You are on page 1of 112

Direito Financeiro

Apontamentos/Roteiro das aulas prticas


Guilherme Waldemar dOliveira Martins

0 - A Lei de Enquadramento Oramental: histria, mbito e valor jurdico


1. A necessidade de definir com clareza a relao entre a Assembleia da Repblica e o
Governo, no tocante aos poderes oramentais, ditou a exigncia das leis de enquadramento
oramental que, na vigncia da Constituio da Repblica de 1976, representam a
consagrao de um sistema normativo que envolve a iniciativa oramental na
Administrao Central, os poderes de aprovao e de autorizao, o regime de vigncia e
das alteraes, bem como os princpios e os modos de concretizao das diversas formas
de responsabilidade financeira pblica, no mbito do Oramento do Estado.
2. Aps a aprovao da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, foi adoptada a
primeira Lei de Enquadramento Oramental (Lei n. 64/77, de 26 de Agosto), que
desenvolvia, de um modo bastante sucinto os aspectos fundamentais do sistema dualista
consagrado na Lei fundamental. Herdado da Constituio de 1933, este dualismo traduziase na existncia de uma partilha de competncias oramentais entre a Assembleia da
Repblica e o Governo, no tocante ao Oramento Geral do Estado, cabendo primeira a
aprovao da Lei do Oramento, herdeira da antiga Lei de Meios, autorizao sui generis que
habilitava o Governo a aprovar o decreto-lei oramental. Ainda que pretendesse ser mais
especfica que a Lei de Meios de 1933, o certo que estvamos perante um consentimento
parlamentar para a conbrana de receitas e para a realizao de despesas, que se ligava s
grandes opes do plano anual. O decreto-lei oramental era um acto concreto dotado de
generalidade concreta com vigncia limitada no tempo. Enquanto na Constituio de
1933 havia prevalncia dos poderes executivos do Governo, na verso original de 1977 e na
Lei n. 64/77, e tratando-se de uma Constituio democrtica e pluralista, havia um poder
oramental principal da Assembleia da Repblica e um poder oramental subordinado do
Governo.
3. Com a reviso constitucional de 1982, foi alterado o sistema de aprovao do
Oramento do Estado, abandonando-se o sistema monista parlamentar. Numa palavra, ao
poder oramental principal da Assembleia da Repblica sucedeu um poder de aprovao
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

oramental centrado no executivo, cabendo ao Governo poderes de execuo oramental.


Pretendeu-se confiar ao poder legislativo a parte mais importante e decisiva da competncia
oramental, rompendo-se com a remniscncia da Constituio de 1933 e adoptando-se um
reforo da instituio parlamentar, na lgica de um sistema de parlamentarismo
racionalizado. Tornou-se, assim, necessrio, assegurando o predomnio da Assembleia da
Repblica em matria oramental, definir com clareza o poder de aprovao do Parlamento
e o poder de execuo cometido ao Governo. Na nova Lei n. 40/83, de 13 de Dezembro,
e dentro desse esprito foi seguida a Lei n. 64/77, em relao qual se introduziram
essencialmente as diversas adaptaes exigidas pela nova redaco da Constituio da
Repblica e pelo novo monismo. Tratou-se, no fundo, de retomar a tradio liberal,
adoptada nos textos constitucionais de 1822, 1826, 1836 e de 1911, atribuindo ao
consentimento directo dos representantes dos cidados o poder definidor da autorizao
para a cobrana das receitas e para a realizao das despesas. E, em termos de sistema,
visou-se reforar a instituio parlamentar, num momento em que a transio do poder
poltico-militar herdado dos Movimento das Foras Armadas para o predomnio das
instituies civis obrigaria a um equilbrio na redistribuio de competncias. O retomar da
tradio liberal no campo oramental tem, assim, a ver com o redesenhar do compromisso
constitucional de 1976, aqui com forte influncia republicana e com reforo, pelo menos
formal da representao dos cidados na instituio parlamentar.
4. Por sua vez, a Lei n. 6/91, de 20 de Fevereiro introduziu alteraes de pormenor
verso de 1983, procurando corresponder situao vivida desde 1987 de existncia de
uma maioria parlamentar estvel de apoio ao governo, o que se traduziu no reforo,
compatvel com o quadro constitucional, dos poderes do governo, prevalecendo em
relao ao equilbrio oramental uma concepo centrada no critrio do activo de
tesouraria e na distino clssica entre receitas e despesas efectivas e no efectivas. Em
lugar do critrio do activo patrimonial do Estado (receitas e despesas correntes e de capital)
foi prevalecendo um entendimento que estaria, alis, em parte subjacente s regras sobre
dfices excessivos adoptadas no Tratado da Unio Europeia, assinado em Maastricht.
5. Deste modo, a alterao de 1991 teve uma tripla preocupao. Antes de mais, confirmou
a prevalncia formal da competncia parlamentar, o que se compreende num perodo
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

caracterizado pela existncia de uma maioria estvel na Assembleia da Repblica de um s


partido. Deste modo, se a Assembleia da Repblica mantinha os poderes fundamentais de
aprovao do Oramento do Estado, o certo que cabia ao Governo e maioria
parlamentar que o apoiava a essencial definio do contedo do consentimento
parlamentar. Esta situao contrastava com o que tinha sido vivido entre 1985 e 1987,
quando esteve em funes um Governo do Partido Social Democrata, sem maioria
parlamentar. Ento a inexistncia de uma maioria estvel determinou a assuno pela
Assembleia da Repblica de amplos poderes, designadamente no tocante modificao das
propostas feitas pelo Governo no domnio oramental que veio, alis, a suscitar uma
deciso importante do Tribunal Constitucional (Acrdo n. 267/88) que veio considerar
terem sido ultrapassados, em violao da Lei Fundamental, os limites consagrados quanto
ao direito de iniciativa relativamente s alteraes parlamentares s propostas de lei que
visam modificar as Leis do Oramento do Estado. A segunda preocupao que esteve
subjacente nova Lei n. 6/91 foi a de limitar o critrio substancial de equilbrio
oramental centrado na distino entre receitas e despesas efectivas e no efectivas, na
lgica do critrio do activo de tesouraria, numa pespectiva de contabilidade pblica. Houve,
assim, a tendncia para fazer prevalecer a prioridade de estabilidade monetria e de preos,
em lugar de uma maior abertura a uma distino entre receitas e despesas correntes e de
capital que permitisse considerar as despesas geradoras de emprego e de investimento
reprodutivo como insusceptveis de agravar o desequilbrio oramental. O endividamento
pblico foi, assim, considerado como devendo orientar-se prioritariamente para a
amortizao da dvida pblica em lugar de se destinar realizao de despesas de capital.
Nota-se, alis, nesta opo uma ntida antecipao, ainda que apenas em parte, da
orientao que viria a prevalecer na configurao da Unio Econmica e Monetria e dos
critrios de convergncia nominal quanto aos dfices excessivos. Se verdade que o
sistema europeu de contabilidade viria a orientar-se numa perspectiva de contabildade
nacional e no de caixa, o certo que adoptou uma lgica claramente restritiva quanto
definio do critrio de equilbrio oramental, no sentido do prenncio j consagrado na
Lei n. 6/91. Em terceiro lugar, esta alterao legislativa optou por manter uma orientao
conservadora e limitada no respeitante ao respectivo mbito, no avanando nem na
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

articulao entre subsectores da Administrao Pblica, em especial, os Central, Regional e


Local, nem na adopo de instrumentos inovadores quanto estabilizao oramental e
quanto definio de uma disciplina coordenada no conjunto do Sector Pblico
Administrativo. Nota-se, alis, ser aqui que reside tradicionalmente a maior limitao do
quadro jurdico respeitante ao regime do enquadramento do Oramento do Estado. Afinal,
se se prevem instrumentos de disciplina formal, faltam os mecanismos substanciais aptos
para garantir uma efectiva disciplina tendente consolidao e estabilizao oramentais.
6. J sob o pleno efeito dos ventos europeus e do processo de criao da moeda nica, o
Ministro das Finanas em 1997, Professor Antnio de Sousa Franco, lanou um processo
aprofundado de reviso da Lei de Enquadramento Oramental pelo Despacho n.
1208/97-XIII, de 10 de Maro, que confiou a um grupo de trabalho, presidido por COSTA
SANTOS a misso de elaborar um ante-projecto de um novo diploma legal sobre o
enquadramento do oramento do Estado. O grupo procedeu a uma radical alterao de
perspectiva a partir da Lei n. 6/91, de 20 de Fevereiro, considerada arcaica e ultrapassada
nos seus contedos, incoerente com a actual estrutura do sector pblico administrativo e da
administrao central, omissa quanto a inmeros aspectos fundamentais, alheia s
obrigaes decorrentes do Tratado que institui a Comunidade Europeia e da Unio
Econmica e Monetria, divorciada de muitas das mais elementares caractersticas do
Direito Financeiro dos Estados modernos e desenvolvidos e inadequada actividade
financeira contempornea. Com efeito, e de acordo com o que j vimos, a lei em vigor era
rudimentar e fragmentria, limitando-se, na maior parte dos casos, a procurar ou a
especificar o que a Constituio j estipulava sem ir mais alm no tocante articulao de
subsectores e criao de instrumentos estabilizadores.
7. O ante-projecto elaborado pelo respectivo grupo viria a ser entregue ao Ministro em
Agosto de 1998, revelando uma ambio que no viria a ter correspondncia com o que
veio a ser adoptado pela Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto. Apesar de tudo, foi possvel dar
um importante salto qualitativo, ainda que muitas das preocupaes expressas pelo grupo
de trabalho no tivessem sequncia adequada, em especial no tocante criao de
instrumentos modernos e expeditos de coordenao financeira e de disciplina oramental.
A lgica formal continuou a prevalecer, multiplicando-se as solues tradicionais e faltando
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

avanos no tocante contabilidade nacional. Na prtica, no pde ser concretizada a


preocupao legtima com a programao financeira plurianual, com a coordenao
financeira entre os diferentes subsectores do sector pblico administrativo e com a
extenso da disciplina do enquadramento oramental a todos os subsectores da
administrao central do Estado. E esta ausncia limitou significativamente a consagrao
de instrumentos de alterta e de disciplina tendentes a restringir o peso do Estado na
economia, o crescimento da dvida pblica e o agravamento dos dfices do Sector Pblico
Administrativo. Apesar de tudo, vieram a ser recebidos alguns instrumentos de
programao financeira plurianual e veio a realizar-se o reforo dos elementos informativos
a enviar Assembleia da Repblica. Ao invs, ficou-se aqum do desejvel quanto
oramentao por actividades e programas, continuando por concretizar plenamente a
reviso constitucional de 1989, bem como quanto disciplina do processo de discusso e
votao do oramento, quanto disciplina do direito de emenda parlamentar ou quanto ao
controlo da legalidade e dos resultados.
8. De qualquer modo, a Lei n. 91/2001 representou um avano muito significativo que, no
entanto, ainda carecer de aperfeioamentos no sentido da proposta de 1998 que, por ser
muito ambiciosa, no reuniu as condies de aprovao plena em razo da inexistncia de
uma maioria parlamentar, j que vigorava na Assembleia da Repblica a situao de empate
entre os 115 deputados favorveis ao governo e o mesmo nmero das oposies. As
alteraes de pormenor que, entretanto, foram introduzidas no representaram qualquer
avano estrutural no sentido pretendido de modernizao atravs de coordenao e
articulao entre os diferentes subsectores do sector pblico administrativo.
9. O novo fenmeno financeiro pblico caracteriza-se pela multiplicao de instrumentos
ligados utilizao dos dinheiros e valores pblicos, o que obriga a um esforo redobrado
de coordenao e de plurianualidade. A fuga para o direito privado obriga adopo de
novos instrumentos de controlo e de acompanhamento do mesmo modo que a integrao
em espaos supranacionais determina o repensar do prprio consentimento parlamentar
nacional. A proposta de 1998 procurou avanar em muitos destes aspectos sem que, no
entanto, tenha encontrado condies favorveis para a respectiva consagrao. Estamos a
falar de questes to diversas como: o reforo da transparncia, a limitao de eventuais
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

presses de interesses na tomada de decises financeiras, a necessidade de programao


plurianual que complete a anualidade tradicional, a coordenao financeira entre os
diversos subsectores do sector pblico administrativo, a extenso da disciplina do
enquadramento oramental a todos os subsectores da Administrao Central do Estado, o
reforo do controlo financeiro e da responsabilidade financeira pblica. E permita-se uma
insistncia muito especial relativamente coordenao entre os subsectores da
Administrao Central do Estado nica forma de contrariar a indisciplina gerada pela
fragmentao e pela multiplicao de centros de deciso. Da a necessidade de reforo da
informao a prestar Assembleia da Repblica, da possibilidade de estruturao do
oramento por programas, da revitalizao dos oramentos por actividades. Por outro lado,
urgir dar maior importncia disciplina do direito de emenda parlamentar e ao regime das
alteraes oramentais. Garantindo uma menor estabilidade de regime e uma maior clareza
na previsibilidade dos contribuintes, estamos perante uma crescente necessidade de
disciplinar os encargos plurianuais, do reconhecimento jurdico dos desenvolvimentos
oramentais, da disciplina dos fundos e servios autnomos, bem como da segurana
social, do respeito pela unidade de tesouraria, de salvaguarda do controlo da legalidade e de
resultados. Todas estas questes foram suscitadas pelo referido grupo de trabalho que
apresentou o ante-projecto de Reforma da Lei de Enquadramento Oramental e se no
foram em parte significativa adoptadas tal ficou a dever-se prevalncia de uma orientao
tradicional em especial pela Assembleia da Repblica. Deixou-se, no fundo, de cuidar de
uma resposta adequada aos novos problemas oramentais, ao combate fragmentao e a
procura de consolidao ou de clarificao dos poderes oramentais dos Parlamentos e
que, a pouco e pouco, tm sofrido uma eroso ditada pela evoluo dos poderes
supranacionais (com especial destaque para a Unio Europeia). O consentimento
tradicional tem de evoluir de modo a que a participao dos cidados atravs dos seus
representantes no seja esvaziada nem perca sentido.
10. Depois de fazer indicao, no artigo 1., do objecto do presente diploma, a Lei de
Enquadramento Oramental procede no artigo 2. definio do seu mbito subjectivo de
aplicao. E f-lo reflectindo as coordenadas que definira anteriormente. Nesta medida,
coloca no mbito do diploma ora em anlise, por um lado, os servios e organismos da
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Administrao, integrados no Oramento do Estado (SI, FSA e SS) (n. 1) e, por outro, as
entidades integradas no SPA, ainda que gozando de independncia oramental (n. 5).

Mapas I a XIV da LOE

Mapas XV e XV-A
PIDDAC

Oramento
dos
Servios
Integrados

- Programas
- Medidas
- Projectos
Oramento
das Regies
Autnomas
- Aores
- Madeira

Oramento
dos
Servios e
Fundos
Autnomo

Orame
nto da
Seguran
a Social

Oramento
das Autarquias
Locais
- Municpios
- Freguesias

11. No n. 1, ao esclarecer que a presente lei se aplica ao oramento e conta dos servios
que no dispem de autonomia administrativa e financeira, aos servios e fundos
autnomos e Segurana Social o legislador observa o disposto no artigo 105., n. 1, da
Constituio. Com efeito, por meio deste preceito que a Lei de Enquadramento
Oramental submete todos os servios do Estado (incluindo os dotados de autonomia
administrativa e financeira) e a Segurana Social s regras de elaborao, aprovao,
execuo e controlo do Oramento do Estado e respectiva Conta.
12. Ao empregar os conceitos de servios integrados (n. 2) e servios e fundos
autnomos (n. 3), a Lei de Enquadramento Oramental remete para os regimes
financeiros previstos na Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro (Lei de Bases da Contabilidade
Pblica - LBCP).
Entende-se por SI ou servios que no dispem de autonomia administrativa e financeira
o conjunto dos organismos e servios da Administrao por via de regra, sem
personalidade jurdica prpria que esto sujeitos, nos termos do artigo 2. e ss. da LBCP,
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

ao regime jurdico de autonomia administrativa (o regime financeiro-regra dos servios e


organismos administrativos por oposio ao regime excepcional de autonomia
administrativa e financeira). Verifica-se neste domnio apenas uma desconcentrao
administrativa.
A autonomia administrativa traduz-se, por um lado, na competncia de autorizao de
realizao de despesas e o seu pagamento, j que estes servios e organismos dispem, nos
termos do artigo 3. da LBCP de dotaes globais inscritas no Oramento do Estado, que
podero utilizar por duodcimos. Por outro, traduz-se ainda na competncia para a prtica
de actos administrativos definitivos e executrios, apenas no mbito dos actos de gesto
corrente do Oramento de que dispem, por parte dos dirigentes dos organismos
administrativos. Por actos de gesto corrente entende-se, nos termos do artigo 2., n.s 2 e
3 da LBCP, os actos que integram a actividade que os servios e organismos normalmente
desenvolvem para a prossecuo das suas atribuies. Esta autonomia de gesto corrente
prende-se essencialmente com a desnecessidade de autorizao prvia da Direco Geral
do Oramento. Os SI esto sujeitos aos poderes de direco, superviso e inspeco do
Governo (de forma a garantir que os seus actos no excedem a gesto corrente) e
interveno dos rgos de planeamento competentes sempre que esteja em causa a
aprovao de planos e programas do PIDDAC.
13. So, para efeitos da LEO, servios e fundos autnomos os servios e organismos da
Administrao que no tenham a natureza e forma de empresa, fundao ou associao
pblica (alnea a) do n. 3), que possuam autonomia administrativa e financeira (alnea b) do
n. 3) e que disponham de receitas prprias (alnea c) do n. 3). Passaremos de seguida a
analisar estes requisitos.
14. O primeiro requisito dos FSA apresentado pela LEO de forma negativa, mas se for
apresentado de forma positiva torna-se mais cristalino: s podem ser servios e fundos
autnomos os servios e organismos da Administrao que tenham a configurao jurdica
de instituto pblico, na forma de servios personalizados e estabelecimentos pblicos. Por
instituto pblico entende-se uma pessoa colectiva pblica, de tipo institucional, criada para
assegurar o desempenho de determinadas funes administrativas de carcter no
empresarial, pertencentes ao Estado (...) (DIOGO FREITAS DO AMARAL Curso..., p. 345).
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Associa-se, portanto, estes servios j no a uma mera desconcentrao administrativa, mas


a uma descentralizao administrativa.
luz desta definio importa explicar o propsito de excluso quer das empresas pblicas
quer das associaes pblicas do mbito do direito oramental:
a) A excluso das empresas pblicas deve-se ao facto de se querer apenas aplicar o direito
oramental s receitas e despesas do sector pblico no que respeita ao exerccio de funes
administrativas. Isto mesmo o que resulta da leitura dos trabalhos preparatrios na parte
em que se diz que (...) parece adequado estabelecer dois regimes-quadro para a disciplina
oramental dos fundos e servios autnomos: um regime de autonomia financeira,
respeitando os princpios tradicionais do Direito oramental, que se dever aplicar aos
fundos e servios autnomos que no desenvolvam uma actividade mercantil, e um outro
regime de autonomia financeira, mais prximo do das empresas pblicas, que se dever
aplicar aos fundos e servios autnomos que desenvolvem uma actividade mercantil
(MINISTRIO DAS FINANAS - Reforma do Enquadramento Oramental..., p. 25). Aparta-se, desta
forma, a actividade mercantil do Estado da actividade administrativa, para o efeito de s
esta ltima ser considerada no Oramento do Estado, deixando que a actividade
empresarial possa reger-se, no contexto da independncia oramental, pelas regras privadas
do mercado.
No fcil traar as fronteiras deste sector empresarial, j que, nesta matria, o traado
depende das regras que aplicarmos. Se aplicarmos as regras de contabilidade pblica o
resultado ser um, se aplicarmos as regras de contabilidade nacional (do Sistema Europeu
de Contas SEC 95) o resultado ser outro, diferente. Com efeito, os critrios utilizados
numas e noutras so distintos: nas primeiras, o critrio poltico, ou seja, assenta numa
classificao jurdico-institucional (PAULO TRIGO PEREIRA et all. Economia e Finanas
Pblicas..., p. 337) e nas segundas econmico.
De acordo com as normas da contabilidade pblica, a definio das entidades que integram
o SPA depende exclusivamente de uma definio poltica (a definio aqui tem por base a
caracterizao jurdico-institucional das entidades pblicas). Assim, na ptica da
contabilidade pblica, embora se tenda a afastar os servios e organismos da Administrao
que desenvolvam actividades mercantis, possvel identificar entidades economicamente
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

classificveis como mercantis no mbito dos sector administrativo, como por exemplo
servios municipalizados produtores de servios mercantis (V. artigo 2., n. 1 da Lei n.
58/98, de 18 de Agosto, em que se estabelece a autonomia administrativa e financeira das
empresas municipais, intermunicipais e regionais) ou Universidades Pblicas, cujo valor das
propinas e outras receitas prprias da instituio sejam superiores a 50% dos custos de
produo (PAULO TRIGO PEREIRA et all. Economia e Finanas Pblicas..., p. 340, nota 5).
Diferentemente, de acordo com as regras de contabilidade nacional (constantes do SEC
95), existe uma presuno de que os produtores pblicos organizados como sociedades de
capital so unidades geradoras, financiadoras e fornecedoras de bens e servios mercantis
(MARTA REBELO, O sistema europeu de contas..., p. 67). Quanto aos produtores pblicos que
no revistam a natureza de sociedades de capitais, devero passar, para serem integrados no
sector das administraes pblicas, por uma averiguao de trs nveis: 1) apurar se a
entidade uma unidade institucional; 2) averiguar, em seguida, se a entidade uma unidade
institucional pblica; e, ainda 3) determinar se a entidade uma unidade institucional
pblica no-mercantil (MARTA REBELO, O sistema europeu de contas..., pp. 67 e 68). O
carcter mercantil ou no mercantil de uma entidade pblica aferido mediante a aplicao
de um duplo critrio econmico: o critrio dos preos economicamente vantajosos (ponto
3.19 do SEC 95) e o critrio dos 50%. O primeiro critrio faz depender a distino de os
preos cobrados serem ou no economicamente significativos. Para a definio do critrio
dos 50%, preciso ver como so cobertos os custos de produo. Se forem cobertos em
mais de 50% pelas vendas, as entidades sero mercantis, se no, sero no-mercantis e
integradas no sector das administraes pblicas. Ou seja, de acordo com um critrio
exclusivamente econmico, uma instituio do Sector Pblico Empresarial deve reger-se
por uma lgica de mercado (vender bens ou prestar servios a preos economicamente
significativos). Desta forma, no so consideradas instituies do Sector Pblico
Empresarial: as unidades institucionais (...) cuja produo se destina ao consumo
individual e colectivo e principalmente financiadas por pagamentos obrigatrios feitos por
unidades pertencentes a outros sectores e/ou todas as unidades institucionais
principalmente ligadas redistribuio do rendimento e da riqueza nacional (ponto 2.68
do SEC 95).
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 10
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Apesar de as regras de contabilidade nacional contribuirem para uma identificao mais


rigorosa das entidades abrangidas pelo sector empresarial, pela aplicao de um rgido
critrio econmico, na elaborao do Oramento do Estado aplicam-se as de contabilidade
pblica, que, como se viu, nos remetem para as opes polticas de cada momento.
importante notar que a aplicao simultnea das regras da contabilidade pblica e de
contabilidade nacional pode gerar efeitos contraditrios: enquanto em termos de
contabilidade pblica o legislador tem o poder de incluir ou excluir entidades do
Oramento do Estado, para efeitos de apuramento de um dfice pblico mais favorvel;
em termos de contabilidade nacional, o apuramento do dfice pblico em face das
instituies comunitrias, faz-se por regras econmicas que desconsideram todas as
convenincias poltico-legislativas, baseando-se em critrios econmicos rigorosos.
b) Por seu turno, a excluso das associaes pblicas do mbito dos servios e fundos
autnomos deve-se ao facto de apenas se incluir no Oramento do Estado a previso de
receitas e despesas dos organismos e servios do Estado com substracto material e no
associativo. Constituindo as associaes pblicas grupos de pessoas singulares ou colectivas
que se agrupam para prosseguirem os seus fins prprios (DIOGO FREITAS DO AMARAL
Curso de Direito Administrativo..., p. 400), devem elas prprias conduzir a gesto dos seus
bens ou, como diz FREITAS DO AMARAL, dirigir, orientar e gerir os seus destinos, os seus
bens, o seu pessoal e as suas finanas (DIOGO FREITAS

DO

AMARAL Curso de Direito

Administrativo..., p. 400). Pela sua natureza, estas so afastadas do direito oramental por
gozarem tambm de independncia oramental.
15. Quanto excluso das fundaes pblicas e uma vez que estas so consideradas uma
espcie de institutos pblicos teremos de ser mais cuidadosos no que toca explicao da
sua excluso do conjunto de servios e fundos autnomos abrangidos pelo direito
oramental. Com efeito, frequente a confuso entre os conceitos de fundao pblica e
fundo pblico (MARCELLO CAETANO - Manual de Direito Administrativo, 1968, p. 183) e essa
confuso a manter-se, neste domnio, pode conduzir, inaceitavelmente, desoramentao
das receitas e despesas dos fundos pblicos e consequentemente tambm dos fundos
autnomos que a LEO integra expressamente, por imposio constitucional (artigo 105.,
n. 1, alnea a) da Constituio), no Oramento do Estado.
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 11
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Explica o GRUPO DE TRABALHO PARA OS INSTITUTOS PBLICOS que uma fundao pblica
ter de preencher trs requisitos: a) ser uma pessoa colectiva pblica de natureza
institucional; b) ter fins de interesse social, idnticos ou afins das fundaes de direito
privado, traduzidos na necessria existncia de beneficirios externos da sua aco, no
sendo suficiente qualquer interesse pblico de natureza administrativa; c) viver
essencialmente de receitas prprias, provenientes de rendimentos de patrimnio ou do
fundo que lhe foi afecto pela entidade instituidora, ou ainda provenientes das suas prprias
actividades (GRUPO DE TRABALHO PARA OS INSTITUTOS PBLICOS - Relatrio e Proposta
de Lei-Quadro..., p. 50).
Seguindo o entendimento de SOUSA FRANCO, defendemos que os conceitos de fundo
pblico e de fundao pblica no devem confundir-se (ANTNIO L.
FRANCO - Finanas Pblicas..., p. 146) certo que FREITAS

DO

DE

SOUSA

AMARAL tambm defende

que o conceito de instituto pblico no se confunde com o de servios e fundos


autnomos, mas a razo que apresenta para o justificar (DIOGO FREITAS

DO

AMARAL

Curso... p. 345): no atribuio de personalidade jurdica aos servios e fundos autnomos,


no parece ser aceitvel, j que contraria o artigo 9. da Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro.
Voltamos de novo ao Relatrio e Proposta da Lei-Quadro dos Institutos Pblicos para
melhor explicar o que os separa. O GRUPO DE TRABALHO PARA OS INSTITUTOS PBLICOS
esclarece que devem ficar (...) de fora do conceito de fundao pblica (ou seja, das
fundaes de direito pblico) as pessoas colectivas pblicas que no tenham os fins
indicados nem vivam essencialmente de receitas prprias. Assim, no deve entrar nessa
categoria [de fundao pblica] a nica entidade pblica que tem o nome de fundao (a
Fundao para a Cincia e Tecnologia), visto que, apesar dos seus fins de interesse social,
no vive de receitas prprias (nomeadamente as receitas de um patrimnio ou fundo
afecto), mas sim de dotaes ordinrias regulares do oramento do Estado (GRUPO

DE

TRABALHO PARA OS INSTITUTOS PBLICOS - Relatrio e Proposta de Lei-Quadro..., pp. 50


e 51.).
Tomando como base este esclarecimento, percebe-se em que consiste a divergncia de
significados dos conceitos de fundo pblico e fundao pblica. Ao passo que a
fundao pblica rene os trs elementos acima indicados, o fundo pblico embora possa
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 12
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

reunir os dois primeiros elementos mencionados no apresenta recursos efectivos


prprios (recursos provenientes de um patrimnio prprio ou fundos afectos) que possa
gerir livremente. Em conformidade com isto, entende-se por fundo pblico um servio ou
organismo da Administrao que gere meios financeiros, provenientes no de recursos
prprios, mas de dotaes oramentais regulares.
Com esta noo de fundo pblico, torna-se cristalina a sua sujeio ao Oramento do
Estado e a consequente a excluso das fundaes pblicas do mesmo mbito.
A integrao dos fundos pblicos no Oramento do Estado fica a dever-se sua
dependncia em relao ao mesmo. A excluso das fundaes pblicas do Oramento do
Estado explica-se pelo facto de estas serem dotadas de um patrimnio prprio.
Constituindo-se em torno de um patrimnio prprio ou de um fundo afecto por uma
entidade instituidora e vivendo essencialmente de receitas prprias rendimentos do
prprio patrimnio , as fundaes pblicas devem poder gerir as suas finanas de forma
independente do Oramento do Estado. Com efeito, a sujeio ao Oramento do Estado
apenas se justifica nos casos em que os servios e organismos administrativos vivem
dependentes de receitas do Estado.
16. Note-se que o artigo 2. usa a conjuno copulativa ou aditiva e quando refere que a
excluso apenas se aplica quando os servios e organismos da Administrao no tenham
a natureza e forma de empresa, fundao ou associao pblica. Isto significa que no
basta que tenham a natureza jurdica dos servios e organismos acima mencionados,
tambm devem revestir essa forma.
A referncia natureza jurdica designa a essncia ou o conjunto de caracterticas que
fazem com que uma realidade seja integrada numa dada categoria jurdica. Diferentemente,
a referncia forma jurdica convoca apenas a aparncia, independentemente da essncia.
Neste caso, a forma jurdica tem a ver com o modo como um dado servio ou organismo
da Administrao se exterioriza, independentemente das caractersticas que o identificam.
Ou seja, a forma tem a ver com o modo como o servio ou organismo juridicamente
enquadrado.
Assim, ainda que um servio ou organismo da Administrao tenha a natureza de empresa
pblica, associao ou fundao pblica apenas poder ser classificado como um servio e
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 13
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

fundo autnomo se a sua forma jurdica condisser com a sua natureza jurdica (ex: um
organismo pode ser, pelas suas caractersticas uma empresa, uma fundao ou associao
pblica, mas se estiver juridicamente enquadrado como um instituto pblico, na forma de
servio personalizado ou estabelecimento pblico, no poder deixar de ser contemplado
pelo Oramento do Estado).
17. O segundo requisito que um organismo e servio da Administrao deve satisfazer para
ser qualificado como um FSA diz respeito aplicao do regime de autonomia
administrativa e financeira. Passaremos de seguida a analisar este elemento desta definio.
Ao fazer meno ao regime de autonomia e financeira, o legislador remete para o regime
dos artigos 6. e ss. da LBCP. Nos termos dos referidos preceitos, a autonomia
administrativa e financeira corresponde a um regime financeiro excepcional que alarga
em relao ao regime da autonomia administrativa j analisado as competncias
financeiras dos dirigentes dos servios e organismos administrativos que dela beneficiam
para alm dos actos de gesto corrente e reduz os poderes de controlo administrativos dos
membros do Governo. Ao contrrio do que sucedia com os SI, estamos agora perante
organismos e servios da administrao que dispem de personalidade jurdica prpria e de
autonomia patrimonial. Estes no dispem apenas de recursos transferidos do Oramento
do Estado, podendo tambm dispor de recursos transferidos ou de outros subsectores ou
do Oramento da Unio Europeia ou mesmo de recursos prprios (podendo
inclusivamente recorrer ao crdito, nos termos do artigo 26., n.s 2 e 3 da LEO), que
podem gerir (atente-se que se fala aqui de uma verdadeira gesto e no mais de uma gesto
corrente como nos SI), devendo apenas remeter aos organismos do Ministrio das
Finanas os documentos para controlo sucessivo da sua gesto oramental e aos orgos de
planeamento competentes os documentos para controlo das despesas do PIDDAC (artigo
8., n. 2, da LBCP).
18. A LEO menciona ainda um terceiro requisito a ser satisfeito pelos servios e fundos
autnomos. Nos termos da alnea c) do n. 3 do artigo 2. da LEO, estes devem dispr de
receitas prprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei.
Nos casos em que o regime de autonomia administrativa e financeira atribudo nos
termos da LBCP este no um verdadeiro requisito a juntar aos demais, constituindo
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 14
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

apenas um pressuposto da atribuio do regime de autonomia administrativa e financeira.


Com efeito, um servio ou organismo administrativo apenas pode dispor de autonomia
administrativa e financeira, nos termos do artigo 6., n.s 1 e 2 da LBCP, quando este
regime se justifique para a sua adequada gesto e, cumulativamente, as suas receitas
prprias atinjam um mnimo de dois teros das despesas totais, com excluso das despesas
co-financiadas pelo Oramento das Comunidades Europeias e, por fim quando beneficie
de uma lei ou um decreto-lei que proceda atribuio desse regime, com base na
verificao dos demais elementos.
Qual a utilidade da explicitao deste requisito?
Este requisito tem sentido til quanto a todos os servios e fundos autnomos que
dispem de autonomia administrativa e financeira sem ser por fora do artigo 6. da LBCP.
De facto, nem sempre a atribuio do regime de autonomia administrativa e financeira est
dependente da apresentao de receitas prprias que cubram dois teros das despesas
totais. Com efeito, como o prprio legislador da LEO acabou por admitir, nos artigos 93.
e 94., o disposto na presente lei no prejudica a existncia de FSA beneficirios de um
regime especial menos restrito. Como afirmam PAULO TRIGO PEREIRA et all., este mais
elevado grau de autonomia, prende-se com o facto de alguns FSA [fundos e servios
autnomos] terem um grau considervel de receitas prprias advindas de taxas relativas
prestao de servios (ex. propinas universitrias) ou gerirem projectos de investimento cofinanciados pelo oramento das Comunidades Europeias (includos no plano de
investimentos da administrao central - PIDDAC) (PAULO TRIGO PEREIRA et all.
Economia e Finanas Pblicas..., p. 344).
Fazem parte do conjunto dos FSA, beneficirios deste regime especial (ou seja, que no
lhes exige a apresentao de receitas prprias que cubram, pelo menos, dois teros das
despesas) as entidades, que beneficiem do regime de autonomia administrativa e financeira
atribudo por imperativo constitucional (v. artigo 76., n. 2 da CRP, que reconhece a
aplicao do regime de autonomia administrativa e financeira s universidades, quer como
forma de garantir o direito de autonomia universitria, quer como instrumento para servir
as autonomias estatutria, cientfica, pedaggica nele previstas - JORGE MIRANDA e RUI
MEDEIROS Constituio..., p. 740), os estabelecimentos integrados nas reas do servio
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 15
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

nacional de sade e os institutos politcnicos, nos termos do artigo 93. e 94. da LEO e
ainda os organismos especialmente competentes para a gesto dos fundos comunitrios (se
isso se revelar indispensvel quela gesto) (artigo 93., n. 2 da LEO). Desde 2004, os
servios e organismos, que vm previstos no artigo 48. da Lei Quadro dos Institutos
Pblicos LQIP - (Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro) (as instituies pblicas de
solidariedade e segurana social, as regies de turismo, o Banco de Portugal e os fundos
que funcionam junto dele, as entidades administrativas independentes, o Instituto de
Gesto Financeira e Patrimonial da Justia e o Fundo de Garantia Financeira da Justia),
podero gozar tambm de regime especial, com derrogao do regime comum (v. artigo
48., n.s 1 e 2 da LQIP).
Nestes casos, o disposto neste artigo 2., n. 3, alnea c) da LEO impe-se apenas ao
legislador, de forma a que o reconhecimento de autonomia administrativa e financeira seja
feito em relao apenas aos servios e organismos que disponham de receitas prprias,
excluindo todos outros.
19. Nos termos do n. 4 presente preceito legal, consideram-se sujeitas disciplina
oramental todas as receitas e despesas realizadas pelos organismos do Estado designados
para o cumprimento do dever prescrito no artigo 63. da Constituio, tal como elas vm
previstas na Lei de Bases da Segurana Social (LBSS) (actualmente a Lei n. 32/2002, de 20
de Dezembro). Nestes termos devem integrar-se na Lei do Oramento do Estado as
despesas realizadas no mbito dos sistemas pblico (e respectivos subsistemas:
previdencial, de solidariedade, de proteco familiar) (artigos 26. e ss. da LBSS) e de aco
social (artigos 82. e ss. da LBSS) da Segurana Social e as receitas necessrias para a
realizao das referidas despesas (artigo 112. da LBSS). No fazemos referncia s
despesas com o sistema complementar, na medida em que, por fora do artigo 24. da
LBSS, no mbito do mesmo apenas lhe competem as funes de adequada e eficaz
regulao, superviso prudencial e fiscalizao.
20. O n. 5 deste preceito legal confirma a opo feita, pelo legislador da Lei de
Enquadramento Oramental no artigo 1. no que toca definio do objecto do presente
diploma.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 16


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Trata-se, portanto, neste nmero de concretizar a opo que fora tomada no sentido do
seguimento de uma terceira via entre a elaborao de uma lei que englobasse todos os
subsectores do SPA ou apenas aqueles que esto sujeitos, ex vi artigo 105., n. 1 da
Constituio, ao Oramento do Estado e Conta.
Note-se que apenas feita uma referncia aos preceitos contidos no ttulo II e ao artigo
17. deste diploma, no se fazendo meno s regras do ttulo V. No obstante, isso no
invalida o que ficou atrs dito. Com efeito, ainda que este preceito no estabelea a
aplicao das normas constantes do ttulo V deste diploma aos demais subsectores do
sector pblico administrativo, esta no poder deixar de se fazer por fora do artigo 83.
desta mesma lei.

I Os Princpios Oramentais
Princpio da anualidade
1. a revoluo inglesa de 1688-89 que torna a regra da anualidade oramental a
pedra angular do direito financeiro pblico. A Declarao de Direitos (Bill of
Rights) de 13 de Fevereiro de 1689 reafirmou a necessidade de interveno
parlamentar para o assentimento dos representantes do povo de novos impostos e
tributos, na sequncia, alis, da Petio de Direitos de 7 de Junho de 1628. Ainda
que a designao budget apenas tenha sido adoptada no tempo de Henry Pelham
como Lorde do Tesouro (1743-54), logo desde 1689 foi definido o ano como
perodo da sesso legislativa e do limite da autorizao oramental. Em Portugal,
desde 1936 (Decreto n. 25299, de 6 de Maio) o ano oramental coincide com o ano
civil. Antes iniciava-se em 1 de Julho. No entanto, desde o Regimento dos Vedores
da Fazenda de 1516 at Carta de Lei de 22 de Dezembro de 1761, o incio do ano
econmico coincidia com o ano civil. A partir de 1761 e at ao incio do
constitucionalismo, o ano financeiro comeava a 10 de Janeiro. Nos primeiros
oramentos depois de 1820, verificou-se, de nvo, a coincidncia entre o ano
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 17
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

econmico e o ano civil. Contudo, uma vez que as Cortes iniciaram a sesso
legislativa a 1 de Dezembro, e dada a insuficincia de tempo para aprovar um
oramento que entrasse em vigor no comeo do ano civil, fixou-se o dia 1 de Julho
para o comeo do ano econmico, sistema que vigorou durante cem anos (1834-35
a 1934-35).
2. A anualidade foi consagrada nas Constituies de 1822 e 1836, na Carta
Constitucional de 1826 e ainda nos textos constitucionais de 1911 e 1933. Na verso
originria da Constituio da Repblica Portuguesa, o artigo 108., n. 1, referia
expressamente a regra da anualidade. Sem qualquer motivo aparente, a reviso
constitucional de 1982 retirou esta aluso. Todavia, mesmo na ausncia de
imperativo constitucional nesse sentido, continuou a entender-se que a anualidade
era uma regra com consagrao na constituio financeira formal no s porque a
prpria ideia da periodicidade resultava da concepo do oramento, tal como
aparecia no artigo 108 da Constituio (na redaco da reviso de 1982), mas
tambm porque se apontava implicitamente para a anualidade no artigo 93., alnea
c) (tambm na redaco da reviso de 1982), quando a se afirmava que o (...) Plano
anual tem a sua expresso financeira no Oramento do Estado. Da, que se
entendesse que a violao do artigo 2. das Leis de Enquadramento Oramental,
posteriores a esta reviso constitucional, gerasse uma inconstitucionalidade directa,
ainda que a Constituio formal no previsse expressamente a regra da anualidade.
A regra da anualidade regressou ao texto constitucional, por fora da redaco do
artigo 106., n. 1, dada pela reviso constitucional de 1997. Desde a restaurao
desta regra oramental bsica, fica dissipada qualquer dvida que pudesse subsistir
quanto inconstitucionalidade directa da violao da anualidade oramental.
3. A regra da anualidade envolve uma dupla exigncia: votao anual do Oramento
pelo Parlamento e execuo anual do Oramento pelo Governo e Administrao
Pblica. De acordo com o princpio da anualidade poderiam incluir-se no
Oramento tanto todas as receitas a cobrar efectivamente durante o ano e as
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 18
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

despesas a realizar efectivamente, independentemente do momento em que


juridicamente tenham nascido (oramento de gerncia) quanto todos os crditos e
dbitos originados naquele perodo oramental, independentemente do momento
em que se viessem a concretizar (oramento de exerccio).
O sistema de gerncia tem vantagens, porquanto torna fcil e clara a execuo
oramental. No entanto, dificulta a responsabilizao de cada Governo pela
elaborao e execuo dos oramentos que lhe so imputveis. Ao invs, os
oramentos de exerccio, se tm a vantagem de permitirem mais facilmente a
responsabilizao do Governo, tm uma desvantagem: num determinado ano no
sabemos ao certo qual a situao de tesouraria, no sabemos ao certo quais so as
despesas que tm de ser pagas durante esse ano.
No ordenamento financeiro portugus o sistema vigente , desde 1930, o de
gerncia, devendo ainda hoje a leitura do princpio da anualidade ser feita luz deste
tipo de oramento.
Para obviar os inconvenientes do oramento de gerncia (dificuldades na
responsabilizao de cada Governo, pela elaborao e execuo dos oramentos que
lhe so imputveis) o legislador previu: (1) que a elaborao do oramento fizesse
um enquadramento da perspectiva plurianual (Mapa XVII Responsabilidades
contratuais plurianuais ver artigo 29 da LEO) e (2) que os oramentos dos
organismos do sector pblico administrativo integrem programas, medidas,
projectos ou aces que impliquem encargos plurianuais, prevendo a depesa total de
cada programa, as parcelas desses encargos relativos ao ano em causa e as despesas
de cada 1 ou 2 anos seguintes com carcter indicativo. No entanto alerta-se para o
facto de, mesmo quando a lei prev a existncia de mapas plurianuais, as verbas
neles includas devem ser inscritas no OE de cada ano, sob pena de no poderem
ser realizadas por falta de cabimento oramental 106/1 da CRP.
Tambm com vista a assegurar a cobertura oramental de despesas em oramentos
futuros, o artigo 22. do Decreto-Lei n. 197/99 dispe ainda que o cabimento de
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 19
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

despesas em oramentos futuros seja assegurado por um compromisso de inscrio,


assumido pelo Ministro responsvel pela despesa (o da tutela) e pelo Ministro que
faz o oramento. Nestes termos, a abertura de procedimento relativo a despesas
que dem lugar a um encargo oramental em mais de um ano econmico ou em ano
que no seja o da efectiva realizao (...) no pode ser efectivada sem autorizao
prvia dos Ministros das Finanas e da Tutela, conferida em portaria conjunta que
fixar o limite mximo de encargos a pagar em cada ano econmico. Tal portaria s
pode ser dispensada em duas situaes: quando a despesa resulte de planos
plurianuais legalmente aprovados; ou quando os seus encargos no excederem o
limite de 20.000 contos em cada um dos anos econmicos seguintes ao da sua
contraco e o prazo de execuo de trs anos. O Tribunal de Contas, no Acrdo
n. 6/2000 encara esta portaria ou previso legal de despesa como um compromisso
de inscrio de despesas em oramentos futuros (ou como promessa de
cumprimento do disposto no artigo 16. da LEO), assumidos pelo Ministro
responsvel pela despesa (o da tutela) e pelo Ministro que faz o oramento.
4. Cabe apurar se o perodo anual coincidente com o ano civil consiste na
consagrao de um perodo mnimo ou mximo de durao do oramento.
Por um lado, o nmero cinco deste artigo vem prever a possibilidade de existncia
de um perodo complementar. Assim, embora em Portugal, desde 1936, o ano
econmico coincida com o ano civil e vigore a regra da inscrio no Oramento dos
crditos e dbitos originados naquele perodo oramental, independentemente do
perodo em que se concretizam, admite-se o fecho da execuo oramental das
despesas num perodo complementar: at 15 de Fevereiro do ano seguinte quele a
que respeita (normalmente), embora nos ltimos anos, este perodo tenha decorrido
at 21 de Janeiro. Este perodo tem uma durao varivel e estipulado anualmente
pelo Decreto-Lei de execuo oramental. Este sistema de contabilizao aproximase do do oramento de exerccio.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 20


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Este perodo complementar vem permitir sustentar que o perodo oramental vai
para alm do ano civil sem, no entanto, esquecer que a lei fala em possibilidade de
existncia de perodo complementar (no prejudica a possibilidade) e que a
transparncia e clareza financeira ser mais facilmente alcanvel pelo encurtamento
do perodo complementar. Por outro lado, o artigo 41. fala em prorrogao do
oramento, parecendo desvendar a possibilidade de a sua durao extravazar o
perodo anual, nos termos do n. 1 da disposio invocada. Mas, a partir do
momento em que o nosso ordenamento vem consagrar a produo de efeitos
retroactivos de todo o oramento que tenha sido aprovado durante o ano civil j em
curso (ver artigo 41., nmero seis), o extravazamento do perodo anual fica sem
fundamento. Neste sentido, entendemos que o perodo anual o perodo mnimo
de vigncia oramental, sendo o perodo mximo definido pelo poder executivo
atravs da existncia ou no de perodo complementar.
5. A atribuio de um mandato parlamentar peridico para cobrana de receitas
tributrias baseia o princpio do autoconsentimento ou da autotributao. Este
autoconsentimento conferido ao sector pblico padece de um enorme paradoxo:
por um lado, temos um mandatrio/Governo monopolista que reclama para si
objectivos e funes que mudam intertemporalmente, por outro, temos um
mandante/Parlamento, que exige o exerccio das funes que atribui de forma
transparente, clara, eficiente e coerente.
Por esta anlise podemos chegar mesmo a concluir que o consentimento para
cobrar receitas um contrato de mandato atpico, ponderadas as divergncias
quanto sua concretizao eficiente.
O contedo do mandato tributrio move-se no campo da legalidade financeira.
Analisemos ento os termos do mandato no quadro portugus. Conforme resulta do
estabelecido normativamente (quer no plano constitucional, quer no plano legal) a
legalidade desdobra-se em duas vertentes: (1) a legalidade oramentria, que prev a
necessidade da periodicidade da votao parlamentar e da execuo do oramento e
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 21
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

(2) a legalidade fiscal, que dispe sobre a reserva absoluta de lei quanto matria de
criao, alterao, supresso dos impostos. A primeira representa o exerccio do
poder oramental, a segunda resulta nas vrias manifestaes do poder tributrio, ou
melhor, do poder de criar impostos. Ora, enquanto que o poder oramental
repartido pelo Parlamento (na vertente legislativa) e pelo Governo (na vertente
administrativa), o poder tributrio exercido primacialmente pelo Parlamento, salvo
autorizao parlamentar expressa, nos limites e condicionamentos impostos
constitucionalmente.
Quer isto significar que o exerccio do mandato tributrio no ordenamento
financeiro portugus, no obstante ser uma das concretizaes do poder oramental,
depende da definio prvia das condies estabelecidas em lei parlamentar, no s
em sede oramental, como tambm em sede legislativa que autonomamente proceda
a uma alterao do sistema fiscal vigente. Ou seja, o exerccio do mandato tributrio
depende da existncia prvia de duas condies, a saber:
a) a existncia peridica de uma autorizao para cobrana de receitas
tributrias;
b) a delimitao da interveno administrativa constante das normas que
compem o sistema fiscal em vigor (i.e. os Cdigos fiscais propriamente
ditos e respectivos diplomas que regulam o procedimento e processos
adequados concretizao do poder em causa).

Princpio da plenitude
1. Estamos perante a plenitude oramental, comportando que o oramento deve ser
nico (princpio da unidade) e que todas as receitas e todas as despesas devem ser
inscritas nesse instrumento financeiro (princpio da universalidade). A unidade
comeou a ser praticada a partir de 1893 em Portugal e est consagrada
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 22
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

constitucionalmente no artigo 105., n. 3. A universalidade est implicitamente


prevista nos n.s 1 e 3 do artigo 105. da Constituio e engloba a necessidade de o
oramento ser claro e no uma espcie de logogrifo. Da universalidade resulta a
chamada transparncia e clareza financeira, como condio essencial de uma
fiscalizao oramental eficaz, por parte dos rgos competentes.
2. Ao prever a existncia de um s oramento e tudo no oramento pretende-se
evitar a existncia de massas de receitas e despesas que escapem autorizao
parlamentar e ao controlo oramental. Nestes termos, a regra da plenitude tem sido
entendida como imposio de aprovao de oramentos que permitam aos servios
e organismos administrativos tomar conhecimento das receitas que podem cobrar e
das despesas que podem realizar. Para que o referido conhecimento seja cabal,
exige-se mesmo no n. 3 que o total das responsabilidades financeiras resultantes
de despesas de capital assumidas por via de compromissos plurianuais, decorrentes
da realizao de investimentos com recurso a operaes financeiras cuja natureza
impea a contabilizao directa do respectivo montante total no ano em que os
investimentos so realizados ou os bens em causa postos disposio do Estado
conste dos Oramento do Estado, das Regies Autnomas e das Autarquias Locais.
Note-se, porm, que o Tribunal Constitucional entende que os princpios
constitucionais da universalidade e da unidade no probem que as receitas e
despesas dos oramentos dos fundos e servios autnomos, aprovados pelo
Governo, sejam previamente deduzidos dos grandes tpicos oramentais,
porventura parlamentarmente prefixados aquando da aprovao do Oramento do
Estado.
3. A regra da plenitude, no que toca ao Oramento do Estado, tem uma abrangncia
limitada. Concretizando, esta regra no abrange:
(a) as operaes de tesouraria v., neste sentido, a no pronncia de
inconstitucionalidade do artigo 4., n.s 3, 4 e 5 da Lei n. 2/88 por parte do
Tribunal Constitucional (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 267/88),
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 23
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

chamando-se, porm, a ateno para que no mesmo Acrdo se considerou


violadora da universalidade a omisso oramental de uma despesa que no de
simples Tesouraria coberta por operaes do Tesouro: v. no mesmo Acrdo, a
parte em que pronuncia pela inconstitucionalidade do artigo 20., n.s 2, 3 e 4 da Lei
n. 2/88, por violao da regra da universalidade, por entender que a operao a
prevista no se conexionava exclusivamente com a gesto do patrimnio de
tesouraria do Estado);
(b) a gesto patrimonial do Estado; e
(c) os fenmenos de independncia oramental (Regies Autnomas, Autarquias
Locais, Sector Pblico Empresarial, Associaes Pblicas, Fundaes Pblicas).
Note-se, porm, que esta excluso, pelo menos em relao s Regies Autnomas e
s Autarquias Locais se faz apenas no sentido de estas poderem ter os seus prprios
oramentos e no no intuito de as eximir apresentao de todas as suas receitas e
despesas num s oramento, j que isso contrariaria no s os artigos 1. e 2. da
LEO mas tambm os n.s 2 e 3 do preceito ora em anlise.
Assim, a plenitude oramental, no que toca ao Oramento do Estado, s se aplica s
receitas e despesas dos servios integrados, servios e fundos autnomos e
segurana social: s elas tm de constar de um nico oramento (o Oramento do
Estado) e de estar todas nesse mesmo oramento.
4. As desvantagens advenientes da abrangncia limitada da regra da plenitude
oramental tm vindo a ser obviadas (pelo menos para o SPA). Por um lado,
exige-se que o Governo faa acompanhar a proposta oramental de elementos
informativos relativos estimativa do oramento consolidado do sector pblico
administrativo, na ptica da contabilidade pblica e na ptica da contabilidade
nacional (artigo 37., n. 1, alnea d)). Por outro,

adstringe-se o Governo

elaborao de contas consolidadas, a integrar na Conta do Estado (artigos 59., 75.,


81. da LEO). Assim, tanto no momento da previso como no do controlo
(sucessivo ou concomitante), consegue vislumbrar-se o saldo total dos gastos de
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 24
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

todo o sector pblico administrativo. que a separao de cada um destes


oramentos e contas dificulta (...) uma anlise de conjunto do SPA [sector pblico
administrativo] em Portugal.
Princpio da no compensao
1. Trata-se da sub-regra da no compensao ou do oramento bruto, a qual deve
ser integrada na regra da discriminao oramental. Trata-se de uma lgica
consequncia da regra da especificao prevista no Artigo 8., apesar de
historicamente anterior. Segundo a sub-regra da no-compensao as receitas e as
despesas devem ser inscritas no Oramento de forma bruta e no lquida - no
devendo ser deduzidas s receitas as importncias gastas com a sua cobrana
(apenas podendo ser deduzidas, nos termos do n. 2, as estimativas das receitas
cessantes em virtude de benefcios tributrios e os montantes estimados para
reembolsos e restituies, na medida em que essas no sero efectivamente
cobradas), nem s despesas as receitas originadas pela sua realizao (o n. 3
peremptrio neste aspecto, com a expresso sem deduo de qualquer espcie).
2. O fundamento passa por conseguir uma maior racionalidade e possibilitar um
controlo efectivo, poltico e administrativo, da execuo oramental.
3. O oramento bruto uma consequncia da regra da universalidade, porquanto as
receitas e as despesas devem ser inscritas pela importncia integral, sem deduo
alguma. A relao inversa no compensao/universalidade j no possvel na
verdade implica aquela que todas as verbas inscritas no oramento o estejam sem
qualquer deduo (ou compensao). Assim sendo, possvel perceber o oramento
bruto com a ausncia da regra da universalidade.
4. No confundir o conceito de receita lquida por vezes apontado pela legislao
financeira

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 25


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

com a proibio da compensao oramental. Veja-se o caso recente do n. 2 do


artigo 19., constante da NLFL, que prev que A receita dos impostos a que se
refere a alnea a) do nmero anterior a que corresponde receita lquida destes
impostos no penltimo ano relativamente quele a que o Oramento do Estado se
refere, excluindo: (a) A participao referida na alnea c) do nmero anterior; (b) No
que respeita ao IVA, a receita consignada, de carcter excepcional ou temporrio, a
outros subsectores das administraes pblicas.
Princpio da no consignao
1. Trata-se de outra sub-regra integrada na regra da discriminao - neste caso a da
no-consignao. Segundo esta sub-regra, no podendo num Oramento afectar-se
qualquer receita cobertura de determinada despesa, pretende-se evitar a existncia
de uma Administrao Pblica fragmentria desprovida de uma gesto financeira de
conjunto. Como lgica consequncia da sub-regra da no consignao existe o
Tesouro, tendo a seu cargo de modo centralizado a cobrana das receitas e a
realizao de despesas.
2. Prevm-se excepes presente sub-regra correspondentes s situaes especiais
no n. 2 do artigo 7. da LEO (sendo a referida na alnea a) imposta pela
Constituio pelo artigo 293., n. 1, alnea b) da Constituio), s que so
consignadas excepcional e temporariamente por expressa estatuio legal ou
contratual, nos termos do n.s 2, alnea f), e 3 do mesmo preceito e ainda s
situaes de autonomia financeira em que as receitas de determinados organismos
so afectas cobertura de determinadas despesas (como o previu o Acrdo do
Tribunal Constitucional n. 361/91, a propsito da anlise da transferncia de 0,25%
do montante do Fundo de Equlibrio Financeiro para os oramentos das Comisses
de Coordenao Regional e para as despesas com pessoal tcnico dos Gabinetes
Tcnicos de Apoio, pronunciando-se pela no inconstitucionalidade da mesma).
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 26
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Fala-se, ento, em receitas consignadas, a que corresponde o regime das contas de


ordem.
3. Note-se que a consignao de receitas a servios integrados, alm de apenas
poder ser efeita em situaes especialmente justificadas, carece de uma portaria
conjunta do Ministro competente e do Ministro das Finanas (artigo 5. da LBCP).
4. No confundir a consignao de receitas com a mera aproximao de receitas a
um grupo de despesas. Ora, tal situao poder surgir, com a personalizao de um
servio pblico (veja-se o caso dos FSA) e trata-se apenas de uma evoluo jurdica
de um servio (que passa a ter autonomia administrativa e financeira).
5. Para haver consignao de receitas preciso cumular dois critrios: (A) devero
ter lugar no mesmo patrimnio administrativo e (B) devero cobrir uma despesa ou
um grupo de despesas (do Estado ou de um qualquer servio pblico) da falar-se
em despesas com compensao em receita.
6. A consignao de receitas encontra algumas justificaes, a saber:
(A) O reforo do crdito pblico que assume duas formas: consignao directa
aos credores ou consignao de um fundo particular cuja dotao constituda pela
afectao do produto de certas receitas. O seu principal incoveniente reside na
limitao da soberania decorrente das actuaes financeiras posteriores.
(B) A limitao do montante de uma despesa ou de uma receita que surge em
matria de subvenes. A propsito disso fala-se, no mbito da execuo
oramental, no duplo cabimento, que veremos mais frente na anotao ao artigo
42..
(C) A afectao de receita temporria a uma despesa determinada resultante da
instituio de uma conta especial ou de oramentos extraordinrios. E tm como
principal incoveniente o enfraquecimento da fiscalizao oramental por qualquer
das entidades competentes.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 27


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

(D) A personalizao de um servio pblico que tem como principal consequncia


o desaparecimento progressivo da unidade oramental, o que no aconselhvel
luz do princpio da plenitude.
Princpio da especificao
1. Historicamente, a especificao oramental sofreu contestao por parte dos
executivos, ciosos dos seus poderes e do carcter secreto de algumas das suas
aces, em especial no tocante defesa e segurana. Benjamin Constant, na Cmara
dos Deputados francesa, em 30 de Junho de 1820 fez uma defesa acrrima do
princpio num discurso, que entrou nos anais da literatura clssica das finanas
pblicas: Os nossos adversrios pretendem que queremos o absurdo e, por
consequncia, parecem ter uma grande vantagem de razo contra ns. Pretendem
que queremos levar a especificao fora dos limites razoveis, travar a governao;
mas Senhores, ningum de ns tem essa inteno. Queremos uma especificao
legal, de execuo razovel e possvel. Sem ela jamais podereis estabelecer ordem
nas vossas finanas; sem ela jamais conhecereis o emprego dos dinheiros pblicos;
sem ela, as despesas que tereis criado, Senhores, e que tereis votado unanimemente
no sero realizadas, e outras que haveis julgado como inteis, que tereis registado,
sero continuadas. Sem a especificao, Senhores, tereis votado fundos para um
exrcito e dar-se-vos- um imenso Estado-Maior; sem ela tereis votado fundos para
funcionrios, dar-se-vos- aumento dos vencimentos dos chefes e directores-gerais;
quando, enfim, tereis votado para o necessrio, empregar-se- esses meios no
suprfluo.
2. A sub-regra da especificao tambm se integra na discriminao oramental e
segundo ela o oramento deve individualizar suficientemente cada receita e cada
despesa. Ope-se ao sistema de votao global (ou do abono) do oramento, que
consiste no facto de apenas ser obrigatria a determinao em bloco de uma s
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 28
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

soma para todas as despesas pblicas. Assim, para cada espcie de despesas pblicas
dever ser concedido um crdito que deve ser exclusivamente afecto ao servio
(rgo) ou funo prescrita: a soma fixada deve ser o mximo de despesa a efectuar
Esta est consagrada expressamente no n. 3 do Artigo 105. da Constituio.
Fundamento: pretende-se assegurar clareza e limpidez na elaborao, execuo e
controlo oramentais. Verifica-se, assim, que as trs sub-regras da discriminao
oramental tm finalidades comuns: assegurar uma maior racionalidade financeira e
um efectivo controlo oramental.
3. Comina-se a nulidade para os crditos oramentais que possibilitem a existncia
de fundos secretos - salvo se, por razes de segurana nacional, a Assembleia da
Repblica o autorizar, sob proposta do Governo (excepo no muito utilizada,
actualmente, uma vez que foi pensada, em especial, para os perodos de guerra).
4. Outra excepo prevista regra da individualizao suficiente de despesas
prende-se com aquelas que, por natureza, so imprevisveis e, no entanto, inadiveis.
Para fazer face a estes casos de impossibilidade de especificao, prev-se a inscrio
no Oramento do Ministrio das Finanas da dotao provisional.
5. Para o cabal cumprimento da regra da especificao, prev-se a existncia de trs
classificaes oramentais: a econmica para as receitas e para as despesas ; a
orgnica e a funcional apenas para as despesas, embora no artigo 32. da LEO se
preveja que as receitas dos servios e fundos autnomos sejam especificadas
tambm pela classificao orgnica, com especificao das receitas globais de cada
servio e fundo (mapa V). V. a este respeito as anotaes dos artigos 22., 24. e
27..
6. Os cdigos de classificao econmica e funcional so, nos termos do n. 7,
definidos por Decreto-lei. Presentemente esto em vigor o Decreto-Lei n. 26/2002,
de 14 de Fevereiro (classificao econmica) e o Decreto-Lei n. 171/94, de 24 de
Junho (classificao funcional).

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 29


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

A classificao orgnica assenta, no oramento dos servios integrados, na


distribuio das despesas pelos departamentos do Estado (Ministrios) e pela
rubrica dos Encargos Gerais da Nao e, no oramento dos servios e fundos
autnomos, na distribuio das receitas e despesas por cada um dos referidos
servios ou fundos.
7. Ao passo que o desrespeito da discriminao das receitas e despesas pela
classificao econmica apenas resulta numa ilegalidade, o das classificaes
orgnica e funcional ser mais grave. Este redunda numa inconstitucionalidade
material, por violao do artigo 105., n. 3 da Constituio.
8. Apesar da utilizao destes trs tipos de classificaes, h ainda a necessidade de
classificao das despesas efectivas e no efectivas, para efeitos de apuramento do
cumprimento dos critrios de equilbrio previstos nos artigos 23., 25. e 28. da
LEO. E isto porque no h uma relao lgica entre o critrio do equilbrio
oramental e a classificao apresentada. Adiante veremos os termos desta distino.
9. Nos termos do artigo 8., n. 3, o Oramento pode tambm ser estruturado por
programas, no todo ou em parte. O sentido deste preceito o de permitir a
estruturao por programas, mesmo nos casos em que esta no obrigatria (os
casos no referidos no artigo 18., n. 3). A consagrao da programao e o
desenvolvimento na LEO, em 2001, fez com que se operasse uma transformao no
panorama oramental: o oramento portugus passou a ser um oramento misto,
que, em parte, se estruturar por programas e, noutra parte, continuar a ser um
oramento tradicional de meios. Sobre o oramento por programas v. as anotaes
aos artigos 18. e ss.
10. As receitas cessantes, referidas no n. 4 deste preceito, correspondem a
benefcios fiscais ou financeiros que importem a perda de receita. Apesar de, nos
termos do artigo 6., n. 2, se poderem deduzir s receitas as estimativas das receitas
cessantes em virtude de benefcios tributrios, como se dispe neste nmero estas
no podem deixar de ser discriminadas. S-lo-o de acordo com os cdigos de
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 30
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

classificao econmica das receitas, no mapa XXI (que o mapa onde se registam
as receitas negativas).
Princpio do equilbrio
1. O equilbrio oramental a mais importante das regras oramentais clssicas, mas
tambm a mais discutida e controversa. O princpio do equilbrio oramental resulta
de imperativo constitucional, constante do artigo 105., n. 4, embora esteja a
previsto apenas em sentido formal - uma vez que se est pensar to-s numa
situao contabilstica de igualdade entre receitas e despesas.
2. O princpio do equilbrio foi introduzido no sc. XIX do ponto de vista formal,
contabilstico (financeiro). Mas s depois da 1 Guerra Mundial que as doutrinas
intervencionistas depuraram o seu sentido para transform-lo em princpio
econmico (substancial).
O equilbrio pode ser encarado de duas perspectivas:
(I) Equilbrio formal que postula a estrita igualdade entre as receitas e as despesas,
o que traduz a interdio dos dfices e excedentes de receita.
A interdio dos dfices pressupe que nunca a totalidade das despesas exceda a
totalidade das receitas (tributrias, patrimoniais). Caso assim sucedesse, os referidos
dfices s poderiam ser financiados pelo recurso ao emprstimo, o que viria agravar
as dificuldades financeiras do Estado ou pela criao de um imposto suplementar
(na realidade, o emprstimo um imposto diferido e agravado, que no extremo
pode conduzir o Estado bancarrota) ou pelas manipulaes monetrias as
despesas pblicas vm agravar um mal, que a inflao, que conduz
desvalorizao da moeda nacional.
A interdio dos excedentes mais difcil de compreender j que o aumento das
receitas, poderia, em teoria, contribuir para o aumento da poupana estadual. Para o
compreender preciso recordar que o equilbrio formal foi pensado para o Estado
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 31
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

liberal, no qual havia que garantir a interveno mnima do Estado, por um lado, e
que os impostos apenas seriam criados de acordo com a sua indispensabilidade, por
outro. Para alm disso, considerava-se que o excedente de receita de hoje o dfice
de amanh, porque o excedente de receitas permite a perdurao das receitas.
O conceito de equilbrio formal foi sendo abandonado quando a unidade
oramental sofreu algumas inflexes e em virtude do consequente aumento da
interveno do Estado, fundamentalmente aps a 2 Grande Guerra.
(II) Equilbrio substancial baseia-se nas teorias do dfice sistemtico e dos
oramentos cclicos.
A teoria do dfice sistemtico foi defendida por William Beveridge em 1944,
baseando-se no facto de o desemprego ser um mal social que no desaparece
espontaneamente. Para a teoria dos dfices sistemticos funcionar preciso o
Estado saber com rigor qual a situao conjuntural da economia e qual a eficcia
dos estabilizadores - porque esto em causa as expectativas dos sujeitos econmicos
que as polticas do Estado procuram condicionar, revertendo o clssico jogo da
oferta e da procura.
A teoria dos oramentos cclicos foi elaborada por SCHUMPETER e PERROUX.
Segundo a mesma, as receitas aumentam em perodos expansionistas (em perodo de
vacas gordas), e receitas diminuem em perodos de recesso (em perodo de vacas
magras).
Quais so, em concreto, os critrios de equilbrio substancial?
(a) De acordo com o critrio clssico, distinguem-se as receitas normais
(patrimoniais e tributrias) das no normais (creditcias). S se verificaria, luz deste
critrio, a existncia do equilbrio oramental quando as receitas normais cobrissem
todas as despesas. Nesse sentido, o dfice oramental s seria admissvel, para os
financeiros clssicos, no caso de sobrevivncia nacional (guerra ou calamidade
pblica), enquanto nas restantes situaes difceis seria prefervel o agravamento de
impostos ao agravamento de emprstimos. Sendo assim, os emprstimos apenas
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 32
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

teriam como funo o financiamento de bens reprodutivos ou duradouros. Este


critrio suscitou algumas dificuldades prticas, na medida em que se comeou a
questionar a proibio do recurso ao emprstimo em relao aos bens duradouros.
que a ser contrado, mesmo que para a aquisio de bens reprodutivos, este estaria
na base de uma permanente situao de desequilbrio.
(b) De acordo com o critrio do oramento ordinrio, haveria equilbrio quando as
despesas ordinrias fossem cobertas pelas receitas ordinrias, e as despesas
extraordinrias cobertas pelo excedente das receitas ordinrias e receitas
extraordinrias. No entanto, este critrio suscitou sempre alguma subjectividade
quanto distino entre verbas ordinrias e extraordinrias. Para uns, estava em
causa a repetio qualitativa das receitas nos vrios oramentos, para outros,
enquanto a receita/despesa tinha natureza ordinria, porquanto a sua prestao de
utilidade esgotava-se no perodo anual, a receita/despesa adquiria natureza
extraordinria, porquanto a sua prestao de utilidade se prolongava no tempo. A
propsito deste critrio, havia ainda quem distinguisse as despesas certas/ordinrias
e variveis/extraordinrias, consoante o montante sofresse ou no variaes.
(c) De acordo com o critrio do activo patrimonial do Estado, estabelece-se a
distino entre o oramento corrente e o oramento de capital. Conceptualmente,
enquanto as Receitas/Despesas de capital alteram a situao activa ou passiva do
patrimnio do Estado, as Receitas/Despesas correntes no oneram nem aumentam
o valor do patrimnio duradouro do Estado. Para haver equilbrio, as despesas
correntes tm de ser cobertas pelas receitas correntes, enquanto que as despesas de
capital so cobertas pelas receitas de capital ou pelo excedente das correntes. O
desequilbrio depende, neste caso, da cobertura das despesas correntes pelas receitas
de capital.
(d) Este critrio enunciado distingue-se do critrio do activo de tesouraria, que
tem por base a distino entre verbas efectivas e no efectivas. Conceptualmente, as
verbas efectivas representam uma efectiva diminuio do patrimnio monetrio do
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 33
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Estado. Quando estamos perante uma verba no efectiva, embora haja uma
alterao

do

patrimnio

de

tesouraria,

esta

provoca

no

mesmo

um

acrscimo/diminuio idntica. Por exemplo, o pagamento de impostos uma


receita efectiva. Por seu lado, a contraco de emprstimos , no entanto, uma
receita no efectiva, porque implica uma inscrio do lado das despesas dos anos
seguintes, como amortizao de emprstimos, para alm dos juros, que so encargos
correntes da dvida pblica.
Para haver equilbrio segundo este critrio (activo de tesouraria), as despesas
efectivas s podem ser financiadas por receitas efectivas, ao passo que as despesas
no efectivas podem ser financiadas por receitas efectivas e por receitas no
efectivas (aquelas em que a reduo do patrimnio monetrio seja compensada por
uma liberao de posies passivas). Sendo assim, o recurso a um emprstimo s
serve para amortizar outro emprstimo, isto , dfices dos anos anteriores e nunca o
dfice do ano oramental em causa. Isto quer significar que o recurso a um
emprstimo para outros fins (compra de um imvel) vem reduzir o patrimnio
monetrio do Estado. O critrio do activo de tesouraria tem duas vertentes: (a) a do
saldo total, na qual as receitas efectivas devem ser iguais ou superiores s despesas
efectivas. Este critrio inclui as necessidades de financiamento e cumula com os
encargos da dvida pblica; (b) a do saldo primrio: reporta-se apenas s
necessidades lquidas de financiamento, excluindo os encargos correntes da dvida
pblica.
Em qualquer dos critrios apontados o legislador prope-se delimitar o mbito da
seguinte frmula de actuao do Estado: em que condies se pode recorrer a
emprstimos sem violar o equilbrio?
Todos eles do respostas diferentes: (a) de acordo com uma viso esttica, o critrio
do oramento ordinrio e do oramento de capital permite que as despesas de
defesa e de segurana possam ser financiados por recursos extraordinrios (receitas
de capital, incluindo os passivos financeiros); (b) de acordo com uma viso
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 34
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

dinmica, o critrio clssico e do activo de tesouraria relacionam o oramento com


os efeitos econmicos das vrias operaes.
3. A frmula utilizada no artigo 9., ora em anlise, (prevem as receitas necessrias
para cobrir todas as despesas) parece, primeira vista, consagrar a regra do
equilbrio formal, na esteira do artigo 105., n. 4, da Constituio, j referido, e do
artigo 4., n. 1 das anteriores leis de enquadramento oramental. No entanto, o
estudo mais aprofundado do mesmo, leva-nos a retirar da sua letra mais do que um
mero imperativo de equilbrio formal. Com efeito, parece-nos que o legislador, ao
estender a aplicao deste preceito a todas as entidades do sector pblico
administrativo (Estado, Regies Autnomas e Autarquias Locais) e ao definir as
condies oramentais mnimas a observar por todas essas entidades para o
cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal perante as comunidades
europeias, vai mais longe. Ou seja, o legislador ao prescrever, por um lado, a
observncia do equilbrio global dos oramentos do sector pblico administrativo,
sem prejuzo dos critrios estabelecidos nos artigos 23., 25. e 28. e, por outro, o
respeito pelos limites ao endividamento das Regies Autnomas; e a utilizao da
clusula de salvaguarda prevista no n. 3, em caso de incumprimento dos referidos
limites de endividamento, clara. Ele no se limita a prescrever um mero equilbrio
formal, mas um equilbrio substancial, tal como resulta do pacto de estabilidade e
crescimento numa ptica de contabilidade nacional.
De facto, parece-nos, pela leitura dos trabalhos preparatrios que o que o artigo 9.
pretende assegurar o cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal. E
se assim , no poder deixar de se entender que o equilbrio a que a se faz
referncia um equilbrio substancial que se traduzir no respeito pelos critrios de
convergncia relativos ao dfice e ao endividamento pblico, por forma a dar
cumprimento proibio de dfices excessivos constante do artigo 104. do Tratado
que institui a Comunidade Europeia. Ou seja, para que os oramentos do sector
pblico administrativo se encontrem equilibrados, para efeitos do artigo 9. da LEO,
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 35
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

tm de respeitar os critrios de convergncia, por forma a que o Conselho no


declare verificada a existncia de um dfice excessivo (artigo 104., n. 6, do Tratado
que institui a Comunidade Europeia e artigo 2. do Protocolo relativo aos critrios
de convergncia a que se refere o artigo 121. do Tratado que institui a Comunidade
Europeia).
A favor desta concluso, note-se que a alnea d) do n. 1 do artigo 37. exige que a
proposta de lei do Oramento do Estado seja acompanhada por uma estimativa do
oramento consolidado do sector pblico, tanto na ptica da contabilidade pblica
como na ptica da contabilidade nacional.
Note-se, porm, que apesar de este preceito exigir que o sector pblico
administrativo apresente um equilbrio global, calculado de acordo com as regras da
contabilidade nacional, faz uma ressalva: o Oramento do Estado (portanto o
conjunto dos servios integrados, fundos e servios autnomos e segurana social)
considerar-se- equilibrado desde que haja equilbrio de acordo com as regras dos
artigos 23., 25. e 28. da LEO. O sentido desta ressalva, constante da ltima parte
do n. 1, o que resulta da prtica seguida de elaborar o Oramento do Estado na
ptica da contabilidade pblica, tendo lugar, posteriormente, uma converso para
contabilidade nacional para efeitos de envio s instituies comunitrias.
Esta interpretao suscita a questo de saber que oramentos podem ser deficitrios
e quais devem ser excedentrios para se verificar esta regra de equilbrio global, ou
seja, suscita a questo de saber como se devem fazer os acertos de contas para
haver saldo nulo ou positivo. Embora no tenha dado, de incio, uma resposta cabal
mesma, o legislador tem vindo a oferecer cada vez mais solues para este
problema:
(a) no Oramento do Estado, o legislador, no artigo 25., exige que a permisso do
dfice do oramento dos servios integrados fique dependente da situao da
execuo oramental do sector pblico;

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 36


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

(b) no artigo 87., prevem-se limites ao endividamento da administrao central,


das Regies Autnomas e das autarquias locais;
(c) nos artigos 9., n. 3, e 92., n. 4, prev-se a reduo das transferncias para as
Regies Autnomas e Autarquias Locais, no caso de incumprimento dos limites de
endividamento, por forma a que no ser o Estado, unilateralmente, a ter de se
conformar com as opes financeiras infra-estaduais.
Princpio da equidade intergeracional
1. No obstante ser novidade a introduo da presente disposio, a verdade que a
equidade intergeracional no um princpio novo. J na Reviso Constitucional de
1989, resultava expressamente que o Oramento poderia ser estruturado por
programas, estando assim implcita a necessidade de a apresentao da despesa por
actividades ser complementada por mapas plurianuais, tendo em vista uma
projeco eficiente da afectao dos fundos pblicos, pelo menos nos dois anos
subsequentes ao perodo oramental objecto de execuo. O novo artigo 10 da
republicada e renumerada Lei de Enquadramento Oramental (LEO Lei n.
91/2001, de 20 de Agosto, alterada, pela terceira vez, pela Lei n. 48/2004, de 24 de
Agosto) prev que o Oramento do Estado subordina-se ao princpio da equidade
na distribuio dos benefcios e custos entre geraes e que a dita equidade
abranger: (1) as medidas e aces includas no mapa XVII (respeitante s
responsabilidades contratuais plurianuais dos servios integrados e dos servios e
fundos autnomos agrupadas por ministrios); (2) o investimento pblico (includo
o investimento em capacitao humana); (3) os encargos da dvida pblica; (4) as
necessidades de financiamento do sector empresarial do Estado e (5) as penses de
reforma e de outro tipo.
Integrada nos desgnios prprios do Estado Social, a equidade intergeracional
pressupe que as prestaes da segurana social, os encargos plurianuais e muitas
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 37
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

outras despesas que o Estado tem de realizar no possam ser bem geridos, ano a
ano, sem qualquer perspectiva quanto sua evoluo num horizonte temporal mais
dilatado. Assim, tendo em vista a prossecuo das tarefas sociais pertencentes ao
Estado, a economicidade, eficincia e eficcia na execuo do Oramento depender
do grau de perspectivao das verbas inscritas num contexto plurianual.
2. Alis, isso j resulta dos prprios critrios de equilbrio material definidos pelo
legislador, nos artigos 9., 22., 25. e 28., todos da LEO. Em qualquer destas
disposies ser desejvel que o Executivo apresente um oramento limitando a
poltica de contraco de emprstimos cobertura de dfices de contas anteriores
(que englobam, na sua maioria, reeembolso de emprstimos resultantes de
operaes de dvida fundada de anos anteriores) reportamo-nos, assim,
necessidade de adopo de polticas de equilbrio ou dfice zero, que, por vrias razes
conjunturais, tm faltado nos ltimos trinta exerccios oramentais.
Para alm disso, a prpria noo de despesas obrigatrias (por fora de lei e de
contrato, como resulta do artigo 16. da LEO) e de vinculaes externas (numa
lgica de modelo de vinculao em cascata, definido no artigo 17. da LEO) parecia
j indiciar, antes da fomulao expressa deste artigo 10., a necessidade de
cumprimento de compromissos plurianuais na vertente da despesa.
3. De certa forma, este novo artigo 10. da LEO representa o compromisso do
legislador em pr termo lgica rudimentar de elaborao do oramento, em
termos puramente anuais e numa ptica de caixa. De facto, entendeu-se durante
muito tempo que as despesas anuais, mormente a despesa corrente, poderiam ser
cobertas por receitas efectivas e no efectivas (includas as operaes de dvida
pblica activos e passivos). Ora, esta viso oramental, que no excedia a gesto
conjuntural econmica, aos poucos foi colocada em causa, pela assuno terica dos
dois resultados inconciliveis das polticas financeiras de despesa: o multiplicador da
despesa (keynesiana) e o efeito de expulso do investimento privado (o crowding-out
monetarista). Entende agora o legislador que:
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 38
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

a) por um lado, a despesa pblica (reprodutiva e eficiente), por implicar a


utilizao de recursos escassos, no deve ser ilimitada;
b) por outro lado, sem despesa reprodutiva (a que se configura mais adequada
para ser coberta pela dvida pblica), no possvel o aumento de
rendimento, e, consequentemente, uma adequada distribuio intergeracional
dos recursos criados em resultado do aumento do investimento pblico.
Desta forma, a adopo de uma ptica de compromissos, perspectivada em termos
plurianuais, na elaborao do oramento ir, de certa forma permitir que, no longo
prazo, o montante de emprstimos contrados seja compensado, coeteris paribus, por
um aumento de poupana total de acordo com a Equivalncia Ricardiana (ideia
avanada pelo norte-americano RICHARD BARRO, da Universidade de Harvard),
permitindo, assim que o nvel das taxas de juro se mantenha no mercado dos fundos
mutuveis (loanable funds).
estanho, porm, que o legislador tenha consagrado expressamente este princpio
sem considerar que o sistema oramental que vigora no ordenamento financeiro
portugus seja o do oramento de gerncia, com uma certa concesso para o
oramento de exerccio, no perodo complementar (que nos ltimos trs anos tem
ido at ao dia 21 de Janeiro do ano oramental subsequente). De facto, assumir que
a inscrio de verbas depende da efectivao das mesmas, mesmo que isso
represente transparncia quanto situao de tesouraria, parece menorizar os
compromissos assumidos por um determinado Governo, dificultando, assim, a
responsabilizao a cada Executivo pela execuo e elaborao dos oramentos que
lhe so imputveis. Ou seja, o sistema de gerncia permite que as geraes seguintes
suportem os custos criados por uma gerao anterior opondo-se, assim, em
termos conceptuais, equidade na distribuio de benefcios e custos.
Para alm disso, a prossecuo deste princpio, em nome da transparncia e clareza
financeira, passaria pela necessidade de atribuio de efeitos jurdicos e no apenas
informativos ao oramento consolidado, porquanto as transferncias estaduais
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 39
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

constituem a maior fonte de receitas dos subsectores regies autnomas e autarquias


locais. De facto, o actual artigo 37., nmero 1, alnea f) da LEO prev que a
proposta do Oramento do Estado deva ser acompanhada do oramento
consolidado dos servios integrados e dos servios e fundos autnomos e
oramento consolidado do Estado, incluindo o da segurana social. Ora, a equidade
na distribuio de benefcios e custos entre geraes deve equacionar a situao
oramental e contabilstica do Sector Pblico Administrativo e no apenas da
Administrao Central do Estado. Repare-se, a ttulo de exemplo, como se torna
impossvel, dado o necessrio desconto (individual e social) a que est sujeito,
comparar o valor actual de emprstimo contrado ao valor futuro, para efeito de
apuramento das receitas necessrias para o seu reembolso. Na verdade, equidade
pressupe equivalncia de valores (reais), critrios comparativos uniformes,
transparncia e clareza financeira.
Assim sendo, no basta ao legislador prever a necessidade de ponderao da
equidade intergeracional. Sero necessrios mecanismos legais e financeiros para a
efectivao transparente e clara da distribuio dos custos e dos benefcios entre as
geraes, como sejam a criao de critrios objectivos na definio de despesa
reprodutiva e eficiente, a consolidao das previses oramentais e a internalizao
dos custos adicionais criados pelo Executivo responsvel pela execuo oramental
no momento em que as verbas foram assumidas e inscritas.
Princpio da publicidade
1. A publicao do oramento do Estado fundamental no s devido sua
natureza que impe a publicao oficial no Dirio da Repblica como condio da
eficcia jurdica da autorizao e do consentimento parlamentares para a cobrana
de receitas e a realizao de despesas, mas tambm em virtude da necessidade que a
Administrao Pblica tem de conhecer o contedo preciso de to importante
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 40
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

instrumento financeiro. Um oramento no publicado no um oramento. Numa


palavra, no s os decisores e os executores financeiros, mas tambm os cidados,
tm de conhecer os termos concretos da autorizao, a fim de que a mesma possa
ser aplicada, controlada e fiscalizada.
2. A necessidade de publicao decorre antes do mais do facto de se exigir a forma
de Lei para a aprovao do oramento do Estado (artigos 105., 106., 161., alnea
g), todos da CRP) e de se aplicar o regime geral da publicidade dos actos (artigos
119. da CRP). A importncia da publicidade oramental tal que o legislador
previu que fossem tornados pblicos todos os documentos que se revelem
necessrios para assegurar a adequada divulgao e transparncia do oramento do
Estado e da sua execuo. Assim, a publicidade no se refere apenas ao Dirio da
Repblica, mas tambm ao Dirio da Assembleia da Repblica, que publica o relato
das reunies de Comisso do Oramento e Finanas, nas quais se aprecia e vota na
especialidade a proposta de lei do oramento do Estado, alm de outros meios
como o Canal Parlamento, que transmite obrigatoriamente as referidas reunies.
3. O regime da publicidade dever ser ainda garantido e assegurado, com as devidas
adaptaes, pelas Regies Autnomas e pelos rgos municipais.
Princpio da estabilidade, contabilidade pblica e contabilidade nacional
1. Tendo em conta o que j se analisou em artigos anteriores, o princpio da
estabilidade exige que, para efeitos de reporte Unio Europeia da situao do
dfice oramental do Sector Pblico Administrativo, o critrio utilizado da
Contabilidade Nacional, segundo o Sistema Europeu de Contas Nacionais e
Regionais (SEC-95), pelo que se torna indispensvel proceder aos ajustamentos
necessrios.
2. A contabilidade nacional o mtodo que permite obter a medida quantitativa,
expressa em valor monetrio, da totalidade da actividade econmica de uma nao,
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 41
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

ao longo de um determinado ano. Trata-se do mtodo que nos permite, como


dissemos, calcular a riqueza existente na economia. H trs formas de abordar esse
clculo: (a) pelos produtos; (b) pelas despesas e (c) pelos rendimentos. Em qualquer
destes casos, estamos a referir-nos ao circuito econmico, como instrumento de
apresentao da circulao de despesas e dos rendimentos num determinado
mercado.
3. Se consideramos o fluxo de bens e servios sada das empresas, medimos o
produto nacional, isto , a soma do que produzido num determinado perodo.
Estamos, deste modo, perante a soma dos bens agrcolas, dos bens industriais e dos
servios. Mas para que a comparao seja correcta, indispensvel que se tenham
em considerao os valores reais e no apenas os valores nominais. Ou seja,
deveremos usar um critrio de preos constantes - para que a inflao no vicie a
comparao. Temos, pois, de distinguir o produto nominal (calculado a preos
variveis, sem deduzir a depreciao monetria) do produto real (que j tem em
considerao a evoluo dos preos). Importa, assim, considerar o deflator, baseado
no ndice de preos (por ex. 3,5%), que vai permitir retirar o efeito da depreciao
monetria. Trata-se de garantir que os termos de comparao sejam idnticos.
Mas temos de nos rodear de outro cuidado - o de evitar a dupla contagem.
Estaramos a falsear o valor se fizssemos uma dupla contagem, e se
considerssemos simultaneamente, na totalidade, os custos de produo do po e de
produo da farinha ou os custos da produo dos automveis e das peas que os
compem. Deveremos, por isso, considerar o valor acrescentado em cada fase da
produo. Este valor acrescentado corresponde ao que um bem vale, no momento
da venda, a mais do que valiam as partes que o constituem ou a matria-prima de
que feito. Assim, o produto nacional composto pela soma dos valores
acrescentados nas diversas unidades empresariais da economia. Ou seja, apenas
adicionamos os valores acrescentados na agricultura, na indstria e nos servios. S
assim, chegaremos ao valor do produto nacional.
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 42
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Refira-se ainda o conceito de produto interno. Estamos neste caso perante o que
produzido pelas empresas de um determinado pas. Distinguimos o que produzido
em Portugal (produto interno) e o que produzido pelos portugueses (produto
nacional). Se somarmos ao produto interno o que os portugueses, isto , o que
aqueles que actuam na economia portuguesa e que a influenciam produzem no
exterior (medido pelos seus rendimentos) e se retirarmos o que os estrangeiros
produziram em Portugal (i.e., o que pagmos a estrangeiros) temos o produto
nacional.
Se quisermos, por outro lado, analisar a quota parte que cabe a cada cidado, em
mdia, relativamente ao produto nacional, estamos perante o conceito de produto
nacional per capita, que calculado, dividindo o total dos bens e servios
produzidos ou criados pelo nmero de habitantes. Normalmente, alis, o valor a que
a cincia econmica se reconduz a de produto interno per capita. Em Portugal,
sabendo que o PIB em 2005 foi de cerca de 147 mil milhes de Euros, o PIB pc foi
de cerca de 14 mil Euros.
Em suma, Produto Nacional, exigindo as correces e as cautelas que analismos,
o valor monetrio do conjunto dos bens e servios criados numa economia, durante
um perodo considerado.
4. Tendo j visto a ptica do produto, importa olhar agora as perspectivas da
despesa e da receita. Comecemos pelas despesas, trata-se de medir o fluxo de bens e
servios, procurando-o porta de casa dos seus utilizadores.
A Despesa Nacional (DN) reporta-se aquisio de bens e servios e vai exigir a
separao por tipo de utilizao - consumo (C), investimento (I) e despesa do
Estado (G). Esta despesa do Estado envolve quer o consumo quer o investimento,
sendo autonomizada em razo do facto de estarmos perante o mais relevante e
influente dos sujeitos econmicos.
A Despesa Nacional ser, assim, igual soma de C + I + G. No entanto, as
economias no so fechadas, antes se relacionando permanentemente com o
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 43
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

exterior, como vimos aquando da anlise do circuito econmico. Realizam-se, por


isso, importaes e exportaes de bens e servios com o estrangeiro. Devemos,
desse modo, somar as Exportaes (E) e diminuir as Importaes (I) - uma vez que
se trata de uma parte do nosso consumo e do nosso investimento que no foi
produzido por ns. Deste modo, a frmula de clculo, para uma economia de
fronteiras abertas : DN = C + I + G + E - I.
A Despesa Nacional corresponde, assim, ao valor monetrio da soma das despesas
efectuadas em relao a bens finais pelo conjunto dos agentes econmicos, durante
um perodo considerado.
H outra forma de medir o fluxo de criao de riqueza. Referimo-nos aos
rendimentos e considerao do mercado de factores de produo. A vamos medir
o que recebem os titulares dos factores de produo.
O Rendimento Nacional (RN) envolve, assim, vrios tipos de pagamentos,
conforme o factor remunerado - salrios para o trabalho (Sa), rendas para os
factores naturais (Re), juros para o capital (J) e lucros como remanescente das
diversas remuneraes (L). Deste modo, a medio far-se- atravs da frmula: RN
= Sa + Re + J + L.
O Rendimento Nacional refere-se, pois, ao valor monetrio do conjunto das
retribuies ou ganhos, provenientes quer da actividade econmica quer da
aplicao de determinados bens ou valores, durante um perodo considerado.
Se falmos acima do produto per capita, devemos tambm referir o rendimento
disponvel. Trata-se da parcela do rendimento que pode ser utilizada pelos sujeitos
econmicos - o que fica para as pessoas, para consumirem ou pouparem, depois
de pagarem os impostos e depois de feitos todos os ajustamentos referentes aos
lucros no distribudos e s transferncias e subsdios de que beneficiem
Refira-se, portanto, que o produto, a despesa e o rendimento so conceitos
diferentes, mas reportam-se medio de uma mesma realidade, estando em causa

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 44


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

valores idnticos. Estamos, em todos os casos, perante a viso agregada da


capacidade criadora da economia.
No entanto, cabe perguntar como se insere entre estes diversos conceitos o bemestar. Deve ficar claro que no que acabmos de analisar, relativamente ao produto,
ao rendimento e despesa, est em causa a actividade e no o bem-estar. So
conhecidos os exemplos que confirmam esta concluso. Suponhamos um
engarrafamento de trnsito no centro de uma cidade em hora de ponta. O
fenmeno vai causar inmeras perturbaes (exterioridades negativas, como a
poluio), no entanto se considerarmos apenas o efeito directo do engarrafamento
no consumo adicional de gasolina e na reparao dos automveis que sofreram de
sobreaquecimento nos motores, o certo que o produto cresceu em virtude desse
facto
Os Professores William Nordhaus (1941) e James Tobin (1918-2002), cientes de que
seria necessrio ter em considerao, alm da actividade desenvolvida, o bem-estar
adicional obtido pelos sujeitos econmicos, chegaram, porm, ao conceito de BemEstar Econmico Lquido (BEEL), atravs do qual introduzem ajustamentos no
valor do produto, da despesa e do rendimento, a fim de que se possa saber em que
medida o crescimento se repercute positivamente na qualidade de vida das pessoas.
Seria, assim, necessrio considerar o valor dos tempos livres e dos servios das
donas de casa e subtrair os custos da poluio, os inconvenientes das urbanizaes
modernas. Em resultado deste ajustamento, chegaram concluso que a evoluo
do produto mais rpida do que a do bem-estar.
5. Continuando na anlise da contabilidade nacional, temos de distinguir os
conceitos de Produto Nacional Bruto (PNB) e de Produto Nacional Lquido (PNL).
No caso do PNB esto includos os investimentos correspondentes s amortizaes
(A), isto , como sabemos, a parte do investimento orientada para a reposio dos
equipamentos utilizados, valor que deve, assim, ser abatida para se chegar ao
produto nacional lquido. Tem-se, deste modo, em considerao a depreciao ou a
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 45
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

reposio, indispensvel na actividade empresarial. Assim: PNB = PNL + A. Ou de


outro modo: PNL = PNB - A.
Em resumo, recapitulemos qual a relao entre os diversos conceitos da
contabilidade nacional:
(a) o PNB pm - Produto Nacional Bruto a preos de mercado corresponde
soma do Consumo, do Investimento Bruto e dos Gastos do Estado e, portanto,
ao conceito de Despesa Nacional;
(b) o PIB pm Produto Interno Bruto a preos de mercado corresponde ao
PNB pm mais as Exportaes, menos as Importaes (PIBpm = PNBpm + E
I).
(c) o PNL pm - Produto Nacional Lquido a preos de mercado corresponde
soma do Consumo, do Investimento Lquido e dos Gastos do Estado;
(d) o PNL cf - Produto Nacional Lquido a custo de factores corresponde
soma dos Salrios, das Rendas, dos Juros e dos Lucros, a que se somam os
Impostos Indirectos;
(e) o RN - Rendimento Nacional o PNL a custo de factores ao qual se retiram
os impostos indirectos;
(f) o Rendimento Disponvel alcana-se subtraindo os impostos directos ao
Rendimento Nacional.
Olhando a despesa, verificamos que esta inclui duas componentes fundamentais - o
consumo e o investimento. Como j dissemos, estas duas componentes tambm
esto inseridas nas despesas do Estado. No entanto, agora apenas nos interessa
referir a complementaridade entre os dois elementos. No fundo, os sujeitos
econmicos, considerando o fluxo dos bens e servios, vo orientar os recursos
disponveis ora para a satisfao imediata de necessidades, ora para os factores que
permitem criar outros bens e servios. Na ptica da despesa os sujeitos econmicos
ou vo consumir ou vo contribuir para a reproduo da riqueza, atravs do
investimento. E, recordando o multiplicador de investimento, melhor podemos
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 46
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

compreender a importncia do investimento reprodutivo da criao de rendimentos


adicionais.
Para os clssicos, eram as poupanas das famlias que fixavam a quantidade de bens
de capital, por influncia da taxa de juro em vigor. Na moderna cincia econmica,
depois de J.M. Keynes, so os investimentos que determinam as poupanas, e no o
inverso. A taxa de juro - centro das reflexes de K. Wicksell - o elemento essencial
para a capitalizao. Quanto maior for a taxa de juro menor ser o valor de um bem
de capital.
assim indispensvel encontrar uma taxa de juro que iguale o valor do acrscimo
de bens de capital ao seu custo - a isto chamou Keynes a eficcia marginal do
capital. Nessa lgica, os empresrios comprariam bens de capital se a eficincia
marginal respectiva fosse maior do que a taxa de juro pela qual vem remunerados
os seus emprstimos.
Recordando o que j estudmos, a taxa de juro no determinada pela oferta e
procura das poupanas (havendo identidade entre o Investimento e a Poupana),
mas pela preferncia pela liquidez e pela quantidade de moeda disponvel. , pois, a
quantidade de moeda que influencia os investimentos - sendo a taxa de juro
influenciada pela preferncia pela liquidez.
6. A contabilidade oramental faz-se de duas formas: a ptica da contabilidade
pblica (ou de caixa cash) e a ptica da contabilidade nacional (ou de
compromisso ou accrual). Na passagem de um para outro dos sistemas registam-se
os fluxos com base nas operaes, isto , quando o valor econmico criado,
transformado ou extinto ou quando se criam, modificam ou extinguem os direitos e
obrigaes. Assim, a operao na ptica de contabilidade pblica registada
aquando o acto de produo e no quando paga pelo comprador. No caso da
venda de um activo esta registada quando o activo muda de mos e no quando
efectuado o pagamento correspondente.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 47


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Assim, os ajustamentos a fazer contabilidade pblica centra-se em trs reas


fundamentais:
(a) Ajustamento aos impostos e contribuies descontando-se s liquidaes de
impostos ou que for considerado incobrvel;
(b) Ajustamento aos juros recebidos e pagos, sendo o registo feito no perodo
contabilstico em que se vencem, e no no momento do pagamento ou do
recebimento;
(c) outros ajustamentos, destacando-se entre outros o saldo do Servio Nacional de
Sade, uma vez que existem tradicionalmente despesas que dizem respeito a um
determinado exerccio e s so pagas no exerccio seguinte (dvida rolante) e que
no tm expresso no saldo oramental na ptica da contabilidade pblica mas que
so considerados no saldo oramental na ptica da contabilidade nacional.
Para efeitos de reporte Unio Europeia da situao do dfice oramental do Sector
Pblico Administrativo o critrio utilizado da Contabilidade Nacional, segundo o
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC-95), pelo que se torna
indispensvel proceder aos ajustamentos referidos.
7. No esquecer, porm, o Protocolo relativo ao procedimento aplicvel em caso de
dfice excessivo anexo ao Tratado da Unio Europeia (Maastricht, 1992). Assim,
precisa o Manual do SEC 95 sobre o dfice e a dvida das Administraes Pblicas
que para os fins do procedimento aplicvel em caso de dfice excessivo na Unio
Econmica e Monetria, assim como para o pacto de estabilidade e crescimento, o
protocolo anexo ao Tratado da Unio Europeia (Maastricht, 1992) fornece uma
definio completa de dvida pblica. Assim entende-se por dvida o valor nominal
global bruto, existente no final do exerccio, e consolidada pelos diferentes sectores
do Governo em geral. Esta definio completada pela reviso do Regulamento n.
3605/93 do Conselho (ver no anexo VI), que especifica as componentes da dvida
pblica, por referncia s definies dos passivos financeiros no SEC 95, em que se
clarifica:
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 48
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

a) Quanto ao valor nominal - equivalente ao valor facial dos passivos. Assim, igual
ao montante (contratualmente acordado) que as administraes pblicas tero de
reembolsar aos credores no vencimento. Em princpio, os juros vencidos sobre um
passivo no so levados em conta na valorizao do mesmo. Deve, contudo,
precisar-se, entre outras questes: (1) que os derivados financeiros no so includos
na dvida pblica, uma vez que no h qualquer valor nominal idntico ao dos
outros instrumentos de dvida; (2) na base da especializao econmica, os juros so
registados quando se vencem. Assim, quer sejam ou no efectivamente pagos, os
juros vencidos afectam a capacidade/necessidade lquida de financiamento.
Por seu lado, no conceito de dvida pblica constante do Protocolo dos Dfices
Excessivos (pelo valor nominal, no incluindo juros vencidos), pode divergir,
quanto a determinados aspectos, porquanto, a ttulo exemplificativo, os juros
devidos mas no pagos devem ser registados em outros crditos (F.79), enquanto
no forem pagos (SEC 95, ponto 5.131) e os juros de mora em Outros dbitos no
so tidos em conta na dvida pblica.
Recorde-se ainda que, por razes prticas de medio, os outros dbitos (AF.7,
incluindo crditos comerciais) no so actualmente levados em conta na dvida
pblica e que a dvida pblica tem de ser consolidada: os passivos cujos activos
financeiros correspondentes so detidos pelos subsectores das administraes
pblicas tm de ser eliminados do clculo.
b) Quanto ao valor da dvida em moeda estrangeira Os passivos expressos em
moedas estrangeiras devem ser convertidos na moeda nacional taxa de cmbio
representativa do mercado em vigor no ltimo dia til de cada ano.
Contudo, a reviso do Regulamento n. 3605/93 do Conselho introduz uma
excepo para os passivos em que o risco cambial coberto ou modificado atravs
de acordos contratuais. Estes passivos sero convertidos em moeda nacional taxa
acordada nesses contratos. Esta taxa resulta dos montantes das moedas trocadas.
Isto aplica-se igualmente a acordos envolvendo taxas de cmbio entre moedas
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 49
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

estrangeiras (ver captulo V.2). Contudo, os acordos de swap no tm impacto no


nvel da dvida expressa em moeda nacional (ver captulo V.2).
Assim, podemos resumir, no seguinte quadro, as diferenas apontadas em termos de
noo de dvida pblica:

Conceito de dvida pblica

Ordenamento interno

Ordenamento comunitrio

Activos + Passivos

FSA e Segurana Social

SEC95

Passivos

SI (desde que se adicione os


encargos correntes da dvida
pblica - juros)

Procedimento relativo aos


Dfices Excessivos

Desta forma, o saldo da dvida pblica:


a) No ordenamento interno, varia consoante a aplicao dos artigos 23., 25. e
28., da presente lei, como veremos frente, nas anotaes respectivas;
b) No SEC95 igual soma dos numerrio e depsitos (AF.2) aos ttulos
excepto aces (AF.3), aos emprstimos (AF.4), s aces e participaes
(AF.5), s provises tcnicas de seguros (AF.6), ou seja, Saldo da dvida (no
final do ano N) = AF.2 + AF.3 (incluindo AF.34) + AF.4+AF.7 + AF.5 +
AF.6;
c) No procedimento relativo aos dfices excessivos igual soma dos passivos
do sector das administraes pblicas (S.13) nas categorias seguintes:
numerrio e depsitos (AF.2), ttulos excepto aces (AF.3), excluindo
derivados financeiros (AF.34), e emprstimos (AF.4), ou seja, Saldo da dvida
(no final do ano N) = AF.2+ AF.3 (excluindo AF.34)+ AF.4.
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 50
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

8. A aplicabilidade da lei de estabilidade aos vrios oramentos do Sector Pblico


Administrativo reala aquilo que a prtica administrativa chama de regras
oramentais de tipo numrico. Refira-se, a este propsito, que no relatrio Public
Finances in EMU de 2006, a Comisso Europeia levou a cabo, em articulao com os
Estados membros, um levantamento exaustivo das regras oramentais de tipo
numrico existentes nos diversos pases. No caso portugus foram identificadas
duas, ambas incidindo sobre saldos oramentais:
a) uma relativa s autarquias locais, e
b) outra aos fundos e servios autnomos.
Contudo, as novas leis financeiras aplicveis Administrao Regional e Local,
recentemente aprovadas pela Assembleia da Repblica, vieram modificar a natureza
da regra aplicvel aos municpios (instituindo uma regra de dvida, e no de saldo) e
criar uma nova regra de saldo oramental incidindo sobre as Regies Autnomas
9. Assim, em matria de regras oramentais de tipo numrico, temos:
(A) Regra de saldo oramental para as Regies Autnomas A nova LFRA
determina a fixao anual pela Lei do Oramento do Estado, com base em
conceitos compatveis com a contabilidade nacional, de limites mximos ao
endividamento das Regies Autnomas, os quais devero impedir que o servio da
dvida (juros e amortizaes) ultrapasse 25% das receitas correntes do ano anterior
(com excluso das transferncias e comparticipaes do Estado).
O Oramento do Estado para 2007 concretizou esses limites atravs da proibio de
aumento do endividamento lquido de cada regio, definido como diferena entre a
soma dos passivos financeiros (qualquer que seja a sua forma) e a soma dos activos
financeiros. Esta concretizao, mais estrita do que a decorrente do tecto ao servio
da dvida acima referido e vindo na linha de concretizaes semelhantes em
oramentos anteriores, configura uma regra de saldo oramental mais

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 51


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

especificamente, e em termos de contabilidade nacional, uma regra de oramento


equilibrado.
Apesar de a fixao de limites anuais ao endividamento por remisso para o
Oramento do Estado j se encontrar contemplada na LFRA anterior (Lei n.
13/98, de 24 de Fevereiro), a nova Lei introduz ou refora elementos conducentes a
um cumprimento sistemtico daqueles limites. Assim, so aperfeioados os
mecanismos de acompanhamento e controlo, consagrando na prpria LFRA
deveres de informao e sanes pelo seu incumprimento at agora apenas inscritas
em legislao oramental de horizonte anual, e co-responsabilizando os servios
regionais de estatstica pelo apuramento do saldo e da dvida regionais. So tambm
confirmadas, face Lei de Enquadramento Oramental, sanes predefinidas em
caso de violao dos limites de endividamento consubstanciadas numa reduo
nas transferncias do Estado, no ano subsequente ao incumprimento, de montante
igual ao excesso de endividamento verificado.
A disciplina decorrente de regras de saldo oramental aplicveis ARL em geral
favorecida pela transparncia que rodeia as receitas daquele subsector, bem como
pela plena responsabilizao do mesmo relativamente dvida que emite. Ambas as
vertentes se encontram acauteladas na nova LFRA. Para alm de aprofundar o
princpio de atribuio s regies das receitas fiscais nelas geradas, a Lei introduz
limites ao crescimento das transferncias do Estado para as Regies (conducentes a
uma gradual reduo do respectivo peso face ao PIB), e prev uma diminuio dos
montantes transferidos a ttulo de Fundo de Coeso medida que as Regies
convirjam para o PIB per capita mdio do pas. A nova Lei estabelece ainda o
princpio geral de que os emprstimos a emitir pelas Regies no podem beneficiar
de garantia pessoal do Estado. Por conseguinte, as taxas de juro a praticar reflectiro
de forma mais clara a avaliao de risco levada a cabo pelos mercados financeiros, o
que constitui um incentivo adicional disciplina e solvncia das contas pblicas
regionais.
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 52
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

(B) Regra de dvida para os municpios A nova LFL estabelece um limite de


endividamento aplicvel individualmente a cada municpio. Este limite recai sobre o
conceito de endividamento lquido municipal (definido em termos compatveis com
o SEC95 e correspondente diferena entre a soma dos passivos qualquer que
seja a sua forma e a soma dos activos), que no poder exceder, no final de cada
ano, 125% das receitas municipais relativas ao ano anterior. De forma
complementar, so ainda definidos limites, tambm em percentagem das receitas,
para os emprstimos a curto prazo e aberturas de crdito, e para os emprstimos a
mdio e longo prazo. A nova Lei introduz assim, na terminologia das regras
oramentais de tipo numrico, uma regra de dvida.
Desde 2003, que os sucessivos Oramentos do Estado vinham instituindo um
princpio anual de no aumento do endividamento lquido do conjunto dos
municpios, classificvel como uma regra de saldo oramental, e que agora
substitudo por uma regra de dvida aplicada municpio a municpio. As razes desta
mudana prendem-se com os objectivos de maior responsabilizao individualizada
das autarquias e de incentivo programao plurianual de actividades e
investimentos. Por exemplo, torna-se mais compensador para um dado municpio
constituir poupanas ao longo de vrios anos (i.e., registar saldos positivos), na
medida em que as poder depois utilizar na realizao de projectos vultuosos
(registando, ento, um saldo negativo) sem se sujeitar, como at agora, a um rateio
da capacidade de endividamento. Apesar de no ser possvel prever de forma exacta,
com base na nova regra, o comportamento do saldo oramental do conjunto das
autarquias, expectvel, j no curto prazo, um reforo da disciplina oramental, uma
vez que cerca de um tero dos municpios apresenta actualmente um endividamento
superior ao permitido, estando por isso sujeito a objectivos quantificados de
reduo da dvida (adiante explicitados), ou seja, a registar excedentes oramentais.
A exemplo da LFRA, tambm a nova LFL contm numerosas disposies que
favorecem o acompanhamento e o cumprimento efectivo da regra oramental
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 53
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

instituda. Para municpios que excedam o limite de endividamento, institudo um


princpio geral de reduo em cada ano subsequente de pelo menos 10% do
endividamento em excesso. So definidas sanes pr-definidas em caso de
ultrapassagem dos limites, consistindo numa reduo de igual montante, no ano
seguinte, das transferncias do subsector Estado para o municpio em causa.
exigida a prestao atempada e rigorosa de informao financeira por parte das
autarquias, inscrevendo na prpria LFL deveres de informao e sanes pelo seu
incumprimento at agora apenas prescritas em legislao oramental de horizonte
anual. Por ltimo, h a assinalar o reforo da responsabilizao e da disciplina
oramentais atravs das disposies referentes margem de escolha de uma maior
ou menor participao dos municpios no IRS pago pelos respectivos muncipes e
atravs do princpio geral de proibio da assuno de compromissos de municpios
e freguesias pelo Estado.
(C) Regra de saldo oramental para os Fundos e Servios Autnomos A Lei de
Enquadramento Oramental de 2001 (Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto) definiu, no
artigo 22., que o oramento de cada servio ou fundo autnomo deve apresentar
um saldo nulo ou positivo, instituindo desta forma uma regra de saldo oramental
aplicvel aos Fundos e Servios Autnomos (FSA, um subsector da Administrao
Central) que no tem registado alteraes significativas desde ento. Apesar de a
regra ser definida em termos de contabilidade pblica, existe uma aproximao ao
conceito de saldo oramental em contas nacionais, na medida em que no so
consideradas as receitas e despesas relativas a activos e passivos financeiros, nem os
saldos da gerncia anterior.
Na generalidade dos FSA a regra de saldo nulo ou positivo tem-se revelado
fomentadora da disciplina oramental, e o conjunto do subsector tem vindo a
registar, em anos recentes, saldos positivos em contas nacionais. Assinale-se, neste
mbito, que a prpria utilizao de saldos de gerncia (i.e., grosso modo, poupanas
de anos anteriores) para custear despesas em geral vedada, exigindo uma
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 54
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

autorizao expressa do Ministro das Finanas. Tambm neste subsector o


acompanhamento da execuo oramental tem vindo a ser aperfeioado por
exemplo, todos os FSA devem apresentar mensalmente informao sobre a
respectiva execuo oramental, num prazo de apenas 15 dias subsequentes ao ms
em causa.
Em sntese, tem feito parte da estratgia de consolidao oramental do Governo
portugus uma ateno redobrada melhoria do enquadramento institucional da
poltica financeira do Estado. Na vertente das regras oramentais de tipo numrico,
esse esforo tem-se traduzido num progressivo alargamento do universo das
finanas pblicas abrangido por essas regras e, sobretudo, na introduo de
disposies e mecanismos visando garantir um grau elevado de cumprimento
efectivo seja atravs de um melhor e mais atempado acompanhamento da
execuo oramental das entidades envolvidas, seja pela existncia de sanes a
aplicar automaticamente em situaes de incumprimento.
A tnica acima colocada na melhoria da informao e no cumprimento efectivo est
em total consonncia com as concluses do Conselho ECOFIN do passado ms de
Outubro sobre regras e instituies oramentais. Tambm consonantes com essas
concluses so, quer os trabalhos preparatrios da oramentao por programas,
propiciadora de um quadro de referncia de mdio prazo para a despesa pblica,
quer a existncia de um compromisso poltico claro e inequvoco de consolidao e
reforma das finanas pblicas portuguesas.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 55


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

II O Oramento: contedo e estrutura


1. O oramento traduz-se na previso das receitas e despesas para um perodo anual.
A previso das receitas e despesas est dividida em trs partes: a dos servios
integrados, a dos servios e fundos autnomos e a segurana social (v. anotao ao
artigo 2.).
2. O que distingue a apresentao formal das receitas (contabilstica) da
apresentao substancial das receitas e das despesas so os critrios j enunciados
quanto ao equilbrio oramental: (1) o critrio do activo patrimonial do Estado o
oramento corrente e o oramento de capital; (2) o critrio clssico receitas
normais (patrimoniais e tributrias) e no normais (creditcias); (3) o critrio do
activo de tesouraria receitas efectivas e no efectivas alterao do patrimnio de
tesouraria

- ex: pagamento de impostos receita efectiva / contraco de

emprstimos receita no efectiva porque implica uma inscrio nas despesas


como amortizao de emprstimos (+ juros encargos correntes da dvida pblica);
o critrio do oramento ordinrio receitas ordinrias e extraordinrias (repetio
qualitativa das receitas nos vrios oramentos).
3. As receitas e as despesas podem ser positivas e negativas, e podem apresentar
vrias formas de enunciao: (1) enunciao estimativa apresentao meramente
indicativa; (2) enunciao limitativa apresentao de montantes que no podem ser
ultrapassados; (3) enunciao provisional montantes que podem ser reforados
por crditos suplementares (ver art. 8/5 despesas no previsveis e inadiveis); (4)
enunciao optativa e (5) crditos bloqueados, que podem ser afectos consoante a
conjuntura econmica.
Quanto ao grau de tipicidade, as receitas apenas tero que ser apresentadas quanto
sua natureza, enquanto que as despesas tero que ser enunciadas quanto ao seu
montante. No primeiro caso, falamos em tipicidade qualitativa das receitas,
enquanto que no segundo caso, reportamo-nos tipicidade quantitativa das
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 56
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

despesas. O que distingue a tipicidade qualitativa da quantitativa o grau de


enunciao oramental a tipicidade qualitativa encerra a enunciao meramente
estimativa, a tipicidade quantitativa encerra a enunciao limitativa, provisional ou
optativa. O oramento das receitas apenas encerra a tipicidade qualitativa (39/3 da
LEO) o problema que se coloca relativamente ao endividamento: os passivos
financeiros so inscritos de forma bruta, enquanto que o limite do endividamento
feito de forma lquida neste caso o aumento dos passivos financeiros no aumenta
o endividamento lquido.
As receitas negativas so inscritas em mapa prprio o mapa XXI e no so
vinculativas. Distino das receitas positivas (inscritas no mapa I (servios
integrados), V, VI (servios e fundos autnomos), X (Segurana Social) , XIII
(Subsistemas) 8/1) e receitas negativas (inscritas no mapa XXI 8/4).
4. A subordinao LEO no a nica vinculao jurdica a que a Lei do
Oramento do Estado est sujeita. Esta apenas uma das leis que se lhe impem ao
lado da Lei das Grandes Opes do Plano e das leis que impem obrigaes ao
Estado (artigos 105., n. 2 da Constituio e 16. e 17. da LEO). Por isso se diz
que a Lei do Oramento do Estado uma lei vinculada.
5. Se quanto s leis que impem obrigaes ao Estado no h dvida de que estas
devem ser encaradas como leis de valor reforado segundo o critrio da
parametricidade geral, j quanto Lei das Grandes Opes do Plano de apontar a
existncia de algumas divergncias. Se por um lado h Autores que militam a favor
da qualificao da Lei das Grandes Opes do Plano como lei de valor reforado,
outros h que defendem que a evoluo da Constituio tem apontado para uma
atenuao crescente e consequente reduo de intensidade ou mesmo perda deste
reforo de valor.
6. Pela nossa parte, propendemos para uma opo intermdia. Por um lado,
reconhecemos que a utilizao da expresso o Oramento elaborado de harmonia
com as grandes opes em matria de planeamento pelo artigo 105., n. 2, da
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 57
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Constituio sugere a supremacia da Lei das Grandes Opes do Plano sobre o


Oramento do Estado equivalente ao reconhecimento de uma fora passiva
primeira. Por outro, conhecendo as alteraes introduzidas na Constituio e o
sentido dos actuais artigos 90. e ss., parece-nos que essa supremacia no pode ser
tomada em sentido to rigoroso quanto a imposta pelo artigo 106., n. 1 da
Constituio.
Como ensinam JORGE MIRANDA, SOUSA FRANCO, GUILHERME DOLIVEIRA
MARTINS e BLANCO DE MORAIS, as revises constitucionais, primeiro, a de 1982,
depois, a de 1989 (apontando para um mero sistema flexvel de planos mltiplos,
como mero instrumento racionalizador de interveno do Estado e das polticas
econmicas) e, por fim, a de 1997, foram esvaziando a obrigatoriedade dos planos,
afirmando a tendncia de desagregao do planeamento e de atenuao dos seus
vnculos jurdicos sobre o Oramento de Estado.
Sendo assim, do artigo 105., n. 2, no deve retirar-se o reconhecimento de que a
Lei das Grandes Opes do Plano uma lei de valor reforado em sentido prprio.
Do mesmo deve, ento, retirar-se apenas um dever de subordinao s orientaes
polticas e s grandes linhas definidas nesta mesma lei. Como diz JORGE MIRANDA
mais do que subordinao haver aqui coordenao ou harmonizao.
Ou seja, do mesmo preceito deve extrair-se como defende BLANCO DE MORAIS a
parametricidade directiva da Lei das GOP [Grandes Opes do Plano], como poder
estruturante de intensidade mnima em relao Lei do OE [Oramento do
Estado], que se traduz, em concreto, num imperativo de subordinao da Lei do
Oramento do Estado apenas s linhas orientadores ou s directrizes normativas
contidas na Lei das Grandes Opes do Plano. Nada mais.
7. Assim sendo, caso o Oramento contrarie de forma evidente estas mesmas linhas
orientadoras, deve declarar-se, primeiro, a ilegalidade da lei que o aprova, por
contradio com a Lei das Grandes Opes do Plano e, por fim, a
inconstitucionalidade indirecta desse mesmo Oramento por violao do imperativo
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 58
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

de harmonia, constante do artigo 105., n. 2 da Constituio.


Quanto s demais matrias que possam estar contidas na Lei das Grandes Opes
do Plano, elas no vinculam o legislador oramental. Por um lado, porque utilizando
as palavras de SOUSA FRANCO seria difcil conceber, quanto essncia de ambas
(...) contradio jurdica, mas apenas, quando muito, diferentes lgicas polticoeconmicas. Enquanto a Lei das Grandes Opes do Plano qualitativa a do
Oramento quantitativa. E por outro, porque a afirmao do oposto, entraria em
contradio com o sentido geral das revises constitucionais operadas e com o
costume que tem vindo a afirmar-se na ordem constitucional neste mesmo sentido.
8. J o artigo 17. da LEO consagra o modelo de vinculao em cascata a que a lei
do oramento est sujeita, em quatro patamares distintos: (1) Convergncia e
Estabilidade da UE; (2) Plano; (3) Programao financeira; (4) Oramento.
9. Tendo j sido analisada a natureza jurdica do Plano e o respectivo processo
oramental, h que apurar o grau de vinculao quanto s outras fontes enunciadas
neste artigo: (1) lei, (2) contrato e (3) obrigaes decorrentes do Tratado da Unio
Europeia.
Em qualquer das situaes h uma vinculao do Oramento e no apenas da
proposta de lei, como resultava do regime anterior (art. 9 da LEO91).
10. A lei e o contrato abrangem, mais concretamente as outras fontes de obrigaes,
a saber: lei, contrato, actos administrativos, sentenas judiciais, e outros factos
geradores de obrigaes de despesa. Por qualquer das formas, a remisso para as
referidas fontes evidencia o reconhecimento da existncia de despesas obrigatrias.
11. Quanto ao conhecimento das obrigaes decorrentes do Tratado da Unio
Europeia: na verdade, irrelevante saber quem deve aprovar os planos de
convergncia e de estabilidade, porquanto o modelo constitucional portugus no
prev a interveno do parlamento nos assuntos comunitrios em matrias que no
sejam da reserva da sua competncia legislativa (artigo 161., alnea n) da CRP). A
saber, os Planos de Convergncia e de Estabilidade so um mero documento
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 59
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

administrativo ou poltico a LOE no est assim subordinada a um parmetro que


no tem estatuto jurdico definido: (1) os indicadores de convergncia no se
reportam apenas a agregados oramentais; (2) os agregados so definidos em termos
de contabilidade nacional e no contabilidade pblica; (3) respeitam a todo o sector
pblico administrativo e no apenas Administrao Central do Estado.
A nosso ver, a melhor soluo passaria por uma lei de programao financeira
plurianual (34, n. 1, alnea b) da LEO). A lei de programao plurianual seria um
mero documento administrativo, se bem que seria vantajoso conferir o estatuto de
lei, na maior parte dos oramentos, que autovincularia as Administraes, de duas
formas alternativas: (1) de acordo com uma perspectiva rgida programao
financeira para eliminao gradual do dfice at uma determinada data (modelo
francs) ou (2) de acordo com uma perspectiva deslizante (entre 3 a 5 anos) por
exemplo estabelecendo-se todos os anos para os prximos 4 anos (em cada ano h
um ano novo que entra e outro que sai da anlise) modelo norte-americano,
italiana, sueco, dinamarqus.
12. O mbito espacial da referida lei resultaria da diviso dos nveis de execuo em
central, regional e local e evidenciar-se-ia temporalmente quanto ao grau de
vinculao depende de serem aprovadas como lei as perspectivas, mas seria de
aplicar apenas relativamente ao ano 1 e deveria respeitar apenas a alguns agregados
de despesas/endividamento com possibilidade de reviso no Ordenamento
portugus a programao no vincula, mas faria sentido aproxim-lo do modelo
italiano (do oramento trienal dezlizante) ou do modelo anglo-saxnico minuciosa
programao plurianual das despesas pblicas de todos os sectores da Adminitrao
Central. Nos restantes anos a enunciao seria meramente estimativa.
13. A programao um dos instrumentos que deve articular-se com outros no
modelo de vinculao em cascata previsto na LEO (v. anotao ao artigo 17.): o
Oramento do Estado est vinculado programao financeira plurianual que, por
sua vez, deve respeitar as grandes opes polticas espelhadas no Plano (em
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 60
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

coerncia com o dissmos no artigo 14., entendemos que o respeito pelo Plano se
cinge s linhas orientadores ou s directrizes normativas contidas na Lei das
Grandes Opes do Plano), o qual, por sua vez, est subordinado s obrigaes de
convergncia e estabilidade impostas pela UE.
14. Podemos concretizar a programao financeira plurianual em vrios planos, a
saber:
(a) mbito subjectivo: a programao plurianual aplica-se apenas s entidades
abrangidas pelo Oramento do Estado, sendo obrigatria em relao s despesas de
investimento de todos os oramentos do Oramento do Estado, exceptuadas as
relativas a passivos financeiros (artigo 18., n. 3, alnea a)); s despesas de
investimento co-financiadas por fundos comunitrios (artigo 18., n. 3, alnea b)); s
despesas correspondentes s leis de programao militar ou quaisquer outras
despesas de programao (artigo 18., n. 3, alnea c)). Quanto s demais despesas
no previstas no n. 3, entende-se que podem ser facultativamente objecto de
programas oramentais (isto, alis, parece ser o que se retira dos artigos 8., n. 3, e
18., n.s 1 e 2 da LEO).
(b) Durao a durao dos programas no est definida pela LEO. O que significa
que esta ter de ser definida pelo decisor oramental, sendo que os programas tm
tido uma durao de 3 a 5 anos (o ano inicial corresponde ao ano econmico a que
corresponde o oramento, depois contam-se alm desse mais os dois seguintes,
juntando-se-lhes a rubrica anos seguintes). A anlise dos mapas oramentais dos
ltimos anos, leva-nos a pensar que a programao plurianual obedece ao uso da
tcnica da programao deslizante, na medida em que no definido um horizonte
temporal rgido ou fechado e em que em cada ano se estabelece uma programao
para anos seguintes, sendo que em cada ano, h um que sai do horizonte e outro
que entra.
(c) Fora jurdica o programa vinculativo no ano oramental respectivo e
indicativo para os restantes. Note-se, porm, que, mesmo quando a lei prev a
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 61
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

existncia de mapas plurianuais, as verbas neles includas devem ser inscritas no OE


de cada ano, sob pena de no poderem ser realizadas por falta de cabimento
oramental 106., n.1, da CRP.
15. A Lei do Oramento do Estado composta por duas partes articulado (contendo, entre
outras matrias, aprovao do Oramento, normas relativas a execuo oramental,
cativao de verbas, endividamento lquido, dvida pblica fundada, montantes
suplementares de acrscimo de endividamento lquido, garantias pessoais, limites
mximos de emprstimos a conceder a longo prazo, limite mximo das
antecipaes, limites mximos no financiamento privado, actos isentos de
fiscalizao prvia do Tribunal de Contas) e mapas oramentais (22 mapas sendo
10 mapas de base, que so vinculativos, contando com um regime prprio de
alteraes e os restantes derivados, que no so vinculativos e no tm um regime
prprio para as alteraes).
16. Uma vez que a Constituio passou a consagrar em 1982 uma soluo monista
parlamentar quanto aprovao do Oramento, o artigo 31. da LEO define, de um
modo sucinto, que as normas constantes da proposta de lei sero as da aprovao
dos mapas oramentais, as necessrias a orientar a execuo oramental, bem como
a indicao de fontes de financiamento do dfice, a discriminao das condies de
recurso ao crdito, a indicao do destino a dar a eventuais excedentes - alm de
outras medidas que se revelem necessrias.
17. O n. 2 do artigo 31. da LEO probe os cavaleiros oramentais, se bem que de
forma incipiente. No h pas que o poder legislativo no tenha aproveitado a
votao para fazer passar medidas legislativas estranhas ao mesmo.Falamos, nesse
sentido, em disposies parasitrias ou cavaleiros oramentais. Constituem
cavaleiros oramentais todas as disposies, inseridas no oramento, no financeiras
e todas disposies financeiras de carcter permanente, ou seja, que tenham uma
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 62
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

vigncia superior ao perodo oramental, que no nosso ordenamento o ano, de


acordo com o artigo 4.. Os cavaleiros oramentais levantam o problema da
adequada classificao das leis. Rigorosamente, uma das formas de combater os
cavaleiros resolver-se-ia pelo mero recurso aos artigos 16. e 17., se os mesmos
clarificassem, de forma mais ampla e desconcentrada das despeas obrigatrias, que
os oramentos deviam operar pelo estrito respeito pelas leis preexistentes. Estes
artigos, bem como a presente disposio representam, de forma difusa, aquilo que
corporizava em 1900 a proposta de Berthelot, apresentada Cmara francesa,
segundo a qual no se podiam aumentar na lei de receita e despesa os vencimentos
dos funcionrios; no se podiam reorganizar os servios pblicos; e tinha de se
proceder em harmonia com as leis preexistentes. A lei de 9 de Setembro de 1908
estabeleceu este princpio, que ainda hoje recebido nas vrias disposies
invocadas.
II A Os outros documentos para alm do Oramento: As Grandes Opes
do Plano, o Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) e a orientao
da poltica oramental
1. As Grandes Opes do Plano para inserem-se na estratgia de desenvolvimento
econmico e social do Pas definida no Programa dos governos constitucionais no
Plano de Estabilidade e Crescimento (PEC) nos demais planos de reforma
assumidos conjunturalmente.
2. A apresentao das Grandes Opes do Plano resultam de um imperativo
constitucional. Mais recentemente, tem-se entendido que o Plano ter natureza
plurianual, fazendo coincidir a sua vigncia com a durao de uma legislatura de
quatro anos. Desta forma, o n. 3 encerraria apenas uma obrigao anual de
proceder actualizao dos planos plurianuais apresentados no primeiro ano de
legislatura. Pensamos que esta a viso acertada, no obstante a disposio
invocada.
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 63
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

3. Por outro lado, e como j se disse atrs, no artigo 15., o plano, no quadro
constitucional actual deve ser entendido com um enfoque especial no desempenho,
na capacidade de responder pelas contas, em detrimento da legalidade. Da a
necessidade de distinguir a mera planificao (prpria de economias socialistas) do
planeamento, mais amplo, e actualmente reconduzvel denominada accountability.
4. O relatrio de orientao da poltica oramental, que vem dar cumprimento ao
estipulado no n. 3 do destina-se a apoiar a discusso na Assembleia da Repblica, a
ocorrer em Maio de cada ano, sobre a orientao da poltica oramental. O principal
valor acrescentado deste documento , porventura, a anlise da execuo
oramental, no curto prazo, isto , do ano transacto, como parte do processo de
consolidao das contas pblicas no contexto da Unio Europeia, dado que vez que
as perspectivas de mdio prazo so definidas periodicamente na actualizao do
Programa de Estabilidade e Crescimento, no final de Dezembro de cada ano. Quer
isto significar que h uma zona de sobreposio entre a alnea f) do n. 3 e o artigo
61., a necessitar de articulao administrativa, enquanto no for clarificada a
separao temtica.
5. Ponderado este elemento restritivo, a estrutura do relatrio da orientao da
poltica oramental, tem-se concentrado, especialmente em trs partes: (1) a situao
oramental portuguesa no contexto da Unio Europeia (alneas a) e b) do n. 3); (2)
evoluo macroeconmica recente e perspectivas (alnea c) do n. 3); (3) finanas
pblicas nacionais (alneas d), e) e f) do n. 3).
6. A anlise da situao oramental portuguesa no contexto da Unio Europeia
passa, fundamentalmente, pela apresentao dos valores comparados dos dfices
globais e dos dfices estruturais nos pases da rea do euro com Procedimento de
Dfices Excessivos em curso, caso isso acontea. A distino entre os chamados
dfices globais e estruturais, est no facto de este ltimo ser ajustado ao ciclo
econmico, excluindo todas as medidas extraordinrias.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 64


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

7. As projeces macroeconmicas so elaboradas tendo em mente os principais


indicadores, a saber: Consumo Privado, Consumo Pblico, Investimento,
Exportaes de bens e servios, Importaes de bens e servios, Taxa de
desemprego, Emprego total (taxa de variao percentual), Taxa de inflao (Medida
pela variao mdia anual do ndice de Preos no Consumidor) e Saldo conjunto
das balanas corrente e de capital (em percentagem do PIB).
8. Quanto s finanas pblicas, faz-se, em primeiro lugar, uma sntese da execuo
oramental do ano anterior, com especial enfoque no Consumo Pblico, nas
Prestaes Sociais e na Dvida Pblica. O balano da execuo oramental
apresentado na ptica de contabilidade pblica. No entanto, A despesa pblica
corrente deve tambm ser analisada, complementarmente:
a) Enquanto componente da procura agregada, ou seja, como consumo pblico;
b) Considerando uma anlise discriminada s tendncias evidenciadas pelos dois
tipos de prestaes sociais mais significativos, penses e subsdios de desemprego e
outros, por um lado e despesas com sade implicando pagamentos a prestadores
mercantis, por outro;
c) Tendo em conta o acompanhamento da evoluo da dvida pblica.
Em segundo, e de acordo com a alnea e) do n. 3, faz-se um balano da execuo
Oramental no Primeiro Trimestre de 2006, dando especial relevncia evoluo da
Receita Fiscal, evoluo da Despesa e ao sistema da Segurana Social.
Em terceiro e ltimo lugar, apresentam-se, nos termos da alnea f) do n. 3, as
perspectivas de mdio prazo, incluindo as projeces dos principais agregados
oramentais para os prximos trs anos. Estas perspectivas constam j do Programa
de Estabilidade e Crescimento, apresentado at ao fim do ano anterior e so
apresentadas na ptica da contabilidade nacional.
Como se pode denotar pelo quadro abaixo as rubricas agregadas na ptica de
contabilidade pblica so divergentes das constantes da contabilidade nacional, o

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 65


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

que sugere alguns problemas de converso, e consequentemente, fiabilidade das


previses apresentadas.

Valores agregados constantes do Relatrio de Orientao da Poltica


Oramental (ROPO)
ptica da contabilidade pblica

ptica da contabilidade nacional

RECEITA CORRENTE
Receita Fiscal
Contribuies Sociais
das quais: Contrib. Sociais Efectivas
Outra Receita Corrente
DESPESA CORRENTE
Consumo Intermdio
Despesas com Pessoal
Prestaes Sociais
Juros
Subsdios
Outra Despesa Corrente
Poupana Bruta
RECEITA DE CAPITAL
RECEITA TOTAL
DESPESA DE CAPITAL
Formao Bruta de Capital Fixo
Outra Despesa de Capital
DESPESA TOTAL
Capacidade(+)/

RECEITA CORRENTE
Impostos s/Produo e Importao
Impostos correntes s/Rend.e
Contribuies Sociais
Outra Receita Corrente
DESPESA CORRENTE
Consumo Intermdio
Despesas com Pessoal
Prestaes Sociais
Juros
Subsdios
Outra Despesa Corrente
TRANSFERNCIAS DE CAPITAL
RECEITA TOTAL
DESPESA DE CAPITAL
DESPESA TOTAL
Capacidade(+)/Necessidade
Outros Indicadores:
Consumo Pblico
Despesa Primria
Despesa Corrente Primria
Carga Fiscal

9. O Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) insere-se no mbito das


obrigaes do Estado portugus no seio da Unio Europeia, nomeadamente no que
respeita ao Pacto de Estabilidade e Crescimento. O documento apresentado e
submetido apreciao da Assembleia da Repblica identificado neste artigo,
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 66
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

consiste na actualizao para o perodo um perodo pr-determinado (normalmente


um quadrinio) do PEC.
10. Aps a apresentao e discusso na Assembleia da Repblica no dia 14 de
Dezembro de cada ano, enviado Comisso Europeia no dia 15 de Dezembro, de
acordo com o prazo estabelecido para Portugal no Cdigo de Conduta do Pacto.
11. O PEC divide-se em quatro partes, a saber: (1) enquadramento
macroeconmico e oramental; (2) projeces macroeconmicas e oramentais
(anuais ou plurianuais); (3) anlise da sustentabilidade de longo prazo das finanas
pblicas e (4) instituies, processos e regras oramentais.
12. Em matria de enquadramento macroeconmico e oramental, analisa-se a
evoluo dos principais indicadores macroeconmicos no ano em causa,
considerando a orientao de especfica de determinados programas nacionais
(como o Programa Nacional de Aco para o Crescimento e o Emprego PNACE
) e todo o processo de consolidao oramental. Quanto a esta matria, trata-se de
assumir os compromissos acordados com a Comisso Europeia, no que se trata ao
procedimento dos dfices excessivos. Na verdade, como em outros casos de xito a
nvel internacional, tem sido prtica corrente associar a consolidao oramental na
aposta na conteno da despesa primria atravs de reformas de natureza estrutural
que tm tido, adicionalmente, efeitos potencialmente positivos sobre a confiana
dos agentes econmicos nacionais e internacionais e, portanto, sobre a capacidade
de recuperao sustentada da actividade econmica de um pas. No entanto, h que
clarificar que o conceito de consolidao oramental est longe de estar esclarecido
no ordenamento portugus. Avana-se, sem prejuzo, que a Administrao tem
encarado a consolidao oramental como a conjugao cumulativa de vrios
factores, a saber:
a) os desequilbrios macroeconmicos;
b) o grau de sustentabilidade intergeracional das polticas financeiras, pblicas e
sociais;
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 67
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

c) a considerao dos compromissos no seio da Unio Europeia.


Sendo assim, a consolidao oramental passa por um determinado grau de
dinmica na disciplina na tomada de decises financeiras, sem que isso possa
reflectir necessariamente a sustentabilidade financeira conjuntural, ou seja, o mero
aumento ou diminuio da receita e da despesa.
Assim, o PEC distingue as vrias reas sobre as quais incidiro as principais medidas
de consolidao oramental, como sejam a rea da. reestruturao da administrao,
recursos humanos e servios pblicos, a conteno da despesa na Segurana Social e
nas comparticipaes na Sade, no controlo oramental, na solidariedade
institucional das administraes Regionais e Locais e no sistema fiscal, onde o
combate fraude e evaso fiscais, assumido sistematicamente como prioridade do
Governo, um domnio de actuao que tem sido integrado por medidas de
natureza operacional e legislativa.
13. No que concerne anlise da sustentabilidade de longo prazo das finanas
pblicas, esta baseia-se, fundamentalmente, nas metodologias recomendadas pelo
Cdigo de Conduta do Pacto de Estabilidade e Crescimento, ponderadas as decises
financeiras tomadas no sistema da segurana social. Num horizonte mximo de
cinquenta anos, traa-se, assim, um cenrio evolutivo e apura-se a sua evoluo
tendo por base trs tipos de indicadores, que comunmente tm sido utilizados pela
Comisso Europeia para avaliar a sustentabilidade de longo prazo das finanas
pblicas. So eles:
a) O primeiro indicador (S1) evidencia a melhoria de carcter permanente no
saldo primrio, em percentagem do PIB, que seria necessria para que a
dvida pblica no ultrapasse 60% do PIB em 2050.
b) O segundo indicador (S2) a melhoria do saldo primrio, tambm em
percentagem do PIB, para que a restrio oramental inter-temporal do
Estado seja satisfeita. Dito de outra forma, o valor actual dos excedentes do

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 68


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

saldo primrio deve ser igual ao valor da dvida pblica, ambos reportados ao
momento presente.
c) O RPB (required primary balance) um indicador baseado no S2 e mede a
mdia do saldo primrio ciclicamente ajustado durante os primeiros cinco
anos da projeco que garante, no mnimo, que a restrio oramental intertemporal do Estado seja satisfeita.
14. Finalmente, dedica-se um captulo s instituies, processos e regras
oramentais, com especial relevncia dada ao processo e elaborao do Oramento
do Estado e s regras oramentais de tipo numrico. Quanto ao processo e
elaborao do Oramento do Estado, remete-se para o que se disse anteriormente, a
propsito do procedimento originrio e derivado oramental. A propsito das
regras oramentais de tipo numrico, consultar a anotao ao artigo 83..

III A dinmica oramental


A Notas sobre o procedimento oramental originrio
1. Apresentao da proposta de lei do OE pertence exclusivamente ao Governo,
enquanto que o direito de emenda pertence exclusivamente ao parlamento,
ressalvadas as regras de discusso e votao previstas no artigo seguinte.
De acordo com este princpio da exclusividade do direito de iniciativa governamental, em
regra at 15 de Outubro de cada ano apresentada a proposta de oramento.
Existem, porm, algumas excepes, s quais no se aplica a data de 15 de Outubro:
(1) no caso de o Governo se encontrar demitido no dia 15 de Outubro; (2) no caso
de a legislatura terminar entre o dia 15 de Outubro e o dia 31 de Dezembro; (3) no
caso de a tomada de posse ocorrer entre o dia 15 de Julho e o dia 14 de Outubro.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 69


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Em qualquer destas situaes, o governo tem o prazo de 90 dias para elaborar a


proposta, a contar da tomada de posse do Governo (35, n. 2 e 3 da LEO).
2. No caso de rejeio da proposta de lei pela AR, nos prazos evidenciados no artigo
seguinte, por maioria de razo, o Governo dever ter o prazo de 90 dias para
elaborar nova proposta, a contar da mencionada rejeio.

Procedimento

Iniciativa

Emenda

Originrio

Governo (artigo 38.)

Parlamento (artigo 39.)

Derivado

Governo
38./49.)

(artigo Parlamento / Governo


(artigos 53. a 57.)

2. Consagra-se a iniciativa do Governo em matria oramental. Alis, de acordo


com o Artigo 170., n. 2, da CR82, os deputados, os grupos parlamentares e as
assembleias regionais no podem apresentar projectos de lei, propostas de lei ou
propostas de alterao que envolvam no ano econmico em curso aumento das
despesas ou diminuio de receitas do Estado previstas no Oramento.
O n. l do Artigo 9.. est de acordo com o Artigo 108., n. 3, da CR82. Todavia,
antes, da reviso constitucional a iniciativa do Governo quanto ao Oramento no
estava expressamente prevista na Constituio - ainda que se devesse entender que
estava implcita no Artigo 164. alnea g) e no Artigo 170., n. 2, ambos da C76.
Nesse sentido, a violao do Artigo 9. da lei 64/77 gerava uma
inconstitucionalidade directa se por exemplo, a iniciativa oramental pertencesse aos
deputados ou a uma Assernbleia regional... Naturalmente que no teria sentido que
a iniciativa pertencesse a quem no tem um conhecimento directo da vida da
Administrao Pblica Central.
3. Ainda que hoje no se refira expressamente, a proposta do oramento no dever
conter normas cuja vigncia ultrapasse o ano econmico a que se refere. Trata-se de
uma evidente consequncia da natureza do oramento como "lei-plano" de vigncia
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 70
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

limitada no tempo - e at, da prpria regra da anualidade. Excepcionam-se apenas os


mapas plurianuais do artigo 12..
4. Nos termos do artigo 39. da LEO, a discusso e votao do OE feita no prazo
de 45 dias aps a data da sua admisso pela AR.
5. A Votao efectuada na generalidade (quanto ao articulado no seu todo) em
regra, salvo algumas situaes de votao obrigatria na especialidade, a saber: (1)
nos casos em que resulta obrigatoriedade legal, sempre que estejamos perante a
criao, alterao e extino de impostos e nas situaes em que se autorizam
emprstimos e financiamentos; (2) nas restantes situaes no mencionadas, sempre
que a AR entenda dever submeter apreciao individual.
6. Na tradio dos Parlamentos encarados como "Assembleias de imposto" ou de
"receitas" prev-se, no n. 2, que caiba obrigatoriamente ao Plenrio da A.R. a
votao na especialidade da criao de novos impostos e a alterao da base de
incidncia, taxas e regimes de iseno de impostos existentes, bem como a matria
relativa a emprstimos e outros meios de financiamento. Vd. artigos.164. alnea h) e
168., alnea i),da CR82.
7. No n. 3 prev-se que as restantes matrias sejam votadas na especialidade na
Comisso parlamentar de Economia, Finanas e Plano-notando-se aqui um
afloramento da regra (no explcita, mas nsita) da publicidade oramental.
A1 a prorrogao da vigncia do Oramento (artigo 41. da LEO)
1. O regime aplicvel quando no haja lei do Oramento aprovada pelo Parlamento
a tempo de entrar em vigor a 1 de Janeiro tem como fundamento histrico a
distino entre lei material e lei formal formulada por Paul Laband (1838-1918) a
propsito da experincia prussiana, na sequncia da crise oramental dos anos
sessenta do sculo XIX (Cf. Das Budgetrecht nach den bestimmungen der Preussischen
Verfassungs-Urkunde unter Bercksichtigung der Verfassung ds Nordeutschen Bundes, 1871;
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 71
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

trad. em castelhano Derecho Presupuestario, 1979). Sendo certo que a antiga


distino tem perdido pertinncia e actualidade e que os pressupostos da concepo
de Laband so diferentes dos que vigoram no quadro constitucional portugus (e
nos sistemas semelhantes ao nosso), onde a legitimidade para a aprovao da Lei do
Oramento exclusivamente parlamentar, num sistema monista, a verdade que foi
tal entendimento que abriu caminho possibilidade de a lei de enquadramento
oramental permitir, dentro de certos limites, que possa superar-se a falta de
autorizao dos representantes dos cidados para o governo cobrar as receitas
pblicas e realizar as despesas.
2. Importa compreender que no caso da Prssia, estudado por Laband, estamos
perante uma monarquia limitada, na qual a legitimidade do monarca tem
existncia prpria, que no pode ser subalternizada perante a do poder legislativo.
Ento suscitaram-se dvidas sobre a natureza do Oramento, que, sendo aprovado
por lei formal, no teria a natureza de lei material, por no ter generalidade e
abstraco e por no se relacionar directamente com os particulares, j que se
tratava de uma autorizao dada ao governo. Note-se que o facto de a Constituio
prussiana ter consagrado a forma de lei para a aprovao oramental se deveu
influncia francesa, cujo sistema era monista parlamentar, a partir da legitimidade
dos cidados representados pelos deputados, no fazendo sentido o argumento da
separao entre o interesse do Estado e dos particulares, j que a cmara de imposto
assegurava essa ligao. Quando o consentimento era dado, no se limitava a haver
uma autorizao ao governo, mas passava a haver a autorizao para que o Estado
impusesse um sacrifcio material aos cidados. Como um todo, Laband prefere ver o
Oramento como um acto administrativo que se traduz na aprovao de mapas
oramentais, sem prejuzo de poder haver nele autnticas normas jurdicas,
designadamente no domnio tributrio ou dos direitos dos contribuintes.
3. Estamos, assim, no sistema prussiano, perante uma soluo dualista, em que o
governo no responsvel perante o poder legislativo. S este entendimento
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 72
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

permite justificar o pensamento de Paul Laband perante a crise oramental. Deste


modo, um conflito entre o governo e o parlamento poderia ser resolvel sem
necessidade de uma conciliao. Enquanto em Inglaterra ou em Frana seria
impensvel que o Governo se rebelasse contra o Parlamento, de que dependia; na
Prssia, no havendo dependncia, o Governo poderia levar a melhor. No entanto,
na Constituio prussiana parecia haver um ponto em que o parlamento deveria
prevalecer, e esse era exactamente o da lei do Oramento. Vejamos sucintamente o
que aconteceu. Em 1860 o governo apresentou ao Parlamento uma proposta de lei
que visava a reforma do exrcito e do servio militar. Pretendia-se criar um servio
militar de 3 anos, de modo a poder responder s novas exigncias da
industrializao e da unificao alem. O parlamento recusou a proposta por ser
muito dispendiosa e por contrariar as regras da conscrio, numa lgica liberal. O
governo no aceitou as propostas de alterao feitas e retirou a iniciativa,
comeando imediatamente a sua aplicao, sem a aprovao parlamentar. Face
deciso, o parlamento recusou-se no Oramento de 1861 a aprovar os crditos
solicitados para a concretizao da reforma. No final do ano houve eleies gerais e
foi o partido liberal a obter maioria, recusando no Oramento de 1862, novamente,
a autorizao pedida para o mesmo fim. Novas eleies gerais, em 1862, convocadas
pelo monarca, a maioria liberal saiu reforada insistindo o parlamento na recusa da
aprovao da reforma, em clima de tenso acentuada. Em Setembro de 1862, o
monarca designou Otto von Bismarck para a chefia do governo e este insistiu na
concretizao da reforma. O Parlamento voltou a recusar a autorizao oramental
para o exerccio de 1863, apesar de Bismarck sustentar a tese da urgncia quanto ao
funcionamento do Estado de direito, que no pode deixar de agir sobretudo quando
h uma lacuna constitucional que gera um impasse. O chanceler afirmou: os
ministros na Prssia agem em nome e por ordem da Coroa, so ministros do rei, e
no como em Inglaterra, ministros da maioria parlamentar. E o artigo 62 da
Constituio prussiana estipulava que o poder legislativo exerce-se conjuntamente
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 73
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

pelo rei e pelas duas Cmaras, requerendo todas as leis conformidade do rei e das
duas Cmaras. Apesar disso, Bismarck fez aprovar o Oramento apenas na Cmara
alta, de modo inconstitucional, e o rei convocou novas eleies para Outubro de
1863, de que resultou nova vitria da oposio ao governo. O impasse durou at
1866, a reforma do exrcito continuou e a Prssia venceu as guerras contra a
Dinamarca e contra a ustria. Foram as vitrias militares, a mobilizao da opinio
pblica e a confirmao de que a reforma do exrcito era fundamental, sobretudo
depois da Paz de Sadova (Julho de 1866) que permitiram sair do impasse. E uma vez
que as despesas feitas em seis anos no eram constitucionais, o monarca imps a
apresentao de uma Bill de Indemnidade, pela qual as Cmaras legitimaram as
despesas realizadas. Tratou-se de um mero expediente, para que o Parlamento no
sasse do processo com a sua legitimidade ferida. O monarca no deu razo a
Bismarck, mas permitiu que o seu ponto de vista prevalecesse.
4. Paul Laband considerou haver uma incoerncia dogmtica na Constituio
prussiana e que o regime constitucional apenas pretendia estabelecer o controlo dos
actos legislativos pelo parlamento e pelo executivo. No entanto, o Oramento no
era uma lei material, pois nem era inovadora nem beneficiava de verdadeira eficcia
externa, antes sendo uma mera previso financeira. E foi assim que Laband, para
proteger a legitimidade da Coroa e do governo, desvalorizou as consequncias
jurdico-constitucionais da aprovao parlamentar atempada do Oramento. O
parlamento no deveria bloquear o funcionamento do Estado, j que, em ltima
anlise, a responsabilidade da conduo dos negcios pblicos cabia ao governo.
Recusando o carcter de lei material ao Oramento, Laband consagrou a concepo
segundo a qual se o Oramento previsional no pudesse ser aprovado, bastaria um
Oramento rectificativo, aprovado a posteriori. Este Oramento rectificativo no
teria, porm, carcter de Bill de Indemnidade, a ter lugar no exerccio de
competncias materialmente legislativas. H, no entanto, uma contradio na tese de
Laband: que se este sustenta a possibilidade de o governo contornar a falta de
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 74
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

autorizao parlamentar, no deixa de valorizar politicamente o consentimento


oramental, como pea chave na separao e interdependncia de poderes, o que
obriga conciliao. No entanto, assim que nasce o regime excepcional para as
situaes de atraso na aprovao da lei do Oramento. No entanto, entre ns o
paradigma labandiano foi claramente atenuado em 1982, pela consagrao do
regime monista, ao contrrio do que ocorreu antes, em 1933 e 1976. A tendncia
para o reforo dos poderes do Executivo em matria oramental designadamente
por fora do Tratado da Unio Europeia e do regime dos dfices excessivos faz,
contudo, regressar ordem dia o tema (Cf. Tiago Duarte, Paul Laband e a Crise
Oramental Prussiana, in Estudos Jurdicos e Econmicos em Homenagem ao
Prof. A. de Sousa Franco, Coimbra Editora, 2006, vol. III).
5. Segundo SOUSA FRANCO (DireitoFinanceiro, cit., I, pg. 228) a apresentao
da proposta de Oramento um dever do Governo, mas a sua no aprovao (...)
equivale a uma no confiana prtica no Governo ou em alguns dos seus
membros.
6. Na vigncia da Constituio de 1976 apenas foram votados a tempo de entrarem
em vigor antes de 1 de Janeiro do ano a que respeitavam: as leis do Oramento para
os anos de 1977 e 1982 e o Oramento de Estado para 1984. A lei do Oramento
para 1978 no foi aprovada seno do decorrer desse ano, em virtude da queda do 1.
Governo Constitucional (7.12.1977). A lei do Oramento para 1979 foi apresentada
tardiamente, em virtude do IV. Governo ter tomado posse em Novembro de 1978.
Por sua vez, uma primeira proposta de lei do Oramento apresentada em 1979 foi
rejeitada na Assembleia da Repblica - o que obrigou apresentao de uma
segunda verso, que foi aprovada. Em 1980,a tomada de posse do VI. Governo
Constitucional, tendo tido lugar em 2 de Janeiro, obrigou a que a proposta de lei do
Oramento fosse aprovada j no decorrer do ano. Para 1981, a queda do VI.
Governo, originada pelo falecimento do Primeiro-Ministro, Dr. Francisco S
Carneiro, tambm obrigou a um atraso na votao oramental. Por ltimo, a
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 75
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

demisso do VIII. Governo Constitucional em Dezembro de 1982 obrigou ainda a


atraso na votao, tendo, no entanto, o citado Govemo, em gesto, apresentado
uma proposta de Oramento. (provisrio) que foi aprovada no Parlamento. (V .d.
ponto IV).
7. Discutiu-se muito sobre a constitucionalidade da proposta de Oramento
(provisrio). Entendemos que, em princpio, um Governo de gesto (como era o
VIII. Governo Constitucional) no pode apresentar uma proposta de lei do
Oramento. Efectivamente, de acordo com o n. 5 do artigo 189. da CR82, aps a
sua demisso, o Governo limitar-se- prtica dos actos estritamente. necessrios
para assegurar a gesto dos negcios pblicos. Ora a apresentao de uma proposta
de lei do Oramento no se limita prtica de actos que visam assegurar a mera
gesto dos negcios pblicos. Somos, todavia, de opinio que, excepcionalmente,
verificando-se manifesta insuficincia dos meios financeiros previstos no
Oramento do ano anterior para a prossecuo do funcionamento normal do
Estado e da Administrao, ser possvel ao Governo utilizar o seu direito de
iniciativa em matria oramental junto da A.R. - em princpio apresentando uma
proposta de alterao a lei do Oramento em vigor. Frisa-se, porm ,que se trata de
um procedimento excepcional, que no pode envolver autorizao de despesas para
projectos novos ou decorrentes de alteraes de fundo na poltica econmica, nem
para a cobrana de receitas que visem financi-las. Uma nota ainda para a referncia
a um Oramento (provisrio), trata-se de uma designao manifestamente
incorrecta, para alm de contrria s prprias regras da anualidade e da unidade
oramentais - uma vez que, se existe um oramento provisrio, pressupe-se que,
depois, haja um definitivo, o que choca com o objectivo de racionalidade financeira
que est subjacente quelas duas regras.
8. A verso inicial da lei n. 64/77 (antes da reviso pela lei n. 18/78) apenas
apontava para a manuteno em vigor por duodcimos do oramento do ano
anterior. Tratava-se de uma frmula ambgua, na medida em que nada se dizia em
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 76
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

relao s receitas, e uma vez que a execuo oramental por duodcimos apenas se
aplica s despesas pblicas. De facto, nada se dizia sobre a autorizao concedida ao
Governo para cobrar receitas. Em 1978 isso ficou clarificado, devendo hoje
entender-se que o artigo 15. da presente lei consagra uma prorrogao automtica
da autorizao parlamentar extensiva para alm do final do ano, altura em que,
normalmente, caducaria a citada autorizao. Pretende-se, afinal, evitar, deste modo,
uma perturbao no normal funcionamento do Estado em virtude da inexistncia de
Oramento.
9. Apesar de a autorizao se renovar automaticamente, isso no significa que o
Oramento continue em vigor de forma automtica para alm de 31 de Dezembro.
Com efeito, torna-se indispensvel que o Governo estabelea por Decreto-lei o
regime oramental transitrio para o ano em causa (v.g. D. L. 493/82 de 31 de
Dezembro): limite oramental das despesas pblicas; condicionamentos gerais
realizao de despesas; classificao de despesas; transio de servios; novos
servios e novas verbas, etc..

B Notas sobre o procedimento oramental derivado


1. O sistema de alteraes orarnentais j em vigor mantm-se basicamente. O n. 2,
introduzido de novo, apenas resulta da consagrao do sistema monista
parlamentar, e mais no visa do que limitar a competncia do Governo de execuo
oramental. O n. 4 apenas prev a reduo ou anulao de dotaes (mediante
decreto-lei), no caso destas carecerem de justificao e de serem salvaguardadas as
obrigaes do Estado. Desapareceu, assim, a faculdade de o Ministro das Finanas
suspender ou reduzir dotaes, como se previa do artigo 18. da lei n. 64/77, isto
porque cabe apenas ao Conselho de Ministros a aprovao dos actos do Governo
que envolvam aumento ou diminuio das receitas ou despesas pblicas (artigo
203., n. 1, al.f) CR82).
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 77
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

2. As regras gerais que devero regular as alteraes oramentais da competncia do


Governo, que constavam do D.L. n. 93/78 de 13 de Maio, passaram a estar
inseridas no D.L. n. 46/84 de 4 de Fevereiro.
3. As alteraes da Competncia do Governo podero revestir as seguintes formas:
(a) crditos especiais, com cobertura em receitas sujeitas ao regime de contas de
ordem, em saldos de dotaes de anos anteriores utilizados por expressa
determinao da lei e, bem assim. com compensao em receitas consignadas; (b)
transferncias de verbas com contrapartida na dotao provisional e ainda outras
transferncias de verbas, dentro do mesmo captulo que no alterem a classificao
funcional; (c) modificaes na redaco de rubrica desde que no alterem as
designaes de classificao econmica e seus desenvolvimentos tipificados.
As alteraes efectuadas com contrapartida na dotao profissional sero efectuadas
por Resoluo do Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanas.
As restantes alteraes sero autorizadas por despacho do ministro da pasta
respectiva - carecendo de autorizao do Ministro das Finanas os crditos especiais
dos n.s. 5 e 6 do presente artigo, as transferncias de despesas de capital para
despesas correntes, os investimentos do Plano, as Remuneraes certas e
permanentes" que sejam utilizadas como contrapartida de reforos ou inscries de
rubricas de outra natureza.
4. O n. 5 consagra uma excepo regra da no consignao (v.d.supra) correspondendo as contas de ordem (captulo 80.) s situaes em que exista
consignaco de receitas - o que se verifica. nos casos de autonomia financeira (v:g.
Institutos pblicos, fundos autnomos, servios dotados de autonomia
administrativa e financeira).
5. No confundir a lei do oramento decorrente do procedimento originrio e o
oramento alterado com a distino antiga entre oramento preventivo e rectificado.
De acordo com esta distino, o primeiro autorizava as receitas e despesas para todo
o ano financeiro e o segundo corrigia as previses do oramento preventivo, que
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 78
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

decorria entre 15 de Fevereiro e 30 de Junho de cada ano (de acordo com o sistema
que vigorou entre 1834-35 e 1934-35). Na verdade, originariamente o oramento
rectificado vinha corrigir o oramento que estava em vigor em 1 de Julho de cada
ano. No obstante, a pratica portuguesa tem incorrectamente denominado o
oramento alterado como oramento rectificado (ou rectificativo), tendo por base
este tradicional distino. No entanto o regime actual no torna obrigatria a
referida rectificao, sendo que as alteraes, a existirem, seguem um regime um
tanto ou quanto diferente do procedimento originrio, ressalvadas as excepes
deste captulo.
6. Quanto ao n. 6, prev-se que, excepcionalmente,- e nos termos expressos na lei se utilizem saldos de dotaes de anos anteriores, bem como que se realizem
despesas que tenham compensao em receitas.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 79


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

IV A execuo oramental
1. Refere-se aqui expressamente o "poder de execuo oramental". que compete ao
Governo, por contraposio ao que se deve designar como "poder . de aprovao
oramental", cometido Assembleia da Repblica. Cabe ao Executivo adoptar as
medidas necessrias a uma adequada execuo do Oramento do Estado. Neste
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 80
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

"poder de execuo no cabe a possibilidade de introduo de alteraes que


impliquem a transferncia de verbas ou a supresso de dotaes entre captulos, ou
ainda de natureza funcional (v. artigo 20. n. 2) - devendo ainda ser respeitado o
que est disposto nos artigos 17. e 18.. Cabem, no entanto, alm dos poderes
referidos nos n.s. 3, 4, 5, 6 e 7 do artigo 20., aqueles que visem a mais racional
utilizao das dotaes aprovadas e o princpio da melhor gesto de tesouraria
(princpio da economicidade).
Deve, assim, entender-se que a Assembleia da Repblica ter de aprovar o O.E., em
termos suficientemente discriminados, para que no se possa gerar confuso entre
os poderes de aprovao e execuo oramentais - o que surgiria se o Governo
tivesse de aprovar extensos desenvolvimentos e importantes discriminaes,
sobretudo no caso das despesas.
2. Quando neste artigo se fala na aprovao "de decretos-leis contendo as
disposies necessrias" execuo oramental deve entender-se que no se trata de
autorizaes de carcter legislativo, mas sim de mero desenvolvimento das
disposies oramentais. Para SOUSA FRANCO ao exigir esta forma - diversamente
do regime anterior do decreto-lei oramental - formalizou-se legislativamente uma
instncia de orientao oramental, convertendo os actos principais de orientao da
execuo oramental em actos legislativos (decretos-leis), ao passo que os demais
tero as formas prprias de actos stricto sensu no ratificveis" (Sobre a
Constituico Financeira de 1976-1982 in Estudos, I, Centro de Estudos Fiscais,
1983, pg. 128). Para o mesmo autor, A Asssembleia mais do que autorizar a
continuidade material do poder oramental no regime originrio da C76, quis assim
salvaguardar o seu poder de controle imediato sobre os principais actos (genricos,
por isso formalmente legislativos, e no regulamentares ...) (idem, pg. 128-129). ,
Trata-se, pois, de decretos-leis susceptveis de serem chamados a ratificao
parlamentar.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 81


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

3. A execuo oramental dever respeitar sete princpios: (A) a tipicidade qualitativa


das receitas; (B) a tipicidade quantitativa das despesas; (C) os duodcimos; (D) a
gesto flexvel; (E) a segregao de funes; (F) respeito pela contabilidade de caixa
e de compromissos; e (G) inexistncia de mora nos pagamento do Estado.
4. Na prtica, a distribuio de dotaes, abaixo do nvel da deciso oramental da
Assembleia ainda se pode incluir neste poder de orientao da execuo oramental
do Governo. Mas as receitas e despesas que estejam fora do Oramento no podem
ser aprovadas pelo Governo - sendo, portanto, inconstitucionais, uma vez que o
Governo perdeu o seu poder de aprovao oramental. Receitas e despesas apenas
aprovadas pelo Governo so, pois, invlidas (gerando quanto s receitas o direito de
resistncia), e dando origem a responsabilidade civil, disciplinar, criminal e ainda
financeira - Cf. infra, artigo 22.). .
5. Trata-se aqui da tipicidade qualitativa das receitas - resultante do princpio da
legalidade das receitas -, o que significa que s a especie das receitas que est
condicionada, mas no o montante oramentado, que no , naturalmente,
vinculativo.
6. Todas as receitas oramentais devem, pois, obedecer legalidade - genrica, na
medida em que tm de respeitar as leis em geral; e especfica, porque tem de
respeitar o disposto no prprio oramento -; bem como ao cabimento oramental.
7. As despesas devem obedecer legalidade, ao cabimento oramental, execuo
estrita (respeito rigoroso do oramento, no podendo as verbas ter utilizao diversa
daquela para que foram previstas) e execuo por duodcimos (os crditos
oramentais no se vencem integralmente no primeiro dia do ano, mas sim ao longo
dos doze meses do ano, em partes iguais). Trata-se aqui, nos n.s 1 e 2, da tipicidade
quantitativa das despesas: as despesas no podem exceder o montante mximo que
consta do Oramento.
8. Quanto s despesas, o legislador incluiu um novo princpio o da prvia
justificao das mesmas quanto sua eficcia tcnica, eficincia econmica e
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 82
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

pertinncia (oportunidade e convenincia administrativa). Como salienta o Prof.


SOUSA FRANCO, duvidoso que este princpio envolva a criao de uma nova
formalidade burocrtica -, tanto mais que, ao contrrio da lei n. 64/77, a lei nada
diz sobre a reforma da contabilidade pblica.
9. Os duodcimos representam uma regra de disciplina e de gesto oramental.
Contm excepes, contudo.
11. De acordo com a aegregao de funes (art. 42/1 da LEO) feita a distino
entre o ordenador e o pagador de diferentes servios. Assim
(a) no oramento das receitas quem tem interesse na liquidao (repartio), no
deve ter interesse em cobrar;
(b) no oramento das despesas ordenador diferente do pagador abandono do
controlo prvio judicial e administrativo em Portugal, seria prefervel um sistema de
heterocontrolo interno, simples e leve por recurso ao sistema informtico.
11-A. O princpio da segregao de funes, constante do n. 1 da presente
disposio impe a distino entre o ordenador e o pagador de diferentes servios
atravs de um mecanismo fundamental de controlo. Assim, do lado do oramento
das receitas, quem tem interesse na liquidao (repartio), no deve ter interesse em
cobrar e do lado do oramento das despesas, o ordenador diferente do pagador.
Critica-se se ser um princpio de controlo acertado, na medida em que seria
prefervel um sistema de heterocontrolo interno, simples e leve por recurso ao
sistema informtico.
Os ordenadores podem ser principais e secundrios. Enquanto os Ministros e o
Primeiro-Ministro so ordenadores principais oramentais, com possibilidade de
delegao de competncias, jutamente com os presidentes de cmara ou os
governos regionais, podero existir ordenadores secundrios, que exercem a sua
competncia territorial, por delegao de competncias do Ministro, por exemplo.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 83


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

O princpio da segregao de funes desdobra-se em quatro corolrios: (1) a


diviso de tarefas; (2) a unidade de tesouraria; (3) a facilitao do controlo e a (4)
evitao da fraude.
Quanto exigncia de diviso de tarefas, todas as operaes de receitas ou despesas
comportam duas sries de actos: aqueles que esto na origem de crditos ou dbitos
do Estado.
Quanto unidade de tesouraria, todas os fundos pblicos so depositados numa
caixa nica, sob o controlo do Ministro das Finanas. Torna-se, assim, natural que
os executores oramentais estejam submetidos sua autoridade ou dependentes da
sua nomeao.
No que concerne facilidade de controlo, enquanto os ordenadores gerem as contas
administrativas, os executores gerem as contas de gesto (entradas e sadas de
fundos). O controlo externo torna-se mais fcil, porque basta o cruzamento das
duas contas para desfazer as eventuais irregularidades.
Finalmente, na luta contra a fraude, probe-se que o mesmo agente possa assumir
uma despesa e realiz-la, ou decidir arrecadar uma receita e cobr-la. Um agente no
pode viver sem o outro.
Existem algumas excepes ao princpio da segregao de funes. Ora, os graus de
segregao so tanto maiores ou menores consoante estejamos perante receitas ou
despesas.
(1) Existem despesas que podem ser efectuadas sem prvia ordenao, como
acontece, exemplificadamente, com as despesas com compensao em receita, que
podem ser executadas somente pela interveno do ordenador.
(2) Em matria de receitas, h que distinguir entre receitas fiscais e no fiscais. Na
realidade, no que respeita s receitas fiscais, existe uma dissociao completa entre a
Direco-Geral dos Impostos (DGCI) e o Tesouro nos impostos directos, enquanto
que j nos impostos indirectos, a Direco-Geral das Alfndegas e dos Impostos
Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) pode assumir competncia total para a
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 84
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

cobrana dos mesmos. No que concerne s receitas no fiscais, o cobrador pode


ficar e gerir pequenas somas, como sejam as entradas de museus, as inscries nas
bibliotecas, quando fazendo parte dos servios integrados.
Interessa tambm a anlise das sanes aplicveis, por violao do princpio da
segregao de funes. Assim:
(1) Se o executor realiza uma despesa para alm do cabimento, incorre num
pagamento indevido, punido em sede de responsabilidade financeira, conforme
resulta da aplicao do artigo 65., n. 1 da LOPTC.
(2) Se o executor cobra uma receita no inscrita, comete o crime de concusso,
previsto e punido no artigo 379. do Cdigo Penal.
(3) Se o ordenador realiza despesa ou arrecada receita sem prvia autorizao, ser
acusado como gestor de facto e declarado como executor de facto, podendo
incorrer nas mesmas consequncias identificadas para o executor: pagamento
indevido ou concusso.
13. No obstante os princpios comuns execuo oramental das receitas e
despesas, de salientar que na despesa que o poder de execuo atinge o seu
potencial mximo. Ora, a adstrio das receitas tipicidade qualitativa, apenas
determina a necessidade de inscrio e classificao das verbas (artigo 42., n. 3 e 4),
fundamentando, assim, o princpio da autotributao. Podemos, ento, identificar
dois tipos de operaes, respeitando o princpio da segregao de funes: (A) a
liquidao, como determinao, servios liquidadores de receitas DGCI e
DGAIEC , do montante concreto que o Estado tem a receber de outrem e a (B)
arrecadao e cobrana, correspondente entrada efectiva dos montantes nos cofres
do Estado, que cabe Direco-Geral do Tesouro.
14. O presente artigo concentra-se, contudo, na despesa. A vinculao genrica,
constante do artigo 42., n. 5 e 6, tipicidade quantitativa, apenas releva para
efeitos de inscrio e limite dos montantes inscritos. So seis as fases da realizao
da despesa: (A) autorizao pela autoridade competente; (B) processamento,
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 85
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

correspondente titulao numa folha de crdito; (C) verificao da legalidade e


cabimento; (D) liquidao, que corresponde determinao do montante exacto;
(E) autorizao de pagamento, que importa a declarao dirigida ao cofre pblico
para que pague; (F) pagamento da despesa, que o acto de despesa.
15. De acordo com o n. 3, a LBCP e o RAFE que estabelece as bases dos regimes
de execuo oramental previstos no n. 1.
16. De acordo com o DL 186/98, de 7 de Julho a Direco-Geral do Tesouro
(DGT) tem como misso (art. 1, n. 2): (A) assegurar a administrao da tesouraria
central do Estado; (B) prestao de servios conexos a entidades do SPA; (C)
operaes de interveno financeira do Estado; (D) estudo, preparao e
acompanhamento das matrias respeitantes ao exerccio da tutela financeira sobre o
SPA; (E) accionista. Na qualidade de garante do equilbrio da tesouraria do Estado a
DGT articula as suas funes com o Instituto de Gesto do Crdito Pblico, atravs
do accionamento de sistemas de financiamento de curto prazo (art. 3 do RTE).
17. De acordo com o Regime da Tesouraria do Estado, aprovado pelo DL 191/99,
de 5 de Junho, as atribuio da DGT esto associadas regra da unidade de
tesouraria (art. 2). A regra em causa aplica-se a todo o SPA, incluindo as Regies
Autnomas e as autarquias, e implica a abertura de contas remuneradas,
disciplinando-se, assim, a entrada e sada de fundos dos vrios organismos em causa.
Locais. Acresce ainda que a DGT dever executar o oramento dos SI.
18. A entrada de fundos resulta de vrias operaes possveis: (A) a cobrana
efectuada por servios pblicos com funes de caixa (art. 7. - DGT, Tesourarias
da Fazenda Pblica e outros servios pblicos autorizados); (B) a cobrana
efectuada por outras entidades colaboradoras (art. 8.) prestao de servios de
cobrana. o Documento nico de Cobrana (DUC) que estabelece obrigao
pecuniria entre o Estado e devedor (artigo 11.) e o pagamento efectuado pelos
meios previstos no artigo 15. e, uma vez efectuado nos termos previstos na lei,
constitui efeito liberatrio (art. 20.).
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 86
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

19. Quanto sada de verbas, esta feita atravs dos meios de pagamento do
tesouro (art. 24), e estes obedecem ao disposto no artigo 15.. Esta movimentao
depende de autorizao do Director Geral (art. 25.) e pode estar associada a
restituies e reembolsos (art. 26), nos casos em que o clculo do imposto ou
receita tenham sido indevidamente efectuados ou cobrados.
20. So quatro as reas relevantes na anlise dos procedimentos a adoptar pelo
Tesouro, no mbito da execuo oramental: (A) Gesto da Tesouraria; (B)
Prestao de Servios Bancrios; (C) Contas Institucionais; (D) Rede de Cobranas
do Estado (RCE).
21. A gesto de tesouraria uma da actividade de topo, que abrange a previso dos
saldos de tesouraria (a curto, mdio e longo prazo) o acompanhamento, execuo e
controlo dirio dos pagamentos/recebimentos na Tesouraria Central do Estado,
bem como a rendibilizao dos fundos disponveis tendo em considerao o
executado e saldos previsionais de tesouraria.
22. Na sequncia das funes de Banco do Estado que foram atribudas ao Tesouro,
de salientar a implementao do Sistema de Homebanking do Tesouro. Neste
campo, destacam-se os seguintes organismos utilizadores: os servios e fundos
autnomos, os servios integrados e as entidades pblicas empresariais que com
carcter de obrigatoriedade (DL n 191/99, de 5 de Junho e Lei n 60- A/2005, de
30 de Dezembro) devem dispor de contas abertas nesta Direco-Geral, atravs das
quais promovem as respectivas operaes de cobrana e pagamento e onde mantm
depositados os seus excedentes e disponibilidades de tesouraria. Para tal so abertas
contas em nome destas entidades, com caractersticas prprias.
Nas contas dos servios integrados, a regra geral para a movimentao destas
implica que os valores recebidos devem ser contabilizados em receita oramental, no
ano econmico em que foram arrecadados, pelo ltimo servio beneficirio com
expresso oramental. Podem, igualmente, ser abertas Contas Descaracterizadas,
para um servio integrado, ou seja, contas cuja movimentao no se restringe a
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 87
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

sadas para outras contas no Tesouro: (A) quando devidamente autorizadas por
despacho do Director-Geral do Oramento; (B) quando os servios integrados no
dispem de SIC, necessrio ao adequado cumprimento do Princpio de Unidade da
Tesouraria do Estado (Marinha, Fora Area, Exrcito, Escolas,...).

Movimentao de Contas de Servios Integrados


Extracto da conta
"Me"
Crditos

(0781 0112 ...)


Dbitos
Receitas consignadas

Numerrio
Cheques

Conta no Tesouro (0781 0009 ....)


Cap05 Gru02 Art03 Subart01 Rub01 - L

Receitas gerais

TEI
Transferncia do Exterior

Outras contas

Transferncia por SPGT

no Tesouro

Conta no Tesouro (0781 0112 ....)


Conta Bancria SFA ou SI

Multibanco

Fluxo Financeiro

Classificao

Conta no Tesouro (0781 0010 ....)


Contas da Circular n 1225 - DGO

Saldo Final Ano = 0

Figura - A Movimentao de Contas dos Servios Integrados (Fonte:


DGT)
O Tesouro disponibiliza aos servios e fundos autnomos (FSA) e s entidades
pblicas empresariais (EPES) servios bancrios em condies equiparadas aos da
banca comercial e ajustados sua realidade de organismos pblicos, mediante o
acesso a um sistema on-line via INTERNET, que lhes permite efectuar a
movimentao directa das respectivas contas e proceder a consultas de saldos e de
movimentos.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 88


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

23. As contas institucionais so contas abertas ou tituladas por organismos pblicos,


decorrentes da utilizao da tesouraria do Estado como apoio sua actividade. Citase a ttulo de exemplo as contas das entregas de receitas fiscais (regies autnomas e
autarquias), bem como as contas de arrecadao de receitas dos servios pblicos
que dispem de autonomia administrativa, agora designados por Servios
Integrados.
24. A Rede de Cobranas do Estado integrada por servios pblicos com funes
de caixa e pelas entidades colaboradoras na cobrana que se encontrem habilitadas a
prestar tais servios. So servios pblicos com funes de caixa os servios da
DGT, as TF, as Alfndegas e outros servios que venham a ser integrados para o
efeito por despacho do Ministro das Finanas. As condies de funcionamento dos
servios com funes de caixa esto estabelecidas pela Portaria n. 959/99 (2. srie),
de 7 de Setembro, do Ministro das Finanas. Relativamente s entidades
colaboradoras na cobrana esto presentemente celebrados contratos com os CTT,
SIBS e IC, definindo as condies de prestao dos servios de cobrana.
25. Quando nos nmeros 1 e 2, do artigo 43. da LEO se fala na aprovao de
decreto-lei contendo as disposies necessrias execuo oramental deve
entender-se que no se trata de autorizaes de carcter legislativo, mas sim de mero
desenvolvimento das disposies oramentais. Para SOUSA FRANCO ao exigir esta
forma - diversamente do regime anterior do decreto-lei oramental - formalizou-se
legislativamente uma instncia de orientao oramental, convertendo os actos
principais de orientao da execuo oramental em actos legislativos (decretos-leis),
ao passo que os demais tero as formas prprias de actos stricto sensu no
ratificveis" (Sobre a Constituico Financeira de 1976-1982 in Estudos, I, Centro
de Estudos Fiscais, 1983, pg. 128). Para o mesmo autor, A Asssembleia mais do
que autorizar a continuidade material do poder oramental no regime originrio da
C76, quis assim salvaguardar o seu poder de controlo imediato sobre os principais
actos (genricos, por isso formalmente legislativos, e no regulamentares ...) (idem,
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 89
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

pg. 128-129). , Trata-se, pois, de decretos-leis susceptveis de serem chamados a


ratificao parlamentar.
26. O n. 3 prev a regra da unidade aplicvel ao decreto-lei de execuo. Pretendese evitar a existncia difusa de regimes de execuo massas de receitas e despesas
que escapem ao exerccio do poder executivo. Nestes termos, esta unidade nada
mais que uma consequncia da regra da plenitude, constante do artigo 5. e que,
como se disse, tem sido entendida como imposio de aprovao de oramentos
que permitam aos servios e organismos administrativos tomar conhecimento das
receitas que podem cobrar e das despesas que podem realizar. Neste sentido, a
excepo constante do n. 4, apenas poder encontrar justificao em situaes que
extravazem a normalidade da execuo oramental, como sejam de natureza
conjuntural (vejam-se os casos de oramentos excepcionais, como os prprio de
tempo de guerra), cronolgica (veja-se a situao em que se assiste a uma
prorrogao da vigncia do oramento do ano anterior), ou decorrentes das
alteraes oramentais existentes. Em qualquer dos casos a referida justificao
exigida ter que ser efectuada dentro dos parmetros legais, como seja a aplicao
do n. 6 do artigo 8., para os casos de excepo conjuntural, como seja a aplicao
do artigo 41., para as referidas excepes cronolgicas invocadas e na ltima
situao invocada, tendo em conta o dispostos nos artigos 49. a 57..
27. O decreto lei de execuo oramental no est sujeito a apreciao
parlamentar, de acordo com o previsto nos artigos 169, n. 1 e 199, n. 1, alnea b),
ambos da CRP. Est em causa aqui o exerccio de uma competncia administrativa e
no legislativa. Em todo o caso, faria todo o sentido sustentar o contedo
regulamentar da execuo oramental.
28. De acordo com o n. 5 o decreto-lei de execuo dever conter: (A) a indicao
das dotaes no submetidas ao regime dos duodcimos; (B) a indicao das
dotaes cativas ou condicionadas; (C) a indicao das despesas que dependem da
interveno dos servios centrais; (D) os prazos para autorizao de despesas; (E) as
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 90
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

demais normas necessrias para a execuo do OE, como sejam as regras


concernentes ao perodo complementar.
29. Nos termos do n. 6 a publicao deste decreto-lei ser feita at ao final do ms
seguinte ao da entrada em vigor do OE, que em condies normais ser o final de
Fevereiro. No obstante a falta de previso legal, enquanto no for publicado o
decreto-lei de execuo para um determinado ano econmico, aplica-se o decreto do
ano anterior, semelhana do caso previsto na prorrogao da vigncia do
oramento.
30. Embora haja autonomia de tesouraria por parte da Segurana Social, esta
tambm est sujeita ao decreto-lei de execuo, embora neste haja ttulos
diferenciados para o regime de execuo do Oramento do Estado em geral e do
OSS, ou seja, com regras prprias e distintas (NAZAR DA COSTA CABRAL - O
Oramento da Segurana Social. Cadernos Ideff, n. 3. Coimbra: Almedina, 2005, p. 29,
nota 24).

V O controlo oramental
1. Consagra o artigo 58. da LEO a Fiscalizao administrativa e jurisdicional da
execuo do Oramento do Estado.
A fiscalizao administrativa, compete prpria entidade responsvel pela realizao
da despesa (ou pela liquidao da receita) - bem como a entidades que lhe sejam
hierarquicamente superiores e de tutela, a orgos gerais de inspeco e controlo
administrativo, e Direco Geral da Contabilidade Pblica, atravs das respectivas
delegaes junto dos Ministrios. Tal tipo de fiscalizao est virada sobretudo para
aspectos de legalidade e cabimento oramental e realizada a priori". A fiscalizao
administrativa feita fundamentalmente pela D.G. da Contabilidade Pblica - qual
compete, de acordo com o artigo 1. do D.L. 499/79 de 22 de Dezembro,
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 91
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

superintender na execuo oramental e na contabilidade do Estado, garantindo a


regularidade e a economia respectivas. A verificao das folhas de despesa feita: (a)
no caso de servios da administrao central sem autonomia administrativa e
financeira, pelas Delegaes da D.G.C.P. existentes em cada Ministrio (Dec. 5519
de 8/5/1919, artigo 6. D. 18831 de 24/5/1930, artigos 19. e 22.; D.L. 43625 de
27/4/1961; D.L. 499/79 de 22 de Dezembro); (b) no caso dos servios com
autonomia administrativa e financeira. pelas reparties de contabilidade de cada
servio (Dec. 5519, cit., artigo 13.; e D. 18381 , cit., artigo 25. e 29.).
O artigo 24. da lei 64/77 previa a reforma da contabilidade pblica, o que deixou
de ser referido no presente diploma - apesar da sua necessidade premente,
2. A fiscalizao jurisdicional cabe ao Tribunal de Contas, que o rgo supremo de
controlo, de fiscalizao e de auditoria das contas pblicas (artigo 214. da
Constituio). Constitucionalmente, o Tribunal de Contas , hoje, um autntico
tribunal integrado no poder judicial (artigo 209., n. 1, alnea c) da Constituio). O
Tribunal de Contas tem uma integrao especial no poder judicial, no estando na
dependncia do Conselho Superior de Magistratura.
O Tribunal integra um Presidente e 16 Juzes, que so equiparados a Juzes do
Supremo Tribunal de Justia, funcionando junto dele, como agente do Ministrio
Pblico, na Sede, o Procurador-Geral da Repblica, directamente ou por intermdio
de um dos seus ajudantes (artigo 29., n.s 1 e 2 da LOPTC) e, nas seces regionais,
um magistrado para o efeito designado pelo Procurador-Geral da Repblica.
Nos termos da alnea m) do artigo 133. da Constituio, o Presidente do Tribunal
de Contas nomeado pelo Presidente da Repblica, tendo o seu mandato a durao
de 4 anos.
3. Ainda deve ser referida a fiscalizao poltica de execuo oramental, a qual cabe
a Assembleia da Repblica e que tambm pode ser material e econmica.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 92


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

4. Ao Tribunal de Contas so cometidas pela Constituio (artigo 107. da CRP) e


pela lei tarefas que se revelam fundamentais no mbito do Estado de direito e na
prossecuo dos objectivos de disciplina e sustentabilidade financeira e oramental.
5. O Tribunal de Contas o rgo supremo de controlo, de fiscalizao e de
auditoria das contas pblicas, dando parecer sobre a Conta Geral do Estado,
includo a da Segurana Social e sobre as contas das Regies autnomas;
fiscalizando previamente a legalidade e o cabimento oramental dos actos e
contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou representativos
de quaisquer encargos e responsabilidades para as entidades sujeitas aos seus
poderes de controlo e sua jurisdio; julgando a efectivao de responsabilidades
financeiras; realizando auditorias; apreciando a legalidade, bem como a economia,
eficincia e eficcia das entidades sujeitas aos seus poderes de controlo.
No se trata, assim, nem de uma cmara poltica nem de uma entidade com
competncias principalmente administrativas, mas de uma instncia suprema de
auditoria e de carcter jurisdicional no corao do Estado Constitucional.
A anlise da legalidade e da correco financeira das operaes examinadas
constituem funes essenciais do Tribunal de Contas, que alm de integrar o poder
judicial na ordem constitucional portuguesa, faz parte, com o Tribunal de Contas
Europeu, da rede europeia de instituies superiores de auditoria. Nesse sentido, a
apreciao da actividade financeira do Estado jurdica e tcnica, ora recorrendo
legislao financeira e oramental, ora obedecendo s regras de auditoria externa.
esta configurao institucional que permite ao Tribunal pronunciar-se sobre a
economia, a eficincia e a eficcia da gesto, bem como sobre a fiabilidade dos
sistemas de controlo interno. No se trata, assim, de fazer apreciaes de ndole
poltica sobre as opes tomadas pelos Governos, mas sim de poder proceder
avaliao tcnica e econmica sobre o modo como o dinheiro pblico, proveniente
das receitas cobradas aos contribuintes, utilizado e aplicado.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 93


comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

O Tribunal de Contas tem, assim, funes diversas que vo desde a capacidade para
fazer apreciaes nos vrios domnios das Finanas Pblicas e do Direito
Oramental at ao exerccio de diversos tipos de fiscalizao (prvia, concomitante e
sucessiva) e aplicao de sanes que a lei manda aplicar em resultado do
apuramento de responsabilidades financeiras, em sentido estrito.
Alm do mais, o Tribunal pode formular recomendaes em ordem a serem
supridas as deficincias da gesto oramental, tesouraria, dvida pblica e
patrimnio, bem como da organizao e financiamento dos servios.
6. Num momento em que a disciplina oramental e o rigor nas finanas pblicas
esto na ordem do dia, at em razo da existncia da Unio Econmica e Monetria,
fcil de compreender que a instituio suprema de Contabilidade dos dinheiros
pblicos esteja no centro do esforo nacional de equilbrio das contas pblicas.
Independentemente da existncia ou no de compromissos europeus em matria de
finanas pblicas, os cidados tm o direito a ser informados acerca da utilizao
dos dinheiros pblicos e a saber que quem no cumpre com as regras e normas em
vigor alvo de sanes ou, pelo menos, de recomendaes claras no sentido da
correco e do aperfeioamento dos procedimentos, dos mtodos e do
funcionamento dos servios pblicos.
Perante a necessidade de ver assegurada a disciplina financeira e oramental e de
garantir o rigor e a transparncia na gesto dos dinheiros pblicos, o Tribunal est
confrontado com desafios diversos e complexos devidos s novas formas de gesto
de servios pblicos, transformao do Estado social num Estado regulador,
adopo pela Administrao Pblica de formas jurdico-privadas de actuao, bem
como s exigncias de qualidade acrescida das despesas pblicas. Do mesmo modo,
quanto receita pblica h novas obrigaes visando a regularidade, a eficincia, a
justia, a certeza, a previsibilidade e sobretudo a simplicidade e compreensibilidade
do sistema fiscal para o contribuinte comum. Nesse sentido o Tribunal no pode
deixar de ter uma actuao quotidiana que visa contrariar a imprevisibilidade,
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 94
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

instabilidade, complexidade e incerteza, factores que apenas favorecem a evaso


fiscal e a corrupo.
Deste modo, cabe aos rgos de Auditoria e Fiscalizao como o Tribunal de
Contas uma tarefa essencial de credibilizao das finanas pblicas tendentes boa e
correcta utilizao dos dinheiros pblicos.
De facto, os Estados e as democracias contemporneas no podem ficar merc de
consideraes de mero curto prazo nem de instrumentos burocrticos e opacos de
deciso e de utilizao dos meios financeiros da comunidade.
Da que as actividades de fiscalizao da execuo dos Oramentos de Estado e de
apuramento das responsabilidades no mbito da utilizao e aplicao de dinheiros
pblicos proveniente da cobrana de impostos aos cidados contribuintes obriguem
consolidao e reforo da actividade dos tribunais de contas e dos rgos
superiores de auditoria.
7. Falar de fiscalizao oramental obriga a compreender a natureza do
consentimento parlamentar, onde os cidados contribuintes, atravs dos seus
representantes, autorizam anualmente a cobrana de receitas e a realizao de
despesas.
H assim, que assegurar que o Governo, ao realizar as despesas e ao cobrar as
receitas, cumpra o plano aprovado pelo Parlamento. O Executivo ter de executar o
Oramento do Estado dentro dos limites da lei e da autorizao poltica que
recebeu, aplicando os recursos da melhor maneira para obter os objectivos
propostos, evitando os desperdcios e a m utilizao dos dinheiros pblicos. A
fiscalizao da execuo oramental assume, assim, uma importncia significativa,
uma vez que importa prever a existncia de mecanismos de controlo que permitam
aos rgos representativos certificarem-se da correcta e adequada gesto oramental.
8. A Constituio portuguesa muito parca em referncias aos diversos tipos de
fiscalizao, apesar de ser mais clara neste domnio do que o era a anterior lei
fundamental. Assim, o artigo 107 diz o seguinte: A execuo do Oramento ser
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 95
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da Repblica, que,


precedendo parecer daquele Tribunal, apreciar e aprovar a Conta Geral do
Estado, incluindo a da Segurana Social.
Estamos perante referncias fiscalizao jurisdicional e poltica -, sendo certo que,
alm destes dois tipos, ainda h a referir o controlo interno exercido pela prpria
Administrao Pblica. Devemos, portanto, referir trs tipos de fiscalizao:
poltica, administrativa e jurisdicional.
A fiscalizao poltica cabe Assembleia da Repblica e traduz-se quer na
apreciao anual da Conta Geral do Estado, nos termos do citado artigo 107, quer
na apreciao, ao longo do ano, do modo como os Governos vo executando os
Oramentos e pondo em prtica as suas polticas econmico-financeiras.
Quanto fiscalizao administrativa, consultar os artigos 62. a 66. da presente lei.
A fiscalizao jurisdicional da execuo do Oramento do Estado est confiada ao
Tribunal de Contas, que constitucionalmente um verdadeiro Tribunal e rgo
supremo de auditoria integrado no poder judicial (artigo 209 n 1 al. c) ao qual
compete:
a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado;
b) Fiscalizar a legalidade das despesas pblicas e
c) Julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe (Cf. Art. 214 n1 da CRP).
O Tribunal de Contas tem uma integrao especial no poder judicial, no estando na
dependncia do Conselho Superior de Magistratura. constitudo por um
Presidente e 18 juzes, equiparados aos juzes do Supremo Tribunal de Justia,
funcionando junto dele como agente do Ministrio Pblico o Procurador Geral da
Repblica, representado por trs procuradores gerais adjuntos (artigo 29 n1 da Lei
n 98/97 de 26 de Agosto). O Presidente do Tribunal nomeado pelo Presidente da
Repblica sob proposta do Governo, por um mandato de 4 anos.
9. A existncia do Tribunal de Contas vem do sculo passado na tradio francesa
do Cour de Comptes, criado em 1807 por Napoleo. A sua origem encontra-se na
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 96
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

unificao da administrao e jurisdio financeira operada pelo Marqus de Pombal


no Errio Rgio (carta de Lei 22/12/1761), o qual viria a ser extinto por Mouzinho
da Silveira pela Lei n 22 (16/5/1833), Por proposta da comisso encarregada de
liquidar as contas do Errio (Dec. de 14 de Setembro de 1833) chegou a ser prevista
logo em 1837 a criao do Tribunal de Contas, que, no entanto, apenas viria a ser
constitudo pelo Decreto 10 de Novembro de 1849.
Em 1911, o Tribunal foi momentaneamente extinto e substitudo pelo Conselho
Superior da Administrao Financeira do Estado, depois chamado Conselho
Superior de Finanas.
Na actual fase, o Tribunal de Contas organizado e regulado, no seu essencial pela
Lei n 98/97 de 26 de Agosto, tambm conhecida como Lei de Organizao e
Processo do Tribunal de Contas (LOPTC).
10. A competncia do Tribunal ampla e complexa, no sendo apenas jurisdicional
mas tambm de auditoria e de controlo financeiro. Nela poderemos distinguir
segundo o Professor Sousa Franco quatro grandes reas:
Competncia consultiva ver anotao ao artigo 72..
Competncia jurisdicional O Tribunal de Contas julga e efectiva responsabilidades
financeiras.
Fiscalizao a priori das despesas pblicas O Tribunal examina e concede o
visto ou emite declarao de conformidade relativamente a diversos actos geradores
de despesa (artigo 5 n1 al. c) da Lei 98/97 de 26 de Agosto), v.g. actos de que
resulte o aumento da divida pblica fundada dos servios e fundos do Estado e
Regies autnomas, contratos escritos de obras pblicas e aquisio de bens e
servios que impliquem despesa.
Fiscalizao concomitante e sucessiva O Tribunal de Contas fiscaliza
concomitantemente e a posteriori ou sucessivamente recorrendo para isso
moderna tcnica da auditoria, avaliando procedimentos administrativos relativos a
actos que impliquem despesas de pessoa e contratos que no estejam sujeitos a visto
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 97
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

prvio ( artigo 49 das lei 98/97 de 26 de Agosto), verificando as contas das


entidades sujeitas sua prestao e seus respectivos sistemas de controlo interno,
entre outras (artigo 50 da lei 98/97 de 26 de Agosto).
Competncias puramente administrativas Genericamente previstas no artigo 6 da
lei 98/97 de 26 de Agosto, devem incluir-se aqui a aprovao do seu oramento
anual, incluindo o dos cofres (artigo 32 al. a) da Lei 98/97 de 26 de Agosto), a
definio das linhas gerais de organizao e funcionamento dos seus servios de
apoio tcnico (artigo 32 al. c) da Lei 98/97 de 26 de Agosto) e ainda a capacidade
de publicar instrues dirigidas s entidades sujeitas fiscalizao do Tribunal de
Contas.
11. O visto ou declarao de conformidade o acto do tribunal atravs do qual se
faz a apreciao da generalidade dos factos ou actos de despesa que podem ser
validamente realizados, desde que obedeam legalidade e ao cabimento
oramental.
A Lei 98/97 concebe o Visto como condio de produo de efeitos do acto a que
se refere. A doutrina discute, porm, se o visto gera apenas a ineficcia do acto,
sendo um mero acto administrativo. Tal foi a posio de MARCELLO CAETANO,
TEIXEIRA RIBEIRO, SOARES MARTINEZ, PINHEIRO FARINHA e ANTNIO BRAZ
TEIXEIRA. Ao invs, a moderna doutrina alude que estamos perante um acto de
natureza jurisdicional, que gera a anulao do acto relativamente ao qual houve
recusa. Os primeiros a defender este ponto de vista foram SOUSA FRANCO,
GUEDO DE OLIVEIRA, TRINDADE PEREIRA J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL
MOREIRA, tendo as ltimas leis orgnicas do Tribunal assumido esta orientao.
Quanto natureza do visto importa referir que trata-se de um acto atravs do qual
se assegura um controlo de legalidade de decises com implicaes financeiras
(actos ou contratos). O acto da responsabilidade de um rgo independente, a que
a Constituio atribui a natureza de verdadeiro tribunal especializado em matria
financeira integrado no poder judicial. As decises sobre o visto constituem caso
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 98
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

julgado material, sendo insusceptveis de ser reapreciados, uma vez esgotados os


mecanismos de recurso previstos na lei n 98/97. Ao contrrio do que se verificava
antes da aprovao da Constituio de 1976, no cabe ao Conselho de Ministros o
poder de reapreciar decises do Tribunal de Contas quanto ao visto. Alis, era esta
faculdade de o Conselho de Ministros intervir como rgo de recurso que suscitava
o carcter hbrido do Tribunal de Contas, antes de 1976, com forte componente de
ndole administrativa.
Apesar de o processo de visto no ser contraditrio, mas inquisitrio, o certo que,
como salientava o Prof. Sousa Franco basta a imparcialidade e a independncia,
aliadas funo de mera aplicao do Direito, para caracterizar a funo
jurisdicional e os actos jurisdicionais.
12. O visto no consiste, porm, numa mera verificao administrativa, que cabe
administrao financeira do Estado e aos organismos executores do Oramento.
Estamos perante, um acto jurisdicional.
Os vistos do Tribunal de Contas so de legalidade;
Os actos sujeitos a visto podem produzir todos os seus efeitos antes da respectiva
emisso excepto no que respeita aos pagamentos a que derem causa (artigo 45 n1
da Lei 98/97). A recusa do visto s implica, porm, a respectiva ineficcia desses
actos aps a sua notificao aos interessados (artigo 45 n2 da Lei 98/97). Ainda
assim, os pagamentos decorrentes de um acto a que foi recusado o visto podem ser
efectuados desde que esses mesmos pagamentos se reportem a perodos anteriores
notificao da recusa do visto (artigo 45 n3 da Lei 98/97).
Assim, a natureza do visto deve ser apreciada luz de dois critrios: o do carcter do
rgo que o produz e do contedo prprio da deciso em que se consubstancia.
Em razo do carcter do rgo que o produz, h que insistir que a Constituio da
Repblica concedeu ao Tribunal de Contas a natureza de um verdadeiro tribunal
especializado em matria financeira. No , por isso, um rgo da Administrao,
ainda que exera poderes de carcter administrativo, o que tambm acontece com os
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 99
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

tribunais judiciais. Insista-se que entre os poderes jurisdicionais, temos o julgamento


das contas, a aplicao de sanes e a efectivao da responsabilidade financeira por
meio de decises de carcter jurisdicional.
Nestes termos, e quanto ao contedo prprio da deciso em que o visto se
consubstancia, h que dizer que estamos perante a apreciao da legalidade de um
acto administrativo. No estamos, por isso, perante qualquer um dos passos do
processo administrativo de liquidao e pagamento mas sim face a um acto
enxertado nesse processo. Assim, o visto de legalidade ou a sua recusa constitui caso
julgado material.
Encontramo-nos, deste modo, face apreciao de um acto complexo, e no de um
projecto de acto, sobre o qual o Tribunal tem de se pronunciar obrigatoriamente,
em princpio antes que ele produza efeitos. Estamos, pois, perante uma deciso de
apreciao de legalidade, que susceptvel de recurso (Art 79 n1 a) da LOPTC).
No h dvidas, portanto, de que estamos perante uma autntica deciso de
natureza jurisdicional.
Alis, mesmo possvel que o acto sobre o qual incide o visto produza efeitos
independente da emisso deste (Art 45 n1 da LOPTC). A o visto no poder ser
encarado como mera condio de eficcia. A recusa faz cessar a produo de efeitos,
uma vez que procede anulao do acto sobre que recai (Art 45 n 2 da LOPTC).
Deste modo, a recusa do visto determina a cessao da generalidade dos efeitos do
acto sobre que recai, por via da anulao deste. E a cessao dos efeitos verifica-se
em regra ex tunc.
Deste modo, s a considerao do visto de legalidade como acto jurisdicional,
produzindo a anulao do acto a que respeita, no caso de recusa, permite de um
modo coerente compreender a natureza da deciso do Tribunal de Contas quer nas
situaes regra, quer nas excepes.
Apesar da importncia formal do visto, verifica-se nos ltimos anos uma perda da
sua relevncia prtica, designadamente em razo do estipulado no artigo 45
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 100
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

(LOPTC) quanto produo de efeitos no financeiros de actos submetidos a


fiscalizao prvia. A referncia a efeitos no financeiros gerou a tendncia para a
execuo de factos consumados perante os quais se v confrontada a 1 Seco do
Tribunal de Contas, j que a recusa do visto no impede a realizao de pagamentos,
j no a ttulo de preo, mas a ttulo de indemnizao por fora da responsabilidade
civil dos entes pblicos No entanto, os compromissos do Estado portugus em
matria de dfices excessivos no mbito da Unio Europeia continua a aconselhar
uma fiscalizao prvia eficaz, ainda que apenas limitada aos actos e contratos de
maior dimenso e de mais relevantes consequncias oramentais e financeiras.
13. A natureza do Tribunal de Contas como verdadeiro rgo jurisdicional confere
instituio uma competncia que tende a tornar-se cada vez mais relevante, que
corresponde responsabilizao financeira dos decisores que utilizem dinheiros
pblicos.
Os titulares dos cargos polticos respondem politica, civil e criminal e
financeiramente pelos actos e omisses que pratiquem no mbito do exerccio das
suas funes de execuo oramental, nos termos da legislao aplicvel, a qual
tipifica as infraces criminais e financeiras, bem como as respectivas sanes,
conforme sejam ou no cometidas com dolo estipula o n1 do art. 70 da L.E.O. e
com culpa quanto s infraces financeiras (artigo 61 n 5 e artigo 67 n 3 da lei
98/97 de 26 de Agosto).
Por seu lado, o n 2 do artigo 70 da L.E.O. acrescenta que os funcionrios e
agentes do Estado e das demais entidades pblicas so responsveis civil, criminal,
disciplinarmente e financeiramente pelas suas aces e omisses de que resulte
violao das normas de execuo oramental, nos termos do artigo 271 da
Constituio e da legislao aplicvel.
Consagra-se aqui o princpio da responsabilidade pelos actos de execuo
oramental. Portanto, quanto ao agente que pratique um acto de execuo do
Oramento, violando a lei, prev-se que fique sujeito a diversas sanes ou, pelo
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 101
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

menos, obrigado a proceder a uma reparao ou reposio em consequncia do acto


praticado. No entanto, quanto ao valor jurdico do acto, o desrespeito da lei
oramental e do cabimento geram a invalidade do acto sendo, por exemplo,
consideradas como inexistentes as dotaes oramentais contra legem.
14. De um modo necessariamente sinttico, procederemos a uma anlise de alguns
dos aspectos fundamentais que permitem a compreenso do lugar do Tribunal de
Contas na ordem jurdico-constitucional portuguesa.
Verdadeiro tribunal, com competncias jurisdicionais mas tambm de auditoria, o
Tribunal de Contas desempenha uma funo que ganha crescente importncia,
sobretudo em razo da sua insero no sistema europeu de rgos superiores de
fiscalizao e auditoria.
Se verdade que, sobretudo a propsito do visto prvio ou da declarao de
conformidade, h legtimas dvidas sobre a eficcia e prestgio desse investimento,
sobretudo na vigncia da lei n 98/97, o certo que chegado o momento de fazer
uma escolha decisiva: entre manter o visto, porventura mais concentrado nos actos
ou contratos de maior significado oramental ou financeiro, e ver, pouco a pouco, o
definhamento do instituto acompanhado da sua limitada ou praticamente nula
eficcia. O visto prvio no constitui um instrumento sagrado. Se se revelar que
pouco eficaz, nada aconselha a sua manuteno. No entanto, pensamos que na
presente fase ainda faz sentido, sem, porm, esquecer a crescente importncia da
fiscalizao concomitante na medida em que as observaes e recomendaes
efectuadas, sendo contemporneas da actividade oramental fornecem os melhores
indicadores, aptos a revelar a evoluo da execuo oramental, quer no tocante ao
dfice oramental, quer em relao s necessidades de financiamento e gesto da
dvida pblica.
Eis porque so indispensveis coordenaes efectivas entre os diferentes tipos de
fiscalizao externa confiados ao Tribunal de Contas (prvia, concomitante e
sucessiva), bem como uma colaborao estreita entre os sistemas de controlo
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 102
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

interno da Administrao financeira do Estado e a actividade do Tribunal, sem


esquecer a esfera da fiscalizao poltica, a cargo da Assembleia da Repblica - a qual
parte do parecer do Tribunal de Contas, que habilita os deputados a terem um
quadro de fundo coerente e actuante.
O maior rigor tcnico, a transparncia, a simplificao administrativa e o
apuramento oportuno de responsabilidades constituem as nicas garantias para que
a consolidao financeira e oramental seja um factor de desenvolvimento
econmico, social e humano.
Num tempo de crise das instituies, o Tribunal no escapa s dvidas e s
perplexidades do mundo contemporneo. No entanto, h desafios constitucionais,
polticos e econmicos que apontam no sentido de necessidade de um reforo de
competncias, em nome da eficcia, da oportunidade e da no impunidade. Desde
as recomendaes s sanes aplicadas h um pano de fundo comum, que tem de
ser respeitado e aprofundado e esse o da necessidade de o Tribunal seguir o
dinheiro pblico, proveniente dos impostos e tributos pagos pelos contribuintes,
para onde quer que v, em nome da legalidade, da economia, da eficincia e da
eficcia, e de responsabilizar todos os agentes ou gestores que apliquem esses
recursos.
15. A fiscalizao poltica cabe Assembleia da Repblica e traduz-se quer na
apreciao anual da Conta Geral do Estado, nos termos do artigo 107. da
Constituio (controlo a posteriori); quer na apreciao, ao longo do ano, do modo
como os Governos vo executando os Oramentos e pondo em prtica as suas
polticas econmico-financeiras (apreciao dos oramentos provisrios) (controlo
concomitante). Estas fiscalizaes (concomitante e a posteriori) junta-se fiscalizao
que a Assembleia da Repblica exerce ex ante. Com efeito, preciso no esquecer
que ao votar o Oramento do Estado, a Assembleia da Repblica exerce uma
primeira fiscalizao (CARLOS MORENO, Gesto e controlo dos dinheiros pblicos.
Lisboa: UAL, 1998, p. 303).
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 103
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

16. No exerccio da fiscalizao a posteriori e concomitante, a Assembleia da


Repblica assistida tecnicamente pelo Tribunal de Contas: este emite no s
parecer, no vinculativo, sobre a Conta Geral do Estado, com destino AR, como a
assiste durante a execuo oramental at ao momento da publicao daquela
conta (CARLOS MORENO, Gesto e controlo dos dinheiros pblicos. Lisboa: UAL, 1998,
p. 303).
17. O Parlamento poder recusar a sua aprovao Conta Geral do Estado
apresentada e responsabilizar politicamente o Governo em funes, se for o mesmo
que executou o Oramento do Estado. Refira-se ainda que, segundo o artigo 197
da CRP, a Assembleia pode ainda votar moes de censura ao executivo, que
devero ser propostas ou por um quarto dos Deputados em efectividade de funes
ou por qualquer grupo parlamentar. A aprovao de uma moo de censura por
maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes implica a demisso do
Governo (artigo 194 n1 f) da CRP).
Alm disso, a Assembleia da Repblica poder accionar os mecanismos de
responsabilizao poltica, ou solicitar informaes sobre o modo como se processa
a execuo oramental.
18. A fiscalizao administrativa ou controlo interno no mereceu consagrao
constitucional, ainda que a lei de enquadramento oramental se lhe refira no artigo
58 n2 e 4. Esta compete prpria unidade responsvel pela realizao das
despesas ou da liquidao das receitas, assim como s entidades que lhe sejam
hierarquicamente superiores e de tutela, a rgos de inspeco e controlo
administrativo, Direco Geral do Oramento, atravs das respectivas delegaes
nos ministrios e agora dos controladores oramentais.
19. Quanto s receitas pblicas, a fiscalizao visa verificar se foram liquidadas a
quem deviam e pelo montante devido, se houve omisses e se as entradas foram
correctamente contabilizadas. Neste caso est cometido Inspeco-Geral de

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 104
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

Finanas, bem como s entidades encarregadas da respectiva realizao: Direco


Geral dos Impostos, DGAEC, DGT e ao IGCP.
20. Quanto s despesas pblicas, a fiscalizao administrativa est sobretudo
orientada para aspectos de legalidade e de cabimento oramental e realizada a
priori. Ela feita fundamentalmente pelo Ministrio das Finanas atravs da
Direco Geral do Oramento qual compete superintender na execuo
oramental e na contabilidade do Estado, garantindo a regularidade e a economia
respectivas.
Como se sabe, para que uma despesa se realize necessrio seguir um processo que
abrange diversas fases correspondentes liquidao, autorizao de pagamento e
pagamento.
As operaes de liquidao cabem em regra Direco Geral do Oramento ou aos
servios dotados de autonomia financeira.
21. Na concretizao das despesas, importa referir o respeito pelo princpio da
unidade de tesouraria, que levou criao do chamado Banco do Tesouro atravs
do qual se realiza uma gesto articulada dos meios de tesouraria do Estado, em
ligao com o Instituto de Gesto do Crdito Pblico (Art 4 n2 e art 5 n2 dos
Estatutos do Instituto de Gesto do Crdito Pblico (Decreto-Lei n 160/96 de 4
de Setembro)), ao qual cabe a administrao dos fundos mobilirios do Estado.
22. A fiscalizao poltica cabe Assembleia da Repblica e traduz-se quer na
apreciao anual da Conta Geral do Estado, nos termos do artigo 107. da
Constituio (controlo a posteriori); quer na apreciao, ao longo do ano, do modo
como os Governos vo executando os Oramentos e pondo em prtica as suas
polticas econmico-financeiras (apreciao dos oramentos provisrios) (controlo
concomitante). Estas fiscalizaes (concomitante e a posteriori) junta-se
fiscalizao que a Assembleia da Repblica exerce ex ante. Com efeito, preciso no
esquecer que ao votar o Oramento do Estado, a Assembleia da Repblica exerce

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 105
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

uma primeira fiscalizao (Carlos Moreno, Gesto e controlo dos dinheiros


pblicos. Lisboa: UAL, 1998, p. 303).
23. No exerccio da fiscalizao a posteriori e concomitante, a Assembleia da
Repblica assistida tecnicamente pelo Tribunal de Contas: este emite no s
parecer, no vinculativo, sobre a Conta Geral do Estado, com destino AR, como a
assiste durante a execuo oramental at ao momento da publicao daquela
conta (Carlos Moreno, Gesto e controlo dos dinheiros pblicos. Lisboa: UAL,
1998, p. 303).
24. O Parlamento poder recusar a sua aprovao Conta Geral do Estado
apresentada e responsabilizar politicamente o Governo em funes, se for o mesmo
que executou o Oramento do Estado. Refira-se ainda que, segundo o artigo 197
da CRP, a Assembleia pode ainda votar moes de censura ao executivo, que
devero ser propostas ou por um quarto dos Deputados em efectividade de funes
ou por qualquer grupo parlamentar. A aprovao de uma moo de censura por
maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes implica a demisso do
Governo (artigo 194 n1 f) da CRP).
Alm disso, a Assembleia da Repblica poder accionar os mecanismos de
responsabilizao poltica, ou solicitar informaes sobre o modo como se processa
a execuo oramental.

V-A O controlo oramental e a responsabilidade financeira


1. A responsabilidade pela prtica de actos financeiros uma das consequncias da
produo de actos financeiros ilegais ou irregulares. Enquanto no tocante ao valor
jurdico do acto pode cominar-se a sua inexistncia, invalidade, ineficcia ou mera
irregularidade, j no que se refere ao agente que o praticou h que prever as sanes
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 106
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

ou outras consequncias que decorram da violao da lei. H, ainda assim, os


seguintes tipos de responsabilidade a considerar:
2. Responsabilidade poltica accionada essencialmente pelo Parlamento, dando
origem a um eventual juzo poltico de censura, que pode ir at demisso do
Governo, pelo funcionamento dos mecanismos constitucionais ou realizao de
inqurito parlamentar (Arts 117, n 1, 190 e 191 da CRP).
3. Responsabilidade criminal neste caso h a distinguir os crimes de
responsabilidade (em que incorrem os titulares de cargos polticos, por atentarem
contra o disposto na legislao da contabilidade pblica, contra a propriedade da
Administrao e a guarda e correcta utilizao dos dinheiros pblicos) Arts 117
e 130 da CRP e Lei n 34/87, de 6 de Julho , bem como os crimes financeiros
consagrados na lei penal (corrupo Arts 424 e segs. do C. Penal; abuso de
confiana Art 300 do C. Penal).
4. Responsabilidade civil aqui est em causa a reparao indemnizatria dos
prejuzos causados ao Estado e outras entidades pblicas pela prtica culposa de
actos financeiros ilegais.
5. Responsabilidade disciplinar aplica-se aos agentes administrativos ou a outros
entes sujeitos a poder disciplinar, qualificando nalguns casos a lei financeira
determinados comportamentos como passveis de procedimento disciplinar, alm
dos que constam nas leis gerais designadamente no Estatuto Disciplinar dos
Agentes do Estado.
6. Responsabilidade financeira stricto sensu em certos casos, a lei obriga
reintegrao dos fundos pblicos objecto de prtica ilegal ou irregular por parte das
entidades responsveis. Estamos perante uma responsabilidade distinta das
anteriores, designadamente pelo carcter misto (punitivo e reintegratrio) e pelo
facto de se referir ao valor dos fundos que foram colocados em risco pelo acto
praticado ou que deste foram objecto como afirma o Prof. Antnio de Sousa
Franco. Atenhamo-nos ao caso da responsabilidade financeira stricto sensu. Esta
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 107
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

tem como fundamento a reintegrao da Fazenda Nacional pelo valor em que foi
lesada, envolvendo os valores objecto da leso, no o prejuzo causado, e
abrangendo, eventualmente, a reintegrao (reposio) e a punio (multa). Estamos
perante o julgamento de contas ou a prestao de contas, pelo que a prova sobre o
modo como foram utilizados os dinheiros pblicos cabe a quem tem a seu cargo a
respectiva utilizao (como no caso do fiel depositrio).
7. Quanto s responsabilidades criminal, civil e disciplinar, quando o Tribunal de
Contas toma conhecimento de que pode haver lugar a elas, deve encaminhar os
elementos indiciatrios ou probatrios para os tribunais criminal e cvel,
respectivamente, e para entidade que detenha o poder disciplinar.
Os titulares de cargos polticos respondem financeira, civil e criminalmente pelos
actos e omisses que pratiquem no mbito do exerccio das suas funes de
execuo oramental, nos termos da constituio e demais legislao aplicvel, a
qual tipifica as infraces criminais e financeiras, bem como as respectivas sanes,
conforme sejam ou no cometidas com dolo - assim prev o n 1 do Art 70 desta
lei.
Por sua vez, o n 2 do mesmo artigo estabelece que os funcionrios e agentes so
responsveis disciplinar, financeira, civil e criminalmente pelos seus actos e omisses
de que resulte violao das normas de execuo oramental, nos termos do Art
271 da Constituio e demais legislao aplicvel. Recorde-se que o princpio da
responsabilidade dos funcionrios e agentes, previsto no Art 271 da CRP, foi
objecto de clarificao na reviso constitucional de 1989, quando se acrescentou um
inciso, segundo o qual as aces ou omisses, de que resulte violao dos direitos ou
interesses legalmente protegidos dos cidados, para serem relevantes, tero de ser
praticadas no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio.
8. O Tribunal de Contas julga e efectiva responsabilidades financeiras
sancionatrias ou reintegratrias - mediante processo de julgamento de contas,
fixao de dbitos e declarao de impossibilidade de julgamento e ainda de multa
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 108
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

(artigo5 n 1 al. e) e artigo 58 da lei 98/97 de 26 de Agosto). O Tribunal de Contas


aprecia ainda os recursos das suas decises jurisdicionais e sobre a concesso de
visto (artigo 77 n 1 al. a) e artigo 79 da lei 98/97 de 26 de Agosto).
9. A responsabilidade financeira constitui a pedra de toque para a caracterizao
das competncias especficas do Tribunal de Contas, como rgo jurisdicional que
dirime e julga questes ligadas a litgios entre o Estado e os particulares suscitados
ex officio por imposio da lei ou por actuao do Ministrio Pblico, como
representante dos interesses do Estado ou como defensor da legalidade, arrancando
de um intuito de proteger o interesse pblico, com verificao da responsabilidade
de particulares, em regra conexos com o interesse pblico porque seus responsveis
de autoridade, funcionrios, agentes ou mesmo beneficirios de dinheiros pblicos
- no dizer do Prof. Sousa Franco.
10. Cabe em exclusivo ao Tribunal de Contas a efectivao de responsabilidades
financeiras decorrentes da prtica de actos ilegais ou irregulares de gesto e
utilizao de dinheiros e valores pblicos. Sublinhe-se que recentemente (Lei n
48/2006, de 29 de Agosto) a jurisdio ou seja, o poder de julgar foi alargado a
todas

as

entidades

que

utilizem

ou

beneficiem

de

fundos

pblicos,

independentemente da sua natureza, privada ou pblica, e ainda a todos os gestores


de dinheiros ou valores pblicos, deixando assim de haver sectores que escapem ao
controlo financeiro e jurisdio do Tribunal.
Estamos perante um dos aspectos essenciais do exerccio de poderes jurisdicionais
do Tribunal de Contas. Trata-se, no fundo, de tirar as devidas consequncias do
exerccio da jurisdio pelo apuramento e efectivao de responsabilidades, atravs
da produo dos competentes e adequados meios de prova.
11. Se insistimos no conceito de responsabilidade financeira stricto sensu, com a sua
especificidade prpria, para deixar claro que estamos diante de uma realidade
distinta dos restantes tipos de responsabilidade, j que neste caso o interesse geral
ou o bem comum ligado ao dever dos cidados de contribuir para o financiamento
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 109
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

das despesas pblicas, atravs do pagamento de tributos, que obriga a uma defesa
especialmente rigorosa dos dinheiros e valores pblicos.
12. A responsabilidade financeira pessoal (solidria ou subsidiria), no recaindo
sobre rgos ou servios. A obrigao de repor dinheiros gastos de modo ilegal ou
irregular constitui a forma mais comum de efectivao da responsabilidade
financeira. Segundo o Art 59, n 1 da Lei n 98/97, de 26 de Agosto: nos casos de
alcance, desvio de dinheiros ou outros valores e ainda de pagamentos indevidos,
pode o Tribunal de Contas condenar o responsvel a repor as importncias
abrangidas pela infraco, sem prejuzo de qualquer outro tipo de responsabilidade
em que o mesmo possa incorrer. Esto, assim, em causa, nos termos deste preceito
legal, trs situaes: alcance, desvio de dinheiros ou outros valores e pagamentos
indevidos. Mas pode, ainda o Tribunal de Contas condenar o responsvel a repor
todas as importncias no arrecadadas em prejuzo do errio pblico nos casos de
prtica, autorizao ou sancionamento doloso que impliquem a no liquidao,
cobrana ou entrega de receitas em violao das normas legais aplicveis.
13. A efectivao da responsabilidade feita por sentena condenatria do Tribunal
de Contas, proferida em colectivo e com respeito pelo princpio do contraditrio
(Arts 13 e 79 da Lei n 98/97). O Tribunal pode relevar ou reduzir a
responsabilidade financeira quando se verifique negligncia, devendo fazer constar
da deciso as razes justificativas da reduo ou relevao (Art 64 n 2 da Lei
98/97).
14. A responsabilidade recai sobre o agente ou agentes da aco (Art 61 n 1 da
Lei 98/97), ou seja, sobre a pessoa a quem o facto ilcito imputvel e,
subsidiariamente, sobre os membros dos rgos de gesto administrativa e
financeira ou equiparados, exactores dos servios, organismos e outras entidades
sujeitas jurisdio do Tribunal de Contas, se forem estranhos ao facto, quando por
permisso ou ordem sua, o agente tiver praticado o facto sem se verificar a falta ou
impedimento daquele a que pertenciam as correspondentes funes; quando por
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 110
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

indicao ou nomeao sua, pessoa j desprovida de idoneidade moral, e como tal


reconhecida, haja sido designada para o cargo em cujo exerccio praticou o facto; e
quando no desempenho das suas funes de fiscalizao que lhe estiverem
cometidas, houverem procedido com culpa grave, nomeadamente quando no
tenham acatado as recomendaes do Tribunal em ordem existncia de um
controlo interno (Art 62 n 3 da Lei 98/97).
15. Na responsabilidade pelos alcances no h a consagrao de uma
responsabilidade objectiva. O que realmente se verifica que a lei coloca a cargo do
responsvel, desde que em funes, o nus de provar que agiu sem culpa, o que no
deve estranhar-se porquanto, tambm no domnio da responsabilidade civil
contratual, a lei estabelece uma presuno de culpa do devedor (cfr. Art 799 do
Cdigo Civil).
16. Por seu lado, os casos em que o Tribunal de Contas pode aplicar multas, por
infraces de natureza financeira, so os que vm indicados no Art 65 da Lei n
98/97, ou seja: no liquidao, cobrana ou entrega nos cofres do Estado das
quantias devidas; violao das normas sobre a elaborao e execuo dos
oramentos, bem como sobre a assuno, autorizao ou pagamento de despesas
pblicas; falta de efectivao ou reteno indevida dos descontos legalmente
obrigatrios a efectuar ao pessoal; violao de normas legais ou regulamentares
relativas gesto e controlo oramental, de tesouraria e de patrimnio;
adiantamentos por conta de pagamentos nos casos no expressamente previstos na
lei, utilizao de emprstimos pblicos em finalidade diversa da legalmente prevista,
bem como ultrapassagem dos limites legais da capacidade de endividamento e
utilizao indevida de fundos movimentados por operaes de tesouraria para
financiar despesas pblicas.
17. Para alm destas situaes, o Tribunal de Contas pode ainda aplicar multas
perante a falta injustificada de remessa de contas, da sua remessa tempestiva ou de
apresentao com deficincias tais que impossibilitem ou gravemente dificultem a
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 111
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.

sua verificao; falta injustificada de prestao tempestiva de documentos que a lei


obrigue a remeter, de informaes pedidas, de remessa de documentos solicitados
ou de comparncia para prestao de declaraes; falta injustificada da colaborao
devida ao Tribunal; inobservncia dos prazos legais de remessa ao Tribunal dos
processos relativos a actos ou contratos que produzam efeitos antes do visto;
introduo nos processos de elementos susceptveis de induzirem o Tribunal em
erro (Art. 66).
Estas multas tm um limite mximo (hoje o montante de 2494) e as previstas no
Art 65 o montante equivalente a metade do vencimento lquido anual dos
responsveis ou, quando os responsveis no percebam vencimentos, a
correspondente remunerao de um director-geral.
As multas so graduadas de acordo com a gravidade da falta, o grau de culpa dos
agentes, o montante material dos valores pblicos lesados ou em risco, o nvel
hierrquico dos responsveis, a sua situao econmica e a existncia de
antecedentes (Art 67, n. 2). Como j se disse, a aplicao das multas no impede
que se efectivem em simultneo as reposies devidas (cf. Art 65, n. 5).
18. A introduo do feito em juzo, para efeitos de julgamento de responsabilidade
financeira, cabe em primeiro lugar ao Ministrio Pblico e subsidiariamente, apenas
se aquele no acusar, ou a quem tenha a direco, tutela ou superintendncia dos
organismos ou servios em causa, no caso das Auditorias do Tribunal de Contas ou
dos responsveis pelos rgos de controlo interno no caso das Auditorias realizadas
pelos mesmos.

Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 112
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.