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El

trasegar del acto

administrativo en

Colombia:

entre el retrato y la conveniencia

Diego Pea

Contenido
EL TRASEGAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN COLOMBIA:
ENTRE EL RETRATO Y LA CONVENIENCIA Diego Pea................................................................................... 3
Resumen
Summary
El centenario del principio de legalidad en Colombia ............................................................... 4
El nacimiento del acto administrativo................................................................................................................ 8
La consolidacin: el acto administrativo entre los
aos del Frente Nacional y la dcada de los 80........................................................................... 12
Reflexiones finales

Junio

de

2006 Universidad

de los

Andes Facultad

de

Derecho Revista

de

Derecho Pblico 1

EL TRASEGAR DEL ACTO


ADMINISTRATIVO EN COLOMBIA:
ENTRE EL RETRATO Y LA
CONVENIENCIA

...Si lo jurdico, por fin, es casi por entero un saber polmico, el discurso del combate perpetuo
que estructura, desestructura y reestructura el
orden entre los hombres, vale la pena conceder
ms atencin reflexiva e investigativa a los anlisis de contenido ideolgico, las historias intelectuales, las arqueologas y genealogas y otras
metodologas de idntica estirpe que esclarezca
el lugar y el carcter de las luchas legales en el
contexto socioeconmico y poltico en el nos ha
tocado vivir...*

Diego Pea

Hernando Valencia Villa

Resumen

Summary

Dentro de la perspectiva de anlisis tradicional del derecho administrativo existe la tendencia a ubicar el origen
y las causas del desarrollo de instituciones fundamentales como el acto administrativo en el impacto que las
doctrinas francesas habran tenido sobre el sistema jurdico local. Este modelo de estudio conduce usualmente
a los doctrinantes a ubicar los orgenes del acto administrativo en los antecedentes remotos que tendra en el
derecho francs y, en ciertas ocasiones, en otro tipo de
figuras provenientes del derecho romano, griego, medieval, entre otros. Esa perspectiva, adems, tiende a descuidar el anlisis de la doctrina, la jurisprudencia y la
ley colombianas y suele ser indiferente al anlisis de la
influencia que otros campos sociales como la poltica y
la economa tendran sobre el derecho administrativo. El
presente artculo pretende, por una parte, presentar una
exploracin del origen y la construccin del concepto de
acto administrativo en Colombia, y por otra, introducir el
anlisis de algunos elementos de tipo histrico y poltico
que pudieron haber participado como determinantes del
desarrollo de esta institucin y, en general, del derecho
administrativo colombiano.

Among the traditional perspective of administrative


law we find a tendency to track the origins and causes of the development of fundamental institutions,
such as the administrative act, looking on the impact of French doctrines over the local legal system.
This model drives many authors to track the origins
of the administrative act on the remote antecedents
of French law, and in some cases on other kind of figures from Roman, Greek and medieval law, among
others. Furthermore, this perspective tends to underscore the analysis of doctrine, precedent and
statutory Colombian law, and is usually indifferent
to the impact that other social systems, such as
politics and economics, have on administrative law.
This article pretends, on one hand, to explore the
origin of the construction of the concept of the administrative act in Colombia, and on the other hand,
introduce the analysis of some historical and political elements that could prove crucial for the development of this institution in particular, and also for
the development of Colombian administrative law.

Palabras clave: Derecho administrativo, acto administrativo, historia del derecho pblico, derecho pblico en
Colombia.

Key words: Administrative law, administrative act, history of public law, Colombian public law.

VALENCIA VILLA, Hernando. Cartas de batalla. Ed. Universidad Nacional de Colombia, CEREC. Bogot, 1987. Pg. 32.

Junio

de

2006 Universidad

de los

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Derecho Revista

de

Derecho Pblico 1

Diego Pea

El estudio del derecho administrativo colombiano se ha caracterizado por la ausencia de una


mirada histrica y crtica de su desarrollo. Sus
textos suelen ser meramente descriptivos, tcnicos e indiferentes frente aspectos de la vida
sociopoltica del pas. Ello ha dado lugar a la
construccin de un derecho administrativo que
aparece como una rama especialsima del derecho, dominada por unos pocos especialistas y,
en sus fundamentos, remitida esencialmente a
desarrollos doctrinarios forneos.
Desde esta perspectiva, instituciones como el
acto administrativo son descritas habitualmente como instituciones antiguas y arraigadas en
el derecho local, pero remitidas en sus orgenes al derecho francs y, en versiones un poco
atrevidas, al derecho romano, griego e incluso
medieval. Aparece as una idea muy comn que
consiste en sostener que este tipo de instituciones tiene sus races en otras latitudes y que su
proceso de construccin local fue producto de
una importacin un poco tarda y defectuosa.
El presente texto tiene la pretensin de, por una
parte, llamar la atencin sobre la idea de que
instituciones del derecho administrativo colombiano como el acto administrativo han tenido
una dinmica propia caracterizada por un protagonismo especial de la doctrina y la jurisprudencia por encima de la ley, y que obedecen no slo
al hecho de ser una rplica de otros derechos
sino tambin al impacto de algunos acontecimientos histricos, sociales y polticos que han
determinado su nacimiento y evolucin. Desde
esta perspectiva, sera posible concluir, como se
pretende hacer en el presente artculo, que contrario a la visin tradicional el concepto de acto
administrativo no tiene el pas ms de 80 aos.
Por otra parte, se pretende introducir un esquema
de anlisis menos centrado en las normas y en las
fuentes doctrinarias extranjeras y explorar preliminarmente algunos acontecimientos histricos
y polticos que pudieron participar como determinantes de la evolucin de esta institucin.

Para tales efectos, en primer lugar, se presentar


una breve reflexin en torno al nacimiento de
la jurisdiccin contencioso administrativa y con
ella, a la construccin de las bases jurdicas del
principio de legalidad, principio sin el cual el concepto de acto administrativo y sus mecanismos
de control jurisdiccional no tendra mayor sentido; en segundo lugar, se har referencia a una
etapa muy particular del desarrollo del derecho
administrativo colombiano dentro de la cual habra nacido el concepto de acto administrativo
que conocemos hoy y que se ubica alrededor de
los aos 30; en tercer trmino, se har una referencia relativamente pasajera al desarrollo del
acto administrativo en la dcada del 60, y finalmente, se presentarn algunas reflexiones sobre
la evolucin de esta figura y lo que el mismo nos
puede decir acerca del desarrollo del derecho
administrativo en nuestro contexto.
Vale la pena aclarar, sin embargo, que este texto no pretende ser una exposicin exhaustiva
del tema pues es poco lo que en nuestro pas
se puede encontrar sobre el mismo y, adicionalmente, porque un lector interesado podr, si el
futuro lo permite, encontrar en algunos meses
una publicacin relativamente extensa y ms
comprensiva del tema.

El centenario del principio de


legalidad en Colombia
El famoso postulado en virtud del cual se afirma
que los particulares pueden hacer todo aquello
que no este prohibido en la ley y los funcionarios slo aquello expresamente permitido por ella,
constituye uno de los principios ms sobresalientes de los derechos administrativo y constitucional de hoy. En el mundo real puede resultar cier

Los argumentos y los datos centrales de este ensayo provienen de una investigacin que estuvo acompaada por
las ideas del profesor Diego Lpez Medina. Este trabajo
se publicar prximamente bajo el ttulo La construccin del derecho administrativo colombiano: hacia una
nueva historia de sus categoras bsicas.

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El principio de legalidad, como tradicionalmente


se le denomina, no es una institucin muy antigua en Colombia. Slo hasta los primeros aos
del siglo XX empieza a construirse una estructura normativa que le sirviera de base. Es a partir
de aquel momento cuando se empiezan a crear
algunos mecanismos de control de las acciones
de los funcionarios pblicos a partir de dos desarrollos fundamentales: por una parte, el surgimiento de una instancia de control jurisdiccional
y, por otra, la creacin de una estructura normativa centralizada y jerarquizada.
En cuanto a lo segundo, la estructura normativa
jerarquizada que hoy conocemos demor algunos
aos en establecerse. Ms cercana que la idea del
principio de legalidad surge entre finales del siglo
XIX y principios del siglo XX una manifestacin
muy prxima a la visin clsica liderada por Sieys en Francia y que entenda la ley, aquel acto
solemne del legislador, como la fuente principal
y suprema del derecho, incluso por encima de la
Constitucin. En este sentido sostena Jos Ma

Al respecto, FIORAVANTI, Mauricio. Los derechos fundamentales. Editorial Trotta. Madrid, 1996. Pg. 110.

trasegar del acto administrativo en colombia:

La constitucin de este principio tiene particular


importancia a la hora de analizar el acto administrativo por dos razones esenciales: de una parte,
porque la existencia del acto esta atada de una u
otra forma a los mecanismos existentes requeridos para su tratamiento contencioso. De hecho,
tanto en Francia, pas de donde de acuerdo con
mltiples autores sera ste originario, como en
Colombia surge primero la accin de control sobre los actos de la administracin que el concepto
de acto administrativo. Y por otro lado, por que la
nocin del acto administrativo, dentro de la lgica de su control entra a hacer parte de la estructura normativa, dentro de la cual, ocupa un lugar
destacado por debajo de las leyes.

ria Samper, constituyente delegatario por el Estado de Bolvar en la Reforma del ao 1886:
La ley es, por excelencia, la expresin de la
soberana, porque soberana quiere decir supremo poder o autoridad; y no hay ms alto
poder, no hay en cosa alguna mayor autoridad que la del que fija reglas para todas las
operaciones (...). Si esto es as, es evidente que
en un orden de cosas polticas en que no hay
sino un solo soberano, no puede haber sino
un legislador y un solo orden de leyes. Por lo
tanto, si Colombia es la presente repblica
unitaria, con unidad de soberana, ha de tener
unidad de Legislatura y de Legislacin. (...)
Con ello, era la ley la que apareca como texto
normativo fundamental sin deber alguno de sometimiento a los preceptos de la Constitucin e,
incluso, como un paso necesario para positivizar
los preceptos constitucionales. En este mismo
sentido sealaba Tulio Tascn:

El

tamente ilusorio pero en los textos, en las clases


y en los tribunales resuena como un elemento
central de nuestro ordenamiento jurdico.

El estatuto de 1886 no solamente no estableci recurso alguno contra las leyes inconstitucionales, sino que la Ley 153 de 1887
consagr el principio de que toda ley se reputaba constitucional y se aplicaba aun cuando pareciera contraria a la Constitucin... De
esta manera la Constitucin dejo de ser la
sper ley, y las disposiciones constitucionales que consagraron los derechos y garantas
civiles vinieron a ser textos muertos. 


SAMPER, Jos Mara. Derecho pblico interno colombiano. TOMO 1. Biblioteca Banco Popular, Bogot, 1874.
Pg. 396. Frente a este autor vale la pena recordar que
buena parte de su formacin proviene de sus estudios
realizados en Francia.
TASCN, Tulio. Historia del Derecho Constitucional colombiano. Editorial Minerva Ltda. Bogot, 1953. Pag.
183. Un comentario sugestivo frente a este articulo lo
presenta Valencia Villa, En el proyecto de Nez y Caro,
sin embargo, el artculo 52 cumple una funcin vital:
establece una relacin de dependencia entre la Constitucin y el Cdigo Civil..., segn el cual el ltimo es la
verdadera ley suprema del territorio. Bajo un rgimen
liberal, que administra una economa capitalista y reproduce una sociedad de clases, no podra ser de otra mane-

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Diego Pea

Lo curioso de esta situacin fue, sin embargo,


que a pesar del gran valor otorgado a la ley
como fuente de legalidad suprema en la nacin
colombiana, no se cre en aquellos aos un mecanismo para controlar lo actos de inferior jerarqua a ella expedidos los agentes pblicos, punto
que se relaciona indefectiblemente con el primer asunto enunciado anteriormente, es decir, la
creacin de un rgano jurisdiccional encargado
de esta funcin.
Durante el siglo XIX hubo varios intentos de
conformacin del Concejo de Estado, sin embargo, fueron intentos por consagrar una figura
distinta a la que conocemos hoy despojada de
funciones jurisdiccionales. As, mediante decreto
de 30 de octubre de 1817, Simn Bolvar estatuye una figura con tal denominacin pero muy
al estilo de su anloga francesa, es decir, con
efectos meramente consultivos y como rgano
de gobierno de estilo imperial.
Durante el resto del siglo XIX, el Consejo de Estado tiene una vida intermitente fruto de la inestabilidad institucional de esos aos. Cuando los
gobiernos eran de estilo liberal y de la corriente
santanderista, el Consejo de Estado desapareca,
y cuando haba una preponderancia de la ideologa bolivariana tenda a resurgir.

Artculo 141. Son atribuciones del Consejo de


Estado: (...) 3. Decidir, sin ulterior recurso, las
cuestiones contencioso-administrativas, si la
ley estableciere la jurisdiccin...En este caso el
Consejo tendr una seccin de los contenciosoadministrativo con un fiscal, que sern creados
por la ley. (Negrillas fuera de texto).
Alberto Luna Bentez seala al respecto que esta
situacin era apenas natural si se tienen en cuenta dos cosas: por una parte, que en Colombia no
exista resistencia por parte de los administradores a que fuesen los jueces ordinarios quienes
resolvieran sus conflictos, situacin que era distinta a Francia donde exista toda una herencia de resquemores y desconfianzas entre estas
dos instancias, y por otra parte, la gran mayora
de los juristas colombianos eran esencialmente
privatistas y no les era familiar la figura de los
jueces de la administracin.

Por esta misma razn, es a partir de la Constitucin de 1886 cuando la institucin del Consejo
de Estado regresa al texto constitucional fruto
de la influencia centralista que tuvo sobre ste

As, a pesar de que la Constitucin fue espedida


en 1886, slo pasada la primera dcada del siglo
XX el legislador toma la decisin de crear una instancia contencioso-administrativa que soporta
las bases normativas del principio de legalidad.

ra: el estatuto de los privados es el elemento invariable


de la estructura social. VALENCIA VILLA, Hernando. Cartas de batalla. Opcit. Pgs. 145-146.
Sobre la influencia del pensamiento napolenico sobre
Bolivar se puede consultar: RODRGUEZ, Libardo. Origen
y evolucin de la jurisdiccin administrativa en Colombia En Historia y perspectivas de la jurisdiccin administrativa en Francia y en Amrica Latina. TEMIS, 1999.
Bogot. Pg. 45; VALENCIA VILLA, Hernando. Cartas de
batalla. Ed. Universidad Nacional de Colombia, CEREC.
Bogot, 1987. Pg. 76.
Al respecto, LUNA BENITEZ, Alberto. Lo contencioso administrativo. Ediciones Librera Profesional, 1981. Pg.
33-34

Pasada la dictadura de Rafael Reyes se produce


en Colombia la reforma constitucional de 1910,
con un par de caractersticas que hasta cierto
punto resultan paradjicas. Por una parte, se
modera parcialmente el modelo centralista y au-

toda la tradicin bolivariana, y en especial, del


texto constitucional de 1830. Este retorno no
significa, sin embargo, que en aquellos aos surgiera una institucin encargada de controlar las
actuaciones de la administracin. El Consejo de
Estado tard todava algunos aos en constituirse como un tribunal contencioso pues la ley
dej al capricho del legislador su creacin.





Al respecto, VALENCIA VILLA. Hernando. Cartas de batalla. Opcit. Pg. 120.


Texto de la Constitucin Nacional de 1886.
Al respecto, LUNA BENITEZ, Alberto. Lo contencioso administrativo. Opcit. Pg. 34, 35.

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De la misma forma, se hechan las bases para


construir todo el andamiaje de control jurisdiccional de algunos actos de la administracin. Se
habla entonces expresamente de la jurisdiccin
contencioso administrativa, de la accin de nulidad de los acuerdos y las ordenanzas, etc. Pocos
aos despus, se expide la ley 130 de 1913 Sobre la jurisdiccin contencioso administrativa,
primer Cdigo Contencioso Administrativo, en el
cual se establece un tribunal supremo, an no
denominado Concejo de Estado, y los tribunales
seccionales.11
Con la expedicin de esta ley se cumpli la tarea de dar un fundamento legal al principio de
legalidad en lo relativo al tercer nivel de escala
10

11

La introduccin de esta accin en el ordenamiento jurdico colombiano se debe, curiosamente, a la influencia


del sistema de control de constitucionalidad norteamericano y fue introducida por la iniciativa de algunos liberales en la Constitucin de 1910. Al respecto, VALENCIA
VILLA, Hernando. Cartas de batalla. Opcit. Pg. 50.
En este sentido, En el mismo sentido, RODRGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo. Opcit. Pg. 234; TASCON,
Tulio Enrique. Derecho Administrativo colombiano. Opcit. Pg. 9.

trasegar del acto administrativo en colombia:

As, en primer lugar la reforma de 1910 otorga


a la Constitucin su carcter supremo frente al
resto de reglas del ordenamiento jurdico y se
arma de valor con un instrumento de proteccin
de inspiracin anglosajona que llena de orgullo
nacional al poco creativo mundo de los jurisconsultos colombianos: la accin pblica de constitucionalidad10.

normativa. Y con ella tambin, el ordenamiento


jurdico pblico en Colombia tomaba partido por
la tradicin del derecho continental de influencia esencialmente francesa.
A pesar de ello, el avance hacia la consolidacin
de una teora que permitiera abstraer bajo un
solo concepto los actos que podran ser sometidos a control jurisdiccional fue insignificante.
El destino era naturalmente ese si se tiene en
cuenta que la construccin de algo como la teora general del acto administrativo contrubuira
sustancialmente a dar a luz la especialidad del
derecho administrativo y con ella, al ejrcito de
profesionales dispuestos a sacarle provecho. Sin
embargo, para entonces no se presentaba an
una teora con dividisiones y subcalsificaciones
como sucede hoy. No exista un concepto, no se
decriban unos elementos del acto, no se hacan
clasificaciones y no se sealan caractersticas
que los diferenciaran de otras actuaciones de la
administracin.

El

toritario que traa la Constitucin de 1886 desde


el punto de vista poltico, pero desde la perspectiva jurdica se dan los pasos iniciales para
construir un modelo unificado, centralizado y
sistemtico de normas y fuentes del derecho. Si
se quiere, es este el momento de la introduccin
en nuestro pas del modelo y la concepcin que
permitira el desarrollo racional del derecho, aspecto que en trminos de Weber se constituye
como caracterstica de la tradicin occidental y
sirve de soporte al desarrollo del capitalismo.

Al menos hasta los aos 30 la jurisprudencia no


daba seales de pretender construir conceptos e
instituciones halladas por fuera del marco legal,
y la doctrina tampoco desarrollaba anlisis del
avance jurisprudencial o legal del tema en Colombia12. Ni siquiera empezaba an la prctica
improductiva que pocos aos despus predominara en Colombia y que consisita en replicar la
doctrina francesa.

12

Al respecto, se pueden consultar algunas sentencias de


le poca. CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de agosto 9
de 1921. C.P. Sergio Burbano. Frente al resto de casos se
pueden citar ttulo de ejemplo: CONSEJO DE ESTADO.
Sentencia de mayo 11 de 1916. C.P. Luis F. Rosales; sentencia de enero 27 de 1916.CP. Mrquez; sentencia de. 23
de octubre de 1916. CP. Perilla V; sentencia de 14 enero
de 1918. CP. Perilla V; Sentencia de febrero 17 de 1919.
C.P. Jess Perilla; sentencia de 1 de octubre de 1917. C.P.
Adriano Muoz; sentencia de 21 de marzo de 1929. C.P.
Nicasio Anzola; sentencia de 17 de abril de 1930. M.P. Nicasio Anzola; sentencia de 24 de junio de 1932. C.P. Pedro
Gmez Naranjo; sentencia de 2 de marzo de 1933. C.P.
Vctor Prez; sentencia de 5 de junio de 1935. C.P. Isaas
Cepeda; sentencia de julio 7 de 1936. C.P. Elas Aba.

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Diego Pea

En este sentido, el naciente grupo de ius-publicistas de entonces todava no se interesaba por


adelantar construcciones conceptuales como el
acto administrativo. Predomina en ellos una visin exegtica que no los invita a adoptar esquemas de interpretacin que dieran lugar a la
creacin de instituciones o figuras jurdicas. Por
decirlo de alguna manera, la fuente del derecho era en aquel entonces esencialmente la ley
y, por tanto, el acto administrativo como figura
central del derecho pblico tendra que esperar
algunos aos para ser mencionado con toda su
carga conceptual.
A partir de todo lo anterior se pueden sugerir ciertas reflexiones. La sociedad colombiana de principios del siglo XX, en medio de su
pretencin de conducir al pas por la anelada
ruta de la modernidad se encontr, en materia
de derecho pblico, avocada a elegir entre dos
corrientes. Una proveniente de norte del continente y de la tradicin anglosajona que ondeaba las banderas de la libertad, la democracia, y
reclamaba control de los poderes pblicos, especialmente del legislativo; y otra, proveniente
de europa occidental, muy fiel an al mito de
la soberana popular, anclada en la figura del
legislador como ente representativo de la voluntad general. La decisin en favor de una u
otra no provino del anlisis propiamente juicioso y racional respecto a la utilidad de los modelos en nuestro contexto. Detrs de ello hubo
naturalmente otro tipo de razones:
...en materia de que se trata esta exposicin no
deben tenerse en cuenta las legislaciones de los
pases sajones que llevan un marcado sello de individualismo que restringe considerablemente las
facultades del Estado, el cual, por otra parte, no
tiene en ellos una jerarqua normativa simtrica
como la que usan los pases de origen latino...13

13 PROYECTO DE LEY SOBRE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Opcit. Pg. XIII.

El contexto poltico colombiano de aquellos aos


estuvo determinado por la reaccin conservadora contra el radicalismo liberal que en medio
de la disputa por el poder poltico privilegi la
perspectiva centralista y los valores vinculados
al orden social, poltico y naturalmente religioso14. El principio de legalidad fruto de aquella
primera legislacin contencioso-administrativa
es una herencia de todo este proceso y tiene su
germen all, en la necesidad de transmitir una
idea de orden, de jerarquas, de construccin
unidimensional del derecho y de autoridad. Una
sociedad constituda an sobre bases sociales
semifeudales, orientada por una clase dirigente
conservadora y privilegiada no necesariamente
vinculada al partido conservador- difcilmente hubiese podido tomar un camino distinto en
materia de derecho pblico.
El nacimiento del acto
administrativo
Desde una perspectiva conceptualista se puede afirmar que el acto administrativo nace en
Colombia entre mediados y finales de los 30s,
afirmacin que puede resultar falsa para quienes consideran que, como actuacin de la administracin sometida al control de algn tipo
de instancias del Estado, el acto administrativo
tiene sus racez remotas en instituciones griegas, romanas, espaolas, etc., que fueron transplantadas a nuestro contexto tardamente pero
dentro de un proceso de desarrollo natural de la
ciencia del derecho15.

14

En este sentido, PALACIOS, Marco. Entre la legitimidad y


la violencia. Colombia 1875-1994. Editorial Norma. 2003.
Pgs. 55-58.

15

Este tipo de concepciones se puede encontrar en algunos textos de la doctrina colombiana. Al respecto,
PENAGOS, Gustavo. El acto administrativo. Librera
profesional. 2001 (Sptima edicin). Pg. 3,4; SANCHEZ, Carlos Ariel. Teora General del Acto Administrativo. Ed. Biblioteca Jurdica, DIKE, 1995. Pg. 18.

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El proyecto de Lpez Pumarejo tiene como eje central la reforma constitucional de 1936, en la cual se
introducen aspectos tales como la modificacin al
sistema de educacin, la consagracin del trabajo
como una obligacin social con proteccin del Estado, la garanta del derecho de huelga, etc.18
En materia jurdica, como sucedi en los aos
posteriores a la expedicin de la Constitucin de
16

17

18

La perspectiva que se propone aqu no es un planteamiento nuevo. En los ltimos aos han surgido iniciativas
dirigidas a fundamentarla en trabajos muy interesantes
relativos a la teora del derecho y el derecho privado que
han servido como inspiracin a investigaciones como la
que se presenta aqu. En tal sentido es imposible omitir
la referencia al trabajo de Diego Eduardo Lpez Medina.
Al respecto, LPEZ MEDINA, Diego. Teora Impura del
Derecho. Universidad de los Andes, Legis, Universidad
Nacional. 2004.
Al respecto, PALACIOS, Marco. Op cit. Pg. 150; OCAMPO, Javier. Historia Bsica de Colombia. Editorial Plaza &
Janes, Bogot, 1994. Pg. 294; BUSHNELL, David. Colombia una nacin a pesar de s misma. Opcit. Pg. 258.
En este sentido, OCAMPO, Javier. Historia Bsica de Colombia. Opcit. Pg. 296; BUSHNELL, David. Colombia una
nacin a pesar de s misma. Opcit. Pg. 261.

trasegar del acto administrativo en colombia:

Los aos 30 son especialmente significativos para


la vida poltico-administrativa del pas. Son los
aos que dan lugar a la expresin social del liberalismo en Colombia encarnada esencialmente
en la revolucin en marcha de Alfonso Lpez
Pumarejo. Desde la perspectiva constitucional, los
cambios que se producen en estos aos son muy
importantes y tienen particular significado en un
contexto mundial en el que se empiezan a producir los resultados de la industrializacin y las consecuentes demandas de las clases trabajadoras.17

1886, una influencia muy fuerte que incide de


manera importante en los cambios provendra
de Francia. En lo referente al derecho adminsitrativo, sta constituira la poca en que tiene
cabida la introduccin de la teora del servicio
pblico a nuestro pas. En Francia, esta teora
empezaba a ser reevaluada, sin embargo, para
las circunstancias polticas de nuestro pas, resultaba muy llamativa y til.
Independientemente de las razones por las cuales continuaba Francia ejerciendo una influencia
fuerte en materia jurdica sobre nuestro pas, resulta innegable la presencia en el mbito jurdico
de autores como Leon Duguit y Gaston Jeze. El
primero es considerado el padre de la teora del
servicio pblico y, curiosamente, a pesar de que
en el campo constitucional parece haber influido
de alguna manera, su presencia predominante se
produce en el derecho administrativo colombiano. Curiosamente digo, porque si bien la teora
de este autor poda tener efectos en materia administrativa, estaba dirigida fundamentalmente
a provocar un vuelco en materia constitucional
y en las bases mismas de la concepcin del Estado liberal de derecho.19

El

Frente a ello, baste con decir que lo relevante


para los efectos de este texto no es propiamente determinar en s mismo cuando nace o no la
figura del acto administrativo en nuestro pas.
Lo significativo de este anlisis es la perspectiva que se asume para llegar a esta conclusin,
y con ella, el enfoque que se pretende ofrecer
para observar el desarrollo del derecho pblico
administrativo colombiano con una perspectiva
analtica crtica y contextualizada16 .

Con base en una teora denominada por el mismo


como realista, Duguit lanza una serie de cuestionamientos a los fundamentos constitucionales
del Estado liberal que incluso podran resultar
vigentes hoy dentro de nuestra cultura occidental. En este sentido, afirmaba cosas como:
....Y aadimos que, nos parece fcil de demostrar
su nulidad y afirmar que el pretendido dogma de
la soberana nacional es una hiptesis gratuita
y adems un postulado intil.(...) Para establecer
la existencia de un yo comn, de una persona
colectiva, Hobbes, J-J Rousseau y todos cuantos
adoptaron la misma idea, han tenido que recurrir
a la hiptesis del contrato social. Pero esto no es
19

Al respecto, DUGUIT, Len. La transformacin del Estado. (Traduccin de Adolfo Posada). Librera espaola y
extranjera, Madrid. (segunda edicin )

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Diego Pea

ms que una hiptesis vana(...) Se ha dicho que la


Revolucin ha sustituido el derecho divino de los
reyes por el derecho divino del pueblo; es cierto;
porque la afirmacin de que la colectividad tiene
el poder legtimo de mando, por el hecho de ser
colectividad, es una afirmacin de orden metafsico o religioso en igual medida que la afirmacin
del derecho divino de los reyes.(...) El principio de
la soberana nacional no es solamente un principio indemostrado e indemostrable, sino que es,
adems, intil. 20

social de la propiedad, elemento que tuvo en la


realidad un impacto muy tmido en el pas.

Estas afirmaciones llevan a Duguit a construir toda


una teora basada en el concepto de solidaridad y
la denominada interdependencia social. A partir de
all concibe el autor al legislador ms que como un
representante del pueblo dotado de poderes especiales, como un servidor pblico ms del Estado
con unas funciones muy particulares dentro del
mismo y, naturalmente, como un funcionario con
responsabilidades frente a su cargo. 21

Este impacto sobre el derecho administrativo


colombiano de las teoras francesas se hace especialmente notorio a partir de finales de los 30.
La influencia se notara con cierta claridad en la
reforma al Cdigo Contencioso Administrativo
del ao 1941. Sin embargo, los primeros textos
de doctrina y los desarrollos jurisprudenciales la
hacen manifiesta desde algunos aos anteriores,
lo que expresa un rasgo relativamente comn al
derecho administrativo colombiano: las instituciones de esta disciplina tienden a presentarse
primero fuera del texto legal y, eventualmente, llegan a plasmarse despus en la ley. Que la
principal fuente del derecho sea considerada la
ley en Colombia, es una afirmacin que en esta
materia resulta muy cuestionable.

Duguit presenta esta teora en medio del auge


del marxismo en Europa pero trata de mantenerse al mrgen de esta corriente ideolgica, a
pesar de presentar una crtica tan fuerte contra
el liberalismo. Ello lo lleva construir, con base en
el influjo de la sociologa de Durheim, una teora
con rasgos muy interesantes y muy atrayentes
para un grupo de pases que por razones polticas y por las presiones del vecindario, no estara
interesado en comprometerse con el marxismo.
Como se indic, el impacto del autor fue muy
importante en Colombia pero no en el sentido
de aplicar sus bases esenciales a nuestro ordenamiento constitucional y, como efecto de ello, al
derecho administrativo local. En materia constitucional apenas se podra atribuir a su influencia
a aspectos como la implantacin de la funcin

20
21

10

DUGUIT, Leon. Manual de derecho constitucional. Librera Espaola y Extranjera. Madrid, 1926. Pg. 20, 22.
Al respecto, DUGUIT, Len. La transformacin del Estado.
Op cit.

En materia administrativa, en cambio su impacto


fue mayor, pero curiosamente en aspectos bastante tcnicos. Fueron principalmente algunas
instituciones de carcter tcnico-dogmtico las
que resultaron atrayentes para nuestros operadores jurdicos y slo tangencialmente las relacionadas con la materia constitucional expuestas anteriormente.

Una de aquellas figuras que entra con vigor a


travs de la ruta mencionada es precisamente el
acto administrativo que se introduce mediante
la reflexin inicial de doctrinantes como Carlos
H. Pareja, Carlos Lozano y Lozano, Jos Joaqun
Castro, Diego Tobn, Jos Antonio Archila y Tulio
Enrique Tascn22. La mayora de estos no tienen
22

Los textos de estos autores relacionados con el derecho


administrativo se mencionan a continuacin: BECERRA
LOPEZ, Luis. Apuntamientos de derecho administrativo.
Opcit. Apuntes tomados en la clase de derecho administrativo con el Dr. Carlos Lozano. Universidad Nacional,
1938; PAREJA, Carlos. Curso de derecho administrativo.
Terico y prctico. Adaptado especialmente a la administracin pblica colombiana. Opcit; ARCHILA, Jos Antonio. El acto administrativo y su control de legalidad.
Bogot, Editorial Cromos, 1939; CASTRO, Jos Joaqun.
Tratado de derecho administrativo. Ed. Universidad Ex-

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Los autores colombianos mencionados empiezan


a hablar del acto administrativo como una figura
central del derecho, lo que se evidencia muy claramente, por ejemplo, en el texto de Jos Antonio Archila publicado en 1939 y denominado El
acto administrativo y su control de legalidad.
Las dos nociones de aquel ttulo parecen hoy muy
familiares en el contexto jurdico, sin embargo,
a partir de la revisin de los documentos legales
y jurisprudenciales de la poca, se puede inferir
que representaron una innovacin doctrinaria
de gran calado en el mundo de los iuspublicistas
que se refleja bien en las secciones y captulos
dedicados al tema en los nuevos manuales de
derecho adminsitrativo de aquellos aos. Aquella innovacin, poco a poco fue transmutando
en fuente de derecho.

Esta pretensin de implantar un esquema muy a


la francesa se refleja no solamente en la remisin a instituciones creadas o mencionadas en la
jurisprudenica y la doctrina de aquel pas, sino
tambin, en la implantacin de un modelo de
manejo de fuentes del derecho similar al implantado en Francia desde los orgenes mismos de su
sistema contencioso administrativo.
Ese sistema daba prevalencia a la jurisprudencia
sobre la legislacin, razn por la cual, es el Consejo
de Estado francs quien lleva las palmas nacionales
e internacionales en materia de derecho administrativo y no una suerte de Cdigo Contencioso
Administrativo, como s ocurre en derecho privado con el Cdigo Civil. En esa direccin, expresaba
Calos Lozano y Lozano en aquellos aos:
El inters que tiene esta exposicin es que
en Francia al igual que en Colombia, la legislacin administrativa es muy deficiente. Como las leyes administrativas son muy
deficientes, el Consejo de Estado Francs ha
sentado para cada caso una doctrina dada,
que ha venido a constituir una jurisprudencia aceptada por todos. Jez deriva su exposicin de las sentencia del Consejo de Estado,
24

23

ternado de Colombia, Bogot, 1942; TOBON ARBELAEZ,


Diego. Principios fundamentales del derecho administrativo. Tipografa Industrial, Medelln, 1939. TASCN, Tulio
Enrique. Derecho contencioso-Administrativo colombiano. Comentarios al Cdigo de la materia. (Segunda
edicin).Ed. Cromos, Bogot, 1946; SARRI, Eustorgio.
Tratado de derecho administrativo. Publicaciones Crtica
Jurdica, Bogot, 1948.
Vale la pena sealar en este sentido que buena parte de
los autores mencionados en este acpite hicieron estudios en Francia. Es este el caso, por ejemplo de Carlos
Pareja y Carlos Lozano.

trasegar del acto administrativo en colombia:

La importancia de estos autores en la construccin del concepto del acto adminsitrativo no es


poca si se tiene en cuenta que, como se seal
anteriormente, aquella nocin, hoy considerada por algunos como la columna vertebral del
derecho administrativo, no estaba presente en
la legislacin de 1913 y tampoco en la jurisprudencia. Su fuente original no pudo ser otra ms
que teoras provenientes de Francia como las de
Len Duguit y Gaston Jeze (discipulo de Duguit
que intentara aplicar las bases de la teora general del acto jurdico al acto administrativo)23.

Por su parte, desde finales de los aos 30 la


jurisprudencia empieza a incluir dentro de sus
reflexiones referencias al acto administrativo
y, progresivamente, da mayor importancia a la
doctrina francesa, situacin que llega al punto
de citar aquella fuente en su idioma original y
sin traduccin al espaol24.

El

recordacin alguna en la pedagoga del derecho


administrativo actual pero en su momento representaron la vanguardia en la materia.

Un ejemplo de este caso lo podemos ver en la siguiente


cita. Por que el recurso que tal artculo crea y reconoce,
conocido con el nombre de recurso de plena jurisdiccin
por la analoga que guarda con el francs..no procede
sino respecto de actos administrativos que ocasionan
en su ejecucin el dao efectivo que se les atribuye....
Al respecto son terminantes los siguientes conceptos del
expositor Maurice Hauriou: Le contentieux de la pleine
jurudiction est celui qui correspond au point de vue de
lopracion administrative. Cest-a-dire, quil et attache
au fait de lexecution des oprations (sigue la cita en
francs)..... CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 21 de
septiembre de 1939. C.P. Carlos Rivadeneira

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Diego Pea

que ha fundado un derecho administrativo y


una jurisprudencia, basndose en las fuentes
reales y sociales. 25
La situacin es un poco paradjica en Francia,
pas que representa la tradicin del derecho continental en Europa, pues su sistema contencioso
administrativo se termina acercando, en el esquema de intepretacin y aplicacin de las fuentes, al common law anglosajn. Esa paradoja se
replica en nuestro pas con particular nfasis a
finales de los 30 y de all en adelante.
La ley 130 de 1913 tiene su primera modificacin importante en 1941, algunos aos despus
de haber hecho presencia el acto administrativo
en la doctrina y jurisprudencia. La influencia de
las nuevas ideas es notoria en esta reforma, ms
no llega al punto de generar una codificacin
de los nuevos conceptos en la ley. En lo que se
refiere al acto administrativo, a duras penas se
percibe una agrupacin de normas relativas a l
que no exista en el cdigo anterior y una enunciacin ms genrica del acto.
La doctrina y la jurisprudencia ya hacan para entonces elucubraciones en torno a la definicin del
acto administrativo, su clasificacin, sus elementos
esenciales, las causales de nulidad, etc. Se planteaban discusiones que en su orgen francs fueron
interesantes pues se enmarcaban en el plan de reconstruccin del Estado liberal, pero que llevadas a
un plano meramente tcnico adoptan un carcter
descontextualizado, distante del ciudadano comn
y artificioso en el trabajo jurdico26.
A pesar de que la onda de clasificaciones y subclasificaciones haba hecho camino, el legislador no se

12

25

Apuntes tomados en la clase de derecho administrativo con


el Dr. Carlos Lozano. Universidad Nacional, 1938. Pg. 5.

26

Se habla aqu de discusiones tales como cul es


la diferencia entre un acto de carcter general y
uno particular, la diferencia entre acto administrativo desde el punto de vista formal o material, la
diferencia entre actos complejos y actos simples, las
implicaciones procesales de la presuncin de legalidad, etc.

atrevi a esbosar un retrato de ellas en la principal


fuente de derecho colombiano, en la ley.
Queda as marcado un rasgo muy importante del
derecho administrativo colombiano. De un modelo
de interpretacin muy cercano a la exgesis, propio de las primeras dcadas del siglo XX, se pasa a
otro con aire conceptualista y con similitudes a la
escuela cientfica del derecho de Francois Geny.
El fenmeno de los aos 30 es en realidad bastante interesante en lo que se refiere al desarrollo
del derecho pblico. De una parte, es una poca
en la que los efectos de la Gran Depresin y el
impacto de las ideas socialistas producen cambios
constitucionales dirigidos a moderar las teoras
liberales y el clsico Estado de derecho. Simultneamente, en lo relativo al derecho adminsitrativo
se genera una produccin jurdica que propicia la
especializacin y la burocratizacin del derecho.
La construccin de toda una serie de categoras,
subdivisiones y complejidades otorga a esta rama
del derecho una autonoma e independencia que,
entre otras cosas, abre la puerta a la especialidad
de los administrativistas.

La consolidacin: el acto
administrativo entre los aos
del Frente Nacional y la
dcada de los 80
Otros de los momentos importantes del desarrollo del acto administrativo se producen a comienzos de la dcada del 60 e inicios de los 80. A
pesar de que la teora del acto y la forma en que
sta se desarrollaba en los diferentes escenarios
jurdicos continu por la misma senda de los 30s
y 40s hubo algunos hechos que marcaron la diferencia en esta nueva poca.
En primer lugar, en 1959 se expide el decreto 2377,
del cual resalta la consagracin de principios de
inspiracin privatista como el de la intangibilidad
de las situaciones individuales y la mutabilidad de

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, el derecho administrativo francs ha influido considerablemente el colombiano,


Las obras de DUGUIT y JEZE, principalmente,
han venido conformando la estructura conceptual de los comentaristas colombianos
del derecho administrativo, as como sirviendo de apoyo a mltiples decisiones de
la jurisprudencia. El pensamiento poltico de
DUGUIT, de otra parte, como ya lo sealamos, ha sido fuente inspiradora de las reformas constitucionales de 1936. Por todas
estas circunstancias, la nocin de servicio
pblico se halla incrustada en nuestras instituciones y por medio de ella se ha querido
resolver problemas similares a los que ella
ha afrontado en Francia. No obstante, se ha
dejado de lado la problemtica especial de
cada pas, para pensar que lo que es til
a un derecho puede no serlo para los dems. Basta considerar que en Colombia esa
teora no tienen ninguna importancia como
criterio indicador de competencias, pues tal

En consonancia con este tipo de afirmaciones


surge en aquellos aos una figura como Carlos
Gustavo Arrieta en el Consejo de Estado que reclama en temas como la teora de los mviles y
finalidades un distanciamiento frente a la doctrina francesa. Al respecto, sostena Arrieta:
La jurisprudencia del Consejo de Estado tiene su
inspiracin directa en las teoras de la escuela
realista francesa que desecha la concepcin puramente formal del acto jurdico para sustituirla
por un criterio de distincin fundado en el contenido de la decisin. Es un sistema coherente
y bien estructurado, cuyos fundamentos filosficos y jurdicos han tenido general aceptacin,
pero que no se puede aceptar como orientacin
jurisprudencial de un rgimen de derecho que,
como el colombiano, acoge expresamente las
ideas que el realismo jurdico repele.29
Si manifestaciones como las de Arrieta y Vidal
Perdomo ubiesen tenido un efecto real en la mbito jurdico nacional, probablemente el rumbo
de la teora del acto administrativo y del derecho administrativo ubiera sido otro pues, como
se mencion anteriormente, buena parte de esta
su construccin se bas en los desarrollos tericos de autores como Duguit. Un distanciamiento
frente a ella hubiese implicado no simplemente
dedicar unas cuantas pginas a sostener la perdida de vigencia de teoras como la del servicio
pblico, sino tambin a revizar la (in)utilidad e
(in)conveniencia de una visin sistemtica, conceptualista y rgida de una institucin como el
acto administrativo.
Lo curioso de este proceso es, sin embargo, que
a pesar de las ideas emancipatorias expresadas
28
29

27

En este sentido, VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo General. Opcit. Pg. 358.

trasegar del acto administrativo en colombia:

En segundo lugar, despus de una dcada bastante


oscura de la historia colombiana, como lo fueron
los 50s, dentro de la cual la doctrina administrativista enfrent una especie de pasmosidad, surge
una nueva obra de derecho administrativo todava fuertemente influenciada por Francia pero ya
con tmidas seas emancipatorias. Se trata del
tratado de Derecho Administrativo General de
Jaime Vidal Perdomo. All, el autor sostiene:

problema aqu se ha resuelto de manera


completamente distinta.(...)28

El

las generales.27 Es un decreto que lleva a la legislacin una clasificacin que vena de aos atrs
en la jurisprudencia y que consista en separar los
actos de carcter general de los actos de carcter
individual. En nuestro pas, aquella divisin tuvo
un alcance doctrinal diferente al francs, alcance
que curiosamente termin filtrndose en la jurisprudencia y la legislacin antes que muchos otros
elementos de la teora.

VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo General. Opcit. Pg. 265.


CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de diciembre 1 de 1959.
Salvamento de voto. Carlos Gustavo Arrieta. (C.P. Andrs
Augusto Fernndez).

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Diego Pea

marginalmente por estos autores, al menos en el


caso de Vidal Perdomo, la actitiud reflexiva en
torno al papel de la doctrina extrangera en el
derecho nacional estuvo marcada y fundamentada por ideas que fueron sustradas tambin de
autores forneos. Ello probablemente contribuy a mantener un rumbo similar al iniciado sobre
la dcada del 30 en el derecho administrativo.
Desde esta perspectiva, la teora del acto administrativo mantuvo una referencia esencialmente doctrinaria procedente de Francia, a partir de
lo cual se avanz en un proceso modesto de mayor sistematizacin y clasificacin de temas. De
algun modo, el acto administrativo para estos
aos hace parte ya de un rea pretendidamente
tcnica, alejada en teora de cualquier discusin
de carcter poltico, social o econmico.
Esa misma tendencia se mantiene durante la
dcada del 70 y se acenta en los 80s con la
entrada al escenario de una nueva ola de doctrinantes nacionales30. Sus libros aparecen cada
vez con pretensiones mayores de sistematicidad
y reclasificacin del concepto, los tipos, los elementos, las atribuciones, etc., de los actos administrativos y presentan un nuevo catlogo de influencias externas, ahora un poco ms cercanas,
procedentes de Amrica Latina. La jurisprudencia
replica algunas de estas teoras y ambas fuentes
(doctrina y jurisprudenica) parecen hacer causa
comn en el rechazo a algn tipo de desarro30

14

Dentro de estos nuevos nombres se pueden destacar los


siguientes: Jaime Vidal Perdomo, autor del libro sealado como pionero, Derecho Administrativo, primera
edicin de 1961 y ltima de 1994; Gabriel Rojas Arbelez, con el libro El espritu del derecho administrativo
editado en 1972; Gustavo Penagos, en una obra especfica sobre acto administrativo publicada en 1975, El
acto administrativo; Alvaro Tafur Galvis con su libroEl
acto administrativo; Libardo Rodrguez, con dos obras
importantes, Los Actos del ejecutivo publicada en 1977
y Derecho Administrativo publicado en 1981; Gustavo
Humberto Rodrguez quien en 1982 publica Derecho
administrativo. Actos y contratos.; y Alberto Luna Bentez con un libro que posee importantes referencias histricas al derecho administrativo colombiano, llamado,
Lo contencioso administrativo.

llo legislativo sistemtico y claro de la teora del


acto administrativo.
Una ancdota interesante que da luces sobre
la idea anterior se encuentra en la reforma al
Cdigo Contencioso Administrativo de 1981.
En aquella reforma alguno de los redactores se
atreve a proponer una definicin del acto administrativo que resultaba un poco desafortunada frente a la lnea relativamente comn de la
doctrina y la jurisprudencia. Las reacciones no
se hicieron esperar:
El concepto del acto administrativo halla consagracin legislativa en el pas, con
una tcnica que considera que la ley debe
ser elenco de definiciones...El exceso psicologismo de esa concepcin no contribuye en
nada a la claridad de los conceptos, pues las
respuestas a lo que debe entenderse por acto
administrativo pueden llegar had infinitum...
El acto, en la doctrina general, en forma simple, es una manifestacin de voluntad de un
ente de derecho. Es una decisin, que produce efectos jurdicos 31.
Pocos aos despus el Cdigo sufre una nueva
reforma dentro de la cual se elimina la definicin
mencionada, sin reemplazarla por otra. Se dan
pasos eso s hacia una mayor presencia de la teora del Acto Administrativo en el cdigo pero sin
evidenciar un propsito claro de consagrarla all
y disminuir con ello el monoplio que sobre sta
mantienen juecez, litigantantes y doctrinantes.
Resulta interesante observar en esta poca un
punto ms general que atae al derecho administrativo y que, naturalmente, tuvo tambin
efectos sobre la teora del acto administrativo.
Este punto nos permitir pasar a las ideas finales
del presente texto.
31

CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de enero 22 de 1988.


Sec. 4.C.P. Hernn Guillermo Aldana. De la misma manera
pero no directamente; sentencia de enero 22 de 1987.
Sec. 4. C.P. Hernn Guillermo Aldana; sentencia de agosto 5 de 1991. Sec. 1. C.P. Yesid Rojas Serrano.

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La aproximacin a otros tipos de racionalidades del


derecho pblico como la norteamericana no fue
necesaria en aquella poca. La pregunta que surge
hoy es si los requerimientos de cambio de instituciones del derecho administrativo como el acto
administrativo demandarn, en beneficio de quin
sabe quin, un giro en sus concepciones esenciales
que impliquen un distancimiento de las instituciones francesas. Sea cual sea la respuesta, sin duda
los cambios contarn con el servicio complaciente
de nuestros iuspublicistas contemporneos.

trasegar del acto administrativo en colombia:

En ese contexto, se opta por un modelo moderado de intervencin del Estado en la economa
enmarcado en un sistema formalmente democrtico. Ese modelo provena, entre otras cosas,
de la influencia de la poltica de intervencin
economica sugerida por los Estados Unidos a los
pases en desarrollo la alianza para el progreso-. Sin embargo y curiosamente, la va jurdica
para introducir este tipo de esquemas en Colombia, al menos en lo relativo al derecho administrativo, no se bas en las categoras jurdicas del
derecho nortamericano. Mantuvo su fidelidad a
la influencia francesa, dentro del cual haba material suficiente de donde sacar provecho.

plantear la idea de que un acto administrativo lo


poda ser funcionalmente, es decir, no era necesaria para su expedicin la presencia de un rgano
estatal sino de una funcin estatal. Este cambio
sirvi a los propsitos generales de la nueva poltica econmica nacional y aument, en beneficio
de pocos, la complejidad del anlisis de los mecanismos de control a los actos administrativos.

El

En los aos del Frente Nacional, aquella poca en


la cual el bipartidismo colombiano se aferra celosamente al poder y opta por alinearse en la orilla
del capitalismo en el marco de la guerra fra, se
produce una discusin en torno al esquema de
gestin del Estado y las ventajas o desventajas
de intervencin de ste en la economa.

Desde esta perspectiva, la denominada crisis de


la teora del servicio pblico tuvo un papel central a pesar de que en Francia haba tenido lugar
unas dcadas antes. Para nuestros lderes fue
til hasta la dcada de los 60s, pues se ajust a
los requerimientos de unas reformas adecuadas
para los lderes de turno, a las que nuestros iuspublicistas respondieron eficazmente.
Frente al acto administrativo, mientras se creaba
la idea de que como parte de las consecuencias
de la crsis de la teora del servicios pblico podan
surgir empresas estatales que prestaran servicios
industriales y comerciales y personas privadas
que prestaran servicios pblicos32, se empez a
32

En Colombia entidades como las empresas industriales


y comerciales del Estado empiezan a considerarse tiles
solo desde finales de los aos 50s como consecuencia del
inters en quitar poder al sector central en la prestacin
de ciertos servicios pblicos y aislarlos de la pugna electoral. Al respecto, JARAMILLO, Samuel. Ciento veinte aos de
servicios pblicos domiciliarios en Colombia. JARAMILLO,
Samuel. Ciento veinte aos de servicios pblicos domiciliarios en Colombia. CINEP, Bogot, 1995. Pgs. 77, 78, 90.

Reflexiones finales
Como se indic al inicio de este escrito, su propsito no consiste en describir en detalle la evolucin
del acto administrativo desde la instauracin de la

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15

Diego Pea

jurisdiccin contencioso administrativa en Colombia. Existen otra serie de aspectos interesantes que
han rodeado esta historia y que, por diversas razones, no vale la pena se abordan aqu.
Tampoco ha sido su objetivo, como se podr
deducir del tipo de exposicin presentada, presentar una explicacin tcnico-dogmtica de
la teora general del acto administrativo. Por el
contrario, y tal vez es esa la esencia de lo que se
ha querido transmitir en estas lneas, se ha hecho referencia al acto administrativo desde una
perspectiva que pretende ser ms amplia que los
anlisis de la doctrina tradicional.
Esa perspectiva renuncia a la pretencin de resolver a profundidad las operaciones cuasi-aritmticas que hacen parte hoy de la vida diaria
de los abogados dedicados a esta disciplina. Ms
bien, busca abrir espacios de reflexin en torno
a la forma de produccin de estos esquemas jurdicos en nuestro pas.
Desde este enfoque ha sido posible encontrar
en el derecho administrativo colombiano un
rea que para efectos de construir sus categoras esenciales ha recurrido fundamentalmente
a la doctrina y la jurisprudencia y ha dejado en
un papel secundario a la ley, fuente principal
del derecho en Colombia. La construccin de la
figura del acto administrativo surgida hacia los
aos 30, es una buena muestra de ello, lo que
se ratifica aun en la actualidad al observar la
ausencia de los elementos centrales de la teora
general del acto en el Cdigo Contencisoso Administrativo y el dominio que conservan sobre la
misma los jueces y doctrinantes esencialmente.
Parte de las razones que pueden estar detrs
de este modelo se remiten al hecho de que la
concepcin del derecho administrativo en el pas
desde aquellos aos, y an hoy, esta anclada en
esa idea de universalidad del derecho occidental transmitida desde los pases centrales. Los
operadores jurdicos nacionales han hecho eco
a estas ideas a travs del tratamiento que dan a

16

la teora del derecho administrativo. Desde dcadas se han dedicado a simular una replica de
los anlisis dogmticos forneos, especialmente los franceses, lo que da como resultado una
dogmtica por momentos densa, poco creativa
y, como el recuerdo de sus autores, pasajera.
En ese marco, las posibilidades de aporte terico
y dogmtico de nuestros pases en el terreno del
derecho administrativo, de forma similar a como
lo ha sealado Diego Lpez al referirse al tratamiento de la teora jurdica en Amrica Latina, se
ven seriamente reducidas33.
Tal tendencia obedece a toda una forma de entender el derecho que encuentra sus racez en
la influencia del derecho francs, pero que no
debe su desarrollo nicamente a ello. El proceso
de rplica de las instituciones fonreas slo ingenuamente podra entenderse como un fenmeno burdo de copia hacia nuestros pases. Una
serie de acontecimientos polticos, econmicos y
sociales que no son ajenos a los operadores del
derecho soportan las decisiones en favor de la
implantacin de una u otra teora como se puede comprobar al estudiar el desarrollo del acto
administrativo en nuestro contexto.

33

La reflexin en torno al papel insulso o secundario que


la teora local de nuestros pases juega en el marco de
un escenario de construccin transnacional del derecho
occidental liderado por pases centrales, esta presente
en el trabajo de Diego Lpez y tambin la presenta el
prlogo de Csar Rodrguez a Todo Caliban. Al respecto, LOPEZ MEDIA, Diego. Op cit, Pgs. 22-69; RETAMAR
FERNANDEZ, Roberto. Todo Caliban, ILSA, Bogot, 2005.
(Prlogo). Esta visin universal del fenmeno jurdico
se hace presente desde el nacimiento de los fundamentos decimonnicos del derecho de occidente en textos
como La declaracin de los derechos del hombre y del
ciudadano. Al respecto, GUSDORF, Georges. La declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano. Francia,
patria de los derechos del hombre. En Los derechos del
hombre Stpahne Rials. Instituto para el desarrollo de la
democracia Luis Carlos Galn. Pgs. 37-48. En el derecho
administrativo que ejerce influencia en la dcada del 30
este mismo fenmeno se hace presente a travs del lenguaje general que utilizan los doctrinantes junto con una
perspectiva del derecho que recuerda al conceptualismo
y la escuela cientfica del derecho.

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trasegar del acto administrativo en colombia:

El

El presente escrito se ha pretendido enmarca all,


en el propsito de develar algunas de las razones
por las cuales Colombia ha llegado a producir un
derecho administrativo, estructurado sobre instituciones centrales como el acto administrativo,
que en no pocas ocasiones resulta extrao y tortuoso para los administrados, provechoso para
los abogados, obstructivo para la administracin
y cientfico para algunos acadmicos.

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