artigo. Os demais distritos de Ibitiruna e Guamium, bem como os bairros rurais
de Santana, Santa Olmpia e Anhumas, apresentam caractersticas predominantemente
rurais, grande distncia do centro e relativamente pequena importncia demogrfica e

territorial, representando pouco mais de 2% da rea e 1% da populao urbanas do

municpio.
(3) O levantamento em questo foi realizado pelo IPPLAP Instituto de Pesquisas e
Planejamento de Piracicaba a partir de informaes das Secretarias Municipais de Obras,
Finanas e Administrao. As informaes disponveis do conta de que foram edificadas
8.526 unidades habitacionais em condomnios verticais, nmero que certamente maior,
visto que h dados incompletos a respeito de pouco mais de um tero dos processos de
construo de edifcios verticais. Entre 2000 e 2010 foram constitudos 120 processos de
construo de condomnios verticais; desses, h lacunas de informao em
aproximadamente 45 processos. Devido grande disperso das informaes, os dados no
esto consolidados e impedem a formao de um quadro fidedigno da situao da produo
imobiliria vertical no perodo. Permitem, contudo, identificar as linhas gerais e tendncias
dessa produo o que, para efeitos dessa nossa anlise, auxiliam na compreenso do
comportamento geral do mercado imobilirio na dcada.
(4) Total de domiclios particulares no-ocupados vagos.

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