You are on page 1of 84

Przegld Europejskiej Kultury Prawnej

Numer 2 (Luty 2016)

Wrocaw 2016

Komitet redakcyjny

Marcin Jdrysiak (redaktor naczelny)


Artur Halasz (za-ca redaktora naczelnego)
Karolina Kuliska
Pawe Bury
Recenzenci numeru

Dr hab. prof. UWr Leonard Grnicki


Dr Jacek Jdrysiak
Prof. Dr hab. Leon Kieres
Dr hab. prof. UWr Marcin Miemiec
Dr hab. prof. UWr Marian Jzef Ptak
Dr hab. prof. UWr Janusz Sawicki
Dr hab. prof. UWr Rafa Wojciechowski
Korekta

Alice Deneka
Karolina Kuliska
Michalina Wicaw
Skad

Krzysztof Chodorowski
Projekt okadki i opracowanie graficzne:

Krzysztof Chodorowski
Agnieszka Gogola
Wydawca

Fundacja Europejskiej Kultury Prawnej


ul. Uniwersytecka 22/26
50-145 Wrocaw
europeanlegalculture@gmail.com
www.elc4u.org

ISSN 2450-0666

Spis treci
Szanowni Pastwo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Aleksandra Godek Uniwersytet Wrocawski

Kontratypy w prawie karnym skarbowym analiza obowizujcej regulacji oraz postulaty


de lege ferenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Micha Kiedrzynek Uniwersytet Wrocawski

Wstrzymanie dziaalnoci posiadacza odpadw przez wojewdzkiego inspektora ochrony


rodowiska na podstawie przepisw ustawy o odpadach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Witold Maecki Uniwersytet Wrocawski

Charakter prawny umowy o wykonywanie dziaalnoci na terytorium priorytetowego


rozwoju spoeczno-ekonomicznego instrumentu wsparcia rozwoju przedsibiorczoci na
peryferiach Federacji Rosyjskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Tomasz Karol Cebula Uniwersytet Wrocawski

Dochody gmin wiejskich w II Rzeczypospolitej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31


Sebastian Piotr Nalazek Uniwersytet WarmiskoMazurski

Jednostki pomocnicze najniszego stopnia podziau terytorialnego


po II wojnie wiatowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Konrad Graczyk Uniwersytet lski

Rozwizania ustrojowe proponowane przez Polsk i Niemcy w okresie poprzedzajcym


plebiscyt w sprawie przynalenoci Grnego lska w 1921 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Miosz Jamrocha Uniwersytet Wrocawski

Liga Morska i Kolonialna oraz jej dziaania na rzecz stworzenia polskich kolonii w okresie
midzywojennym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Radosaw Niedzielski Uniwersytet Jagielloski

Relacje Prisztina Belgrad:


od niepodlegoci Kosowa do rozmw akcesyjnych serbii z UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Robert Witak Uniwersytet dzki

Walka o wsplne pastwo kaukaskie na gruzach imperium carskiego i na emigracji w okresie


midzywojennym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Szanowni Pastwo,
z radoci oddajemy w Pastwa rce drugi numer ,,Przegldu Europejskiej Kultury Prawnej. Tym razem
za cel obralimy sobie przyblienie relacji midzy centrum a peryferiami. Temat ten rozumiemy zarwno
w sferze relacji midzy centrum administracyjnym a regionami jak i w sposb bardziej abstrakcyjny: midzy
istot danej gazi prawa a normami, znajdujcymi si na skraj udanej dziedziny. Dziki staraniom naszych
autorw, moemy przyjrze si temu niezwykle wanemu tematowi z rnych perspektyw: od czasw I Wojny
wiatowej po czasy wspczesne, od specjalnych stref ekonomicznych w Rosji po kolonie na Madagaskarze.
Podobnie jak w poprzednim numerze, zebrane artykuy dotycz rnych dziedzin nauki: zarwno prawa, historii jak i politologii. Cieszymy si, e chtni do publikowania w ,,Przegldzie s nie tylko przyszli
prawnicy. Podkrela si to interdyscyplinarny i wielowymiarowy aspekt naszego projektu oraz zagadnie,
bdcych obiektem zainteresowania naszego czasopisma.
Pragniemy podzikowa naszym wsppracownikom oraz recenzentom. Mamy nadziej, e drugi numer czasopisma spotka si z yczliwym przyjciem naszych czytelnikw.
Z powaaniem,
Redakcja

Aleksandra Godek Uniwersytet Wrocawski


absolwentka Wydziau Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu
Wrocawskiego, byy Prezes Uniwersyteckiej Poradni Prawnej, byy Prezes Koa Naukowego Prawa Karnego i Kryminologii. Jej zainteresowania skupiaj si wok prawa karnego, prawa podatkowego oraz prawa
karnego skarbowego. Autorka publikacji z zakresu prawa podatkowego,
prawa finansowego oraz prawa karnego.

Kontratypy w prawie karnym skarbowym analiza obowizujcej regulacji


oraz postulaty de lege ferenda

1.

Uwagi wprowadzajce

Prawo karne skarbowe, ze wzgldu na specyfik regulacji w zakresie szczeglnego rodzaju przedmiotu
ochrony, wyrnia si autonomi i tym samym stanowi wyodrbnion dziedzin prawa karnego sensu largo1. Ustaw z dnia 10 wrzenia 1999 r. kodeks karny skarbowy2 dokonano regulacji tej materii, sytuujc tym
samym normy majce za przedmiot ochrony interes finansowy Skarbu Pastwa oraz jednostek samorzdu
terytorialnego3. Normy te obejmuj zarwno przepisy prawa materialnego, procesowego, jak i wykonawczego4. Wieloaspektowo i kompleksowa regulacja tej specjalistycznej dziedziny, zdaniem autorw projektu
ustawy, uzasadniaa nadanie temu aktowi rangi kodeksu, zwaszcza w sytuacji, gdy dawna ustawa karna
skarbowa nie odpowiadaa realiom gospodarczym i ustrojowym5. Naley jednak zauway, e regulacja ta,
pomimo szerokiego zakresu normowania, nie jest wyczerpujca. Jako dziedzina prawa karnego nie moe
by rozpatrywana z pominiciem przepisw prawa podatkowego, celnego, dewizowego oraz regulacji dotyczcych gier i zakadw wzajemnych6 czy z pominiciem wzgldw celowociowych, stanowicych ratio
legis wskazanych unormowa. W tym kontekcie, konieczne wydaje si rwnie uwypuklenie blankietowego charakteru norm, jako szczeglnej techniki legislacyjnej zastosowanej w kodeksie karnym skarbowym.
Przepisy kks okrelajc sankcje karne za poszczeglne czyny zabronione odsyaj do innych rde prawa
w zakresie opisu czynu zabronionego polegajcego na naruszeniu normy niebdcej norm karn7.
Majc na uwadze powysze naley jednak wskaza, e uzupenienie norm prawa karnego skarbowego
nastpuje nie tylko w drodze odesa do innych przepisw ni prawno karne przykadowo przepisw prawa
finansowego, ale rwnie do norm uregulowanych w kodeksie karnym w zakresie niektrych jego instytucji.
Zgodnie z art. 20 2 kks do przestpstw skarbowych znajduje zastosowanie m. in. art. 27 1 ustawy z dnia

1 L. Wilk, Zagadnienia materialnego prawa karnego skarbowego, Toru 2004, s. 15.


2 Ustawa z dnia 10 wrzenia 1999 Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, dalej rwnie jako: kks).
3 L. Wilk, op. cit., s. 9. Por. L. Wilk, J. Zagrodnik, Prawo karne skarbowe, Warszawa 2009, s. 4.
4 Ocena stanu prawa karnego na dzie 1 stycznia 2001,,,Przegld legislacyjny 2001, nr 1, s. 95.
5 Z. Siwik, Projekt kodeksu karnego skarbowego-o kierunkach zmian w materialnoprawnych przepisach czci oglnej,,,Czasopismo
prawa karnego i nauk penalnych 1998, z. 1-2, s. 5-6.
6 L. Wilk, J. Zagrodnik, Prawo karne..., s. 8.
7 Ibidem, s. 10-11.

Aleksandra Godek

6czerwca 1997 r. kodeks karny8, ktry stanowi, e nie popenia przestpstwa, kto dziaa w celu przeprowadzenia eksperymentu poznawczego, medycznego, technicznego lub ekonomicznego, jeeli spodziewana korzy
ma istotne znaczenie poznawcze, medyczne lub gospodarcze, a oczekiwanie jej osignicia, celowo oraz
sposb przeprowadzenia eksperymentu s zasadne w wietle aktualnego stanu wiedzy. Zatem, jedyna okoliczno wyczajca bezprawno recypowana na grunt kodeksu karnego skarbowego z powszechnego prawa karnego, zostaa ograniczona w zastosowaniu i tym samym dopasowana do jego specyfiki. Kodeks karny
skarbowy nie przewidzia w tym zakresie adnego wasnego rozwizania odpowiadajcego jego szczeglnie
uwarunkowanemu funkcjonowaniu w systemie prawa9. W tym zakresie, obecne uregulowanie jest wsze
ni rozwizanie przewidziane w ustawie karnej skarbowej z dnia 26 padziernika 1971 r.10, na mocy ktrej
w prawie karnym skarbowym znajdoway zastosowanie wszystkie kontratypy zawarte w kodeksie karnym
stan wyszej koniecznoci, dziaanie w warunkach obrony koniecznej oraz w warunkach eksperymentu
badawczego, technicznego lub ekonomicznego11.
Niniejsze opracowanie ma na celu wykazanie, na czym polega istota jedynego kontratypu uregulowanego
w kks oraz wskazanie praktycznych przykadw, w jakich moe znale zastosowanie, a take poczynienie
uwag odnonie moliwych zmian obowizujcej regulacji w zakresie katalogu kontratypw na gruncie kks.

2.

Istota kontratypu dozwolonego ryzyka nowatorstwa eksperymentu ekonomicznego lub


technicznego.

Instytucja kontratypw zwizana jest z pojciem bezprawnoci czynu jest to okoliczno, ktra wycza
bezprawno czynu pomimo realizacji jego ustawowych znamion i tym samym czyni niemoliwym pocignicie do odpowiedzialnoci karnej. W ten sposb, czyn, ktry odpowiada znamionom przestpstwa lub
wykroczenia skarbowego moe by uznany za zgodny z prawem12. Zasadniczo mona wyrni nastpujce
oglne reguy kontratypizacji: sytuacja, w ktrej wystpuje kolizja dbr korzystajcych z ochrony prawnej,
gdy nie mona ocali jednego z dbr bez powicania innego w warunkach spoecznej opacalnoci takiego
zachowania13.
W prawie karnym skarbowym okolicznoci kontratypowe maj ograniczone zastosowanie ze wzgldu na sygnalizowan wczeniej specyfik przestpstw skarbowych14. Pogld doktryny wydaje si jednolity
w stwierdzeniu, e zabieg ograniczenia stosowania tego kontratypu tylko do eksperymentu technicznego
i ekonomicznego jest suszny i nadal aktualny15. Pomimo powyszego, znany jest pogld zgodnie z ktrym, umiejtne posugiwanie si tym kontratypem moe prowadzi do konfliktu z dobrami chronionymi
w ramach norm prawa karnego skarbowego jednake, nie mona by uzna za suszne prb dcych do
ograniczania swobody podejmowania dziaa nowatorskich, jako oczywicie sprzecznych z sensem i istot
technik eksperymentalnych16. W omawianym przypadku dochodzi do kolizji pomidzy dobrem chronionym prawem karnym skarbowym a oczekiwan korzyci, ktr ma przynie przeprowadzenie ekspery-

8 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2015 r. poz. 541, dalej rwnie jako kk).
9 F. Prusak, Prawo karne skarbowe, Warszawa 2008, s. 62.
10 Ustawa karna skarbowa z dnia 26 padziernika 1971 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 260).
11 I. Zduski, I. Zgoliski, Kontratypy w prawie karnym skarbowym,,,Prokuratura i Prawo 2012 nr 4, s. 114.
12 J. Sawicki, Zarys prawa karnego skarbowego, Warszawa 2010, s. 47. Zob. rwnie F. Prusak, Rozdzia I Prawo karne skarbowe
[w:] System Prawa Karnego Tom 11 pod red. M. Bojarskiego, Warszawa 2014, s. 34.
13 G. Bogdan, Rola kontratypw w prawie karnym skarbowym,,,Czasopismo prawa karnego i nauk penalnych, 1998, z. 1-2, s. 66.
14 Ibidem, s. 47.
15 T. Grzegorczyk, Kodeks karny skarbowy. Komentarz 4. Wydanie, Warszawa 2009, s. 108. Zob. rwnie A. Wielgolewska, Kodeks
karny skarbowy. Komentarz Wydanie 1, Warszawa 2012, s. 70.
16 G. Bogdan, op. cit., s. 69-70.

Kontratypy w prawie karnym skarbowym analiza obowizujcej regulacji oraz postulaty de lege ferenda

mentu ekonomicznego lub technicznego17. Ustawodawca przewidzia bowiem, e podany postp wie si
z koniecznoci poniesienia okrelonych wydatkw, a spodziewane efekty zazwyczaj pojawiaj si w odlegym czasie od poczynionych na kosztw18. W tym kontekcie, postp powinien by rozumiany jako prba
wykreowania nowych zasad postpowania w sytuacji, gdy zasad takich nie ma, bd takich, ktre istniej,
ale rozwj ten uniemoliwiaj19. Konieczne wydaje si bowiem zastrzeenie, e prawo karne skarbowe w tym
zakresie nie tylko chroni okrelone dobra, stoi na stray realizacji obowizkw wynikajcych z przepisw
podatkowych, celnych, prawa dewizowego, organizacji gier i zakadw wzajemnych, ale rwnie wskazuje,
e bez powicenia okrelonych dbr, czyli wprowadzenia kontratypizacji pewnych zachowa, rozwj gospodarczy byby hamowany i zachodziby wolniej20. Dziki temu, mog zaistnie wszelkie przejawy innowacyjnoci, ktre jeli wypeniaj przesanki wskazane w ustawie, nie bd wizay si z poniesieniem odpowiedzialnoci karnej. Problem ten jest szczeglnie doniosy wrd niektrych bran funkcjonujcych na
rynku, zwaszcza tych, ktre wi si z technologi, informatyk i innych z nimi zwizanych. Jak wskazuje
si w literaturze, innowacyjno jest oglnie podana wrd podejmujcych dziaania nowatorskie wiadczy o tym moe szereg nagrd, jakie s przyznawane za prowadzenie dziaalnoci w sposb innowacyjny,
z czego przykadowo mona wskaza nagrody: Lider innowacji czy Czowiek sukcesu21.
Kontratyp dozwolonego ryzyka nowatorstwa na gruncie kks ma zastosowanie jedynie w stosunku do
czynw zabronionych wypeniajcych znamiona przestpstw skarbowych22. Jak stanowi art. 53 2 kks,
przestpstwo skarbowe to czyn zabroniony przez kodeks pod grob kary grzywny w stawkach dziennych,
kary ograniczenia wolnoci lub kary pozbawienia wolnoci. Za jego spoeczna szkodliwo musi by wiksza ni znikoma, zgodnie z treci art. 1 2 kks.
Ryzyko nowatorstwa przewidziane na gruncie koRyzyko nowatorstwa przewidziane na
deksu karnego skarbowego moe dotyczy jedynie eksgruncie kodeksu karnego skarbowego
perymentu ekonomicznego lub technicznego, zgodnie
z art. 20 5 kks. Podstaw podejmowania dziaania nomoe dotyczy jedynie eksperymentu
watorskiego jest spodziewana korzy jak mona odekonomicznego lub technicznego,
nie z jego przeprowadzenia, ktra musi mie istotne
znaczenie gospodarcze. Ponadto, oczekiwana korzy
zgodnie z art. 20 5 kks.
oraz celowo i sposb przeprowadzenia eksperymentu musz by uzasadnione ze wzgldu na aktualny stan
wiedzy. W pierwszej kolejnoci naley zatem podkreli, e podejmujcy dziaanie w warunkach kontratypu musi dziaa w cile okrelonym celu przeprowadzenia eksperymentu technicznego lub ekonomicznego i ta motywacja doprowadza go do przekroczenia
poziomu ryzyka dopuszczalnego powszechnie23. Dlatego, eksperyment powinien stanowi dziaanie planowane zarwno pod wzgldem sposobu jego przeprowadzenia, jak i skutkw, jakie maj powsta w jego wyniku ma zatem stanowi swego rodzaju potwierdzenie lub negacj przyjtych zaoe24. Ponadto, dziaanie
w okrelonym celu zdradza rwnie motywacj podmiotu podejmujcego dziaanie, jego sfer woluntarystyczn oraz intencjonaln 25. W tym zakresie istniej rozbiene pogldy na to, czy sprawcy towarzyszy zamiar przy przeprowadzaniu eksperymentu, czy moe dziaa on jednak bez zamiaru. W literaturze podnosi
17 F. Prusak, Rozdzia I..., s. 34.
18 S. Baniak, Prawo karne skarbowe, Warszawa 2009, s. 87.
19 Ibidem, s. 88.
20 I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 120.
21 I. Zduski, I. Zgoliski, Ibidem, s. 121.
22 S. Miszkiewicz, Wykroczenia skarbowe [w:] Wybrane zagadnienia prawa karnego skarbowego, Szczytno 2013, s. 46.
23 G. abuda, Komentarz do art. 20 kks [w:] Kodeks karny skarbowy. Komentarz Lex 2. Wydanie, Warszawa 2012, s. 333-334.
24 I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 118.
25 Ibidem, s. 122.

Aleksandra Godek

si rwnie, e zamiarem nie moe by objte dziaanie polegajce w rzeczywistoci na naraeniu na niebezpieczestwo lub naruszenie dobra prawnego26. Jednake, gdyby osoba podejmujca inicjatyw nowatorsk
nie dziaaa z zamiarem, to naleaoby przyj, e nie przystpiaby do niego w ogle. Dlatego, naley przyj, e przeprowadzajcy eksperyment musi przynajmniej godzi si z moliwoci powstania negatywnych
skutkw, bo w odmiennej sytuacji odmwiby podjcia si tego przedsiwzicia27.
Cel wyraajcy si w determinacji podjcia dziaa w warunkach kontratypowych musi rwnie obejmowa spodziewane korzyci. Konieczne jest jednak zastrzeenie, e nie mog one by rozpatrywane jedynie
w kategoriach cile materialnych28. Cho brakuje w tym zakresie konkretnie okrelonych ogranicze, wydaje si uzasadnione stwierdzenie, e musz mie charakter gospodarczy29 i powinny mie istotne znaczenie. W tym kontekcie naley uzna, e spodziewane korzyci nie musz obejmowa wycznie zyskw bdcych bezporednim efektem podjcia nowatorskiego dziaania, czy te zmniejszenia wydatkw jako jego
skutku. Wydaje si, e bd to rwnie wszelkie sytuacje, ktre gospodarczo i rynkowo jedynie porednio
mog wpywa na finansowe wyniki podmiotu dziaZasadniczo, kwestia korzyci sprowadza
ajcego w ramach kontratypu. Przykadowo wskaza
si do ustalenia, e prawdopodobiestwo
mona przyspieszenie kontaktw z kontrahentami, co
przekada si na zadowolenie z transkacji i inicjowanie
ich uzyskania jest wiksze od potencjalnej
kolejnych. Ponadto, mona uzna, e rodzaje oczekiszkody, jaka moe powsta w toku
wanych korzyci mog odpowiada konkretnemu rodzajowi moliwego do przeprowadzenia eksperymenprzeprowadzanego eksperymentu
tu30. Zasadniczo, kwestia korzyci sprowadza si do
ustalenia, e prawdopodobiestwo ich uzyskania jest
wiksze od potencjalnej szkody, jaka moe powsta w toku przeprowadzanego eksperymentu31. Ocena tego
prawdopodobiestwa powinna podlega ocenie specjalistw dziedziny, ktrej dotyczy32.
W ramach kontratypu dokonywana jest legalizacja eksperymentu, nie za zachowania prowadzcego
do jego realizacji jego istot jest zatem wyczenie bezprawnoci w stosunku do dziaania bdcego eksperymentem, nie za zachowania eksperymentalnie ryzykownego33. Prowadzi to do wniosku, e nie kade
zachowanie moe by uznane za ekperyment nowatorski. Nie jest bowiem wystarczajce obarczenie duym
ryzkiem dokonywanej transakcji lub podejmowanego dziaania, jak i nie jest uzasadnione, aby nowatorstwo
dziaania ocenia z perspektywy dorobku nauk przyrodniczych34. Sam eksperyment ma zosta przeprowadzony lege artis, czyli zgodnie z aktualnym stanem wiedzy oraz przy zapewnieniu regu ostronoci majcych minimalizowa ryzyko wystpienia negatywnych skutkw35. Owe reguy zmniejszajce moliwo
wystpienia szkody, stworzone w zwizku z przeprowadzanym eksperymentem, maj szczeglny charakter,
za sam dokonujcy powinien kierowa si reguami ostronoci obowizujcymi w codziennym yciu36.
Ponadto, powinien on kontrolowa przebieg caego eksperymentu, w granicach moliwoci zapobiega
wystpowaniu potencjalnych szkd, przewidywa skutki podejmowanego przez siebie dziaania, bowiem
26 A. Zoll, Kodeks karny cz oglna. Komentarz, Krakw 2012, s. 522.
27 I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 122.
28 F. Prusak, Kodeks karny skarbowy. Komentarz Tom I, Krakw 2006, s. 309.
29 G. abuda, op. cit., s. 333.
30 Ibidem, s. 333-334.
31 F. Prusak, Komentarz, s. 309.
32 S. Baniak, op. cit., s. 88.
33 L. Wilk, J. Zagrodnik, Kodeks karny skarbowy. Komentarz, Warszawa 2007, s. 104.
34 I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 118.
35 S. Baniak, op. cit., s. 87.
36 S. Baniak, op. cit., s. 88.

10

Kontratypy w prawie karnym skarbowym analiza obowizujcej regulacji oraz postulaty de lege ferenda

przeprowadzenie eksperymentu w sposb niewiadomy bdzie w rezultacie skutkowa pocigniciem do


odpowiedzialnoci karnej37.
Wydaje si, e znajomo aktualnego stanu wiedzy wymaganego na potrzeby oceny dziaania kontratypowego naley rozumie moliwie szeroko, co odpowiadaoby jednoczenie mnogoci sytuacji gospodarczych. Zdefiniowa go mona jako dostpne w sposb obiektywny dla specjalistw danej dziedziny, informacje dotyczce teoretycznych aspektw przeprowadzonych dotychczas bada i ich wynikw, zarwno
pozytywnych, jak i tych nieudanych38. Jednake, w doktrynie znany jest rwnie odmienny pogld, ktry aktualny stan wiedzy sprowadza do racjonalnoci procesu decyzyjnego, podjcia decyzji optymalnej39.
Pomijajc definicyjne rozbienoci, najwaniejsze wydaje si wskazanie, e aktualny stan wiedzy stanowi
w rzeczywistoci odwoanie si do innych dziedzin nauki, ktre maj wpyw na gospodark. Przykadowo
mona wskaza ekonomi, a zwaszcza ekonomi eksperymentaln, zajmujc si przeprowadzaniem eksperymentw ekonomicznych w kontrolowanych warunkach40.
Majc na uwadze powysze, konieczne wydaje si poczynienie zastrzeenia dotyczcego sytuacji, w krej
przeprowadzajcy eksperyment nie posiada aktualnego stanu wiedzy niezbdnego do wypenienia kryteriw dziaania w warunkach kontratypowych. Gdyby stan wiedzy posiadany przez eksperymentatora odbiega od tego obiektywnie przyjtego za aktualny i na jego podstawie mona byoby unikn szkody wynikej
z braku wiedzy, to o odpowiedzialnoci karnej bdzie przesdza moliwo jej opanowania. Nie bdzie
mona zastosowa kontratypu i sprawca zostanie pocignity do odpowiedzialnoci karnej, jeeli dokadajc stara mg on uzupeni wiedz, ktra miecia si w zakresie jego kwalifikacji41. Zatem, naley przede
wszystkim uwypukli wymg wysokich kwalifikacji i merytoryki w stosunku do osoby przeprowadzajcej
eksperyment, jej bogatego dowiadczenia, umiejtnoci planowania i podejmowania racjonalnych decyzji42.
Jednake w sytuacji, gdy wiedza obiektywnie konieczna do prawidowej oceny opacalnoci przeprowadzenia eksperymentu i ustalenia moliwoci jego dokonania jest specjalistyczna i eksperymentator nie moe
uzupeni brakw merytorycznych z tego powodu, naley uzna, e odpowiedzialnoci karnej nie poniesie.
Majc na uwadze dokonan analiz, przede wszystkim naley podkreli, e istot podejmowania innowacyjnych dziaa jest dokonanie i zbadanie dotychczas nieznanych obszarw dziaalnoci gospodarczej,
poznania ich funkcjonowania. Taka sytuacja moe mie miejsce wtedy, gdy obowizujce regulacje nie odpowiadaj obecnej sytuacji gospodarczej i istnieje konieczno ich zmiany, tym samym zapewniajc bardziej
adekwatne zasady i reguy postpowania odnoszce si do gospodarczej rzeczywistoci43.

3.

Dozwolone ryzyko nowatorskie a przykadowe regulacje prawa podatkowego


propozycje zastosowania art. 20 2 kks w zw. z art. 27 1 kk.

Moliwoci zastosowania kontratypu dozwolonego ryzyka nowatorskiego mona szuka w bogactwie przepisw, do ktrych odnosz si blankietowe przepisy karnoskarbowe w szczeglnoci regulacje prawnopodatkowe. Przykadowo mona wskaza system ewidencyjny, ktry spenia kryteria nowatorstwa, ale jednoczenie w ramach norm prawa podatkowego jest nierzetelny i poza warunkami kontratypu wypeniaby
znamiona przestpstwa skarbowego nierzetelnego prowadzenia ksig stypizowanego w art. 61 1 kks44.
Innym przykadem mogoby by prowadzenie w sposb eksperymentalny podatkowej ksigi przychodw
37 I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 123.
38 K. Buchaa, A. Zoll, Kodeks karny cz oglna. Komentarz, Warszawa 1998, s. 255.
39 F. Orowicz, Ryzyko gospodarcze a prawo karne, Nowe Prawo 1968 nr 3, s. 364.
40 Zob. szerzej I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 123-124.
41 Ibidem, s. 126.
42 Ibidem, s. 127.
43 I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 125.
44 L. Wilk, op. cit., s. 69.

11

Aleksandra Godek

i rozchodw, a take sporzdzanej w ten sposb rachunkowoci jednostki45.


W nieco odmienny sposb, ale zmierzajcy w podobnym kierunku w istocie swych rozwaa, mona
podda analizie przepisy ustaw szczegowego prawa podatkowego. Na samym pocztku naley wskaza,
e zgodnie z art. 86 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.46 ordynacja podatkowa, podatnicy obowizani do
prowadzenia ksig podatkowych przechowuj ksigi i zwizane z ich prowadzeniem dokumenty do czasu
upywu okresu przedawnienia zobowizania podatkowego, chyba e ustawy podatkowe stanowi inaczej.
Przepis ten nie wskazuje w jaki sposb powinna nastpi archiwizacja dokumentw, wprowadzajc tylko
jedno formalne ograniczenie termin piciu lat, jako minimalny wymagany okres archiwizacji. Wskazany
przepis zosta doprecyzowany art. 112 i art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarw i usug47, zgodnie z ktrymi podatnicy s obowizani przechowywa ewidencje prowadzone dla celw
rozliczania podatku oraz wszystkie dokumenty, w szczeglnoci faktury, zwizane z tym rozliczaniem do
czasu upywu terminu przedawnienia zobowizania podatkowego; przechowuj: wystawione przez siebie
lub w swoim imieniu faktury, w tym faktury wystawione ponownie, otrzymane faktury, w tym faktury wystawione ponownie w podziale na okresy rozliczeniowe, w sposb zapewniajcy atwe ich odszukanie oraz
autentyczno pochodzenia, integralno treci i czytelno tych faktur od momentu ich wystawienia lub
otrzymania do czasu upywu przedawnienia zobowizania
podatkowego. Przepis art. 112a ust. 3 omawianej ustawy
Przepis nie wskazuje w jaki sposb powinna
wprost wskazuje na moliwo przechowywania dokumentacji
w formie elektronicznej, w sposb umoliwiajcy
nastpi archiwizacja dokumentw,
organowi podatkowemu lub organowi kontroli skarbowej,
wprowadzajc tylko jedno formalne
za pomoc rodkw elektronicznych, dostp do nich on-line. W takim przypadku bez wtpienia naley przyj, e
ograniczenie termin piciu lat, jako
podatnicy maj moliwo przechowywania faktur w forminimalny wymagany okres archiwizacji.
mie tradycyjnej, papierowej oraz elektronicznej przy zapewnieniu wymogw stawianych przez ustaw takiemu
systemowi archiwizacji. Stanowisko to potwierdza rwnie
praktyka organw podatkowych48. W tak okrelonych przez prawodawc oraz praktyk warunkach ciko
o moliwo wykazania nowatorskiego dziaania w zakresie kontratypu na gruncie podatku od towarw
i usug w omawianym zakresie.
Inaczej jednak przedstawia si sytuacja na gruncie podatkw dochodowych: od osb fizycznych i od osb
prawnych49. Wobec braku przepisw konkretyzujcych obowizek archiwizacji analogicznie do regulacji na
gruncie ustawy o podatku od towarw i usug, za dziaanie w warunkach kontratypu dozwolonego ryzka
nowatorskiego naleaoby uzna elektroniczn archiwizacj prowadzon przez podatnikw. Takie podejcie
stanowioby przede wszystkim dziaanie uzasadnione ekonomicznie, minimalizujce koszty, uatwiajce
szybsze korzystanie z przechowywanych dokumentw. Jednake z powodu braku przepisw zezwalajcych
na takie podejcie naley liczy si z ryzykiem zakwestionowania tego dziaania przez organy podatkowe,
moliwoci wadliwego przeprowadzenia archiwizacji, czy utraty dokumentw. Zatem, w konkretnym przypadku mona byoby uzna takie postpowanie za dokonywane w warunkach wyczajcych bezprawno
czynu polegajcego na nierzetelnym prowadzeniu ksig.

45 I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 121.


46 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 tj.).
47 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarw i usug (Dz.U. Nr 177, poz. 1054 tj.).
48 Przykadowo mona wskaza interpretacj indywidualn Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 21.01.2015 r.,
sygn. IPPP3/443-1206/14-2/MC, interpretacj indywidualn Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 06.03.2015 r., sygn.
IBPP3/4512-27/15/MN, czy interpretacj indywidualn Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn.
ILPP4/443-504/12-2/EWW; dostpne on-line na stronie: http://sip.mf.gov.pl/sip/.
49 Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osb fizycznych (Dz.U. z 2012 r. poz. 361 tj.); ustawa z dnia z dnia 15
lutego 1992 r. o podatku od osb prawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 851 tj.).

12

Kontratypy w prawie karnym skarbowym analiza obowizujcej regulacji oraz postulaty de lege ferenda

4.

Stan wyszej koniecznoci brakujcy kontratyp w kodeksie karnym skarbowym.

Poczynione powyej rozwaania naley pogbi o te, dotyczce pominicia przez ustawodawc kontratypu
stanu wyszej koniecznoci w kodeksie karnym skarbowym oraz, oglnie, rezygnacji ustawodawcy z penej
recepcji na grunt omawianej ustawy kontratypw uregulowanych w kodeksie karnym, a zwaszcza kontratypu stanu wyszej koniecznoci. Problem ten poruszany szeroko w doktrynie, stanowi gwnie przedmiot
krytyki50. Naley przyzna racj, e specyfika prawa karnego skarbowego uzasadnia wyczenie niektrych
kontratypw z zastosowania na gruncie kodeksu karnego skarbowego51. Jednake nie wydaje si, aby z ca
pewnoci na gruncie realiw norm karnoskarbowych, mona byo wykluczy moliwo powstania okolicznoci uzasadniajcych podjcie dziaania w stanie wyszej koniecznoci i wanie ten kontratyp zasuguje na to, aby powici mu nieco wicej uwagi.
Znane jest w doktrynie stanowisko, ktre rozwaania kieruje ku ocenie, czy regulacja prawa karnego
skarbowego jest objta kontratypizacj pozakodeksow52. Odmienny sposb postpowania w przypadku
zdarzenia, w ktrym ziciyby si warunki stanu wyszej koniecznoci, a wobec braku odpowiedniej regulacji prawnej nie byoby moliwoci skorzystania z niej, polegaby na przejciu na klauzul znikomej szkodliwoci spoecznej czynu53. Zatem, brak tej konkretnej regulacji prowadzi w rzeczywistoci do omijania tego
problemu i szukania obej, ktre nie byoby potrzebne i zgodnie z liter prawa umoliwiaoby uchylenie
bezprawnoci, gdy byoby to normatywnie uzasadnione. Przykadowo mona w tym zakresie wskaza sytuacj nieuiszczania publicznoprawnych obcie przez dyrektorw szpitali, ktrzy w ten sposb chcieli
zapewni wolne rodki na zakup lekw54. Opisana sytuacja wskazuje, e poruszana problematyka i potrzeba
istnienia takiej regulacji nie jest jedynie teoretycznym dyskursem, ale rzeczywistym problemem, w ktrym
dochodzi do konfliktu pomidzy publicznym interesem finansowym a wartociami uznawanymi za fundamentalne55. Podobnych sytuacji mona wskaza wicej, jak choby kwestia niezapacenia podatkw w celu
dokonania wypaty wynagrodzenia pracownikom56.
W tym kontekcie, warto przytoczy fragment uzasadnienia projektu kodeksu karnego skarbowego,
w ktrym stwierdzono, e brak stanu wyszej koniecznoci nic w rzeczywistoci nie zmienia, skoro uznaje si win w znaczeniu normatywnym jedn z jej przesanek jest konieczno zachowania zgodnego
z prawem57. W tym miejscu trzeba podkreli, e stan wyszej koniecznoci uregulowany zosta zarwno
na gruncie prawa karnego, jak i prawa wykrocze. Dlatego pozostaje nieuzasadnione, aby w obrbie systemu norm o podobnym charakterze, a odmiennych przedmiotach ochrony, wprowadza tak daleko idce
rnicowanie, ktre bdzie skutkowa koniecznoci poszukiwania innej podstawy do wyczenia odpowiedzialnoci karnoskarbowej58. Ponadto, na szczegln uwag zasuguje dynamizm zmian zachodzcych
w przepisach, zwaszcza podatkowych oraz ich charakter, ktry w istocie opiera si na konflikcie interesw
podmiotw wystpujcych w stosunkach prawnopodatkowych59.

50 Zob. szerzej I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 114; L. Wilk, J. Zagrodnik, op. cit, s. 59; G. Bogdan, op. cit., s. 66-73.
51 Czego przykadem jest brak recepcji kontratypu obrony koniecznej na gruncie kodeksu karnego skarbowego, nie budzce
jednak wikszych wtpliwoci co do susznoci takiego rozwizania; por. L. Wilk, op. cit., s. 67.
52 G. Bogdan, Zasady odpowiedzialnoci za przestpstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe [w:] Kodeks karny skarbowy po dziesiciu latach obowizywania ocena i perspektywy zmian pod red. Z. Siwika, Wrocaw 2010, s. 48.
53 L. Wilk, J. Zagrodnik, Komentarz..., s. 104.
54 A. Bartosiewicz, R. Kubacki, Leksykon prawa karnego skarbowego, Wrocaw 2005, s. 62.
55 L. Wilk, J. Zagrodnik, Prawo karne..., s. 59.
56 I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 116. Zob. rwnie wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1999 r., sygn. TK 2/98,
OTK 1999, nr 3, poz. 38, a w szczeglnoci stan faktyczny zaistniaej sprawy.
57 L. Wilk, J. Zagrodnik, op. cit., s. 60.
58 Ibidem, s. 61.
59 I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 118.

13

Aleksandra Godek

5.

Kontratypizacja na gruncie prawa karnego skarbowego postulaty de lege ferenda.

Problematyk kontratypw w prawie karnym skarbowym w zasadzie mona byoby sprowadzi do rozwaa dotyczcych zasadnoci ich nadmiernej redukcji i wprowadzenia jedynie jednego ich typu do kks60. Za
suszne naley uzna stanowisko, i recepcja chocia jednego kontratypu wskazuje niezbicie, e jego istnienie na gruncie prawa karnego skarbowego jest uzasadnione i nie jest bezprzedmiotowe61. Takie podejcie
wydaje si szczeglnie uzasadnione ze wzgldu na potencjaln moliwo zagroenia interesw finansowych
pastwa ze wzgldu na kolizj z innymi dobrami prawnie chronionymi62. W tym kontekcie trzeba podkreli, e specyfika prawa karnego skarbowego dotyczy wanie szczeglnych dbr prawem chronionych
i w tym zakresie powinny by one chronione rwnie w sposb przyjty na gruncie prawa karnego63. Warto
jednake zauway, e ustawodawca uzasadniajc projekt kodeksu karnego skarbowego wprost wskaza, e
pozostawienie kontratypu obrony koniecznej oraz stanu wyszej koniecznoci nie znajduje uzasadnienia
w odniesieniu do spraw karnoskarbowych64. Stanowiska wyraane przez przedstawicieli doktryny s jednak
odmienne od wskazanego powyej i opowiadaj si raczej za rozszerzeniem okolicznoci kontratypowych
niewtpliwa skdind specyfika regulacji karnoskarbowej nie pozbawia generalnie racji bytu w obejmowanym przez siebie zakresie samej idei kontratypizacji65.
Znany jest rwnie w doktrynie pogld, e nie byoby wykluczone, aby w prawie karnym skarbowym
zastosowanie znalaz kontratyp dziaania w ramach uprawnie lub obowizkw66. Jednake, problematyka
ta rozpatrywana jest jedynie marginalnie.
Majc na uwadze poczynione rozwaania naley wskaza kilka nastpujcych uwag: nie budzi wtpliwoci, e w prawie karnym skarbowym nie znalazby zastosowania recypowany na jego grunt kontratyp
obrony koniecznej. Jednake, na jego gruncie powinien zosta uregulowany kontratyp stanu wyszej koniecznoci, ale jego tre w porwnaniu do tej z kodeksu karnego powinna zosta zmodyfikowana w sposb
uwzgldniajcy specyfik tego prawa. Jest to szczeglnie uzasadnione z uwagi na to, e w prawie karnym
skarbowym nieunikniony jest stay konflikt pomidzy interesem pastwa a interesem przedsibiorcy, podatnika, oglnie obywatela. Doktryna dostarcza rwnie moliwych przykadw uregulowania tej kwestii67.
Ponadto, z uwagi na specyfik i cechy szczeglne regulacji karnoskarbowej, powinny zosta rozwaone inne
rozwizania kontratypowe, odpowiadajce wyjtkowoci rozwiza przewidzianych w ramach prawa karnego skarbowego.

6.

Uwagi kocowe

Podsumowujc, dokonana analiza wskazuje na to, e kodeks karny skarbowy nie do koca stanowi wyczerpujc regulacj, ktra odpowiadaaby potrzebom wynikajcym z obecnych dziaa w zakresie prowadzenia
dziaalnoci i gospodarczego funkcjonowania. Z jednej strony, jedyny kontratyp unormowany na gruncie
prawa karnego skarbowego dozwolonego ryzyka nowatorskiego, co do zasady stanowi pewne odzwier60 Ibidem, s. 65.
61 L. Wilk, op. cit., s. 65-66.
62 Ibidem, s. 66.
63 G. Bogdan, op. cit., s. 68.
64 L. Wilk, J. Zagrodnik, Prawo karne..., s. 56.
65 L. Wilk, J. Zagrodnik, Prawo karne..., s. 58.
66 M. Baszczyk, Rozdzia VIII. Wyczenie odpowiedzialnoci karnej skarbowej [w:] Kodeks karny skarbowy, Warszawa 2011, s. 62.
67 Przytoczy mona propozycj wysunit przez I. Zduskiego i I. Zgoliskiego, wedug ktrych stan wyszej koniecznoci jako
kontratyp na gruncie kodeksu karnego skarbowego mgby brzmie nastpujco: nie popenia przestpstwa, kto unika opodatkowania bd uchyla si od naoonych obowizkw celnych bd podatkowych w celu uchylenia bezporedniego niebezpieczestwa
grocego yciu lub zdrowiu czowieka, lub innemu istotnemu dobru chronionemu prawem, jeeli niebezpieczestwa nie mona
inaczej unikn, a dobro powicone przedstawia warto nisz od ratowanego; I. Zduski, I. Zgoliski, op. cit., s. 117.

14

Kontratypy w prawie karnym skarbowym analiza obowizujcej regulacji oraz postulaty de lege ferenda

ciedlenie specyfiki przepisw tej dziedziny, wskazujc na konieczno zapewnienia moliwoci wprowadzania innowacyjnych dziaa w przedsibiorczych inicjatywach. Tym samym jest nie tylko regulacj chronic
interesy Skarbu Pastwa i jednostek samorzdu terytorialnego, ale jednoczenie moe stanowi swojego
rodzaju impuls, bodziec, do podejmowania nowych rozwiza ekonomicznych i technologicznych.
Mimo wszystko pozytywnie naley oceni brak kontratypu obrony koniecznej w obecnej regulacji karnoskarbowej. Niewtpliwie instytucja ta swoim charakterem w zdecydowany sposb stoi w sprzecznoci do
specyficznego charakteru norm prawa karnego skarbowego68. W szczeglnoci naley zauway, e fundamentalnym problemem przy zastosowaniu tego kontratypu byaby moliwo przypisania pastwu, ktre
chronioby swj interes finansowy, przesanki dokonania bezprawnego zamachu69.
Jednake z drugiej strony, naleaoby uzna za niezasadny brak recepcji innych kontratypw, jak stan
wyszej koniecznoci. Jak zostao wykazane, prawo karne skarbowe poprzez swoje swoiste regulacje wcale
nie wyklucza moliwoci ich stosowania, a wrcz przeciwnie mona wskaza przypadki, w ktrych znalazyby one bezporednie zastosowanie. Ponadto, nie mona wykluczy sytuacji, w ktrych rne kontratypy
pozostawaby ze sob w zbiegu i tak naprawd jedynie taka ich czna kwalifikacja stanowiaby peen obraz
zaistniaego zdarzenia i przesdziaby o niepodleganiu odpowiedzialnoci karnej70.
Z uwagi na powysze, warto byoby rozway wprowadzenie do kodeksu karnego skarbowego innych
kontratypw. W tym zakresie mona zaproponowa dwojakie rozwizanie: recepcja kontratypw uregulowanych w powszechnym prawie karnym lub wypracowanie innych okolicznoci wyczajcych bezprawno, ktre wprost wynikayby ze specyfiki przepisw karnoskarbowych. Ustawodawca nie powinien zapomina, e pomimo tego, i prawo karne skarbowe ma chroni interesy finansowe Skarbu Pastwa oraz
jednostek samorzdu terytorialnego, to jednak musi bra pod uwag uzasadnione interesy obywateli, aby
stymulowa ich nowatorskie dziaania, a tym samym rozwj. Konieczne jest bowiem, aby pamita, e zawsze moe doj do konfliktu dbr wymuszajcego szacowanie nie tyle opacalnoci dziaania, ile zwyczajnego zachowania si po ludzku nie zwaajc na konsekwencje. Nie mona wykluczy takich sytuacji zaistnie mog zawsze tam, gdzie pastwo w sposb szczeglnie dokadny i wnikliwy nadzoruje dziaalno
okrelonych podmiotw, jak szpitali czy podmiotw o podobnym charakterze.
Gwn konkluzj powinna by zatem jedna uwaga cho z jednej strony specyfika norm prawa karnego
skarbowego nie stoi w sprzecznoci z ide kontratypizacji, wrcz przeciwnie, obejmuje rodzajowo sytuacje,
ktre mona byoby przypisa owej instytucji, to jednak stosowanie kontratypw w tej dziedzinie nie jest tak
bezsporne, jak w powszechnym prawie karnym71.

68 L. Wilk, op. cit., s. 67.


69 G. Bogdan, Rola kontratypw..., s. 71.
70 L. Wilk, J. Zagrodnik, Kodeks karny..., s. 104.
71 G. Bogdan, Rola kontratypw..., s. 66.

15

Aleksandra Godek

STRESZCZENIE
Praca stanowi analiz przepisw kodeksu karnego skarbowego pod ktem okolicznoci wyczajcych bezprawno. Artyku stanowi rozwaania dotyczce jedynego kontratypu uregulowanego na gruncie kodeksu karnego skarbowego kontratypu dozwolonego ryzyka nowatorstwa eksperymentu ekonomicznego lub
technicznego, wskazujc jaka jest jego istota oraz moliwe paszczyzny praktycznego zastosowania. Ponadto, poruszona zostaa problematyka braku uregulowania w omawianej ustawie innych kontratypw oraz
wskazanie w tym zakresie postulatw de lege ferenda.

SUMMARY

JUSTIFICATION IN THE POLISH PENAL FISCAL LAW ANALYSIS OF THE LAW IN FORCE AND
POSTULATES DE LEGE FERENDA
The paper is an analysis of the Polish Penal Fiscal Code provisions in the light of circumstances precluding
unlawfulness. The article is a consideration on the only justification regulated in Polish Penal Fiscal Code
the authorized risk of innovation in economic or technical experiment. It indicates its legal core and its
potential modes of application. Furthermore, it discusses the problem of lack of other justifications in the
statute and presents postulates de lege ferenda in that regard.

16

Micha Kiedrzynek Uniwersytet Wrocawski


doktorant w Zakadzie Prawa Administracyjnego na wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocawskiego. Czynny
uczestnik wielu konferencji naukowych oraz autor publikacji z zakresu
prawa. Zainteresowania naukowe obejmuj materialne prawo administracyjne, prawo medyczne oraz prawo ochrony rodowiska.

Wstrzymanie dziaalnoci posiadacza odpadw przez wojewdzkiego


inspektora ochrony rodowiska na podstawie przepisw ustawy o odpadach
Ochrona rodowiska naturalnego naley do zada pastwa, ktre zostay wymienione na gruncie przepisw
konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W celu realizacji tych przepisw zostao uchwalonych szereg ustaw,
skadajcych si na prawny system ochrony rodowiska. Wymaga podkrelenia, e ,,system prawa ochrony
rodowiska w swoim zaoeniu jest zupeny, a akty prawne wchodzce w jego skad powinny si uzupenia. Dlatego rodki prawne wprowadzone w jednym akcie prawnym nie musz by powtarzane w innym1.
Najwaniejszym aktem spord nich jest ustawa prawo ochrony rodowiska2. W literaturze wskazuje si, e
,,ustawa Prawo ochrony rodowiska niewtpliwie ma po pierwsze charakter ustawy oglnej. Szczeglne
znaczenie maj jej przepisy o charakterze oglnym, tzn. zawierajce normy prawne majce zastosowanie do
regulacji stosunkw prawnych opartych w pierwszym rzdzie na przepisach innych ustaw3. Prawo ochrony rodowiska uzupeniane jest szeregiem innych aktw prawnych. Jednym z nich jest ustawa o odpadach
z 2012 roku, ktra zastpia wczeniej obowizujcy akt prawny pod tym samym tytuem4. Z zaoenia powinna ona uregulowa caociowo kwesti gospodarki odpadami w myl zasad zrwnowaonego rozwoju5.
Jednak ustawodawca, na mocy szeregu innych aktw prawnych o charakterze szczeglnym reguluje kwestie
dotyczce odpadw opakowaniowych, odpadw wydobywczych, atomowych, baterii i akumulatorw czy te
odpadw zwizanych z wycofywaniem pojazdw z ruchu.
Zgodnie z art. 1 u.o. ustawa okrela rodki suce ochronie rodowiska, ycia i zdrowia ludzi zapobiegajce i zmniejszajce negatywny wpyw na rodowisko oraz zdrowie ludzi wynikajcy z wytworzenia odpadw i gospodarowania nimi oraz ograniczajce oglne skutki uytkowania zasobw i poprawiajce efektywno takiego uytkowania. W celu efektywnej ochrony wskazanych w przepisie wartoci, ustawodawca
wyposay w szereg kompetencji poszczeglne organy. Jednym z rozwiza, jakie ustawodawca zawar na
gruncie art. 32 u.o. jest moliwo wstrzymania dziaalnoci posiadacza odpadw. Przepisy tego artykuu
upowaniaj wojewdzkiego inspektora ochrony rodowiska, po stwierdzeniu naruszenia wybranych przepisw ustawy, do wydania decyzji, na mocy ktrej moe on wstrzyma dziaalno posiadacza odpadw.
1 K. Gruszecki Prawo ochrony rodowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s.714 i nast.
2 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony rodowiska, (Dz. U. 2013, poz. 1232 z pn. zm.); w dalszych czciach niniejszej publikacji akt prawny bdzie okrelany skrtem p.o..
3 M. Grski [w:] M Grski (red.) Prawo ochrony rodowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 10 i nast.
4 Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, (Dz. U z 2013 poz. 21 z pn. zm.), w dalszych czciach niniejszej publikacji akt
prawny bdzie okrelany skrtem u.o.
5 Konstytucja wprowadza take narzdzia dla ustalenia warunkw ochrony rodowiska zasad zrwnowaonego rozwoju (sustainable development). Procesu integrujcego dziaania polityczne, gospodarcze i spoeczne przy zachowaniu rwnowagi przyrodniczej oraz trwaoci podstawowych procesw przyrodniczych, w celu zagwarantowania moliwoci zaspokajania podstawowych
potrzeb poszczeglnych spoecznoci lub obywateli zarwno wspczesnego pokolenia, jak i przyszych pokole, W. Pywaczewski,
S. Buczyski, Gospodarka odpadami. Problematyka prawna i ekokryminologiczna (red.) W. Pywaczewski, S. Buczyski, Olsztyn
2013, s. 8.

17

Micha Kiedrzynek

W omawianym przypadku wojewdzki inspektor ochrony rodowiska wystpuje w charakterze policji administracyjnej6. Jest to kompetencja, dziki ktrej ingerencja organu w funkcjonowanie posiadacza odpadu
moe mie daleko idce skutki.
Tematem niniejszego opracowania bdzie przedstawienie instytucji wstrzymania dziaalnoci posiadacza odpadw w drodze decyzji wojewdzkiego inspektora ochrony rodowiska. Celem rozwaa bdzie
wskazanie zalet oraz wad obecnych uregulowa we wskazanym wyej zakresie. Wrd celw analizy wskaza naley take prb sformuowania ewentualnych postulatw reformy lub konserwacji wybranych przepisw i rozwiza prawnych.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.o., wojewdzki inspektor ochrony rodowiska moe, w drodze decyzji, kierujc
si stopniem zagroenia dla rodowiska, ycia lub zdrowia ludzi, wstrzyma dziaalno posiadacza odpadw w przypadku naruszenia: 1) hierarchii sposobw postpowania z odpadami, polegajcego na niewysegregowaniu odpadw nadajcych si do odzysku spord odpadw przeznaczonych do unieszkodliwienia,
wbrew art. 18 ust. 7; 2) zakazu dotyczcego postpowania z odpadami niebezpiecznymi, o ktrych mowa
w art. 21; 3) zakazw okrelonych w art. 23 ust. 2, 4) obowizku okrelonego w art. 27 ust. 2; 5) wymaga
dotyczcych eksploatacji instalacji lub urzdze do przetwarzania odpadw, o ktrych mowa w art. 29 ust. 2;
6) zakazu przetwarzania odpadw poza instalacjami lub urzdzeniami, o ktrym mowa w art. 30 ust. 1. Powyszy przepis wskazuje na naruszenia, w przypadku ktrych moe doj do wstrzymania dziaalnoci posiadacza odpadw, ze wzgldu na naruszenie materialnych obowizkw posiadacza odpadw7. Pierwszym
z narusze dotyczy niedopenienia obowizku segregacji odpadw. Drugie z narusze dotyczy mieszania
i rozcieczania odpadw niebezpiecznych. Trzecim rodzajem narusze jest naruszenie zakazu zbierania
poza miejscem wytworzenia szczeglnych rodzajw odpadw lub zbierania tych odpadw bez uzyskania
wymaganej w ustawie decyzji waciwego marszaka wojewdztwa. Kolejnym z obowizkw, wymienionym
w art. 32 ust. 1 u.o. jest obowizek przekazania wykonania obowizku gospodarowania odpadami innemu
podmiotowi, ktry spenia warunki dotyczce prowadzenia takiej dziaalnoci. Podstawy wydania decyzji
przez wojewdzkiego inspektora ochrony rodowiska zostay wic precyzyjnie okrelone. Powyszy przepis
stanowi obok kar pieninych i odpowiedzialnoci za wykroczenie jeden z rodzajw odpowiedzialnoci
za naruszenie przepisw ustawy o odpadach. Omawiajc przepis art. 32 ust. 1 u.o. naley zwrci uwag, e
wstrzymana moe by dziaalno jedynie posiadacza odpadw, w rozumieniu ustawy o odpadach8. Niekoniecznie musi to by podmiot wytwarzajcy odpady.
Kolejne zagadnienie, na ktre naley zwrci uwag analizujc przepisy dotyczce wstrzymywania dziaalnoci posiadacza odpadw jest kwestia przesanek wstrzymania. Ustawodawca wskazuje, e inspektor
ochrony rodowiska, wydajc decyzj o wstrzymaniu dziaalnoci posiadacza odpadw powinien bra pod
uwag stopie zagroenia. Zagroenie w tym przypadku jest to pojcie nieostre, za ocena stopnia zagroenia naley do wojewdzkiego inspektora ochrony rodowiska. Okrelona w tym przepisie przestrze jest
znana naukom prawnym jako sfera uznania administracyjnego. Pod tym pojciem w nauce prawa administracyjnego rozumie si ,,celowe, ekonomiczne i techniczne konieczne pozostawienie luzu decyzyjnego,
ktry po prostu uatwia wydawanie aktw administracyjnych i uruchamia biec wyobrani decydenta
(...) Uznanie tworzy pewn przestrze, w ktrej dochodz do gosu take elementy pozaprawne: interpretacja stanw faktycznych, interpretacja ich natury i okolicznoci towarzyszcych tym stanom. Przestrze
uznaniowa polega na dopuszczeniu mylenia i wartociowania, oceny i subiektywnego odbioru realiw, na
6 Przez policj administracyjn rozumie mona cao interwencji administracji zmierzajcych do narzucenia swobodnej
dziaalnoci jednostek dyscypliny wymaganej przez ycie w spoeczestwie. Policja ma raczej charakter prewencyjny. Jej gwnym
celem jest regulacja tych zada, ktre maj znaczenie publiczne, a zwaszcza znaczenie dla spokoju, bezpieczestwa i zdrowotnoci
publicznej. W ocenie stopnia aktywnoci dziaania policja jest raczej reakcj ni akcj. Narzucenie rygorw powinno si cechowa
bezwzgldn obiektywnoci J. Bo, Prawo administracyjne, Wrocaw 2010, s. 199.
7 Wicej na temat materialnych oraz formalnych obowizkw posiadacza odpadw w: M. Grski (red.) Prawo ochrony rodowiska, Warszawa 2014, s. 318-319.
8 Artyku 3 ust. 1 pkt 17 u.o. rozumie si przez to wytwrc odpadw lub osob fizyczn, osob prawn oraz jednostk organizacyjn nieposiadajc osobowoci prawnej bdce w posiadaniu odpadw; domniemywa si, e wadajcy powierzchni ziemi jest
posiadaczem odpadw znajdujcych si na nieruchomoci.

18

Wstrzymanie dziaalnoci posiadacza odpadw przez wojewdzkiego inspektora ochrony rodowiska

wolnoci samodzielnego podjcia decyzji9. Pomimo e instytucja uznania administracyjnego jest znana zarwno doktrynie jak i praktyce, w tym konkretnym przypadku naley oceni j negatywnie. W przypadku
przepisw z zakresu ochrony rodowiska, w tym gospodarki odpadami, moliwe jest daleko idce okrelenie
poszczeglnych stanw faktycznych i stopni zagroenia w zwizku z naruszeniem przepisw ustawy. Luz
decyzyjny powinien dotyczy tylko kwestii, ktrych w aden sposb, przy obecnym stanie wiedzy z zakresu
nauk przyrodniczych i technicznych przewidzie nie mona. Nie wydaje si by zasadnym, aby pozostawi
w gestii uznania wojewdzkiego inspektora ochrony rodowiska zagadnienie stopnia zagroenia dla rodowiska w przypadku nieprawidowego przetwarzania odpadw czy te niesegregowania odpadw. W literaturze susznie wskazuje si, e ,,ustawodawca jednak nie doprecyzowa, co oznacza pojcie <<stopnia
zagroenia>>, co sprawia, e w praktyce WIO kieruje si uznanymi przez siebie kryteriami oceny tego
ryzyka10. O wiele lepszym rozwizaniem byoby upowanienie ministra waciwego do spraw ochrony rodowiska w kompetencj do wydania rozporzdzenia,
w ktrym okrelone byyby przypadki, w ktrych naruszenie przepisw przez posiadacza odpadw skutkowaNie wydaje si by zasadnym, aby pozostawi
oby wstrzymaniem dziaalnoci posiadacza odpadw.
w gestii uznania wojewdzkiego inspektora
Dziki temu sytuacja podmiotw posiadajcych odpady
byaby pewniejsza, z kolei dziaalno organu adminiochrony rodowiska zagadnienie stopnia
stracji publicznej nie byaby okrelana jako stronnicza
zagroenia dla rodowiska w przypadku
lub te nieuczciwa. Jednoczenie podkreli naley, e
wskazane byoby jednoczesne utrzymanie moliwoci
nieprawidowego przetwarzania odpadw
wstrzymania dziaalnoci posiadacza odpadw w oparczy te niesegregowania odpadw.
ciu o niedookrelone pojcie zagroenia interesu spoecznego11. Nie kade zagroenie dla rodowiska daje si
przewidzie, nie zawsze jeszcze nauki przyrodnicze czy
techniczne daj odpowied na pytanie dotyczce zagroe zwizanych z okrelon form gospodarowania
odpadami. Taka klauzula pozwoliaby na moliwo reakcji organu w takich ekstremalnych przypadkach.
Natomiast we wszystkich znanych nauce wariantach rozwoju przypadkw zwizanych z gospodarowaniem
odpadami, powinny by okrelone normy dotyczce tego, kiedy dochodzi do takich dziaa podmiotu, e
niezbdne jest wstrzymanie jego dziaalnoci.
Jednym z zagadnie, jakie wymagaj poruszenia w zwizku z rozwaaniami na temat wstrzymywania
dziaalnoci posiadacza odpadw jest kwestia wszczcia postpowania w sprawie wydania stosownej decyzji
w tym zakresie. Zgodnie z art. 32 ust. 2 u.o. postpowanie w sprawie wydania decyzji, o ktrej mowa w ust.
1, wszczyna si z urzdu. W nauce prawa przyjmuje si, e postpowanie administracyjne moe by wszczte
z urzdu w sytuacji, gdy ,,organ dziaa z wasnej inicjatywy czy to na skutek wasnych informacji, czy to
kontroli wewntrznej albo z inicjatywy organu nadzoru; obowizek dziaania na podstawie przepisw prawa (art. 6 k.p.a., art. 120 o.p.) wyraa si rwnie w tym, e organ powinien dy do eliminowania przypadkw niepewnoci co do prawa lub obowizkw ustanawianych w drodze decyzji; poza tym prawo materialne
moe nakada obowizek wydania decyzji z urzdu bez oczekiwania na wniosek stron, bo wszelka przewleko byaby szkodliwa dla interesu publicznego12. Pojawia si wic kwestia tego, co powinna zrobi osoba,
ktra przez naruszanie przepisw, okrelonych w art. 32 ust. 1 u.o. doznaje szkody, a jedyn moliwoci
ochrony jej interesw jest wstrzymanie dziaalnoci posiadacza odpadw. Poniewa jest to postpowanie
9 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 209 i n.
10 . Budzyski, A. Mostowska, J. Wilczyska, Ustawa o odpadach. Komentarz. (red.) A. Mostowska, Warszawa 2014, s. 103.
11 (...) uwzgldniajc aspekty socjologiczne mona rozpocz proces wizania tak pojmowanego interesu ze sfer prawa. jeeli
bowiem przez organizm pastwowy powszechnie akceptuje wartoci i w efekcie z jego woli zostaj one uwzgldnione przez demokratycznego ustawodawc w prawie pozytywnym, to tym samym mona mwi o specyficznym, kwalifikowanym zespoleniu si
si psychologicznych i socjologicznych aspektw interesu. W takim ujciu interes to ju nie subiektywna, lecz obiektywna potrzeba
korzyci w postaci celu bdcego uznan wartoci. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008,
s. 13.
12 J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postpowanie administracyjne i sdowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 180.

19

Micha Kiedrzynek

wszczynane z urzdu, jedyn form ochrony swoich interesw jest instytucja skargi w sprawie indywidualnej. Zgodnie z art. 233 kodeksu postpowania administracyjnego skarga w sprawie indywidualnej, ktra
nie bya i nie jest przedmiotem postpowania administracyjnego, powoduje wszczcie postpowania, jeeli
zostaa zoona przez stron. Jeeli skarga taka pochodzi od innej osoby, moe spowodowa wszczcie postpowania administracyjnego z urzdu, chyba e przepisy wymagaj do wszczcia postpowania dania
strony13. Po wniesieniu powyszej skargi wojewdzki inspektor ochrony rodowiska bdzie zobowizany do
ustosunkowania si do niej. Taka skarga, jeeli bdzie zawieraa wskazanie naruszenia przepisw ustawy,
praktycznie obliguje organ administracji publicznej do przeprowadzenia kontroli u posiadacza odpadw
w celu zweryfikowania pozyskanych informacji. Kodeks postpowania administracyjnego przewiduje take
moliwo wszczcia postpowania z urzdu na danie podmiotu na prawach strony. W myl art. 31 2 organ administracji publicznej, uznajc danie organizacji spoecznej za uzasadnione, postanawia o wszczciu postpowania z urzdu lub o dopuszczeniu organizacji do udziau w postpowaniu. Na postanowienie
o odmowie wszczcia postpowania lub dopuszczenia do udziau w postpowaniu organizacji spoecznej
suy zaalenie. Dziki temu moliwy jest take udzia spoeczestwa w ochronie rodowiska. Do organizacji spoecznej moe te zwrci si o pomoc osoba, ktra przez nieprawidow gospodark odpadami doznaje uszczerbku. Wojewdzki inspektor ochrony rodowiska przeprowadza czynnoci kontrolne w oparciu
o przepisy ustawy o inspekcji ochrony rodowiska14 oraz ustawy o swobodzie dziaalnoci gospodarczej15.
Dziki powyszym instytucjom interes jednostki moe
by skutecznie chroniony, za ograniczenie wydawania
decyzji o wstrzymaniu dziaalnoci posiadacza odpadw
Na postanowienie o odmowie wszczcia
chroni z kolei samego posiadacza przez niedajcymi si
wykluczy prbami utrudniania mu przez konkurencj
postpowania lub dopuszczenia do
prowadzenia dziaalnoci. Z uwagi na powysze kwestie
udziau w postpowaniu organizacji
w tej materii ustawodawca przyj rozwizanie zasugujce
na aprobat.
spoecznej suy zaalenie.
W toku rozwaa nad instytucj wstrzymania dziaalnoci posiadacza odpadw w zakresie gospodarowania
odpadami naley zwrci uwag na tre art. 32 ust. 3,
4 oraz 5 u.o. W myl art. 32 ust. 3 u.o., w przypadkach okrelonych w ust. 1, na wniosek posiadacza odpadw, wojewdzki inspektor ochrony rodowiska moe, w drodze postanowienia, okreli termin usunicia
stwierdzonych nieprawidowoci, zawieszajc na ten czas postpowanie. Termin nie moe by duszy ni
rok od dnia dorczenia postanowienia. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 4 w razie nieusunicia nieprawidowoci w terminie okrelonym na podstawie ust. 3, wojewdzki inspektor ochrony rodowiska wstrzyma,
w drodze decyzji, dziaalno posiadacza odpadw w zakresie, o ktrym mowa w ust. 1, zwizan z gospodarowaniem odpadami. Tre przytoczonych wyej przepisw nie nastrcza wikszych problemw interpretacyjnych s one czytelne i dobrze sformuowane. Oba przepisy naley oceni pozytywnie, gdy
pozwalaj ugodowe rozstrzygnicia w tego typu sprawach i jednoczesne ograniczenie zakresu ingerencji
organu administracji publicznej w funkcjonowanie posiadacza odpadw. Bez wtpienia o wiksze problemy
pojawiaj si w przypadku stosowania art. 32 ust. 5 u.o. Zgodnie z przepisami zawartymi w tym ustpie
w decyzji o wstrzymaniu dziaalnoci okrela si termin wstrzymania dziaalnoci, uwzgldniajcy potrzeb
bezpiecznego dla rodowiska zaprzestania wykonywania dziaalnoci w sposb, o ktrym mowa w ust. 1.
Termin wstrzymania dziaalnoci nie moe by duszy ni rok od dnia dorczenia decyzji. Ustawodawca
w tym przepisie wskaza maksymalny okres, na jaki moe zosta wstrzymana dziaalno posiadacza odpadw w zakresie gospodarowania odpadami. Z literalnego brzmienia przytoczonego wczeniej przepisu wynika, e posiadacz odpadw w cigu roku, na okres ktrego zostanie wstrzymana jego dziaalno zwizana
13 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego, (Dz. U. z 2013 poz. 267) z pn. zm.; w dalszych
czciach niniejszej publikacji akt prawny bdzie okrelany skrtem k.p.a.
14 Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Pastwowej Inspekcji Ochrony rodowiska (Dz. U. z 2013, poz. 686).
15 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dziaalnoci gospodarczej (Dz. U. z 2015, poz. 584).

20

Wstrzymanie dziaalnoci posiadacza odpadw przez wojewdzkiego inspektora ochrony rodowiska

z gospodarowaniem odpadami, usunie stwierdzone przez wojewdzkiego inspektora ochrony rodowiska


naruszenia prawa. Prawodawca nie przewidzia jednak sytuacji, w ktrej posiadacz odpadw nie usun
stwierdzonych narusze i po upywie roku (czy te krtszego, okrelonego w decyzji interwau czasu), na
jaki wstrzymana zostaa dziaalno posiadacza odpadw, wznawia swoj dziaalno w zakresie gospodarowania odpadami. Trudno te wywnioskowa z treci przepisw, w jakiej formie powinno zakoczy si
wstrzymanie dziaalnoci posiadacza odpadw. Wobec powyszego susznym wydaje si wyraany pogld
w literaturze, wedug ktrego ,,jeli w myl art. 32 ust. 5 in fine wstrzymanie dziaalnoci moe trwa maksymalnie rok, tzn. e najpniej po roku stan wstrzymania dziaalnoci posiadacza odpadw powinien si
zakoczy. Brak jednak wskazania co do tego, w jaki sposb winno to nastpi, zwaszcza przy niewykonywaniu obowizku usunicia naruszenia przez adresata decyzji o wstrzymaniu dziaalnoci16.
Na uwag zasuguje take art. 32 ust. 6 u.o., zgodnie z ktrym po stwierdzeniu, e ustay przyczyny
wstrzymania dziaalnoci, wojewdzki inspektor ochrony rodowiska, na wniosek zainteresowanego, wyraa, w drodze decyzji, zgod na podjcie dziaalnoci. Przytoczony przepis stanowi kolejn moliwo zmniejszenia uciliwoci ingerencji wadz publicznych w dziaalno posiadacza odpadw poprzez wczeniejsz
moliwo podjcia na nowo dziaalnoci. Bez wtpienia i to rozwizanie winno zosta przyjte z aprobat.
Instytucja wstrzymania dziaalnoci posiadacza odpadw przez wojewdzkiego inspektora ochrony rodowiska jest jedn z form odpowiedzialnoci prawnej za naruszenie przepisw regulujcych postpowanie
z odpadami. Ma ona zastosowanie jedynie do niektrych typw narusze, ktre zostay wymienione w katalogu zawartym w art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach. Przepisy regulujce wstrzymanie dziaalnoci posiadacza odpadw zakadaj fakultatywno takiego rozstrzygnicia oraz, co nie mniej wane, dopuszczaj
moliwo wyznaczenia odpowiedniego terminu (nie wicej ni rok) do usunicie stwierdzonych przez inspektora narusze. Przyjty przez ustawodawc kierunek legislacji naley bez wtpienia oceni pozytywnie
zwaszcza w sytuacji, gdy prawo ulega czstym nowelizacjom. Jednak podczas prac legislacyjnych zostay
przeoczone pewne istotne kwestie. Istotnym niedopatrzeniem ustawodawcy jest moliwa sytuacja, w ktrej
posiadacz odpadw nie usuwa stwierdzonych narusze ustawy i po upywie okresu wskazanego w decyzji
wznawia dziaalno bez zmiany stanu faktycznego. Rwnie wydanie decyzji o wstrzymaniu dziaalnoci
posiadacza odpadw w odparciu o uznanie administracyjne nie powinno zasugiwa na aprobat.
Konstrukcja wstrzymania dziaalnoci przyjta przez ustawodawc w u.o. powinna jednak inspirowa
do zmian podobnych rozwiza w innych ustawach. Przykadem takiej regulacji s przepisy prawa farmaceutycznego, regulujce wstrzymanie obrotu i wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktw leczniczych, na mocy ktrych w oparciu jedynie o wasne uznanie inspektor farmaceutyczny moe wstrzyma obrt produktem leczniczym17. Biorc jednak pod uwag caoksztat rozwiza przyjtych przez ustawodawc
naley konstrukcj wstrzymania dziaalnoci posiadacza odpadw na gruncie u.o. oceni pozytywnie.

16 K. Karpus [w:] Ustawa o odpadach. Komentarz (red.) B. Rakoczy, Warszawa 2013, s. 106-107.
17 Ustawa z dnia 6 wrzenia 2011 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. 2013, Nr 45, poz. 271).

21

Micha Kiedrzynek

STRESZCZENIE
Ochrona rodowiska naley do najwaniejszych zada pastwa, ktre zostay okrelone na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym celu na gruncie rnych ustaw prawodawca wskaza szereg rozwiza
zmierzajcych do ochrony rodowiska naturalnego. Jednym z nich jest wstrzymanie dziaalnoci posiadacza
odpadw w oparciu o przepisy ustawy o odpadach. Przepisy regulujce to rozwizanie przewiduj moliwo wyznaczenia terminu do zaprzestania dziaalnoci naruszajcej ustaw, okrelenie okresu, na jaki
dziaalno jest wstrzymywana oraz moliwo jego skrcenia, jeeli posiadacz usun stan niezgodnoci
z prawem. Rozwizania te naley przyj z aprobat. Natomiast kwestie dotyczce przesanek wstrzymania
dziaalnoci, okrelenie konsekwencji nie usunicia brakw stanowi kwesti, ktr ustawodawca powinien
uregulowa. Niemniej jednak cao rozwiza naley oceni pozytywnie, za sposb legislacji powinien
by inspiracj do zmian na gruncie innych aktw prawnych.

SUMMARY

CESSATION OF ACTIVITY OF THE WASTE HOLDER BY THE VOIVODSHIP


ENVIRONMENTAL PROTECTION INSPECTOR PURSUANT TO THE
PROVISIONS OF THE WASTE STATUTE
Environmental protection is one of the most important duties of the state that have been identified on the
basis of the Polish Constitution. For this purpose, on the basis of various laws, the legislature identified
a number of solutions aimed at protecting the environment. One is to stop the operations of the waste holder
pursuant to the provisions of the Ustawa o odpadach (the Waste Statute). The rules governing this solution
provide for the possibility to set a date for the cessation of infringing the law, to determine the period for
which the activity is suspended and the possibility of shortening it, if the holder has removed state of illegality. Yet, the issues concerning necessary conditions for cessation of activity and determining the consequences of failure to remedy the deficiencies are matters that the legislature should regulate. However, all solutions
should be assessed positively, the mode of legislation should be an inspiration for changes of other legal acts.

22

Witold Maecki Uniwersytet Wrocawski


doktorant w Zakadzie Publicznego Prawa Gospodarczego na Wydziale
Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocawskiego. Autor
publikacji w jzykach polskim, angielskim i rosyjskim oraz wystpie
w jzykach polskim, rosyjskim i chiskim na oglnopolskich i midzynarodowych konferencjach naukowych. Uczestnik stypendiw i programw naukowych w szkoach wyszych w Federacji Rosyjskiej, Chiskiej
Republice Ludowej oraz Republice Chiskiej (Tajwan).

Charakter prawny umowy o wykonywanie dziaalnoci na terytorium


priorytetowego rozwoju spoeczno-ekonomicznego instrumentu wsparcia
rozwoju przedsibiorczoci na peryferiach Federacji Rosyjskiej

1.

Wprowadzenie

Zadania pastwa s wspczenie w rosncym stopniu realizowane przy uyciu niewadczych form dziaania1. Zastosowanie form tych wydaje si szczeglnie waciwe w odniesieniu do zada, ktrych skuteczna
realizacja wie si nierozerwalnie z urzeczywistnianiem indywidualnych interesw przez poszczeglne
jednostki, warunkujcym rwnoczesn realizacj interesu spoecznego rol pastwa jest za kreowanie
bodcw i tworzenie prawnych ram dla efektywnej dziaalnoci jednostek. Do zada takich zaliczy niewtpliwie wypada prowadzenie polityki rozwoju kraju, osiganego wskutek korzystnych zmian w pooeniu
jednostek i grup spoecznych.
Zagadnieniom wspierania i kreowania przez pastwo rozwoju spoeczno-gospodarczego szczeglne
znaczenie przypisa naley w odniesieniu do okolicznoci, w ktrych rozwj nie jest efektywnie osigany
samoistnym dziaaniem jednostek. Problem ten nader czsto wystpuje w odniesieniu do peryferyjnych
regionw pastw, pozbawionych zarwno rozwinitej infrastruktury spoecznej i technicznej, jak i silnych
zwizkw z wiodcymi w kraju orodkami gospodarczymi, naukowymi i kulturalnymi. Jest on a nadto widoczny w najwikszym pod wzgldem wielkoci terytorium pastwie wiata Federacji Rosyjskiej, w ktrej
dysproporcja rozwojowa midzy zachodni a poudniow, rodkow i wschodni czci kraju ma znaczne
rozmiary2.
W celu wsparcia rozwoju obszarw pooonych na peryferiach kraju w grudniu 2014 r. uchwalono ustaw
o terytoriach priorytetowego rozwoju spoeczno-ekonomicznego w Federacji Rosyjskiej (dalej: terytoriach
priorytetowego rozwoju)3. Wiodcy instrument prawny wsparcia dziaalnoci gospodarczej prowadzonej na
terytoriach tych stanowi umowa o wykonywanie dziaalnoci (ros. sogaszenije o osuszczestwlienii diejatielnosti), na podstawie ktrej przedsibiorca, zobowizujc si do wykonywania dziaalnoci i podejmowania
1 . . , - [w:] . . (red.),
, 2009, s. 133-134.
2 Np. wskaniki innowacyjnej dziaalnoci organizacji gospodarczych dziaajcych na terytorium Centralnego, Pnocno-Zachodniego i Nadwoaskiego Okrgu Federalnego przewyszaj znacznie wskaniki dla terytoriw Poudniowego, Pnocnokaukaskiego, Uralskiego, Syberyjskiego i Dalekowschodniego Okrgu Federalnego, por. tabela 21.4
( ), . - , Federalna Suba Statystyki Pastwowej, 2014 r.
3 Ustawa federalna z dnia 29 grudnia 2014 r., nr 473-.

23

Witold Maecki

inwestycji, jest uprawniony do korzystania z szerokiego katalogu mechanizmw wsparcia gwarantowanych przez ustaw. Ksztat objtej ustaw konstrukcji prawnej typowego dla prawa prywatnego instrumentu umowy, w analizowanym przypadku wykorzystanego jednak w gwnej mierze dla realizacji interesu
spoecznego, wywouje zasadnicze wtpliwoci co do charakteru prawnego umowy o wykonywanie dziaalnoci, wymagajcych rozwaenia zarwno na gruncie publiczno-, jak i prywatnoprawnym. Z uwagi na
krtki okres funkcjonowania umowy o wykonywanie dziaalnoci w rosyjskim systemie prawnym (ustawa
o terytoriach priorytetowego rozwoju wesza w ycie dnia 30 marca 2015 r.) oraz brak wypowiedzi doktryny i orzecznictwa niniejsze opracowanie bdzie mie na celu zasygnalizowanie podstawowych kierunkw
analiz zmierzajcych do rozstrzygnicia, czy umowie o wykonywanie dziaalnoci na terytorium priorytetowego rozwoju przypisa przyjdzie charakter cywilnoprawny, implikujcy stosowanie do wynikajcych
z niej stosunkw prawnych przepisw kodeksu cywilnego, czy raczej naley odnie j do doktrynalnych
konstruktw umowy publicznoprawnej lub umowy administracyjnoprawnej.

2.

Zarys statusu prawnego terytoriw priorytetowego rozwoju i prawnych uwarunkowa


wykonywania na nich dziaalnoci gospodarczej

Projekt ustawy o terytoriach priorytetowego rozwoju przygotowany zosta w celu wsparcia przedsibiorczoci i zwikszenia liczby inwestycji w peryferyjnym Dalekowschodnim Okrgu Federalnym4. W toku
prac legislacyjnych dopuszczono jednak moliwo tworzenia terytoriw priorytetowego rozwoju rwnie
w innych okrgach federalnych, zastrzegajc przy tym w art. 35 ust. 1 ustawy, e w cigu trzech lat od dnia
wejcia w ycie ustawy terytoria mog powstawa wycznie w Dalekowschodnim Okrgu Federalnym oraz
w niektrych tzw. monomiastach (ros. monogorodach)5. Definicja legalna terytorium priorytetowego rozwoju zawarta zostaa w art. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z ktrym stanowi ono cz terytorium podmiotu Federacji Rosyjskiej (...), na ktrej zgodnie z decyzj Rzdu Federacji Rosyjskiej zosta ustanowiony szczeglny
prawny reim wykonywania dziaalnoci przedsibiorczej i innej, w celu stworzenia preferencyjnych warunkw dla pozyskania inwestycji, zapewnienia przyspieszonego rozwoju spoeczno-ekonomicznego i stworzenia korzystnych warunkw dla dziaalnoci yciowej ludnoci. Preferencyjnym warunkom wykonywania
dziaalnoci gospodarczej na terytoriach priorytetowego rozwoju przypisa naley dwojaki charakter s to
zarwno wiadczenia ze strony pastwa, jak i dyspensy oraz ulgi normatywne. Do wiadcze ze strony pastwa zaliczy naley m.in. zapewnienie przedsibiorcom moliwoci nabycia lub dzierawy gruntw wchodzcych w skad mienia pastwowego, niezbdnych dla wykonywania danej dziaalnoci (art. 14 ust. 2) oraz
zagwarantowanie dostpnoci usug fachowych, z ktrych korzystanie jest konieczne przy wykonywaniu
dziaalnoci m.in. usug prawniczych i rachunkowych (art. 8 ust. 1 pkt 4). Katalog dyspens i ulg normatywnych, zarysowany w art. 17 i ucilony w dalszych przepisach ustawy, obejmuje m.in. mniej surowe wymogi
podejmowania dziaalnoci gospodarczej w zakresie dziaalnoci leczniczej, owiatowej i rybowstwa, nisze stawki czynszu dzierawy gruntw wchodzcych w skad mienia pastwowego oraz szczeglne zasady
podlegania daninom publicznym (podatkom i cu).
Podmiotami uprawnionymi do korzystania z preferencyjnych warunkw wykonywania dziaalnoci gospodarczej s rezydenci terytoriw priorytetowego rozwoju, tj. zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy indywidualni przedsibiorcy lub osoby prawne bdce organizacjami handlowymi6, zarejestrowani na terytorium
priorytetowego rozwoju zgodnie z prawem Federacji Rosyjskiej (z wyjtkiem przedsibiorstw pastwowych
i komunalnych), ktrzy zawarli zgodnie z przepisami ustawy umow o wykonywanie dziaalnoci na tery4 . . , , .
nr 3/2014, s. 100.
5 Monomiasta to miasta, ktrych gospodarka jest uzaleniona od jednego zakadu gradoobrazujuszczej organizacii, tj. wedug definicji zawartej w art. 169 ustawy federalnej z dnia 26 padziernika 2002 r. (nr 127-) o niewypacalnoci (bankructwie)
osoby prawnej, ktrej liczba pracownikw stanowi co najmniej 25% pracujcej ludnoci danej miejscowoci.
6 Zgodnie z art. 50 rosyjskiego kodeksu cywilnego organizacj handlow jest osoba prawna, ktrej gwnym celem dziaalnoci
jest osiganie zysku.

24

Charakter prawny umowy o wykonywanie dziaalnoci na terytorium priorytetowego rozwoju spoeczno-ekonomicznego

torium priorytetowego rozwoju i s wpisani do rejestru rezydentw terytoriw priorytetowego rozwoju.


Podmiot ubiegajcy si o uzyskanie statusu rezydenta obowizany jest na podstawie art. 13 ust. 1 zoy
spce zarzdzajcej7 wniosek o zawarcie umowy o wykonywanie dziaalnoci. Rozpatrzywszy wniosek,
spka wydaje decyzj o moliwoci zawarcia umowy lub o odmowie zawarcia umowy, uzasadnion jedn
z przesanek ujtych w art. 13 ust. 7.
Strony i przedmiot umowy o wykonywanie dziaalnoci wskazane zostay w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy.
Umowa zawierana jest pomidzy spk zarzdzajc a podmiotem, w odniesieniu do ktrego wydano decyzj o moliwoci zawarcia umowy. Przez umow podmiot zobowizuje si wykonywa dziaalno okrelon w umowie i przeprowadzi wskazane w umowie inwestycje, za spka zarzdzajca zobowizuje si
podejmowa dziaania przewidziane ustaw, w tym umoliwi podmiotowi nabycie lub dzieraw gruntw,
jeli s one niezbdne dla wykonywania przedmiotowej dziaalnoci. Zgodnie z art. 13 ust. 10 ustawy w cigu trzech dni od zawarcia umowy spka zarzdzajca dokonuje wpisu podmiotu do rejestru rezydentw, co
na podstawie przywoanego uprzednio art. 2 pkt 2 dopenia przesanek niezbdnych do nabycia statusu
rezydenta terytorium priorytetowego rozwoju.

3.

Umowa o wykonywanie dziaalnoci wobec ustawodawstwa cywilnego

W pierwszej kolejnoci naley podda analizie zagadnienie potencjalnego cywilnoprawnego charakteru


umowy o wykonywanie dziaalnoci. Rozwaenie kwestii tej wymaga bdzie odniesienia w gwnej mierze do treci art. 1 i 2 kodeksu cywilnego8, okrelajcych podstawowe zasady ustawodawstwa cywilnego
i zakres stosunkw nim regulowanych. Ich analiza wykae niedopuszczalno klasyfikowania umowy
o wykonywanie dziaalnoci jako umowy cywilnoprawnej z uwagi na kryteria przedmiotu stosunku i metody regulacji.
W doktrynie zaznacza si, e rozbudowany art. 2 kodeksu cywilnego wskazuje na trzy grupy stosunkw regulowanych ustawodawstwem cywilnym stosunki majtkowe, zwizane z nimi osobiste stosunki
niemajtkowe oraz stosunki, ktrych przedmiot stanowi niezbywalne prawa i wolnoci czowieka oraz
inne wartoci niematerialne9. Wydaje si, e stosunkw wynikajcych z umowy o wykonywanie dziaalnoci nie sposb zaliczy do adnej ze wskazanych grup. Nie stanowi one stosunkw majtkowych,
tj. majcych za przedmiot wartoci majtkowe, moliwe do wyraenia w pienidzu10 zobowizania
stron umowy o wykonywanie dziaalnoci zostay bowiem ujte w art. 14 ust. 2 ustawy o terytoriach
priorytetowego rozwoju w sposb oglny i nieskonkretyzowany. Nie wydaje si moliwe ustalenie wartoci pieninej zarwno wykonywania dziaalnoci gospodarczej na terytorium priorytetowego rozwoju
(stanowicego przedmiot zobowizania rezydenta), jak i realizacji dziaa przewidzianych ustaw (stanowicej przedmiot zobowizania spki zarzdzajcej). Zaznaczy przy tym wypada, e jakkolwiek w peni
moliwe jest okrelenie wartoci pieninej wasnoci lub obligacyjnego prawa dzierawy gruntu, ktre
spka zarzdzajca na podstawie art. 14 ust. 2 obowizana jest zapewni rezydentowi, umowa przeniesienia wasnoci lub dzierawy gruntu jest zawierana pomidzy stronami odrbnie i kreuje stosunek
prawny formalnie niezaleny od stosunkw wynikajcych z umowy o wykonywanie dziaalnoci. Nie
wydaje si nadto budzi wtpliwoci, e stosunki wynikajce z umowy tej nie podlegaj zaliczeniu do
pozostaych dwch grup stosunkw regulowanych ustawodawstwem cywilnym, majcych za przedmiot
wartoci i prawa o charakterze osobistym.
7 Spka zarzdzajca terytorium to spka akcyjna zaoona przez Rzd Federacji Rosyjskiej w celu wykonywania funkcji zwizanych z zarzdzaniem terytorium priorytetowego rozwoju. Cao akcji w spce przysuguje Federacji Rosyjskiej (art. 2 pkt 5).
8 Ustawa federalna z dnia 30 listopada 1994 r., nr 51-.
9 . . , 2 [w:] . . , . . (red.),
, , 2004, pkt 2.
10 2 [w:] W.A. Jerszow, A.W. Sutiagin, A.N. Kajl,
, 2010, pkt 2; . . , op.cit., pkt 2.

25

Witold Maecki

Kontrowersje na tle cywilnoprawnego charakteru stosunkw wynikajcych z umowy o wykonywanie


dziaalnoci powsta mogyby na tle treci art. 2 ust. 1 zdanie czwarte, implikujcego ujmowanie w ramach
ustawodawstwa cywilnego stosunkw z udziaem podmiotw wykonujcych dziaalno przedsibiorcz
(priedprinimatielskuju diejatielnost)11. Dla ustalenia wpywu przywoanego przepisu na prawn kwalifikacj umowy o wykonywanie dziaalnoci niezbdne wydaje si rozstrzygnicie jego pozycji wobec norm ustanawiajcych trzy zasadnicze typy stosunkw regulowanych ustawodawstwem cywilnym. Uznajc za niedopuszczalne przydanie mu charakteru konstytutywnego kreujcego czwarty typ stosunkw regulowanych
ustawodawstwem cywilnym, przypisa naley mu charakter deklaratywny, uwydatniajcy przyjcie przez
ustawodawc rosyjskiego zasady jednoci prawa cywilnego, zgodnie z ktr stosunki zwizane z wykonywaniem dziaalnoci gospodarczej (przedsibiorczej) nie podlegaj regulacji w ramach odrbnego kompleksu
norm prawnych. Przyjcie konstytutywnego charakteru art. 2 ust. 1 zdanie czwarte i uznanie stosunkw
zwizanych z wykonywaniem dziaalnoci przedsibiorczej za czwarty typ stosunkw cywilnoprawnych
zaburzaoby niewtpliwie rozczno klasyfikacji trjdzielnej (stosunki zwizane z wykonywaniem dziaalnoci przedsibiorczej pozostawayby w obrbie stosunkw majtkowych oraz w wszym zakresie
zwizanych z nimi osobistych stosunkw niemajtkowych). Mogoby prowadzi rwnie do wysnucia
sprzecznego z zasadami i istot prawa cywilnego wniosku o cywilnoprawnym charakterze wszystkich stosunkw z udziaem podmiotw wykonujcych dziaalno przedsibiorcz, w tym stosunkw o charakterze
wadczym, czcych je z organami administracji publicznej. Zaznaczy wypada, e stanowisko o ujmowaniu stosunkw zwizanych z wykonywaniem dziaalnoci przedsibiorczej jako kompleksu w ramach trzech
zasadniczych typw stosunkw regulowanych ustawodawstwem cywilnym nie za samodzielnego typu
jest wyraane w doktrynie rosyjskiej12.
Oprcz aspektu przedmiotowego niedopuszczalno klasyfikowania umowy o wykonywanie dziaalnoci jako umowy cywilnoprawnej wydaje si uzasadnia rwnie brak zastosowania w konstrukcji prawnej
analizowanej umowy cywilnoprawnej metody regulacji. Zgodnie z art. 1 ust. 2 kodeksu cywilnego nabywanie i wykonywanie praw cywilnych przez osoby fizyczne i prawne powinno wynika z ich woli i nastpowa w celu realizacji ich interesw. W doktrynie wskazuje si, e realizowanie praw w swoim interesie
powinno by rozumiane szeroko, co w przypadku podmiotw publicznoprawnych pozwala uzna za swoje
interesy interesy spoeczestwa i pastwa, w analizowanym przypadku dotyczcych wspierania rozwoju
terytoriw peryferyjnych13. Zasadnicze wtpliwoci wydaje si jednak budzi zagadnienie nabywania przez
spk zarzdzajc wskutek umowy o wykonywanie dziaalnoci potencjalnych praw cywilnych z zastosowaniem zasady autonomii woli. Wyczenie stosowania zasady tej w odniesieniu do analizowanej umowy wydaje si wynika z administracyjnego w istocie trybu jej zawierania. Warunkiem zawarcia umowy
z podmiotem ubiegajcym si o status rezydenta jest wydanie na jego wniosek przez spk zarzdzajc
decyzji o moliwoci zawarcia umowy, w nastpstwie ktrej zgodnie z art. 13 ust. 9 ustawy spka jest
zobowizana zawrze umow o wykonywanie dziaalnoci w cigu dziesiciu dni roboczych od dnia wydania decyzji. Enumeratywne wyliczenie za w art. 13 ust. 7 przesanek wydania decyzji o odmowie zawarcia
umowy wyklucza swobod spki zarzdzajcej w zakresie zawarcia umowy z okrelonym podmiotem ubiegajcym si o status rezydenta. Obowizek zawarcia przez spk zarzdzajc umowy z kadym podmiotem, ktry speni wymogi ujte w przepisach ustawy, jest wic niewtpliwie sprzeczny z autonomi woli,
warunkujc nabywanie praw o charakterze cywilnym.

11 Zgodnie z powoanym przepisem dziaalnoci przedsibiorcz jest niezalena, wykonywana na wasne ryzyko dziaalno
majca na celu systematyczne osiganie zyskw z wykorzystywania majtku, sprzeday towarw, wykonywania robt lub usug
przez osoby zarejestrowane w tym charakterze zgodnie z przepisami prawa.
12 . . , 2 [w:] . E. , . . (red.), op.cit., pkt 3.
13 . . , 1 [w:] . E. , . . (red.), op.cit., pkt 3.

26

Charakter prawny umowy o wykonywanie dziaalnoci na terytorium priorytetowego rozwoju spoeczno-ekonomicznego

4.

Umowa o wykonywanie dziaalnoci wobec doktrynalnych konstruktw umowy


publicznoprawnej i umowy administracyjnoprawnej

Podanie w wtpliwo cywilnoprawnego charakteru umowy o wykonywanie dziaalnoci skania do analizy


jej konstrukcji prawnej w odniesieniu do typw umw wystpujcych na gruncie prawa publicznego. O ile
jednak kategoria umowy cywilnoprawnej ksztatowana jest przepisami kodeksu cywilnego, co pozwala
ustali jej cechy konstytutywne na podstawie przesanek normatywnych, o tyle typizacja umw na gruncie
prawa publicznego zostaa na gruncie rosyjskim dokonana wycznie w doktrynie, wobec czego refleksji
nad potencjalnie publicznoprawnym charakterem umowy o wykonywanie dziaalnoci przypisa wypadnie
walor raczej naukowy ni praktyczny. Refleksja ta, przyjmujc za punkt odniesienia kategorie umowy publicznoprawnej (ros. publiczno-prawowoj dogowor) i umowy administracyjnoprawnej (ros. administratiwno-prawowoj dogowor), powiedzie do ustalenia wykluczajcego moliwo uznania umowy o wykonywanie
dziaalnoci za umow publicznoprawn w rozumieniu prezentowanym wspczenie w nauce rosyjskiej
oraz dopuszczajcego moliwo uznania analizowanej umowy za umow administracyjnoprawn przy zastosowaniu materialnego kryterium klasyfikacji.
Godzi si dostrzec, e instytucja umowy ze swej istoty zakadajcej rwnorzdno i autonomiczno
stron w zakresie decyzji o nawizaniu stosunku umownego i okrelenia jego treci w niskim stopniu wpisuje si w natur prawa publicznego, na ktrego obszarze stosunki prawne pomidzy podmiotami wadzy
i administracji publicznej a podmiotami prywatnymi pozostajcymi poza strukturami wadzy i administracji oparte s co do zasady na jednostronnym i wadczym narzucaniu wzoru zachowania. Nie dziwi
wic, e umowa publicznoprawna w tradycyjnym rozumieniu prezentowanym przez doktryn rosyjsk dotyczy obszaru prawa publicznego obejmujcego relacje pomidzy podmiotami w obrbie sfery publicznej,
niepozostajcymi w stosunku podporzdkowania. J.A. Tichomirow proponuje podmiotowo-przedmiotow
kwalifikacj umw publicznoprawnych, zgodnie z ktr stronami umw takich mog by wycznie podmioty stosunkw publicznoprawnych dysponujce kompetencjami wadczymi (m.in. pastwa, organy pastwowe, jednostki samorzdu terytorialnego, organizacje midzynarodowe, niektre spki pastwowe),
za przedmiot umw stanowi powinny zagadnienia rzdzenia, zarzdzania i samoregulacji14. Umowy
publicznoprawne w przedstawionym rozumieniu maj na celu dookrelenie aspektw wykonywania kompetencji wadczych wobec jednostek, dokonywane pomidzy niepozostajcymi w stosunku zalenoci hierarchicznej podmiotami wadzy i administracji publicznej. Nie ulega wtpliwoci, e umowa o wykonywanie dziaalnoci nie spenia zarwno podmiotowej, jak i przedmiotowej przesanki kwalifikacji umowy
publicznoprawnej w przedstawionym rozumieniu.
Oprcz umowy publicznoprawnej na gruncie prawa publicznego wyrnia si w doktrynie rwnie
kategori umowy administracyjnoprawnej. Jakkolwiek z uwagi na bezsprzeczne klasyfikowanie prawa
administracyjnego jako gazi prawa publicznego uzasadnione byoby postrzeganie a priori umowy administracyjnoprawnej jako rodzaju umowy publicznoprawnej, ujcie doktrynalne umowy administracyjnoprawnej kae uzna j za typ umowy odrbny od umowy publicznoprawnej, co w perspektywie
terminologicznej wskazuje na niespjno wyodrbnienia obu kategorii. Kryteria klasyfikowania umowy
administracyjnoprawnej ujmowane s w nauce rosyjskiej w sposb zrnicowany. Wydaje si, e za reprezentatywne bdzie naleao uzna odniesienie si do kryterium materialnego i formalnego. Zgodnie
z kryterium formalnym za umow administracyjnoprawn naley uzna umow, w nastpstwie ktrej
pomidzy stronami powstaje stosunek administracyjnoprawny15. W przedstawionym ujciu jednostce-stronie umowy przysugiwa bdzie swoboda w zakresie nawizania stosunku administracyjnoprawnego
w drodze umownej, a niekiedy rwnie w zakresie okrelenia niektrych elementw jego treci, jednak po
zawarciu umowy i nawizaniu stosunku bdzie ona poddana wadczemu oddziaywaniu organu administracji. Majc na wzgldzie, e konstrukcja prawna umowy o wykonywanie dziaalnoci nie obejmuje
stosunkw administracyjnoprawnych powstajcych wskutek zawarcia umowy, zastosowanie kryterium
14 .. , , 1995, s. 184-185.
15 . . , ..., op.cit., [w:] . . (red.), ..., op.cit., s. 139.

27

Witold Maecki

formalnego nie pozwalaoby na przydanie umowie o wykonywanie dziaalnoci statusu umowy administracyjnoprawnej.
Wedug kryterium materialnego, przytoczonego m.in. przez L.A. Mickiewicza, decydujcy dla uznania umowy za administracyjnoprawn bdzie jej przedmiot, ujty jako stosunki z zakresu administracji
pastwowej skierowane na zewntrz systemu administracji pastwowej, tj. dotyczce publicznoprawnych
obowizkw lub uprawnie obywateli16. Wydaje si, e uprawnieniu do korzystania z preferencyjnych warunkw wykonywania dziaalnoci gospodarczej, zwizanemu z zawarciem umowy o wykonywanie dziaalnoci, przypisa wypadnie charakter publicznoprawny podmiotami zobowizanymi do realizacji uprawnienia bd bowiem podmioty administrujce (zarwno spka zarzdzajca, jak i m.in. organy podatkowe,
organy kompetentne w przedmiocie reglamentacji dziaalnoci gospodarczej w zakresie dziaalnoci leczniczej, owiatowej i rybowstwa), za ksztat i realizacja uprawnienia normowane s przepisami ustawy
o terytoriach priorytetowego rozwoju, ktre zaliczy naley do prawa publicznego. Zaznaczy przy tym wypada, e enumeratywne wyliczenie w art. 13 ust. 7 ustawy przesanek wydania decyzji o odmowie zawarcia
umowy wyklucza swobod spki zarzdzajcej w zakresie zawarcia umowy o wykonywanie dziaalnoci
z podmiotem ubiegajcym si o status rezydenta, kreujc przeto po stronie tego podmiotu roszczenie o wydanie decyzji i zawarcie umowy w przypadku spenienia wszystkich przepisanych prawem warunkw. Publicznoprawny charakter uprawnie wynikajcych z zawarcia umowy pozwoliby wic uzna umow o wykonywanie dziaalnoci za umow administracyjnoprawn, przy zaoeniu o rozstrzygajcym znaczeniu
materialnego kryterium wyodrbniania umw administracyjnoprawnych.

5.

Uwagi kocowe

Analiza konstrukcji prawnej umowy o wykonywanie dziaalnoci na terytorium priorytetowego rozwoju


spoeczno-ekonomicznego w kontekcie cech konstytutywnych umowy cywilnoprawnej, umowy publicznoprawnej i umowy administracyjnoprawnej nie pozwolia na jednoznaczne i niebudzce wtpliwoci okrelenie jej charakteru prawnego.
Przypisanie analizowanej umowie charakteru cywilnoprawnego naley uzna za niedopuszczalne wskutek niemonoci zaliczenia stosunkw prawnych powstajcych w nastpstwie zawarcia umowy do adnej
z grup stosunkw regulowanych ustawodawstwem cywilnym, ujtych w art. 2 kodeksu cywilnego, a take
fundamentaln niezgodno okrelonego przepisami ustawy o terytoriach priorytetowego rozwoju administracyjnoprawnego trybu zawarcia umowy z cywilnoprawn zasad autonomii woli stron, odzwierciedlon w art. 1 kodeksu cywilnego. Uczestnictwo w umowie podmiotu spoza struktur wadzy i administracji
publicznej oraz brak zwizku przedmiotu umowy z zagadnieniami rzdzenia i zarzdzania pastwem czyni
ponadto niemoliwym uznanie jej za umow publicznoprawn w tradycyjnym rozumieniu prezentowanym
w doktrynie rosyjskiej. Przypisanie umowie o wykonywanie dziaalnoci statusu umowy administracyjnoprawnej wydaje si za moliwe jedynie przy pominiciu kryterium formalnego i zastosowaniu kryterium materialnego, zasadzajcego si na rozstrzygajcym znaczeniu publicznoprawnej natury wynikajcych
z umowy o wykonywanie dziaalnoci uprawnie rezydenta terytorium priorytetowego rozwoju w zakresie
preferencyjnych warunkw wykonywania dziaalnoci gospodarczej.
Przedstawione w niniejszym opracowaniu wnioski nie pretenduj do miana decydujcych rozstrzygni w przedmiocie charakteru prawnego umowy o wykonywanie dziaalnoci uzna je raczej wypada
za sygnalizacj podstawowych kierunkw bada nad analizowanym zagadnieniem. Brak rozstrzygajcego charakteru wnioskw w pierwszym planie uwarunkowany jest nieistnieniem normatywnych ram dla
przyjtych za punkt odniesienia kategorii umowy publicznoprawnej i umowy administracyjnoprawnej
oraz zwizanym z tym odniesieniem si do wybranych kryteriw wyodrbniania tych umw wskazanych
w doktrynie. W drugim planie, wynika z nader wskiego pola referencji badawczej z uwagi na krtki
16 . . , , [w:] . . (red.), ..., op.cit., s. 172174.

28

Charakter prawny umowy o wykonywanie dziaalnoci na terytorium priorytetowego rozwoju spoeczno-ekonomicznego

okres funkcjonowania umowy w rosyjskim systemie prawnym brak jest wypowiedzi doktryny i orzecznictwa w odniesieniu do analizowanych zagadnie majcych za przedmiot przepisy ustawy o terytoriach
priorytetowego rozwoju. Wraz ze wzrostem wystpowania umowy o wykonywanie dziaalnoci w obrocie
prawnym i koniecznoci rozpatrywania sporw powstajcych na tle jej zawierania i stosowania spodziewa
naley si wypowiedzi uwzgldniajcych zarwno teoretyczny, jak i praktyczny kontekst funkcjonowania
umowy w systemie prawnym i gospodarczym.

29

Witold Maecki

STRESZCZENIE
Moc ustawy uchwalonej w grudniu 2014 r. w Federacji Rosyjskiej wprowadzono moliwo tworzenia terytoriw priorytetowego rozwoju spoeczno-ekonomicznego, w odniesieniu do ktrych ustanowiono preferencyjne warunki prowadzenia dziaalnoci gospodarczej, majce sprzyja wzrostowi liczby inwestycji
i oglnej poprawie sytuacji spoeczno-gospodarczej peryferyjnych regionw kraju. Przedsibiorcy zamierzajcy wykonywa dziaalno na terytoriach priorytetowego rozwoju mog ubiega si o zawarcie ze spk zarzdzajc terytorium umowy o wykonywanie dziaalnoci, na podstawie ktrej przysuguje im moliwo korzystania z szeregu instrumentw wsparcia ze strony pastwa.
Zagadnieniem wymagajcym rozwaenia wydaje si kwestia charakteru umowy o wykonywanie dziaalnoci. Uzna naley, e nie sposb przypisa jej charakteru cywilnoprawnego nie kreuje ona stosunkw
majtkowych pomidzy stronami, za procedura jej zawarcia nie wpisuje si w zasad autonomii woli stron.
Umowa niewtpliwie nie zalicza si te do kategorii umw publicznoprawnych w rozumieniu prezentowanym w nauce rosyjskiej. Moliwe jest za klasyfikowanie umowy o wykonywanie dziaalnoci jako umowy
administracyjnoprawnej w ujciu L.A. Mickiewicza jej przedmiotem s bowiem stosunki z zakresu administracji pastwowej skierowane na zewntrz systemu administracji pastwowej, dotyczce publicznoprawnych uprawnie obywateli.

SUMMARY

THE LEGAL NATURE OF THE AGREEMENT ON PERFORMING OPERATIONS ON THE TERRITORY


OF PRIORITY SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT A MEASURE OF SUPPORT FOR
DEVELOPMENT OF ENTREPRENEURSHIP ON THE OUTSKIRTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
The federal law of December 29, 2014 allowed to establish territories of priority socio-economic development
in the Russian Federation, for which preferential conditions for conducting economic activity were created,
in order to promote the investments growth and the overall improvement of the socio-economic situation
on the outskirts of the country. The entrepreneurs willing to conduct economic activity on the territory of
priority socio-economic development may apply to conclude an agreement on performing operations with
a managing company of the territory, under which they can use measures of state support.
The legal nature of the agreement on performing operations seems to be an issue worth considering. The
agreement should not be considered a civil law contract it does not create a property relations between the
parties and the procedure of concluding the agreement is not consistent with a principle of party autonomy.
The agreement undoubtedly does not have characteristics of a public law agreement within the meaning presented in Russian jurisprudence. It seems, however, possible to classify the agreement as an administrative
law agreement according to its notion presented by L.A. Mitskevich. The subject of the contract is a relation
in the field of public administration directed outside the administration, concerning citizens rights in the
scope of public law.

30

Tomasz Karol Cebula Uniwersytet Wrocawski


student IV roku prawa w roku akademickim 2015/2016 na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocawskiego; studiowa
take ekonomi. Przewodniczcy Koa Naukowego Historii Pastwa
i Prawa oraz czonek Koa Naukowego Prawa Finansowego Fiscus,
czynny uczestnik oglnopolskich oraz midzynarodowych konferencji
prawno-historycznych.

Dochody gmin wiejskich w II Rzeczypospolitej

1.

Pozycja ustrojowa gmin wiejskich w trakcie zaborw oraz po odzyskaniu


niepodlegoci

U podstaw organizacji pastwowoci polskiej w II Rzeczypospolitej leaa gmina. Ta najmniejsza jednostka samorzdu terytorialnego penia wane funkcje organizacyjne, funkcjonalne oraz ustrojowe. Podstawy
prawne dla istnienia gmin zawarte zostay w ustawie z dnia 17 marca 1921 r. konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej. Artyku 65 konstytucji stanowi midzy innymi, e dla celw administracyjnych Pastwo Polskie
podzielone bdzie w drodze ustawodawczej na wojewdztwa, powiaty i gminy miejskie i wiejskie ()1.
Gminy byy podstaw administracji publicznej i samorzdowoci. W II Rzeczpospolitej, pastwie o charakterze prowincjonalnym i agrarnym, szczeglne znaczenie zyskay gminy wiejskie. Ich organizacja oraz
ustrj musiay zosta dobrze i precyzyjnie okrelone, aby mogy w sposb skuteczny spenia swoje role.
Z tego powodu, krtko po okreleniu ustroju odrodzonego pastwa polskiego, zaistniaa pilna potrzeba
nadania im solidnego zaplecza finansowego. Zakres dziaania gmin, okrelony dla poszczeglnych zaborw
jeszcze przed uksztatowaniem si pastwa polskiego, ujty by oglnikowo. Dla ziem byego Krlestwa
Kongresowego regulowa je ukaz z 1864 r. (wraz z pniejszymi zmianami), natomiast dla wojewdztw
wschodnich rozporzdzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z 1919 roku. Cele gmin wiejskich
Galicji okrelaa ustawa gminna z 1866 r., a dla gmin byej dzielnicy pruskiej gminna ordynacja wiejska
z 1891 r. Do ich obowizkw naleao przede wszystkim sformuowane w sposb generalny zarzdzanie
swoimi sprawami, a take wsppraca z innymi organizacjami administracji publicznej. Z tak oglnikowo
zakrelonych kompetencji trudno mona byo wyobrazi sobie ich realne potrzeby finansowe. Faktyczne
funkcje oraz zakres dziaania gmin wiejskich w okresie przed odzyskaniem niepodlegoci wyksztaciy si
poprzez ich dziaalno, uchwalanie aktw miejscowych oraz wraz z administracyjn praktyk.
Odrodzenie Rzeczypospolitej nie przynioso wielu zmian w obowizkach wiejskich jednostek samorzdu terytorialnego. W zakres ich kompetencji wchodziy przede wszystkim opieka spoeczna; budowa i utrzymanie drg; opieka zdrowotna; zapewnienie bezpieczestwa publicznego; wreszcie utrzymanie aparatu
urzdniczego. rda dochodw gmin wiejskich ze wzgldu na ich charakter mona najoglniej podzieli na
wpywy z rde prywatno-prawnych (gwnie opaty zwizane z nieruchomociami) oraz wpywy z rde
publiczno-prawnych (w ich skad wchodziy szeroko pojte daniny publiczne). Mimo odmiennoci midzy
co najmniej trzema systemami skarbowoci pastwowych w czasie zaborw mona wyznaczy niektre
ich jednakowe cechy. Najwaniejszymi wsplnymi znamionami byy: ograniczenia pod wzgldem rodzaju
pobieranych danin publicznych oraz brak (lub niewielka ilo) limitw, jeli chodzi o ich wysoko2. Ko1 Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z1921r. Nr44, poz.267), art.65.
2 M. Jaroszyski, Gospodarka gmin wiejskich w Polsce na tle stanw finansw gminnych, Warszawa 1926, s.64-65.

31

Tomasz Karol Cebula

nieczne zmiany w co najmniej trzech odmiennych systemach skarbowych przyniosy pierwsze lata istnienia
odrodzonej Rzeczypospolitej.
Gminy wiejskie w II Rzeczypospolitej ju od samego pocztku istnienia pastwa napotykay due trudnoci finansowe, wynikajce gwnie ze zniszcze wojennych oraz niesprawnego jeszcze systemu danin
publicznych. Przez kilka lat po odrodzeniu w zej kondycji znajdoway si rwnie finanse centralne pastwa, co powodowao przejmowanie dochodw samorzdu na rzecz budetu pastwowego. Kompleksow
reform danin stanowicych dochody gmin wiejskich, szczeglnie w zakresie ich konstrukcji, wprowadzaa
ustawa o tymczasowym uregulowaniu finansw komunalnych z 11 sierpnia 1923 r.3. Zawarte w niej przepisy
okrelay cechy nowego systemu skarbowoci gminnej. Nowy system sta si zasadniczo jednakowy w caej
Rzeczpospolitej (oprcz wojewdztwa lskiego). Gwne rdo dochodw stanowiy dodatki do podatkw pastwowych tj. centralnych, zasilajcych budet pastwowy. Byy to podatki: gruntowy, przemysowy
i spoywczy. Granica ich poboru zostaa okrelona ustawowo (podobnie dla niektrych opat samoistnych).
Ponadto, ustawa o t.u.f.k. szczegowo okrelaa rodzaje danin (oraz ich grne stawki, najczciej wyraone
w procentach bd uamkach zwykych), jakich pobieranie naleao do kompetencji gminy. Tymczasowy
charakter ustawy (na ktry wprost wskazywaa jej nazwa) uzasadniony by brakiem jednolitego ksztatu
organizacji samorzdu terytorialnego w Polsce4.

2.

Dodatki do danin pastwowych (centralnych) zasilajce budety gmin wiejskich

Najwaniejszym rdem dochodw gmin wiejskich w II RP byy dodatki do podatkw pastwowych. Takie
rozwizanie stanowio realizacj zasady wsplnoci rde dochodw pastwa i samorzdu terytorialnego.
Artyku 2 pkt 1 ustawy stanowi: Od gruntw i budynkw, pooonych poza obszarem gmin miejskich,
mog by pobierane podatki komunalne tylko w postaci dodatkw do podatkw pastwowych od gruntw
i budynkw. Punkt 2 tego artykuu wprowadza wyjtek co do gruntw i budynkw nalecych do Pastwa w byej dzielnicy rosyjskiej Grunty te mog by obcione tylko samoistnymi podatkami w wysokoci kwot, ktrymi podobne grunty i budynki w ssiedztwie s obcione dodatkami do podatkw pastwowych. Wysoko dodatku do podatku gruntowego nie moga by wysza ni 40% stawki podatku w byej
dzielnicy pruskiej i rosyjskiej, a w Maopolsce nie moga przekroczy 60%. W wyjtkowych okolicznociach
normy te mogy zosta przekroczone o poow (za zgod wydziau powiatowego). Jak pisa Maurycy Jaroszyski, dodatek do podatku gruntowego stanowi z natury rzeczy () najwydatniejsze rdo dochodw
gminy wiejskiej5. Tego typu danina publiczna miaa charakter powszechny, co wpyno na efektywno jej
poboru. Kolejnym rodzajem dodatku do podatkw pastwowych, ktry zasila budet gminy, by dodatek
do podatku przemysowego. Zobowizane do poboru tej daniny powiatowe zwizki komunalne musiay
odstpi gminom 1/2 (lub 3/4 w byej Galicji) swoich wpyww z tego tytuu (art. 8 ust. 3b). Dodatek ten by
rdem mao znaczcym dla gmin wiejskich. Gminy posiaday take udzia we wpywach powiatowych
zwizkw komunalnych z dodatku do pastwowych podatkw spoywczych (w ustawie o t.u.f.k. zostay
zbiorczo okrelone jako podatek od spoycia, zuycia, wzgldnie produkcji). Wpywy z tego tytuu wynosiy 1/3 (w byym zaborze austriackim 2/3) jego wysokoci. Czci przypadajce na gmin dzielio si
wedug tzw. klucza ludnociowego. Artyku 10 pkt 4 ustawy mwi m.in., e sumy te rozdzielaj si midzy
gminy wiejskie do liczby mieszkacw gmin wiejskich do liczby mieszkacw powiatu z wyczeniem gmin
miejskich ()6. Wysoko rodkw, jakie gmina otrzymywaa z tego tytuu, zaleaa wiec od jej liczebnoci.
Mimo pozornie uniwersalnego charakteru tego rda, M. Jaroszyski zwraca uwag na fakt, e w praktyce

3 Ustawa z dnia 11 sierpnia 1923 r. o tymczasowem uregulowaniu finansw komunalnych (Dz. U. 1923 nr 94 poz. 7470. Dalej:
ustawa o t.u.f.k.).
4 A. W. Zawadzki, Finanse samorzdu terytorialnego w latach 19181939, Warszawa 1971, s. 43.
5 M. Jaroszyski, op. cit., s. 64, 87.
6 Ibidem, s. 64 i nast.

32

Dochody gmin wiejskich w II Rzeczypospolitej

ogranicza si ono do dodatku do monopolowej ceny spirytusu i wyrobw wdczanych7 (dodatek ten wynosi 30% pastwowego podatku od alkoholu, a 15% od innych przedmiotw). Artyku 11 ustawy okrela
ostatni dodatek do podatkw pastwowych, stanowicy dochd gmin wiejskich, ktry doczany by do
opaty pastwowej od patentw na wyrb i sprzeda trunkw, przetworw wdczanych i spirytusowych.

3.

Podatki o charakterze samoistnym, opaty administracyjne i pozostae

Budety gmin wiejskich zasilay take podatki samoistne niestanowice uzupenienia do danin pastwowych. Ustawa o t.u.f.k. wyliczajc ich rodzaje, zabraniaa zarazem powtrnego ich podwyszania. Punkt 2
artykuu 21 stanowi co nastpuje: rde, ktre s obcione podatkami wymienionymi w tej ustawie,
nie wolno ponownie obcia samoistnymi podatkami z wyczeniem podatkw, przeznaczonych na cile
okrelone inwestycyjne cele, pobieranych w wyjtkowych wypadkach przez oznaczony okres czasu (...).
Na najbardziej typowe podatki samoistne skaday si: podatek od kopal8; udziay w wysokoci poowy
opat pobieranych przez powiatowe zwizki komunalne od umw o przeniesienie wasnoci nieruchomoci9; podatek od zbytku mieszkaniowego; podatek od publicznych zabaw, rozrywek i widowisk10; podatek
od wykonywania prawa polowania11. Ustawa o t.u.f.k. zezwalaa na nakadanie jeszcze innych podatkw
samoistnych, rzadziej nakadanych i pobieranych na wsi, a mianowicie podatek hotelowy12; od zaprotestowanych weksli13; od spadkw i darowizn14; od plakatw, szyldw i anonsw15. W gminach wiejskich byych
dzielnic pruskiej i austriackiej istniaa ponadto moliwo opodatkowania lokali (analogicznie do takiej
opaty w miastach). Ze wzgldu na relacje panujce na wsi i prowincji, przydatno podatkw samoistnych
bya niska. Ich znaczenie i w ogle moliwo wystpienia np. daniny od kopal pozostawaa w cisej
zalenoci od terytorium, gdzie umiejscowiona bya dana gmina wiejska. Najwiksza skuteczno w ich
nakadaniu i ciganiu miaa miejsce w byym zaborze pruskim; o wiele mniejsza w byej Galicji i ziemiach
zaboru rosyjskiego. Ze wzgldu na specyfik wsi w Maopolsce i na wschodzie (czsto gminy jednowioskowe), podatki te czsto nie mogy zosta zastosowane. Rady gmin unikay nakadania ich z uwagi na
indywidualny charakter, jakim si cechoway16. Naoenie okrelonego podatku, ktry w efekcie obciyby
tylko jedn osob w gminie, nie spotkaoby si z aprobat dla dziaania wadzy. Artyku 21 pkt 2 ustawy
zabraniajcy powtrnego obciania rde stanowi take o dopuszczalnoci pobierania przez gminy
wiejskie tzw. samoistnego podatku inwestycyjnego, majcego charakter wyjtkowy. M. Jaroszyski pisze, e
pobierany by w niektrych jednostkach samorzdowych ze wzgldu na pilne potrzeby (np. wybudowanie
szkoy powszechnej)17. Opata ta polegaa na powtrnym obcieniu wszystkich rde dochodu (zarwno
dodatkw do pastwowych podatkw jak i podatkw samoistnych) w wysokoci nie przekraczajcej 50%
stawek zasadniczych. Kada uchwaa wprowadzajca podatek samoistny na jej terenie wymagaa zatwierdzenia wadz nadzorczych (dla gmin wiejskich byy to wydziay powiatowe).
Jednym z celw, na ktre przeznaczane byy wydatki gmin wiejskich, byo utrzymanie aparatu urzd7 Ibidem, s. 66.
8 art. 5 t.u.f.k.
9 Ibidem, art. 13 pkt 2b.
10 Ibidem, art. 18.
11 Ibidem, art. 19.
12 Ibidem, art. 4b, art. 5.
13 Ibidem, art. 14.
14 Ibidem, art. 16.
15 Ibidem, art. 17.
16 M. Jaroszyski, op. cit., s. 97. Autor Gospodarki celnie stwierdzi, e wie zawsze woli podatki posiadajce charakter powszechnoci.
17 Ibidem, s. 67.

33

Tomasz Karol Cebula

niczego. Nie by to oczywicie cel sam w sobie, ale konieczno dla funkcjonowania administracji lokalnej.
Dlatego te gminy wiejskie, obok dodatkw do podatkw pastwowych oraz podatkw samoistnych, mogy
nakada tzw. specjalne opaty administracyjne. Obcieni nimi mogli by korzystajcy z usug administracji gminnej (sytuacj powodujc zaistnienie obowizku takiej opaty mogo by np. wydanie zawiadczenia). Oprcz tej moliwoci, opaty te, jak stanowia ustawa o t.u.f.k. w art. 27, winny by pobierane
za uywanie zakadw i urzdze gminnych. Do tych specjalnych opat mona zaliczy rwnie dopaty
na specjalne urzdzenia i zakady dobra publicznego od osb, ktrym te urzdzenia i zakady przynosz
szczeglne korzyci gospodarcze lub udogodnienia18. Znaczenie tych opat jako rda dochodw gmin
wiejskich byo niskie, ze wzgldu na sabo rozbudowan gospodark najniszego szczebla administracyjnego II RP.
Wszystkie wymienione dotychczas podatki i opaty stanowice formy dochodu gmin wiejskich pochodziy z ustawy o t.u.f.k. Nie byy jednak jednymi moliwociami finansowania administracji prowincjonalnej. Niektre gminy wiejskie pobieray tzw. specjalne opaty drogowe. Obcianie t danin byo jednake
kontrowersyjne zarwno pod wzgldem faktycznym (wydatki na utrzymanie i budow drg nie byy najwaniejszym celem dziaalnoci gminy), jak i prawnym19. Legalno poboru tej opaty zostaa potwierdzona
przez Najwyszy Trybuna Administracyjny20. 19 marca 1925 r. uchwalono ustaw o pokrywaniu kosztw
leczenia ubogich ydw, bdcych staymi mieszkacami gmin na obszarze b. Krlestwa Kongresowego21.
Ten akt prawny obowizywa tylko na terenie dawnej Kongreswki i tamtejszym gminom da moliwo
nakadania specyficznej skadki na pokrycie kosztw leczenia ubogich wyznawcw judaizmu. Gminy wiejskie mogy otrzymywa take dotacje w postaci zapomg. Zapomogi miay by udzielane przez powiatowe
zwizki komunalne gminom (lub gromadom), ktrych dochody nie wystarczay na pokrycie biecych wydatkw.

4.

Rola podatku wyrwnawczego w stabilizacji finansw komunalnych

Uregulowania opat zawarte w tych ustawach, razem z daninami wyliczonymi w u. o t.u.f.k. nie byy dostateczne. Budety gmin wiejskich w wikszoci byy zamykane z olbrzymimi deficytami. Dlatego te ju
31 lipca 1924 r. uchwalono ustaw o wprowadzeniu niektrych zmian w ustawie z dnia 11 sierpnia 1923 r.
o tymczasowym uregulowaniu finansw komunalnych22. Na jej, oraz mocy kolejnej ustawy, uchwalonej
w marcu 1925 r.23, wprowadzono na ziemiach byej dzielnicy rosyjskiej tzw. samoistny podatek wyrwnawczy, ktrego celem byo porycie deficytw budetowych gmin wiejskich. Obcia on proporcjonalnie
grunty, przemys, handel oraz budynki nierolnicze. Podstaw jego poboru byy stawki wyej wymienionych
pastwowych danin. Suma podatku wyrwnawczego nie moga by wysza od liczby morgw opodatkowanych w gminie (w powiatach wschodnich nie moga by wysza od liczby dziesicin). Ustawy wprowadzajce samoistny podatek wyrwnawczy miay charakter tymczasowy i wygasy 31 grudnia 1925 r.; mimo to
odegra on olbrzymi rol w stabilizowaniu finansw gminnych. W 1924 r. stanowi 46,3%, a w 1925 r. 43,6%
ogu dochodw gmin wiejskich byego zaboru rosyjskiego24.
Od poowy lat 20. mona byo zauway stopniowe odcienie fiskalne, w wikszoci zaduonych, gmin
18 Ibidem, art. 31.
19 M. Jaroszyski, op. cit., s. 68.
20 A. Tarnowska, Podstawy prawne skarbowoci samorzdowej w II RP, ,,Prawo Budetowe Pastwa i Samorzdu 2015, nr 2, s. 49.
21 Ustawa z dnia 19 marca 1925 r. o pokrywaniu kosztw leczenia ubogich ydw, bdcych staymi mieszkacami gmin na
obszarze b. Krlestwa Kongresowego, (Dz. U. 1925 nr 38 poz. 255).
22 Ustawa z dnia 31 lipca 1924 r. o wprowadzeniu niektrych zmian w ustawie z dnia 11 sierpnia 1923 r. o tymczasowym uregulowaniu finansw komunalnych, (Dz. U. 1924 nr 73 poz. 719).
23 Ustawa z dnia 13 maja 1925 r. o samoistnym podatku wyrwnawczym dla pokrycia deficytw budetowych gmin wiejskich b.
zaboru rosyjskiego w roku 1925, (Dz.U. 1925 nr 59 poz. 414).
24 M. Jaroszyski, op. cit., s. 69.

34

Dochody gmin wiejskich w II Rzeczypospolitej

wiejskich. Samoistny podatek wyrwnawczy dla gmin byego zaboru rosyjskiego zosta kolejny raz wprowadzony na lata 1925-193025. Od 1 kwietnia 1931 roku danina ta obowizywaa na terenie caego pastwa26
i przetrwaa ju do koca okresu midzywojennego. Zmiany te pozwoliy gminom wiejskim pokry niedobory budetowe27. W latach 1927-28 wpywy z podatku wyrwnawczego wynosiy 27% oglnej kwoty
dochodw gmin wiejskich28. 1 czerwca 1927 r., rozporzdzeniem Prezydenta RP, zosta utworzony Komunalny Fundusz Poyczkowo-Zapomogowy. Instytucja ta finansowana bya z czci pastwowych podatkw
(m.in. od spoycia, zuycia i produkcji). Z Funduszu udzielano oprocentowanych oraz nieoprocentowanych
poyczek powiatowym zwizkom komunalnym na potrzeby gmin wiejskich. KFPZ rwnie przetrwa do
wrzenia 1939 r. (ponadto, zosta reanimowany przez wadze Polski Ludowej w 1945 r.).

5.

Podsumowanie

Due trudnoci finansowe, trapice gminy wiejskie w II Rzeczypospolitej, pogbi jeszcze wiatowy wielki
kryzys, ktry rozpocz si pod koniec lat 20. Dopiero od roku 1934 r. gminy wiejskie byy w stanie wypracowa niewielk nadwyk budetow 29. Do wrzenia 1939 r. zadania administracji gminnej nie zmieniy si
zbytnio. Konstytucja Kwietniowa z 1935 r. potwierdzia jej rol, ktra sprowadzaa si do urzeczywistnienia
zada administracji pastwowej w zakresie potrzeb miejscowych30. Stworzenie jednolitego systemu skarbowego dla zwizkw komunalnych, uwzgldniajcego rnice midzy trzema byymi zaborami, byo zadaniem niezwykle trudnym dla ustawodawcy. Ustawa o tymczasowym uregulowaniu finansw komunalnych,
mimo ewidentnie krtkoterminowego i prowizorycznego przeznaczenia, funkcjonowaa a do koca istnienia II RP. Nowelizowana bya okoo 40 razy, a do 1939 r. wydano do niej ponad 90 rozporzdze31. Gwnie
na jej postanowieniach oparte byy sposoby finansowania gmin wiejskich w II Rzeczypospolitej. Szybko po
jej ogoszeniu spotkaa si z krytyk (zarwno ze strony prawnikw, np. Maurycego Jaroszyskiego, jak i ze
strony samorzdowcw32) ze wzgldu na nierealne zaoenia, ktre tylko pobienie bray pod uwag rnice
midzy terytoriami byych zaborw. W literaturze na temat wczesnych problemw skarbowoci samorzdowej mwi si o legislacyjnym prymitywizmie podstaw systemu33. Faktem jest, e system skarbowoci
funkcjonujcy w II Rzeczypospolitej jedynie czciowo zaradzi samorzdowym potrzebom i problemom
finansowym; stworzenie sprawnie dziaajcego, efektywnego systemu widocznie przekraczao moliwoci
ustawodawcy, dziaajcego w niesprzyjajcych warunkach. Efekty ustaw (tworzonych czasem ad hoc), wyraajce si w deficytach gmin, a take wpywach z rde publiczno i prywatno-prawnych, mogy i mog
nadal stanowi przestrog przed formuowaniem jednolitych norm prawnych dla czasem diametralnie
rnych obszarw. Rwnie dziaania podejmowane przez midzywojennych ustawodawcw, majce czsto
tymczasowy charakter, s warte zapamitania w celu uniknicia ich w przyszoci.

25 Ustawa z dnia 1 marca 1927 r. o samoistnym podatku wyrwnawczym dla gmin wiejskich b. zaboru rosyjskiego, (Dz.U. nr 27
poz. 208).
26 Ustawa z dnia 20 marca 1931 r. o samoistnym podatku wyrwnawczym dla gmin wiejskich (Dz.U. nr 27 poz. 172) oraz ustawa
z dnia 27 lutego 1937 r. o samoistnym podatku wyrwnawczym dla gmin wiejskich (Dz.U. nr 16 poz. 104).
27 A. W. Zawadzki, op. cit., s. 90.
28 Ibidem, s. 102.
29 Ibidem, s. 188. W 1934 r. wynosia ona 1 mln zotych (w skali caego kraju).
30 Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. 1935 nr 30 poz. 227), art. 75.
31 A. Tarnowska, op. cit., s. 49.
32 A. W. Zawadzki, op. cit., s. 45-54.
33 A. Tarnowska, op. cit., s. 42.

35

Tomasz Karol Cebula

STRESZCZENIE
Autor tekstu omawia podstawy prawne systemu skarbowoci gmin wiejskich w II Rzeczypospolitej. Zwraca
uwag na funkcje, jakie najmniejsza jednostka samorzdu terytorialnego penia w poszczeglnych zaborach jeszcze przed odzyskaniem niepodlegoci oraz w odrodzonej Polsce. Analiza przepisw prawnych
skadajcych si na system skarbowoci gmin wiejskich II Rzeczypospolitej obejmuje odpowiednie przepisy
rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, z szczeglnym uwzgldnieniem Ustawy o tymczasowem uregulowaniu finansw komunalnych z 1923 r. Tene akt prawny zawiera postanowienia dotyczce wielu rodzajw
danin publicznych i dodatkw do nich, skadajcych si na rda dochodw wiejskich gmin w dwudziestoleciu midzywojennym. Nie byy one jednak wystarczajce dla speniania potrzeb mieszkacw spoecznoci lokalnej, co spowodowao podejmowanie przez ustawodawc innych doranych dziaa, np. utworzenie
mechanizmu tzw. samoistnego podatku wyrwnawczego. System gromadzcy rodki pienine dla gmin
wiejskich w II Rzeczypospolitej by zatem skomplikowany, niespjny (zawiera czsto odrbne regulacje dla
obszarw byych zaborw) i mao efektywny.

SUMMARY

LEGAL GROUNDS OF THE INCOME SYSTEM OF RURAL COMMUNES IN THE SECOND


POLISH REPUBLIC
The author of the article presents legal grounds of the income system of rural communes in The Second Polish Republic. He underlines functions of communes in each partitions: Austrian, Prussian and Russian; and
also indicates theirs roles in interwar Poland. The analysis of legal norms consisting of the treasury system
of rural communes in The Second Polish Republic includes proper constitutional, as well as statutory rules.
The emphasis is put on Ustawa o tymczasowem uregulowaniu finansw komunalnych (the law of interim
regulations of communal finances). That statute contained norms which were grounds for the income system of rural communes in interwar Poland. They were not sufficient, what caused undertaking by legislator
other ad hoc activities. The finance system of incomes of rural communes in The Second Polish Republic,
analyzed in the article, was complicated, unclear (often contained various regulations for former partitions)
and not-effective.
.

36

Sebastian Piotr Nalazek Uniwersytet WarmiskoMazurski


student III roku na kierunku Prawo na Uniwersytecie WarmiskoMazurskim, Przewodniczcy Koa Naukowego Prawa Konstytucyjnego
Votum.

Jednostki pomocnicze najniszego stopnia podziau terytorialnego


po II wojnie wiatowej
Obok zasadniczego podziau terytorialnego pastwa wystpuje podzia pomocniczy. Podziau tego dokonuje si w celu wsparcia czynnoci organw dziaajcych, w ramach tego pierwszego, przez organy jednostek
pomocniczych samorzdu terytorialnego1. Jednostka pomocnicza to wsplnota samorzdowa mieszkacw
czci gminy w Polsce. Podzia pomocniczy pomaga efektywniej realizowa zadania gminy. Ma ponadto
wpyw na demokratyzacj ycia spoecznego mieszkacw danego obszaru2 oraz moe stanowi skuteczny
rodek zapobiegania zbyt czstym zmianom lub korygowaniu uomnoci podziau zasadniczego3.
Po II wojnie wiatowej ustrj samorzdu terytorialnego doznawa wielu przeobrae. Ustawodawca poszukiwa rozwizania, ktre w najlepszy sposb mogoby uregulowa pozycj prawn samorzdu terytorialnego. W cigu ostatniego pwiecza samorzd terytorialny pozostawa pod domen a trzech ustaw, z ktrych kada przewidywaa nieco inne regulacje. Oczywiste jest, e te zmiany miay rwnie wielki wpyw na
ksztat jednostek pomocniczych gminy. Kada reforma miaa inne cele zalene od aktualnej sytuacji politycznej, spoecznej. Celem mojej pracy jest analiza tych rozwiza, ocena ich wpywu na dzisiejszy ksztat
samorzdu terytorialnego.
22 lipca 1944 Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego wyda podstawowy akt polityczno-ustrojowy,
zwany Manifestem Lipcowym4. W akcie tym zawarte zostay dwie zasadnicze deklaracje dla istoty wadzy
w pastwie. Pierwsza zapowiadaa, e do czasu zwoania sejmu ustawodawczego i uchwalenia nowej konstytucji uznaje si za obowizujce zaoenia konstytucji marcowej z 1921 r.5, odrzucajc jednogonie konstytucje kwietniow z roku 19356. Druga stanowia, i Krajowa Rada Narodowa wraz z Polskim Komitetem
Wyzwolenia Narodowego wykonuj swoj wadz na obszarze kraju przez wojewdzkie, powiatowe, miejskie
i gminne rady narodowe oraz uprawnionych przez te organy przedstawicieli. Powysze zasady, jak zaznacza
L. Jastrzbski, zapowiaday powoanie w najbliszych latach dualistycznego modelu wadzy pastwowej, wraz
z samorzdem terytorialnym o szerokich kompetencjach wynikajcych z konstytucji marcowej7. W zwizku
z tym w mocy pozostawaa tzw. ustawa scaleniowa z 23 marca 1933 roku8. W ustawie podtrzymany zosta
trjstopniowy podzia terytorialny pastwa, unormowano szczegowy zakres kompetencji, struktur gmin,
sposb wyboru organw. Jako jednostk pomocnicz w stosunku do gmin wiejskich stworzono gromady. Jak
1 H. Izdebski, Samorzd terytorialny. Podstawy ustroju i dziaalnoci, Warszawa 2009, s. 196.
2 M. Augustyniak, Jednostki Pomocnicze Gminy, Warszawa 2010, s. 28-29.
3 M. Elanowski, Przesanki reform podziau terytorialnego: studium z nauki administracji i prawa administracyjnego, Warszawa
1982, s. 36.
4 Zacznik do ustawy z dnia 21 lipca 1944 r. o utworzeniu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (Dz. U. z 1944, nr 1).
5 Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polski (Dz. U. 1921, nr 44, poz. 267) dalej zwana konstytucj
marcow.
6 Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. 1935, nr 30, poz. 227) dalej zwana konstytucj kwietniow.
7 L. Jastrzbski, Zarys historii terenowych organw wadzy i administracji pastwowej, [w:] J. Suewski (red.) Terenowe organy
administracji i rady narodowe po reformie, Warszawa 1977, s. 36.
8 Ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o czciowej zmianie ustroju samorzdu terytorjalnego (Dz. U. 1933, nr 35, poz. 294).

37

Sebastian Piotr Nalazek

stanowia powysza ustawa, gromad wiejsk jest z reguy kada miejscowo taka jak: osiedle, wie, sioo,
kolonia, osada, miasteczko, zacianek, folwark itp. Miejscowoci te mogy tworzy jednak wspln gromad.
Tworzenie gromad, zmiana ich granic czy te zniesienie tej jednostki nastpi mogo tylko i wycznie w drodze rozporzdzenia wojewody przy wspudziale wydziau wojewdzkiego. Wkad w dziaania mia rwnie
szczebel powiatowy, w postaci wnioskowania, a udzia szczebla gminnego i gromadzkiego mia charakter
doradczy. Takie unormowanie tworzyo du zaleno pomidzy wszystkimi jednostkami podziau zasadniczego, a jednostk pomocnicz gmin. Zakres dziaania gromad obejmowa zarzd majtkiem i dobrem
gromadzkim oraz ewentualnymi dochodami z nich. Nieruchomoci pooone na terenie gmin wiejskich naleay do odpowiednich gromad. Do kompetencji gromad, podobnie jak obecnie, soectw naleaa wsppraca z gminami wiejskimi oraz realizacja spraw o znaczeniu miejscowym. Ustawa okrelia, i organem
uchwaodawczym w gromadach jest zebranie gromadzkie, a w gromadach powyej 200 mieszkacw lub
wczeniej bdcych osobn gmin rwnie obligatoryjnie tworzona rada gromadzka9. Dodatkowo przyznano wojewodzie na podobnych zasadach, jak przy tworzeniu gromad prawo utworzenia rady gromadzkiej
w gromadach poniej dwustu mieszkacw. Prawo uczestnictwa w zebraniach gromadzkich przysugiwao
wszystkim obywatelom posiadajcym prawo wyboru do
organw samorzdu terytorialnego zamieszkaym na terenie gromady. Rad wybierao si na pi lat. W skad jej
Zakres dziaania gromad obejmowa
wchodzili: sotys, jako przewodniczcy, podsotys oraz
zarzd majtkiem i dobrem gromadzkim
radni, w zalenoci od wielkoci gromady od dwunastu
do trzydziestu. Na kadego radnego przypada powinien
oraz ewentualnymi dochodami z nich.
jeden zastpca, w razie potrzeby uzupenienia skadu
Nieruchomoci pooone na terenie gmin
rady w wyniku zoenia, wyganicia lub utraty mandawiejskich naleay do odpowiednich gromad. tu. Kompetencj rady bya realizacja zada ustanowionych dla gromad przez ustaw oraz kontrola sotysa lub
jego zastpcy. Sotysa oraz podsotysa wybieraa na 3 lata
rada lub zebranie gromadzkie. Wybr podlega obligatoryjnemu zatwierdzeniu przez starost. Konsekwencj jego braku bya konieczno powtrzenia gosowania.
W oczywisty sposb przeczyo to samej idei gosowania. Z atwoci moemy sobie wyobrazi sytuacj, w ktrej starosta powtarza gosowanie, a do wyboru zadowalajcego kandydata. Dodatkowo sotys by podlegy
subowo wjtowi w zakresie wykonywania zada przypisanych gromadzie. Rwnie organ uchwaodawczy
podlega bezporednio wjtowi, ktry musia zosta poinformowany o zebraniach tego ciaa, a w razie pojawienia si na nich przysugiwao mu prawo przewodniczenia obradom tego organu. Sytuacja taka prowadzia
do zalenoci jednostek pomocniczych gmin od jednostek zasadniczego podziau terytorialnego. W przypadku, kiedy szczebel wojewdzki ksztatowa granice, a szczebel powiatowy charakter organu wykonawczego,
trudno byo mwi o cakowitej niezalenoci, nie wspominajc o bezporedniej zalenoci wobec gminy.
Wynikao to gwnie z majcej coraz wikszy zakres tendencji centralizacyjnej, co zreszt miao potwierdzenie w dekrecie PKWN z 23 listopada 1944 r.10 o organizacji i zakresie dziaalnoci samorzdu terytorialnego,
ktre przewidyway poczenie funkcji jednostek samorzdu terytorialnego i rad narodowych, majcych ten
samorzd reprezentowa. Dziao si tak dlatego, e rady peniy w tych jednostkach role uchwaodawcz.
Rada wybieraa organy wykonawcze w gminach wiejskich gminn rad narodow, w miastach miejsk rad
narodow, w powiatach wydzia powiatowy rady narodowej oraz w wojewdztwach wydzia wojewdzki
rady narodowej. Funkcje jednostek pomocniczych speniay rwnie dzielnice, jednake tylko w dwch miastach. Jak podaje J. Lang, miastami tymi byy Warszawa oraz d11.
Ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej wadzy pastwowej12, ktra prcz tego, e
9 Ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o czciowej zmianie ustroju samorzdu terytorjalnego (Dz. U. 1933, nr 35, poz. 294).
10 Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie dziaania samorzdu
terytorialnego (Dz. U. 1944, nr 14, poz. 74).
11 J. Lang, Podziay terytorialne. Geneza, typy, zasady tworzenia., Kancelaria Sejmu Biuro studiw i ekspertyz, 1994r.
12 Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej wadzy pastwowej (Dz. U. 1950, nr 14, poz. 130).

38

Jednostki pomocnicze najniszego stopnia podziau terytorialnego po II wojnie wiatowej

podporzdkowaa caa wadz w pastwie przedstawicielom partii komunistycznej oraz zniosa dualizm
wystpujcy po II Wojnie wiatowej, doprowadzia do ustawowego obowizku tworzenia rad narodowych
w jednostce pomocniczej miasta jak dotychczas byy osiedla, ktre zamieszkiwao powyej 200 tys. osb.
Doprowadzio to niejako do powstania nowych jednostek samorzdu terytorialnego13. Sytuacja wyczenia
de facto jednostek pomocniczych gmin nastpia w roku 1954 r., kiedy to najnisz jednostk podziau terytorialnego stay si dotychczasowe jednostki pomocnicze gromady14 oraz osiedla powyej tysica mieszkacw. Zadania i kompetencje gmin przejy wanie te organy15. Przemiany te podyktowane byy zbyt duym obszarem wczesnych gmin, ktry utrudnia realizacj powierzonych zada. Liczba gmin zbiorowych
w porwnaniu z rokiem 1945 zmalaa o prawie 8% w czasie, gdy liczba ich jednostek pomocniczych, jakimi
byy gromady, wzrosa o 5%16. Reforma ta miaa na celu zblienie si do realizacji planu szecioletniego,
ktry zakada szybki rozwj rolnictwa i przemysu. Gromady, za miay pokrywa si ze spdzielniami
produkcyjnymi17.
Sytuacja taka nie trwaa jednak dugo, poniewa przepisy ustawy z 25 stycznia 1958 r. przewidziay moliwo tworzenia w miastach i wsiach tzw. samorzdu rodowiskowego. I tak na terenach miejskich zaczto
tworzy komitety blokowe (osiedlowe, uliczne, domowe) jako stae reprezentacje mieszkacw miast wobec
rad narodowych oraz w celu zapewnienia wspdziaania mieszkacw z tym organem. Wsppraca ta skupia si miaa na poprawie warunkw bytowych obywateli oraz na uatwianiu im aktywnoci spoecznej.
Tryb przeprowadzenia wyborw oraz zakres dziaalnoci komitetw okrela miaa miejska, a w wikszych
miastach, dzielnicowa rada narodowa. Na obszarach wiejskich za, jednostk pomocnicz wobec gromady
ustanowiono zebranie wiejskie. Prawo do udziau w zebraniu mieli wszyscy mieszkacy wsi posiadajcy prawo wyborcze do rad narodowych. Dawao to im rwnie szersze wzgldem komitetw kompetencje, m.in.
prawo postulowania do gromadzkich rad narodowych, wyjanianie przez ten organ celw i wytycznych
kierunkujcych ich dziaania oraz prawo do zwoania zebrania wiejskiego w celu wysuchania sprawozdania
z dziaalnoci rady gromadzkiej. Z inicjatyw zwoania zebrania przez sotysa mg wystpi stosunkowo
szeroki krg osb. Kompetencja ta przysugiwaa sotysowi, oprcz niego takie uprawnienie przysugiwao
take gromadzkiej radzie narodowej, jej prezydium oraz wikszoci wyborcw zamieszkaych na terenie
wsi18. Obowizek podania do informacji publicznej daty spotkania, prowadzi teoretycznie do zblienia si
wadzy i obywateli. Sotys wybierany by na trzyletni kadencj przez zebranie wiejskie zwoane na wniosek
przedstawiciela rady gromadzkiej, ktry przewodniczy temu spotkaniu. Wadze komunistyczne dc do
dominacji nad jednostk pomocnicz, w art. 75 powyszej ustawy zapewniy sobie prawo veta wzgldem
wyboru sotysa, jeli nie wchodzi w skad wczesnej rady gromadzkiej. W przypadku amania prawa przez
sotysa lub nie wywizywania si przez niego z obowizkw, ustawa dopuszczaa moliwo jego odwoania
przez gromadzk rad narodow lub prezydium powiatowej rady narodowej. Ustawa tworzya podstawy
jednostek pomocniczych gromadzkich rad, jednoczenie ograniczajc znacznie zakres ich dziaania oraz
uzaleniaa sotysa wobec prezydium gromadzkiej rady narodowej. Jak podkrela Ludwik Jastrzbski, rnie ksztatowaa si aktywno i rna bya rola jednostek pomocniczych, w zalenoci od sprawnoci organizacyjnej rad narodowych oraz mieszkacw19.
W latach 1973-1975 zostaa dokonana najwiksza dotd powojenna reforma podziau administracyjnego
13 L. Jastrzbski, Zarys historii terenowych organw wadzy i administracji pastwowej, [w:] Terenowe organy administracji i rady
narodowe po reformie, pod red. J. Suewskiego, Warszawa 1977, s. 56.
14 Ustawa z dnia 25 wrzenia 1954 r. o osiedlach i radach narodowych osiedli (Dz. U. 1954, nr 43, poz. 192).
15 Ustawa z dnia 25 wrzenia 1954 r. o reformie podziau administracyjnego wsi i powoaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.
U. 1954, nr 43, poz. 191).
16 J. Suewski, Podzia administracyjny Pastwa podstaw terytorialn organizacji funkcjonowania rad narodowych i terenowych organw administracji, [w:] Terenowe organy administracji i rady narodowe po reformie, pod red. J. Suewskiego, Warszawa
1977, s. 92.
17 J. Zajc, Terenowe organy wadzy w programach i dokumentach partii politycznych 1940-1950, Warszawa 1988, s. 247-250.
18 Ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. 1958, nr 5, poz. 16).
19 L. Jastrzbski, op. cit., s. 97.

39

Sebastian Piotr Nalazek

pastwa, reorganizujca aparat pastwowy oraz przeksztacajca kompetencje i zadania organw. Wprowadzona reforma miaa zastpi nieudan reform lat pidziesitych, ktra utrudniaa realizacje celw
zaoonych przez organy centralne pastwa. Najwaniejszym organem podziau administracyjnego, jak
twierdzi Jerzy Suewski, zostay jednostki najnisze20, ze wzgldu na to, e byy najbliej obywateli i najatwiej byo im wpywa na ich dziaalno. Organy te bezporednio decydoway o prawach, obowizkach
i potrzebach mieszkacw, a take umoliwiay rozwizanie polubownie problemw lokalnych. Jednake
wanie te jednostki dziaay najmniej sprawnie. Wynikao to z faktu, i cz kompetencji w celu odcienia
gromad zostaa przeniesiona na powiatowe rady narodowe, co skutkowao rwnie pogorszeniem si jakoci
obsugi w tych pierwszych. Dodatkowym kopotem staa si trudno naleytej kontroli gromadzkich rad
przez nadrzdne powiatowe rady narodowe ze wzgldu na znaczn ilo gromad. Czsto zdarzao si ich
nawet 80 w jednym powiecie21.
Wychodzc naprzeciw potrzebie zwikszania kompetencji oraz obszaru jednostek najniszych podziau
zasadniczego pastwa, uchwalono 29 listopada 1972 r. dwie wane ustawy. Pierwsz o zmianie konstytucji
PRL22 oraz drug o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych23. Na teje podstawie zniesiono dotychczasowy podzia na gromady i zastpiono go gminami majcymi ze wzgldu na swoje rozmiary, potencja gospodarczy i urzdzenia odpowiednie warunki do kierowania rozwojem gospodarczym
i spoeczno-kulturalnym oraz zaspokajania potrzeb mieszkacw. Kierujc si tymi przesankami w podziale gmin na soectwa wzito pod uwag poziom wyksztacenia si sieci osadniczej, zasig oddziaywania
orodkw kulturalnych i spoecznych, stopie zagszczenia ludnoci oraz odlegoci midzy miejscowociami majcymi wchodzi w skad przyszej gminy24. Na mocy tej ustawy zostay zniesione nieliczne osiedla,
jako formy zasadniczego podziau terytorialnego, wracajc niejako do swoich korzeni i stajc si jednostk
samorzdu obywateli. Ustawa doprowadzia z dniem 1 stycznia 1973 r. do wprowadzenia w miejsce 4315
gromad, 2366 gmin o znacznie wikszym obszarze25. Wanym elementem tej ustawy byo okrelenie miejsca soectwa w gminie, poniewa zajmowa a jeden z czterech rozdziaw teje ustawy. Rozszerzya ona
znacznie uprawnienia samorzdu wiejskiego, co umoliwio wczenie si w dziaalno administracyjn.
W szczeglnoci wie zostaa wczona do procesw zarzdzania sprawami gospodarczymi, spoecznymi
i kulturalnymi na wsi oraz powizaa w zakresie realizacji zada gminy i jej organw podporzdkowane
im soectwa26. Jak podaje J. Suewski, w maju 1974 roku byo 39 682 soectw27. Porwnujc liczb soectw
z jednostk najbardziej zblion obywatelom przed reform wsi, nie mona znale duych rnic.
Soectwo obejmowao wie lub ssiadujce z sob wsie, na ktrych wystpoway podobne problemy
spoeczno-gospodarcze. Organem uchwaodawczym soectwa ustanowiono zebranie wiejskie, ktre w celu
realizacji najbliszych obywatelom wsi zada oraz dla uatwienia cznoci z gmin i jej naczelnikiem wybierao ze swego grona sotysa oraz podsotysa. Sotys wybierany by na zebraniu zwoanym przez organ
wykonawczy gminy naczelnika gminy. W kwestii samodzielnoci jednostek pomocniczych nie zmienio
si wiele, nada wybr sotysa musia by zatwierdzony przez prezydium gminnej rady narodowej. Przedueniu ulega kadencja sotysa z trzech lat do dugoci rwnej kadencji gminnej rady narodowej, jednake
sotys sprawowa obowizki do momentu przejcia ich przez nastpc, co umocnio pozycj sotysa. Na zebraniach soeckich omawiano nadal sprawy dotyczce: rozwoju rolnictwa, realizacji planw gospodarczych
na terenie soectwa, poprawy warunkw bytowych na terenie soectwa. Nowym, ustawowym uprawnieniem
zebrania wiejskiego stao si prawo omawiania spraw zwizanych z dostarczaniem wody pitnej, usug ko20 J. Suewski, op. cit., s. 103.
21 E. Rczka, Podzia administracyjny, Gospodarka i Administracja Terenowa, nr 10 (1964), s. 23.
22 Ustawa z dnia 29 listopada 1972 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. 1972, nr 49, poz. 311).
23 Ustawa z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. 1972, nr 49, poz. 312).
24 J. Suewski op. cit., s. 117.
25 Wykaz miast, osiedli i gromad. Stan z dn. 1 I 1971 r., Cz. 1, Gwny Urzd Statystyczny Biuro Spisw, Warszawa 1971.
26 J. Suewski op. cit., s. 121.
27 Ibidem.

40

Jednostki pomocnicze najniszego stopnia podziau terytorialnego po II wojnie wiatowej

munalnych, warunkw sanitarno-epidemiologicznych. Najwicej spord wprowadzonych zmian wnis


art. 6 umoliwiajcy gminie upowanienie soectwa do gromadzenia rodkw na realizacj zada okrelonych w uchwaach zebrania. rodki te pochodzi mogy z wpat dokonywanych przez czynnik spoeczny.
Tworzyo to szanse na du samodzielno mieszkacw wsi w realizacji najpotrzebniejszych im urzdze,
w szczeglnoci urzdze rozrywkowych. Pozycja sotysa, mimo wzrostu uprawnie samego zebrania, nie
zmienia si. Pozosta on nadal cznikiem midzy gminn rad narodow a mieszkacami wsi, a dodatkowo obciony zosta przymusem dbania o wykonywanie obowizkw wobec pastwa przez obywateli.
Jako cznik sotys zosta ustawowo zobowizany do trwaego wspdziaania z przedstawicielami wiejskiego Frontu Jednoci Narodowej, kek rolniczych, innych organizacji spoeczno-gospodarczych dziaajcymi
na terenie soectwa oraz radnymi gminy zamieszkujcymi teren wsi mu podlegej. Rola taka ksztatowaa si podwjnie. Z jednej strony reprezentowa
Soectwo obejmowao wie lub
mieszkacw wsi wobec gminnej rady narodowej
i naczelnika gminy, z drugiej za organy gminy wossiadujce z sob wsie, na ktrych
bec obywateli. Sotys, jako przedstawiciel wsi mg
wystpoway podobne problemy
nadal bra udzia w sesjach gminnej rady narodowej,
ktra moga go odwoa w przypadku popenienia
spoeczno-gospodarcze.
przestpstwa lub niewywizywania si ze swoich
obowizkw. Nowym uprawnieniem naczelnika
gminy wobec sotysa staa si moliwo zawieszenia
go w wyej wymienionych przypadkach. Ciekaw spraw staa si rwnie pozycja prawna terenw o charakterze wiejskim wczonych w granic miast, gdzie za zgod rady narodowej stopnia wojewdzkiego mogy by utrzymane przepisy o samorzdzie wiejskim. Jako zastpc sotysa wybierano podsotysa, jednake
nie byo to praktyk czst, co potwierdza fakt, i w roku 1973 wybrano w caym kraju 39156 sotysw oraz
nie cae 2000 podsotysw28.
W trakcie trwania reformy gminnej liczba gmin przypadajcych na jeden powiat wynosia rednio 7,5,
co przy coraz bardziej widocznym uszczuplaniu ich kompetencji doprowadzio do likwidacji powiatw, na
mocy ustawy o dwustopniowym podziale administracyjnym pastwa29. Ustawa doprowadzia do podziau kompetencji pomidzy szczebel wojewdzki i gminny, przy czym wiksz ich ilo przesza na dobrze
zorganizowane gminy. W sprawniejszych gminach o znacznych kompetencjach atwiej byo o organizacj
samorzdu mieszkacw.
Naley odrni wyej omwiony samorzd mieszkacw wsi od wystpujcego na terenach miejskich.
Organami samorzdu mieszkacw w poszczeglnych miastach zostay osiedla, obwody, domy30. Najlepiej
zaangaowanie wadz w tworzenie samorzdu mieszkacw oddaje uchwala Biura Politycznego KC PZPR
z maja 1973 r. zatytuowana Zadania w dziedzinie umacniania i rozwoju samorzdu mieszkacw miast,
ktra okrelia kierunki rozwoju. Wedug uchway samorzd mieszkacw powinien: ksztatowa poczucie
wsplnoty osiedlowej, mie wpyw na zagospodarowanie miasta, wspdziaa z administracj i wadzami,
zajmowa si problemami spoecznymi i wychowawczymi, rozwojem kultury oraz stanowi reprezentacje
ogu obywateli, przedstawia ich problemy i postulaty wadzom miasta lub dzielnicy oraz radom narodowym31. Formy dziaania opieray si jednak nadal na wczeniej ju ustanowionych podstawach. Oglne
zebranie mieszkacw wybierao ze swojego grona przedstawicieli w postaci komitetu. Podobnie jak samorzd wiejski, tak i samorzd miejski, zobowizane byy do staego kontaktu i wsppracy z organami
partyjnymi w postaci Frontu Jednoci Narodowej. Partnerem samorzdu mieszkacw miasta pozostawaa
administracja domw mieszkalnych zarzd osiedla spdzielczego.
28 Ibidem, s. 156.
29 Ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Pastwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. 1975 nr 16 poz. 91).
30 J. Suewski op. cit., s. 185.
31 S. Gebert, Rady Narodowe i Terenowe Organy Administracji Pastwowej, Warszawa 1977 r., s. 240.

41

Sebastian Piotr Nalazek

Szczeglne znaczenie dla ksztatu samorzdu mieszkacw miaa uchwaa Rady Pastwa, na podstawie
ktrej w roku 1973 przeprowadzono na wszystkich terenach miejskich wybory do samorzdu na nowych zasadach32. Wybory do komitetw osiedlowych w miastach zarzdzaa miejska (dzielnicowa) rada narodowa
w porozumieniu z miejskim komitetem Frontu Jednoci Narodowej. Na mocy uchway w skad komitetu
osiedlowego mogo wchodzi od 15 do 40 czonkw, do obwodowego od 7 do 15, za domowego co najmniej
3. Kadencja tego organu trwaa 2 lata. Miejskiej radzie narodowej przysugiwao prawo pozbawienia mandatu radnego w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem sdu za przestpstwa z niskich pobudek,
tych ktrzy zawiedli zaufanie spoeczne oraz skutecznie uchylajcych si od dziaalnoci na rzecz samorzdu33. Ciekawym faktem jest to, i wybory te nie byy co do zasady bezporednie. Na zebraniach mieszkacw domw wybierao si delegatw na konferencje wyborcze, ktrzy ju pniej, porednio wybierali
czonkw komitetw34. W 393 miastach dokonano podziau na osiedla, w tym w 197 miastach rwnie na
obwody, natomiast w 238 miastach tylko na obwody. W sumie wybrano 2540 komitetw osiedlowych, 4966
obwodowych oraz 10991 komitetw domowych, w ich skad weszo ponad 122 tys. dziaaczy35.
Granic obwodw obejmoway bloki, ulice lub zesp budynkw o liczbie nie przekraczajcej 3 tys. Miejskie (dzielnicowe) rady narodowe zobowizane byy przy tworzeniu podziau do uwzgldniania, by obwody
pokryway si z podziaem na obwody gosowania do rad narodowych. Prowadzi to miao do eliminowaniu
zbyt duej iloci podziaw spoecznych.
Organami wykonawczymi komitetw osiedlowych i obwodowych stay si komisje lub sekcje dla poszczeglnych dziedzin dziaalnoci, do ktrych mogy wchodzi rwnie osoby spoza komitetu, oraz prezydium skadajcego si tylko z czonkw komitetu, w ktrego skad wchodzili: przewodniczcy, zastpca,
sekretarz komitetu oraz wszyscy przewodniczcy komisji36.
Wanym bodcem do poszerzania kompetencji samorzdu mieszkacw bya uchwaa nr 133 rady ministrw37. Zobowizaa ona terenowe organy administracji pastwowej do zapewnienia wszechstronnej
pomocy organom samorzdu mieszkacw. Wyrazem tego wsparcia by obowizek uczestnictwa przez
pracownikw podporzdkowanych naczelnikowi gminy w zebraniach samorzdu oraz konieczno przyjmowania czonkw samorzdu w specjalnym trybie przez radnych. Dodatkowo, zaleno wynikaa z obowizku analizy wnioskw organw wykonawczych przez rady narodowe oraz z faktu, i naczelnik zobowizany by zapewni organom samorzdu odpowiednie lokale na ich potrzeby wraz ze rodkami na ich
dziaalno.
Ramowy regulamin oraz pniejsze akty doprowadziy do lepszej i dokadniejszej regulacji prawnej
podstaw dziaalnoci samorzdu mieszkacw w miastach, bdcego dotychczas w mniejszym stopniu uregulowan czci samorzdu wzgldem samorzdu wsi.
Obecna pozycja prawna jednostek pomocniczych gminy przybraa now form po wejciu w ycie ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorzdzie terytorialnym38. Nie zmienio si to po reformie z roku 199839,
gdy jednostki te wystpuj tylko na szczeblu gminnym. Ustawodawca w art. 5 ustawy o samorzdzie terytorialnym wymienia nie enumeratywnie jako jednostki pomocnicze: soectwa, dzielnice i osiedla, a take
miasto pooone na terenie gminy, podajc je jako przykady tych jednostek wskazujc, e mog istnie inne
jednostki pomocnicze oraz jednostki niszego rzdu.
32 Uchwaa Rady Pastwa z dnia 21 maja 1973 r. w sprawie regulaminu (statutu) samorzdu mieszkacw w miastach (M.P. nr 24,
poz. 147).
33 Ibidem.
34 Ibidem.
35 S. Gebert, op. cit., s. 241.
36 Ibidem.
37 Uchwaa nr 133 Rady Ministrw z dnia 11 czerwca 1973 r. w sprawie zada prezydiw rad narodowych oraz naczelnikw miast
i gmin w dziedzinie rozwoju dziaalnoci samorzdu mieszkacw w miastach (M.P. nr 26, poz. 158).
38 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie terytorialnym (Dz. U. 1990, nr 16, poz. 95).
39 Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektrych ustaw w zwizku z wdroeniem reformy ustrojowej pastwa (Dz. U.
1998, nr 162, poz. 1126).

42

Jednostki pomocnicze najniszego stopnia podziau terytorialnego po II wojnie wiatowej

Jednostki pomocnicze mog istnie nie tylko na terenie caej gminy, ale i jej czci. Powoywanie ich jest
fakultatywne, a kompetencja ta przysuguje radzie gminy w drodze uchway. Zasady tworzenia, czenia,
podziau oraz znoszenia jednostek pomocniczych okrela statut gminy. Uchwaa taka powinna zosta podjta po konsultacjach z mieszkacami. Potwierdza to te orzecznictwo sdw, wspominajc o obowizku
rozmw z obywatelami oraz wyraanie przez nich opinii w tej kwestii40. Konsultacje odbywa musz si
jednak tylko na obszarze, na ktrym ma by tworzona, zniesiona, czona lub podzielona jednostka pomocnicza41. Mimo jednak tej fakultatywnoci soectwo, a przed 1990 r. wie, jest tradycyjn jednostk pomocnicz, istniejca na polskich ziemiach od 1933 r. Podzia ten jest wic powszechny.
Swoboda statutowa rad gmin ograniczona zostaa w zakresie ustalania organw tych jednostek. W jednostce, jak jest soectwo, organem uchwaodawczym jest zebranie wiejskie, wykonawczym sotys, wspierany przez
rad soeck. W porwnaniu z poprzednimi unormowaniami
zrezygnowano z wyboru podsotysa, zastpujc go rad soeck. Prawo wyborcze przysuguje mieszkacom przebywajJednostki pomocnicze mog istnie nie
cym na terenie soectwa z zamiarem staego pobytu.
tylko na terenie caej gminy, ale i jej
W przypadku dzielnic (osiedli) organem uchwaodawczym jest rada o liczbie czonkw ustalonym wedug zasad
czci. Powoywanie ich jest fakultatywne,
dla rady gminy, jednake nie wicej ni 21. Organem wykoakompetencja ta przysuguje radzie gminy
nawczym jest zarzd z przewodniczcym na czele, wybierawdrodze uchway.
ny zgodnie z zasadami przyjtymi w statucie42. Statut osiedla
moe jednak ustali, i organem uchwaodawczym osiedla
jest oglnie zebranie mieszkacw (art. 37 ust.4). W przypadku nienazwanych jednostek, takich jak na przykad przysiki czy kolonie, rada gminy moe zdecydowa o ksztacie i nazewnictwie organw43.
Jak stanowi ustawa o samorzdzie gminnym (art. 39 ust.4) organ wykonawczy jednostki pomocniczej
moe by upowaniony przez rad gminy do zaatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji
publicznej. Nowym rozwizaniem stao si prawo do korzystania przez sotysa oraz przewodniczcego zarzdu z ochrony prawnej przysugujcej funkcjonariuszom publicznym (art. 36 ust. 3 oraz art. 37 ust. 3).
Utrzymano prawo do uczestnictwa przewodniczcych zarzdw oraz sotysw w zebraniach rad gmin bez
prawo gosu. Nie wystpuje jednak, jak wczeniej, obowizek zatwierdzenia wybranego sotysa przez organy
samorzdu terytorialnego.
Jedynym odmiennym unormowaniem ustrojowym ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta
stoecznego Warszawy44, ktra wprowadza obligatoryjny podzia na dzielnice. Inaczej jednak ni w ustawie
z 1994 r., nie zostaa uregulowana sprawa jednostek pomocniczych niszego rzdu. Pozwala to domniemywa, i obowizuj oglne przepisy ustawy o samorzdzie gminnym45. W dniu wejcia w ycie utworzono
18 dzielnic, dalsze zmiany ustawodawca pozostawi radzie miasta stoecznego Warszawy. Unormowania te
wynikaj z faktu, e Warszawa jako stolica pastwa polskiego jest miastem, w ktrym znajduj si wiatowe korporacje, przedstawicielstwa organizacji midzynarodowych oraz przedstawicielstwa dyplomatyczne
wielu pastw, a take polska wadza ustawodawcza, wykonawcza i sdownicza oraz wane dla kraju urzdy.
Na przestrzeni ostatniego wieku oraz kilkunastu lat obecnego moemy dostrzec rozwj zada jednostek
pomocniczych najniszego stopnia podziau jakimi przez lata byy gminy, ale rwnie i gromady. W obecnej
formie jednostki te mog znacznie oddziaywa na ycie spoeczne oraz kulturalne. Dodatkowo pomagaj
one zblia mieszkacw i promowa wzory spoeczestwa obywatelskiego.
40 Rozstrzygnicie nadzorcze Wojewody dzkiego z dnia 5 maja 2000 r., PR 01374/15/00, OwSS 2000, nr 4, poz. 101.
41 Wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 10 padziernika 2000 r., sygn.. akt II SA/d 1097/00, ONSA 2001, poz. 187.
42 H. Izdebski op. cit., s. 235.
43 K. Bandarzewski [w:] K. Bandarzewski [et al.], Komentarz od ustawy o samorzdzie gminnym, Warszawa 2006, s. 341.
44 Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stoecznego Warszawy (Dz. U. 2002, nr 41, poz. 361).
45 H. Izdebski op. cit., s. 185.

43

Sebastian Piotr Nalazek

STRESZCZENIE
Praca ma na celu przyblienie instytucji jednostek pomocniczych najniszego stopnia podziau terytorialnego oraz zaprezentowanie rnorodnoci unormowa jakie wpyway na ksztat teje instytucji na przestrzeni ponad pwiecza. Po II Wojnie wiatowej podzia terytorialny pastwa wielokrotnie ulega przeobraeniom, a mimo to przez cay ten czas ustawodawca dy do uregulowania kwestii jednostek pomocniczych.
Celem pracy jest przedstawienie ksztatu, ustroju i kompetencji jednostek pomocniczych w poszczeglnych
okresach.

SUMMARY

AUXILIARY UNITS AT THE LOWEST LEVEL OF THE TERRITORIAL DIVISION AFTER WORLD WAR II
In addition to the basic territorial division of the country, there is also an auxiliary division. The auxiliary
units are effectively helping to carry out the tasks of the municipality. The paper attempts to approximate
the operation of these units after the Second World War and the changes that have occurred in them over
more than half a century. The objective of the paper is to analyze these solutions, evaluate their impact on the
present shape of the auxiliary units, and to answer to the question whether the modern system determines
the structure of a well-informed civil society.

44

Konrad Graczyk Uniwersytet lski


mgr prawa, doktorant w Katedrze Historii Prawa Wydziau Prawa i Administracji Uniwersytetu lskiego w Katowicach. Otrzyma Stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyszego za wybitne osignicia
w roku akademickim 2014/2015. Autor pracy magisterskiej pt. Sprawa
majora Jerzego Sosnowskiego w wietle niemieckich i polskich akt procesowych, ktra otrzymaa III nagrod w V edycji oglnopolskiego konkursu Szefa ABW na najlepsz prac licencjack lub magistersk z dziedziny bezpieczestwa wewntrznego pastwa.

Rozwizania ustrojowe proponowane przez Polsk i Niemcy w okresie


poprzedzajcym plebiscyt w sprawie przynalenoci Grnego lska w 1921 r.

1.

Wprowadzenie

Grny lsk po zakoczeniu I wojny wiatowej sta si przedmiotem zainteresowania polityki midzynarodowej. Niemcy dyli do zatrzymania tego atrakcyjnego pod wzgldem gospodarczym i przemysowym
obszaru w granicach Rzeszy1, z kolei pragnieniem Polakw by powrt tych ziem do Macierzy. Obie strony
nie ustaway w wysikach, aby doprowadzi do korzystnego dla siebie rozstrzygnicia. Sprawa grnolska
bya powodem rnicy zda w ramach zwyciskiej koalicji. Wielka Brytania popieraa Niemcy, natomiast
Francja, dc do maksymalnego ich osabienia, Polsk.
Kwestia przynalenoci Grnego lska bya poruszana podczas obrad paryskiej konferencji pokojowej. Ostatecznie postanowiono, e o przynalenoci Grnego lska zadecyduje plebiscyt2, przeprowadzony
na podstawie art. 88 Traktatu Wersalskiego z 28 czerwca 1919 r. Przepis ten stanowi, e w czci lska
Grnego, pooonej w granicach poniej opisanych, mieszkacy zostan powoani do wypowiedzenia si
przez gosowanie, czy ycz sobie przyczenia do Niemiec, czy te do Polski [...]. Oba pastwa rozpoczy
dziaania, ktre miay przekona ludno do opowiedzenia si za jedn ze stron. Przejawiay przy tym aktywno zarwno w sferze faktycznej, jak i prawnej. Dziaania na niwie ustawodawczej polegay na uchwaleniu w 1920 r. w Prusach ustawy o utworzeniu prowincji grnolskiej, statutu organicznego wojewdztwa
lskiego w Polsce oraz ustawy dotyczcej Grnego lska w Niemczech. Celem niniejszego artykuu jest
analiza konkurencyjnych rozwiza ustrojowych proponowanych przez Polsk i Niemcy w czasie poprzedzajcym plebiscyt w sprawie przynalenoci Grnego lska, wynikajcych z powoanych wyej ustaw.

2.

Ustawa pruska o utworzeniu prowincji grnolskiej

Swoist licytacj zapocztkoway Niemcy, gdy 14 padziernika 1919 r. Pruskie Zgromadzenie Krajowe

1 W historiografii spotykana jest potoczna nazwa wczesnego pastwa niemieckiego Republika Weimarska. Wniniejszym
artykule zrezygnowano ze stosowania tego sformuowania, poniewa nazwa urzdowa brzmiaa Rzesza Niemiecka (art. 1 konstytucji z 11 sierpnia 1919 r.).
2 Art. 88 Traktatu pokoju midzy mocarstwami sprzymierzonemi i skojarzonemi i Niemcami, podpisany wWersalu dnia 28
czerwca 1919 roku. Dz. U. 1920 nr 35 poz. 200.

45

Konrad Graczyk

uchwalio ustaw o utworzeniu prowincji grnolskiej (Provinz Oberschlesien)3. Z dotychczasowej prowincji lsk wydzielony zosta Grny lsk. Zyska tym samym ograniczon, nalen prowincjom pruskim
samodzielno. Samodzielno ta w literaturze bywa okrelana chyba niezbyt trafnie mianem autonomii
prowincjonalnej4. Chodzio o stworzenie przez stron niemieck propagandowego atutu w okresie walki
plebiscytowej argumentu ustrojowego5. Celem byo pozyskanie Grnolzakw dla pastwa pruskiego,
zwizanie ich z tym pastwem i zahamowanie polskich de narodowowyzwoleczych6.
Prawo pruskie rozumiao prowincj jako posiadajcy prawa korporacyjne zwizek komunalny dla zarzdzania wasnymi sprawami7. Prowincja stanowia najwyszy stopie podziau terytorialnego pastwa,
bya jednoczenie jednostk administracji pastwowej i samorzdowym zwizkiem prowincjonalnym8.
W prowincji pruskiej wystpoway organy reprezentujce pastwo oraz bdce przedstawicielem ludnoci
i jej samorzdu. Organami reprezentujcymi pastwo by nadprezydent (Oberprsident) oraz rada prowincjonalna (Provinzialrat). Cech urzdnikw penicych funkcje wtych organach, byo z jednej strony zrozumienie tzw. fenomenu lokalnego, z drugiej strony za brak zetknicia z miejscowymi uwarunkowaniami
tak blisko jak urzdnicy w okrgach rzdowych. Mogli wic oni zajmowa si wszelkimi sprawami, ktre
dotycz caej prowincji i przekraczaj sfer kompetencji zarzdu poszczeglnych okrgw. Ich kompetencje
zwizane byy z interesami caej Rzeszy lub Prus, w szczeglnoci sprawami instytucji ubezpieczeniowych,
robt publicznych, budowy drg, szkolnictwa. We waciwoci nadprezydenta znajdowa si nadzr nad zarzdem okrgowym, prowincjonalnymi urzdnikami podatkowymi i komisj regulujc stosunki midzy
wacicielami ziemskimi a dzierawcami. Nadprezydent orzeka w pierwszej instancji w sprawach spornych
midzy administracjami poszczeglnych okrgw, a take midzy zarzdem okrgowym a nie podlegajcymi mu urzdnikami, ktrym powierzono specjalne obowizki. Ponadto w razie zagroenia wojn lub rozruchami nadprezydent mg przej cakowity zarzd prowincji9. Rada prowincjonalna natomiast skadaa
si z nadprezydenta lub jego zastpcy, osoby mianowanej przez ministra spraw wewntrznych oraz piciu
osb, nie bdcych urzdnikami i wybieranych przez wydzia prowincjonalny na okres szeciu lat. Rada
prowincjonalna zatwierdzaa rozporzdzenia wydawane przez prezydenta.
Natomiast do drugiej grupy organw, reprezentujcych ludno i samorzd, naleay sejmik prowincjonalny (Provinziallandtag), wydzia prowincjonalny (Provinzialausschuss) oraz marszaek prowincjonalny
(Landesdirektor). Sejmik, bdcy prowincjonalnym zgromadzeniem prawodawczym, skada si z przedstawicieli powiatw, wybieranych przez zgromadzenia powiatowe. Do jego kompetencji naleay sprawy podatkowe, kontrola budetowa, zarzd majtkiem prowincjonalnym i wybr niektrych urzdnikw. Sejmik
mg da informacji i wyjanie, a take wydawa opinie w sprawach miejscowych oraz przekazanych
przez wadze prowincjonalne. Nadprezydent sprawowa nadzr nad jego dziaalnoci prawodawcz w ten
sposb, e mg uniewani wszelkie uchway, ktre przekraczay sfer kompetencji sejmiku. Uchwalone
ustawy lokalne musiay zosta zatwierdzone przez krla. Krl mg swoj decyzj sejmik rozwiza. Sejmik
ponadto wybiera wydzia prowincjonalny oraz marszaka. Marszaek by organem wykonawczym samorzdu miejscowego, za wydzia prowincjonalny jego organem doradczym. W ich kompetencji mieciy si
szeroko rozumiane sprawy samorzdu miejscowego, za sprawy oglnoadministracyjne naleay do nadprezydenta irady prowincjonalnej10.
3 M. Czapliski, E. Kaszuba, G. Ws, R. erelik, Historia lska, Wrocaw 2002, s. 365. K. Popioek, Historia lska od pradziejw
do 1945 roku, Katowice 1972, s. 388.
4 T. wienk, Autonomia lska wperspektywie historycznej iwspczesnej, Katowice 2014, s. 78.
5 J. Cigwa, Autonomia lska (1922-1939), Katowice 1988, s. 5.
6 J. Bahlcke, D. Gawrecki, R. Kaczmarek (red.), Historia Grnego lska. Polityka, gospodarka i kultura europejskiego regionu,
Gliwice 2011, s. 228.
7 W. Wilson, Ustrj pastwowy Niemiec i Prus, Warszawa 1917, s. 50.
8 J. Malec, D. Malec, Historia administracji imyli administracyjnej, Krakw 2003, s. 119.
9 W. Wilson, op. cit., s. 48-49.
10 Ibidem, s. 50-51.

46

Rozwizania ustrojowe proponowane przez Polsk i Niemcy w okresie poprzedzajcym plebiscyt w sprawie

3.

Polska ustawa konstytucyjna zawierajca statut organiczny wojewdztwa lskiego


autonomia lska

Odpowiedzi Polski byo uchwalenie przez sejm ustawodawczy 15 lipca 1920 r. ustawy konstytucyjnej
zawierajcej statut organiczny wojewdztwa lskiego11. Ustawodawca polski w ten sposb postpi dalej
ni ustawodawca pruski, wydzielajcy prowincj Grny lsk. Ustawodawca polski zdecydowa bowiem
o nadaniu wojewdztwu lskiemu autonomii. Autonomia oznacza prawo do samodzielnego rozstrzygania
spraw wewntrznych danej zbiorowoci, dotyczce narodu, miasta; samostanowienie; samodzielno,
niezaleno12. W nauce prawa jest definiowana jako prawotwrcza kompetencja, przyznana pewnej
zbiorowoci, podporzdkowanej pastwu. Jest przykadem decentralizacji szczeglnie wysokiego stopnia,
a przy tym pojciem zakresowo szerszym ni samorzd13. Polega na powierzeniu przez wadz centraln
czci swoich kompetencji na rzecz wadzy autonomicznej. W historii Rzeczypospolitej Polskiej autonomia
zicia si tylko raz, w latach 1922-1939, w postaci autonomicznego wojewdztwa lskiego. Natomiast
wydaje si, e w wczesnej Europie bya rozwizaniem rzadkim, ale nie wyjtkowym. W XIX wieku
autonomi posiadaa Galicja w ramach monarchii austro-wgierskiej oraz Finlandia w ramach Cesarstwa Rosyjskiego. Natomiast w latach 20. i 30. XX wieku autonomiczne byy m.in. Irlandia Pnocna,
Katalonia i Sowacja14.
Nie ulega wtpliwoci, e geneza ustawy polskiej miaa wymiar przede wszystkim polityczno-propagandowy i bezporedni zwizek z nadchodzcym plebiscytem. Po pierwsze chodzio o przeciwdziaanie
koncepcjom neutralizacji iusamodzielnienia Grnego lska oraz ruchom separatystycznym. Po drugie naleao obj ochron prawn robotnikw grnolskich czasw rewolucji listopadowej w Niemczech z 1918
r. Po trzecie zwraca si uwag na przyczyn ustanowienia autonomii mg by przegrany przez Polsk 11
lipca 1920 r. plebiscyt na Warmii, Mazurach i Powilu. Odnonie tej przyczyny racj ma W. Marco wskazujcy, e statut organiczny nie mg zosta przygotowany w krtkim czasie midzy ogoszeniem wynikw
plebiscytu a uchwaleniem ustawy konstytucyjnej. Decydenci i deputowani musieli by jednak wiadomi
w dniu gosowania wynikw przegranego plebiscytu, a take tego, e wojna polsko-bolszewicka znajdowaa
si w kryzysowej fazie oraz e procedowana ustawa konstytucyjna moe mie pozytywny wpyw na wynik
plebiscytu na Grnym lsku. Po czwarte uchwalony statut organiczny by specjalnym rodkiem o charakterze prawnym, ktry mia suy zintegrowaniu z Rzeczpospolit pod wzgldem prawnym, politycznym,
ekonomicznym i spoecznym terenu, ktry by przez dugi czas oderwany od Polski15. Nie dziwi wic, e
strona polska chciaa przedsiwzi ekstraordynaryjne rodki ustawodawcze dla uzyskania satysfakcjonujcego wyniku gosowania.
Ustawa konstytucyjna sejmu ustawodawczego zawierajca statut organiczny wojewdztwa lskiego bya pierwszym aktem konstytucyjnym II Rzeczypospolitej. Pod wzgldem ustrojowym zawieraa
rozwizania w skali kraju unikatowe, ktre nie zostay powtrzone w odniesieniu do adnego innego
obszaru Rzeczypospolitej. Wraz z okreleniem ustroju autonomicznego powoane zostao wojewdztwo lskie16.
Ustawa stanowia, e wojewdztwo bdzie posiadao prawa samorzdne (art. 1 ustawy in fine). By to termin nowy i wymagajcy sprecyzowania. W praktyce rozumiano pod tym pojciem kompetencje ustawodawcze sejmu lskiego i kompetencje samorzdu lskiego17. Sejm lski mia skada si z tylu posw, aby jeden
przypada na kade 25 tysicy mieszkacw (art. 13). Posowie byli wybierani wwyborach powszechnych, bez11 Dz. U. 1920 nr 73, poz. 497.
12 M. Szymczak (red.), Sownik jzyka polskiego, Warszawa 1978, s. 101.
13 J. Cigwa, op. cit., s. 3.
14 W. Marco, Autonomia lska 1922-1939 (Wybrane zagadnienia), Toru 2009, s. 15.
15 Ibidem, s. 16-19.
16 J. Cigwa, op. cit., s. 9.
17 Ibidem, s. 10-11.

47

Konrad Graczyk

porednich, rwnych, tajnych istosunkowych. Kadencja sejmu lskiego nie moga przekracza 5lat18, a sejm
nie mg rozwiza si moc wasnej uchway. Rozwizanie wymagao decyzji naczelnika pastwa (pniej
prezydenta Rzeczypospolitej). Rozwizujc sejm lski naczelnik by zobowizany do jednoczesnego zarzdzenia wyborw, ktre musiay si odby w cigu 75 dni od dnia rozwizania (art. 22 in fine). Wojewdztwo
posiadao prawo reprezentacji w sejmie i w senacie RP. Brak byo zakazu czenia funkcji posa w sejmie lskim z funkcj posa w sejmie RP lub senatora wsenacie RP19. W zakresie kompetencji i uprawnie posw
sejmu lskiego najwaniejsze byy: prawo interpelacji wojewody i lskiej Rady Wojewdzkiej (art. 14), prawo
sprawdzania wanoci wyborw niezaprotestowanych (art. 16), immunitet parlamentarny (art. 17), prawo do
okrelania wysokoci diet poselskich (art. 18), prawo do bezpatnego przejazdu kolejami w obrbie lska (art.
18 in fine), prawo uchwalania regulaminu sejmowego (art. 20), wyraanie zgody na dokonywanie przez sejm
RP zmian statutu organicznego, ktre ograniczayby prawa ustawodawstwa i samorzdu lskiego (art. 44).
Gwn funkcj sejmu lskiego byo ustawodawstwo. Inicjatywa ustawodawcza przysugiwaa wojewodzie z upowanienia rzdu, lskiej Radzie Wojewdzkiej i posom, stosownie do przepisw regulaminu
sejmowego (art. 23). Na podstawie art. 4 ustawy do waciwoci ustawodawstwa sejmu lskiego zastrzeone zostay: uywanie jzyka polskiego i niemieckiego przez wadze cywilne i urzdy na obszarze lska,
ustrj lskich wadz administracyjnych iosamorzdzie
powiatowym i gminnym, podzia administracyjny lska,
Wyrazem niezalenoci ustawodawstwa
sprawy sanitarne, organizacja si policyjnych i andarmerii,
policja budowlana, ogniowa, drogowa, utrzymanie drg,
lskiego od wadz centralnych byo to, e
szkolnictwo oglnoksztacce oraz zawodowe20, sprawy wyustawy lskie nie wymagay zatwierdzenia
znaniowe (zzastrzeeniem konkordatu), pomoc socjalna,
rolnictwo, melioracje rolne, ustawodawstwo wodne, zaopaprezydenta ani wojewody.
trzenie w energi elektryczn, koleje wojewdzkie i lokalne,
ukrcenie spekulacji, zakady uytecznoci publicznej i roboty publiczne. Ponadto, ustawodawstwo lskie byo waciwe w sprawach nie wymienionych w art. 4,
jeeli ustawa pastwowa wyranie wyczaa swoje dziaanie odnonie do wojewdztwa lskiego (art. 6).
Wyrazem niezalenoci ustawodawstwa lskiego od wadz centralnych byo to, e ustawy lskie nie
wymagay zatwierdzenia prezydenta ani wojewody. Wyjtkiem bya ustawa o wewntrznym ustroju wojewdztwa lskiego, ktra wymagaa podpisu naczelnika pastwa (art.15). Ustawa o wewntrznym ustroju
wojewdztwa lskiego ze wzgldu na swj zakres normowania bya okrelana jako konstytucja lska
w ramach przyznanego wojewdztwu samorzdu21. Miaa ona okrela szczegowo skad sejmu lskiego,
ordynacj wyborcz iprawo wyborcze, sposb uchwalania i ogaszania ustaw lskich, ewentualne referendum ludowe, prawo sejmu do wykonywania kontroli nad dziaalnoci Rady Wojewdzkiej, interpelacje
poselskie, prawo do urzdzania ankiet i wysyania specjalnych komisji, czas trwania mandatu wybieralnych
czonkw Rady Wojewdzkiej, ustrj i zakres dziaania lskiej izby obrachunkowej oraz inne kwestie ustrojowe dotyczce sejmu lskiego, Rady Wojewdzkiej i jej departamentw, urzdu wojewdzkiego i innych
lskich instytucji (art. 14). Ze wzgldu na brak porozumienia politycznego ustawa nie zostaa uchwalona 22.
W ramach funkcji elekcyjnej sejm lski mia prawo wyboru piciu czonkw lskiej Rady Wojewdzkiej (art. 25) oraz ze swojego grona marszaka oraz jego zastpcw (art. 20).
Ide samorzdu, a tym bardziej autonomii jest, aby podatki z danego obszaru byy w jak najwikszej cz18 Pierwszy sejm lski wobec braku zarzdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o rozwizaniu znacznie przekroczy swoj kadencj, zosta bowiem rozwizany dopiero 12 lutego 1929 r. Ibidem., s. 12.
19 J. Cigwa, op. cit., s. 12.
20 Z komentarza Konstantego Wolnego do ustawy wynika, e Sejm lski mg utworzy wasny uniwersytet, akademi oraz
politechnik. K. Wolny, Autonomia lska. Ustawa konstytucyjna Sejmu Ustawodawczego w Warszawie z dnia 15 lipca 1920 r. zawierajca statut organiczny Wojewdztwa lskiego, Mikow 1920, s. 13. Zmoliwoci tej skorzysta uchwalajc ustaw z dnia 30 marca
1931 r. o lskich Technicznych Zakadach Naukowych w Katowicach (Dz.U.l. nr 9 poz. 17).
21 K. Wolny, op. cit., s. 37.
22 J. Cigwa, op. cit., s. 18.

48

Rozwizania ustrojowe proponowane przez Polsk i Niemcy w okresie poprzedzajcym plebiscyt w sprawie

ci konsumowane na potrzeby danej spoecznoci. Z tego wzgldu wanym zagadnieniem dla wojewdztwa
byy sprawy finansowe. W oparciu o art. 4 ustawy moemy stwierdzi, e sejm lski ustala budet lski
i zatwierdza zamknicia rachunkowe, zaciga poyczki wojewdzkie, decydowa w przedmiocie obrotu
nieruchomym majtkiem wojewdzkim, przyjmowa gwarancje finansowe, nakada podatki i lskie opaty publiczne. Zwizki midzy Skarbem lskim a Skarbem Pastwa zabezpieczaa tzw. tangenta, okrelajca cz dochodw wpywajcych do Skarbu lskiego, ktra przekazywana bya do Warszawy. Wielko
tangenty okrelaa corocznie Rada Ministrw, w oparciu o specjalny wzr oraz wnioski lskiej Rady Wojewdzkiej. Dla wzoru znaczenie miaa ludno wojewdztwa, ludno Rzeczypospolitej, dochd skarbu
lskiego i dochd skarbu Rzeczypospolitej23.
Naczelnymi organami administracji wojewdztwa lskiego byy: wojewoda lski i lska Rada Wojewdzka (art. 24). Wojewod i jego zastpc mianowa naczelnik pastwa na wniosek rady ministrw (art.
25)24. czy on w sobie funkcje nadprezydenta oraz marszaka prowincjonalnego (art. 24 i 26)25. Mianowa,
odwoywa i przenosi niszych i rednich urzdnikw (art. 26). Poza przytoczon ju inicjatyw ustawodawcz ogasza take ustawy lskie w Dzienniku Ustaw lskich oraz mia prawo przemawiania wsejmie
lskim poza kolejnoci (art. 23). Wojewoda i jego zastpca byli cakowicie zaleni od wadzy centralnej,
mogli bowiem zosta w kadym czasie odwoani przez naczelnika pastwa na wniosek rady ministrw (art.
25 in fine).
lska Rada Wojewdzka skadaa si z wojewody jako przewodniczcego, wicewojewody i 5 czonkw
(art. 25), wybieranych na okres roku przez sejm lski26. Konstruujc kompetencje rady wojewdzkiej ustawodawca mia na uwadze poprzednie rozwizania zaborcze, stwierdzi bowiem, e poza postanowieniami
ustaw polskich i lskich korzysta ona z praw pruskiej rady prowincjonalnej, wydziau prowincjonalnego,
a take austriackiego wydziau krajowego (art. 27). Rada wojewdzka wspdziaaa w przygotowywaniu
ustawy skarbowej, miaa prawo dania zwoania sejmu lskiego i prawo inicjatywy ustawodawczej27.
lska Rada Wojewdzka bya zwoywana przez wojewod, ktry by zobowizany do jej zwoania na
danie trzech czonkw. Rada rozstrzygaa wikszoci gosw w obecnoci co najmniej trzech czonkw,
nie liczc wojewody (art. 31). Dla rwnowagi wojewoda mia prawo do zawieszania uchwa rady, ktre sprzeciwiay si ustawom lub przekraczay jej kompetencje. W razie zawieszenia uchway rady wojewoda by
zobowizany do przekazania sprawy do rozstrzygnicia Sdowi Najwyszemu (art. 32).
Autonomia lska funkcjonowaa w Polsce do wybuchu drugiej wojny wiatowej, formalnie za zostaa
zniesiona ustaw konstytucyjn Krajowej Rady Narodowej z dnia 6 maja 1945 r. o zniesieniu statutu organicznego wojewdztwa lskiego. Warto jednak wskaza, e ustawa ta zostaa uchwalona z naruszeniem art.
44 statutu organicznego, ktry zabezpiecza stabilno autonomii. Przepis ten stanowi, e ustawa zmieniajca ustaw konstytucyjn, ograniczajca prawa ustawodawstwa lub samorzdu lskiego, wymaga bdzie
zgody sejmu lskiego. Wydaje si, e w analizowanym wypadku hipoteza przepisu zostaa wyczerpana,
bowiem zniesienie ustawy byo nie tylko ograniczeniem ustawodawstwa i samorzdu lskiego, ale wrcz
jego likwidacj. Jako e sejm lski nie zebra si po wybuchu wojny, nie mg wyrazi zgody na zniesienie
ustawy konstytucyjnej. Tym samym mona stwierdzi, e likwidacja autonomii lska dokonana ustaw
konstytucyjn z dnia 6 maja 1945 r. bya nielegalna.

23 K. Wolny, op. cit., s. 26-27. Odnonie do tangenty zob. J. Cigwa, Kontrowersje wok tangenty [w:] D. Bogacz, M.Tkaczuk (red.),
Podstawy materialne pastwa. Zagadnienia prawno-historyczne, Szczecin 2006, s. 139-161.
24 Jak trafnie zauway nieznany autor niemieckojzycznego opracowania, w statucie organicznym brak byo wymogu, aby wojewoda pochodzi z Grnego lska. Mimo to autor by przekonany, e to Wojciech Korfanty zostanie pierwszym wojewod lskim.
Jak wiemy, tak si nie stao, a pierwszym wojewod zosta Jzef Rymer. Land Oberschlesien : Deutsches Autonomiegesetz vom 27. Nov.
1920. Das organische Statut der Wojewodschaft Schlesien: polnisches Autonomiegesetz; Verfassungsgesetz vom 15. Juli 1920; Erluterung und Beurteilung des polnischen Autonomiegesetzes, Berlin 1920, s. 18.
25 Land Oberschlesien..., s. 18.
26 J. Cigwa, op. cit., s. 20.
27 Ibidem.

49

Konrad Graczyk

4.

Ustawa niemiecka z27 listopada 1920 r.

Prawdopodobnie pod wraeniem polskiej ustawy autonomicznej, Niemcy uznali dotychczasow propozycj
dla lska za niewystarczajc. Dlatego sejm Rzeszy (Reichstag) postanowi uchwali 27 listopada 1920 r.
ustaw dotyczc Grnego lska (Gesetz betreffend Oberschlesien). Ustawa, w przeciwiestwie do statutu
organicznego, bya krtkim aktem prawnym. Mimo to, zawieraa postanowienia bardzo doniose i wielkiej
wagi dla samorzdnoci i ustroju Grnego lska.
Moc analizowanej ustawy znowelizowano art. 167 konstytucji Rzeszy, dodajc ust. 2 i 3. Nowe przepisy
stanowiy, e w cigu dwch miesicy od daty przejcia terenu plebiscytowego przez niemieckie organy
przeprowadzone zostanie referendum. Referendum miao zdecydowa o tym, czy utworzony zostanie wramach Rzeszy kraj Grny lsk (Land Oberschlesien). W razie pozytywnego wyniku referendum kraj mia
zosta powoany z mocy prawa, niepotrzebna bya osobna decyzja sejmu Rzeszy. Status Grnego lska mia
zosta wic podniesiony nie do rangi prowincji jak w ustawie pruskiej ale do rangi kraju zwizkowego,
ktry mia zastpi dotychczasow prowincj w ramach Prus28.
W takiej sytuacji miay obowizywa dalsze postanowienia ustawy z 27 listopada 1920 r. Miao zosta wybrane zgromadzenie krajowe (Landesversammlung), ktre w cigu trzech miesicy od urzdowego stwierdzenia wynikw wyborw byo zobowizane do powoania rzdu krajowego (Landesregierung)
oraz do uchwalenia konstytucji krajowej (Landesverfassung). Wybory miay odbywa si wedug ordynacji
wyborczej wydanej przez Prezydenta Rzeszy i w dniu przez niego wskazanym. Prezydent mia take okreli, w porozumieniu ze lskim zgromadzeniem krajowym, dzie ustanowienia Grnego lska jako kraju. W ustawie unormowano take kwesti obywatelstwa grnolskiego. Nabywali je: penoletni obywatele
Rzeszy, ktrzy w dniu ustanowienia kraju Grnego lska mieli na jego obszarze miejsce zamieszkania albo
staego pobytu; penoletni obywatele pruscy, ktrzy urodzili si na obszarze prowincji Grny lsk iwcigu
roku od ustanowienia kraju owiadczyli, e chc naby obywatelstwo grnolskie; kady obywatel Rzeszy,
ktry naby obywatelstwo od osoby wskazanej wpowyszych przypadkach przez urodziny, legitymacj albo
zawarcie maestwa.
Spenienie hipotezy zawartej w ustawie spowodowaoby wyodrbnienie Grnego lska nie jako prowincji w ramach Prus, ale jako oddzielnego kraju zwizkowego w Rzeszy Niemieckiej. Wtakim wypadku
Grny lsk znajdowaby si pod wzgldem ustrojowym na najwyszym szczeblu podziau terytorialnego
federalnego pastwa niemieckiego, jak Bawaria czy Prusy. Rozwizanie to pozostawao w zgodzie z liter
i duchem niemieckiej konstytucji, ktra w art. 18 stanowia, e obywatele mog decydowa o rodzaju jednostki podziau, w ramach ktrej wchodz w skad Rzeszy29.
Mechanizm ustrojowy wprowadzony w ustawie niemieckiej z 27 listopada 1920 r. mia charakter warunkowy i zalea od wyniku referendum w sprawie utworzenia kraju grnolskiego w ramach Rzeszy.
Zgodnie z postanowieniami ustawy, po podziale terenu plebiscytowego, w czci niemieckiej zostao przeprowadzone referendum. Nie spowodowao ono zmiany dotychczasowego ustroju, bowiem 91,2% gosujcych opowiedziao si za pozostawieniem Grnego lska w Prusach30.

5.

Podsumowanie

Zabiegajc o poparcie w grnolskim plebiscycie Polska i Niemcy zwracay baczn uwag na dziaanie
strony przeciwnej. Wida to zarwno po rytmice przedsibranych krokw ustawodawczych, jak i jakoci
proponowanych rozwiza ustrojowych. Mona na tym tle wnioskowa, e determinacja stron rosa w toku
przygotowa do plebiscytu. Trzeba pamita, e pierwszy krok zosta uczyniony przez Pruskie Zgromadzenie Krajowe. Polega na podniesieniu Grnego lska do szczebla prowincji, ale w ramach Prus. Polska
28 T. wienk, op. cit., s. 79.
29 Land Oberschlesien..., s. 3.
30 J. Cigwa, op. cit., s. 8.

50

Rozwizania ustrojowe proponowane przez Polsk i Niemcy w okresie poprzedzajcym plebiscyt w sprawie

odpowiedziaa uchwaleniem aktu prawnego przez organ wyszej rangi ustawy konstytucyjnej przez sejm
RP. Wprowadzony t ustaw model ustrojowy zakada autonomi w ramach Rzeczypospolitej. To posunicie wymogo odpowied po drugiej stronie granicy, wskutek czego sejm Rzeszy uchwali ustaw dotyczc
Grnego lska, ktra przy spenieniu warunku pozytywnego wyniku referendum spowodowaaby dalsze
usamodzielnienie Grnego lska jako kraju zwizkowego w ramach Rzeszy. Byo to najdalej idce z zaproponowanych przez obie strony rozwiza ustrojowych.
Gosujcy w plebiscycie mia wic na gruncie ustrojowym dokona wyboru midzy skromniejsz, bezwarunkow, polsk autonomi powoan ustaw z 15 lipca 1920 r. a szersz, warunkow, polegajc na
udziale Grnego lska jako kraju zwizkowego w federalnym pastwie niemieckim, ktrej podstaw bya
ustawa z 27 listopada 1920 r.

51

Konrad Graczyk

STRESZCZENIE
Artyku przedstawia zagadnienie autonomii przez pryzmat uchwalonych przez Polsk i Niemcy ustaw, dedykowanych tylko regionowi Grnego lska. Oba pastwa poprzez proponowane rozwizania legislacyjne
chciay przekona mieszkacw do poparcia w plebiscycie w sprawie przynalenoci Grnego lska. W ramach analizy omwione zostay ustroje wynikajce z: pruskiej ustawy o utworzeniu prowincji grnolskiej
z 1919 r., polskiej ustawy konstytucyjnej o statucie organicznym wojewdztwa lskiego oraz niemieckiej
ustawy dotyczcej Grnego lska z 1920 r. Autor zwraca uwag na cel, okolicznoci towarzyszce wydaniu
danych aktw normatywnych oraz stanowiony ustrj. Tekst koczy podsumowanie, w ktrym autor stara
si wskaza, ktre z rozwiza ustrojowych byo najdalej idce.

SUMMARY

SYSTEMIC SOLUTIONS PROPOSED BY POLAND AND GERMAN IN THE PERIOD PRECEDING


THE PLEBISCITE ON THE AFFILIATION OF UPPER SILESIA IN 1921
The article presents the issue of autonomy from the perspective of acts resolved by Poland and Germany,
dedicated to region of Upper Silesia. Both of this countries wanted to urge the inhabitants to support them
in the plebiscite on the affiliation of Upper Silesia, throughout their legislative propositions. In the scope
of analysis there are discussed regimes resulting from: prussian law creating the province of Upper Silesia
of 1919., polish constitutional law on the organic status of Silesian province and the german law on Upper
Silesia of 1920. The author draws attention to the purpose, circumstances surrounding the release of the
particular normative acts and constituted regime. The text ends with a summary, in which the author tries to
indicate which political solutions were most far-reaching.

52

Miosz Jamrocha Uniwersytet Wrocawski


student V roku prawa na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytetu Wrocawskiego, czynny czonek KN Historii Pastwa
i Prawa, Naukowego Koa Postpowania Karnego i SKN Blok Prawa
Komputerowego na WPAiE Uniwersytetu Wrocawskiego. Swoje zainteresowanie w dziedzinie prawa koncentruje przede wszystkim na procesie karnym, jego aspektach zwizanych z nowymi technologiami oraz
historii pastwa i prawa.

Liga Morska i Kolonialna oraz jej dziaania na rzecz stworzenia polskich kolonii
w okresie midzywojennym
Odrodzenie si Rzeczypospolitej po stu dwudziestu trzech latach zaborw determinowao wiele powanych
wyzwa dla narodu polskiego i wadz modego pastwa. Jedno z nich wizao si z uzyskaniem przez Polsk
dostpu do morza. Fakt ten, naleycie wykorzystany, mg przynie Polsce ogromne korzyci. Spoeczestwo II Rzeczypospolitej Polskiej byo jednak w duym stopniu spoeczestwem rolniczym, wiedzcym na
temat morza i korzyci pyncych z jego wykorzystania niewiele lub nic. Bya to jedna z kilku przyczyn powstania Ligi Morskiej i Kolonialnej. Z biegiem lat, zajmujca si najrniejszymi inicjatywami zwizanymi
z morzem Liga, zacza interesowa si rwnie terenami zamorskimi, ktre mona by z Polsk zwiza.
Podstawowym celem niniejszego artykuu jest przyblienie dziaalnoci Ligi Morskiej i Kolonialnej,
a w szczeglnoci dziaa i efektw dziaa na rzecz polskiego kolonializmu. Jakie byy przyczyny narodzin i podstawowe zaoenia polskiej idei kolonizacji? W jaki sposb zdecydowano si j zrealizowa
i jakie osignito na tym polu rezultaty? Na te pytania odpowiedzi naley szuka w poniszych rozwaaniach. Dokadny opis dziaalnoci poprzedza prezentacja podstawowych informacji dotyczcych
organizacji, m.in. jej geneza i program. Pomimo tego, i w zaoeniu wtki te miay spenia funkcj
pomocnicz, to znaczy wprowadzi odpowiednio w prezentowany temat i zapewni naleyt jasno
dalszym rozwaaniom, ostatecznie okazay si rdem wielu interesujcych informacji i spostrzee,
polecanych uwadze czytelnika.

1.

Geneza Ligi Morskiej i Kolonialnej

Liga Morska i Kolonialna (dalej: LMiK) posiadaa kilka swoich poprzedniczek. 1 padziernika 1918 r., czyli
jeszcze przed symboliczn dat odzyskania przez Polsk niepodlegoci, z inicjatywy kontradm. Kazimierza Porbskiego utworzono Stowarzyszenie Pracownikw na Polu Rozwoju eglugi Bandera Polska, ktre
w 1919 r. przeksztacio si w Towarzystwo Liga eglugi Polskiej1. Zakres dziaalnoci Towarzystwa cigle
si rozszerza, co z kolei determinowao konieczno zmiany statutu. Jedna z najwaniejszych zmian dotyczya nazwy i od 1924 organizacja przyja nazw Ligi Morskiej i Rzecznej. Sze lat pniej, na III Walnym
Zjedzie Delegatw w Gdyni zdecydowano si na kolejn zmian. Tym sposobem omawiana organizacja
funkcjonowaa od 1930 r. pod nazw Liga Morska i Kolonialna.
Jedna z teorii, dotyczcych prawdziwych powodw ostatecznej zmiany nazwy, opiera si na twierdzeniach Witolda Bublewskiego, relacjonujcego swoj rozmow z gen. Gustawem Orlicz-Dreszerem. Krok ten
mia stanowi odpowied na kolonialny rewizjonizm niemiecki. Mia to by manewr polityczny, majcy na
1 T. Biaas, Liga Morska i Kolonialna 1930-1939, Gdask 1983, s. 11, 14.

53

Miosz Jamrocha

celu torpedowanie ekspansywnych roszcze i dziaa Niemieckiego Zwizku Kolonialnego. Sama Polska
w zaoeniu nie miaa natomiast uprawia kolonializmu2.
LMiK bya jedn z najbardziej opiniotwrczych3 oraz drug pod wzgldem liczby czonkw4 (po Lidze
Obrony Powietrznej i Przeciwgazowej) organizacj spoeczn okresu midzywojennego. Odegraa ogromn
rol w kwestii wyksztacenia w spoeczestwie polskim wiadomoci, e posiadanie przez Polsk swobodnego
i niczym nie skrpowanego dostpu do morza jest warunkiem koniecznym dla suwerennego bytu narodu5.

2.

Dziaacze organizacji

Jak wynika ze statutu LMiK, bya to organizacj bezpartyjn. Miaa skupia w sobie Polakw, bez wzgldu
na ich pogldy polityczne, wykonywane zawody, status spoeczny czy miejsce zamieszkania (w kraju lub
za granic)6. W 1939 Liga dzielia si na 60 obwodw i okoo 1500 oddziaw, w ramach ktrych rozmaite
funkcje penio ok. 30 tys. dziaaczy7. Wrd nich znajdowao si wielu przedstawicieli Wojska Polskiego,
duchownych rnych wyzna, przedstawicieli lokalnych wadz pastwowych, rodowisk naukowych, instytucji gospodarczych i administracji pastwowej, czy te przedstawicieli wymiaru sprawiedliwoci8. Udzia
osb z tych rodowisk we wadzach LMiK przynosi efekt w postaci wzrostu autorytetu organizacji. Szacunek, autorytet i uznanie jakimi cieszyy si te osoby sprawi, e w czasie II Wojny wiatowej wielu prominentnych dziaaczy Ligi zostao uznanych za szczeglnie niebezpiecznych i przeznaczonych do eksterminacji
w pierwszej kolejnoci9.
Jeeli chodzi natomiast o czonkw wszystkich kategorii, to w 1939 r. LMiK liczya ich ponad 1 mln;
w ostatnich 7 latach dziaalnoci ich liczba wzrosa prawie czternastokrotnie10. Czonkami Ligi byli nie tylko
Polacy, ale rwnie obywatele narodowoci biaoruskiej czy ukraiskiej. Czonkostwo mniejszoci nie miao
jednak charakteru masowego, z powodu chociaby samej nazwy, posiadajcej mocarstwowy wydwik11.

3.

Organizacja wewntrzna Ligi

Najwysz wadz organizacji by Walny Zjazd Delegatw. Midzy jego kolejnymi, corocznymi zjazdami
najwaniejsze decyzje podejmowa Zarzd Gwny, na czele ktrego sta Prezes Zarzdu. Na postawie przyjtego w dniu 18 lutego 1934 Statutu LMiK podzielono na 4 wydziay: propagandy marynarki wojennej,
eglugi rdldowej, morski oraz kolonialny, skadajcy si z nastpujcych sekcji:
afrykaskiej
pnocnoamerykaskiej
poudniowoamerykaskiej
2 Ibidem, s. 28.
3 D. Duda, T. Szubrycht, Dziaania Ligi Morskiej i Kolonialnej na rzecz Marynarki Wojennej w Okresie Midzywojennym, Gdynia
2008.
4 D. Duda, B. Pczek, T. Szubrycht, Oficerowie Wojska Polskiego jako dziaacze Ligi Morskiej i Kolonialnej, Wydawnictwo J.P.,
Gdynia 2010, s. 21.
5 T. Biaas, op. cit., s. 5.
6 P. Fiktus, Pojcie ,,kolonii oraz ,,kolonializmu w dyskursie polityczno-prawnym Ligi Morskiej i Kolonialnej [w:] . Machaj (red),
Varia Doctrinalia, Wrocaw 2012, s. 111, przypis 1.
7 D. Duda, B. Pczek, T. Szubrycht, op. cit., s. 17.
8 Ibidem, s. 18.
9 Ibidem, s. 19.
10 D. Duda, T. Szubrycht, op. cit., s. 7.
11 D. Duda, B. Pczek, T. Szubrycht, op. cit., s. 17.

54

Liga Morska i Kolonialna oraz jej dziaania na rzecz stworzenia polskich kolonii w okresie midzywojennym

4.

palestyskiej
ludnociowej
mandatowej
ekspansji gospodarczej
biologii i higieny kolonialnej
kadrowej12

Przyczyny zajcia si tematyk kolonialn

Iskr inicjujc dziaania polskich sfer politycznych, zmierzajce do pozyskania kolonii, miaa by pogoska, e w 1931 roku ma doj do nowego podziau mandatw nad byymi koloniami niemieckimi, ktre
znajdoway si w dyspozycji Ligi Narodw. Wrd wczesnych dziaaczy Ligii dominoway generalnie trzy
koncepcje pozyskania przez nasz kraj kolonii.
Pierwsza z nich oparta bya na zaoeniu, e Polska powinna otrzyma ok. 10% powierzchni byych kolonii niemieckich, poniewa w zaokrgleniu taki procent stanowiy ziemie byego Cesarstwa Niemieckiego
przyczone po I Wojnie wiatowej do Polski. Argumentem mia by tutaj fakt, e na zagospodarowanie
tych kolonii szy take i pienidze podatnika polskiego z byego zaboru pruskiego13. Kazimierz Guchowski
w odczycie na zjedzie LMiR w 1928 postulowa przyznanie Polsce ok. 300 000 km2, poniewa zostaa ona
pokrzywdzona przy podziale niemieckiej floty wojennej i handlowej oraz przy odszkodowaniach. Ponadto
Polacy, w znacznie wikszym stopniu ni by to wynikao z procentowego udziau w strukturze ludnoci
Rzeszy, byli reprezentowani w wojsku i policji kolonialnej. Bodcem do dokonania nowego podziau miay
by, paradoksalnie, dania samych Niemiec.
Druga koncepcja wizaa si z uzyskaniem zwierzchnictwa nad niektrymi koloniami francuskimi. Wedug trzeciej, Polacy mieli koncentrowa si na penetracji gospodarczej i akcjach osiedleczych na terenach
tych kolonii, ktrymi wadaj pastwa mogce stanowi dla Polski dogodnego partnera14.
Idee te stay si pniejszym trzonem programu kolonialnego LMiR15.

5.

Program kolonialny

Program kolonialny Ligi zawiera postulat przyznania Polsce czci kolonii poniemieckich, podnosi zagadnienie rozwoju handlu zamorskiego i wsppracy gospodarczej z niektrymi pastwami kolonialnymi,
zwaszcza Portugali i Francj (na terenie ich posiadoci w Afryce), oraz wskazywa na konieczno koncentracji wychodstwa polskiego w niektrych krajach imigracyjnych. Stanowi on, w rozumieniu dziaaczy
Ligi, logiczn kontynuacj programu morskiego. Takie przewiadczenie wynikao z nastpujcego rozumowania: celem polityki morskiej jest zagospodarowanie dostpu do morza, a to wymaga z kolei prowadzenia
polityki zamorskiej, tzn. uzyskania rynkw zbytu surowcw czy terenw dla trwajcej ju od dziesicioleci
emigracji z ziem polskich. Dla wielu zreszt dziaaczy Ligi pojcie polityka emigracyjno-kolonialna byo
po prostu synonimem polityki zamorskiej. Tak zwaszcza interpretowa program Ligi jej gwny ideolog,
gen. Gustaw Orlicz-Dreszer16.
Program mia przede wszystkim charakter gospodarczy. Innymi jego elementami byy m.in. punkty
dotyczce:
12 D. Duda, T. Szubrycht, op. cit., s. 10.
13 T. Biaas, Liga Morska i Kolonialna 1930-1939, s. 167.
14 D. Duda, T. Szubrycht, op. cit., s. 35-36.
15 H. Tetzlaff Relacje z dziaalnoci w LMiK, [w:] T. Biaas, op. cit., s. 167.
16 T. Biaas, Z tradycji Ligi Morskiej i Rzecznej, Gdask 2002, s. 9.

55

Miosz Jamrocha

powoania Banku Kolonialnego,


przeprowadzenia rejestracji wszystkich osb pracujcych niegdy w koloniach lub mogcych tam pracowa.
Jedyn istotn zmian w programie byo uzupenienie jej w poowie lat trzydziestych o postulat uzyskania terenw emigracyjnych dla ydw17.
Pod koniec lat 20. w LMiR skupio si szerokie grono dziaaczy emigracyjnych, z ktrych wielu przebywao wci na wychodtwie. Dziaaczy tych niepokoi brak naleytego kontaktu z masami polskiej emigracji,
ktre w wyniku niedostatecznych kontaktw z ojczyzn byy skazywane na wynaradawianie18. Warto w tym
miejscu zwrci uwag na fakt, e publicyci ligowi w kwestii polityki emigracyjno-kolonialnej najwicej
miejsca powicali emigracji. Zdawali sobie oni spraw z tego, e Polska jeszcze przez wiele lat pozostanie
krajem emigracyjnym, za co odpowiedzialny bdzie m.in. ogromny przyrost naturalny. W zwizku z tym
opracowano poniej zaprezentowane zasady, na ktrych miaa opiera si polityka emigracyjna.
Emigracja miaa by kierowana tylko do krajw dajcych gwarancj, e wychodtwo zachowa swoj odrbno narodow, w zwizku z czym zamierzano ograniczy liczb krajw emigracyjnych.
Emigranci powinni kierowa si do krajw posiadajcych tereny osadnicze, a nie do orodkw przemysowych emigracja powinna mie charakter osadniczy, a nie zarobkowy.
Naley dy do nawizania szerokiej wsppracy kulturalnej i gospodarczej z wychodtwem.
Liga bya uczestniczk polskiego dyskursu kolonialnego, od ktrego najpeniej i w sposb najbardziej
sformalizowany wysza idea pozyskania kolonii dla Polski19.

6.

Konkretne dziaania na rzecz polskiego kolonializmu

6.1. Pierwsze inicjatywy


Problemy dyskutowane przez Lig zauwaano dugo przez jej powstaniem. Jeszcze na konferencji pokojowej
w Paryu z propozycj przyznania Polsce czci byych kolonii niemiecki wystpio niezalenie kilku polskich delegatw.

6.2. Dziaania Ligi Morskiej i Rzecznej


Faktyczne zainteresowanie kwestiami kolonii pojawio si jeszcze w momencie istnienia bezporedniej poprzedniczki LMiK, czyli Ligi Morskiej i Rzecznej.
18 wrzenia 1928 Rada Ligi Morskiej i Rzecznej zaakceptowaa wniosek zaoonego rok wczeniej
Zwizku Pionierw Kolonialnych, aby za I Walnym Zjedzie LMiR wprowadzi do statutu ligi jako kolejny
cel: denie do pozyskania kolonii dla Polski, wzgldnie terenu dla nieskrpowanej ekspansji dla narodu
polskiego20. Nastpnie zarzd gwny Ligi Morskiej i Rzecznej, w dwch pierwszych miesicach 1929 r.,
skierowa swoj uwag na zorganizowanie planowej pracy dla Gdyni i Wybrzea, a take na przygotowanie konkretnych prac organizacyjnych na rzecz inicjatyw kolonialnych, majc na uwadze planowane wiece
publiczne w sprawie rewindykacji czci kolonii poniemieckich. Inn dziaalnoci zwizan z t kwesti
byo zbieranie, w czasie organizowanego przez Lig corocznego wita Morza, pienidzy na Fundusz Kolonialny.
17 T. Biaas, Liga morska..., s. 171.
18 Ibidem, s. 166.
19 Ibidem, s. 178.
20 Ibidem, s. 168.

56

Liga Morska i Kolonialna oraz jej dziaania na rzecz stworzenia polskich kolonii w okresie midzywojennym

Na II Zjedzie pojawia si idea stworzenia uczelni wyszej Polskiej Szkoy Nauk Kolonialnych21.
W pniejszych relacjach z prac Ligi pojawiaj si wzmianki o Wyszej Szkole Nauk Emigracyjnych i Kolonialnych.
W trakcie obrad III Walnego Zjazdu Ligi Morskiej i Rzecznej nawizano do dyskusji prowadzonych
u schyku lat 20., dotyczcych de do pozyskania kolonii dla Polski, wzgldnie terenw dla nieskrpowanej ekspansji narodu polskiego22. Wyoniono te wtedy komisj kolonialn, ktra opracowaa omwiony
powyej program emigracyjno-kolonialny.

6.3. Dziaania Ligi Morskiej i Kolonialnej


Przyjcie kryterium geograficznego wydaje si najlepszym gwarantem rzetelnego i przejrzystego omwienia
dziaa Ligii Morskiej i Kolonialnej na rzecz polskiego kolonializmu. Zgodnie z tym zaoeniem poniej
zostay przedstawione dziaania Ligi, zwizane z kolejno zaprezentowanymi czciami wiata.

6.3.1. Portugalskie posiadoci kolonialne


W kwestii portugalskich posiadoci kolonialnych najistotniejsz rol odgrywaa Angola. Na Angol ju
w 1928 roku uwag zwrcia nie tyle Liga, co Zwizek Pionierw Kolonialnych. Lokalizacja ta zostaa uznana za jeden z najbardziej odpowiednich terenw w Afryce dla polskiej akcji osadniczej.
Z ramienia Zwizku Pionierw Kolonialnych, Syndykatu Kolonizacyjnego Polsko-Amerykaskiego
i Polskiego Towarzystwa Kolonizacyjnego wyjecha do Lizbony K. Guchowski. Rezultaty wizyty napaway
optymizmem, dlatego rozpoczto w Polsce akcj popularyzujc Angol, jako teren dogodnego dziaania
kolonizacyjnego. W 1928 wysano do Angoli ekspedycj
zorganizowan midzy innymi przez Lig, ktra miaa
W kwestii portugalskich posiadoci
zbada warunki dla przyszej polskiej ekspansji. Jednym
z wnioskw ekspedycji byo stwierdzenie, e osadnictwo
kolonialnych najistotniejsz rol
w Angoli jest lepszym rozwizaniem ni w Ameryce
odgrywaa Angola.
Poudniowej ze wzgldu na to, e w Angoli osadnik nie
wykonuje prac fizycznych, a wykorzystuje do tego celu
Murzynw. Potrzebny jest mu jednak kapita23.
W 1929 roku rozpoczto rokowania polsko-portugalskie o zawarcie traktatu handlowego, w ktrym miaa
znale si m.in. klauzula osiedlecza na terytorium Portugalii i jej kolonii, czy rwnouprawnienie obywateli
polskich pod wzgldem opieki socjalnej i ochrony pracy. W tym samym czasie utworzony zosta komitet Polangola, ktry mia przej sprawy wymiany handlowej i stosunkw ekonomicznych z Portugali i jej koloniami. Rozpoczy si wyjazdy Polakw (zwizanych gwnie ze Zwizkiem Pionierw Kolonialnych) do Angoli.
Bardzo gona propaganda, jak Liga i niektre czasopisma zrobiy wok akcji kolonialnej, spowodowaa jednak wiele negatywnych konsekwencji. Pierwszym problemem byo pojawienie si oszustw emigracyjnych, ktrzy oszukali w Polsce sporo wacicieli ziemskich. Punktem kulminacyjnym bya jednak plotka
o rzekomym zamiarze kupienia przez Polsk Angoli, ktra si pojawia w gazecie w Wilnie, a nastpnie
zostaa powtrzona w jednym z pism krakowskich. Wywoaa ona w Polsce i poza jej granicami duy szum.
W reakcji na t informacj rzd portugalski wprowadzi szereg utrudnie dla przyjedajcych na tereny
osadnicze oraz zmusi polski rzd do zrezygnowania z klauzuli osadniczej. Na tym skoczya si pierwsza
akcja kolonialna Ligi24.
21 Ibidem, s. 170.
22 D. Duda, T. Szubrycht, op. cit., s.16-17.
23 T. Biaas, Liga Morska, s. 189.
24 Ibidem, s. 190.

57

Miosz Jamrocha

Ponownie LMiK zainteresowaa si osadnictwem na terenie portugalskich kolonii pod koniec lat 30. Sporzdzono nowe projekty akcji kolonizacyjnej. Do caej akcji wczyo si Ministerstwo Spraw Zagranicznych.
Najwaniejszym efektem polskich projektw osadniczych dotyczcych portugalskich posiadoci byo
osiedlenie si na terenie Angoli do 1938 roku 50 polskich plantatorw25. Zamierzenia dotyczce Mozambiku, ktre wizay si m.in. z powstaniem spki Surycz-Dyjas, majcej w planach eksploatacj miedzi i miki,
wchodziy w momencie wybuchu II Wojny wiatowej dopiero w faz realizacji.
Ostateczne rezultaty polskich projektw dotyczcy portugalskich kolonii w Afryce byy znikome.
Dowodz one jednak, e MSZ konsekwentnie zmierzao do urzeczywistnienia polskiego programu kolonialnego26.

6.3.2. Francuskie posiadoci kolonialne


W chwili wprowadzenia zagadnie emigracyjno-kolonialnych do dziaalnoci Ligi nawizanie wsppracy
kolonialnej z Francj znalazo si w centrum zainteresowania organizacji. Pomimo optymistycznych prognoz, Liga podja tylko jedn prb nawizania takiej wsppracy z Francj. Informacje o niej pochodz z lakonicznej notatki, dotyczcej rozmw sekcji polityczno-gospodarczej Wydziau Kolonialnego ZG
z Francuskim Instytutem Kolonialnym. Prawdopodobnie przedoono wtedy koncepcj skierowania do
Francuskiej Afryki Pnocnej i Zachodniej niewykwalifikowanych robotnikw polskich. Ze wzgldu na panujcy kryzys, uznano jednak taki pomys za nierokujcy adnego powodzenia.
Na tym zakoczyy si starania Ligi o nawizanie wsppracy kolonialnej z Francj. W kolejnych latach
prby takie byy podejmowane ju jedynie przez MSZ. Rozwaano m.in. skierowanie emigracji osadniczej
z Polski do Kamerunu lub na Madagaskar. Pomysy te dotyczyy rwnie skierowania w tamte rejony ydw.
Mimo pomylnych prognoz i pozytywnych deklaracji strony francuskiej adna z rzdowych koncepcji ostatecznie nie wesza w ycie. Wobec zbliajcego si konfliktu wojennego w Europie, zarwno strona francuska, jak i polska, spraw nawizania wsppracy w tej dziedzinie potraktowaa raczej marginalnie27. Mimo
to MSZ a do 1939 roku zbierao raporty o gospodarce i finansach Kamerunu28.
Uzupeniajc powysze rozwaania warto podkreli, e prowadzone rozmowy z Francj nie miay na
celu uzyskania od niej kolonii w suwerenne posiadanie. Dotyczyy one otwarcia kolonii na osadnictwo i taka
moliwo miaa pojawi si pod koniec lat 30. na Madagaskarze29.

6.3.3. Brazylia
W odczuciu dziaaczy Ligi Brazylia bya najbardziej dogodnym terenem dla masowej emigracji osadniczej
z Polski. Poza tym wielu ligowych decydentw byo zwizanych z Brazyli. W momencie rozpoczcia przez
Lig akcji osadniczej w Brazylii istniay ju stosunkowo due skupiska Polakw (w stanie Parana, gdzie liga
podja akcj osadnicz, Polacy stanowili 10% liczby ludnoci)30.
Akcja osadnicza Ligi rozpocza si 1933. Pierwszym pomysem byo dokoczenie przez Polsk linii kolejowej Riozinho-Guarapuava, w zamian za przekazanie lidze 2 mln ha31. Paraski rzd stanowy wyrazi
zgod na tak propozycj. Plan ten nie zosta jednak zrealizowany i pozosta w sferze dyskusji.
25 Ibidem, s. 192.
26 Ibidem, s. 193.
27 Ibidem, s. 193-196.
28 M. A. Kowalski, Dyskurs kolonialny w Drugiej Rzeczypospolitej, Warszawa 2010, s. 107.
29 Ibidem, s. 121.
30 T. Biaas, Liga Morska, s. 196-197.
31 Ibidem, s. 197.

58

Liga Morska i Kolonialna oraz jej dziaania na rzecz stworzenia polskich kolonii w okresie midzywojennym

Liga postanowia skupi si na tzw. maym planie, ktry polega na osiedlaniu polskich rodzin na
zakupionych 30 tys. ha. Zaoono tam miejscowo Morska Wola 32 . Pod koniec 1936 w Morskiej Woli
mieszkao 75 polskich rodzin. Dalsze losy akcji kolonizacyjnej potoczy si jednak mniej pomylnie,
czego przyczyn byo objcie rzdw w Brazylii przez prezydenta Getulio Vargasa, dcego do unifikacji kraju, gwnie w oparciu o nacjonalizm. Dziaalnoci brazylijskiej Polonii oraz wspierajcego
j polskiego rzdu spowodowaa w Brazylii podejrzenie, e wraz z Niemcami i Wochami Polska
rwnie dy do wykrojenia sobie z terytorium brazylijskiego posiadoci kolonialnej. Dziaalno
LMiK napotykaa w Brazylii stopniowo coraz wiksze problemy. Negatywna ocena tej dziaalnoci
rwnie przez polski MSZ ostatecznie zmusia Lig do rozpoczcia likwidacji dziaalnoci kolonizacyjnej w drugiej poowie 1938 r.
Pod koniec 1937 roku w Morskiej Woli mieszkao 113 rodzin. Rodziny te zajy 50% terenu osady33.
Akcja ta miaa by przykadem wzorcowej kolonizacji, bdcej odpowiedzi na masow emigracj
Polakw za chlebem. Rozumiana w ten sposb przez dziaaczy nie zrealizowaa swoich celw, prawdopodobnie ze wzgldu na swj utopijny charakter. Problematyczne okazao si te stworzenie polskiej
enklawy na terenie suwerennego pastwa, ktrego wikszo obywateli posiadaa wasn odrbno
narodow.

6.3.4. Liberia
Jesieni 1933 r. przyjecha do Warszawy nieoficjalny przedstawiciel Liberii, dr Leo Sajous, ktry zwrci
si do LMiK z propozycj nawizania bezporednich stosunkw gospodarczych i kulturalnych midzy
Polsk a niepodlegymi pastwami murzyskimi Liberi i Haiti. Propozycja ta zostaa przyjta pomylnie i Liga podja decyzj o wysaniu specjalnej delegacji. Skutkiem wyprawy byo zawarcie umowy
midzy LMiK, a rzdem liberyjskim, ktra nastpnie zostaa ratyfikowana przez parlament tego kraju.
Liberia miaa zdecydowa si na ten krok ze wzgldu na moliwo ograniczenia jej suwerennoci przez
Lig Narodw.
Umowa zostaa oficjalnie ogoszona, ale wedug
niektrych rde istnia dla niej nigdy nieogoszony
zacznik, ktry mia skada si z dwch czci. PierwPolsce strefy wolnocowej w porcie,
szej handlowej gwarantujcej znaczne przywileje
przyznanie prawa do zorganizowania
stronie polskiej m.in. wydzierawienie Polsce 50 skleeglugi kabotaowej i poszukiwa
pw wymiennych, przyznanie Polsce strefy wolnocowej w porcie, przyznanie prawa do zorganizowania egeograficznych.
glugi kabotaowej i poszukiwa geograficznych. Druga
cz miaa mie charakter wojskowy. Celem jej byo
zobowiza Polsk do przeprowadzenia modernizacji
liberyjskich wojsk granicznych, a w zamian za to Polska w razie wybuchu konfliktu w Europie miaa mie
prawo do rekrutacji 100 tys. Murzynw do armii pomocniczej. Oficjalna, ogoszona umowa nosia nazw
Traktat Przyjani i nie przyznawaa Polsce adnych daleko idcych przywilejw mogcych narusza suwerenno Liberii. Na jej mocy przyznano Lidze 50 plantacji, a w zamian za to Liga miaa udostpni potrzebnych Liberii rzeczoznawcw i zawodowo wyksztaci 20 Liberyjczykw34. Umowa ta jednak nie zostaa
podpisana przez rzd Polski, prawdopodobnie z powodu nie potraktowania jej powanie. MSZ ograniczyo
si jedynie do utworzenia w Monrovii konsulatu honorowego.
W rzeczywistoci, czy to ze wzgldu na niech Liberyjczykw, czy z uwagi na cieranie si na terytorium
Liberii interesw Wielkiej Brytanii i Francji, czy te ze wzgldu na gwaranta liberyjskiej niepodlegoci,
32 Ibidem, s. 199.
33 Ibidem, s. 206.
34 Ibidem, s. 209.

59

Miosz Jamrocha

czyli Stany Zjednoczone Ameryki, uzyskanie protektoratu nad tym krajem byo praktycznie niemoliwe.
Sama dziaalno Ligi w Liberii przebiegaa z problemami. Przygotowanie plantacji w wybranych miejscach napotkao wiele przeszkd. Rachitycznie wygldaa rwnie ligowa dziaalno handlowa. Prba
penetracji gospodarczo-handlowej Liberii zaamaa si po kilku miesicach z powodu braku funduszw.
Innym czynnikiem, ktry przyczyni si do takiego rozwoju wydarze bya zakulisowa gra innych pastw,
podejrzewajcych, e za dziaaniami Ligii kryje si rzd polski. W 1936 w prasie liberyjskiej rozpocza si
gwatowna antypolska kampania35.
Akcja LMiK, tym razem zmierzajca do uzyskania dla Polski bezporedniego dostpu do surowcw
kolonialnych, zakoczya si niepowodzeniem. Niema rol odegray tutaj Stany Zjednoczone, ktre nie
zamierzay tolerowa w swojej sferze wpyww jeszcze jednego konkurenta36. W 1937 r. wikszo polskich
plantatorw wycofaa si z Liberii, zanim wysunito przeciw nim oskarenia o sprowadzanie broni i przygotowywanie przewrotu. W tym samym roku MSZ podjo decyzj o zakoczeniu akcji Ligi. W 1938 zlikwidowano delegatur Ligi w Monrovii i rozwizano umowy z plantatorami.

6.3.5. Dominikana, Haiti i Wenezuela


W lipcu 1935 roku pk Stefan Iwanowski wyruszy na Haiti, Dominikan i do Wenezueli w celu nawizania
kontaktw handlowych oraz podjcia dziaa gospodarczych. Na podstawie jego informacji Liga wystpia do MSZ z sugesti nawizania stosunkw gospodarczych z Haiti i Dominikan, co spotkao si jednak
z bardzo ostr ocen MSZ. W wyniku tego i poprzednich niepowodze Liga postanowia zaprzesta akcji
powodujcych ryzyko handlowo-finansowe, a miaa skoncentrowa si na akcjach propagandowych i badawczo-szkoleniowych37.

7.

LMiK a kwestia emigracji ydowskiej w okresie midzywojennym

Dziaania oraz inicjatywy niektrych dziaaczy LMiK w kwestii emigracji obywateli Polski wyznania mojeszowego mona uzna za jedn z mniej chlubnych kart w historii tej organizacji.
W listopadzie 1938 roku opracowana zostaa deklaracja w imieniu wszystkich czonkw LMiK w sprawie emigracji oraz kolonizacji ydowskiej. Jeden z jej punktw dotyczy likwidacji nadmiaru ludnoci
ydowskiej jako koniecznoci pastwowej. Ponadto, zebranie delegatw LMiK upowanio Zarzd
Gwny do zoenia podzikowa polskiemu rzdowi za dotychczasow polityk zmierzajc do zaatwienia sprawy emigracji ydw z Polski na paszczynie midzynarodowej. Inn z kolei kwesti byo
opracowanie przez publicyst Ligi, podpisujcego si pseudonimem Lemanus, planu wysiedlenia k. 1,5
mln ydw z Polski.
Istniej rwnie inne przykady dziaa osb zwizanych z Lig tworzce opisywan tendencj. Problem przymusowej emigracji ydw podejmowany przez dziaaczy LMiK wpisywa si w nastroje panujce
wwczas wrd pewnych grup spoecznych38, w tym sprawujcych wadz ustawodawcz i wykonawcz. Ze
studiw rzdowych nad kwesti ydowsk prowadzonych przez MSZ wynikao, e jedynym rozwizaniem
problemu tzw. kwestii ydowskiej jest emigracja setek tysicy ydw39.

35 Ibidem, s. 221.
36 Ibidem, s. 208-224.
37 A. Nadolska-Styczyska, Ludy zamorskich ldw. Kultury pozaeuropejskie a dziaalno popularyzatorska Ligi Morskiej i Kolonialnej, Wrocaw 2005, s. 33.
38 D. Duda, B. Pczek, T. Szubrycht, op. cit., s. 155-156.
39 T. Biaas, op. cit., s. 178.

60

Liga Morska i Kolonialna oraz jej dziaania na rzecz stworzenia polskich kolonii w okresie midzywojennym

8.

Rzd polski a dziaalno kolonialna LMiK

Do poowy lat 30. rzd polski nie przejawia zainteresowania kolonializmem, a polska aktywno kolonialna
pozostawa domen LMiK. Stan ten uleg zmianie w 1936 r. Byo to spowodowane rozwojem sytuacji midzynarodowej m.in. wosk agresj w Abisynii, rewizjonizmem niemieckim czy mocarstwowymi aspiracjami Japonii. Zmiana stanowiska rzdu sprawia, e to wanie LMiK zostaa wytypowana na gwny podmiot
realizujcy polskie aspiracje kolonialne. W nastpstwie przyjcia nowego stanowiska LMiK podja w 1938
rozmowy z Francj w sprawie przyznania Polsce specjalnych koncesji na terenie jednej z francuskich kolonii.
Dziaania te zakoczyy si niepowodzeniem40.

9.

Podsumowanie dziaalnoci LMiK

Zasadniczej przyczyny powstania w Polsce programu kolonialnego naley doszukiwa si w trudnej sytuacji
spoeczno-gospodarczej kraju. Emigracja miaa stanowi recept na przeludnienie wsi i nadmiar siy roboczej. Postulaty Ligi, dotyczce przyznania Polsce terenw kolonialnych byy tym mocniej wysuwane, im
bardziej kraje, ktre stanowiy tradycyjne kierunki polskiej emigracji, zamykay swoje granice. Rol hase
mocarstwowych, towarzyszcych ligowemu programowi kolonialnemu moemy okreli jako instrumentaln, majc odwrci uwag spoeczestwa od rzeczywistych problemw.
Permanentne wysuwanie przez Niemcy da zwrotu kolonii naley uzna za jedn z przyczyn, ktra spowodowaa uwzgldnienie w programie Ligii take i postulatu przyznania Polsce czci kolonii postniemieckich. By
to jednak jedynie element polemiki z daniami niemieckimi. W pewnym stopniu program kolonialny Ligi by
odbiciem wczesnego sposobu mylenia w Europie o rdach mocy gospodarczej i politycznej narodw.

10. Powojenne losy Ligi


Liga Morska zostaa po wojnie reaktywowana. W pierwszych latach istnienia Polski ludowej Liga i jej dziaacze odegrali szczegln rol m.in. w popularyzacji sportw wodnych i eglarstwa oraz zabezpieczenia taboru pywajcego i orodkw szkoleniowych. Organizacja bya jednak sukcesywnie sowietyzowana i upastwowiona. Po zjedzie, ktry mia miejsce w 1950 roku w Szczecinie, staa si organizacj paramilitarn,
a w 1953 w wyniku bezprawnej decyzji Biura Politycznego KC PZPR zostaa scalona z Lig Lotnicz i Lig
Przyjaci onierza, i tym samym faktycznie zlikwidowana41.
Prby jej reaktywacji zakoczyy si powodzeniem dopiero w 1981. Dzi organizacja ponownie funkcjonuje pod nazw Ligi Morskiej i Rzecznej. Rozmach jej dziaa jest jednak nieporwnywalnie mniejszy do
rozmachu z okresu midzywojennego.

11. Zakoczenie
Z dzisiejszej perspektywy wydaje si, e era kolonializmu mina bezpowrotnie. Kolonie, ktre by moe
kiedy jeszcze powstan, z pewnoci bd rni si znaczco od tych znanych nam dzisiaj z podrcznikw historii. Ide kolonializmu w formie, w jakiej towarzyszya ona dziaaniom Ligi Morskiej i Kolonialnej
mona uzna za martw. Czy w zwizku z tym badanie dziaalnoci tej organizacji peni jedynie funkcj
kronikarsk?
Fascynacj wrcz, moe dzi wzbudza liczba osb zaangaowanych w dziaanie organizacji. Wbrew pozorom, nie wskazuje ona na ogromny procent spoeczestwa, ktry pragn zdobycia dla Polski zamorskich
40 D. Duda, T. Szubrycht, op. cit., s. 37.
41 Decyzj tak mg podj jedynie walny lub nadzwyczajny zjazd delegatw Ligii. Zob. T. Biaas, Z tradycji Ligi Morskiej, s. 22.

61

Miosz Jamrocha

posiadoci; idea kolonializmu bya ywa raczej wrd czci najbardziej aktywnych dziaaczy. Liczba ta
wskazuje na skale zaangaowania spoeczestwa w budow silnego pastwa, wiadomego i potraficego wykorzystywa pojawiajce si przed nim moliwoci, ale rwnie potraficego rozwizywa powane problemy, z ktrymi si boryka. Bez wtpienia, problemem wci aktualnym, mimo upywu tylu lat, jest problem
emigracji. Czy wczesne postulaty walki o zachowanie wizi Polakw na wychodtwie z ojczyzn zasuguj
na ponowne podniesienie? Czy s one wci aktualne? Mimo ogromnych zmian w yciu czowieka, m.in.
w kwestii komunikacji, odpowied na wyej postawione pytania wydaje si by twierdzca. Dlatego te,
warto czerpa z dorobku minionych pokole w tej kwestii i uczy si na ich bdach.
Powysze rozwaania warto zakoczy pewnym wspomnieniem, ktre w pewien sposb podsumowuje, ale i by moe bardziej prowokuje do kontynuowania rozwaa i poszukiwa w tematyce poruszonej
w niniejszym artykule; z pamitnikw ministra Becka: W dziedzinie spraw okrelanych jako kolonialne
Polska przesza nawet okres podniecenia. Szczerze mwic zupenie dziecinnego. Od razu powiedziaem
naszym kolonizatorom, e moim zdaniem, kolonie polskie zaczynaj si ju w Rembertowie42.

42 Kolonialne zudzenia (2), http://blogpress.pl/node/20716, (dostp: 28.06.2015 r.).

62

Liga Morska i Kolonialna oraz jej dziaania na rzecz stworzenia polskich kolonii w okresie midzywojennym

STRESZCZENIE
Podstawowym celem artykuu jest przyblienie dziaalnoci Ligi Morskiej i Kolonialnej, a w szczeglnoci
jej dziaa i efektw dziaa na rzecz polskiego kolonializmu w okresie midzywojennym. Jakie byy przyczyny narodzin i podstawowe zaoenia polskiej idei kolonizacji? W jaki sposb zdecydowano si j zrealizowa i jakie osignito na tym polu rezultaty? Odpowiedzi na te pytania naley szuka w prezentowanym
artykule. Dokadny opis dziaalnoci poprzedza prezentacja podstawowych informacji dotyczcych organizacji, m.in. jej geneza i program. Pomimo tego, i w zaoeniu wtki te miay spenia funkcj pomocnicz,
to znaczy wprowadzi odpowiednio w prezentowany temat i zapewni naleyt jasno dalszym rozwaaniom, ostatecznie okazay si rdem wielu interesujcych informacji i spostrzee, polecanych uwadze
czytelnika.
W tekcie odbiorca znajdzie wiele informacji na temat konkretnych dziaa organizacji na rzecz polskiego kolonializmu. Zostay one usystematyzowane poprzez zastosowanie kryterium geograficznego. Taki
sposb prezentacji pozwala na poznanie posuni Ligi wzgldem kolejno: portugalskich posiadoci kolonialnych, kolonii francuskich, Brazylii, Liberii i rejonu Morza Karaibskiego. Rozwaania autora maj m.in.
pomc czytelnikowi odpowiedzie na fundamentalne pytanie dotyczce tego, czy opis dziaalnoci LMiK
spenia jedynie funkcj kroniki, czy moe jest on te nonikiem mdroci aktualnych do dzi? Lektura artykuu moe okaza si w tej kwestii bardzo pomocna.

SUMMARY

POLISH SEA AND COLONIAL LEAGUE AND ITS QUEST TO ESTABLISH POLISH COLONIES
DURING THE INTERWAR PERIOD
The main purpose of this article is to show the activity of the Maritime and Colonial League, especially its
actions and effects on polish colonialism in interwar period. What were the causes of birth and basic assumption of polish colonization idea? How it was decided to accomplish it and what were the outcomes ? The
answer on these questions should be searched in following article. Scrupulous description of the activity is
preceded by presentation of general information related to organization inter alia its genesis and program.
Despite the fact that in draft these issues were meant to play accessory function, it means introduce in
proper way in the main subject and provide the adequate clearness for further deliberation, in the end they
turned out to be the source of numerous interesting information and remarks which are recommended for
readers attention. In this text reader can find a lot of information about specific actions of the organization
directed to polish colonialism. These substantial actions was systematized by geographical criterion. This
type of presentation let to acquaint advancements of the League connected to in order: Portuguese colonial
possessions, French colonies, Brazil, Liberia and region of Caribbean Sea. Authors deliberation are to inter
alia help reader to answer to fundamental question which is, are the description of Maritime and Colonial
League activity act only as a chronicle, or maybe it is also the carrier of instruction current even today?
Reading of this article may turn out to be seriously helpful in this matter.

63

Radosaw Niedzielski Uniwersytet Jagielloski


doktorant w Katedrze Prawa Ustrojowego Porwnawczego Uniwersytetu Jagielloskiego. Zdobywca Nagrody Dziekana Wydziau Studiw
Midzynarodowych i Politycznych UJ za najlepsz prac magistersk
z zakresu stosunkw midzynarodowych (2013). Suchacz Krajowej
Szkoy Administracji Publicznej. Wrd gwnych zainteresowa badawczych mona wymieni transformacje ustrojowe, sub cywiln,
proces decyzyjny czy zmian instytucjonaln.

Relacje Prisztina Belgrad:


od niepodlegoci Kosowa do rozmw akcesyjnych serbii z UE
Ogoszona przez Kosowo w lutym 2008 r. Deklaracja Niepodlegoci spowodowaa znaczc zmian w strukturze systemu midzynarodowego. Przewodnia wwczas zasada integralnoci terytorialnej pastwa zacza ustpowa innej zasadzie prawa midzynarodowego, jak jest samostanowienie narodw. Naturalnie jej
realizacj mona byo obserwowa ju wczeniej jak np. wprzypadku rozpadu Zwizku Radzieckiego czy
Jugosawii. Jednak zasadnicz zmienn rnicujc kazus kosowski od innych jest brak konsensusu wsplnoty midzynarodowej w zakresie uznania niepodlegoci Kosowa. Przyrwnywanie go w tym aspekcie do
takich przypadkw jak np. Cypru Pnocnego, Abchazji czy Osetii Poudniowej wydaje si bezpodstawne.
Uznanie Kosowa za suwerenny byt prawa midzynarodowego wywoao zdecydowanie wiksze kontrowersje, czego wyrazem jest m.in. brak jednolitego stanowiska w tej kwestii wrd czonkw UniiEuropejskiej,
a take zdecydowanie wikszy podzia na pastwa uznajce i nieuznajce niepodlego Kosowa. Problem
ten zosta omwiony w dalszej czci artykuu.
Naley rwnie odnotowa zmiany jakie zaszy w stosunkach pomidzy Serbi a jej dawn prowincj.
W pierwszej fazie tj. od ogoszenia Deklaracji Niepodlegoci Republiki Kosowa do pocztku 2011 r., Belgrad dy przede wszystkim do podwaenia legalnoci tego aktu. Jego celem byo ponadto zdyskredytowanie Republiki Kosowa na arenie midzynarodowej jako tworu niestabilnego i niezdolnego do samodzielnej
egzystencji. Serbia wykorzystywaa take rne instrumenty natury administracyjnej umoliwiajce jej wewntrzn destabilizacj zbuntowanej prowincji. W drugiej fazie, trwajcej do dzi, Belgrad podj z Prisztin tzw. dialog techniczny, ktrego zadaniem bya i jest poprawa warunkw yciowych mieszkacw Kosowa.
Rzeczywistym celem dialogu jednak jest zblienie Serbii zUni Europejsk i w ostatecznoci przyjcie jej
do grona pastw czonkowskich. DlaPrisztiny natomiast wartoci dodan dialogu technicznego jest unormowanie swojej sytuacji wewntrznej i moliwo przekonania wsplnoty midzynarodowej o zdolnoci do
samodzielnego podejmowania decyzji.
Tym samym gwnym przedmiotem zainteresowania niniejszej pracy jest przedstawienie celw Kosowa
i Serbii w ramach obu faz, a take podejmowanych przez obie strony dziaa majcych je urzeczywistni.
Omwione zostan rwnie dotychczasowe sukcesy i poraki w ramach prowadzonego dialogu technicznego. Zanim to jednak nastpi konieczne jest przedstawienie w zarysie wydarze poprzedzajcych ogoszenie
niepodlegoci Kosowa. Naley nadmieni, e ze wzgldu na relatywn aktualno przedstawianych treci
gwnym rdem informacji byy wiadomoci i komunikaty prasowe, ktrych prawdziwo na tym etapie
bya niejednokrotnie trudna do zweryfikowania.

64

Relacje Prisztina Belgrad: od niepodlegoci Kosowa do rozmw akcesyjnych serbii z UE

1.

Przed niepodlegoci

W wyniku bombardowa Serbii przez siy NATO w 1999 r., Kosowo w tym samym roku zostao objte midzynarodowym protektoratem. Nieautoryzowana przez Organizacj Narodw Zjednoczonych
operacja Sojusznicza Sia miaa w zaoeniu pastw zachodnich wstrzyma prowadzon przez Slobodana Miloevia ofensyw przeciw Armii Wyzwolenia Kosowa, a take doprowadzi do zaprzestania amania praw czowieka. Na mocy Rezolucji 1244 Rady Bezpieczestwa ONZ ustanowiono Misj Tymczasowej Administracji Organizacji Narodw Zjednoczonych w Kosowie (UNMIK), ktra przy wsppracy
zOrganizacj Paktu Pnocnoatlantyckiego (NATO), Organizacj Bezpieczestwa i Wsppracy w Europie
i Unii Europejskiej miaa wykonywa postanowienia teje rezolucji. Zgodnie z ni strony konfliktu miay
natychmiast zaprzesta stosowania przemocy i wszelkich form represji na terenie Kosowa, a take wycofa
z niego odziay militarne, para-militarne i policyjne. Ponadto rezolucja przewidywaa ustanowienie tymczasowej, przejciowej administracji w Kosowie. Jej zadaniem byo wypracowanie przyszych samorzdnych
i demokratycznych instytucji umoliwiajcych normalne funkcjonowanie mieszkacom tego terenu. Zagwarantowano take prawo powrotu uchodcom oraz pomoc w przezwycianiu kryzysu gospodarczego1.
Rezolucja 1244 odwoywaa si do postanowie Konferencji w Rambouillet, pierwotnie przez Serbi nie
zaakceptowanych. W swej treci znaczco pokryway si one zrozstrzygniciami zawartymi w rezolucji,
jednak byy one zdecydowanie bardziej szczegowe. Okrelay one przyszy ksztat instytucjonalny kosowskiej egzekutywy, legislatywy i judykatury wraz ze szczegowym okreleniem ich skadu, funkcji i zada.
Przedstawione zostay take kompetencje przysugujce Belgradowi wzgldem Kosowa.
Naley zaznaczy, e zarwno Rezolucja 1244, jak i postanowienia Konferencji zRambuillet, nie przewidyway niepodlegoci Kosowa, ale jedynie ustanowienie jakiej formy samorzdnoci na tym terenie. Co
wicej oba dokumenty odwoyway si w swych postanowieniach do poszanowania integralnoci terytorialnej Serbii (wwczas Federalnej Republiki Jugosawii). Ostateczny status Kosowa mia zosta rozstrzygnity
po 3 latach podczas midzynarodowej konferencji przy uwzgldnieniu woli jego ludnoci oraz opinii stron
zaangaowanych w implementacj postanowie Konferencji z Rambuillet i Aktu Helsiskiego2. Tym samym podstawowym celem misji UNMIK byo stworzenie warunkw do przyszych pertraktacji pomidzy
stronami poprzez ustabilizowanie sytuacji w Kosowie, anie rozstrzyganie o jego ostatecznym statusie. Jak
podaje jednak James Ker-Lindsay kiedy wsplnota midzynarodowa wci widziaa moliwo wypracowania porozumienia poprzez ustanowienia formy autonomii dla Kosowa w ramach Serbii (), Kosowscy
Albaczycy nie widzieli moliwoci powrotu do rozmw na temat autonomii. () midzynarodowy protektorat by dla nich koniecznym preludium wiodcym do niepodlegoci3.
Sprawa kosowska zesza z agendy wsplnoty midzynarodowej po wydarzeniach z11.wrzenia 2001 r.
Zajty walk z terroryzmem zachd nie by wwczas zainteresowany rozstrzyganiem o przyszym statusie
serbskiej prowincji. Problem jednak powrci w 2004 r. gdy w wyniku zamieszek na tle etnicznym zgino
19 osb, a 550 domw zostao zniszczonych4. Wwietle tych wydarze mocarstwa zdecydoway o rozpoczciu rozmw na temat przyszego statusu Kosowa. Sprzeciwiaa si temu Serbia wskazujc na niespenienie
wszystkich postanowie Rezolucji 1244, w tym zwaszcza tych dotyczcych powrotu uchodcw do Kosowa, a take zagwarantowania praw zamieszkaej tam mniejszoci serbskiej.
Rozmowy rozpoczy si w 2006 r. Prby wypracowania konsensusu w kwestii statusu Kosowa okazay
si niemoliwe ze wzgldu na zasadnicze rozbienoci interesw Prisztiny iBelgradu. Brak jednolitego stanowiska wystpowa rwnie na poziomie wsplnoty midzynarodowej. Podczas gdy zdecydowana wikszo pastw Europy zachodniej, wraz zeStanami Zjednoczonymi, optoway za niepodlegoci Kosowa,
1 Security Council resolution 1244 (1999) [on the deployment of international civil and security presences in Kosovo], 10 June
1999,S/RES/1244 (1999),Annex 2, http://www.refworld.org/docid/3b00f27216.html (dostp: 25 lipca 2014 r.).
2 UN Security Council, Rambouillet Accords: Interim Agreement for Peace and Self-Government in Kosovo, 7June 1999,S/648/1999,
Article8,http://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/990123_RambouilletAccord.pdf (dostp 25 lipca 2014 r.).
3 J. Ker-Lindsay, Kosovo: The Path to Contested Statehood in the Balkans, New York 2009, s. 16.
4 Ibidem, s. 20.

65

Radosaw Niedzielski

Moskwa wspieraa Belgrad w jego wizji szerokiej autonomii dla tego terytorium, jednak dalej w ramach
Serbii. Wobecniemoliwoci osignicia porozumienia pomidzy stronami jedyn moliwoci pozostao
jednostronne ogoszenie niepodlegoci, co nastpio 17 lutego 2008 r.

2.

Reakcja Serbii

Kosowska deklaracja niepodlegoci nie zostaa uznana przez Serbi. Belgrad stwierdzi jej nielegalno
wskazujc na naruszenie przez ni prawa midzynarodowego, wtym zwaszcza Rezolucj 1244. Ponadto
uznanie niepodlegoci Kosowa byoby (i jest) sprzeczne z serbsk ustaw zasadnicz przyjt w 2006 r.
Zgodnie z konstytucj (...) prowincja Kosowo i Metohija jest integraln czci Serbii i posiada znaczcy zakres autonomii w ramach suwerennego pastwa Serbskiego5, a art 8 natomiast stanowi, eterytorium pastwa jest nierozrywalne i niepodzielne. Ewentualna zmiana granic pastwa moe zosta przeprowadzona
tylko w drodze zmiany konstytucji6. Przyjcie takiej regulacji miao zabezpiecza integralno terytorialn
pastwa poprzez wykluczenie moliwoci uregulowania kwestii kosowskiej w drodze zwykej procedury
ustawodawczej. Typowa dla zmiany konstytucji kwalifikowana wikszo gosw zostaa wwypadku serbskim dodatkowo wzmocniona koniecznoci przeprowadzenia oglnokrajowego referendum7.
Serbia, poza chci zachowania integralnoci terytorialnej, podnosia rwnie kwesti mniejszoci serbskiej zamieszkaej na terenie Kosowa, w tym zwaszcza na pnocy prowincji (patrz: mapa 1). W przekonaniu Belgradu, Prisztina nie bya w stanie zagwarantowa przysugujcych jej praw, a take zapewni bezpieczestwa. Przykadem tego miay by wypdzenia ludnoci serbskiej przez powracajcych Kosowskich
Albaczykw w 1999 r., atake pogromy z 2004 r.
Nie mona rwnie zapomina o znaczeniu Kosowa dla Serbskiej historii i kultury. Obszar ten stanowi
kolebk pastwowoci serbskiej, by w XIII i XIV w. sta si gwnym orodkiem politycznym i religijnym
modego pastwa. Z tamtego okresu pochodz rwnie liczne zabytki sakralne jak np. Cerkiew Bogurodzicy Ljevikiej, Monastery Pe, Graanica czy Wysokie Deani. Obszar Kosowa zwizany jest rwnie z tzw.
mitem kosowskim, ktry na przestrzeni wiekw ksztatowa serbsk tosamo narodow.

3.

Reakcja midzynarodowa

Jak zostao wspomniane we wstpie uznanie niepodlegoci Kosowa dzielio i nadal dzieli wsplnot midzynarodow. Z uwagi na liczb pastw uznajcych i nieuznajcych Kosowo, a take przebieg tego podziau, zasadniczo trudno porwna ten przypadek do jakiegokolwiek innego wspczenie wystpujcego. Ze
wzgldu na temat niniejszej pracy analiza stanowisk wszystkich pastw w kwestii kosowskiej wydaje si
zbdn. Ograniczona zostanie ona do mocarstw, pastw Unii Europejskiej, a take pwyspu bakaskiego.
Spord pastw bakaskich niepodlegoci Kosowa nie uznay Bonia i Hercegowina, Grecja oraz Rumunia. W wypadku Boni nie pozwoli na to skomplikowany system instytucjonalny, wymagajcy do podjcia
takiej decyzji zgody obu czci skadowych tj.Federacji Boni iHercegowiny oraz Republiki Serbskiej. Temu
tymczasem sprzeciwia si Republika Serbska, tradycyjnie utrzymujca bliskie relacje z macierz. Brak uznania ze strony Grecji i Rumunii wynika natomiast z obawy moliwoci powtrzenia w przyszoci scenariusza
kosowskiego na ich wasnym terytorium. Konsekwentnie odmawiajca Macedonii prawa do tej nazwy Grecja
lka si ewentualnych roszcze terytorialnych swojego pnocnego ssiada. Rumunia tymczasem zamieszkuje
liczna mniejszo wgierska, dlatego popieranie jednostronnych deklaracji niepodlegoci nie jest w interesie
Bukaresztu. Uznay j natomiast Albania, Bugaria, Chorwacja Macedonia i Czarnogra. Jako pierwsze zrobia
5 Constitution of the Republic of Serbia, 30 September 2006, No 83/06, http://www.refworld.org/docid/4b5579202.html (dostp
25 lipca 2014 r.).
6 Ibidem, art. 8.
7 Ibidem, art. 9.

66

Relacje Prisztina Belgrad: od niepodlegoci Kosowa do rozmw akcesyjnych serbii z UE

to Albania, cowydawao si naturalne ze wzgldu na przynaleno do jednego narodu, a take udzielane


wsparcie w deniu do niepodlegoci. Pozostae pastwa regionu uczyniy to kilka miesicy pniej, czekajc
najwyraniej na reakcj mocarstw i pastw UE. Jako ostatnia niepodlego Kosowa uznaa Macedonia, co ze
wzgldu na licznie zamieszkujc j mniejszo albask (25% caej populacji) byo dziaaniem zrozumiaym.
Stanowisko pastw UE jest niejednolite, o czym wiadczy wspomniany ju brak uznania niepodlegoci
Kosowa przez Grecj i Rumuni. Nie uczyniy tego take Sowacja, Hiszpania i Cypr, rwnie borykajce si
z problemami mniejszoci etnicznych. W wypadku Hiszpanii uznanie mogoby to by odebrane jako impuls
dla Baskw i ich de separatystycznych, podobnie jak i w Sowacji, gdzie na poudniu zamieszkuje liczna,
jednake zdecydowanie bardziej umiarkowana, mniejszo wgierska. W przypadku cypryjskim uznanie
Kosowa mogoby stanowi podstaw do usankcjonowania podziau wyspy na cz greck i tureck. Niemniej zdecydowana wikszo czonkw UE uznaa kosowsk deklaracj niepodlegoci (22 pastwa na 27,
z Chorwacj 23), a jako pierwsze uczyniy to Francja i Wielka Brytania.
Spord mocarstw Deklaracj Niepodlegoci Kosowa uznay Stany Zjednoczone, ktre wpniejszym
okresie negocjacji zasadniczo forsoway to rozwizanie. Nie zrobiy tego jednak Chiny8 oraz Rosja, ktre
niepodlegoci nie wykluczaj, jednak tylko wtedy gdy bdzie to wsplne stanowisko Belgradu i Prisztiny.
Jednostronna deklaracja kosowska nieuwzgldniajca stanowiska Serbii bya i jest dla tych mocarstw nie
do zaakceptowania.

4.

Okres negacji

Relacje kosowsko-serbskie w pierwszym latach od ogoszenia niepodlegoci to okres zdecydowanego zwalczania przez Belgrad wszelkich przejaww samodzielnoci byej prowincji. Zasadniczym celem byo podwaenie legalnoci deklaracji niepodlegoci, a tym samym powrt do rozmw na temat statusu Kosowa. To
natomiast stao w sprzecznoci zkosowsk racj stanu, dla ktrej ywotn kwesti byo przetrwanie.
Dla osignicia swojego celu Serbia podja ofensyw dyplomatyczn, nawoujc donieuznawania niepodlegoci Kosowa. Pomimo poparcia udzielonego stronie kosowskiej zestrony wikszoci pastw Europy
Zachodniej i Stanw Zjednoczonych, do sukcesw Serbii naley zaliczy podzia wrd czonkw UE na
pastwa uznajce i nieuznajce niepodlego Kosowa. Brak jednolitego stanowiska w tej sprawie zdecydowanie utrudnia Brukseli podejmowanie dziaa mogcych przybliy Kosowo do struktur europejskich.
Ponadto udzielone wsparcie Serbii ze strony Rosji jako staego czonka Rady Bezpieczestwa uniemoliwia
przyjcia Kosowa do ONZ. Problem jednoznacznego uznania ze strony wsplnoty midzynarodowej blokuje rwnie moliwo przystpienia Kosowa do innych organizacji midzynarodowych jak np. Rady Europy
czy OBWE. Serbia odmawiaa take rozmw z przedstawicielami rzdu w Prisztinie domagajc si by Kosowo w czasie negocjacji byo reprezentowane przez UNMIK.
Wyrazem ofensywny by rwnie zgoszony, za porednictwem ONZ, wniosek doMidzynarodowego
Trybunau Sprawiedliwoci w sprawie zbadania legalnoci ogoszonej przez Kosowo niepodlegoci, w tym
zwaszcza przez pryzmat naruszenia integralnoci terytorialnej Serbii. W pocztkowej fazie Belgrad wzywa
rwnie na konsultacj swoich ambasadorw z pastw, ktre uznay niepodlego Kosowa, co miao by
wyrazem sprzeciwu wobec tego aktu. Belgrad wkrtce zaniecha tych dziaa, zdajc sobie spraw, eta
forma dezaprobaty jest nie tylko nieefektywna, ale pozbawia go rwnie moliwoci oddziaywania na zachodzce wydarzenia.
Naley nadmieni, e poza dziaaniami formalnoprawnymi na arenie midzynarodowej Serbia jednoczenie staraa si wyeksponowa patologie spoeczne majce miejsce na terenie Kosowa, tworzc w ten sposb negatywny wizerunek wok nowo powstaego pastwa. Wskutek tego Kosowo byo przedstawiane jako
pastwo skorumpowane, o silnych strukturach mafijnych, niezdolne do zagwarantowania podstawowych

8 Niepodlego Kosowa uznaa Republika Chiska (Tajwan), czego jednak nie odwzajemnio Kosowa najprawdopodobniej nie
chcc blokowa sobie moliwoci uznania w przyszoci przez Chisk Republik Ludow.

67

Radosaw Niedzielski

praw czowieka, gdziema miejsce handel narkotykami i organami ludzkimi9. Niezdolno do zwalczenia
tych patologii przez niemal 10-letni okres protektoratu midzynarodowego mia w przekonaniu Serbw
dowodzi, e tylko poprzez ponown reintegracj Kosowa z Serbi mona bdzie im zaradzi.
Poza podejmowanymi dziaaniami na arenie midzynarodowej Serbia dya take do destabilizacji
nowo powstaego pastwa poprzez wykorzystywanie instrumentw administracyjnych. Belgrad odmwi
uznawania kosowskich pieczci celnych, co w praktyce uniemoliwiao eksport kosowskich towarw do Serbii. Podobne stanowisko prezentowa wzgldem kosowskich tablic rejestracyjnych, dowodw czy wiadectw
ukoczenia szkoy. Odmwi take dostpu do danych znajdujcych si w Serbii jak np. ksig stanu cywilnego czy ksig wieczystych. Osobom, ktre przekroczyy granice serbsk, a nastpnie opuciy jej terytorium
poprzez przekroczenie granicy kontrolowanej przez Kosowo odmawiano prawa do ponownego wjazdu,
gdy uwaane byo to za nielegalne opuszczenie Serbii. Zamknita zostaa take przestrze powietrzna dla
samolotw leccych do Kosowa. Wszystkie tedziaania miay maksymalnie utrudni normalne funkcjonowanie nowego pastwa izablokowa moliwo powoania si na tzw.polityk faktw dokonanych.
Form destabilizacji byo take utrzymywanie i finansowanie serbskich paralelnych instytucji na pnocy Kosowa, przy jednoczesnym bojkocie kosowskich. Zamieszkali wokrgach Zubin Potok, Zvean i Leposavi Serbowie stanowi tam wikszo, couniemoliwiao Prisztinie sprawowania efektywnej kontroli nie
tylko nad samym terytorium, ale take czciowo granic serbsko-kosowsk.
Dziaania wadz kosowskich w omawianym okresie byy przeciwne do tych podejmowanych przez Serbi. Prisztina przede wszystkim dya do uznania przez moliwie najwiksz liczb pastw10, a take nawizania z nimi stosunkw dyplomatycznych. Faktpozyskania dla swojej sprawy poparcia ze strony wikszoci pastw UE, a take Stanw Zjednoczonych naley uzna za sukces. Wadze Republiki Kosowa staray
si o rwnie ouzyskanie statusu czonka w moliwie najwikszej liczbie organizacji midzynarodowych.
Miao to dowodzi jej zdolnoci traktatowej, ktra jest tradycyjnie atrybutem pastwa. Sukcesem w tym
zakresie byo uzyskanie czonkostwa w Midzynarodowym Funduszu Walutowym, a take Bankuwiatowym. Kluczowym byo take niedopuszczenie dopodwaenia statusu Kosowa jako suwerennego pastwa
na forum ONZ. Do takiej prby doszo w 2010 r., gdy Serbia przedoya Zgromadzeniu Oglnego projekt
rezolucji wzywajcy do powrotu do rozmw na temat statusu Kosowa. W wyniku ofensywy niemiecko-brytyjsko-amerykaskiej, Belgrad wycofa ten projekt, a przyjty zosta inny, bardziej umiarkowany, nie
zmieniajcy wczesnego stanu rzeczy11.
Reasumujc majc na uwadze posiadane przez obie strony rodki naley jednoznacznie stwierdzi
o zdecydowanie wikszej moliwoci oddziaywania przez Belgrad na Prisztin, ni przez Prisztin na Belgrad. Dominacja serbska wynika z niekwestionowanej podmiotowoci prawnomidzynarodowej, podczas
gdy wadze Kosowa dopiero o ni zabiegaj. Przewaga Serbii wynika ponadto z moliwoci bezporedniego
oddziaywania nawewntrzne sprawy Kosowa, poprzez nieudostpnienie mu podstawowych dokumentw,
atake odmow uznawania nowo powstaych. Niemniej rodki te s niewystarczajce do osignicia celu,
jakim jest podwaenie niepodlegoci Kosowa i powrotu do rozmw na temat jego statusu. Tym samym to
Prisztina zrealizowaa swj cel, ktrym byo przetrwanie. Naley jednak jednoznacznie stwierdzi, e byo
to moliwe tylko dziki przychylnoci ipomocy wsplnoty midzynarodowej.

9 Kosovo PM accused of link to organized crime, http://rt.com/news/kosovo-pm-organized-crime/; Separatist Kosovo a human


rights black hole, http://serbianna.com/news/archives/4130, (dostp25lipca2014 r.).
10 W dniu ogoszenia niepodlegoci kosowskie wadzy wysay do 192 pastw oficjalne noty z proba o uznanie [za:] www.
foxnews.com, rdo internetowe: http://www.foxnews.com/story/2008/02/18/serbia-recalls-us-ambassador-after-bush-eu-countries-recognize-kosovo-as/ (dostp 25 lipca 2014 r.).
11 M. Szpala, Serbia pod presj Unii Europejskiej w sprawie Kosowa, Analizy Orodka Studiw Wschodnich 2010, rdo internetowe: http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2010-09-15/serbia-pod-presja-unii-europejskiej-w-sprawie-kosowa (dostp
25 lipca 2014 r.).

68

Relacje Prisztina Belgrad: od niepodlegoci Kosowa do rozmw akcesyjnych serbii z UE

5.

Tolerancja bez akceptacji

Do poprawy stosunkw midzy Belgradem a Prisztin doszo w 2011 r. Doprowadzia do tego przede wszystkim brukselska polityka kija i marchewki, gdzie nagrod za utrzymywanie przez Belgrad poprawnych
kontaktw z by prowincj bya obietnica przyspieszenia procesu integracji Serbii z Uni Europejsk. Kar
natomiast hamowanie tych postpw. Nie bez znaczenia w tym wzgldzie bya rwnie opinia Midzynarodowego Trybunau Sprawiedliwoci z 2010 r., ktry orzek wsprawie legalnoci kosowskiej deklaracji
niepodlegoci.
W zwizku z postpowaniem wszcztym na wniosek Serbii (za porednictwem ONZ) w padzierniku
2008 r. MTS wyda opini doradcz, w ktrej stwierdzi, e prawo midzynarodowe nie zabrania ogaszania
niepodlegoci, wskutek czego trybuna nie mg orzec o nielegalnoci takiego aktu. Wskaza jednoczenie,
e sama deklaracja nie wywiera jeszcze przypisywanych jej skutkw prawnych, gdy dla ich zaistnienia
konieczne jest jej uznanie przez inne pastwa. To natomiast nie podlega ocenie MTS, gdy uznanie jest aktem politycznym12. Ponadto w ocenie trybunau nie doszo do naruszenia integralnoci terytorialnej Serbii
w zwizku z ogoszeniem przez Kosowo niepodlegoci. MTS wskaza na utrat zwierzchnictwa Belgradu
nad terytorium byej prowincji w momencie uchwalenia Rezolucji 1244, ustanawiajc w Kosowie administracj midzynarodow. Ogoszona przez wadze wPrisztinie niepodlego przeksztacia tylko przejciowo tego stanu nadajc mu trway charakter13.
Powysze rozstrzygnicie wskazuje, e MTS niezwykle wsko odnis si doprzedstawionych mu pyta. Podczas gdy spodziewano si opinii w sprawie legalnoci secesji Kosowa, trybuna odnis si gwnie
do technicznego aspektu ogoszonej przez Prisztin deklaracji, nie ustosunkowujc si jednoczenie do jej
nastpstw. Tym samym, wbrew oczekiwaniom, wydana opinia nie miaa charakteru przeomowego, rozstrzygajcego pomidzy prawem do samostanowienia narodw, a prawem do zachowania integralnoci
terytorialnej. Niemniej przedstawiona opinia, pomimo braku jej wicego charakteru, zostaa odebrana
przez Prisztin jako ostateczny dowd potwierdzajcy suwerenno Kosowa. DlaBelgradu natomiast bya to
wizerunkowa poraka, nie wpywajca jednak na jego zdanie wzgldem byej prowincji.
Przeduajcy si pat w sprawie statusu Kosowa spowodowa, e Bruksela zainicjowaa polityk tzw. dialogu technicznego, ktry bdc mniej kontrowersyjnym, by moliwy dla obu pastw do zaakceptowania.
Jego celem byo unormowanie podstawowych kwestii natury administracyjnej, w ktrych brak porozumienia wpywa bezporednio na jako ycia mieszkacw Kosowa. Do jego sukcesw mona zaliczy14:
uznanie przez Belgrad kosowskich dowodw osobistych, tablic rejestracyjnych, dyplomw uniwersyteckich,
przekazanie Prisztinie kopii ksig wieczystych i rejestrw stanu cywilnego,
wypracowanie porozumienia w sprawie dokumentw celnych Kosowo uzyskao moliwo eksportu swoich towarw do Serbii,
wypracowanie porozumienia telekomunikacyjnego Kosowo uzyskao wasny numer kierunkowy,
umoliwieniu Kosowu uczestnictwa w regionalnych organizacjach midzynarodowych15.
Naley podkreli, e widoczna poprawna w relacjach pomidzy Belgradem a Prisztin, nie moe by
traktowana jako przeom. W kwestii pryncypiw (tj. statusu Kosowa) oba pastwa nadal pozostaj na swoich stanowiskach. Sama poprawa relacji majca charakter relatywnie trway, nie obya si bez incydentw.
Przykadem tego bya wojna celna i prba przejcia posterunkw granicznych w pnocnej czci Kosowa
12 R. Kownacki, T. ornaczuk, Opinia doradcza MTS w sprawie deklaracji niepodlegoci Kosowa, Biuletyn Polskiego Instytut
Spraw Midzynarodowych 2010, nr 716, s. 1-2.
13 Ibidem.
14 M. Szpala, Serbia i Kosowo: co po negocjacjach?, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2013-09-11/serbia-i-kosowo-co-po-negocjacjach, (dostp 25 lipca 2014 r.).
15 Zgodnie z wypracowanym porozumieniem podczas spotka w ramach regionalnych organizacji do nazwy Kosowa dodawana
jest gwiazda. Odsya ona owiadczenia, e nazwa ta nie przesdza o ostatecznym statusie tego terytorium. S. Lehne, Kosovo and
Serbia: Toward a Normal Relationship, http://carnegieendowment.org/files/Kosovo_and_Serbia.pdf.

69

Radosaw Niedzielski

przez wadz w Prisztinie wlipcu 2011 r.16. Niemniej samo podjcie dialogu i wypracowywanie porozumie
w sprawach techniczno-administracyjnych naley traktowa jako krok w podanym kierunku. Ichosiganie nie byoby jednak moliwe bez zaangaowania wsplnoty midzynarodowej, ktra stwarzaa dla ich
wypracowywania warunki. Obietnica przyspieszenia procesu integracji z UE (bd groba jego spowolnienia) powoduje i Belgrad prezentuje bardziej koncyliacyjn postaw w rozmowach z Prisztin. Kosowo
natomiast jest zainteresowane wspprac zSerbi, gdy to ono jest gwnie beneficjentem poczynionych
ustale. Jednoczenie prowadzony dialog, i osigane wskutek tego sukcesy, maj by dowodem dla wsplnoty midzynarodowej samodzielnoci i gotowoci Prisztiny do przejmowania wikszej iloci obowizkw
pastwowych. Naley take odnotowa, e sam dialog techniczny by i jest przez obie strony odmiennie
interpretowany. Dla Kosowa jest to porednia forma uznania jego suwerennoci, podczas gdy dla Serbii wypracowywane porozumienia w aden sposb nie rzutuj na kwestie statusu.

6.

Porozumienie z Brukseli i test relacji

Najwikszym sukcesem w ramach prowadzonego dialogu technicznego byo wypracowane w kwietniu


2013 r. Porozumienie z Brukseli. Jego przeomowo polegaa na uregulowaniu kwestii wadzy Prisztiny
w pnocnej czci kraju. Kontrolowane przez mniejszo serbsk terytorium (na ktrym stanowili jednak
wikszo) znajdowao si defacto poza jurysdykcj wadz kosowskich, co byo moliwe dziki wsparciu
organizacyjnemu i finansowemu Belgradu. Zawarte porozumienie zmieniao t sytuacj.
Zgodnie z nim w obwodach Zubin Potok, Zvean i Leposavi, a take w Pnocnej Mitrovicy, miay
zosta rozwizane serbskie paralelne formacje mundurowe i wymiaru sprawiedliwoci. Osoby dotychczas
w nich pracujce miay natomiast zosta przeniesione do ich kosowskich odpowiednikw i dziaa w ramach tych struktur. Porozumienie przewidywao jednoczenie konieczno odzwierciedlenia kompozycji
etnicznej w ramach tych instytucji, zgodnie z t jaka wystpuj na pnocy Kosowa. Ponadto szefem policji
wtych obwodach mg by tylko Kosowski Serb, a sprawy rozpatrywane przez Sd Apelacyjny w Prisztinie
mogy by rozstrzygane (o ile dotyczyy Serbw z pnocy) tylko przez skad skadajcy si w wikszoci
z Serbw17.
Porozumienie przewidywao take utworzenie Zwizku Gmin Serbskich, ktrego zadaniem bya reprezentacja interesw tych gmin w kontaktach z wadz centraln. Zwizek mia posiada swoje struktury
i penie kompetencji w zakresie edukacji, suby zdrowia izagospodarowania przestrzennego (w gminach,
ktre wchodz w skad zwizku). Ustalenia dotyczce Zwizku miay zosta zabezpieczone na poziomie
konstytucji18.
Porozumienie odnosio si take do wyborw lokalnych, ktre miay odby si zgodnie zkosowskim prawem i standardami midzynarodowymi. Przeprowadzone wlistopadzie byy zasadniczo miernikiem relacji
kosowsko-serbskich. Dotychczas Belgrad nawoywa dobojkotu wszelkich tego typu inicjatyw lub co najmniej powstrzymywa si od zabrania gosu (co defacto i tak przynosio ten sam skutek). Tym razem wadz
serbskie nakaniay dowzicia udziay w wyborach tumaczc to koniecznoci posiadania reprezentacji
zdolnej do obrony serbskich interesw. Ponadto rzd i prezydent Serbii postulowali utworzenie jednej serbskiej listy, tak by nie dopuci do rozproszenia gosw, ajednoczenie uatwi wsparcie ze strony Belgradu.
Argumentowano take, e jedna lista byaby rwnie manifestacj jednoci narodu serbskiego w Kosowie.
Przeprowadzone w listopadzie wybory, pomimo incydentw na pnocy ikoniecznoci ich powtrzenia,
zostay uznane przez wsplnot midzynarodow jako speniajce standardy demokratyczne. To natomiast,
16 M. otari, Kosovo-Serbia Customs Issue: A Continuation of War by Other Means, http://blogs.lse.ac.uk/ideas/2011/11/kosovo-serbia-customs-issue-a-continuation-of-war-by-other-means/ (dostp 25 lipca 2014 r.).
17 The first agreement on the principles governing the normalization of relations (Brussels Agreement), Brussels, 19April2013,rdo internetowe: http://www.rts.rs/upload/storyBoxFileData/2013/04/20/3224318/Originalni%20tekst%20Predloga%20sporazuma.
pdf (dostp na: 25 lipca 2014).
18 Ibidem.

70

Relacje Prisztina Belgrad: od niepodlegoci Kosowa do rozmw akcesyjnych serbii z UE

wraz z poprzednimi sukcesami dialogu technicznego, umoliwio Serbii rozpoczcie w styczniu 2014 r. rozmw akcesyjnych z UE.

7.

Prognoza

W perspektywie krtkoterminowej nie naley spodziewa si uznania kosowskiej deklaracji niepodlegoci przez Serbi. Uniemoliwia to przede wszystkim rola jak peni Kosowo w serbskiej kulturze i historii.
Obecnie ewentualna prba uznania Kosowa byaby potraktowana wspoeczestwie jako akt zdrady i byaby
samobjstwem politycznym rzdu, ktry na to pozwoli. Ponadto dla zmiany stanowiska w kwestii statusu
Kosowa konieczna byaby nowelizacja obecnie obowizujcej konstytucji, do czego nie ma teraz wystarczajcej wikszoci.
Serbia nie ma rwnie interesu w uznaniu niepodlegoci Kosowa. Unia Europejska, nie posiadajca
sama wsplnego stanowiska, nie wymusza na Belgradzie uznanie Kosowa, ale jedynie znormalizowania
z nim wzajemnych relacji. Ponadto Serbia chwilowo osigna swj cel jakim byo rozpoczcie rozmw akcesyjnych, chocia z pewnoci kwestia statusu Kosowa powrci na dalszym etapie negocjacji akcesyjnych.
Wydaje si jednak, e Bruksela nadal nie bdzie w stanie wywrze wystarczajcego nacisku by zmieni stanowisko Belgradu w sprawie Kosowa. Dlatego te najprawdopodobniej, przy zaoeniu utrzymania obecnego proeuropejskiego kursu, Serbia doczy do UE bez rozstrzygania kwestii niepodlegoci Kosowa. Bdzie
wizao si to z koniecznoci przyjcia odpowiednich regulacji prawnych wyczajcych/zawieszajcych
stosowania prawa UE na terytorium Kosowa do momentu rozstrzygnicia jego ostatecznego statusu.
Nie mona natomiast przesdzi o stanowisku Serbii wzgldem Kosowa wperspektywie rednio i dugoterminowej. Zakadajc zmian pokoleniow w serbskim spoeczestwie ioparcie si tosamoci nowych
generacji na innych filarach ni mit kosowski, uznanie niepodlegoci Kosowa byoby moliwe. Konieczny
byby jednak dodatkowy, zewntrzny impuls. Ponadto uzyskana korzy musiaaby znaczco rekompensowa poniesion strat. Wchwili obecnej trudno wyobrazi sobie co mogoby skoni Belgrad do zmiany jego
stanowiska, niemniej samej zmiany wykluczy nie mona.
Tymczasem w zakresie relacji z Kosowem naley spodziewa si kontynuacji polityki dialogu technicznego, przy jednoczesnym bojkocie wszelkich przejaww samodzielnoci, nawet w sferze symbolicznej.
Przykadem tego by brak zgody Belgradu na uycie kart do gosowania wwyborach lokalnych z pieczci
Republiki Kosowa, czy sprzeciw wobec odpiewania hymnu i wywieszenia kosowskiej flagi podczas meczu
towarzyskiego z Haiti19. Dodatkowo Serbia bdzie dy do pozostawienia maksymalnie dugo struktur
midzynarodowych na terenie Kosowa. Takie stanowisko oficjalnie bdzie wynika z troski oz zagwarantowanie bezpieczestwa mniejszociom, ale faktycznym celem bdzie uniemoliwienie podejmowania samodzielnych dziaa Kosowu. Strategia ta opiera si nazaoeniu, e brak moliwoci kontrolowania tego
terytorium przez Belgrad nie oznacza, ebdzie moga to robi Prisztina.

19 F. Bytyci, Soccer-Kosovo spirits not dampened by lack of identity, http://mobile.reuters.com/article/olympicsNews/


idUSL6N0M24GO20140305?irpc=932, (dostp: 25 lipca 2014 r.).

71

Radosaw Niedzielski

STRESZCZENIE
Artyku prezentuje relacje pomidzy Republik Kosowa a Republik Serbii w latach 2008 2013. Poruszone
zostay gwne problemy i wyzwania spowodowane ogoszeniem niepodlegoci przez by serbsk prowincj, jak rwnie dziaania podejmowane przez Belgrad jak i Prisztin w zwizku z tym wydarzeniem.
Szczeglna uwaga zostaa powicona zmianie w relacjach w 2011 r. gdy rozpoczto tzw.dialog techniczny,bdcy wynikiem presji ze strony Unii Europejskiej.

SUMMARY

RELATIONS PRISZTINA BALGRAD: FROM INDEPENDENCE OF KOSOVO TO ACCESION


NEGOTIATIONS BETWEEN SERBIA AND EU
The paper briefly presents relations between Republic of Kosovo and Republic of Serbia from 2008 to 2013.
It discusses main problems and challenges caused by Kosovo independence, as well as actions taken by
both countries to achieve their goals. A special attention has been given to a shift in relations in 2011 when
Pristina and Belgrad have started so called technical dialogue, which was a result of EU pressure. The article
contains summary forecast where author tries to predict future outcome of a present actions.

72

Robert Witak Uniwersytet dzki


doktorant w Katedrze Historii Polski Najnowszej w Instytucie Historii Uniwersytetu dzkiego. Interesuje si histori Polski i wiata XX
wieku, w szczeglnoci dziejami politycznymi i subami specjalnymi,
a take biografistyk.

Walka o wsplne pastwo kaukaskie na gruzach imperium carskiego i na


emigracji w okresie midzywojennym
Kaukaz ma bardzo dug i skomplikowan histori. W staroytnoci istniay tam takie pastwa jak
Kolchida, Iberia i Albania. Stanowi one korze, na ktrym wyrosy wspczesne pastwa kaukaskie. Przez
szereg stuleci podzielony na niewielkie kraje region by aren rywalizacji potg Persw, Arabw czy te
Mongow. Po upadku imperiw muzumaskich nastpi okres rozbicia politycznego. W XVIII w. do gry
o Kaukaz wczya si Rosja. W czasie wojny rosyjsko-tureckiej (1768-1774) Gruzja zawara sojusz z Katarzyn II. By to pierwszy krok do budowy strefy wpyww. W 1783 r. na mocy traktatu georgijewskiego
wschodnia Gruzja staa si rosyjskim protektoratem. Najazd perski na Gruzj z 1795 r. zbieg si rozbiorem
Polski, tote Rosja nie obronia Gruzji. Mimo to, sze lat pniej, Aleksander I na prob wadcw Gruzji
ogosi przyczenie kraju do Rosji. Posunicie to wizao si ze zwyciskimi wojnami z Turcj i Persj. Granica rosyjsko-turecka uksztatowaa si po wojnie lat 1877-1878.
Mona powiedzie, e polityka Rosji wobec Kaukazu stworzya podwaliny pod przysze konflikty, ale
i pod porozumienie. Niepewny politycznie i buntowniczy obszar zarzdzany by w duej mierze przez wojskowych, gdy cywile (mimo zacht finansowych) nie garnli si do mao atrakcyjnej suby na Kaukazie.
Stopniowo rusyfikowano Kaukaz wprowadzajc wasny porzdek prawny i administracj, a take budowano twierdze, stanowice oparcie wadzy. Kolejnym elementem byo wysiedlenie muzumanw z wybrzea
Morza Czarnego do Turcji. W ramach polityki narodowociowej realizowano strategi quasi-kolonialn. Po
pierwsze tworzono rosyjskie kolonie, z ktrych rekrutowa si mieli lokalni urzdnicy. Po drugie kierowano
si zasad divide et impera, podsycajc spory religijne i etniczne (m.in. azersko-ormiaski), a take popierano (czsto nieliczne) grupy ludnociowe szukajce porozumienia z Rosj, czego przykadem s Osetyjczycy.
Ale panowanie rosyjskie to rwnie rozwj kultury, owiaty i nauki, dziki czemu rozwijaa si nowa, charakterystyczna dla Europy Wschodniej, warstwa spoeczna. Inteligencja, bo niej mowa, miaa w przyszoci
dy do jednoci Kaukazu, upatrujc w Rosji zagroenie dla kaukaskiej tosamoci1. Na przeomie XIX
i XX w. Inteligencja, bdca motorem modernizacji spoecznej, powoaa szereg partii, od socjal- po narodowo-demokratyczne2.
1 A. Furier, Ksztatowanie si idei jednoci kaukaskiej od redniowiecza do pocztku XX wieku, Przegld Zachodni nr 2 (2013),
s. 188-191; P. Olszewski, Uwarunkowania historyczne i dzieje nowoytne regionu na tle europejskim, [w:] M. Korzeniowski, D. Tarasiuk, K. Latawiec (red.), Armenia, Azerbejdan, Gruzja przeszo i teraniejszo, Lublin 2013, s. 28-37; C. King, Widmo wolnoci.
Historia Kaukazu, Krakw 2010, passim.
2 W dziaalnoci partii na Kaukazie, poza postulatami politycznymi i spoecznymi, niezwykle wane byy kwestie etniczne. Blisko wiatopogldowa rnych partii nie oznaczaa otwartej drogi do wsppracy, poniewa poszczeglne narody tworzyy wasne
reprezentacje polityczne, wysuwajc interes narodowy ponad interes warstw spoecznych. Z kolei podziay w kaukaskim ruchu
socjalistycznym odpowiaday tym znanym z rosyjskiej scenie politycznej. Gruziska socjaldemokracja dzielia si na bolszewikw (m.in. Filipe Macharadze) i mienszewikw (Noe ordania). Rwnolegle Azerowie powoali parti Himmat (Denie), ktra
rwnie wpisywaa si w nurt marksistowski. Grupa dziaaczy Himmatu zaoya parti Musawat (Rwno), ktra jednak (poza
hasami socjalnymi) odwoywaa si do panislamizmu i panturkizmu (jednym z dziaaczy by Mehmed Emin Rasulzade). Wrd
Ormian najwikszym poparciem cieszya si partia Hai Heghapokhakan Dasznakcutium (Ormiaska Federacja Rewolucyjna; tzw.
Dasznacy), ktra domagaa si poszanowania odrbnoci etnicznej, ale i podnosia kwestie spoeczne. Jednoznaczne okrelenie

73

Robert Witak

Pierwsza wojna wiatowa zerwaa wizi gospodarcze midzy Kaukazem a Europ. Eksport ropy, z ktrej
yo wiele miast, zamar. Naoya si na to rze Ormian dokonana przez Turkw oraz migracje ludnoci.
Rewolucja lutowa 1917 r. rozpocza proces emancypacji Kaukazu. 22 III Rzd Tymczasowy ks. Georgija
Lwowa utworzy Specjalny Komitet Zakaukaski (tzw. OZAKOM, ros. Osobyj Zakawkaskij Komitet), ktry
mia zarzdza pnocnym i poudniowym Kaukazem. Na czele Komitetu postawiono Wasilija Charamowa. OZAKOM, cho zyska poparcie miejscowych elit, wkrtce zacz traci realny wpyw na region na
rzecz Komitetw Wykonawczych Rad Delegatw Robotniczych i onierskich. Ich rozrost doprowadzi do
uznania przez Rzd Tymczasowy, tzw. Centrum Krajowego powoanego 14 czerwca 1917 r. celem koordynacji dziaa Rad3. Od tego momentu to Centrum sprawowao realn wadz.
Klski na frontach, dezercje i ferment stopniowo zmniejszay kontrol Rzdu Tymczasowego nad krajem.
Na Kaukazie coraz czciej nawoywano do sprowadzenia z frontu zachodniego na Kaukaz rodzimych jednostek, gdy zakadano, e tylko one mog zatrzyma ataki tureckie. Ponadto premier Aleksander Kiereski
zgodzi si na formowanie ormiaskich i gruziskich (a pniej i azerskich) oddziaw oraz wydanie im
broni z rzdowych magazynw, celem utrzymania porzdku w regionie4. Nowe oddziay udao si powoa,
ale zawierucha rewolucyjna zatrzymaa po drodze wielu onierzy jadcych z zachodu.
Przewrt bolszewicki z 24 na 25 padziernika (6 na
7 listopada wg nowego stylu) 1917 r. spotka si z dezaprobat organizacji kaukaskich. Ani Centrum, ani
Przewrt bolszewicki z 24 na 25
OZAKOM nie uznay Rady Komisarzy Ludowych. Jepadziernika (6 na 7 listopada wg
dynie Baku opowiedziao si za now wadz, poniewa
w tamtejszym Komitecie Wykonawczym Rady Delenowego stylu) 1917 r. spotka si
gatw Robotniczych prym wiedli bolszewicy. Zamach
zdezaprobat organizacji kaukaskich.
stanu spowodowa konsolidacj dziaaczy kaukaskich,
dziki czemu 14/27 listopada 1917 r. powoano Komisariat Zakaukaski, na czele ktrego stan Eugenii Gegeczkori, gruziski mienszewik. Komisariat w przej funkcje Centrum i OZAKOMu, stajc si realn
wadz na poudniowym Kaukazie. W tym momencie politycy kaukascy opowiadali si jeszcze za Rzdem
Tymczasowym i republik rosyjsk, dlatego te Ententa rozwaaa formowanie i finansowanie wojska zoonego z ludw Kaukazu, jako czci antybolszewickiego frontu5.
Rozejm zawarty przez rosyjskie dowdztwo w grudniu 1917 r. da wadzom na Kaukazie czas na tworzenie oddziaw. Zerwanie zawieszenia broni stanowio zagroenie dla istnienia lokalnych wadz, tote postanowiono zwoa Sejm Zakaukaski. 23 lutego 1918 r. zebrao si 112 posw, z czego 1/3 stanowili deputowani
rosyjskiej Konstytuanty (powoanej po rewolucji padziernikowej). Pozostae mandaty przydzielono pozostaym partiom, proporcjonalnie do wyniku wyborczego. W konsekwencji do Sejmu weszli przedstawiciele
trzech lewicowych bd lewicujcych partii: gruziskich mienszewikw (odam Socjaldemokratycznej Partii Robotniczej Rosji; 32 mandaty), azerskiej Muzumaskiej Partii Demokratycznej Musawat (29 mandatw), a take ormiaskich nacjonalistycznych Dasznakw (27 mandatw)6. Faktycznie w Sejmie dominowali
Gruzini, na co wpywaa zarwno ich sia, jak i objcie przewodnictwa Sejmu przez Nokoloza Czcheidze
oraz ulokowanie obrad w Tyflisie (od 1936 r. Tbilisi).
kadej z partii jest dosy trudne i takie te byo wwczas. Dla przykadu w dokumencie z 1930 r. Musawat zosta okrelony jako
partia narodowo-socjalistyczna, zob. Instrukcja Charlesa Lorencea [Stanisawa Zawilichowskiego] dla Stanisawa Hempla, posa
RP w Teheranie, w sprawie wsppracy z Komitetem Niepodlegoci Kaukazu, 21 X 1930, [w:] II Rzeczpospolita wobec ruchu..., s. 170.
3 P. Olszewski, Uwarunkowania historyczne..., s. 45-46; P. Olszewski, Polityka pastw Ententy wobec Zakaukazia w latach 19181921, Piotrkw Trybunalski 2001, s. 20-21; W Materski, Georgia rediviva. Republika Gruziska w stosunkach midzynarodowych
1918-1921, Warszawa 1994, s.23-25; F. Kazemzadeh, The struggle for Transcaucasia, 1917-1921, New York 1951, s. 34.
4 P. Olszewski, Uwarunkowania historyczne..., s. 48-49; idem, Polityka pastw..., s. 23-25.
5 P. Olszewski, Uwarunkowania historyczne..., s. 48-49; idem, Polityka pastw..., s. 26-27; W Materski, Georgia rediviva..., s. 27-28;
F. Kazemzadeh, op. cit., s. 57-58.
6 Papers Relating to the Foreign Relations of the United States (dalej: PRFRUS) 1918 Russia, vol. II, Washington 1932, s. 618; A.
Furier, op. cit.., s. 192; P. Olszewski, Polityka pastw Ententy..., s. 28; W Materski, Georgia rediviva..., s. 38.

74

Walka o wsplne pastwo kaukaskie na gruzach imperium carskiego i na emigracji w okresie midzywojennym

Powoanie Sejmu otworzyo nowy rozdzia w dziejach Kaukazu. W tej sytuacji Komisariat przyj rol
zwykego rzdu. Wadze zaczy wydawa tzw. ruble zakaukaskie oraz zapowiedziay daleko idce reformy. Denie do zniesienia rnic stanowych i nacjonalizacji wielkiej wasnoci ziemskiej wynikao z jednej
strony z potrzeby modernizacji i byo realizacj wasnego programu, ale z drugiej miao odbiera poparcie
bolszewikom. Podjto rwnie prb podporzdkowania istniejcej od listopada 1917 r. Republiki Grskiej
(Zwizku Grali Pnocnego Kaukazu). Kraj ten okaza si efemeryd. Wiosn 1918 r. Armia Ochotnicza
gen. Antona Denikina zlikwidowaa Republik Grsk, a jej przywdcy uciekli do Tyflisu7.
Tymczasem Zakaukazie odrzucio propozycj wzicia udziau w rokowaniach brzeskich z Niemcami.
Zreszt umowy brzeskie w sprawach kaukaskich obowizyway tylko na papierze, poniewa Zakaukazie
nie uznawao wadzy Lenina, a ten oddawa ziemie nad ktrymi nie mia kontroli. Zapisy o powrocie do
rosyjsko-tureckiej granicy z 1878 r. (art. IV pokoju oraz rosyjsko-turecki ukad dodatkowy) zmusi Sejm
Zakaukazia do podjcia bilateralnych rozmw z Turcj, by mie szans na uzyskanie nabytkw we Wschodniej Anatolii. Pocztek rozmw 12 marca w Trapezuncie oznacza uznanie de facto Zakaukazia przez Turcj za samodzielny podmiot polityczny. Rozdwiki midzy politykami kaukaskimi oraz wysokie dania
Turcji doprowadziy do zerwania rozmw i wznowienia ofensywy8. Wojska Kaukaskie zatrzymay Turkw
w poudniowo-zachodniej Gruzji, po czym strony ponownie postanowiy zasi do stou.
W czasie rozmw Turcja podkrelaa, e chce pertraktowa z suwerennym pastwem, a nie podmiotem
o niejasnym statusie. Dlatego te Zakaukazie stano przed wyborem suwerenno albo trwanie przy Rosji,
ktrej faktycznie nie ma. 22 kwietnia 1918 r. Sejm Zakaukazia ogosi powstanie suwerennej Zakaukaskiej
Federacyjnej Republiki Demokratycznej oraz powoa rzd z Akakmim Czchenkelim na czele. 25 kwietnia
Turcja zaja Kars, a trzy dni pniej uznaa nowe pastwo9. Rozmowy zaczy si 12 maja w Batumi. Wzi
w nich udzia przedstawiciel Niemiec gen. mjr Otto von Lossow. Sprzeczne stanowiska doprowadziy do
wznowienia ofensywy tureckiej i zajcia Aleksandropola 15 maja. W tych dniach wybuchy z ca si spory
midzy narodami Zakaukazia. Gdy muzumascy Azerowie dyli do ustpstw terytorialnych na rzecz Turcji, Gruzini i Ormianie oponowali. Ponadto Gruzini prbowali porozumie si z gen. v. Lossowem, by ten
hamowa dania tureckie. Nie wiedzieli, e zgodnie z niemiecko-tureckim porozumieniem z 27 kwietnia
znaleli si w niemieckiej strefie wpyww, a Turcji przypada pozostaa cz Zakaukazia. Naoy si na to
rwnie spr ormiasko-gruziski o przebieg wsplnej granicy10.
26 maja Turcja wystosowaa ultimatum do Zakaukazia z daniem przyjcia warunkw. Pismo skierowane byo jednak w prni tego samego dnia rozwizano Zakaukask Federacyjn Republik Demokratyczn. Gruziska Rada Narodowa proklamowaa niepodlego 26 maja, przyja funkcj parlamentu
i powoaa rzd Neo Ramiszwiliego. Dwa dni pniej w lady Gruzji poszy pozostae skadowe federacji,
powoujc demokratyczne republiki Azerbejdanu i Armenii11. Nasta okres walki o przetrwanie.
4 czerwca trzy niezalene pastwa kaukaskie podpisay z Turcj samodzielne traktaty oparte na bazie ultimatum z 26 maja. Gruzja stracia okrgi: batumski, akchalcychski oraz achakaakski. Ponadto miaa zdemobilizowa armi i wydali przedstawicieli Ententy. Armenia oddaa zachodni cz guberni erewaskiej
(czyli 1/3 caej rosyjskiej Armenii) oraz podobnie jak Gruzja miaa rozpuci wojsko i pozby si zachodnich
misji wojskowych. Na umowie z Turcj mia zyska jedynie Azerbejdan, ktry nic nie traci a dosta obietnic pomocy militarnej w walce z bolszewikami o Baku12.
Nowe pastwa znalazy si w bardzo trudnej sytuacji. Zagraali im bolszewicy oraz armie biaych,
7 A. Furier, op. cit., s. 191-193.
8 Ibidem, 193; P. Olszewski, Polityka pastw ..., s. 29-30; idem, Uwarunkowania historyczne..., s. 51-52; W Materski, Georgia rediviva... s. 39-42.
9 P. Olszewski, Uwarunkowania historyczne..., s. 52-55; idem, Polityka pastw..., s. 31-34; W. Materski, Georgia rediviva..., s. 44-45.
10 A. Furier, op. cit., s. 193; P. Olszewski, Polityka pastw..., s. 35; idem, Uwarunkowania historyczne..., s. 54-56; W Materski, Georgia rediviva..., s. 43-44.
11 PRFRUS 1918 Russia, vol. II, s. 631; P. Olszewski, Polityka pastw..., s. 35; idem, Uwarunkowania historyczne..., s. 56; A. Furier,
op. cit., s. 193; W Materski, Georgia rediviva..., s. 46-50; F. Kazemzadeh, op. cit., s. 118-119.
12 P. Olszewski, Polityka pastw ententy..., s. 37-38.

75

Robert Witak

nie uznajce republik. Zarwno sojusz biaych i Ententy, jak i nieodrnianie przez Zachd bolszewikw
od mienszewikw utrudniay porozumienie republik z Entent13. W tej sytuacji pomocy szukano u pastw
centralnych. 28 maja Gruzja zawara z Niemcami umow, ktra podporzdkowywaa gospodark kraju Berlinowi. Niemcy mieli przej kontrol nad waniejszymi liniami kolejowymi i zakadami przemysowymi,
a take zyskali wyczne prawo wywozu surowcw z Gruzji. Latem zaleno Kaukazu od pastw centralnych stopniowo rosa wraz z kolejnymi umowami handlowymi oraz zdobyciem Baku przez Turcj 16 wrzenia14. Tymczasem rozstrzygay si losy I wojny wiatowej.
Rozejmem w Mudros (30 padziernika) mocarstwa zachodnie zagwarantoway sobie prawo do obsadzenia wojskiem wschodniego Zakaukazia i wycofanie armii tureckiej. Wynikao to z denia do uatwienia zaopatrzenia wojsk brytyjskich w Persji i chci rozbicia Turcji. Nie bez znaczenia byy rwnie kwestie
gospodarcze, zwaywszy na wydobycie ropy w Azerbejdanie. Oddziay brytyjskie przybyy do Baku 17
listopada, a 23 grudnia do Batumi, tym samym zajmujc Gruzj po wycofaniu Niemcw15. Zacz si okres
targw o surowce i przyszo Kaukazu.
Stanowiska pastw ententy oscyloway od zostawienia decyzji w sprawie Zakaukazia nowemu, niebolszewickiemu rzdowi Rosji do zagwarantowania trzem krajom kaukaskim autonomii w Rosji. W czasie konferencji pokojowej w Wersalu mocarstwa rozwaay nadanie Zakaukaziu statusu terytorium mandatowego
oraz wymiany wojsk brytyjskich przez inne, a take sondoway dowdcw biaych w sprawie krajw kaukaskich. Natomiast republiki kaukaskie prboway oddziaywa na opini publiczn i politykw, obiecuj
im zyski z eksploatacji surowcw. Na przeomie lat 1919-1920 ententa zacza przewartociowywa swoje
stanowisko wobec Zakaukazia. Z jednej strony mwiono o kordonie sanitarnym cigncym si od Finlandii
przez Polsk po Kaukaz, a z drugiej wtpiono, czy republiki kaukaskie obroni si przed bolszewikami. Do
tego coraz czciej ujawniao si denie do unormowania stosunkw z Leninem, skoro nie mona go pokona. W dniu 14 stycznia 1920 r. gen. Anton Denikin uzna niepodlego pastw, ktre odczyy si od
Rosji pod warunkiem walki z bolszewikami. Pi dni pniej Wielka Brytania i Francja podpisay rezolucj
o uznaniu Gruzji, Armenii i Azerbejdanu. USA i Wochy odmwiy16.
Klska pochodu biaych na Moskw jesieni 1919 r. i kolejne zwycistwa bolszewikw zbliay wojn
do granic pastw kaukaskich. Wiosn 1920 r. bolszewicy zajli Dagestan, a 23 marca wybucho powstanie
w Grnym Karabachu (Azerbejdan). Tymczasem trway armesko-tureckie rozmowy o przebiegu granicy. Miesic pniej armia bolszewicka pomaszerowaa na Baku. 27 kwietnia stolica Azerbejdanu zostaa
zajta siami 11 Armii oraz wywrotowcw. Nastpnego dnia proklamowano Azerbejdask Socjalistyczn
Republik Radzieck17. Z kocem listopada ta sama armia uderzya na miotan rozruchami Armeni. 2
grudnia Komitet Rewolucyjny ogosi powstanie republiki radzieckiej18. Losy dwch krajw spowodoway,
e z inicjatywy Francji 26 stycznia 1921 r. Rada Najwysza Sprzymierzonych uznaa de iure Gruzj19. Gest
nie mg pomc. Siedem miesicy po wycofaniu Brytyjczykw i Francuzw, 15 lutego bolszewicy uderzyli
na Gruzj, a dwa dni pniej rzd uda si na emigracj, doczajc do wadz Armenii i Azerbejdanu.
We Francji politycy kaukascy niezwocznie podjli wspprac, czego owocem bya umowa sojusznicza
z 10 czerwca 1921 r., zobowizujca do wsplnych wysikw na rzecz wyzwolenia regionu. Sygnatariuszami
jej zostay: Gruzja, Armenia, Azerbejdan oraz Republika Grali Pnocnego Kaukazu (Czeczenia, Ingu-

13 W. Materski, XX wiek niepodlego i sowietyzacja: tradycja pastwowa a budowa suwerennych pastw w regionie, [w:] M.
Korzeniowski, D. Tarasiuk, K. Latawiec (red.), Armenia, Azerbejdan..., s. 64-65. O stosunku biaych i czerwonych do separatyzmu: P. ossowski, Kwestia narodowa w rewolucji i wojnie domowej w Rosji (1917-1920), Kwartalnik Historyczny z. 3 (1967), s.
569-596; P. Olszewski, Polityka bolszewikw wobec niepodlegej Gruzji w latach 1918-1921, Dzieje Najnowsze z. 3 (1997), s. 7-21.
14 P. Olszewski, Polityka pastw..., s. 36-42.
15 Ibidem, s. 49-52.
16 Szerzej: Ibidem, s. 55-170.
17 T. witochowski, Azerbejdan, Warszawa 2006, s. 86-91.
18 W. Materski, XX wiek..., s. 70
19 Ibidem; P. Olszewski, Polityka pastw ..., s. 245-246. Szerzej: W Materski, Georgia rediviva..., passim.

76

Walka o wsplne pastwo kaukaskie na gruzach imperium carskiego i na emigracji w okresie midzywojennym

szetia, Dagestan, Osetia Pnocna)20. Przedstawiciele pastw kaukaskich powoali w Paryu tzw. Rad Czterech, w ktrej dominowaa Gruzja (kraj ten utrzymywa poselstwo w Paryu). Rada Czterech nie wytrzymaa jednak sporw Armenia wycofaa swj udzia w projekcie konfederacji, ktry wyklucza moliwo
zbudowania tzw. wielkiej Armenii. 11 listopada 1924 r. nowa Rada Trzech ogosia konieczno utworzenia Konfederacji Kaukazu. Pierwszymi krokami miay by sojusz wojskowy i unia celna21.
W Stambule, ktry by drugim orodkiem emigracji kaukaskiej, rwnie prowadzono rozmowy. Rozwojowi sytuacji bacznie przygldali si zwolennicy prometeizmu w Polsce. Ruch prometejski, wywodzcy si
z myli Jzefa Pisudskiego o rozerwaniu Rosji po szwach narodowociowych, mia na celu doprowadzenie do
wsppracy rnych narodw ciemionych przez Rosj. Ostrze kooperacji miao by wymierzone w pastwo
rosyjskie niezalenie od jej ustroju, bowiem Rosja jako taka bya zagroeniem dla wolnoci i Polski, i zamieszkujcych j pobitych ludw22. Imperializm i ekspansjonizm by nie do pogodzenia z deniami narodw.
W zasadzie od pocztku istnienia II Rzeczypospolitej Warszawa kierowaa wzrok na Kaukaz. cieki
porozumienia przecierano zarwno przez jawne, jak i tajne kontakty, tak polityczne, jak i wojskowe i kulturalne. Na pocztku lat 20. w Konstantynopolu, orodku emigracji kaukaskiej i rosyjskiej, dziaa attach
wojskowy pk. Leon Bobicki. Gromadzi on informacje
z terenw Zwizku Socjalistycznych Republik Radzieckich (rwnie dotyczce ewentualnych powsta), ale
i podejmowa rozmowy na temat przyjcia gruziskich
W zasadzie od pocztku istnienia
i azerbejdaskich oficerw do szk wojskowych
II Rzeczypospolitej Warszawa kierowaa
w Polsce. Do prometeistw zalicza si rwnie Roman
Knoll, pose w Ankarze23. Widzc w Stambule dobre
wzrok na Kaukaz.
miejsce do prowadzenia dziaalnoci politycznej, Knoll
zainicjowa powoanie w padzierniku 1924 r. 9-osobowego Komitetu Konfederatw Kaukazu. Po trzy osoby oddelegowaa Gruzja, Azerbejdan oraz Pnocny
Kaukaz. Z kolei miesic pniej w Paryu powoano Komitet Kaukaski24.
Wkrtce orodki paryski i stambulski zaczy ze sob konkurowa o wpywy i fundusze. Dodatkowo
konflikt nabra wymiaru politycznego, gdy nad Bosforem dominowali musawatyci (azerscy narodowi demokraci25) a nad Sekwan socjaldemokraci. Warszawa dya do porozumienia obu komitetw i dziki jej naciskom rozpoczto rozmowy o poczeniu. Pocztkowo pertraktacje toczyy si ospale z powodu obaw stron
o utrat dotychczasowej pozycji i wpyww. Dugi zastj w rozmowach zosta zakoczony po przewrocie majowym w Polsce. Dojcie do wadzy pisudczykw, przyjaznych idei prometejskiej, zmienio sytuacj. Dziki
obsadzeniu wanych stanowisk prometeistami, emigracja ze Zwizku Socjalistycznych Republik Radzieckich
zyskaa silnego partnera. Pk Tadeusz Schaetzel, attach wojskowy w Turcji, doprowadzi do powstania
20
, 10 1921 . , [w:] ,
. , ., ., ., . .. , 2012, s.
41-44; W. Materski, XX wiek..., s. 74-75.
21 , , 11, 16, 22, 29 , 6, 11
1924 . , [w:] ..., s. 47-48; ibidem, s. 9; S. Mikulicz, Prometeizm w polityce II Rzeczypospolitej, Warszawa 1971, s. 158; II Rzeczpospolita wobec ruchu..., s. 40-41.
22 Szerzej: II Rzeczpospolita wobec ruchu prometejskiego, oprac. P. Libera, Warszawa 2013, s. 15-34; S. Mikulicz, op. cit., passim.
23 O dziaalnoci R. Knolla zob.: H. Bartoszewicz, Prometeizm Romana Knolla, [w:] M. Kornat (red.), Ruch prometejski i walka
o przebudow Europy Wschodniej (1918-1940), Warszawa 2012, s. 159-170; idem, Misja Romana Knolla w Ankarze 1924-1925, Studia
z Dziejw Rosji i Europy rodkowo-Wschodniej t. 36 (2001), s. 109-126. Dokumenty o dziaalnoci pk. Bobickiego: II Rzeczpospolita wobec ruchu..., s. 97-117.
24 ..., s. 7; II Rzeczpospolita wobec ruchu..., s. 43; . ,
, online: http://www.gazavat.ru/history3.php?rub=17&art=438 [dostp: 21 padziernika
2013].
25 Partia Msavat (dos. Rwno) odwoywaa si rwnie do panturkizmu i panislamizmu.

77

Robert Witak

15lipca 1926 r. Komitetu Niepodlegoci Kaukazu (KNK). Kierownictwo KNK stanowia trjka przewodniczcych (kady z nich reprezentowa swj kraj), ktrymi zostali Noe Ramiszwili (Gruzja), Mehmed Amin
Rasulzade (Azerbejdan) i Said Szamil (Pnocny Kaukaz). Celem KNK26 byo prowadzenie rnorakich
dziaa (np. propagandowych) majcych doprowadzi ludy Kaukazu do niepodlegoci i wsplnego konfederacyjnego bytu pastwowego.
Cho Turcja patrzya przez palce na dziaalno emigrantw z ZSRR, to komplikacje wynikajce z traktatu o przyjani i dobrym ssiedztwie z Moskw (1925) zmuszay Ankar do hamowania zapdw dziaaczy
kaukaskich. Suby sowieckie bardzo dobrze zdaway sobie spraw z antyradzieckiej dziaalnoci prowadzonej przez emigrantw w Turcji27. Midzy innymi z powodu naciskw dyplomatycznych ZSRR, pismo KNK
postanowiono wyda w Paryu. W listopadzie 1926 r. ukaza si pierwszy numer miesicznika Promthe
o podtytule Organe de Dfense Nationale des Peuples
du Caucase,et de lUkraine28. Nieprzypadkowo pojawia si tu ju Ukraina. Polscy prometeici, majcy duy
Suby sowieckie bardzo dobrze
wpyw na dziaaczy emigracyjnych (rwnie dziki
zdaway sobie spraw z antyradzieckiej
ich finansowaniu), przeforsowali koncepcj, by pismo,
podporzdkowane KNK, przedstawiao oglnopromedziaalnoci prowadzonej przez
tejski, a nie tylko kaukaski punkt widzenia. Odtd amy
emigrantw w Turcji.
Promthe dostpne byy szerzej rwnie dla innych
narodowoci. Redaktorem pisma a do 1938 r. by Gruzin George Gwazawa29.
Pod koniec lat 20. Turcja zaostrzya kurs wobec
emigracji z ZSRR. Coraz silniejsze naciski Moskwy oraz dziaalno jej agentury skutkoway zamykaniem
pism i organizacji, rewizjami oraz aresztowaniami. Nad KNK zawisa groba rozpadu. Jednym z impulsw
skaniajcych do odnowienia KNK i powrotu do koncepcji pastwa zwizkowego byy rebelie wzniecone
na Kaukazie na przeomie lat 20. i 30. Mimo animozji, w obliczu wsplnego wroga, ktry krwawo tumi powstania narodowowyzwolecze, ludy Kaukazu stany razem do walki. Z drugiej strony wadze w Warszawie bacznie obserwoway sytuacj na pograniczu sowiecko-turecko-perskim oraz w ruchu emigracyjnym.
Zaowocowao to decyzj o skonieniu dziaaczy kaukaskich do pracy nad paktem konfederacji. Naley tu
zauway, e cz dziaaczy przebywajcych na zachodzie widziaa w powstaniach narodowych pocztek
koca reimu sowieckiego, uwaajc go za rwnie sabego przeciwnika jak na pocztku lat 20. Taka postawa
uatwia zadanie Polakom.
Z punktu widzenia Warszawy waciwe byo powoanie pastwa federacyjnego, gdy takie lepiej rokowao ni luna konfederacja, ktrej chcieli politycy kaukascy. Mimo rnicy zda polscy prometeici
postanowili reaktywowa KNK, czego efektem bya warszawska konferencja. W dniach 6-12 lutego 1930r.
z przedstawicielami Azerbejdanu, Gruzji i Pnocnego Kaukazu postanowiono przenie do Warszawy
prace KNK, a w Stambule powoa komrk wywiadowcz30. Dc do powoania federacji Polacy zainicjowali na przeomie lat 1931-1932 prace nad konkretnymi rozwizaniami. Pocztkowo podjto wysiek za26 Rosyjski tekst statutu: , - 1926 . [], [w:]
..., s. 67-68.
27 ..., s. 18-26; G. Mamoulia, The Struggle for the Independence of Caucasus: M.E. Rasulzade and the
Georgians in the Promethean Movement (1926-1939), Pro Georgia t. 20 (2010), s. 99; . , (1884
1955), 2009, s. 235-236.
28 Podtytu ten od numeru 6-7 z 1927 r. brzmia: Organe de Dfense Nationale des Peuples du Caucase, delUkraine et du Turkestan. W IV 1932 r. podtytu zmieniono na: Organe de dfense nationale des Peuplesdu Caucase (Gorgie, Azerbadjan, Caucase
du Nord), de lUkraine et du Turkestan. Numer na III-IV 1938 r. opatrzono podtytuem: Organe de Dfense Nationale des Peuples
opprims de lU.R.S.S.. Por.: ..., s. 15-16.
29 O pimie zob.: Instytut Pamici Narodowej Biuro Udostpniania (dalej: IPN BU) 1572/1017, k. 45-49; . ,
, Nowy Prometeusz 2010, nr 0, s. 77-97.
30 , , 6-12, 20 1930 . ,
[w:] ..., s. 75-80; ibidem, s. 28.

78

Walka o wsplne pastwo kaukaskie na gruzach imperium carskiego i na emigracji w okresie midzywojennym

rwno w Paryu jak i Warszawie, ale z powodu konfliktw w onie emigracji gruziskiej prace nad Sekwan
zostay przerwane. Za to w Warszawie w dniach 17-19 listopada 1932 r. odbya si konferencja z udziaem
Gruzinw, Azerbejdan i Grali Pnocnego Kaukazu31. Jej przebieg nie jest jednak znany.
Zgodnie z zamysem Ekspozytury nr 2 Oddziau II Sztabu Gwnego (SG) WP prace nad konfederacj
miay zosta skupione w KNK. W pocztkach 1933 r. przedstawiono dwa projekty paktu: gruziski i polski.
Projekt opracowany przez Gruziskie Centrum Narodowego (GCN) spotka si z krytyk w onie KNK,
ale i ze strony wadz polskich. Z kolei projekt polski przygotowywany z inicjatywy Tadeusza Howki przez
Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Sztab Gwny zosta poddany pod obrady w lutym 1933 r. Po dyskusji
dokument przekazano konstytucjonalicie prof. Julianowi Makowskiemu, by ten poprawi projekt. Prawnik
zwrci dokument w marcu, po czym przekazano go do KNK32.
Gruziski projekt Paktu Konfederacji Kaukaskiej zaprezentowany zosta Tadeuszowi Schaetzlowi (naczelnikowi Wydziau Wschodniego MSZ) przez GCN w listopadzie 1932 r. Przewidywa on, e cztery pastwa czonkowskie (Armenia, Azerbejdan, Kaukaz Pnocny, Gruzja) zachowaj suwerenno w sprawach,
ktre nie zostay scedowane na organy wsplnoty. Konfederacji powierzono prawo wypowiadania wojny,
zawierania sojuszy, pokoju i umw handlowych, a take utrzymywanie przedstawicielstw dyplomatycznych.
Konfederacja miaa dysponowa budetem skadajcym si z wkadw pastw czonkowskich. Podobnie
wyglda miaa sprawa armii jedynym czynnikiem unifikacyjnym by wsplny Sztab Generalny. Przewidywano powoanie trzech organw konfederacji: Rady Pastw, Staego Sekretariatu oraz Sdu Federalnego. Rada Pastw skada si miaa z przedstawicieli republik (po trzech z kadego kraju) delegowanych
przez rzdy. Kraje rotacyjnie peniyby roczn prezydencj. Rada miaaby wyznaczone pory spotka, jednak
z wypadku koniecznoci kraje mogy wnie do Sekretarza Generalnego o zwoanie nadzwyczajnej sesji
Rady. Organ ten podejmowa jednomylnie decyzje w sprawach: sojuszy, wojny/pokoju, umw handlowych,
stosunkw dyplomatycznych oraz budetu konfederacji. Z kolei Stay Sekretariat skada si mia z Sekretarza Generalnego i trzech zastpcw, kierujcych trzema biurami: spraw zagranicznych, finansw i obrony.
Sekretarz Generalny mia by wybierany przez Rad Pastw, a jego zastpcy mianowani przez Rad na
jego wniosek. Do zada Sekretarza Generalnego naleao: zapewnienie cznoci midzy republikami a organami federacji; prowadzenie spraw biecych; przygotowanie projektu budetu konfederacji; skadanie
rocznego sprawozdania dla Rady Pastw, na temat spraw federalnych i wykonania budetu. Sd Federalny
skada si mia z dwunastu czonkw (po trzech z kadej republiki) powoywanych przez parlament. Do
jego kompetencji wchodzio rozstrzyganie sporw midzy wadzami federalnymi a republikami, a take pomidzy republikami. W dalszej czci projekt zapowiada zawarcie konwencji nt. unii: fiskalnej; kolejowej;
pocztowej, telegraficznej i telefonicznej oraz miar i wag33:
Projekt gruziski zakada luny zwizek pastw aktywizujcy si w czasie zagroenia, w razie potrzeby
podjcia rozmw z innym podmiotem stosunkw midzynarodowych lub w momencie sporu midzy krajami skonfederowanymi. Poza tymi przypadkami dziaalno organw konfederacji sprowadza si w zasadzie
do administrowania i prowadzenia wyranie przekazanych im spraw. Badacz prometeizmu, Sergiusz Mikulicz, zauwaa, i pakt ten proponuje form pastwa przypominajc Lig Narodw. Dodatkowo w dokumencie wymiennie uywano pojcia federacji i konfederacji34, co zaciera obraz ustroju.
Nie dziwi wic wspomniana ju krytyka ze strony polskiej, dla ktrych taki twr nie gwarantowa
ani siy, ani sprawnego dziaania. Warszawa oczekiwaa od emigrantw kompromisowej postawy, ktra
owocowaaby wyzbyciem si czci suwerennoci na rzecz wsplnych instytucji. Tymczasem 6 lutego
1933 r. na konferencji KNK Polacy, prezentujc wasn opini na temat projektu gruziskiego, ujrzeli
rzeczywist skal oporu wobec proponowanych modyfikacji. Nie widzc moliwoci ugody postanowiono
odoy rozmowy w czasie. Przygotowujc si do kolejnej konferencji, 20 lutego w Warszawie zebrali si
31 S. Mikulicz, op. cit., s. 164-165.
32 IPN BU 1572/1017, k. 50; S. Mikulicz, op. cit., s. 167.
33 , 1932 ., [w:]
..., s. 85-87. Projekt ten omawia rwnie S. Mikulicz, zob. idem, op. cit., s. 168-169.
34 S. Mikulicz, op. cit., s. 170.

79

Robert Witak

przedstawiciele SG i MSZ w celu ujednolicenia stanowiska polskiego. Przyjte wytyczne nie nakazyway ju obstawania przy federacji, dajc moliwo powoania konfederacji, o ile kontrahenci zgodz si
na wyrane przekazanie organom zwizkowym spraw wojska, polityki zagranicznej, skarbu, zawarcie
postanowienia o wsplnej granicy oraz pracach nad konstytucj. Ponadto strona polska miaa dy
do minimalizowania swego udziau w pracach nad paktem, by to przedstawiciele Kaukazu stworzyli
dokument, ktry mieli realizowa35.
W kocu spod pira prof. Makowskiego wyszed polski projekt paktu, ktry przewidywa, e: konfederacja miaa by zwizkiem suwerennych republik, posiadajcym wsplne instytucje ustawodawcze, wykonawcze i sdowe. Podobnie jak w projekcie gruziskim wadze centralne dysponowayby okrelonymi
kompetencjami, a kwestie pozostae miay pozosta w wycznej gestii krajw zwizkowych. Do organw
wsplnych zaliczono Rad Pastw (ustawodawstwo), Dyrektoriat (wykonawstwo), Sztab Konfederacji oraz
Sd Arbitraowy. Rada Pastw skada si miaa z 40 (pniej 30) posw wybranych przez parlamenty poszczeglnych krajw na 5 lat. W skad kompetencji Rady wchodzi miay: inicjatywa ustawodawcza; sprawy
wojny i pokoju; zawieranie traktatw midzynarodowych; kwestie suby wojskowej; budet Konfederacji;
ustawodawstwo celne; wybr wsplnych ministrw (spraw zagranicznych, wojny, skarbu i sprawiedliwoci);
wybr szefa Sztabu Gwnego na 10 lat. Dyrektoriat za skada si mia z delegatw rzdw krajowych, ministrw Konfederacji oraz szefa Sztabu Gwnego. Wedug projektu do kompetencji Dyrektoriatu naleaa
inicjatywa ustawodawcza oraz utrzymywanie stosunkw dyplomatycznych i konsularnych. Szefowi Sztabu
przysugiwao prawo gosu w obradach i decyzjach Dyrektoriatu, a take dowodzi on siami zbrojnymi konfederacji. Sd Arbitraowy rozstrzyga spory midzy wadzami federalnymi a republikami, a take midzy
samymi krajami zwizkowymi36.
Wynika z tego, e Polska propozycja uwzgldniaa wytyczne z 20 lutego, a jednoczenie bya bardziej
szczegowa i konkretna ni projekt GCN. Co ciekawe, o ile preambua gruziska ma wydwik politycznie
neutralny, o tyle polska formua posuguje si jzykiem zaczerpnitym z retoryki socjalistycznej. Zabieg ten
zwizany by najprawdopodobniej z kwestiami propagandowymi. Polacy zdawali sobie spraw, e najwaniejsze byo znalezienie poparcia dla traktatu wrd zwykych ludzi, mas pracujcych Kaukazu. Retoryka,
cho socjalistyczna w brzmieniu, wycelowana bya jednak nie w system kapitalistyczny, a komunistyczny. To
komunizm, zdaniem autorw, by ciemizc i eksploatatorem, ktry tumi niepodlegociowe i spoeczne
denia narodw.
Wiosn 1933 r. przedstawiciele polscy konferowali kilkakrotnie z KNK w sprawie paktu. Szybko ujawniy si sprzecznoci. Jednym ze spornych rozwiza byo utworzenie wsplnej armii. Z powodu oporu
Gruzinw i Azerbejdan zrezygnowano z tego pomysu na rzecz wsplnego kierownictwa wojskowego.
Z drugiej strony KNK zgodzi si na zapis dotyczcy prac nad konstytucj konfederacji. W midzyczasie
przedstawiciele Armenii wycofali si z prac nad paktem, ale nie miao to wikszego wpywu na przebieg
pertraktacji.
W toku negocjacji, we wrzeniu opracowano wersj kompromisow paktu, ktr przesano do Parya,
celem zaopiniowania przez GCN. Okazao si, e GCN chciao wprowadzenia jako punktu pierwszego zobowizania centrw narodowych (emigracyjnych) do pracy (za granic i w ojczyznach) na rzecz wyzwolenia
Kaukazu i utworzenia Konfederacji. W kolejnych piciu punktach postulowano niewiele znaczce zmiany.
GCN zaproponowao dodanie dwch kolejnych punktw: o utworzeniu staej Rady republik z Prezydium
jako organem wykonawczym, a take zapisu o nadziei na przyjcie Armenii. W toku dalszych negocjacji
porzucono dodanie pierwszego punktu, a zmodyfikowano drugi, przychylajc do zapisu o zaproszeniu Armenii do zwizku37. Tym samym w listopadzie uzyskano ostateczne brzmienie dokumentu. Do maja nastpnego roku przecign si proces akceptacji dokumentu przez zainteresowane strony.
Nie wiadomo, kiedy dokadnie podpisano traktat, jednak prawdopodobnie stao si to w Warszawie lub

35 Ibidem, s. 170-171.
36 Ibidem, s. 171, 174-175.
37 Ibidem, s. 179-180.

80

Walka o wsplne pastwo kaukaskie na gruzach imperium carskiego i na emigracji w okresie midzywojennym

Paryu przed oficjaln uroczystoci, ktra rzekomo miaa mie miejsce w dniu 14 lipca 1934 r. w Brukseli38.
Pakt Konfederacji Kaukaskiej parafowano w nastpujcym brzmieniu39:
Centra narodowe Azerbejdanu, Pnocnego Kaukazu i Gruzji,
rozumiejc, e peny rozwj narodw jest moliwy w warunkach cakowitej niezalenoci,
wierzc, e cel ten trudno osign inaczej, ni drog zjednoczenia wszystkich si Kaukazu w obrbie
jednej wsplnej granicy,
przekonani, e ochrona ywotnych interesw narodw kaukaskich wymaga wsplnego kierownictwa
ich polityki wewntrznej i obrony narodowej,
wierzc, e drog takiego zjednoczenia kady z narodw kaukaskich znajdzie rzeczywist gwarancj
suwerennoci, niezbdnej dla penego rozwoju swoich si intelektualnych i materialnych,
silne w swym przekonaniu, e kadc podwaliny Zwizku Republik Kaukaskich, maj poparcie wszystkich swych rodakw,
zgodne w przewiadczeniu, e Konfederacja Republik Kaukaskich jest form polityczn, wynikajc
z geograficznego i ekonomicznego kraju, uchwalaj nastpujce podstawy Konfederacji Kaukaskiej:
Konfederacja Kaukaska, zabezpieczajc nawewntrz charakter narodowy i suwerenno kadej z Republik,
na zewntrz bdzie dziaa w imieniu wszystkich Republik, jako jednostka midzynarodowa wyszego
rzdu. Konfederacja bdzie posiada wspln polityczn i celn.
Polityka zagraniczna Republik Skonfederowanych bdzie prowadzona przez kompetentne organy Konfederacji.
Obrona granic konfederacji zostanie powierzona Armji Konfederacyjnej, skadajcej si z Armji skonfederowanych Republik, pod dowdztwem, podporzdkowanem naczelnym organom Konfederacji.
Wszelkie nieporozumienia, wynikajce midzy Republikami Skonfederowanymi, ktre nie mog by
uregulowane drog rokowa bezporednich, musz by przekazane obowizkowemu arbitraowi lub
Najwyszemu Sdowi Konfederacji. Republiki Skonfederowane musz przyj bez zastrzee i wypeni
wszystkie wyroki tych instancyj.
Komisja rzeczoznawcw w najbliszym czasie zajmie si opracowaniem projektu Konstytucji, biorc pod
uwag powysze zasady: projekt w stanie si podstaw dla pracy kadego Zebrania Konstytucyjnego kadej
z Republik.
W Pakcie niniejszym zarezerwowano miejsce dla Republiki Armeskiej.
Kolejnym krokiem ku urzeczywistnieniu konfederacji by szereg konferencji w Brukseli. Owocem spotka z 14-16 stycznia i 23 lutego 1935 r. byo przeksztacenie KNK w Rad Konfederacji Kaukaskiej (RKK),
ktra miaa peni ju nie tylko funkcj koordynacyjn, a kierownicz. Wizao si to z przeniesieniem
czci uprawnie centrw narodowych (dyplomacji, propagandy i wywiadu) na RKK. Przewidywano powoanie przy RKK organw, ktre zajm si tymi kwestiami. Statut Rady stanowi, e jej kadencja wynosi
bdzie 2 lata, a w jej skad wejdzie cznie 12 czonkw. Organem kierowniczym Rady byo trzyosobowe
Prezydium40.
Podpisanie paktu i ogoszenie tego wiatu nie oznaczao sukcesu przedsiwzicia. O permanentnych konfliktach w onie emigracji kaukaskiej i niewielkich rezultatach prac nad przymierzem wiadczy moe memoria Gajdara Bammata skierowany do Tadeusza Schaetzla (wwczas wicemarszaka Sejmu), w ktrym autor,
dajc upust rwnie osobistym frustracjom, wskazuje na klsk pomysu konfederacji. Wedug Bammata zym
pomysem byo ju postawienie przez Polakw na gruziskich socjaldemokratw, ktrzy mieli by prorosyjscy
i przeciwni konfederacji. W memoriale bya rwnie mowa o biernoci dziaaczy emigracyjnych, ktrzy wygodnie yli dziki staym subsydiom i nie zamierzali podejmowa adnych aktywnoci41. Rwnolegle swoim
38 P. Libera podaje, i pakt podpisano w Warszawie 14 VII 1934 r. Zob.: II Rzeczpospolita wobec ruchu..., s. 55.
39 Wschd-Orient nr 2-3-4 (1934), s. 170-171. Francuski tekst: Promthe nr 92 (1934), s. 3-4.
40 Do Prezydium wybrano: N. ordani, M.A. Rasulzadego i M.G. Sunsza. ,
15, 16 , 23 1935 ., [w:] ..., s. 103-105, 115-116, 126-129; ibidem, s. 33-35.
41 S. Mikulicz, op. cit., s. 180-182. Zob. te: Memoria Hajdara Bammata dla ministra Tadeusza Schaetzla, 1 VII 1935, [w:] II Rzecz-

81

Robert Witak

torem toczya si sprawa zwizku Gruzji i Armenii, co podwaao sens Paktu Konfederacji Kaukaskiej. Sprawa
omawiana bya zarwno w prasie prometejskiej, jak i na konferencjach dziaaczy RKK42.
Sytuacja polityczna lat 30. oraz rywalizacja z Niemcami i Japoni o wpywy w ruchu prometejskim43
zmusiy Warszaw do konsolidacji ruchu. 5 czerwca 1938 r. w Warszawie dziaacze emigracyjni Azerbejdanu, Pnocnego Kaukazu, Krymu, Gruzji, Idel-Uralu, Turkmenistanu i Ukrainy podpisali pakt frontu
prometejskiego, zobowizujc si do zachowania lojalnoci wobec ruchu (w pewnym sensie rwnie wobec
Polski), kooperacji i koordynacji dziaa44. Kolejne deklaracje polityczne szy wyranie w kierunku antyradzieckim. Tym nie mniej niektre proklamacje mog dziwi z racji specyficznej interpretacji wydarze.
I tak na przykad po konferencji monachijskiej RKK przyja rezolucj, w ktrej wyraa zadowolenie z rozstrzygni zachowujcych pokj i opierajcych si na samostanowieniu narodw. Wykluczenie Moskwy
z koncertu mocarstw miao wiadczy o jej izolacji i triumfie cywilizacji. Wedug RKK miao to sprzyja
sprawie ludw niewolonych przez ZSRR45.
Na przeomie lat 1938-1939 wrcia sprawa udziau Armenii w Konfederacji. Pertraktacje trway cay
1939 rok, ale przyspieszy je wybuch wojny. Klska Polski i pomysy pozbawienia Niemiec ropy z Kaukazu
skoniy politykw kaukaskich do kompromisu i wsppracy z aliantami. Tekst nowego porozumienia zosta
uzgodniony z Turcj (zrzeczenie roszcze terytorialnych Armenii) jak i francuskim gen. Maximem Weygandem (kwestie militarne). Na pocztku 1940 r. sztabowcy francuscy i brytyjscy rozwaali powanie atak
na Kaukaz w celu odcicia Sowietw od ropy. Sytuacja zmieniaa si jednak dynamicznie ZSRR zawar
pokj z Finlandi, a Niemcy rozpoczy kolejne inwazje, co zmniejszyo wag kwestii kaukaskiej w oczach
aliantw. Ostatecznie pakt z Armeni podpisano 28 maja 1940 r. w Paryu46. W nowej redakcji ponowiono
zapisy o suwerennoci, wsplnej polityce zagranicznej i granicy oraz unii celnej. Oglnikowo potraktowano
jednak organy konfederacji: dyplomacj prowadzi miay waciwe organy; armia skada si miaa z kontyngentw pod wsplnym dowdztwem podlegym kierowniczym organom konfederacji; spory miay
by rozstrzygane przez arbitra lub Sd Najwyszy. W dokumencie znalaz si rwnie zapis o powoaniu
komisji do opracowania konstytucji47.
Pakt ten, jak si miao wkrtce okaza, by jedynie pobonym yczeniem. Upadek Francji i sukcesy III Rzeszy pozbawiy oparcia emigracj kaukask, ktrej cz, podobnie zreszt jak wrd innych nacji, dryfowaa
politycznie ku Berlinowi. Triumfujce Niemcy daway nadziej na odbudow wasnej pastwowoci przez ludy
uciemione w ZSRR. Dla czci dziaaczy politycznych Rzesza staa si naturalnym sojusznikiem, gdy inni zawiedli lub wrcz zniknli z mapy. Inni jednak sprzeciwiali si wsppracy z Niemcami, nie wierzc, e pastwo
totalitarne moe przywrci wolno i demokracj krajom Kaukazu. Do grona tego nalea np. Noe ordania,
ktry wkrtce po zajciu Parya przez Wehrmacht zosta aresztowany przez Niemcw48.

pospolita wobec ruchu..., s. 330-335.


42 Zob. np. , 16 1936 ., [w:] ..., s. 159-160.
43 Szerzej: II Rzeczpospolita wobec ruchu..., s. 53-54; H. Kuromiya, P. Libera, Notatka Wodzimierza Bczkowskiego na temat
wsppracy polsko-japoskiej wobec ruchu prometejskiego (1938), Zeszyty Historyczne (Pary) 2009, nr 169, s. 114-135.
44 , , , 5
1938 . , [w:] ..., s. 187; ibidem, s. 36.
45 , 17 1938 ., [w:] ..., s. 195.
46 M. Kornat, Idea prometejska a polska polityka zagraniczna (1921-1939/1940), [w:] M. Kornat (red.), Ruch prometejski i walka...,
s. 78-81; ..., s. 38-39.
47 Tekst rosyjski: , 28 1940 . , [w:] ..., s. 211-212.
48 . , ... O zwizkach dziaaczy emigracyjnych z Niemcami zob. np.: G. Mamoulia, The Struggle for the Independence..., s. 104-105; . , ..., s. 254 i n.; . ,
: (1934-1939), online: http://www.
gazavat.ru/history3.php?rub=36&art=444 [dostp: 21 padziernika 2013]. Wedug badaczy rosyjskich wsppraca ruchu prometejskiego z Niemcami siga przejcia wadzy przez nazistw, zob. .. , .. , .. ,
/, [w:]
, . 3., 2007, s. 345-350.

82

Walka o wsplne pastwo kaukaskie na gruzach imperium carskiego i na emigracji w okresie midzywojennym

STRESZCZENIE
Artyku podejmuje problem tworzenia wsplnego pastwa przez narody kaukaskie w okresie midzywojennym. Pierwsze prby formowania pastw narodowych podjto w czasie rewolucji rosyjskiej w 1917 r.
Wkrtce okazao si jednak, e mae kraje s zbyt sabe, by oprze si wojskom biaych Rosjan i bolszewickiej Armii Czerwonej. W tej sytuacji politycy kaukascy powoali Zakaukask Federacyjn Republik
Demokratyczn. Jednak federacja ta okazaa si efemeryd z powodu gruziskiej secesji. Wkrtce pastwa
kaukaskie upady, jedno po drugim, pod ciarem najazdu bolszewickiego.
Kaukascy dziaacze polityczni uciekli z krajw przed bolszewikami. Na uchodstwie stworzyli ugrupowania, ktre pniej stay si centrami narodowymi. Politycy ci byli wiadomi wasnej saboci oraz potrzeby walki z pastwem sowieckim. Wiedzieli, e jedynie zjednoczony Kaukaz jest w stanie oprze si ZSRR,
tote kontynuowali rozmowy o unii. Negocjacje byy trudne z powodu odmiennych pogldw politycznych
i ambicji osobistych. W poowie lat 20. polscy politycy i dyplomaci ( tym Tadeusz Howko i Roman Knoll)
rozpoczli wspprac z dziaaczami kaukaskimi. W ten sposb politycy kaukascy stali si czci ruchu
prometejskiego.
W okresie midzywojennym politycy kaukascy (pod auspicjami i z pomoc Polski) pracowali nad Paktem Konfederacji Kaukaskiej. Idea wsplnego pastwa kaukaskiego powrcia po wybuchu II wojny wiatowej i zwizana bya z alianckimi planami uderzenia na sowiecki Kaukaz. Bieg wojny, pokj sowiecki-fiski
i niemiecki atak na Francj przekreliy te plany. Deklaracja (podpisana w 1940 r.) o powoaniu nowej Konfederacji Kaukaskiej nie moga by zrealizowana.

SUMMARY

STRUGGLE FOR COMMON CAUCASIOAN STATE ON THE RUINS OF THE TSARIST EMPIRE AND
IN EXILE DURING THE INTERWAR PERIOD
The article to deal with problem of building common state by Caucasian nations in interwar period. First attempts at forming national states have been made w in the time of Russian Revolution in 1917. Soon it turned
out that few small states are too weak to resist the armed forces of White Russians and Bolshevik Red Army.
In those circumstances caucasian politicians created the Transcaucasian Democratic Federative Republic.
But federation was an ephemera, because of Georgias declaration of secession. What is more, soon caucasian
states fell down, one by one, because of Bolshevik invasion.
Caucasian political activists fled from their countries, from the Bolsheviks. In exile they formed political
groups, which soon became national centers. Those politicians were aware of their own weakness and the
need of struggle against the Soviet state. They knew that only the united Caucasus is able to resist the Soviet
Union, therefore they continued talks about the union. The negotiations were difficult, because of the different political and personal ambitions. In the mid-20s Polish politicians and diplomats (including Tadeusz
Howko and Roman Knoll) engaged in cooperation with the caucasian politicians. In this way caucasian
politicians became part of the Promethean movement.
In the interwar caucasian politicians (under the auspices of Poland and with its help) were working out
The Caucasus Confederation Pact. The idea of united Caucasus return after outbreak of World War II and
was associated with plans maid by Allies to attack the Soviet Union from the Caucasus. Course of war, the
Soviet-Finnish peace treaty and the German attack on France, spoil plan of union. Declaration (signed in
1940) about establishing new Caucasus Confederation could not be realized.

83

84