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El impacto del sistema electoral en las cuotas de gnero:

polticas comparadas entre Argentina y Per


Presentada como parte del curso Investigacin Acadmica, EEGGLL, PUCP

Oscar Gonzlez Romero


20140753
680C
ogonzalez@pucp.pe

Resumen
Referirnos a igualdad poltica no solo se trata de que ambos sexos tengan derecho a voto, sino tambin
derecho y oportunidad a ser elegidos. En este sentido el sistema de cuotas de gnero funciona como un
mecanismo de discriminacin positiva para promover el incremento de la representacin femenina en los
parlamentos. La presente investigacin pretende responder al cmo y de qu manera el sistema electoral, que
un pas adopte, influye en la aplicacin efectiva de las cuotas de gnero para partidos polticos. Creemos que
el tipo de sistema electoral que un pas adopte es crucial para que las cuotas de gnero cumplan o no con sus
objetivos. Principalmente, las variables influyentes son: la magnitud del distrito electoral, el sistema de listas
que adopte el pas, y la existencia o ausencia de mandatos de posicin en la norma. Para demostrar la
hiptesis, se pretende analizar comparativamente la poltica de cuotas adoptada en Argentina y Per; lo que
implica, un estudio previo de sus sistemas electorales y de los procesos histricos que han seguido las cuotas
para ser incluidas dentro del marco legal de ambos pases.

Palabras clave: cuotas de gnero, mujeres y poltica, sistemas electorales, Argentina, Per

Noviembre 2015

ndice

0. Introduccin

1. Sistema electoral: Argentina y Per

1.1. Sistema electoral argentino


1.2. Sistema electoral peruano

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2. El sistema electoral y su influencia en las cuotas de gnero

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2.1. Mujeres al poder: las cuotas de gnero


2.1.1. Los pioneros en Latinoamrica: el caso argentino
2.1.2. Mejor tarde que nunca: el caso peruano

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2.2. Juntos pero diferentes: Cmo influye el sistema electoral argentino y peruano en la
aplicacin efectiva de las cuotas de gnero?

3. Conclusiones

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Introduccin

La ONU tiene entre sus principales objetivos lograr la igualdad entre los gneros y empoderar a todas
las mujeres y nias, y para lograr ello, tanto hombres como mujeres debemos tener los mismos derechos,
y esto incluye a los derechos polticos. Hoy nadie lo discute, es un hecho aceptado, pero esto no siempre
fue as.
Recin en 1948 la legislacin internacional reconoce el sufragio femenino a travs de la Comisin de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Sin embargo, este derecho poltico no se hace efectivo en el
Per hasta 1955, mientras que en Argentina el derecho a voto para las mujeres exista desde 1947. En
ambos casos, son decenas de dcadas que los hombres llevan de ventaja a las mujeres en el desarrollo de
su cultura poltica. Y referirnos a igualdad poltica no solo se trata de que ambos sexos tengan derecho a
voto, sino tambin derecho y oportunidad a ser elegidos.
En este sentido, y en la bsqueda de solucionar esta desventaja poltica, el sistema de cuotas de gnero
funciona como un mecanismo para promover el incremento de la representacin femenina en los partidos
polticos. La presente investigacin se propone estudiar sobre el cmo y de qu manera el sistema
electoral, que un pas adopte, influye en la aplicacin efectiva de las cuotas de gnero para partidos
polticos. Creemos que el tipo de sistema electoral que un pas adopte es crucial para que las cuotas de
gnero cumplan o no con sus objetivos. Principalmente las variables influyentes son la magnitud del
distrito electoral, el sistema de listas que adopte el pas, y la existencia o ausencia de mandatos de
posicin en la norma. Para demostrar la hiptesis se pretende estudiar comparativamente la poltica de
cuotas en Argentina y Per y se ha elegido a estos pases como casos de estudio debido a que Argentina
fue el primer pas latinoamericano en implementar las cuotas en su legislacin y a Per porque se trata de
evaluar la teora poltica en base a nuestra realidad nacional.
Las cuotas de gnero son, en principio, una herramienta terica y como tal, llevarla a la prctica no es
una tarea sencilla. Este sistema viene siendo aplicado en muchos pases del mundo, en Argentina desde
1991 y en Per desde 1997, y ha tenido diversos resultados. En algunos cumple con sus objetivos pero en
otros no. Si es que se lograra obtener cuotas efectivas en todos los pases que las adopten, nos
acercaramos ms a una igualdad de gnero y poltica, tan necesaria para lograr un desarrollo sostenible y
crecer como sociedad. Y para lograr esto, se tiene que encontrar las fallas a la aplicacin de las cuotas de
gnero para proponer soluciones. Este estudio las busca y all radica su importancia.
Asimismo, el tema elegido tambin tiene relevancia acadmica. Si bien es cierto, las cuotas de gnero
ya han sido estudiadas, su problematizacin y estudio refiere a las cuotas en s y sobre si estas son la

herramientas ms adecuadas para lograr el incremento de la representacin poltica femenina. No


obstante, esta investigacin tiene como eje fundamental estudiar cmo es que el xito de las cuotas de
gnero no depende, en muchos casos, de las cuotas en s, sino de variables inherentes a la poltica estatal
adoptada (como el sistema electoral). Se trata de un estudio de poltica comparada (entre Argentina y
Per) y, al no haber muchos escritos acadmicos anteriores a la presente monografa, no se ha logrado
obtener posturas establecidas. Esta investigacin no pretende alcanzar un consenso general; sino, por el
contrario, su refutacin retroalimentar a la misma y permitir ofrecer una mejor respuesta.
Es importante mencionar el valioso aporte que ha significado para la presente investigacin los
estudios sobre cuotas de gnero y sistema electoral de las argentinas Nlida Archenti y Mara Ins Tula,
recogidos en su libro Mujeres y poltica en Amrica Latina: sistemas electorales y cuotas de gnero.
Consideramos importante el enfoque combinado que dan estas investigadoras en su texto, la primera
desde la Sociologa y la segunda desde las Ciencias Polticas, cada una de ellas desde su campo de accin.
Asimismo, fue crucial el trabajo de la organizacin feminista Movimiento Manuela Ramos plasmado en
su libro Poder poltico con perfume de mujer: las cuotas en el Per, que recoge los textos de las
prestigiosas Ana Mara Yez y Roco Villanueva, entre otros. De igual importancia es el informe
preparado por el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (International IDEA)
a partir del taller regional que organizaron en Lima en el 2002, donde discutieron las experiencias
latinoamericanas de la implementacin de cuotas de gnero. Este taller est enmarcado dentro de un
proyecto global de investigacin sobre la implementacin y prctica del sistema de cuotas en todo el
mundo, que realiza IDEA en la actualidad en cooperacin con el Departamento de Ciencias Polticas de la
Universidad de Estocolmo.
Como todo trabajo acadmico, esta monografa posee limitaciones. El estudio que se hace de los
sistemas electorales, de las cuotas de gnero, y de la influencia que ejercen los primeros sobre los
segundos es solo a nivel parlamentario. Esto quiere decir que estudiamos solo el Congreso argentino y
peruano; y del primero, debido a que es bicameral, la investigacin que se hace es de la Cmara de
Diputados. Hacer esta precisin es relevante en el sentido de que, el sistema electoral de un mismo pas,
muchas veces, tiene un diseo distinto dependiendo del nivel al que va dirigido (elecciones
presidenciales, parlamentarias, regionales, municipales).
Finalmente, la presente investigacin esta dividida en dos captulos. El primero estudia los distintos
tipos de sistema electoral que tienen Argentina y Per. Precisamente, se explicar sobre la magnitud del
distrito electoral, los sistemas de listas adoptados y los mandatos de posicin. Por otro lado, el segundo
captulo, busca explicar sobre las cuotas de gnero y los diferentes procesos histricos que han seguido en
ambos pases. Y dentro de esta explicacin se pretende responder al qu, porqu y para qu de las cuotas.

Seguidamente, se analizar la influencia del sistema electoral adoptado (propiamente de sus atributos:
magnitud de distrito, sistema de listas y mandatos de posicin) en las cuotas de gnero, ya sea
positivamente o negativamente.

Captulo 1
Sistema electoral: Argentina y Per
En el presente captulo se estudiar los distintos tipos de sistema electoral que tienen Argentina y Per.
Esta explicacin cobra sentido cuando se entiende que estudiar la diferencia de ambos sistemas es
fundamental para comprender cmo es que el tipo de sistema electoral que un pas adopte, influye en la
aplicacin efectiva de las cuotas de gnero.
Para el presente captulo, y la investigacin en general, hemos limitado el estudio del sistema electoral
a tres atributos que posee el mismo, puesto que los consideramos, de entre todos, como las variables ms
influyentes en la aplicacin efectiva de las cuotas. Los atributos a los que nos referimos son: magnitud del
distrito electoral, sistema de listas y existencia o ausencia de mandatos de posicin de la norma.
Es importante notar que el estudio que se hace del sistema electoral y sus atributos en Argentina y Per
es solo a nivel de elecciones parlamentarias y no, por ejemplo, presidenciales. Esta precisin es relevante
en el sentido de que algunos de los atributos del sistema, como las listas electorales, pueden ser de
distinto tipo dependiendo del nivel al que estn dirigidas.
Para cumplir con nuestros objetivos este captulo est dividido en dos subcaptulos. El primero busca
explicar el sistema electoral argentino y el segundo, el peruano. En ambos subcaptulos la explicacin
consiste, como ya se ha adelantado, en: determinar la magnitud del distrito electoral que se tiene en
Argentina y Per, determinar el sistema de listas adoptado en ambos pases y determinar si es que la ley
de cuotas de gnero, en ambos pases, tiene contemplada o no mandatos de posicin en la redaccin de la
norma. Asimismo, se ofrecer tambin un breve recuento histrico del proceso evolutivo que ha seguido
el sistema electoral para cada uno de los pases en cuestin.
No obstante, antes de empezar a estudiar los atributos de un sistema electoral, debemos entender lo
que este significa. Un sistema electoral tiene mltiples conceptos asociados pero, para fines de esta
monografa, lo entenderemos como aquel conjunto de reglas que permiten convertir los votos en puestos
de eleccin pblica (Tuesta 2005: 151). Esto significa todos los mecanismos que permiten traducir las
preferencias polticas del acto eleccionario (a quienes elegimos) en la adjudicacin de puestos legislativos
o ejecutivos (escaos).
En suma, lo que determina un sistema electoral, es la cuestin relacionada con la representacin
poltica, el principio que la definir y entre las diversas tcnicas disponibles para alcanzar ese principio, el

procedimiento que se prefiere aplicar (Ministerio del Interior 2008: 10). Por representacin poltica nos
referimos a los candidatos ganadores del proceso electoral y que sern acreedores del poder pblico.
Sobre el principio que defina el sistema nos referimos a los modelos de representacin y, de estos, los
ms extendidos son el mayoritario y el proporcional. En el primero, la representacin le corresponde al
candidato o partido poltico que haya obtenido la mayor cantidad de votos; por otro lado, el segundo se
basa en el principio de que cada elector tiene derecho a ser representado y por ello este sistema busca que
la organizacin poltica, expresada en el cuerpo elegido, sea lo ms proporcional posible con la
composicin del cuerpo electoral (Ministerio del Interior 2008: 10-11). Mientras que Argentina posee un
sistema mayoritario, Per cambi del sistema mayoritario al proporcional en 1931, en un marco de
reformas tanto en el derecho como en el sistema electoral (Tuesta 2005: 152).
Finalmente, por procedimiento nos referimos a la combinacin de elementos (atributos) del sistema,
tales como el distrito electoral, las listas electorales y los mandatos de posicin. El procedimiento que se
elija traer consecuencias pues se debe entender que los sistemas electorales no son neutros y las
decisiones que se tomen originarn efectos, tanto positivos como negativos, dentro del sistema poltico
(Ministerio del Interior 2008: 10).
Una vez que hemos comprendido lo que significa un sistema electoral, podemos pasar a estudiar sus
atributos. En primer lugar, un distrito electoral, tambin llamado circunscripcin electoral, corresponde a
las divisiones territoriales que se realizan para la eleccin de los representantes. En otras palabras, es el
rea de votacin. En nuestro pas, por ejemplo, para las elecciones de congresistas, los distritos electorales
vendran a ser los departamentos del Per. Utilizar distritos en las elecciones es conveniente en el sentido
de que permite un conteo de votos ms fcil y rpido y, adems, permite realizar un seguimiento de los
candidatos (ganadores y perdedores) por rea, y as ellos pueden evaluarse (Ministerio del Interior 2008:
11).
Pero la variable influyente es la magnitud del distrito y esta hace referencia a la cantidad de
representantes que se eligen por circunscripcin. Segn la disponibilidad de escaos por distrito, estos
pueden dividirse en uninominales o plurinominales.
Los distritos uninominales son aquellos donde se elige un solo candidato por circunscripcin. En
cambio, en los plurinominales se elige ms de un solo candidato por circunscripcin y estn divididos a
su vez en binominales (se eligen dos candidatos por distrito), trinominales (tres), tetranominales (cuatro),
pentanominales (cinco), entre otros. Todas estas distintas divisiones estn agrupadas en tres grandes
conjuntos: las que constituyen las circunscripciones electorales pequeas, circunscripciones medias (de

seis a diez escaos) y circunscripciones grandes (de ms de diez escaos) (Ministerio del Interior 2008:
11).
En segundo lugar, una lista electoral es un grupo de candidatos a un cargo electo de una misma
agrupacin poltica. A travs de esta expresamos nuestras preferencias polticas y dejamos constancia real
del voto. Las listas son de diversos tipos, existen las cerradas y bloqueadas donde el orden de los
candidatos es fijo, el elector tiene un voto y opta por una lista en su conjunto. Pero tambin, existen las
listas cerradas y desbloqueadas donde el elector puede elegir a los candidatos, dentro de una lista
determinada, segn el orden de sus preferencias. En este tipo de listas, el votante puede modificar el
orden de candidatos preestablecido por el partido. Asimismo, tambin se encuentran listas abiertas donde
el elector puede elegir a los candidatos de su preferencia de entre todas las listas presentadas, es decir,
puede armar su propia lista (Ministerio del Interior 2008: 12).
La diferencia entre los dos ltimos tipos de lista radica en que en una lista cerrada y desbloqueada la
movilidad es de tipo vertical, o de reordenamiento intrapartido, porque los cambios se permiten dentro de
una sola lista, la que el votante elija; mientras que, en una lista abierta, la movilidad es de tipo horizontal,
o de reagrupamiento interpartido, porque los cambios se hacen de entre todas las listas de todos los
partidos (Archenti y Tula 2008: 16-17).
En tercer lugar, los mandatos de posicin se refieren a la existencia, en la legislacin sobre cuotas, de
mandatos que establezcan lugares expectables o salidores en la lista para ser ocupados por las mujeres,
ya sea sobre la base de un sistema de alternancia, o bien, indicando lugares preestablecidos (Archenti y
Tula 2008: 18). En este sentido, los mandatos de posicin ayudan a garantizar el acceso de las mujeres a
los cargos.
Una vez que hemos explicado lo que significa un sistema electoral y los atributos que tiene podemos
recin pasar al estudio del sistema argentino y peruano.

Subcaptulo 1.1.: Sistema electoral argentino


Argentina es uno de los diez pases latinoamericanos que tiene un Congreso de la Nacin bicameral.
Posee una Cmara de Senadores con 72 miembros y una de Diputados que consta de 257 diputados. El
Senado est compuesto por tres representantes de cada una de las provincias, ms tres de la Capital
(Ciudad Autnoma de Buenos Aires), ellos son elegidos por votacin directa de los habitantes de cada
distrito. Por otro lado, la Cmara de Diputados la conforma una cantidad variable de representantes que
est en funcin de la poblacin que posee el distrito (ya sea una de las provincias o la capital), pero dicha
cantidad nunca puede ser menor a tres.

El sistema electoral argentino tiene distritos plurinominales; es decir, por cada circunscripcin se elige
ms de un candidato. Para la Cmara de Diputados, mnimo son de 2 a 3 y mximo 35 diputados por cada
distrito, pero ello puede variar dependiendo de la cantidad de poblacin electoral residente del distrito. El
sistema electoral empleado para la Cmara de Diputados incluye 24 distritos plurinominales. La provincia
de Buenos Aires es uno de ellos y tiene asignados 35 escaos, la Ciudad de Buenos Aires elige de 12 a13,
y los 22 distritos restantes eligen menos de 10 diputados por eleccin (y muchos de ellos son distritos
pequeos que eligen solo entre 2 a 3 legisladores) (Archenti y Tula 2007: 196-197).
En cambio, para la Cmara de Senadores se eligen tres representantes por distrito, dos por la mayora y
uno por la minora (Ministerio del Interior 2008: 163). Es decir, dos escaos sern para el partido ganador
y uno para el partido que qued en segundo lugar.
Adems, la estructura de la boleta de votacin, nos referimos a las listas, es de tipo cerrada y
bloqueada (Archenti y Tula 2008: 19). Esto significa que el partido elige a los candidatos y determina el
orden de ellos, los electores deben votar por una lista en su conjunto y ya no por sus preferencias
personales. Adems, los candidatos dependen ms de su partido porque, al no poder ser elegidos de
manera individual, buscan estar entre los primeros lugares de la lista para tener mayores posibilidades de
salir electos. Todo ello permite la consolidacin de los partidos.
Como ya es sabido, los mandatos de posicin son aquellos que exigen lugares mnimos para mujeres
en las listas. Estas herramientas estn pensadas para operar en los sistemas electorales que adoptan el tipo
de lista cerrada y bloqueada. Por el contrario, en pases donde se aplican las listas abiertas o las listas
desbloqueadas, el voto preferencial acta alterando el orden original y puede anular los efectos del
mandato de posicin, como ya lo veremos ms adelante (Archenti y Tula 2007: 192).
De los once pases latinoamericanos que tienen leyes vigentes que establecen cuotas para el
legislativo, seis incorporaron en sus normas algn mandato de posicin. Y entre ellos, Argentina.
En Argentina, la ley de cuotas, que entr en vigor a nivel nacional desde 1991, incluye en su texto la
clusula de expectabilidad, es decir un mandato de posicin. Esta ley de cuotas sostena, en uno de sus
artculos, lo siguiente: Las listas que se presenten debern tener mujeres en un mnimo del 30% de los
candidatos a los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas. No ser oficializada
ninguna lista que no cumpla estos requisitos (Archenti y Tula 2007: 193-194). El artculo dice con
posibilidad de resultar electas, en esa frase radica el mandato de posicin, aunque impreciso porque se
prestaba a diversas interpretaciones.
Posteriormente, y para terminar con las ambigedades, se precisaron los criterios de la aplicabilidad
del mandato de posicin a travs de tres decretos reglamentarios. Principalmente, estas normas establecen

que un mnimo de 30% de los candidatos de las listas deben ser mujeres y deben estar ubicadas en lugares
donde estas puedan ser elegidas. A partir del Decreto 1246/00 se establece que de cada tres candidatos,
uno, como mnimo, debe ser mujer a partir del primer lugar en la boleta (Archenti y Tula 2007: 194).

Subcaptulo 1.2.: Sistema electoral peruano


Varias de las democracias establecidas en la regin a inicios de la dcada del ochenta y otras que
mantuvieron las suyas, pese a la corriente autoritaria que sacuda el continente, incorporaron cambios
normativos en las reglas de juego de representacin poltica. As se reformaron o escribieron nuevas
constituciones, se promulgaron leyes de partidos polticos, de elecciones y de organismos electorales. En
todos los casos se modificaron los sistemas electorales preexistentes (Tuesta 2005: 151). Per no fue la
excepcin, nuestro pas transit por dos reformas: una bajo el rgimen autoritario de Alberto Fujimori
(1990 2000) y otra iniciada en la transicin democrtica (del 2000 en adelante).
La primera reforma a la que nos referimos se dio durante el mandato del ex presidente Fujimori, a
travs del Congreso Constituyente Democrtico, en adelante CCD. Este elabor la Constitucin de 1993,
que es la que rige en la actualidad, que modific sustantivamente la representacin parlamentaria. Es as
como, a partir de julio de 1995, el Congreso de la Repblica dej de ser bicameral y se convirti en
unicameral. De 240 parlamentarios en las dos cmaras (180 diputados y 60 senadores) se pas a 120
congresistas. La consecuencia de esto fue una reduccin significativa de los espacios de representacin: si
para 1990 un parlamentario representaba a 41,718 electores, para 1995, ya con los cambios vigentes de
1993, haba un congresista por cada 102,537 electores (Tuesta 2005: 154-155).
Como en Per el sistema electoral se rige por el principio de proporcionalidad, desde 1931, la
distribucin que se haga de los congresistas elegidos debe tratar de ser lo ms fiel a la composicin del
electorado. Por lo mismo, la distribucin a nivel departamental se dificulta, debido a que el nmero de
estos es alto (25) y solo Lima concentra el tercio de la poblacin electoral. Pese a ello, el CCD dispuso a
los distritos electorales de la siguiente manera: 22 circunscripciones pequeas, con 72 escaos que
representaban el 60% del total; 2 circunscripciones medianas, con 13 escaos que representaban el 11%
del total; y 1 circunscripcin grande (Lima), con 35 escaos que representaban el 29% del total de
escaos. Dispuso adems que ello se aplique bajo la forma de circunscripcin nica (variante de las de
tipo plurinominal), segn la cual el electorado de todo el territorio estatal es considerado como parte de
un solo distrito electoral (Tuesta 2005: 156-157).
Este tamao de circunscripcin tiene aspectos positivos pero tambin negativos. Sabemos que
mientras ms grande es el distrito (electoral), mayor es la proporcionalidad. En este sentido, gracias a la

circunscripcin nica, el Per se convirti en un sistema de representacin pura (la ms alta


proporcionalidad entre votos y escaos). Pero, al mismo tiempo, este tipo de circunscripcin permiti la
existencia de muchos partidos polticos en el Congreso, lo cual devino en un fraccionamiento de la
representacin partidaria que haca difcil el dilogo poltico (Tuesta 2005: 156).
Este hecho, fraccionamiento de representacin partidario, sumado a las discusiones entre el gobierno y
la oposicin, provenientes de la mesa de dilogo promovida por la Organizacin de los Estados
Americanos a fines del 2000, hicieron que el Congreso Nacional efecte cambios a la Ley Orgnica de
Elecciones. Y uno de ellos fue dejar de lado la circunscripcin nica y regresar a la de tipo plurinominal a
nivel departamental (esta era la magnitud de distrito que se utilizaba hasta 1992, antes de la Constitucin
de 1993). El regreso a los distritos plurinominales en el 2001 est enmarcado en la segunda reforma al
sistema electoral peruano durante la transicin democrtica (Tuesta 2005: 156-157).
Sobre los tipos de lista se debe anotar que hasta 1978, en el Per se elega bajo la forma de lista
cerrada y bloqueada. Esto significa, como ya se haba adelantado, que el partido presentaba una plana de
candidatos de orden fijo y el electorado tena un solo voto que deba darlo a una lista en su conjunto.
Esta forma de candidatura privilegia una relacin ms estrecha entre votantes y partidos, favoreciendo a
estos ltimos, quienes pueden planificar la composicin de su bancada y, por lo tanto, que los
parlamentarios sean ms dependientes de sus partidos polticos (Tuesta 2005: 157).
Pero, en 1978, la forma de candidatura sufri modificaciones y se pas al formato de listas cerradas
pero no bloqueadas, que es el que tenemos en la actualidad. Segn este, el partido sigue eligiendo a sus
candidatos y asignndoles un orden pero este no es definitivo puesto que el resultado electoral podra
reordenarlos. Adicionalmente a este tipo de lista se aadi que la votacin sea bajo la modalidad del voto
preferencial que permita no solo que el elector optara por una lista de partido, sino que adems eligiera
de ella al candidato de su preferencia. Si bien esta modalidad fue suprimida para las elecciones de 1980,
se volvi a implementar para las de 1985 con una variante: voto preferencial doble y opcional. As, el
elector votaba por el lder del partido y por otro candidato de su preferencia, o al menos esa era la idea
(Tuesta 2005: 158).
A diferencia de las listas cerradas y bloqueadas, las de tipo cerradas y desbloqueadas sumadas al voto
preferencial favorecen la relacin entre candidato y elector, personalizando la eleccin y dando ms
importancia al candidato que al partido. Por lo mismo, ello permite la competencia al interior de los
partidos. Este modelo est pensado para aplicarse con circunscripciones plurinominales por lo que,
actualmente, no debera haber problemas.

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Como ya se haba visto anteriormente, los mandatos de posicin en las leyes de cuotas permiten
garantizar no slo porcentajes mnimos de gnero sino tambin posiciones mnimas a ser ocupadas en la
lista por mujeres. Cuando no se tiene mandatos de posicin se corre el riesgo de que los encargados del
partido de hacer las listas electorales ubiquen a las mujeres en los ltimos lugares de la boleta de
votacin, dndoles menos alternativas de salir electas (Archenti y Tula 2007: 192).
La Ley de Cuotas peruana no contiene mandatos de posicin, por lo que lo dicho anteriormente ocurre.
Ello fue demostrado por Nlida Archenti y Mara Ins Tula en un estudio que prepararon a partir de datos
extrados de un balance sobre la aplicacin de cuotas en el Per que hizo Roco Villanueva Flores para
Idea en el 2003. Segn las autoras, para las elecciones al Congreso en el 2000, los diez partidos polticos
peruanos ms importantes ubicaron a la mayora de mujeres (93 mujeres, 30.3% del total de candidatas)
al final de la boleta (de los lugares 91 al 120) y solo a muy pocas (18, 5.8%) en los diez primeros
lugares de la lista (2007: 192).
Pero incluso si se contara con mandatos de posicin estos podran verse anulados debido al tipo de
sistema electoral que Per posee. Como se ha adoptado la modalidad de lista desbloqueada con voto
preferencial opcional, este puede actuar alterando el orden original y cancelando as los efectos del
mandato de posicin.
Como hemos visto hasta el momento, son tres los principales factores (todos atributos del sistema
electoral) influyentes en la aplicacin efectiva de las cuotas de gnero: la magnitud del distrito, los tipos
de lista y los mandatos de posicin. El primer factor determina la cantidad de escaos que se asignar al
distrito (que puede ser una provincia, departamento, unidad territorial) en funcin de la composicin y
magnitud del electorado. Para el segundo, las listas electorales, se encuentran diversas variantes pero,
bsicamente estas determinan si es que el partido poltico puede designar a los candidatos que conforman
su lista y si es que el orden que les asignen en la boleta es fijo o no. El tercero y ltimo consiste en
determinar si es que la legislacin sobre cuotas de gnero incluye mandatos que exijan lugares mnimos
en la boleta a ser ocupados por mujeres para ayudar en su acceso a los cargos polticos.
La combinacin de estos factores, en sus muchas variantes, constituye, en parte, el sistema electoral
adoptado por un pas. Tanto en Argentina como en Per se han adoptado distritos electores
plurinominales, esto quiere decir que se elige a ms de un candidato por circunscripcin. A nivel
parlamentario, en la provincia argentina de Buenos Aires, por ejemplo, se eligen 35 diputados; y, de la
misma manera, en el departamento peruano de Lima, se eligen 35 congresistas tambin. Adems,
mientras que en Argentina se utiliza la modalidad de lista cerrada y bloqueada; en Per, se utiliza la lista
cerrada y desbloqueada. La diferencia radica en que los partidos polticos argentinos pueden elegir a sus
candidatos y establecer un orden fijo en la boleta; por otro lado, los partidos peruanos eligen a sus

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candidatos pero el orden que les asignan puede cambiar, y esto porque, gracias al voto preferencial, los
peruanos podemos votar por los candidatos de nuestra preferencia sin importar el orden que estos tengan
dentro de la boleta. Finalmente, Argentina s cuenta con una legislacin de cuotas que incluye mandatos
de posicin, mientras que Per no.
En el siguiente captulo, estudiaremos las cuotas de gnero y los distintos procesos histricos que han
seguido en Argentina y Per. Seguidamente, analizaremos la influencia que tienen los factores que hemos
explicado, en el presente captulo, en la aplicacin efectiva de las cuotas.

SISTEMAS ELECTORALES
Argentina

Per

Distrito electoral

Plurinominal

Plurinominal

Lista

Cerrada y bloqueada

Cerrada y desbloqueada

Mandato de posicin

No

Fuente: Elaboracin propia a modo resumen, a partir de Nlida Archenti y Mara Ins Tula (2008).

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Captulo 2
El sistema electoral y su influencia en las cuotas de gnero
El presente captulo busca cumplir con dos grandes objetivos, por ello se encuentra dividido en dos
subcaptulos. El primero pretende explicar las cuotas de gnero como una herramienta terica general, lo
que implica responder al qu, porqu y para qu de las cuotas. Pero tambin, se pretende estudiar a las
cuotas como una herramienta ya aplicada en Argentina y Per. Por lo cual, este primer subcaptulo est
dividido, a su vez, en dos sub subcaptulos. En el primero seguiremos los procesos histricos que han
seguido las cuotas argentinas para lograrse en la praxis, y en el segundo se har lo mismo con las cuotas
peruanas.
Este acpite encuentra su justificacin cuando se entiende que para lograr responder a la interrogante
sobre la influencia del sistema electoral, de un determinado pas, en la aplicacin efectiva de las cuotas de
gnero del mismo es fundamental conocer primero a las cuotas de ese determinado pas y los procesos
histricos que ha seguido.
Una vez que ya conocemos los sistemas electorales en Argentina y Per (estudiados en el primer
captulo) y las diferentes cuotas de gnero que estos pases tienen, podemos pasar a explicar la relacin
que tiene un sistema electoral con la aplicacin efectiva de las cuotas, utilizando los casos mencionados
(Argentina y Per). Esta explicacin constituye el segundo subcaptulo y es la interrogante que da sentido
a toda la investigacin.

Subcaptulo 2.1.: Mujeres al poder: las cuotas de gnero


Desde la antigedad, la poltica ha sido una esfera de la vida pblica reservada a los hombres. Ello ha
implicado no solo que los cargos pblicos ejecutivos y de representacin fueran ocupados por varones,
sino que la poltica se leyera y comprendiera en cdigos y pautas masculinas, marginando a las mujeres en
las deliberaciones y en los procesos de toma de decisiones sobre los asuntos de inters colectivo. No fue
sino hasta el siglo XX que la situacin de exclusin e injusticia empez a revertirse. [] Durante los
ltimos tres decenios se evidenci la incorporacin de las mujeres al espacio pblico, a travs de su
participacin en los movimientos sociales, y finalmente dio cuenta de su esfuerzo por acceder a esferas de
direccin y de responsabilidad poltica. (Peschard 2003: 22)

Justamente este esfuerzo por acceder a esferas de direccin y de responsabilidad poltica al que se
refiere la sociloga mexicana Jacqueline Peschard se tradujo en la implementacin de cuotas de gnero

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para partidos polticos. Pero ello fue resultado de una larga y ardua lucha de hombres y mujeres por la
igualdad de gnero.
Es alrededor de la dcada de los ochenta que el movimiento femenino por la igualdad de gnero
empieza a adquirir importancia y presencia. Esta esperanzadora dcada comienza con la Convencin
para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW), organizada por
la ONU en 1979, y contina con las posteriores Recomendaciones y Plataformas de Accin de las
Conferencias Mundiales sobre la Mujer de Nairobi en 1985 y Beijing en 1995, siendo esta ltima crucial
para la lucha por la equidad de gnero (Archenti y Tula 2008: 9).
Esta ltima Conferencia Mundial (Beijing, 1995), que reuni a 30 mil mujeres de todo el mundo, pidi
a los gobiernos miembros de las Naciones Unidas que, respecto al tema de la participacin poltica:
busquen un equilibrio entre hombres y mujeres para los cargos pblicos, no discriminen a la mujer
cuando se trata de cargos altos y examinen y reformen, si es necesario, la representacin poltica de las
mujeres en los sistemas electorales (Gonzles 1998: 22).
A partir del impacto que tuvieron estos instrumentos internacionales, en las agendas
gubernamentales, se desarrollaron tres tipos de estrategias institucionales para la promocin de las
mujeres en los procesos de decisin poltica: los Planes y Programas de Igualdad y Trato, las Oficinas
Mujer en los ejecutivos y la incorporacin de Acciones Afirmativas (cuotas) en el sistema legal
(Archenti y Tula 2008: 9).
La primera estrategia busca establecer polticas pblicas con objetivos y prioridades orientadas a la
igualdad de oportunidades y trato entre hombres y mujeres. La segunda, implica la creacin de
organismos gubernamentales especializados en lograr la equidad de gnero. Ahondar ms en cualesquiera
de estas dos estrategias escapa a los objetivos de la investigacin, pero basta con anotar que los planes y
programas constituyen, por lo general, medidas propositivas no vinculantes (son solo un plan, que debiera
ser cumplido) y que la efectividad de los organismos gubernamentales descansa en la escala jerrquica
que estos tengan en la organizacin estatal (Archenti y Tula 2008: 9-11).
Por el contrario, con acciones afirmativas nos referimos, como bien lo define el jurista espaol
Fernando Rey Martnez, a todas aquellas medidas (vinculantes, agregaramos nosotros) de impulso y
promocin que tienen por objeto establecer la igualdad entre los hombres y las mujeres, sobre todo
mediante la eliminacin de las desigualdades de hecho (Villanueva 1998: 33). Una de las medidas es la
implementacin de cuotas en las leyes.
En este sentido, las cuotas son un mecanismo de discriminacin porque obligan a los partidos
polticos a incluir un porcentaje mnimo (depende del pas) de mujeres en su lista electoral, pero lo son

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del tipo positivo porque el mecanismo busca corregir desigualdades previas que afectan a las personas
que integran determinados colectivos situados histricamente en una situacin de desventaja (Villanueva
1998: 35). Esto quiere decir, que est orientado a nivelar las diferencias en materia poltica, que existen,
de facto, entre hombres y mujeres y que se han ido fortaleciendo y agrandando con el transcurso de los
aos.
Es justamente por estas diferencias-desventajas en cultura poltica que sufren las mujeres frente a los
hombres, que debemos aceptar la discriminacin (positiva) que implica las cuotas de gnero. Establecer
un sistema de cuotas permite a la mujer seguir un modelo de desarrollo integral, que incluye su
realizacin a nivel poltico y la consolidacin de su ciudadana. Asimismo, las cuotas buscan tambin que
se respeten y cumplan los derechos de las mujeres: ellas tienen derecho a elegir (a sus representantes),
pero tambin a ser elegidas, con oportunidades reales de serlo. Finalmente, no nos podemos referir a
democracias representativas (como lo son Argentina y Per) si es que la mitad de la poblacin no tiene
verdaderos representantes, mujeres que hablen por mujeres (Yez 2003: 124-127). Siguiendo esta lnea,
adoptar cuotas permitir educar al pblico en cuanto a la igualdad de gnero y demostrar el compromiso
que tiene la sociedad con una democracia que se basa en la inclusin (Jones 2000: 38). Son,
principalmente, estas las razones que justifican y validan las cuotas de gnero.
Adems, existen diversos tipos de cuotas. Encontramos las de tipo constitucional cuando la cuota es
considerada una ley fundamental y se encuentra plasmada en la Constitucin; las cuotas de partidos
polticos, cuando, para los procesos de eleccin de cargos internos, los partidos utilizan el sistema de
cuotas sin que el Estado les obligue a hacerlo; y, las de tipo legislativas, que son aquellas cuotas que estn
contenidas dentro de las leyes electorales, como ocurre en Argentina, en Per, y en Latinoamrica en
general. Por lo mismo, esta investigacin limita su estudio al ltimo tipo de cuota mencionado (Peschard
2003: 24).
Finalmente, las cuotas pueden ser obligatorias o indicativas. Son obligatorias cuando establecen un
porcentaje de la lista a ser ocupado por mujeres y lo asignan de una determinada manera (establecen
mandatos de posicin, explicados anteriormente), tanto en la lista de candidatos titulares como de
suplentes. Por ejemplo, de cada tres candidaturas, una para mujeres. Asimismo, las cuotas obligatorias
prevn sanciones en caso no se cumplan los puestos de la manera establecida. Argentina utiliza este tipo
de cuotas (Peschard 2003: 25).
Por otro lado, las cuotas indicativas establecen el porcentaje pero no especifican la manera de
cumplirlo (no lo asignan). Ello deja al partido la suficiente libertad para colocar a las candidatas mujeres
en cualesquiera de los lugares de lista, cuando no en el espacio de los suplentes. Per, por ejemplo, tena

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cuotas indicativas (Peschard 2003: 25), hasta que la Ley 28094 de Partidos Polticos incluy su
obligatoriedad en octubre de 2003.
Lo cierto es que las leyes de cuotas orientan su accin a la defensa del derecho que tienen todos los
ciudadanos a ser representantes por igual sin distincin de sexo. Y, en este sentido, abren oportunidades
institucionalizadas a las mujeres para el pleno ejercicio de este derecho obligando a los partidos polticos
a conformar sus listas partidarias con un porcentaje mnimo de candidatas (Archenti y Tula 2008: 12).
Sub subcaptulo 2.1.1.: Los pioneros en Latinoamrica: el caso argentino
Las cuotas surgen cuando convergen condiciones ptimas tales como el regreso a la democracia en
1983 con el presidente Ral Alfonsn. El retorno implic el imprescindible funcionamiento de los partidos
polticos y un clima de participacin, que fue aprovechado por las mujeres. De hecho, la mayora de los
afiliados a todos los partidos polticos, salvo el Partido Justicialista, fueron mujeres (Lubertino 2003: 36).
Es importante mencionar que, en un inicio, los partidos polticos consideraban a las cuotas una
transgresin al juego democrtico y, por lo mismo, las organizaciones feministas no las apoyaron
(Archenti y Tula 2008: 32).
El viraje de postura de las organizaciones feministas fue influido por la presencia de dirigentes
mujeres en la Conferencia Mundial sobre la Mujer de Nairobi en 1985, la difusin de los documentos
all producidos, el texto de la CEDAW, el debate sostenido con socialistas espaolas en sus viajes a
Argentina en los primeros aos de transicin (democrtica), el contacto con las mujeres polticas de Costa
Rica y la difusin de su proyecto de ley de la igualdad real de la mujer (marzo de 1988) y, finalmente, las
resoluciones del XVIII Congreso de la Internacional Socialista de junio de 1989 en Estocolmo (Lubertino
2003: 36-37).
Es en este sentido que, a fines de 1989, la senadora por Mendoza de la Unin Cvica Radical (UCR)
Margarita Malharo de Torres

present, en el Congreso Nacional argentino, un proyecto de ley

modificatorio del artculo 60 del Cdigo Electoral Nacional. Este prohiba la oficializacin de listas a
cargos electivos nacionales que no incluyeran un mnimo de 30% de mujeres en condiciones de resultar
electas (Archenti y Tula 2008: 33).
Sin embargo, es recin el 20 de septiembre de 1990 que el Senado aprueba el proyecto de la senadora.
La aprobacin en esta cmara, considerada por tradicin como la ms conservadora de las dos que
integran el Congreso argentino, haca pensar que el proyecto sera rpidamente aprobado en la Cmara de
Diputados. No obstante, ello no ocurri y es por eso que a fines de 1990 se funda la Red de Feministas
Polticas en el marco de la convocatoria del V Encuentro Feminista Latinoamericano y del Caribe

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(Archenti y Tula 2008: 33). Esta red estuvo conformada por mujeres de quince partidos polticos, quienes
se organizaron para lograr la aprobacin de la ley. Es as como se inici un intenso cabildeo por parte de
las activistas de los distintos partidos y de las pocas diputadas nacionales que, en ese entonces, estaban en
ejercicio (Archenti y Tula 2008: 33).
Los esfuerzos de las lobistas rindieron frutos y, el 6 de noviembre de 1991, dieron lugar a una sesin
especial en la Cmara de Diputados donde finalmente despus de un extenso debate se aprob (con
142 votos a favor, 7 en contra y 3 abstenciones) la Ley 24.012, la Ley de Cuotas. Esta iniciativa cont con
el respaldo de los partidos mayoritarios (Unin Cvica Radical y Partido Justicialista) y tambin con la
aprobacin del presidente Menem, quien envi al Ministro del Interior a que presenciara la sesin y
argumentara a favor de la ley. Una vez que el objetivo fue logrado, la Red de Feministas Polticas se
desintegr y sus integrantes reorientaron su accionar poltico hacia el interior de los partidos tanto para
controlar que la ley se cumpliera como para posicionarse en la competencia intrapartidaria por los nuevos
espacios de poder (Archenti y Tula 2008: 33-34).
Es importante mencionar que la ley 24.012 no tuvo una aplicacin inmediata, sino que se emple por
primera vez recin en 1993. Esto se debe a que mientras, por un lado, se obligaba a presentar candidatas
en las listas partidarias, por el otro, se segua manteniendo un sistema de seleccin partidaria cerrado, en
donde ninguna norma garantizaba una mnima participacin de las mujeres dentro de la organizacin
poltica. Es por ello que, el Poder Ejecutivo, con el fin de superar estos problemas, dict el decreto
379/93, que reglamentaba a la ley de 1991. Este pona nfasis en que la exigencia del 30% deba
interpretarse como una cantidad mnima de mujeres en las listas y no como un techo (Archenti y Tula
2008: 34).
Adicionalmente, en 1994, la reforma de la Constitucin Nacional dio un respaldo muy importante a las
cuotas cuando las reconoci, en el artculo 37, y dispuso de una clusula para que toda nueva medida que
se dictara al respecto, si es que modificaba el porcentaje de cuota, no podra ser inferior al ya existente
(30%) (Archenti y Tula 2008: 36).
Finalmente, en diciembre de 2000, el Poder Ejecutivo dict un nuevo decreto (1.246/00) que incorpor
un mandato de posicin ms estricto al establecer que de cada tres candidatos uno, como mnimo, debe
ser mujer a partir del primer lugar en la boleta; excepto en aquellos distritos en los que se renuevan solo
dos cargos, donde obligatoriamente uno debe corresponder al sexo femenino. (Archenti y Tula 2008: 37).

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Sub subcaptulo 2.1.2.: Mejor tarde que nunca: el caso peruano


El camino que siguieron las cuotas para logar ser incorporadas en la legislacin peruana es largo y
nada fcil. Podemos decir que inici durante la segunda vuelta de las elecciones presidenciales en 1990,
cuando el Foro Mujer grupo de ONGs feministas enva una carta abierta a los candidatos Mario
Vargas Llosa, del FREDEMO, y Alberto Fujimori, de Cambio 90. En ella peda que se incluyan temas de
importancia para las mujeres, como las cuotas de gnero, en el debate televisado que tendran.
Lamentablemente, los candidatos hicieron caso omiso al pedido y el asunto tuvo poca resonancia en la
opinin pblica (Schmidt 2003: 46). Esta decisin hizo que representantes destacadas del movimiento
feminista como Victoria Villanueva y Maruja Barrig abrieran, mediante escritos1, un debate sobre la
equidad de gnero que, aunque ignorado por los hombres, sirvi para la consolidacin del colectivo
femenino y el intercambio de ideas (Yez 1998: 15-17).
Como ya se ha explicado anteriormente, Argentina adopt las cuotas de gnero en 1991 y este hecho
fue un gran estmulo para las feministas en toda Latinoamrica. Pero, aunque no se aprob, en el mismo
ao la Diputada Nacional por el APRA, Ana Mara Fernandini propuso el establecimiento de cuotas que
normen la representacin femenina en todas las instancias de decisin poltica, gremios sociales,
instituciones y poderes del Estado (Yez 1998: 18).
En 1994, durante el Da Internacional de la Mujer, el Foro Mujer fue el primero en proponer
formalmente el establecimiento de una cuota femenina del 30% para las candidaturas en las elecciones
nacionales, regionales y municipales (Schmidt 2003: 46). Despus de la Conferencia de Beijing (1995),
en 1996 se cre en el Congreso la Comisin Especial de la Mujer, con once congresistas mujeres y
algunos varones. La Comisin fue liderada por la parlamentaria Beatriz Merino, del Frente Independiente
Moralizador (FIM) y tuvo como punto principal en su agenda a las cuotas de participacin poltica. La
discusin empez en marzo de 1997 (Gonzles 1998: 22-23).
Despus de un arduo debate, el 13 de mayo de 1997, la Comisin de la Mujer recomend al Pleno del
Congreso incorporar el tema de las cuotas en el Cdigo Electoral. A partir de entonces, fue la Comisin
de Constitucin la encargada de estudiar los proyectos del Cdigo Electoral (tambin llamada Ley
General de Elecciones) que incorporen el sistema de cuotas. De los 39 proyectos presentados, solo tres las
incluan; los correspondientes a los congresistas Lourdes Flores Nano, Javier Diez Canseco, Luz Salgado
y Martha Hildebrandt, estas ltimas en forma conjunta (Gonzles 1998: 24).

Ambas representantes transmitieron sus ideas a travs de la revista limea VIVA en 1990. Victoria Villanueva escribi
Cuando la poltica no es feminista para la edicin de junio y Maruja Barrig, Qu es lo femenino en la Poltica? para la
edicin de diciembre.

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El proyecto presentado por Lourdes Flores Nano, buscaba, como mnimo, que el 30% de los
candidatos al Congreso fueran de cada gnero. El proyecto de Javier Dez Canseco, congresista de un
partido pequeo de izquierda, fue similar a la propuesta del Foro Mujer (cuota femenina del 30%). Y el
propuesto por las congresistas Hildebrandt y Salgado, propona el establecimiento de una cuota mnima
del 25% nicamente para las candidatas (Schmidt 2003: 47).
Finalmente, se opt por el proyecto de las congresistas Hildebrandt y Salgado pero, para evitar que se
califique a las cuotas de discriminatorias, se utiliz un lenguaje neutral con respecto al gnero, como
propona Flores Nano. Y fue as como qued establecido en la ley, que se public el 1 de octubre de
1997, en su artculo 116, la inclusin de un 25% de mujeres o de varones para las candidaturas que
presenten los partidos y movimientos polticos al Parlamento (Gonzles 1998: 26). Poco tiempo despus,
se ampliaron las cuotas para elecciones municipales.
Es importante mencionar que la Defensora del Pueblo jug un rol muy activo brindando argumentos
que apoyaran la aprobacin de las cuotas electorales en la legislacin del pas. Del mismo modo, fue
decisiva la intervencin del entonces Presidente de la Repblica, Alberto Fujimori, al afirmar
pblicamente que enviara al Congreso un proyecto de ley sobre el establecimiento de un sistema de
cuotas. Ello hizo que muchos congresistas cambiaran o terminaran de definir su opinin y aplaudieran la
iniciativa (Schmidt 2003: 47).
Es recin despus de la huida de Fujimori del Per que la cuota se elev al 30% para las elecciones
legislativas, regionales y municipales (Schmidt 2003: 47).

Subcaptulo 2.2.: Juntos pero diferentes: Cmo influye el sistema electoral argentino y
peruano en la aplicacin efectiva de las cuotas de gnero?
En el captulo anterior estudibamos los tipos de sistema electoral adoptados en Argentina y Per,
especficamente tres atributos del sistema: la magnitud del distrito electoral, el sistema de listas y la
existencia o ausencia de mandatos de posicin. Por un lado, Argentina tiene distritos plurinominales,
listas cerradas y bloqueadas, y mandatos de posicin. Esto quiere decir que por cada circunscripcin se
eligen ms de un candidato, el orden de los candidatos es fijo y el elector tiene un voto para optar por una
lista en su conjunto y, adems, la ley prev que por cada tres bancas, una debe ser ocupada por una mujer.
Por otro lado, Per tiene distritos plurinominales tambin pero las listas son cerradas y desbloqueadas,
y la ley de cuotas peruana no cuenta con mandatos de posicin. Esto se traduce en que el elector elige a
ms de un candidato por circunscripcin y, adems, elige a los de su preferencia, gracias a la modalidad

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de voto preferencial, dentro de una lista determinada, sin importar el orden previo asignado por el partido.
Pero cmo influyen estos diferentes tipos de sistema en la aplicacin efectiva de las cuotas?
En primer lugar, sobre la magnitud de distrito, se sabe que cuanto mayor sea la magnitud de la
circunscripcin, mayor ser la efectividad de las cuotas. Esto se debe a que, al tratarse de un distrito
plurinominal, se disponen de ms bancas en juego por lo que los partidos tienen ms incentivos para
conformar listas plurales que incorporen mujeres en la medida que hay ms posibilidades de que stas
resulten electas (Albaine 2015: 154).
Por el contrario, las circunscripciones (plurinominales) pequeas tienden a limitar la efectividad de las
cuotas, ya que se eligen pocos escaos y los partidos polticos suelen obtener entre uno o dos, mximo,
por circunscripcin. Siendo esta la situacin, los partidos, generalmente, privilegian a los candidatos
hombres sobre las mujeres y los colocan en los primeros lugares de la boleta porque consideran que son
los hombres quienes tienen ms posibilidades de ser elegidos (porque cuentan con una trayectoria poltica
ms larga, porque el electorado los ve ms profesionales, entre otras muchas razones pero cuya discusin
excede a los lmites de la presente investigacin) (Archenti y Tula 2008: 17).
Peor es la efectividad de las cuotas cuando los distritos son uninominales, puesto que, al elegirse solo
un candidato por circunscripcin, los partidos prefieren a los hombres; pero, como estn obligados a
cumplir con la cuota, les asignan a las mujeres distritos de poca importancia o distritos en los que
normalmente ese partido pierde. En este sentido, tanto Argentina como Per no ven afectada la
efectividad de sus cuotas por este factor debido a que en ambos pases se tienen distritos plurinominales.
En segundo lugar, cuando nos referimos a las listas son las de tipo cerrada y bloqueada las que tienen
el impacto ms positivo en la aplicacin efectiva de las cuotas debido a que impide la alteracin posterior
del orden de los candidatos, evitando que se anule, si existe, el mandato de posicin preestablecido por la
ley de cuotas y as, la alternancia y secuencia de los candidatos en trminos de sexo (Albaine 2015: 155).
Por otro lado, cuando la lista es cerrada y desbloqueada, la efectividad es menor porque se rompe con
los acuerdos o equilibrios que se intentan preservar en el mbito poltico-institucional mediante leyes, al
abrir la posibilidad de alterar un orden predeterminado (Archenti y Tula 2008: 17). Dems est decir que
la situacin empeora cuando se trata de listas abiertas porque con ellas el reordenamiento y competencia
ya no est solo a nivel intrapartidario (entre candidatos de un mismo partido), sino tambin a nivel
interpartidario (entre candidatos de diferentes partidos), lo que hace que las candidatas tengan que
competir con los hombres de su partido y de los de otros, es decir, contra todos los candidatos masculinos.
Lo cierto es que, con cualesquiera de los ltimos dos tipos de lista, la personalizacin de la campaa
electoral aumenta, como producto de la competencia intrapartidaria que se desarrolla simultneamente a

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la interpartidaria. Y ello hace que los sectores marginales o minoritarios sean los ms afectados, porque
ahora requieren de mayores recursos econmicos y de apoyos polticos importantes para competir en
igualdad de condiciones (Albaine 2015: 155).
Casi por regla general, la combinacin de los distritos plurinominales grandes con listas cerradas y
bloqueadas favorece el acceso de las mujeres a los rganos de representatividad por dos razones: primero,
segn el desempeo electoral de los partidos polticos, estos pueden ocupar ms bancas a diferencia de lo
que ocurre en los distritos medianos y pequeos donde los que tienen mayores posibilidades son los
partidos mayoritarios; segundo, porque al haber ms bancas en juego, el acceso de las mujeres depende
menos de que estas ocupen los primeros lugares de la lista (Albaine 2015: 156). Pareciera entonces que,
la efectividad de las cuotas argentinas debera ser mayor a las peruanas.
Finalmente, los mandatos de posicin estn ntimamente ligados a las listas electorales. Si la ley de
cuotas contempla un mandato de posicin pero la lista es de tipo abierta o cerrada y desbloqueada, el
mandato queda prcticamente anulado, porque el orden se puede alterar y las cuotas no pueden asegurar
el incremento real de la representacin poltica femenina. En cambio, cuando se tiene listas cerradas y
bloqueadas, los mandatos de posicin funcionan ptimamente porque indican cmo distribuir el
porcentaje solicitado por la cuota sin la alteracin del mismo por los electores.
Lo dicho hasta el momento constituye parte de la teora de las cuotas, pero en la prctica influye
verdaderamente la combinacin de atributos del sistema electoral que se tenga en la aplicacin efectiva de
las cuotas?
En el caso de Argentina, la coexistencia de las listas cerradas y bloqueadas con mandatos de posicin
con los distritos plurinominales facilit, en su mayora, el acceso de las mujeres en las circunscripciones
medianas y grandes. Es as como, en las elecciones de 2005, por ejemplo, los distritos que ms mujeres
aportaron a la Cmara de Diputados fueron la provincia de Buenos Aires (18 mujeres de 43
parlamentarios), la ciudad de Buenos Aires (3 de 7) y Crdoba (4 de 10); mientras que, en el resto de
provincias llegaron a salir elegidas dos mujeres como mximo y ninguna en el peor de los casos (Archenti
y Tula 2008: 43).
Adems podemos observar que, a partir de la aplicacin de la Ley de Cuotas, el porcentaje de mujeres
argentinas ha tenido un crecimiento sostenido en ambas cmaras del Congreso. Para la presente
investigacin, solo estudiaremos la Cmara de Diputados del Congreso argentino. En 1991, ao en el que
se aprueba la Ley 24.012, el porcentaje de mujeres en la Cmara de Diputados era de 5.4%; para 1993,
ao en el que se aplica verdaderamente la ley, el porcentaje aument a 14.4%; dos aos despus, 1995,
fue de 28%; diez aos despus, 2005, ya se contaba con un 35.4% de diputadas (Archenti y Tula 2008:

21

43). La cuota solo pide el 30%, contar con un 35.4% de diputadas para el 2005 nos hace concluir que la
Ley de Cuotas argentina fue exitosa, bastando poco ms de una dcada para consolidar la representacin
poltica femenina en la Cmara de Diputados argentina.
Asimismo, el acceso a las cmaras, gracias a la Ley de Cuotas, les permiti, a las ahora legisladoras,
ocupar cargos de jerarqua al interior del Congreso a travs de su participacin en posiciones de liderazgo
de las comisiones parlamentarias. De igual manera, el crecimiento porcentual a favor de las
parlamentarias es considerable: de 38 comisiones que se tuvieron en 1994, un ao despus de las
elecciones de 1993, el 7.89% tuvieron presidenta mujer; diez aos ms tarde, para el 2004, ao siguiente a
las elecciones de 2003, de 45 comisiones, 31.11% de ellas tuvieron presidenta mujer (Archenti y Tula
2008: 44-45).
No obstante, si bien la Ley de Cuotas argentina logr un importante aumento cuantitativo desde su
primera aplicacin en 1993, su introduccin no produjo paralelamente un impacto similar en los partidos
polticos. En efecto, no logr [la ley] flexibilizar las estructuras de poder vigentes al interior de los
partidos, en particular de los ms grandes y con mayor peso poltico, que siguieron reproduciendo
prcticas excluyentes de gnero (Archenti y Tula 2008: 45). Si bien, las cmaras contaban con ms
mujeres, el escenario era poco favorable al interior de los partidos. Las mujeres tuvieron grandes
dificultades para generarse poder partidario, ya sea porque quedaban inmersas en las confrontaciones de
las distintas corrientes internas, porque pesaba ms la lealtad hacia sus referentes polticos o por la tensin
generada por la propia competencia femenina (Archenti y Tula 2008: 45-46).
Por otro lado, en el caso de Per, un anlisis de efectividad de cuotas es ms complicado debido a que
entre 1980 y 1992 el pas tuvo un Congreso bicameral, donde la Cmara de Diputados se elega por
departamento, pero la de Senadores en un distrito nacional nico. Es recin con la Constitucin de 1993
que se establece un Congreso unicameral, elegido en un distrito nacional nico en los comicios de 1995
y el 2000 y en distritos electorales establecidos a nivel departamental durante los comicios de 2001
(Schmidt 2003: 51).
Es as como, bajo la modalidad de lista cerrada y desbloqueada, con un Congreso unicameral y en el
marco de un distrito nacional nico se producen las elecciones parlamentarias de 1995. La Ley de Cuotas
peruana recin se aprueba en 1997. Como resultado, 10.83% es el porcentaje de mujeres elegidas al
Congreso en estas elecciones (Schmidt 2003: 51).
Para los comicios del 2000, mientras estaba vigente una cuota del 25% para las listas electorales, se
obtuvo 21.67% de candidatas elegidas. El considerable incremento porcentual se explica porque las
cuotas de gnero ya eran parte de la ley peruana y, si bien las listas eran de tipo cerrada y desbloqueada

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con ausencia de mandatos de posicin, el distrito electoral era de nivel nacional (Schmidt 2003: 51). Esto
quiere decir que la magnitud de circunscripcin era la ms alta posible, lo que significaba que se
disponan de muchos escaos, teniendo las mujeres ms posibilidades de salir electas.
Sin embargo, si bien se inclua mujeres en las listas, ellas no tenan los primeros lugares. De hecho, la
mayora de mujeres estuvo ubicada en la mitad inferior de la lista. A manera de ejemplo, de los 10
primeros puestos del total de candidatos de las diferentes listas, solo el 17% eran mujeres. Adems, una
encuesta a boca de urna de DATUM Internacional, encargada por el Consorcio PROMUJER y llevada a
cabo en abril del 2000 en 8 ciudades, revel que la mayora del electorado vot solo por varones: 70%
entre hombres y mujeres vot por uno o dos candidatos varones; mientras que, solo el 14% vot por una o
dos mujeres (Villanueva 2003: 60-61).
Para las elecciones de 2001, aunque se aument la cuota a 30%, se cambi la magnitud de distrito
nacional a distrito plurinominal a nivel departamental. Ahora se tendran 25 circunscripciones y, de ellas,
22 pequeas, lo que reduca significativamente la disposicin de bancas. Y si a ello sumamos el tipo de
lista que se tena ms la modalidad de voto preferencial, las esperanzas por consolidar la representacin
poltica femenina disminuyen. Las mujeres ya no solo competan por menos lugares por distrito; sino que
tambin, el lugar que les asigne su partido en la boleta, no era un garante de su eleccin como
parlamentarias, debido a que los votantes podan elegir a quienes quisiesen de la lista (segn sus
preferencias), sin importar el orden preestablecido. Los resultados electorales comprueban lo dicho: de
casi 22% que se obtuvo en el 2000 de mujeres congresistas, se disminuy a 18.33% (Schmidt 2003: 51).
En las elecciones para congresistas de 2006, el porcentaje de mujeres elegidas logr subir a 29%
aproximadamente, casi cumpliendo con la cuota impuesta del 30%. Pero, para el 2011, la cifra porcentual
cay a 22%.
Lo dicho nos muestra que, a pesar de que ha pasado ms de dcada y media desde que se aprobaron las
cuotas peruanas, estas no han logrado consolidar la representacin poltica femenina debido a, entre otras
razones, el tipo de sistema electoral que Per posee. Los distritos plurinominales pequeos, las listas
cerradas pero desbloqueadas y la ausencia de mandatos de posicin han influido negativamente en la
aplicacin efectiva de las cuotas de gnero, siendo incluso un obstculo para las mismas. Por el contrario,
los distritos plurinominales, las listas cerradas y bloqueadas, y la existencia de mandatos de posicin han
ayudado a la efectividad de las cuotas en Argentina, de tal manera que se ha logrado, verdaderamente,
aumentar la representacin poltica femenina y acercarnos un poco ms a la igualdad de gnero. Cierto es
que, aun falta mucho camino por recorrer.

23

Conclusiones
Como hemos visto a lo largo de la presente investigacin, la inclusin de las cuotas de gnero en el
marco legal ha sido un proceso arduo, largo y evolutivo. En Argentina, el proyecto fue aprobado para
ambas cmaras del Congreso en noviembre de 1991; mientras que, en Per, el Congreso vot a favor en
octubre de 1997. Para la aprobacin de las cuotas, en ambos pases, fue significativa la presencia de
dirigentes mujeres en la Conferencia Mundial sobre la Mujer de Nairobi en 1985, pues hizo que el
movimiento feminista argentino y peruano se empaparan de experiencias europeas y decidieran su postura
a favor de estas acciones afirmativas de discriminacin positiva (cuotas de gnero).
Es importante mencionar que las cuotas debieran darse cuando convergen condiciones favorables en el
acontecer nacional. Argentina regres a la democracia en 1983, con el presidente Alfonsn, despus de
haber estado sometida a muchos aos de gobierno militar y, a fines de 1989, la senadora Margarita
Malharo de Torres present, en el Congreso Nacional, un proyecto de ley que impona un sistema de
cuotas femeninas para las listas electorales. Por otro lado, Per fue gobernado durante toda la dcada de
los 90s por Alberto Fujimori y para 1997, ao en el que se aprueban las cuotas, este lideraba un periodo
de acentuacin de su rgimen que le permita lograr consenso en el Congreso para impulsar diversos
proyectos de ley, como el de las cuotas.
Las cuotas no se aprobaron solas, en ambos pases hubo grupos que cabildearon a su favor. En
Argentina, el sistema de cuotas ya haba sido aprobado por la Cmara de Senadores pero la de Diputados
se resista y es por eso que, a fines de 1990, se funda a Red de Feministas Polticas, conformada por
mujeres de quince partidos polticos, quienes junto con las pocas diputadas nacionales se organizaron para
lograr la aprobacin de la ley. Por otro lado, el debate sobre la equidad de gnero en Per inici a travs
de escritos acadmicos de representantes destacadas del movimiento feminista como Victoria Villanueva
y Maruja Barrig en 1990. Continu con las actividades del Foro Mujer, grupo de ONGs feministas,
quienes en 1994, durante el Da Internacional de la Mujer, propusieron formalmente el establecimiento de
una cuota femenina del 30% para las candidaturas en las elecciones nacionales, regionales y municipales.
Finalmente, en 1996 se cre, en el Congreso, la Comisin Especial de la Mujer, con once congresistas
mujeres y algunos varones, para discutir las cuotas de participacin poltica y en mayo de 1997, la
Comisin recomend al Pleno del Congreso incorporar el tema de las cuotas en el Cdigo Electoral.
Pareciera ser que el debate peruano para lograr las cuotas de gnero fue un proceso arduo y de ms larga
data que el argentino. Asimismo, queda evidenciado que la presencia de colectivos sociales fue
importante para la aprobacin de las cuotas en el sentido en que estos buscaban abrir espacios para
nuevos actores en la poltica nacional, las mujeres.

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Adems, para la aprobacin de las cuotas fue sumamente importante el apoyo que estas recibieron de
parte de los mandatarios, tanto de Argentina como de Per. El presidente argentino Carlos Menem incluso
envi a su Ministro del Interior a la sesin de la Cmara de Diputados donde se debata la ley de cuotas a
argumentar a favor del proyecto. Por su parte, el presidente Fujimori declar pblicamente que enviara al
Congreso un proyecto de ley sobre el establecimiento de un sistema de cuotas, lo que hizo que muchos
congresistas cambiaran o terminaran de definir su opinin y aplaudieran la iniciativa.
Es un hecho que las cuotas discriminan, pero son discriminacin de tipo positiva porque el mecanismo
est orientado a nivelar las diferencias en materia poltica, que existen, de facto, entre hombres y mujeres
y que se han ido fortaleciendo y agrandando con el transcurso de los aos. Por ello, Argentina establece
un 30% de cuotas femeninas como requisito obligatorio para la inscripcin de listas de partidos; pero,
Per, por otro lado, establece primero un 25% que luego es aumentado a 30% de cuota para hombres y
mujeres, es decir se utiliz un lenguaje neutral con respecto al gnero para evitar que se calificara a las
cuotas de discriminatorias.
Sobre los sistemas electorales, hemos demostrado que son tres de sus atributos los principales factores
influyentes en la aplicacin efectiva de las cuotas de gnero: la magnitud del distrito, los tipos de lista y
los mandatos de posicin. La combinacin de estos factores, en sus muchas variantes, constituye, en
parte, el sistema electoral adoptado por un pas. Por un lado, Argentina tiene distritos plurinominales,
listas cerradas y bloqueadas, y mandatos de posicin. Esto quiere decir que por cada circunscripcin se
elige ms de un candidato, el orden de los candidatos es fijo y el elector tiene un voto para optar por una
lista en su conjunto y, adems, la ley prev que por cada tres bancas, una debe ser ocupada por una mujer
(mandato de posicin). Por otro lado, Per tiene distritos plurinominales tambin pero las listas son
cerradas y desbloqueadas, y la ley de cuotas peruana no cuenta con mandatos de posicin. Esto se traduce
en que el elector elige a ms de un candidato por circunscripcin y, adems, elige a los de su preferencia,
gracias a la modalidad de voto preferencial, dentro de una lista determinada, sin importar el orden previo
asignado por el partido.
Consideramos como combinacin ms favorable, para la aplicacin efectiva de las cuotas, la de
distritos plurinominales grandes y listas cerradas y bloqueadas con mandatos de posicin. Mientras ms
grande sea el distrito, ms disponibilidad de escaos se tendr, lo que significa ms opciones para que
accedan mujeres al poder. Adems, si la ley contempla mandatos de posicin se puede lograr establecer
posiciones para las mujeres, desde los primeros lugares de la boleta, y si ello se combina con listas de tipo
cerradas y bloqueadas, estas posiciones quedan aseguradas, debido a que el orden que se establezca es
fijo. Todo ello permite un incremento real en la representacin poltica femenina.

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Pareciera entonces que la efectividad de las cuotas argentinas debiera ser mayor a la de las cuotas
peruanas. Esto queda evidenciado en el incremento sostenido que ha tenido el porcentaje de mujeres en la
Cmara de Diputados del Congreso argentino desde la aplicacin de la Ley de Cuotas. En 1993, ao en el
que se aplica por primera vez la mencionada Ley, el porcentaje de mujeres en la referida cmara fue de
14.4%; para el 2005, doce aos despus, ya se contaba con un 35.4% de diputadas.
Por otro lado, el Congreso peruano ha sido inestable en cuanto a sus cifras porcentuales de mujeres.
Para los comicios del 2000, con una cuota del 25% para las listas electorales, se obtuvo 21.67% de
candidatas elegidas; para el 2001 se hizo un cambio en la magnitud, de circunscripcin de distrito
nacional nico a nivel departamental, y el porcentaje disminuy a 18.33%; en el 2006, el porcentaje de
mujeres elegidas logr subir a 29% aproximadamente, casi cumpliendo con la cuota impuesta del 30%;
pero, para el 2011, la cifra porcentual volvi a caer a 22%.
Concluimos entonces que, en ms de dcada y media, mientras la Ley de Cuotas argentina fue exitosa
y logr consolidar la representacin poltica femenina en la Cmara de Diputados; la Ley de Cuotas
peruana, no logr ese objetivo, debido a, entre otras razones, el tipo de sistema electoral que Per posee.
Los distritos plurinominales pequeos, las listas cerradas pero desbloqueadas y la ausencia de mandatos
de posicin han influido negativamente en la aplicacin efectiva de las cuotas de gnero, siendo incluso
un obstculo para las mismas. Por el contrario, los distritos plurinominales, las listas cerradas y
bloqueadas, y la existencia de mandatos de posicin han ayudado a la efectividad de las cuotas en
Argentina.

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