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SOBRE EL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS CONTRATOS DE LA TERCERA GENERACIÓN DE CONCESIÓN DE CARRETERAS

SOBRE EL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS CONTRATOS DE LA TERCERA GENERACIÓN DE CONCESIÓN DE CARRETERAS NACIONALES

DOCUMENTO FSS CCI - 001 REVISIÓN 1

Bogotá D. C., Diciembre de 2014

   

DOCUMENTO FSS CCI - 001

SOBRE EL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS

REVISIÓN 1

FERNANDO SÁNCHEZ SABOGAL

CONTRATOS DE LA TERCERA

Bogotá D. C., Diciembre de 2014

GENERACIÓN DE CONCESIÓN DE CARRETERAS NACIONALES

Página i

LISTA DE DISTRIBUCIÓN

Copia de este documento ha sido entregada en las dependencias la CCI, según se indica a continuación. Las observaciones que resulten de su revisión y aplicación deben ser informadas para proceder a realizar sus modificaciones:

DEPENDENCIA

N° de copias

CCI

1

Oficina FSS

1

CCI es responsable de administrar la copia correspondiente de este documento dentro de los grupos de trabajo.

   

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ÍNDICE DE MODIFICACIONES

Índice

Capítulo

Fecha de

Observaciones

Revisión

Modificado

Modificación

0

   

Versión Original

1

2 4 5 Inclusión nuevo anexo

19-XII-2014

Versión Definitiva

       
       

ESTADO DE REVISIÓN Y APROBACIÓN

Tipo de Documento:

Título

 

INFORME TÉCNICO

SOBRE EL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS CONTRATOS DE LA

Documento N°:

TERCERA GENERACIÓN DE CONCESIÓN DE CARRETERAS

 

FSS CCI - 001

NACIONALES

 

Número de Revisión

 

0

1

2

3

 

Nombre

FERNANDO SÁNCHEZ SABOGAL

FSS

   

A

         

P

Elaboró

Firma

R

         

O

Fecha

31/10/2014

19/12/14

B

 

Nombre

FERNANDO SÁNCHEZ SABOGAL

FSS

   

A

         

C

Revisó

Firma

I

Fecha

31/10/2014

19/12/14

   

Ó

N

 

Nombre

       

CCI

Firma

       

Fecha

       
   

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TABLA DE CONTENIDO

Página

LISTA DE TABLAS ..

vi

LISTA DE FIGURAS

vii

OBJETO DEL DOCUMENTO

viii

RESUMEN EJECUTIVO

viii

INTRODUCCIÓN . 1

CAPÍTULO PRIMERO ANTECEDENTES

2

  • 1.1 EL ÍNDICE DE SERVICIO PRESENTE (PSI)

2

  • 1.2 EL ÍNDICE DE ESTADO

6

  • 1.3 LOS ÍNDICES DE ESTADO EN LAS CONCESIONES DE PRIMERA, SEGUNDA Y TERCERA GENERACIONES EN LAS CARRETERAS COLOMBIANAS

10

  • 1.4 REQUISITOS EXORBITANTES .

17

  • 1.5 SITUACIONES ESPECIALES PRETERMITIDAS POR LOS PLIEGOS DE CONDICIONES.

20

CAPÍTULO SEGUNDO ANÁLISIS DE LA FÓRMULA DEL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS CONTRATOS DE TERCERA GENERACIÓN .

24

  • 2.1 ELEMENTOS QUE COMPONEN LA FÓRMULA Y SUS FACTORES DE INFLUENCIA .

24

  • 2.2 COMPARACIÓN DE LOS ÍNDICES DE ESTADO (IE) QUE SE OBTIENEN CON LAS

FÓRMULAS DE LOS CONTRATOS DE PRIMERA Y SEGUNDA GENERACIÓN A PARTIR DE LAS CALIFICACIONES QUE SE ASIGNAN A LOS ELEMENTOS EVALUABLES EN LOS

   

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CONTRATOS DE TERCERA GENERACIÓN ..

28

  • 2.3 DETERMINACIÓN DE LOS ÍNDICES DE ESTADO (IE) QUE SE OBTIENEN CON LA

FÓRMULA APLICABLE A LOS CONTRATOS DE TERCERA GENERACIÓN A PARTIR DE

LOS UMBRALES ADMITIDOS A LOS MISMOS ELEMENTOS CALIFICABLES EN LOS PROYECTOS DE LA RUTA DEL SOL .

29

  • 2.4 DETERMINACIÓN DE LOS ÍNDICES DE ESTADO (IE) QUE SE OBTIENEN CON LA

FÓRMULA APLICABLE A LOS CONTRATOS DE TERCERA GENERACIÓN A PARTIR DE LOS VALORES MEDIOS ADMITIDOS A SUS ELEMENTOS CALIFICABLES EN LOS

PROYECTOS DE LA CUARTA GENERACIÓN ..

33

  • 2.5 LAS CALIFICACIONES EN LOS PROYECTOS DE LA TERCERA GENERACIÓN Y LOS

REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LAS ESPECIFICACIONES DEL INVÍAS PARA LA CONSTRUCCIÓN Y LA REHABILITACIÓN DE LOS PAVIMENTOS ASFÁLTICOS DE LA RED VIAL NACIONAL

37

  • 2.6 COMENTARIOS SOBRE EL VALOR MÍNIMO ADMISIBLE FIJADO AL ÍNDICE DE

ESTADO (IE) EN LOS PROYECTOS DE LA TERCERA GENERACIÓN .

39

CAPÍTULO TERCERO RESULTADOS DE LAS DETERMINACIONES DEL ÍNDICE DE

ESTADO EN ALGUNOS CONTRATOS DE TERCERA GENERACIÓN

42

CAPÍTULO CUARTO COMENTARIOS Y CONCLUSIONES

46

CAPÍTULO QUINTO RECOMENDACIONES ..

50

ANEXO 1 DISCUSIÓN ..

55

ANEXO 2 MATRÍCULA PROFESIONAL DEL AUTOR Y CERTIFICADO DE VIGENCIA . 62

   

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LISTA DE TABLAS

Página

Tabla 1.1

Porcentaje de usuarios que consideraron aceptables e inaceptables

las secciones de pavimentos recorridas .

4

Tabla 1.2

Relaciones entre IRI y PSI según las dos fórmulas

6

Tabla 1.3

Umbrales para los diferentes parámetros evaluables en las primeras

concesiones argentinas ..

9

Tabla 1.4

Tabla de calificación para determinar el índice de estado en los

contratos de concesión de primera generación ..

11

Tabla 1.5

Tabla de calificación para determinar el índice de estado en los

contratos de concesión de la segunda generación .

12

Tabla 1.6

Comparación de las calificaciones para los elementos relacionados

con los pavimentos asfálticos en los contratos de concesión de la primera y la segunda generación

14

Tabla 1.7

Tabla de calificación para determinar el índice de estado en los

proyectos de concesión de tercera generación

15

Tabla 1.8

Factor de influencia de cada uno de los elementos por evaluar ..

15

Tabla 1.9

Propiedades de los suelos de Galapa y Bayunca ..

23

Tabla 2.1

Comparación de calificación para los elementos relacionados con los

pavimentos asfálticos en los contratos de concesión de las tres primeras generaciones

25

Tabla 2.2

Efecto de la rugosidad de un pavimento asfáltico sobre los costos de

operación vehicular ..

25

Tabla 2.3

Umbrales puntuales y medios de los indicadores de estado y

frecuencia del control durante la etapa de operación permanente para el concepto de medición 1 en los proyectos de la Ruta del Sol .

31

Tabla 2.4

Calificaciones asignadas en los contratos de la tercera generación a los

umbrales medios aceptados en los proyectos de la Ruta del Sol durante la etapa operativa ..

32

Tabla 2.5

Calificaciones asignadas en los contratos de la tercera generación a los

umbrales exigidos para la puesta en operación los proyectos de la Ruta del Sol .

32

Tabla 2.6

Valores que dan lugar a un IE = 4.0 en un contrato de la tercera

generación y valores admitidos a los mismos indicadores en los contratos de la Ruta del Sol durante la etapa de operación

33

Tabla 2.7

Indicadores de vías en los pliegos de la cuarta generación ..

34

   

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Tabla 2.8

Calificaciones asignadas en los contratos de la tercera generación a los

umbrales medios aceptados como satisfactorios en los proyectos de la cuarta generación ..

36

Tabla 2.9

Valores que dan lugar a un IE = 4.0 en un contrato de la tercera

generación y valores admitidos a los mismos indicadores en los contratos de la cuarta generación .

36

Tabla 2.10

Requisitos establecidos a los pavimentos asfálticos recién construidos

o rehabilitados según las especificaciones generales de construcción de carreteras del INVÍAS del 2002 y requisitos del pliego de condiciones de los contratos de tercera generación .

38

Tabla 2.11

Índice de estado calculado con la fórmula de la tercera generación,

obtenido por un pavimento recién construido cumpliendo a la mínima las especificaciones Invías 2002

39

Tabla 3.1

Evolución del índice de estado en la concesión vial Ruta Caribe ..

43

Tabla 3.2

Índice de estado en la concesión vial Córdoba Sucre

44

Tabla 4.1

Composición que debería haber tenido la tabla de calificaciones para

determinar el índice de estado en las licitaciones de concesión de tercera generación con las limitaciones existentes en el pliego de la licitación INCO EA L 007 de 2006 ..

49

Tabla 5.1

Tabla recomendada de calificación para determinar el índice de

estado en los proyectos de concesión de tercera generación

52

LISTA DE FIGURAS

 

Página

Figura 1.1

Formulario de debían llenar los integrantes de los paneles .

3

Figura 1.2

Diversas estrategias de mantenimiento para conservar la condición

del pavimento ..

19

   

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OBJETO DEL DOCUMENTO

Evaluar la fórmula establecida para determinar el índice de estado (IE) en algunos contratos de concesiones viales de la tercera generación, con el fin de determinar si es o no posible alcanzar o superar durante las etapas de construcción y operación de los proyectos un valor IE de 4.5 (cuatro, cinco), teniendo en cuenta los rangos de calificación, los factores de ponderación de los diversos elementos que forman parte de la fórmula incluida en los pliegos de condiciones de los contratos y las particularidades que presentan algunas de las carreteras incluidas en los contratos.

RESUMEN EJECUTIVO

ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE CALIFICACIÓN DE LOS PAVIMENTOS

La calificación numérica del servicio prestado por un pavimento a los usuarios tuvo su origen en 1957 durante los preparativos del AASHO Road Test (Ottawa, Illinois). El índice de servicio presente (PSI - PRESENT SERVICEABILITY INDEX) definido en ese momento consistió en una fórmula mediante la cual se calificaba una sección de pavimento en un rango entre 5 (carretera perfecta) y 0 (carretera imposible), de acuerdo con su condición superficial. En el caso de los pavimentos asfálticos, los parámetros que se incluyeron en la fórmula fueron la rugosidad (falta de uniformidad del perfil longitudinal), el ahuellamiento y las áreas con fisuras y parches. Establecida la fórmula, los expertos determinaron que los pavimentos asfálticos construidos con el mayor de los cuidados para las pistas de ensayo presentaban un PSI inicial de 4.2.

Con el paso de los años y tomando como referencia el PSI norteamericano, muchas organizaciones viales del mundo definieron sus propios índices para calificar numéricamente tanto el servicio prestado por los pavimentos a los usuarios como su condición estructural. En Argentina, por ejemplo, la Dirección Nacional de Vialidad definió al inicio de la década de los ochenta un índice de estado (IE) como reflejo de la condición del pavimento y un índice de servicio presente (PSI), de concepción similar al de la AASHO, como reflejo del grado de comodidad que brindaba el pavimento a los usuarios. Estos dos indicadores fueron incluidos en los primeros contratos de concesión vial adjudicados en ese

   

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país en septiembre de 1990. Para el primero se fijó durante la etapa de operación de las concesiones un valor mínimo de 6 (en una escala de 1 a 10), excepto al inicio del último año y hasta la finalización del plazo de la concesión, donde se dispuso que debía ser, como mínimo, igual a 7.5. En relación con el PSI, los contratos señalaron la obligación de que éste nunca fuese inferior a 2.8. Adicionalmente, se establecieron unos valores límites a los parámetros intervinientes en su cálculo, es decir, a la rugosidad, al ahuellamiento, a la fisuración y a los desprendimientos.

LOS

ÍNDICES

DE

ESTADO

EN

LOS

PROYECTOS

DE

CONCESIÓN

DE

LAS

CARRETERAS

COLOMBIANAS

 

Algún tiempo después de la implantación del programa de concesiones viales en la República Argentina, el gobierno colombiano, tomando aquel como modelo y aduciendo que las entidades del Estado se debían especializar en la atención de las necesidades básicas de la población de menores ingresos, el fortalecimiento de la seguridad, la justicia y la educación, así como en la regulación de las actividades de los particulares, decidió promover la financiación de obras viales con recursos privados, bajo la hipótesis de que ello permitiría mejorar la calidad y la cobertura, así como promover la innovación y la competencia en la prestación del servicio, favoreciendo tanto a los usuarios como a la ciudadanía en general. Amparado en estas consideraciones, puso en marcha el programa de concesiones de carreteras, cuyo inicio efectivo se produjo en 1994 con la concesión de la vía Bogotá Villavicencio, primera de un grupo de 13 proyectos que conformaron la denominada primera generación.

El control técnico de la eficiencia del servicio prestado al usuario por los concesionarios durante el período de operación de estos proyectos reposa en un "Índice de Estado" (IE), que es un valor numérico que varía entre 0 y 5, por medio del cual se califican simultáneamente la condición de la calzada pavimentada y el nivel de servicio que ella y sus zonas adyacentes prestan a los usuarios de la carretera, siendo factores de calificación la rugosidad, los ahuellamientos y otras deformaciones, los agrietamientos, la resistencia al deslizamiento y el estado de las bermas. De acuerdo con el procedimiento establecido en ese momento, el índice de estado (IE) de las carreteras incluidas en los contratos de la primera generación, se determina mediante la expresión:

IE= 0.35 R + 0.20 A + 0.20 F + 0.20 D + 0.05 B

Donde:

R= calificación de la rugosidad del pavimento

   

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A= calificación del ahuellamiento y otras deformaciones del pavimento

F= calificación por la presencia de fisuras y grietas

D= calificación por las condiciones de resistencia al deslizamiento del pavimento

B= calificación por el estado de las bermas

Los documentos contractuales incluyeron una tabla para calificar cada parámetro en función de su grado de ocurrencia. En los contratos de esta generación se estableció que el valor mínimo del índice de estado (IE) que hacía aceptable el servicio prestado por el concesionario a los usuarios, medido con esta fórmula, era 4.0 (cuatro, cero).

El programa de concesiones de segunda generación fue planificado por el INVÍAS en 1995 buscando solucionar los problemas identificados durante el proceso de concesiones de la primera generación. En ese orden de ideas, se le dio mayor importancia al tema de la transferencia de riesgos al sector privado, para lo cual se realizaron estudios de demanda con mayor rigor técnico, consecución de licencias ambientales y avalúos prediales. Igualmente, se contrataron bancas de inversión para que estructuraran los proyectos de una manera viable financieramente para los inversionistas privados y se le dio gran relevancia a la elaboración de contratos que contemplaran soluciones a los problemas críticos detectados en la primera generación.

Como resultado de estos ajustes, se estructuraron dos proyectos de segunda generación: El Vino - Tobiagrande Puerto Salgar y Malla Vial de Valle del Cauca y Cauca, cuyos contratos se firmaron en Diciembre de 1997 y Enero de 1999, respectivamente. De ellos, solamente el segundo alcanzó la etapa operativa. La fórmula incluida en los contratos de esta generación para determinar el índice de estado (IE) presentó, en relación con la anterior, calificaciones para algunos factores adicionales relacionados con las zonas laterales y la señalización, lo que implicó modificar los coeficientes de ponderación de los elementos calificables. Además, se incluyeron modificaciones al método de evaluación de la fisuración y a las calificaciones tanto de ésta, como del ahuellamiento y de la resistencia al deslizamiento. El índice de estado mínimo admisible se mantuvo en 4.0 (cuatro, cero). La fórmula fue la siguiente:

IE = 0.35R + 0.15A + 0.15F + 0.15D + 0.05B + 0.05Z + 0.10S

   

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Donde R, A, F, Dy B representan las mismas calificaciones de los elementos que en la fórmula de la primera generación; Z califica las zonas adyacentes a la corona de la carretera y S califica la cantidad y la calidad de la señalización y de las defensas metálicas.

Posteriormente, el gobierno nacional, considerando que la privatización de la infraestructura vial constituía una de las mejores opciones para lograr el desarrollo, impulsó una tercera generación de concesiones de carreteras, compuesta por ocho proyectos prioritarios a los que se agregaron otros con posterioridad. En este nuevo programa se incluyó el concepto de corredor vial, que hace mención a la creación de una serie de vías que permitan la comunicación entre los centros de producción, consumo, distribución y/o comercialización, buscando mejorar la productividad y la competitividad de las mallas viales nacionales y los índices de exportación del país.

Mientras los proyectos iniciales de esta generación conservaron el índice de estado (IE) como herramienta de control técnico, medido con diferentes fórmulas, los de la Ruta del Sol consideraron un Índice de Evaluación Global (IEG) sin implicaciones contractuales. En relación con los que mantuvieron el IE, en algunos proyectos estructurados por el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) a mediados de la primera década del presente siglo (Córdoba Sucre; Ruta Caribe; Girardot Ibagué Cajamarca y otros), se fijaron criterios más exigentes para otorgar una buena calificación a los elementos evaluables (rugosidad, deformaciones, agrietamiento y resistencia al deslizamiento) en relación con los impuestos en las dos primeras generaciones y, simultáneamente, se definió una nueva fórmula para determinar el índice de estado (IE), estableciéndose, además, que éste debería ser igual o superior a 4.5 (cuatro, cinco) para considerar satisfactorio el servicio técnico prestado por el concesionario a los usuarios. La fórmula aplicable en ellos es la siguiente:

IE = 0.40R + 0.20A + 0.20F + 0.20D

En el numeral 3.5.1 del Apéndice B del pliego de condiciones que forma parte de los contratos en los cuales se aplica esta fórmula se estableció, además, la obligación de mantener de manera permanente los valores de los elementos evaluables dentro de ciertos límites.

Es preciso anotar, así mismo, que la lectura de los pliegos de condiciones permite inferir la existencia de unos requisitos exorbitantes que deberían ser objeto de corrección. Son los casos de: (i) la exigencia del cumplimiento continuo y permanente de un índice de estado que resulta superior al que implícitamente demandan las especificaciones generales de construcción de carreteras del INVÍAS para las obras nuevas, hecho que ignora la realidad del ciclo de vida de los pavimentos; (ii) la consideración de que se puede alcanzar un coeficiente de resistencia al deslizamiento (CRD) igual a 100, la cual opugna las experiencias

   

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mundiales en la evaluación de pavimentos con el péndulo portátil británico durante los últimos 60 años y (iii) exigir alos Concesionarios el cumplimiento de las adiciones y modificaciones que sufrirán las especificaciones de construcción y demás documentos relacionados durante todo el período de operación de las concesión, requisito que parece estar en contradicción con el inciso c) del numeral 5 del Artículo 24 de la ley 80 de 1993, que establece que Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad de los bienes, obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato .

También se puede deducir de la lectura de los pliegos de condiciones, que las tablas de calificación y la fórmula fijada para el establecimiento del índice de estado en los contratos de concesión tienen un carácter general, ya que ellas son totalmente independientes de las condiciones ambientales y geotécnicas específicas de cada proyecto e invariables en sus exigencias, sin distinguir siquiera que se trate de la rehabilitación y la operación de una carretera que se encontraba en servicio desde tiempo atrás o de la construcción y la operación de una calzada totalmente nueva.

Así como los contratos de obra pública incluyen especificaciones particulares ante la imposibilidad de que las generales contemplen apropiadamente las características específicas de cada obra particular, algo similar debería ocurrir con las exigencias sobre los índices de condición y de estado en los contratos de concesión vial, dado que las condiciones de los proyectos de concesión no son idénticas en todos ellos, por lo que sería razonable que existieran parámetros de calificación particulares que tengan en cuenta algunas situaciones especiales conocidas de antaño por la entidad contratante o por sus predecesoras, las cuales deberían quedar perfectamente definidas en los pliegos de las licitaciones de concesión vial.

EL CASO DEL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS PROYECTOS DE LA TERCERA GENERACIÓN

La manera como fueron configuradas la tabla de calificación y la fórmula del índice de estado en los pliegos de condiciones de los proyectos de la tercera generación licitados a mediados de la primera década del siglo XXI ha conducido a una situación verdaderamente paradójica, ya que a pesar de que todos y cada uno de los cuatro elementos evaluables obtengan calificaciones consideradas taxativamente por la entidad contratante como muy buenas (calificaciones iguales o superiores a 4.0), su combinación al aplicar fórmula puede dar como resultado un índice de estado que resulte inaceptable. Y no solo eso sino que, además, bajo determinadas circunstancias, los requisitos que deben cumplir los elementos evaluables durante el período de operación para satisfacer el valor mínimo fijado al índice de estado resultan, inclusive, más exigentes que los que les imponen las especificaciones de

   

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construcción de carreteras del INVÍAS con motivo de la construcción de un pavimento nuevo.

El análisis conjunto de las tablas de calificación y de las fórmulas del índice de estado aplicables a los contratos de las tres primeras generaciones, así como de los umbrales y los valores medios admisibles en los proyectos de la Ruta del Sol y en los de concesión de cuarta generación permite llegar a la conclusión de que exigir un índice de estado de 4.5 (cuatro, cinco) en un proyecto de la tercera generación equivaldría a exigir un IE nada menos que de 4.8 (cuatro, ocho) en uno de la primera o de la segunda generación.

Así mismo, queda comprobado que la obtención de un IE = 4.0 (cuatro, cero) en uno de los proyectos de la tercera generación que son motivo de estudio en este documento (el cual es considerado actualmente como inaceptable por ser inferior a 4.5), representa una condición de un pavimento asfáltico que:

  • - Equivale a un índice de estado de 4.5 en un pavimento de un proyecto de la primera o de la segunda generación, donde el mínimo exigido es 4.0.

  • - Es superior a la que la que se exige durante la etapa operativa en los proyectos de la Ruta del Sol según sus umbrales admisibles.

  • - Es mejor que la exigida en los pliegos a un pavimento en los proyectos de la cuarta generación de concesiones de acuerdo con sus valores medios admisibles.

Estas contradicciones se deben, posiblemente, al hecho de que las tablas de calificación, la forma de ponderar los resultados obtenidos en ellas y el valor mínimo asignado al índice de estado (IE) en los contratos de la tercera generación de concesiones analizados en este documento, no fueron el resultado de un estudio técnico económico profundo, sino que debieron obedecer al arbitrio de las personas o entidades encargadas de la elaboración de esta parte de los pliegos, sin que se consideraran adecuadamente la factibilidad de su aplicación ni la real posibilidad de su cumplimiento en el medio colombiano.

Los resultados de las mediciones recientes de Índice de Estado en los proyectos Ruta Caribe y Córdoba Sucre indican que los concesionarios colombianos están en capacidad de producir y mantener pavimentos con bajos niveles de agrietamiento y ahuellamientos, así como superficies con resistencias al deslizamiento que durante la etapa de uso superan los valores mínimos fijados por las especificaciones de construcción del Instituto Nacional de Vías. Igualmente, que los perfiles longitudinales se ajustan los niveles de evolución consecuentes con lo que exigen nuestras especificaciones de construcción a los pavimentos nuevos y si bien no consiguen el inalcanzable índice de estado establecido en los pliegos, sí

   

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logran

obtener

valores

que

representan

condiciones

funcionales

y

estructurales

que

exceden

con

amplitud las fijadas para

los

demás proyectos de concesión

vial

en

las

carreteras colombianas.

RECOMENDACIONES

Como resultado de los análisis realizados a lo largo de este documento sobre el origen y el desarrollo de los índices de estado y su implementación en las diferentes generaciones de concesiones de carreteras en Colombia, se presentan las siguientes recomendaciones en relación con algunos aspectos del pliego de condiciones referentes a las tablas de calificación, a la manera de ponderar las calificaciones ya la fijación del índice de estado mínimo en los proyectos de concesión de la tercera generación licitados a mediados de la primera década del siglo XXI:

  • 1. Solicitar a la entidad contratante la eliminación de algunos requisitos exorbitantes en los contratos, a saber: (1) la exigencia de un índice de estado (IE) para la entrada en operación, cuyos requisitos exceden los requerimientos de las Especificaciones Generales de Construcción de Carreteras del INVÍAS para la construcción y/o la rehabilitación de carreteras, máxime si se tiene en cuenta que al entrar los proyectos en la etapa de operación ellos ya han sido sometidos durante meses o años a la acción del tránsito público y a los efectos ambientales; (2) la exigencia de que los pavimentos presenten permanentemente el mismo índice de estado (IE) requerido en el momento de la entrada en operación de los proyectos, por cuanto ella ignora la realidad del ciclo de vida de los pavimentos, reconocida dentro de los pliegos de condiciones por la misma entidad contratante; (3) el establecimiento de un valor utópico como límite máximo del coeficiente de resistencia al deslizamiento (CRD), y (4) la obligación de que el Concesionario satisfaga las adiciones, actualizaciones o modificaciones que sufran en el futuro las especificaciones que estaban vigentes en el momento de la apertura de las licitaciones, dada su imposibilidad de prever cuántos y de qué tenor serán dichos cambios durante el período de la concesión, salvo que se fije la posibilidad de realizar una nueva negociación como resultado de dichas modificaciones.

  • 2. Solicitar a la entidad contratante que redefina el concepto de entrada a la etapa de operación , así como las longitudes de los tramos o trayectos a los que se aplica este concepto, teniendo en cuenta que las condiciones bajo las cuales se deben construir y rehabilitar los pavimentos de las carreteras nacionales no son las ideales, ya que suele resultar inevitable la ejecución de los trabajos en convivencia con el tránsito público. Debido a ello, en el momento en que un tramo va a ser verificado por la Interventoría para su entrada en la etapa de operación, algunas partes de él pueden llevar meses, o

   

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inclusive años, soportando el efecto agresivo de las cargas vehiculares y de los agentes ambientales. En ese orden de ideas, pareciera justo y razonable adoptar, a los efectos de la entrada a la etapa de operación, longitudes de carretera correspondientes a sectores y no a tramos , según las definiciones del numeral 3.3 del Apéndice B de los pliegos de condiciones de las licitaciones. Este criterio sería similar al que establecen las Especificaciones Generales de Construcción de Carreteras del INVÍAS, las cuales autorizan el recibo parcial de las obras mediante el concepto de lotes . De esta manera, en el momento de la verificación del sector para entrada en la etapa de operación cabría exigir el cumplimiento de los requisitos de las especificaciones de construcción, así como un Índice de Estado equivalente a dicho cumplimiento (IE = 4.2 según la Tabla 2.11). A partir de tal momento, el sector entraría en la etapa de operación, debiendo satisfacer el Índice de Estado correspondiente a ella.

3.

En relación con la tabla de calificación de los elementos evaluables (calificaciones contenidas en la Tabla 1.7) se recomienda:

  • a) Mantener el rango 1 2.5 m/km para considerar el elemento rugosidad como muy bueno (calificación 5 4), pero establecer el límite de intervención inmediata en 3.0 m/km para la rugosidad.

  • b) Mantener el rango 0 10 mm para considerar el elemento ahuellamiento y deformaciones como muy bueno (calificación 5 4).

  • c) Mantener el rango 0 0.5 % para considerar el elemento fisuración y agrietamientos como muy bueno (calificación 5 4). En los casos en los que se requiera la ampliación de terraplenes, la fisura longitudinal que inevitablemente se produce en el contacto de la calzada existente con la obra nueva debido a las diferencias de rigidez de los dos cuerpos en contacto, no debería ser computada como falla, en tanto se mantenga debidamente sellada y no sea el origen de otros deterioros.

  • d) Modificar el rango establecido para considerar muy bueno (calificación 5 4) el elemento resistencia al deslizamiento, en el sentido de reducir el valor al cual se le asigna la calificación 5.0. Las experiencias y la literatura tanto nacional como internacional de los últimos 60 años prácticamente no mencionan la obtención de valores superiores a 80 en la medida del CRD con el péndulo británico portátil en ninguna carretera del mundo. Consecuentemente, se recomienda asignar la calificación máxima (5.0) a un valor de CRD igual o mayor a 75 (75+) y mantener la calificación de 4.0 a un valor de CRD =55. Simultáneamente, cambiar el valor exigido para la intervención inmediata pasándolo de 55 a 45, teniendo en cuenta que las superficies pavimentadas sufren un pulimento inevitable debido a la acción continua

   

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del tránsito, el cual queda determinado por el coeficiente de pulimento acelerado de los agregados pétreos (CPA).

  • e) De acuerdo con estas recomendaciones, se sugiere que la tabla de calificación para determinar el Índice de Estado (IE) en los proyectos de la tercera generación quede conformada de la siguiente manera:

Tabla recomendada de calificación para determinar el índice de estado en los proyectos de concesión de tercera generación

     

Rango de calificación

 

Elemento

Unidad de medida de calificación

Muy bueno

Bueno

Regular

Malo

5- 4

 

4- 3

 

3- 2

2- 0

Rugosidad (R)

IRI (m/km)

2.5

  • 1

2.5

3.5

3.5

5.5

> 5.5

Ahuellamientos y deformaciones (A)

mm

  • 0 10

10

20

20 - 35

> 35

Fisuras y grietas (F)

% área afectada

  • 0 3.0

0.5

0.5

3.1

5.0

> 5.0

Resistencia al deslizamiento (D)

Coeficiente resistencia al desliz.

75( o +) 55

55

45

45 35

< 35

  • 4. Mantener la fórmula incluida en los pliegos para calcular el índice de estado (IE), pero reducir el valor mínimo admisible de éste a un valor igual a 4.0 (cuatro, cero) durante la etapa de operación de los proyectos. En este documento se demuestra claramente que un IE = 4.0 obtenido con la fórmula de la tercera generación equivale a alcanzar un IE de 4.5 en los contratos de primera y segunda generación (muy por encima del valor mínimo de 4.0 que se exige en ellas) y, además, asegura un pavimento mucho más cómodo, seguro y estructuralmente competente que el que se obtiene al cumplir los umbrales medios en los proyectos de la Ruta del Sol y los valores medios en los proyectos de la cuarta generación. Ello indica que ajustando las calificaciones sobre resistencia al deslizamiento como se indica en la Tabla y asegurando un valor IE = 4.0, los pavimentos asfálticos de los proyectos de la tercera generación presentarán durante la etapa operativa mejores características funcionales y estructurales que cualquiera de los pavimentos de los proyectos de las otras generaciones del programa de concesiones viales.

  • 5. Solicitar a la entidad contratante que considere de manera particular las situaciones especiales que se presentan en algunos de los proyectos, principalmente en lo atinente a la ejecución de obras de construcción y rehabilitación sobre suelos especiales, las cuales no se deberían tratar con criterios idénticos a los aplicables en los tramos de carretera donde las condiciones geotécnicas se puedan considerar normales . En tales casos, se deberían fijar tablas de calificación con exigencias acordes a las características particulares de cada proyecto ya las posibilidades reales de acuerdo al nivel tecnológico del país.

   

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6. Solicitar a la entidad contratante la supresión de algunas exigencias incluidas en el pliego de condiciones de la Licitación INCO SEA L-007 de 2006 (Girardot Ibagué Cajamarca), las cuales resultan discriminatorias en relación con las contenidas en los pliegos de los otros proyectos de concesión licitados en la misma época. Específicamente, las relacionadas con la obligación de que las deformaciones y los agrietamientos nunca superen determinadas magnitudes, exigencias que están descritas en los numerales 3.5.2 (página 38) y 3.5.3 (página 39) del Apéndice B del pliego de condiciones de esta licitación. Así mismo, solicitar la modificación del aún más gravoso último párrafo del numeral 3.4 del pliego de condiciones de esta licitación donde dice que El Índice de Estado para la carretera, será el promedio ponderado de los Índices de Estado calculados para los diferentes Tramos de Carretera, pero en todos y cada uno de los Sectores de Carretera de la vía se deberá cumplir el mínimo establecido para cada uno de los Elementos (Subrayado fuera de texto), de manera que sea consistente con el que se está escrito en los pliegos de las otras licitaciones de la época: El Índice de Estado para la carretera, será el promedio ponderado de los Índices de Estado calculados para los diferentes Tramos de Carretera, pero en todos y cada uno de los Sectores de Carretera de la vía se deberá cumplir el mínimo establecido de 4.5 . Por supuesto, este valor 4.5 se debería modificar en todos los pliegos, en caso de que la entidad contratante acoja las recomendaciones y sugerencias presentadas en este documento.

   

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INTRODUCCIÓN

En reunión sostenida el 18 de agosto de 2014 en la oficinas de la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), los doctores Diego Fernando Garzón y Carolina Gil expusieron la preocupación de la Cámara y de algunos concesionarios ante la imposibilidad de obtener en la entrada en operación y durante el desarrollo de la misma, el índice de estado (IE) mínimo de 4.5 (cuatro, cinco) establecido para los pavimentos asfálticos en determinados proyectos de la tercera generación de concesiones de carreteras.

Nota 1: En aras de la síntesis, los proyectos de la tercera generación a los cuales se aplica la fórmula que es objeto de estudio en este informe se denominarán, simplemente proyectos de la tercera generación

Como resultado de esa reunión, se solicitó al autor del presente informe adelantar un estudio técnico con el fin de determinar si es o no factible alcanzar y superar el valor 4.5 (cuatro, cinco) para este índice, teniendo en cuenta los parámetros fijados por la entidad contratante para calcularlo, el método establecido para calificarlos, la manera como los elementos componentes de la fórmula deben ser ponderados y las particularidades de algunas de las carreteras que forman parte de este grupo de concesiones.

   

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CAPÍTULO PRIMERO

ANTECEDENTES

1.1 EL ÍNDICE DE SERVICIO PRESENTE (PSI)

Durante la segunda mitad de los años cincuenta del siglo XX se planeó, construyó y operó en cercanías de Ottawa, Illinois (USA), el AASHO Road Test, pista de ensayo cuyos objetivos principales fueron: (1) establecer relaciones significativas entre los números de repeticiones de cargas por eje específicas de diferente disposición y magnitud y (2) evaluar el comportamiento de diferentes estructuras de pavimentos asfálticos y rígidos, construidas sobre una subrasante de características uniformes.

Antes del ensayo AASHO no existía una definición universalmente aceptada de lo que se debía considerar como el cumplimiento del período de diseño o falla de un pavimento asfáltico. Fue en aquel instante que dos ingenieros norteamericanos, Paul Irick y Bill Carey, idearon el índice de servicio presente (PSI por su sigla en inglés) y establecieron que la falla del pavimento correspondía al estado que éste presentaba en el instante en que sus condiciones daban lugar a un valor numérico del PSI considerado como inaceptable por los usuarios de la vía. Este concepto se basó en la suposición de que los usuarios le otorgaban mayor importancia a la calidad del rodamiento que prestaba el pavimento, que al tipo ya la magnitud de sus grietas y otros deterioros funcionales y estructurales.

Con el fin de obtener un índice que calificara la calidad del servicio prestado por un pavimento a sus usuarios, se escogieron 138 secciones de carreteras con pavimentos asfálticos y de hormigón en los estados de Illinois, Minnesota e Indiana, las cuales se evaluaron de tres maneras: (1) mediante un panel de expertos, (2) con un panel de usuarios ajenos a la ingeniería vial y (3) realizando medidas objetivas de algunas características superficiales de los pavimentos.

Los miembros de cada uno de los paneles opinaron sobre las condiciones de servicio de los pavimentos de las diferentes secciones escogidas, de manera que, según su criterio, se calificaba cada sección recorrida usando una escala de 0 a 5 (correspondiendo 0a una carretera imposible y 5 a una carretera perfecta). Igualmente, opinaron sobre la condición

   

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de la sección, calificándola como aceptable o no aceptable para el uso inmediato posterior, empleando un formulario similar al que muestra la figura 1.1.

de la sección, calificándola como aceptable o no aceptable para el uso inmediato posterior, empleando un

Figura 1.1 Formulario de debían llenar los integrantes de los paneles

La calificación y la opinión promedio de cada panel sobre cada una de las secciones fueron empleadas para definir un parámetro representativo de la condición de servicio de su pavimento en el instante de la evaluación, el cual recibió el nombre de Present Serviceability Rating (PSR). Al comparar los resultados de las evaluaciones realizadas por los dos paneles, se concluyó que las calificaciones otorgadas por el grupo de usuarios eran muy parecidas a las concedidas por el panel de expertos.

Así, a partir de los valores de PSR obtenidos en las 138 secciones de carretera, un equipo de ingenieros involucrados en el AASHO Road Test midió las irregularidades del perfil de sus pavimentos, los ahuellamientos y las magnitudes de las áreas agrietadas y parchadas y, a partir de dicha información, un grupo de estadísticos generó ecuaciones que produjeran resultados concordantes con los valores de PSR obtenidos por los paneles de observación. El valor numérico obtenido con las ecuaciones desarrolladas por los estadísticos recibió el nombre de índice de servicio presente (PRESENT SERVICEABILITY INDEX PSI). En el caso de los pavimentos asfálticos, la ecuación obtenida fue la siguiente:

de la sección, calificándola como aceptable o no aceptable para el uso inmediato posterior, empleando un

En la cual:

   

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RD = profundidad del ahuellamiento, medida en un ancho de 4 pies (1.2 m) abarcando cada huella de circulación (promedio para ambas ruedas), pulgadas

SV = varianza de la pendiente longitudinal del pavimento, la cual mide la irregularidad del perfil longitudinal

C + P = áreas con grietas de las clases 2 y 3 más parches, en pies cuadrados por cada 1000 pies cuadrados de pavimento

Nota 2: La clase 2 de grietas comprende aquellas que forman una red con o sin desprendimientos superficiales pequeños y aislados, semejando una piel de cocodrilo, mientras la clase 3 corresponde a los desprendimientos que se observan a aumentar los deterioros de la clase 2

Como los panelistas también informaron si cada sección de pavimento les resultaba aceptable o no para el tránsito futuro, los resultados indicaron que aproximadamente la mitad de ellos consideraba aceptables las secciones de pavimento que presentaban un PSR igual a 3.0 e inaceptables aquellas donde el PSR fue igual a 2.5. Además, prácticamente todos coincidieron al considerar que un PSR = 1.5 representaba una condición del pavimento absolutamente inaceptable para la circulación vehicular. Ver Tabla 1.1.

Tabla 1.1 Porcentaje de usuarios que consideraron aceptables e inaceptables las secciones de pavimentos que evaluaron 1

 

Aceptable

Inaceptable

PSR

Pavimento

Pavimento

Pavimento

Pavimento

flexible

rígido

flexible

rígido

4.5

100%

100%

0%

0%

4.0

100%

99%

0%

0%

3.5

95%

88%

0%

1%

3.0

55%

55%

10%

15%

2.5

17%

20%

50%

55%

2.0

3%

3%

84%

88%

1.5

0%

1%

100%

98%

Al observar la ecuación del PSI desarrollada para los pavimentos asfálticos se advierte que el término que incluye parámetro SV (varianza de pendiente longitudinal o rugosidad) incide de manera mucho más significativa sobre el resultado que los otros dos parámetros (ahuellamiento y los agrietamientos y parches). Por ejemplo, dos pavimentos con el mismo

1 CAREY, W. N., & IRICK, P. E., The pavement serviceability-performance concept , Bulletin 250, Highway Research Board, pp. 40-58, , Washington D.C., 1960

   

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valor de SV, uno sin grietas ni parches y otro con gran cantidad de ellos, apenas acusan una diferencia de 0.3 en su PSI. Igualmente, una diferencia de media pulgada (13 mm) en el ahuellamiento sólo afecta el PSI en 0.4. Debido a la naturaleza estadística de los resultados ello no significa, por supuesto, que el agrietamiento, los parches y el ahuellamiento no sean importantes, dado que ellos también pueden incidir sobre las irregularidades del perfil (el valor SV de la ecuación).

Según la guía de diseño de pavimentos de la AASHTO de 1986 2 , el valor del índice de servicio de un pavimento asfáltico recién construido en las óptimas condiciones que prevalecieron durante la construcción del AASHO Road Test fue 4.2 (cuatro, dos). Este mismo valor fue adoptado por la AASHTO en su método diseño de pavimentos asfálticos de 1986 como índice de servicio de un pavimento recién construido y es, también, el que adoptó el Instituto Nacional de Vías de Colombia en su manual de diseño de pavimentos asfálticos para carreteras con medios y altos volúmenes de tránsito 3 .

Nota 3: Téngase presente que mientras la AASHO determinó mediante estudios que el máximo índice de servicio que puede alcanzar un pavimento asfáltico nuevo es 4.2, en los contratos de concesión de la tercera generación se estableció que el índice de estado (que también califica la rugosidad, los ahuellamientos y los agrietamientos) debe ser como mínimo 4.5 y no solamente en el momento de la construcción de las obras sino, además, durante toda la etapa operativa del proyecto.

El hecho de que en el AASHO Road Test se hubiera establecido que las irregularidades del perfil longitudinal (rugosidad) tuvieran la mayor incidencia sobre el valor numérico del índice de servicio presente (PSI) llevó a los expertos de la ingeniería vial, con el paso de los años, al desarrollo de expresiones simplificadas en las que el PSI se relaciona únicamente con la rugosidad, medida esta última a través del IRI (índice de rugosidad internacional), parámetro definido por el Banco Mundial en 1986 como resultado de estudios realizados en Brasil en 1982 con el fin de armonizar la gran cantidad de procedimientos existentes para medir las irregularidades del perfil longitudinal de los pavimentos 4 . Dos de las fórmulas de correlación más reconocidas, las obtenidas por Paterson y Al-Omari y Darter, se presentan en seguida. Como lo muestra la Tabla 1.2, los PSI calculados con ambas fórmulas para diferentes valores de IRI presentan una razonable coincidencia. En ellas se puede apreciar que un valor de 4.2 en el PSI corresponde a un IRI de menos de 1.0 m/km.

Fórmula de Paterson:

2 AMERICAN ASSOCIATION OF STATE HIGHWAY AND TRANSPORTATION OFFICIALS, AASHTO guide for design of pavement structures , Página I-8, Washington D.C., 1986 3 INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, Manual de diseño de pavimentos asfálticos en vías con medios y altos volúmenes de tránsito , Popayán, Cauca, 1998 4 MICHAEL W. SAYERS, THOMAS D. GILLESPIE & WILLIAM D. 0. PATERSON, Guidelines for conducting and calibrating road roughness measurements , World Bank Technical Paper Number 46, Washington, D.C., 1988

   

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PSI = 5.03 [1.91 log (1 + 2.47 × IRI 2 )] (IRI en m/km)

Fórmula de Al-Omari & Darter:

PSI = 5 × e 0.26IRI

(IRI en m/km)

Tabla 1.2 Relaciones entre IRI y PSI según las dos fórmulas

IRI

 

PSI

(m/km)

Paterson

Al Omari & Darter

0

 
  • 5.0 5.0

1

  • 4.0 3.9

2

  • 3.1 3.0

2.5

  • 2.7 2.6

3

  • 2.4 2.3

3.5

  • 2.2 2.0

4

  • 2.0 1.8

5

  • 1.6 1.4

5.5

  • 1.4 1.2

1.2 EL ÍNDICE DE ESTADO

Debido ala acelerada evolución tecnológica presentada en los años de la postguerra, los equipos destinados a evaluar funcional y estructuralmente los pavimentos fueron cada vez más numerosos y eficientes. Este hecho, aunado al desarrollo de los sistemas de administración de pavimentos como resultado de los avances en la técnica de la computación 5 , llevó a muchos organismos viales del mundo, desde mediados de los años setenta, a crear dependencias encargadas de obtener los soportes técnicos necesarios para la formulación de las obras de mantenimiento y rehabilitación de las redes viales a su cargo.

En la República Argentina, por ejemplo, la Dirección Nacional de Vialidad creó en 1981 el Departamento de Estado, Evaluación y Seguridad de Caminos, cuya función fue evaluar de manera sistemática la red vial pavimentada, tanto en lo atinente al relevamiento de sus deterioros superficiales y a la medida continua de deflexiones, rugosidad y coeficiente de

5 HUDSON, W. R., F. N. FINN, B.F. McCULLOUGH, K. NAIR & B.A. VALLERGA, "Systems approach to pavement design: Systems formulation, performance definition and materials characterization," Final Report, NCHRP Project 1-10, Materials Research and Development, Inc., March 1968

   

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fricción, como en la valoración del estado del drenaje en relación con su influencia sobre el comportamiento del paquete estructural de las calzadas 6 . Como resultado de sus experiencias iniciales, el Departamento formuló la siguiente expresión general para el cálculo de un índice de estado (IE) dependiente de las fallas más significativas de los pavimentos flexibles y rígidos:

Donde:

fricción, como en la valoración del estado del drenaje en relación con su influencia sobre el

IE = índice de estado, con valores entre 1 y 10, correspondiendo los más altos a los mejores estados del pavimento

e = base de los logaritmos neperianos

a i = coeficientes de ponderación que varían entre 0.04 y 0.08, los cuales dependen del tipo de capa de rodadura (concreto asfáltico, tratamiento superficial u hormigón)

D i = coeficientes que califican el grado de falla, con valores entre 0 y 10, correspondiendo los más altos a las situaciones más desfavorables

En el caso de los pavimentos flexibles con capa de rodadura de concreto asfáltico, el índice de estado (IE) responde a la expresión 7 :

fricción, como en la valoración del estado del drenaje en relación con su influencia sobre el

Donde:

D 1 = deformación longitudinal o rugosidad (medida con un analizador de perfil longitudinal)

D 2 = deformación transversal (medida con ayuda de una regla colocada perpendicularmente al eje de la carretera)

6 ALEJANDRO L. TAGLE, A. J. SANVITALE, P.G. RODRÍGUEZ, S. RAKITIN, A. FIRPO, R. MONES RUIZ, M. MARTÍNEZ, A. M. LEANZA, L. MANCINI, J. L. DESTEFANO & S. M. TAGLE, El seguimiento del estado de la red nacional pavimentada y su aplicación en la conservación , Segundo Congreso Latinoamericano del Asfalto, Tomo 2, Mar del Plata, República Argentina, 21 al 25 de Noviembre de 1983 7 DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD, REPÚBLICA ARGENTINA, Evaluación de pavimentos , s/f

   

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D 3 = fisuración (definida a partir de un catálogo fotográfico)

D 4 = desprendimientos (medidos contando el % de área afectada por peladuras y baches)

Los valores numéricos por asignar a cada D i varían según la magnitud de la imperfección del pavimento, como se describe en las referencias 6y 7. Adicionalmente, dichas referencias mencionan que el usuario argentino es sensible a las deformaciones en el perfil longitudinal similar a las variaciones registradas por el rugosímetro (lisura longitudinal), deformaciones transversales (ahuellamiento) y a desprendimiento de materiales del pavimento, fundamentalmente a baches (cuantificados en porcentaje respecto a la superficie del pavimento) , lo que permitió a la Dirección Nacional de Vialidad desarrollar una fórmula propia para determinar el Índice de Servicio Presente (PSI) de los pavimentos asfálticos de las carreteras argentinas:

D = fisuración (definida a partir de un catálogo fotográfico) D = desprendimientos (medidos contando el

Donde:

R = rugosidad medida con el equipo BPR, m/km

A = ahuellamiento, mm

D = nota que califica los desprendimientos de la capa de rodadura

La escala de calificación de los usuarios argentinos para valorar el PSI fue la siguiente:

  • 0 Muy malo

1

1

2

Malo

2

3

3

4

Regular

Bueno

  • 4 Muy bueno

5

Estos dos indicadores (IE y PSI) formaron parte de los primeros contratos de concesión de carreteras adjudicados en ese país en septiembre de 1990; el IE como reflejo de la condición del pavimento y el PSI como reflejo del grado de comodidad que se brindaba al usuario. Para el primero se fijó durante la etapa de operación de la concesión un valor mínimo de 6 (durante el último año de la concesión se exigió un IE = 7.5) y para el segundo un mínimo de

2.8.

   

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Sin perjuicio de los valores especificados para estos índices, los contratos establecieron límites a los parámetros intervinientes en su cálculo, es decir, a la rugosidad, al ahuellamiento, a la fisuración y a los desprendimientos, como se resume en la Tabla 1.3.

Tabla 1.3 Umbrales para los diferentes parámetros evaluables en las primeras concesiones argentinas

Objetivo

Parámetro

Valores

 

Adherencia neumático/pavimento (Mu-Meter)

Mínimo 0.4 promedio por km

Seguridad

Señalización y demarcación horizontal

Mínimo 80 microcandelas

Pasto y malezas

Máximo 15 cm de altura

 

Rugosidad BPR

Máximo 2 m/km (concreto asfáltico) Máximo 2.9 m/km (tratamiento superficial)

Estructura

Máximo 3.3 m/km (pavimento rígido)

Ahuellamiento

Máximo 12 mm

Agrietamiento

Menor a tipo 4 (previo a piel de cocodrilo)

Desprendimientos y baches

0

El efecto práctico de fijar estos valores límites no es otro que asegurar que el valor de IE en todas las evaluaciones estuviese por encima del mínimo fijado en los contratos (6.0). En efecto, si en la fórmula de IE se aplican los coeficientes Di correspondientes a los umbrales establecidos en la Tabla 3 para los diferentes elementos en el caso de un pavimento con superficie de concreto asfáltico (D 1 = 3, D 2 = 2, D 3 = 2 y D 4 = 1) 8 , se obtiene:

Sin perjuicio de los valores especificados para estos índices, los contratos establecieron límites a los parámetros

En el caso del PSI, las calificaciones correspondientes a los umbrales llevan a un valor coincidente con el mínimo aceptable según los contratos (2.8), como se puede apreciar al aplicar la fórmula:

Sin perjuicio de los valores especificados para estos índices, los contratos establecieron límites a los parámetros

8 Ibídem 6y 7

   

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1.3 LOS ÍNDICES DE ESTADO EN LAS CONCESIONES DE PRIMERA, SEGUNDA Y TERCERA GENERACIONES EN LAS CARRETERAS COLOMBIANAS

A los pocos meses de iniciado el programa de concesiones viales en la República Argentina, el gobierno colombiano, tomando aquel como modelo y aduciendo que las entidades del Estado se debían especializar en la atención de las necesidades básicas de la población de menores ingresos, el fortalecimiento de la seguridad, la justicia y la educación, así como en la regulación de las actividades de los particulares, decidió impulsar la financiación de obras viales con el aporte de recursos privados, bajo la hipótesis de que ello permitiría mejorar la calidad y la cobertura, así como promover la innovación y la competencia en la prestación del servicio, favoreciendo tanto a los usuarios como a la ciudadanía en general. Amparado en estas consideraciones, puso en marcha el programa de concesiones de carreteras, cuyo inicio efectivo se produjo en 1994 con la concesión de la vía Bogotá Villavicencio, primera de un grupo de 13 proyectos que constituyó la denominada primera generación.

El control técnico de la eficiencia del servicio prestado al usuario por los concesionarios durante el período de operación de cada proyecto en los contratos de la primera generación reposa en un "Índice de Estado" (IE), que es un valor numérico que varía entre 0 y 5, por medio del cual se califican la capacidad estructural de la calzada pavimentada y el nivel de servicio que ella y sus zonas adyacentes prestan a los usuarios de la carretera, siendo factores de calificación la rugosidad, los ahuellamientos y otras deformaciones, los agrietamientos, la resistencia al deslizamiento y el estado de las bermas.

De acuerdo con el procedimiento establecido en ese momento por la Subdirección de Concesiones del INVÍAS con el apoyo de una firma consultora 9 , el índice de estado (IE) de las carreteras incluidas en los contratos de la primera generación, se determina mediante la expresión:

IE= 0.35 R + 0.20 A +0.20 F +0.20 D +0.05 B

Donde:

R= calificación de la rugosidad de la calzada

A= calificación del ahuellamiento y otras deformaciones del pavimento

F= calificación por la presencia de fisuras y grietas en el pavimento

9 DIS LTDA, INGENIEROS CONSULTORES, Procedimiento para determinar el índice de estado de un pavimento en concreto asfáltico , s/f

   

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D= calificación por las condiciones de fricción neumático-pavimento

B= calificación por el estado de las bermas

Del procedimiento forma parte una tabla para calificar cada elemento en función de su grado de ocurrencia (Tabla 1.4). En los contratos de esta generación se estableció que el valor mínimo del índice de estado (IE) que hacía aceptable el servicio prestado por un concesionario al usuario, medido con esta fórmula, era 4.0 (cuatro, cero).

Tabla 1.4 Tabla de calificación para determinar el índice de estado en los contratos de concesión de primera generación

     

Rango de calificación

 

Elemento

Unidad de medida de

Muy bueno

Bueno

Regular

Malo

calificación

5- 4

4- 3

3- 2

2- 0

Rugosidad

IRI

2- 3.5

3.5 - 4.5

4.5 - 6.5

6.5 -12

Ahuellamientos y deformaciones

mm

0- 25

25 - 40

40 - 60

60 - 100

Fisuras

Coeficiente "F"

0- 6

6- 8

8- 9

9- 10

Resistencia al deslizamiento

CRD

100 - 45

 

45 -0

Estado de las bermas

% de daños

0- 2

2- 5

5- 10

10 - 20

Nota 4: No parece existir un documento que contenga los análisis técnicos detallados que condujeron a los rangos de calificación y a la ponderación establecida en la fórmula del IE en los contratos de la primera generación, por lo que se puede presumir que su establecimiento obedeció al criterio de los profesionales que elaboraron y recomendaron la tabla y la fórmula al MOPT y posteriormente al INVÍAS

El INVÍAS planeó en 1995 el programa de concesiones de segunda generación, buscando solucionar los problemas identificados durante el proceso de las concesiones de la primera generación. En ese orden de ideas, se le dio mayor importancia al tema de la transferencia de riesgos al sector privado, para lo cual se realizaron estudios de demanda con mayor rigor técnico, así como la consecución de licencias ambientales y avalúos prediales. Igualmente, se contrataron bancas de inversión para que estructuraran los proyectos de una manera viable financieramente para los inversionistas privados y se le dio gran relevancia a la elaboración de contratos que contemplaran soluciones a los problemas críticos detectados en la primera generación.

Como resultado de estos ajustes, se estructuraron dos proyectos de segunda generación, El Vino Tobiagrande Puerto Salgar y Malla Vial de Valle del Cauca y Cauca, cuyos contratos se firmaron en Diciembre de 1997 y Enero de 1999, respectivamente. De ellos, solamente el segundo alcanzó la etapa operativa. La fórmula de índice de estado (IE) incluida en los contratos de la segunda generación presentó, en relación con la anterior, una calificación

   

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adicional para algunos factores relacionados con las zonas laterales y la señalización, lo que implicó una modificación de los coeficientes de ponderación de los diversos elementos calificables 10 . Además, se incluyeron modificaciones con respecto al método de evaluación de los agrietamientos y a las calificaciones tanto de éstos, como del ahuellamiento y de la resistencia al deslizamiento. El índice de estado mínimo admisible se mantuvo en 4.0 (cuatro, cero). La Tabla 1.5 muestra el sistema de calificación establecido en estos contratos para la determinación del índice de estado (IE), cuya expresión es la siguiente:

IE = 0.35R + 0.15A + 0.15F + 0.15D + 0.05B + 0.05Z + 0.10S

Donde R, A, F, Dy B representan las calificaciones de los mismos parámetros mencionados en la fórmula de la primera generación; Z califica las zonas adyacentes a la corona de la carretera y S califica la cantidad y la calidad de la señalización y de las defensas metálicas.

Tabla 1.5 Tabla de calificación para determinar el índice de estado en los contratos de concesión de la segunda generación

Elemento

Unidad de medida de calificación

 

Rango de calificaciones

 

5- 4

4- 3

3- 2

2- 0

Rugosidad

IRI

2- 3.5

3.5 - 4.5

4.5 - 6.5

6.5 - 12

Ahuellamiento y deformaciones

mm

0- 15

15 - 25

25

- 40

40 - 100

Fisuras y grietas

% área afectada

0- 1.0

1.1-5.0

5.1 - 10.0

10.1

- 15.0

Resistencia al deslizamiento

CRD

100

- 55

55-45

45

- 35

35 -0

Estado de las bermas

% área afectada

0- 2

2-5

5- 10

10 - 20

Zonas Laterales:

         

Vegetación en 5 m

Metros de altura

0- 0.20

0.21 - 0.30

0.31 - 0.40

0.41

- 0.60

Derechos de vía

Utilización

Muy bueno

Bueno

Regular

Malo

Peligros al tránsito

Existentes

No hay

No hay

Uno

Más de uno

Señalización:

         

Central

% de señalización Vs reglamentación

100

- 90

89.9

- 80

79.9

- 70

69.9

- 30

Lateral

% de señalización Vs. reglamentación

100

- 90

89.9

- 80

79.9

- 70

69-9 - 30

Señales Verticales

% de señalización Vs. reglamentación

100

- 90

89.9

- 80

79.9

- 70

69.9

- 30

Defensas Metálicas

% existentes Vs. requeridas

100

- 90

89.9

- 80

79.9

- 70

69.9

- 30

Nota 5: Las calificaciones y los rangos de calificación fijados a los elementos incluidos en la fórmula del IE de los contratos de segunda generación obedecieron a un ajuste de la fórmula y de la tabla de la primera generación, ajuste que fue adelantado por funcionarios de la Subdirección de Concesiones del INVÍAS, con el fin de incorporar las zonas laterales y la señalización y los dispositivos de defensa, factores que se habían incluido en el proyecto Buga Tuluá La Paila, administrado por el Departamento del Valle del Cauca. Al efecto, se realizaron algunas verificaciones de ahuellamiento e IRI en pavimentos de reciente construcción en dos carreteras del mismo Departamento (Carretera Panorama y Cali Jamundí) con el apoyo de las firmas consultoras PVI Ltda y Bateman Ingeniería Ltda, para confirmar que no se estaban solicitando requisitos muy altos 11 . En relación con la ponderación de los indicadores incluidos en la fórmula,

10 SUBDIRECCIÓN DE CONCESIONES, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, Procedimiento para determinar el índice de estado de un pavimento flexible o semiflexible 11 FRANCISCO ANDRADE VARGAS (ex funcionario de la Subdirección de Concesiones del INVÍAS), Comunicación personal al autor, lunes 25 de agosto de 2014

   

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se efectuaron discusiones y pruebas de escritorio y comparaciones, de cuáles indicadores debían ponderar más. Para estos eventos también se tomaron como elementos de juicio índices de estado de Argentina y ( ) de México 12 .

Cuando se puso en marcha el programa de concesiones de carreteras en el país, la falta de experiencia del MOPT (y posteriormente del INVÍAS) en el asunto y la necesidad de atraer proponentes a un nuevo negocio basado en ese entonces en estructuras de costos desconocidas, hizo que el Estado asumiera ciertos riesgos y brindara algunas garantías técnicas, en particular en relación con los niveles de exigencia a los elementos constitutivos de la fórmula del índice de estado (IE), los cuales eran muy inferiores a los que en la misma época se estaban exigiendo en proyectos similares en la República Argentina. Así, según los valores que se presentan en la Tabla 1.6 (que compendia las calificaciones de los elementos relacionados con el pavimento asfáltico), en los contratos de las dos primeras generaciones se consideró como muy bueno (IRI entre 2.0 y 3.5 m/km) un pavimento cuyo servicio al usuario es apenas regular, pues corresponde a un índice de servicio presente (PSI) que oscila apenas entre 2 y 3, como se puede apreciar en la Tabla 1.2. De todas maneras, como en los contratos se estableció la necesidad de intervenir el pavimento en un plazo perentorio cuando el IRI fuese superior a 4 m/km, ello implica que, en la práctica, la rugosidad se debe mantener de manera que nunca presente una calificación inferior a 3.5.

En relación con el ahuellamiento, el INVÍAS resultó particularmente complaciente en los contratos de primera generación, al conceder una calificación de muy bueno (calificación de 4.0) a un pavimento con ahuellamientos de 25 mm de profundidad. Si bien en los contratos de la segunda generación se redujeron las profundidades de los ahuellamientos para los diferentes rangos de calificación, sus valores continuaron siendo altos si se toma como comparación el valor límite argentino de 12 mm y el hecho de que el Instituto del Asfalto considera que en un pavimento con capas bien compactadas y con una mezcla asfáltica bien diseñada el ahuellamiento no debe exceder de 13 mm (½ ) 13 .

En cuanto a las grietas y los desprendimientos, la comparación entre las exigencias no resulta muy asequible, por cuanto los parámetros de calificación son diferentes en las tablas de las dos generaciones; sin embargo, parece evidente que el criterio establecido para la segunda generación en el sentido de ligar la calificación a la magnitud del área afectada, resulta más riguroso.

Por último, en relación con el coeficiente de resistencia al deslizamiento (CRD), parámetro de especial importancia para la seguridad de los usuarios, si bien los rangos establecidos son

  • 12 ADOLFO NIÑO VEGA (ex funcionario de la Subdirección de Concesiones del INVÍAS), Comunicación personal al autor, miércoles 27 de agosto de 2014

  • 13 THE ASPHALT INSTITUTE, Research and development of The Asphalt Institute s thickness design manual (MS-1) Ninth edition , Research Report No. 82-2, College Park, Maryland 20740, August 1982

   

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muy amplios, en especial en la primera generación, el hecho de que se ordene la ejecución inmediata de trabajos de corrección cuando el CRD resulte inferior a 45, implica, en la práctica, asegurar de manera permanente que se presente este valor o uno mayor.

En síntesis, se puede considerar que con la experiencia adquirida por los funcionarios del INVÍAS con los proyectos de la primera generación, no obstante que el índice de estado (IE) mínimo se mantuvo en 4.0 (cuatro, cero), la fórmula para determinarlo (que incluía también algunos elementos aledaños a la calzada) y la calificación de sus parámetros constitutivos fueron sometidos a ajustes de cierta importancia para los proyectos de la segunda generación, con el fin de obtener mejoras de las calidades funcionales y estructurales de los pavimentos durante el período de operación de la concesión, aunque sin realizar modificaciones excesivas, para evitar comparaciones que significaran controversias técnicas y contractuales 14 .

Tabla 1.6 Comparación de las calificaciones para los elementos relacionados con los pavimentos asfálticos en los contratos de concesión de la primera y la segunda generación

       

Rango de calificaciones

 

Elemento

Unidad de medida

Generación

Muy bueno

Bueno

Regular

Malo

de calificación

5- 4

4- 3

3- 2

2- 0

Rugosidad

IRI

Primera

2- 3.5

3.5

- 4.5

4.5

- 6.5

6.5

-12

Segunda

2- 3.5

3.5

- 4.5

4.5

- 6.5

6.5

-12

Ahuellamientos y

mm

Primera

0- 25

25

- 40

40

- 60

60

- 100

deformaciones

Segunda

0- 15

15

- 25

25

- 40

40

- 100

Agrietamientos

Coeficiente F

Primera

0- 6

6- 8

8- 9

9- 10

Área

Segunda

0 1.0

1.1

- 5.0

5.1 10.0

10.1 15.0

Resistencia al

CRD

Primera

100

- 45

 

45 -0

 

deslizamiento

Segunda

100

- 55

55

- 45

45

- 35

35 -0

Unos años más tarde, el gobierno nacional, considerando que la privatización de la infraestructura vial constituía una de las mejores opciones para lograr el desarrollo, impulsó una tercera generación de concesiones de carreteras, compuesta por ocho proyectos prioritarios a los que se fueron agregando otros con el transcurso del tiempo. En este nuevo programa se incluyó el concepto de corredor vial, que se refiere a la creación de una serie de vías que permitan la comunicación entre los centros de producción, consumo, distribución y/o comercialización, buscando mejorar la productividad y la competitividad de las mallas viales nacionales y los índices de exportación del país.

Mientras los proyectos iniciales de esta generación conservaron el índice de estado (IE) como herramienta de control técnico, medido con diversas fórmulas, otros posteriores,

14 Ibídem 12

   

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como los de la Ruta del Sol, consideran el cálculo de un Índice de Evaluación Global (IEG) (aunque su valor numérico no tiene implicaciones contractuales). En relación con los que mantuvieron el IE, en algunos proyectos estructurados por el Instituto Nacional de Concesiones (Córdoba Sucre, Girardot Ibagué Cajamarca, Ruta Caribe, etc.), se fijaron los criterios mostrados en las Tablas 1.7 y 1.8 estableciéndose, además, que el IE debería ser igual o mayor a 4.5 (cuatro, cinco) tanto para entrar a la etapa de operación como para considerar satisfactorio el servicio técnico prestado por el concesionario a los usuarios durante ella.

Tabla 1.7 Tabla de calificación para determinar el índice de estado en los proyectos de concesión de tercera generación (Ver nota 1)

     

Rango de calificación

 

Elemento

Unidad de medida de calificación

Muy bueno

Bueno

Regular

Malo

 

5- 4

 

4- 3

 

3- 2

2- 0

Rugosidad (R)

IRI

1

2.5

2.5

3.5

3.5

5.5

> 5.5

Ahuellamientos y deformaciones (A)

mm

0

10

10

20

20 - 35

> 35

Fisuras y grietas (F)

% área afectada

0

0.5

0.5

3.0

3.1

5.0

> 5.0

Resistencia al deslizamiento (D)

Coeficiente resistencia al desliz.

100 55

55

45

45 35

< 35

Tabla 1.8 Factor de influencia de cada uno de los elementos por evaluar

ELEMENTO

FACTOR DE INFLUENCIA

Rugosidad

0.40

Fisuras y grietas

0.20

Ahuellamiento y deformaciones

0.20

Resistencia al deslizamiento

0.20

Los factores de influencia incluidos en la Tabla 1.8 implican que la ecuación que determina

el índice

de

estado (IE)

en estos contratos es la siguiente, donde las variables están

identificadas con la misma nomenclatura mencionada para los proyectos de las generaciones previas:

IE = 0.40R + 0.20A + 0.20F + 0.20D

A pesar de que se trata de licitaciones abiertas por el INCO en la misma época y empleando la misma tabla de calificaciones y la misma fórmula de índice de estado, se advierten diferencias inexplicables en los numerales 3.5.1 a 3.5.4 del Apéndice B de los pliegos de condiciones de los distintos proyectos, en lo que se relaciona con las acciones por tomar cuando los valores de los elementos calificables superan ciertos límites.

   

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Así, por ejemplo, en el numeral 3.5.1 del Apéndice B de los pliegos de condiciones de las licitaciones INCO SEA L 006 de 2006 (Córdoba Sucre), INCO SEA L 007 de 2006 (Girardot Ibagué Cajamarca) e INCO SEA L 008 de 2006 (Ruta Caribe) se establece que Todos y cada uno de los Sectores deberán registrar valores de IRI menores a 2.5 m/km. En caso de presentarse valores mayores para un Sector determinado, el Concesionario tendrá un plazo máximo de treinta (30) Días Calendario, a partir del reporte del Interventor para mejorar la condición de la calzada y así mismo restablecer su calificación ; sin embargo, en el mismo numeral del pliego de condiciones de la licitación INCO SEA L 009 de 2006 (Área metropolitana de Cúcuta y Norte de Santander) no se fija ninguna condición respecto del máximo valor de IRI que se puede presentar, ni de plazo alguno para su intervención.

En el numeral 3.5.2 del Apéndice B de los pliegos de condiciones de las licitaciones INCO SEA L 006 de 2006 (Córdoba Sucre), INCO SEA L 008 de 2006 (Ruta Caribe) e INCO SEA L 009 de 2006 (Área metropolitana de Cúcuta y Norte de Santander) no se fija ninguna condición respecto del máximo valor de ahuellamiento y otras deformaciones que se puede presentar, ni de plazo alguno para su intervención; mientras que el mismo numeral del pliego de la licitación INCO SEA L 007 de 2006 (Girardot Ibagué Cajamarca) establece que Todos y cada uno de los Sectores deberán registrar valores menores a 10 mm. En caso de presentarse valores mayores para un Sector determinado, el Concesionario tendrá un plazo máximo de treinta (30) Días Calendario, a partir del reporte del Interventor para mejorar la condición de la calzada y así mismo restablecer su calificación .

Así mismo, mientras el numeral 3.5.3 del Apéndice B de los pliegos de condiciones de las licitaciones INCO SEA L 006 de 2006 (Córdoba Sucre), INCO SEA L 008 de 2006 (Ruta Caribe) e INCO SEA L 009 de 2006 (Área metropolitana de Cúcuta y Norte de Santander) no se fija ninguna condición respecto del porcentaje máximo de fisuras y grietas que se puede presentar, ni de plazo alguno para su intervención, el mismo numeral del pliego de la licitación INCO SEA L 007 de 2006 (Girardot Ibagué Cajamarca) establece que Para todos y cada uno de los Sectores el porcentaje de Fisuras y Grietas no podrá superar el 0.5%. En caso de presentarse valores mayores para un Sector determinado, el Concesionario tendrá un plazo máximo de treinta (30) Días Calendario, a partir del reporte del Interventor para mejorar la condición de la calzada y así mismo restablecer su calificación.

Solamente en el caso de la resistencia al deslizamiento hay concordancia en la exigencia establecida en el numeral 3.5.4 del Apéndice B de estos cuatro pliegos: Para calificaciones menores o iguales a 4.0, deberán adoptarse acciones correctivas inmediatas y el plazo máximo para mejorar la resistencia al deslizamiento, hasta alcanzar un Coeficiente de Resistencia al Deslizamiento mínimo de 55, será de quince (15) Días Calendario . Esto

   

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implica que, en la práctica, resulta perentorio mantener un CRD que no sea inferior a 55 en los cuatro proyectos.

Además de lo anterior, en el numeral 3.4 del Apéndice B del pliego de la licitación INCO SEA L 007 de 2006 (Girardot Ibagué Cajamarca) aparece una exigencia que no se encuentra en los demás pliegos. Dice allí, refiriéndose al Índice de Estado de la carretera, que éste será el promedio ponderado de los Índices de Estado calculados para los diferentes Tramos de Carretera, pero en todos y cada uno de los Sectores de Carretera de la vía se deberá cumplir el mínimo establecido para cada uno de los Elementos (Subrayado fuera de texto). Este requisito pone en evidencia la discriminación de que fue objeto este proyecto en relación con los demás por cuanto, como se mencionó en los párrafos anteriores, fue al único al que se le establecieron unos valores que no podían ser excedidos para todos los 4 elementos calificables.

Nota 6: Al establecer en el pliego de la licitación INCO SEA L-007 de 2006 que el IRI no puede ser mayor de 2.5 m/km, que las deformaciones no pueden exceder de 10 mm, que el área fisurada no puede superar 0.5 % y que el CRD no puede ser inferior a 55, carece de todo sentido práctico la existencia de las casillas de la Tabla 1.7 donde estos elementos se califican en los rangos 4-3, 3-2 y 2-0.

Por último, se debe tener en cuenta que el numeral 3.1 del Apéndice B de todos los pliegos de condiciones establece taxativamente, refiriéndose al Índice de Estado, que Es de advertir que esta herramienta no es el único procedimiento para el recibo de las obras al finalizar la Etapa de Construcción y Rehabilitación, ya que para dicho efecto se deben cumplir todos los requisitos definidos en las Especificaciones Técnicas de Construcción, Mejoramiento y Rehabilitación del INVIAS y en los apéndices y demás documentos que hacen parte integrante del contrato de Concesión .

Sobre el contenido de las Tablas 1.7 y 1.8 se presenta un análisis detallado en el capítulo siguiente.

1.4 REQUISITOS EXORBITANTES

Un requisito que se puede considerar exorbitante en los contratos de concesión vial de la tercera generación es el hecho de que los pliegos de condiciones parecen no considerar la realidad del ciclo de vida de los pavimentos, reconocida desde hace décadas por los expertos y contemplada tanto en los modelos de administración de pavimentos como en los más modernos métodos de diseño de pavimentos (el empírico-mecanicista de la AASHTO de 2010, por ejemplo). Todos ellos aceptan como inevitable y evidente que la condición de un pavimento decline durante el transcurso del tiempo como resultado del desgaste y del deterioro inducido por las cargas del tránsito, por la acción de los agentes ambientales y por el envejecimiento de los materiales, aún bajo la más proactiva de las estrategias de

   

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mantenimiento. La figura 1.2 presenta la aproximación utilizada originalmente, según la cual se permite que el pavimento alcance una condición entre regular y deficiente antes de acometer acciones intensas y costosas de rehabilitación tendientes a recuperar o superar su condición inicial. Muestra, así mismo, la estrategia de acción preventiva propuesta hace pocos años por la FHWA donde los intervalos de mantenimiento son muy frecuentes, difiriendo así los intervalos entre las rehabilitaciones de alto costo 15 . Y, mediante una línea horizontal roja, el autor de este informe ha señalado la estrategia que se deriva de los requisitos impuestos por los pliegos de condiciones, por cuanto ellos exigen que la condición del pavimento (medida a través del IE), sea prácticamente la misma tanto en el momento de entrada en operación de los proyectos como en cualquier instante de su etapa operativa (se exige que el IE sea siempre, como mínimo, 4.5). Esta condición resulta no solamente muy onerosa y prácticamente imposible de mantener durante el período de operación del proyecto vial debido al elevado IE mínimo exigido sino que, además, resulta contradictoria con el reconocimiento que la misma entidad contratante hace del hecho de que el tránsito y el clima deterioran los pavimentos. En efecto, al comienzo del Capítulo II del Apéndice B de los pliegos de condiciones se puede leer que El mantenimiento se considera continuo con intervalos menores de 1 año o intervalos variables relativamente prolongados de 3 a 5 años y que Estos mantenimientos contemplarán los deterioros ocasionados por el tránsito y por fenómenos climáticos . Si la misma entidad contratante reconoce que el tránsito y los factores climáticos producen deterioros que exigen trabajos de mantenimiento periódico a intervalos de 3 a 5 años que el Concesionario deberá ejecutar cuando el uso de la vía pueda comprometer la seguridad y el bienestar del usuario, o a la propia durabilidad de los componentes de la carretera , resulta completamente paradójico que simultáneamente exija que los pavimentos presenten de manera persistente unos índices de comportamiento que prácticamente deben rozar la perfección.

Se debe tener presente, además, que en la figura 1.2 el instante igual a cero (0), en el cual la condición es la mejor posible (medida a través del índice de servicio, del índice de estado o de otro parámetro similar), supone el inicio absoluto de la entrada en operación o puesta en servicio del pavimento, es decir, el momento en que éste comienza a soportar el tránsito automotor. Esta es la razón por la cual en el eje de las abscisas de la figura es indiferente representar el tiempo o el tránsito. Esta condición, absolutamente deseable, no se da en los proyectos de concesión de las carreteras colombianas ya que ellas deben soportar tránsito, de manera permanente o esporádica, prácticamente durante toda la etapa denominada de construcción. En otras palabras, en el instante que la entidad contratante autoriza la entrada en operación de un tramo del proyecto, su pavimento no es nuevo sino que ya ha sido utilizado, y tanto más cuanto más tiempo tarde dicha autorización.

15 FEDERAL HIGHWAY ADMINISTRATION, Optimizing highway performance: Pavement preservation, improved construction and maintenance operations , Report FHWA-IF-00-013, , Washington, D.C., Sep. 2000

   

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Figura 1.2 Diversas estrategias de mantenimiento para conservar la condición del pavimento (adaptada de la referencia

Figura 1.2 Diversas estrategias de mantenimiento para conservar la condición del pavimento (adaptada de la referencia 15)

Otro requisito exorbitante se refiere a uno de los elementos evaluables para calcular el índice de estado: la resistencia al deslizamiento. La tabla de calificación de los pliegos de condiciones le impone un límite superior al coeficiente de resistencia al deslizamiento (CRD) que hace imposible alcanzar una calificación de 5.0 por este concepto, dado que ella se concede únicamente a una superficie que presente un CDR igual a 100 (Ver Tabla1.7). El autor de este documento, como funcionario del Ministerio de Obras Públicas, fue uno de los primeros profesionales que adelantaron en el país investigaciones en los pavimentos de la red vial nacional con el péndulo británico portátil y tuvo bajo su coordinación los estudios realizados con dicho equipo en el Ministerio durante más de veinte (20) años. En desarrollo de dicho trabajo, que se realizaba de acuerdo con las instrucciones de la Road Note 27 del RRL 16 , por cuanto el Ministerio no disponía de una norma de ensayo oficial para realizar medidas con el péndulo, nunca encontró un pavimento en servicio que presentara un valor de CRD siquiera cercano a 100. La bibliografía internacional tampoco reporta casos de pavimentos flexibles en servicio donde se haya obtenido un CRD = 100, lo que indica que es

16 ROAD RESEARCH LABORATORY, MINISTRY OF TRANSPORT, Instructions for using the portable skid- resistance tester , Road Note 27, Second Edition, Her Majesty s Stationery Office, London, 1969

   

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prácticamente imposible alcanzarlo en las condiciones normales de la construcción de carreteras. Los valores más altos obtenidos en las investigaciones del MOP estuvieron por debajo de 80 tanto para los tratamientos superficiales, como para las mezclas en vía y los concretos asfálticos 17 . En consecuencia con ello, se considera que en las condiciones normales de la construcción de carreteras, inclusive con el desarrollo tecnológico de los años recientes, alcanzar un CRD = 100 y, consecuentemente, la calificación correspondiente de 5.0 por este concepto, resulta utópico.

Teniendo en cuenta que los pliegos de condiciones de los contratos de la tercera generación de concesiones viales mencionan que las licitaciones se convocaron en los términos de la ley 80 de 1993 18 y que en el inciso d) del numeral 5 del Artículo 24 de esta ley se establece que en los pliegos de condiciones o términos de referencia No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento , es evidente que esta situación debe ser sometida a corrección en los documentos contractuales. Si se adujera que este valor de CRD = 100 y su correspondiente calificación de 5.0 son los mismos que se fijaron en los contratos de las concesiones de primera y segunda generación sin que se hubiera presentado ninguna reclamación sobre el particular hasta la fecha, la respuesta es simple y obvia: como los rangos de calificación de los diferentes elementos que forman el IE en estas concesiones son más amplios y como, además, el IE mínimo exigido en ellos es solamente 4.0 (cuatro, cero), nunca se han presentado situaciones que pudieran suscitar controversia en relación con la asignación de calificación de 5.0 a un valor de 100 en la escala de CRD.

1.5 SITUACIONES ESPECIALES PRETERMITIDAS POR LOS PLIEGOS DE CONDICIONES

Según se puede deducir de la lectura de los pliegos de condiciones, las tablas y las fórmulas incluidas en ellos para el establecimiento del índice de estado en los contratos de concesión tienen un carácter general, ya que parecen ser totalmente independientes de las condiciones ambientales y geotécnicas específicas de cada proyecto e invariables en sus exigencias, sin distinguir siquiera que se trate de la rehabilitación y la operación de una carretera que ya se encontraba en servicio desde tiempo atrás o de la construcción y la operación de una calzada totalmente nueva.

17 FERNANDO SÁNCHEZ SABOGAL, Primeras experiencias sobre la medida de la resistencia al deslizamiento en los pavimentos de las carreteras nacionales , Primer Simposio Colombiano Sobre Ingeniería de Pavimentos, Medellín, Mayo 13 al 15 de 1976 18 MINISTERIO DE TRANSPORTE, INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES, Estudios y diseños definitivos, gestión predial, gestión social, gestión ambiental, financiación, construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación y mantenimiento del proyecto de concesión vial Área Metropolitana de Cúcuta y Norte de Santander , Licitación INCO SEA L 009 de 2006, Pliego de Condiciones, Octubre de 2006

   

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Si bien algunos de los elementos que son objeto de medida para la determinación del índice de estado, por ejemplo la fricción neumático-vehículo, pueden resultar independientes de los factores citados en el párrafo anterior, hay uno que no lo puede o no lo debería ser: la rugosidad. Ello es tan evidente, que las especificaciones de construcción de carreteras del INVÍAS, que tienen el carácter de generales, establecen diferencias en los valores de IRI exigibles a un pavimento asfáltico recién construido si se trata de una construcción nueva o de una rehabilitación. Sabido es que las especificaciones generales de construcción constituyen el marco legal de la actividad técnica y la referencia última de esta actividad, válida en tanto no se le señalen limitaciones, variaciones o ajustes de detalle, para lo cual cada proyecto importante incluye sus propias especificaciones particulares, nacidas de sus características específicas. Con la misma lógica, es razonable esperar que algo similar ocurriera con las exigencias sobre índice de estado (IE) que rigen el control técnico de los contratos de concesión vial.

Nota 7: El INVÍAS define las especificaciones particulares como el conjunto de disposiciones adicionales o complementarias a las Especificaciones Generales de Construcción de Carreteras y que priman sobre éstas, las cuales abarcan y definen condiciones específicas de una obra particular .

La rugosidad, en los términos más elementales, es la falta de uniformidad del perfil longitudinal de la calzada. De acuerdo con un documento preparado por el Texas Transportation Institute (TTI) 19 , las causas más probables de ella son (1) los cambios volumétricos diferenciales en el soporte y (2) los deterioros físicos (ahuellamiento, ondulaciones y desplazamientos) de las capas asfálticas.

El documento afirma que siempre que la rugosidad está presente y hay ausencia de deterioros físicos o estos son mínimos, es casi seguro que su causa sea el cambio volumétrico de los materiales de las capas subyacentes, siendo principalmente los suelos arcillosos de alta plasticidad presentes en la fundación los responsables, debido a sus ciclos de expansión y contracción. Pero aun en los casos en que la subrasante no es muy plástica, se debe considerar como causa posible la consolidación sufrida por las capas inferiores del pavimento, bien por una compactación deficiente durante su construcción, bien por la degradación que sufren sus materiales con el tiempo y con el uso. Afirma el documento del TTI, además, que la rugosidad atribuible a factores ambientales como la expansión y la contracción siempre reaparece a menos que se tomen medidas efectivas para minimizar los cambios volumétricos del suelo.

19 TEXAS TRANSPORTATION INSTITUTE, Selection of maintenance repair methods on expansive subgrades , Prepared for Texas Department of Transportation, Product Number 0-4395-P2, March 2004 (disponible en la página web: tti.tamu.edu/documents/0-4395-P2.pdf)

   

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En su reciente guía de diseño empírico-mecanístico, la AASHTO menciona, como una de las condiciones que constituyen motivo de preocupación en los pavimentos asfálticos existentes, la afectación de su perfil longitudinal causada por suelos expansivos sujetos a variaciones estacionales en su contenido de humedad 20 . Dice, también, que los cambios de volumen de los suelos arcillosos se pueden traducir en grietas longitudinales cerca del borde de la calzada y en una rugosidad superficial significativa a lo largo de la longitud del pavimento 21 . Este hecho, que se ha vuelto más evidente en los años recientes debido al cambio climático, es compartido por organizaciones internacionales de la más alta jerarquía técnica como la Administración de Carreteras Federales de los Estados Unidos de América (FHWA) 22 y la World Road Association (PIARC) 23 .

El hecho de que en algunos sectores de las carreteras de las concesiones de tercera generación se presenten valores de rugosidad superiores a los máximos admitidos por los pliegos de condiciones y que, simultáneamente, las calificaciones obtenidas por los conceptos de ahuellamiento, fisuración y fricción sean satisfactorias (Ver Capítulo Tercero), indica que es posible que las faltas de regularidad longitudinal que presentan los pavimentos asfálticos que fueron sometidos a rehabilitación tengan origen en los cambios volumétricos sufridos por las capas inferiores. Si bien las obras de rehabilitación han permitido disminuciones de importancia en los valores de IRI respecto de los que presentaban las calzadas antes de la intervención del Concesionario, el problema puede ser tan agudo en algunas carreteras de antigua construcción, que el IRI no se ha logrado reducir hasta el límite único establecido de manera general en los pliegos de condiciones. Y aunque unas operaciones de fresado y/o renivelación pudieran mitigar momentáneamente el problema, es inevitable, como se indica en el documento del TTI, que éste reaparezca en tanto no se apliquen medidas eficaces para minimizar los cambios de volumen en el suelo al modificarse su humedad. Estas medidas, en el caso de estructuras de pavimentos en servicio, suelen ser complejas. El reporte FHWA-RD-75-48 presenta nueve técnicas post construcción para minimizar el efecto perjudicial de los cambios volumétricos de los suelos

  • 20 ARA INC. ERES CONSULTANTS DIVISION, Guide for mechanistic-empirical design of new and rehabilitated pavement structures, Part 2, Design inputs, Chapter 5, Evaluation of existing pavements for rehabilitation , Table 2.5.7, NCHRP 1-37A, Champaign, Illinois, March 2004

  • 21 ARA INC. ERES CONSULTANTS DIVISION, Guide for mechanistic-empirical design of new and rehabilitated pavement structures, Part 2, Design inputs, Chapter 1, Subgrade/Foundation design inputs ,pp. 2.1.16, NCHRP 1-37A, Champaign, Illinois, March 2004

  • 22 BARRY R CHRISTOPHER, CHARLES SCHWARTZ & RICHARD BOUDREAU, Geotechnical aspects of pavements , Report FHWA-NHI-05-037, Woodbury MN, May 2006

  • 23 PIARC, Dealing with the effects of climate change on road pavements , PIARC Technical Committee D.2,Paris, 2012

   

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de fundación expansivos en las carreteras 24 , reconociendo que cinco de ellas solo tienen un carácter paliativo por cuanto no enfrentan la causa del problema. Las restantes, que incluyen inyecciones de lechadas de cal a presión y otras opciones de actuación más complejas, resultan costosas y pueden requerir lapsos prolongados para la manifestación de su eficacia.

No sobra poner de presente que la existencia de subrasantes expansivas en muchas carreteras de la red vial nacional era conocida y reconocida por el Ministerio de Obras Públicas desde hace más de medio siglo. A título de ejemplo, un estudio publicado en 1966

por la División de Servicios Técnicos de Ministerio menciona que las arcillas expansivas de la Costa, a las cuales pertenecen las de Galapa y Bayunca, han sido objeto de múltiples observaciones y estudios a raíz de serios defectos que han ocasionado en los pavimentos,

uno de ellos el colocado entre Cartagena y Barranquilla 25 . El estudio comprobó el carácter altamente expansivos de esas arcillas (Tabla 1.9) y concluyó que era necesario realizar estabilizaciones con cal en la vía siempre que ello fuese posible y efectuar inyecciones en los tramos donde existía un pavimento rígido de construcción reciente. Es posible que estas

recomendaciones nunca hubiesen sido aplicadas por el Ministerio.

Tabla 1.9 Propiedades de los suelos de Galapa y Bayunca (ref. 25)

Propiedad

Galapa

Bayunca

% pasa tamiz 200

95

90

% menor de 0.002 mm

52

19

Límite líquido

103.0

60.5

Límite plástico

36.0

26.5

Índice plástico

67.0

34.0

Límite de contracción

7.0

11.8

Expansión a partir de humedad óptima(kg/cm 2 )

9.8

4.1

Cambio volumétrico (%)

74.3

38.9

Clasificación unificada

CH

CH

Clasificación AASHTO

A-7-5 (77)

A-7-6 (35)

24 D. R. SNETHEN AND OTHERS, A review of engineering experiences with expansive soils in highway subgrades , U. S. Army Engineer Waterways Experiment Station, Report No. FHWA-RD-75-48 Prepared for Federal Highway Administration, pp. 98 a 103, Washington D.C., June 1975 25 MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS, DIVISIÓN DE SERVICIOS TÉCNICOS, Investigación sobre las arcillas expansivas de Galapa y Bayunca, Publicaciones Minobras, Bogotá D. E., 1966

   

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CAPÍTULO SEGUNDO

ANÁLISIS DE LA FÓRMULA DEL ÍNDICE DE ESTADO EN LOS CONTRATOS DE TERCERA GENERACIÓN

2.1 ELEMENTOS QUE COMPONEN LA FÓRMULA Y SUS FACTORES DE INFLUENCIA

Teniendo en cuenta que la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) parece no disponer de un informe con el estudio técnico que haya dado lugar a la fórmula con base en la cual se determina el índice de estado (IE) en los contratos de concesión de la tercera generación y que explique la manera como fueron asignados los rangos de calificaciones a los elementos evaluables, se puede considerar que las determinaciones sobre el particular fueron el resultado de motivaciones absolutamente subjetivas y que, por lo tanto, solo obedecieron al buen juicio de las personas a quienes les fue encomendada esta labor.

Nota 8: En respuesta a un derecho de petición formulado a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) por el doctor Diego Fernando Garzón Otálora, abogado de la Dirección Jurídica de la CCI, mediante el cual solicitó una copia del informe técnico que dio lugar a la tabla de calificación de los elementos evaluables ya la fórmula del índice de estado que forman parte de los pliegos de condiciones de las licitaciones abiertas por el INCO en 2006 para los proyectos de concesiones de la tercera generación, el señor Carlos Andrés Jaramillo Berrocal, Vicepresidente de Estructuración (E) de la ANI respondió el 24 de octubre de 2014, mediante el oficio número 2014-200-020627- 1 solicitando un plazo adicional de 30 días para brindar respuesta, por cuanto la entidad se encuentra efectuando las verificaciones y consultas pertinentes en los archivos internos y de los estructuradores que participaron en los proyectos .Excedido en más de 20 días el plazo adicional solicitado por el señor Jaramillo sin que se haya remitido la información solicitada, se puede considerar que la ANI no tiene a su disposición ese informe técnico.

Independientemente de la trascendencia de este hecho, el autor de este informe considera conveniente el establecimiento de un índice de estado (IE) que valore únicamente las respuestas funcional y estructural del pavimento, de manera que la idoneidad de los elementos conexos se evalúe y califique mediante procedimientos diferentes. Por otra parte, y con el fin de limitar las controversias entre la entidad contratante y los concesionarios de las distintas generaciones, parece razonable que la ponderación de los elementos evaluables del pavimento haya mantenido cierta concordancia con la establecida en las fórmulas de las generaciones previas. Sin embargo, en lo que se refiere a los valores incluidos en la tabla de calificación para determinar el índice de estado (IE) de los cuatro elementos evaluables en la fórmula de la tercera generación (Tabla 1.7), el asunto sí es susceptible de múltiples reparos. Estos valores, junto con los correspondientes a los mismos elementos en las concesiones de primera y segunda generación, se resumen en la Tabla 2.1.

   

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Lo primero que llama la atención es el incremento en la exigencia al elemento Rugosidad en los proyectos de la tercera generación. La denominación de muy bueno (calificaciones entre 5 y 4) se concede ahora a valores de IRI entre 1 y 2.5 m/km, mientras que en las dos generaciones anteriores dicha denominación la recibía el rango comprendido entre 2 y 3.5 m/km. El autor de este informe considera que mantener un IRI bajo es deseable, por cuanto favorece la seguridad y, además, los costos de operación vehicular son directamente proporcionales a su magnitud (Tabla 2.2) y los usuarios pagan una tarifa de peaje bajo el supuesto de que ella compensa el costo que les implicaría circular por una carretera con una superficie de rodadura irregular.

Tabla 2.1 Comparación de calificación para los elementos relacionados con los pavimentos asfálticos en los contratos de concesión de las tres primeras generaciones

       

Rango de calificaciones

 

Elemento

Unidad de medida

Generación

Muy bueno

Bueno

Regular

Malo

de calificación

5- 4

4- 3

3- 2

2- 0

   

Primera

2- 3.5

3.5

- 4.5

4.5

- 6.5

6.5

-12

Rugosidad

IRI

Segunda

2- 3.5

3.5

- 4.5

4.5

- 6.5

6.5

-12

Tercera

1-2.5

2.5

- 3.5

3.5

- 5.5

> 5.5

Ahuellamientos y

 

Primera

0- 25

25

- 40

40

- 60

60

- 100

deformaciones

mm

Segunda

0- 15

15

- 25

25

- 40

40

- 100

Tercera

0- 10

10

- 20

20

- 35

> 35

 

Coeficiente F

Primera

0- 6

6- 8

8- 9

9- 10

Fisuras

Área

Segunda

0- 1.0

1.1

- 5.0

5.1 - 10.0

10.1 - 15.0

Tercera

0- 0.5

0.5

- 3.0

3.1

- 5.0

> 5.0

Resistencia al

 

Primera

100

- 45

 

45 -0

 

deslizamiento

CRD

Segunda

100

- 55

55

- 45

45

- 35

35 -0

Tercera

100

- 55

55

- 45

45

- 35

< 35

Tabla 2.2 Efecto de la rugosidad de un pavimento asfáltico sobre los costos de operación vehicular

26

IRI

PSI aproximado

Factor de ajuste

pulgadas/milla

m/km

80

1.3

3.5 o mayor

1.00

105

1.7

3.2

1.05

140

2.2

2.8

1.15

170

2.7

2.5

1.25

Por este motivo, es perfectamente razonable limitar el valor de IRI que se puede presentar en cualquier instante de la etapa operativa de la concesión. Sin embargo, fijarle a este límite un valor de 2.5 m/km equivale, prácticamente, a exigir que la calzada presente de manera

26 GARY BARNES & PETER LANGWORTHY, The per-mile costs of operating automobiles and trucks - Final Report , Minnesota Department of Transportation, St. Paul, MN, 2003

   

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permanente una regularidad longitudinal igual a la que le admiten las especificaciones de construcción del INVÍAS a un pavimento nuevo lo que, como se indicó en el numeral 1.4, pasa por alto la realidad del ciclo de vida de los pavimentos.

Aparte de esta consideración, la manera como fueron asignados los valores que componen la tabla de calificación (Tabla 1.7) crea una gran dificultad práctica para alcanzar el IE mínimo exigido. En efecto, si en un sector de carretera se obtiene un IRI = 2.5 m/km (considerado por la entidad contratante como muy bueno y prácticamente igual al de un pavimento nuevo), la calificación que le otorga el pliego por el concepto Rugosidad es 4.0, lo que da lugar a la siguiente situación según la fórmula aplicable del IE:

IE = 0.40R + 0.20A + 0.20F + 0.20D

IE = 0.40×4.0 + 0.20A + 0.20F + 0.20D

Como el IE mínimo que admite el pliego de condiciones es 4.5:

4.5 = 1.6 + 0.20A + 0.20F + 0.20D

De donde

0.20A + 0.20F + 0.20D = 4.5 1.6 = 2.9

0.20 (A + F + D) = 2.9

Esto significa que la suma ponderada de las calificaciones de los elementos ahuellamiento (A), fisuración (F) y resistencia al deslizamiento (D) debe alcanzar un puntaje de 2.9 para lograr el IE mínimo exigido de 4.5 (cuatro, cinco). En términos reales, ello significa que como las calificaciones combinadas de estos tres elementos constituyen el 60 % de la fórmula, la calificación de cada uno de ellos debería ser prácticamente la máxima de la Tabla 1.7 para que el sector fuese aceptado, tanto en el instante de la entrada en operación como de manera permanente durante todo el período de la misma; es decir, ahuellamiento = 0 mm; fisuras = 0 % y coeficiente de resistencia al deslizamiento (CRD) = 100. Todo un imposible!