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La presente traducción se ha realizado para uso

exclusivo de docentes y estudiantes de la materia
“Instituciones, Organizaciones y Principios de
Administración”, del ciclo inicial del Departamento
de Economía y Administración de la Universidad de
Moreno. Se prohíbe cualquier uso adicional y
reproducción sin la autorización de dicha unidad.

Luiz Carlos Bresser Pereira

Estado, aparelho do estado e sociedade civil
Escola Nacional de Administraçao Pública (ENAP) / Ministerio da
Administraçao Federal e Reforma do Estado (MARE), Brasilia, Outubro 1995

Introducción.
El capitalismo es convencionalmente entendido como el sistema económico
en el cual las empresas privadas son coordinadas por el mercado. En esta
definición, el Estado es un cuerpo extraño. El capitalismo sería apenas la
suma de las empresas capitalistas coordinadas por el mercado.
Esta perspectiva está presente en el pensamiento liberal radical
contemporáneo, para el cual el papel del Estado es exclusivamente el de
garantizar los derechos de la propiedad. Marx ciertamente no pensaba en
esos términos, pero la definición marxista mas general del sistema
capitalista –como el modelo de producción en el cual los propietarios
privados de los medios de producción constituyen la clase dominante, y el
excedente es apropiado por la burguesía en el mercado a través del
intercambio de valores equivalentes– puede también conducir a la idea de
que el Estado no es esencial al capitalismo. En verdad, incluso si
pensáramos en términos de un capitalismo puro, de un modo de producción
en el que solamente las características esenciales del capitalismo
estuviesen presentes, el papel del Estado será fundamental.
En cualquier circunstancia, inclusive en su forma liberal, el capitalismo es un
sistema económico complejo constituido por empresas capitalistas
coordinadas por el mercado y reguladas por el Estado. El capitalismo
contemporáneo, a su vez, está muy lejos del capitalismo liberal del siglo
XIX: además de reglamentado y coordinado por el Estado, es altamente
competitivo. No hay capitalismo ni mercado capitalista sin un Estado que lo
reglamente y lo coordine, no solamente creando las condiciones generales
para la producción capitalista -a través de la introducción del sistema legal

con poder de coerción, y de una moneda nacional- sino también a través de
una serie de acciones en el área económica, social y del medio ambiente.
Partiendo de ese presupuesto básico, en este artículo voy a examinar el
concepto de Estado, distinguiéndolo de los conceptos de aparato de Estado
y de Estado-nación, y contraponiéndolo al concepto de pueblo y de sociedad
civil. Si bien el tema ya fue extensamente debatido, merece todavía un
esfuerzo de clarificación.

Los significados de la expresión “Estado”.
El concepto de Estado, en la ciencia política, es impreciso. Es común
confundir Estado con gobierno, con Estado-nación o país, y también con
régimen político o con sistema económico. En la tradición anglosajona, se
habla de gobierno y no de Estado; de esa forma, se pierde la distinción entre
gobierno y Estado, el primero entendido como la cúpula política
administrativa del segundo. En la tradición europea, el Estado es
frecuentemente identificado al Estado-nación, o sea al país. Expresiones
como “Estado liberal” o “Estado burocrático” son normalmente indicadores
de que la palabra Estado está siendo utilizada como sinónimo de régimen
político; finalmente expresiones del tipo “Estado capitalista” o “Estado
socialista”, identifican al Estado con un sistema económico 1.
Es válido utilizar expresiones como esas cuando deseamos definir el tipo de
Estado predominante en diferentes tipos de regímenes políticos y modos de
producción; en ese caso, no estamos confundiendo el Estado con el régimen
político o con el sistema económico, sino simplemente diciendo que el
Estado en una democracia será diferente de un Estado en un régimen
autoritario, o que el Estado en el capitalismo es distinto del Estado en el
feudalismo o en el estatismo.
De cualquier modo, en este trabajo el Estado será claramente diferenciado
de los conceptos de gobierno, de Estado-nación o de régimen político. El
Estado es una parte de la sociedad, es una estructura política y
organizacional que se superpone a la sociedad, al mismo tiempo que forma
parte de ella. Cuando determinado sistema social pasa a producir un
excedente, la sociedad se divide en clases, y la clase dominante que surge
necesita de ciertas condiciones políticas para apropiarse de dicho
excedente. La institucionalización de un Estado-nación soberano y, como
parte de éste, de un Estado, son el resultado de esa necesidad. A partir de

1

Sabino Cassese (1986) relata que un estudio de 1931 encontró 145 diferentes
utilizaciones para el término “Estado”. Klaus von Beyme observa que intelectuales
americanos argumentaban que el Estado es una noción legal o marxista. Al insistir
en la utilización de la expresión “gobierno” como sustituta de “Estado”, esos
intelectuales pierden la posibilidad de hacer la distinción crucial entre el propio
estado y su cuerpo dirigente: el gobierno.

ese momento, esa sociedad asume el carácter de país soberano, constituido
por una sociedad civil y por el Estado.
En este contexto, el Estado-nación o país es la entidad política soberana
constituida por una población que habita un cierto territorio. Esta población,
en la medida en que está formada por ciudadanos con derechos
teóricamente iguales, se constituye en un pueblo, que sirve de base para la
existencia del Estado-nación. Por otro lado, en ese país es posible distinguir
una sociedad civil y un Estado. La sociedad civil está constituida por las
clases sociales y los grupos que tienen un acceso diferenciado al poder
político efectivo, en tanto que el Estado es la estructura organizacional y
política, fruto de un contrato social o de un pacto político que garantiza
legitimidad al gobierno.
En otras palabras, la sociedad civil es el pueblo, o sea, el conjunto de los
ciudadanos pero organizado y ponderado de acuerdo con el poder de cada
individuo y de cada grupo social; en tanto que el Estado es el aparato
organizacional y legal que garantiza la propiedad y los contratos. También
podemos pensar el Estado como la cosa pública (res pública), o sea como la
propiedad colectiva de todos los ciudadanos. El Estado es, teóricamente, el
espacio de la propiedad pública; en la práctica, sólo lo será si la democracia
asegura dicho espacio. En sociedades pre-democráticas el Estado era por
definición privado, estaba al servicio de la clase o del grupo poderoso que
controlaba el Estado, y a través de éstos se apropiaba del excedente social.
En este sentido, el avance de la democracia es la historia de la desprivatización del Estado.
El Estado tiene un patrimonio y un flujo de recursos financieros originado en
los impuestos. La suma de estos dos activos constituye la cosa pública. En
verdad, el concepto de cosa pública es más amplio que el concepto de
Estado, porque incluye lo público no estatal. La cosa pública es la propiedad
de todos y para todos. Cuando la propiedad pública está subordinada al
aparato de Estado, la misma es estatal. Pero también hay otras formas de
propiedad pública, toda una serie de formas de propiedad que pueden ser
definidas como públicas no estatales. Son públicas, porque están orientadas
hacia el interés público, porque son propiedad de todos los ciudadanos, pero
no son estatales porque no forman parte del aparato de Estado. El Estado,
entendido como cosa pública, corresponde a una definición parcial de
Estado. Sin embargo, es importante, porque el Estado democrático moderno
nace cuando la cosa pública se distingue claramente de la cosa del príncipe
(de res principis), surgiendo así un desafío fundamental para todas las
democracias, como es la defensa de la cosa pública contra la corrupción,
contra el nepotismo, y contra todas las formas de privatización o de
obtención de ventajas especiales desde el Estado.

El concepto básico de Estado.

Existen dos corrientes o tradiciones básicas en el estudio del Estado, que se
diferencian por el método con el cual encaran el fenómeno. Una corriente,
histórico-inductiva, tiene origen en Aristóteles, pasa por Santo Tomas, Vico,
Hegel, Marx y Engels, y los filósofos pragmáticos norteamericanos; la otra,
lógico-deductiva, se apoya en el contractualismo fundado por Hobbes y
continuado por todos los iusnaturalistas hasta Rousseau y Kant. El
pensamiento neoliberal contemporáneo, en la medida en que se apoya en
una escuela económica también lógico-deductiva (la neoclásica), adopta
una perspectiva a-histórica.
Esto no significa que toda visión lógico-deductiva del Estado sea
conservadora y que toda visión histórica sea progresista; muy por el
contrario, Rousseau era lógico-deductivo y revolucionario, y Hegel histórico
y conservador2.

Engels, adoptando una perspectiva histórica, definió las tres principales
formas a través de las cuales surgió el Estado, a partir de la disolución de
las tribus y de los clanes. En Atenas, el Estado nació directamente de los
antagonismos de clase; en Roma, se forma un Estado de ciudadanos, donde
se confunden aristocracia y plebe. En ambos casos, la clase dominada es
reducida a la esclavitud. Finalmente, entre los germanos, el Estado surge a
partir de la conquista de territorios extranjeros en 1884. Probablemente
porque Engels estaba escribiendo “El origen de la familia, de la propiedad
privada y del Estado” como una especie de comentario a las investigaciones
de L. H. Morgan, dejó de examinar un cuarto caso, ciertamente más
importante que los anteriores: el caso del Estado o el modo de producción
asiático, que se constituyó en la antigüedad en torno de los grandes ríos, en
las sociedades también llamadas hidráulicas. Marx sí lo examinó en los
Grundrisse, como parte de sus análisis de las relaciones sociales precapitalistas. En este caso también, y mucho más claramente, el Estado
surge de la disolución de la comunidad primitiva y de la división de la
sociedad en clases. Observa así Engels:
“el Estado no es pues, de modo alguno, un poder que se impone
a la sociedad de afuera para adentro; tampoco es la realidad de
una idea moral ni la imagen ni la realidad de la razón, como
afirma Hegel. Es, más bien, un producto de la sociedad cuando
ésta llega a un determinado grado de desarrollo; es la
“confesión” de que esa sociedad se enredó en una irremediable
contradicción con ella misma, y está dividida por antagonismos
irreconciliables que no consigue conjurar. Más para que esos
antagonismos, esas clases con intereses económicos opuestos,
no se devoren y no consuman la sociedad en una lucha estéril,
se hace necesario un poder colocado encima de la sociedad,
2

Ver al respecto el análisis de Bobbio en su clásico ensayo sobre jusnaturalismo
(1979)

llamado a amortiguar el choque y a mantenerlo dentro de los
límites del orden. Este poder, nacido de la sociedad pero puesto
encima de ella y de la que cada vez se distancia más, es el
Estado.”(1884,326-327).
En este texto clásico, Engels resume el origen del Estado y al mismo tiempo
lo conceptualiza a partir de un punto de vista histórico: se trata de un poder,
o sea, de una estructura organizacional y política que emerge de la
progresiva complejización de la sociedad y de su división en clases,
destinada a mantener el orden dentro de la sociedad y, por lo tanto, a
mantener el sistema de clases vigente.
Otra forma de afirmar la misma cosa, es decir que el Estado es la
organización que garantiza los derechos de propiedad y los contratos, sin
los que ninguna sociedad civilizada podría funcionar.
Alternativamente, y adoptando una perspectiva lógico deductiva en lugar de
una histórica, es posible afirmar que el Estado es el resultado políticoinstitucional de un contrato social a través del cual los hombres ceden una
parte de su libertad a ese Estado, para que el mismo pueda mantener el
orden o garantizar los derechos de propiedad y la ejecución de los
contratos. En esta visión contractualista, el Estado no es el producto
histórico de la evolución y complejización de la sociedad, sino la
consecuencia lógica de una necesidad de orden.
Las dos hipótesis son claramente complementarias. Y, en cualquiera de las
dos, el Estado es una estructura política, un poder organizado, que permite
a la clase económicamente dominante volverse también políticamente
dirigente, y así garantizar para sí la apropiación del excedente. Son sus
elementos constitutivos:
a) un gobierno formado por miembros de la elite política, que tienden a ser
reclutados junto con la clase dominante;
b) una burocracia o tecno-burocracia pública, o sea, un cuerpo de
funcionarios jerárquicamente organizados que se ocupan de la
administración;
c) una fuerza policial y militar que se destina no solamente a defender al
país contra el enemigo externo, sino también a asegurar la obediencia de
las leyes y así mantener el orden interno. Por otro lado, como propone
Weber, esa organización política detenta el monopolio de la violencia
institucionalizada; o sea, tiene el poder de establecer un sistema legal y
tributario y de instituir una moneda nacional. Así, además del gobierno, la
burocracia y la fuerza pública, que constituyen el aparato de Estado, el
Estado está adicionalmente constituido por
d) un ordenamiento jurídico impositivo que sobrepasa, que va más allá del
aparato de Estado, y se ejerce sobre toda la sociedad.

Así, el Estado es una organización burocrática o aparato que se diferencia
esencialmente de las demás organizaciones porque es la única que dispone
de un poder extroverso (en portugués), un poder que va más allá, un poder
político que sobrepasa sus propios límites organizacionales 3. En tanto, las
organizaciones burocráticas poseen normas que las regulan internamente,
el Estado está adicionalmente constituido por un gran conjunto de leyes que
regulan toda la sociedad. Al detentar ese poder, el Estado pasa a ser algo
más que el simple aparato de Estado. Este aparato, regulado por el derecho
administrativo, y dividido en tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, es
una organización burocrática. El poder del Estado se ejerce sobre un
territorio y una población, los que no son propiamente elementos
constitutivos del Estado, pero si del Estado-nación. En verdad, son los
objetos sobre los cuales se ejerce la soberanía estatal, al mismo tiempo que
la población, transformada en pueblo, pasa de ser un conjunto de
ciudadanos a asumir el papel de sujeto del propio Estado.
En síntesis, el Estado es la única organización dotada de un poder que va
más allá de sus límites organizacionales. Es el aparato con capacidades de
legislar y tributar sobre población de un determinado territorio. La elite
gubernamental, la burocracia y las fuerzas militar y policial, constituyen el
aparato de Estado. El Estado, sin embargo es más que su aparato porque
incluye todo el sistema constitucional legal que regula la población existente
en el territorio bajo su jurisdicción. Esta población, a su vez, asume el
carácter de pueblo al pasar a ser poseedora del derecho de ciudadanía, y se
organiza entonces como sociedad civil. Sociedad civil y Estado constituyen
el Estado-nación.
El control del Estado y la apropiación del excedente por las clases más
poderosas mantiene entre sí una relación dialéctica. Determinada clase es
dominante no solamente porque controla los factores de producción, o
porque tiene la propiedad de los medios de producción y de comunicación,
sino también porque controla al propio Estado. En ese momento se torna
clase dirigente. El control del Estado refuerza su control sobre los medios de
producción y viceversa. Esto no significa sin embargo que el Estado sea un
mero instrumento de la clase dominante. A medida que las sociedades
capitalistas se volvieron cada vez más complejas y atribuyeron un creciente
poder al conocimiento técnico y organizacional, una nueva clase media
burocrática o asalariada paso a tener creciente influencia 4. Por otro lado, la
clase trabajadora también se tecnificó, se dividió en estratos, y aumentó su
poder a través de las organizaciones sindicales, además de por el puro y
simple poder de voto. En consecuencia, las distinciones de clase
-particularmente la oposición entre una clase trabajadora y una clase
3

El concepto de “poder extroverso” (en portugués) fue desarrollado en el ámbito
del derecho administrativo italiano. Ver Allesi (1966:282). Debo esta indicación a
Paulo Modesto.
4
Desarrollé las ideas sobre la clase burocrática y el correspondiente modo de
producción estatal o tecnoburocrático en una serie de ensayos que después fueron
reunidos en A sociedade estatal e a tecnoburocracia (1980).

burguesa- perdieron nitidez en el mundo contemporáneo. El propio concepto
de clase perdió parte de su fuerza explicativa cediendo espacio a, por
ejemplo, los estratos sociales y las distinciones étnicas y raciales de un lado,
y a las distinciones religiosas y culturales de otro. No por eso, sin embargo,
el Estado perdió importancia, en la medida en que continuó teniendo un
papel decisivo, no solamente en la garantía estable de los derechos de
propiedad, sino también en la distribución del excedente económico.
Probablemente por esa razón, el más notable analista contemporáneo del
Estado, Nicos Poulantzas, a pesar de sus convicciones marxistas, no dudó en
afirmar que las políticas de Estado dejaron de reflejar simplemente los
intereses de los poderosos para tornarse, en realidad, el resultado de la
condensación de las luchas de clase.

Estado y sociedad civil
El carácter más o menos democrático del sistema político existente en un
país hará que su población se transforme o no en pueblo, o sea, en el
conjunto de ciudadanos con derechos políticos efectivos y teóricamente
iguales.
En esos términos, el pueblo puede ser considerado, no como el objeto sobre
el cual el Estado ejerce su poder, sino como uno de sus elementos
constitutivos. En el capitalismo contemporáneo, como en cualquier otro
sistema de clases, el poder político deriva de la sociedad civil. En la
sociedad civil, el pueblo, constituido por los ciudadanos, se organiza formal
e informalmente de las formas más variadas, tales como clases sociales,
fracciones de clase, grupos de interés, asociaciones. De esta forma, puede
afirmarse que la sociedad civil es el pueblo organizado y ponderado de
acuerdo con los diferentes pesos políticos de que disponen los grupos
sociales en que los ciudadanos están insertos.
Otra forma de definir sociedad civil sería la siguiente: es la sociedad
organizada por el mercado; o, que la sociedad civil es el propio mercado.
Este tipo de definición es interesante, pero lleva a confusión. En verdad, la
sociedad civil incorpora la vida familiar, que es regulada por el Estado a
través del derecho civil, y por la vida productiva o económica, que es
regulada por los mercados y por el Estado. Como lo enseña Bobbio
(1985:33) “negativamente, por sociedad civil se entiende la esfera de las
relaciones sociales no reguladas por el Estado.”
La sociedad civil engloba todas las relaciones sociales que están al margen
del Estado pero que ejercen algún tipo de influencia sobre él. De acuerdo
con la tradición marxista, hay una correspondencia entre la sociedad civil y
la estructura económica de la sociedad. La clase económica dominante
dispone de un poder mayor en la sociedad civil. Esto es en general verdad,
pero la sociedad civil precisa ser claramente distinguida del Estado y del
pueblo. La sociedad civil está constituida por el pueblo, pero en tanto el

pueblo es el conjunto de ciudadanos iguales frente a la ley, el poder político
que cada individuo posee en la sociedad civil es extremadamente variable.
La sociedad civil ejerce su poder sobre el Estado. En las democracias
modernas el poder del Estado deriva, teóricamente, del pueblo, pero ésto
solamente es verdad cuando la propia sociedad civil es democrática, o sea,
cuando está crecientemente identificada con el pueblo.
Hay periodos en los que se torna difícil distinguir el Estado de la sociedad
civil, tal es la predominancia del primero; en otros periodos, la sociedad civil
se destaca nítidamente del Estado y divide con él el poder. Esto lleva a
algunos autores a atribuir gran importancia a esta dicotomía Estadosociedad civil, y a imaginar que las sociedades pueden ser clasificadas de
acuerdo con el predominio de uno o de otra. Esta oposición tiene un cierto
interés, en la medida en que establece la distinción entre dos sistemas de
poder: el sistema de poder centralizado y estructurado, representado por el
Estado, y el sistema de poder, difuso pero real, de la sociedad civil, que se
encuentra en las empresas, las asociaciones y sindicatos, en las
organizaciones religiosas y las familias. El puente formal entre la sociedad
civil y el Estado está representado, en las sociedades modernas, por los
procedimientos democrático-electorales y por la existencia del parlamento y
los partidos políticos.
El Estado es, entonces, un sistema de poder organizado, que se relaciona
dialécticamente con otro sistema de poder -la sociedad civil- cuyo poder es
difuso pero efectivo.
La sociedad civil puede ser entendida como la forma a través de la cual las
clases dominantes se organizan fuera del Estado, para controlarlo y ponerlo
a su servicio. La sociedad civil no debe ser confundida, sin embargo, con la
población o con el pueblo. El pueblo puede ser considerado como el
conjunto de los ciudadanos detentores de los mismos derechos; la sociedad
civil está constituida por los ciudadanos organizados y clasificados según el
poder de los grupos o asociaciones a que pertenecen. El Estado ejerce
formalmente su poder sobre la sociedad civil y el pueblo. En verdad, la
sociedad civil es la fuente real de poder del Estado, en la medida en que
establece los límites y condicionamientos para el ejercicio de ese poder.
Esta concepción de Estado y su relación con la sociedad civil, tiene la
ventaja de no confundir los dos términos, aunque tampoco los separa
radicalmente ni subordina la sociedad civil al Estado, como hizo Hegel
(1821). El filósofo, identificado con el absolutismo alemán, fue el precursor
de la ideología burocrática al proponer la existencia de un Estado neutro,
racional. Hegel se rebeló contra el Estado liberal y el contrato social
propuesto por Rousseau. Así, el Estado sería una entidad racional en sí
misma, a la cual los intereses individuales, o sea la sociedad civil, debería
estar subordinada. Como observó Draper,
“el Estado racional, que presupone la existencia de una relación ética,
justa y armoniosa entre los elementos de la sociedad, es un ideal

contra el cual se contraponen los Estados de hecho… contrariamente,
la sociedad civil engloba al mundo privado de los conflictos y de los
intereses individuales.”(1977:32).
Tanto cuando confundimos o distinguimos radicalmente el Estado de/con la
sociedad civil, cuando su único papel es el de proteger la propiedad y la
libertad de los individuos que forman la sociedad, los intereses de los
individuos se tornan a un fin supremo, tornándose entonces voluntario ser
miembro o no del Estado. Hegel afirmaba que esta es una relación errónea
entre el Estado y el individuo. Como el Estado es el espíritu de la
objetividad, como es la única manera de que los individuos vivan en
sociedad, es solamente como miembros del Estado que los individuos
alcanzan la objetividad, la verdad y la moralidad.
Por otro lado, el concepto de Estado que estamos utilizando no lo separa
radicalmente de la sociedad ni lo subordina a ella, como lo pretende el
pensamiento liberal. El Estado no nace simplemente de un contrato social
como sustentaban los contractualistas, sino que es producto de un largo
proceso histórico en el que los intereses de clase son fundamentales. La
concepción contractualista del Estado representó un enorme avance
democrático -no obstante el autoritarismo de su fundador, Thomas Hobbesporque dejó en claro que la fuente última de poder dejaba de ser el derecho
divino (histórico, tradicional) de los reyes, para pasar a ser la voluntad de
los hombres, que están dispuestos, racionalmente, a ceder parte de su
libertad en nombre del orden asegurado por el Estado. No obstante, el
Estado está lejos, en términos históricos o reales, de ser una forma de
asociación, como quería Rousseau (1762), que protege al individuo contra
las fuerzas externas, o una asociación en la cual cada miembro pueda
conservar integralmente su individualidad, porque al obedecer al Estado
estaría obedeciendo a sí mismo.
El Estado es la forma a través de la cual los sectores más poderosos de la
sociedad civil imponen, o intentan imponer, su voluntad sobre el resto de la
población. La sociedad civil puede presentar diversos niveles de apertura.
Puede ser una sociedad civil democrática, en la que las clases dirigentes
dividen el poder con las clases dominadas; o, en otras palabras, en la que la
distinción entre clase dirigente y clase subalterna es menos clara. Puede ser
también una sociedad civil autoritaria, en la que una única clase dominante
concentra todo el poder.
Gramsci, por su parte, no hizo una clara distinción entre el Estado y los
regímenes políticos. Según él, el Estado es una sociedad política que al
mismo tiempo se distingue y se confunde con la sociedad civil. Preocupado
en analizar el Estado liberal, en el que la sociedad civil es muy poderosa,
Gramsci prefiere al final englobar la sociedad civil al Estado a fin de poder
comprender la hegemonía de la clase capitalista:
“Esto significa que por Estado debe entenderse, además del aparato
gubernamental, también el aparato privado de hegemonía, o

sociedad civil….en la noción de Estado entran elementos que también
son comunes a la noción de sociedad civil (en este sentido, podría
decirse que el Estado es igual a sociedad política más sociedad civil,
esto es, hegemonía revestida de coerción). (1934:261-263)
Norberto Bobbio observo que Gramsci introdujo una innovación profunda en
la tradición marxista, al incluir la sociedad civil en la superestructura, como
parte del Estado, en lugar de situarla en la estructura básica de la sociedad
(1976). Siguiendo la línea propuesta por Gramsci, Althusser propone que en
el Estado encontramos el “aparato represivo” -constituido por el gobierno, la
administración, el ejército, la policía, los tribunales, las prisiones-, y el
“aparato ideológico”, constituido por las iglesias, las escuelas públicas y
privadas, las familias, las leyes, los partidos políticos, los sindicatos, los
sistemas de comunicación de masa, las instituciones culturales y deportivas
(1970:142-143). Para Althusser, no importa si las instituciones que
funcionan como aparatos ideológicos del Estado son públicas o privadas. Lo
importante es que ellas funcionan principalmente “a través de ideología” y
no “a través de la violencia” (1970:145). Althusser necesita de esta visión
extraordinariamente amplia del Estado, que acaba incluyendo a toda la
sociedad civil, porque pretende que “la reproducción de las relaciones de
producción”, o sea la conservación de las relaciones de poder y propiedad
vigentes, es la función por excelencia del Estado y, principalmente, de sus
aparatos ideológicos (1970:148).
En verdad Althusser elaboró un concepto excesivamente amplio del Estado.
El “aparato ideológico de Estado” al que Althusser se refiere está en gran
parte bajo dominio de la sociedad civil. El Estado posee su propio aparato
ideológico cuando las agencias ideológicas son de propiedad del Estado,
pero en el capitalismo contemporáneo la mayoría de las instituciones
ideológicas -la prensa, las escuelas, las iglesias- son de propiedad privada;
no hay necesidad ni razón para responsabilizar exclusivamente al Estado
por la legitimación y reproducción de las relaciones de producción vigentes.
El Estado es apenas una de las instituciones a través de la cual la clase
dominante legitima su poder, y la sociedad como un todo se organiza y se
reproduce. Cuando englobamos todo en el Estado, éste acaba perdiendo su
identidad. Se confunde con la propia sociedad o con las propias instituciones
de la sociedad civil.
La legitimidad del poder del Estado o, más precisamente, la legitimidad de
la elite política gubernamental que dirige el Estado en nombre de la
sociedad, depende de su capacidad de establecer una hegemonía ideológica
sobre el resto de la sociedad. La sociedad civil –es decir las clases
socialmente organizadas o alianzas de clases y grupos sociales que poseen
poder sobre el Estado- dispone de una serie de instituciones que funcionan
como aparatos ideológicos. La principal de ellas es el propio Estado, que
además de aparato ideológico coercitivo es también un aparato regulador
de la economía, en la medida en la que se responsabiliza cada vez más por
políticas económicas de corto y largo plazo.

El Estado posee también un aparato económico, además del coercitivo y del
ideológico. Aún en la época del capitalismo competitivo, cuando
predominaba el Estado liberal y las funciones económicas del Estado eran
reducidas, podíamos encontrar en ese Estado un pequeño aparato
económico. Cuando se transformó en un Estado regulador del capitalismo
tecno-burocrático, la importancia de ese aparato económico creció
enormemente. En el estatismo, o sea en el modo de producción que se
tornó dominante en la Unión Soviética, el aparato económico de Estado se
confundió con el mismo sistema económico. El crecimiento excesivo del
aparato económico del Estado y las distorsiones recurrentes, llevaron en los
últimos años a un proceso cíclico en sentido inverso que se tradujo en las
reformas económicas orientadas hacia el mercado, particularmente la
privatización y la liberalización comercial 5.

La teoría marxista del Estado.
La afirmación de que el Estado representa la clase dominante es una
simplificación. En verdad, es improbable que solamente una clase esté
representada en la elite política que dirige el Estado. Por otro lado, es
discutible pensar en una única clase dirigente en las sociedades capitalistas
contemporáneas, donde junto a la clase capitalista surgió una clase tecno
burocrática o una clase de gerentes y técnicos asalariados, poderosa debido
al conocimiento técnico y organizacional que detentan. Lo que tenemos hoy
con mayor frecuencia son pactos políticos, coaliciones de clase. En esas
coaliciones pueden participar no solamente las clases dominantes, sino
también fracciones de las clases dominadas. Así, se forman lo que Gramsci
llamó “bloques históricos”, para identificar los complejos sistemas políticos
que en cada momento de la historia detentan el poder del Estado. Las
relaciones entre las clases sociales y el Estado son siempre complejas.
Normalmente, el Estado es el espacio donde se desenvuelven los conflictos
sociales. A medida que avanza la democracia, las clases dominantes son
forzadas a hacer concesiones a las clases dominadas, el Estado es
transformado en un proveedor de beneficios sociales, lo que atenúa y al
mismo tiempo legitima (O´Connor, 1973) las relaciones de dominación.
El debate entre marxistas y neo marxistas sobre la teoría del Estado y sobre
las relaciones entre el Estado y las clases sociales fue bastante activo
durante los años 70. La antigua visión instrumentalista del Estado, que
marxistas como Miliband todavía sustentan, perdieron por entonces terreno,
en favor de la teoría alemana del Estado basada en la lógica del capital, o
simplemente teoría de la lógica del capital 6, y también frente al abordaje
innovador de las clases políticas de Poulantzas (1968, 1974, 1978) que
5

Sobre el carácter cíclico de la intervención del Estado en la economía ver Bresser
Pereira (1988)
6
Sus representante más conocidos son Muller y Neususs (1970), Elmar Alvater
(1972) y Joachim Hirsch (1973). Los textos más importantes de esa escuela fueron
publicados en ibglés en Holloway y Picciotto (1978a).

están de alguna forma presentes en los trabajos de James O'Connor (1973),
Esping-Andersen, Friedlan y Wright (1976), Erik Olin Wright (1978) y Joachin
Hirsch (1973)7. Ambos grupos parten de lo que Poulantzas llama “autonomía
relativa” del Estado y, naturalmente, refutan la teoría liberal que considera
al estado como un agente político neutro 8.
La teoría neo ortodoxa, o de la lógica del capital, deriva su concepto de
Estado de la visión del mismo como una institución especial no sujeta a las
limitaciones del capital, pero subordinada a la lógica del lucro, como una
forma no capitalista de organización social, porque no produce plusvalía, y
como una organización que ofrece las condiciones generales -de
infraestructura económica y sistema legal- necesarias al capitalismo. Sus
representantes critican al keynesianismo y la teoría social-democrática del
Estado,
según
la
cual
es
Estado tendría una función redistributiva. El Estado no puede desempeñar
esa función porque más importante que la demanda efectiva es la tasa de
retorno sobre el capital invertido. Las políticas de Estado cuyo objetivo es
limitar la explotación de los trabajadores no pueden ser explicadas según
los intereses inmediatos del capital, pero son comprensibles en término de
sus intereses a mediano y largo plazo. En el largo plazo, el capital necesita,
a través de la acción del Estado, proteger y desarrollar la fuerza de trabajo;
el Estado, entre tanto, si bien se coloca aparte del capital, no es un aparato
organizado y sí una variable dependiente del capital. El Estado establece las
relaciones legales y la organización política fundamental de la sociedad. En
otras palabras, lo que da garantía a la propiedad privada y al
funcionamiento del capitalismo.
Como Altvater y otros (1977) subrayan, los límites para la intervención del
Estado son claros. Gastos gubernamentales dirigidos a mejorar las
condiciones generales de producción representan, por un lado, el
prerrequisito fundamental para la acumulación de capital; por otro lado,
reducen los recursos disponibles para la acumulación privada. Así, hay una
contradicción básica en el Estado capitalista. Su función fundamental es
garantizar el proceso de acumulación, más para hacer eso utiliza recursos
que de otro modo podrían ser apropiados directamente por el sector
privado. Si adicionamos a eso el presupuesto de que el Estado, para cumplir
su función de legitimación, debe promover el bienestar social, esta
contradicción se intensifica. En relación con este punto, los abordajes neo
ortodoxos y de las clases políticas de Poulantzas, mediadas por Claus Offe
(1973-1980), son muy próximas entre sí.
7

Un tercer abordaje tecno-burocrático del Estado y de sus relaciones con la clase
dominante es el abordaje corporativo o neocorporativo.
8
Para una amplia revisión sobre la teoría marxista del Estado y las diversas y
pluralistas formas de la teoría conservadora del Estado, ver Martín Carnoy (1984),
Clark y Dear (1984) y Dunleavy y O´Leary (1987). Para una revisión específica de
las teorías marxistas y neomarxistas del Estado ver Holloway y Picciotto (1978b),
Bob Jessop (1982), Hugh Mosley (1982), Les Johnston (1986) y Goran Therborn
(1986).

Mientras que la teoría de la “lógica del capital” tiene una base económica, el
abordaje de Poulantzas está basado en la autonomía de la esfera política en
relación a la esfera económica y en el papel decisivo del conflicto de clases.
Poulantzas ve al estado como la “condensación” o la “expresión” del poder
de las clases. Clases y fracciones de clase están representadas en el Estado
según sus diferentes niveles de poder. Siguiendo a Gramsci, Poulantzas dice
que ellas tienden a formar un bloque de poder histórico que detenta la
hegemonía política ideológica. En la misma línea adoptada posteriormente
por Altvater, Poulantzas retorna a Marx para afirmar que el Estado es un
factor de reproducción de las condiciones generales de producción. Más allá
de eso, como la esfera política es relativamente autónoma, el Estado
garantiza la cohesión de la formación social capitalista.
En sus primeros trabajos, Poulantzas insistía que el Estado no es “una cosa”,
sino una relación, una condensación de relaciones contradictorias de poder
entre las clases. La burguesía, siendo la clase dominante, es su beneficiaria
fundamental, pero las otras clases son también capaces de influir en las
políticas del Estado. Poulantzas estuvo cerca de detectar el surgimiento de
una nueva clase burocrática, pero al final cayó en contradicción cuando
propuso la existencia de una “nueva pequeña burguesía” (1974). Al igual
que respecto al concepto de Estado, estuvo próximo de admitir la idea de
Estado como una estructura burocrático-política, pero, finalmente, no dejó
claro el tema.
Como enfatizan sus comentaristas, Mosley (1982) y Les Johnston (1986),
tanto la contribución de los teóricos neo-ortodoxos como la de Poulantzas
son funcionalistas. El Estado es una función del capital y de los capitalistas.
Por su parte, tanto Poulantzas, como O’ Connor conceden una autonomía
mayor al Estado respecto del capital.

Autonomía relativa y carácter contradictorio
Si retomamos la tradición de Engels y reconocemos que el Estado, además
de ser una relación política que da forma legal a las formaciones sociales
capitalistas es también un aparato burocrático, seremos capaces de resolver
el problema que tanto Poulantzas como los teóricos neo-ortodoxos no fueron
capaces de solucionar. El Estado no es una entidad puramente capitalista
porque está fundada sobre una organización burocrática o un aparato, y no
sobre una relación mercantil. Pero el Estado es una parte esencial del
capitalismo, sea éste un capitalismo liberal o intervencionista. El Estado es
una estructura política formada por una organización burocrática y por un
sistema jurídico legal. Es una estructura política esencial al funcionamiento
del modo de producción capitalista, que no tiene carácter capitalista pero sí
organizacional o administrativo. Se establece así una curiosa contradicción:
el Estado sigue la lógica del capital en la medida en que establece las
condiciones generales para el funcionamiento del capitalismo, pero al
mismo tiempo es tecno-burocrático u organizacional. En otras palabras, la

institución que garantiza la existencia de los contratos y de la propiedad no
es capitalista en sí misma, sino burocrática y organizacional.
Cuando el Estado era pequeño, cuando el número de tecno-burócratas
empleados por el Estado era limitado, cuando, en otras palabras, prevalecía
el viejo Estado liberal –que desempeñaba las funciones de policía, de
administración de justicia y de defensa contra el enemigo externo- esta
contradicción no era evidente. Pero cuando el estado se tornó mucho
mayor; cuando el número de funcionarios civiles y la carga tributaria
crecieron de forma de permitir que el Estado llevara adelante un gran
número de servicios sociales; cuando el estado asumió nuevas funciones de
regulación y de promoción del bienestar social; cuando fue más allá de
garantizar las condiciones generales necesarias para la producción; cuando
no obstante las privatizaciones, las empresas estatales todavía son
responsables de una parte de la producción; cuando el Estado pasó a
complementar explícitamente al mercado en la coordinación del sistema
económico; cuando, finalmente, el Estado se transformó en el abrigo y
fuente de poder de la alta tecno-burocracia estatal formada por los altos
funcionarios públicos, entonces la relación dialéctica de conflicto y
cooperación entre Estado y capital se volvió más clara. El Estado, en tanto
aparato burocrático, deja de ser simplemente el instrumento del capital
para también desafiarlo. Explica, así, la creciente reacción de la clase
capitalista contra el estado. Y se vuelve, entonces, evidente la posibilidad
de que la propia democracia sea colocada en riesgo si este aparato
burocrático especial y poderoso tuviera la capacidad de subsumir todas las
demás organizaciones y, por lo tanto, a la propia sociedad civil, en lugar de
derivar de ella su legitimidad.
No es preciso dar por supuesta esta última hipótesis, que hoy parece cada
vez más lejana en las sociedades civilizadas, para que podamos entender la
autonomía relativa del Estado. El Estado es relativamente autónomo no
porque la esfera política sea relativamente independiente de la esfera
económica, sino porque la tecno-burocracia es una clase situada dentro del
aparato del Estado, que no solamente influye de afuera hacia adentro al
Estado -de la misma forma que la burguesía y la clase trabajadora lo hacen
como miembros que son de las tres clases de la sociedad civil- sino que
también ejerce una influencia interna, en el seno del propio aparato estatal.
Como observa Przeworski, “el Estado es autónomo cuando los
administradores estatales disponen de capacidad institucional para escoger
sus propios objetivos y para realizarlos en favor de intereses conflictivos”. Y
agrega: “la autonomía es un instrumento útil de análisis cuando indica una
entre diversas situaciones históricas posibles” (1990: 31-36). Este concepto
de autonomía -autonomía relativa del aparato burocrático del Estado en
relación a la sociedad- no debe ser confundido, como observa el autor, con
la idea de un Estado autónomo, capaz de realizar sus propios objetivos e
implementar sus políticas. En este caso, lo que tenemos, en verdad, es un
Estado fuerte, saludable desde el punto de vista fiscal, que dispone de

crédito público, y cuenta con un gobierno dotado del efectivo poder de
gobernar, en la medida en que posee legitimidad; o sea, cuenta con sólido
apoyo en la sociedad. Un Estado relativamente autónomo en tanto
controlado por una burocracia fuerte puede ser, en realidad, un Estado
débil, porque, al encontrarse fiscalmente debilitado y en crisis de
gobernabilidad, se revelará incapaz de implementar sus políticas.
Las leyes y las políticas públicas son siempre el resultado de la
condensación del poder de las clases o fracciones de clases. En este
proceso, entre tanto, la clase tecno-burocrática asume un papel importante,
en función de la posición estratégica que ocupa dentro del Estado y de las
grandes organizaciones privadas. En tanto nueva clase media, la burocracia
publica, asociada de manera muy informal a la burocracia privada, asume o
busca asumir la propiedad colectiva de las organizaciones burocráticas que
ayuda a dirigir, inclusive las del propio Estado. De esa forma, al mismo
tiempo que se candidatea a ser una clase dominante, asegura una
autonomía relativa al Estado, en la medida en que, situada
estratégicamente dentro de él, tiene un control sustantivo del aparato
estatal.
La autonomía del Estado, entendida en estos términos, no deriva de la
debilidad de la burguesía ni puede ser atribuida a la decisión de esta clase
de no interferir directamente (Przeworski, 1990). Una clase dominante sólo
abdica formalmente de intervenir cuando sus intereses están efectivamente
siendo asegurados. La debilidad de la burguesía es una teoría más
razonable, aunque parcial. En verdad, la autonomía del Estado y de su
burocracia es tanto mayor cuanto más débil es la sociedad como un todo;
sociedad de la cual la burguesía es apenas una de las clases, aunque la más
importante.
Theda Skocpol ve también al Estado como un aparato dotado de relativa
autonomía. Su perspectiva, sin embargo, da una independencia mayor al
Estado respecto de las clases sociales. Para ella, el Estado es claramente
una organización, un aparato que, al menos potencialmente, es autónomo
del control directo ejercido por la clase dominante. Las organizaciones
estatales, a las cuales no equipara necesariamente con la burocracia,
compiten, hasta cierto punto, con la clase dominante (1974: 24-33). Fred
Block va en la misma dirección. Intentando encontrar una solución para el
problema de la autonomía relativa, ve como alternativa a la reducción
marxista de entender el poder del Estado como una simple derivación del
poder de clase, el reconocimiento de que la burocracia pública puede
perseguir sus propios intereses. En sus palabras:
“El punto de partida para una formulación alternativa es el
reconocimiento de que el poder del Estado es sui generis, no
reducible al poder de clase… La burocracia pública, en conjunto, es
maximizadora de sus propios intereses, está interesada en maximizar
el poder, el prestigio y la su riqueza.” (1980: 84)

De hecho, como cualquier clase social, la tecno-burocracia, y
particularmente la burocracia pública, buscan realizar sus propios intereses.
En la medida en que la burocracia o tecno- burocracia pública está situada
dentro del aparato del Estado, tiene suficiente poder para reivindicar una
cierta autonomía -una autonomía relativa- para el Estado. Esto no significa
la reducción del poder del estado al poder de una clase. Significa solamente
reconocer el papel estratégico de esa fracción de clase, dado el lugar en
que ella actúa: el propio interior del Estado. Fred Block, aunque
contradictoriamente, reconoce el carácter de clase social de la burocracia
pública cuando dice que “la burocracia pública representa una amenaza
potencial a las otras clases” (1980: 84), pero en lugar de hacer explícito ese
reconocimiento, insiste en la idea del carácter sui generis del Estado.
En verdad, el Estado contemporáneo debería ser visto como una
organización, un aparato que está bajo la influencia de tres tipos de agentes
sociales: 1) la alta tecno-burocracia operando en su interior; 2) las clases o
élites dirigentes formadas por los grandes empresarios, los intelectuales de
todos los tipos y por los políticos y líderes corporativos, y finalmente 3) la
sociedad civil como un todo, que engloba los dos primeros pero es más
amplia que los mismos. En consecuencia, la acción del Estado no es
solamente la expresión de la voluntad de las clases dominantes ni es el
resultado de la autonomía de la burocracia pública. En contrapartida,
tampoco es la manifestación de intereses generales. Al contrario, esa acción
es el resultado contradictorio y siempre en cambio de las coaliciones de
clase que se forman en la sociedad civil y de la autonomía relativa del
estado, garantizada por su burocracia interna. Los burócratas pretenderán
siempre ser los depositarios de la racionalidad administrativa y, como la
clase trabajadora y la clase capitalista, hablarán siempre a través de los
políticos que los representan, en nombre de los intereses generales de la
nación, aunque muchos muy frecuentemente estén en realidad defendiendo
intereses particulares. Como dicen Rueschemeyer y Evans,
“el Estado tiende a ser una expresión de un pacto de dominación, a
actuar coherentemente como una corporación unida, a transformarse
en un espacio de conflicto social y a presentarse como el guardián de
los intereses universales (1985:48).”
En esta perspectiva, el ejercicio del gobierno, o sea, la acción del Estado
editando leyes, formulando políticas públicas e implementándolas, es
eminentemente contradictoria; pero esto no es ninguna sorpresa, ya que la
sociedad civil de la cual depende (el Estado) es también contradictoria,
marcada por conflictos de todo tipo.

El Estado y el régimen político

El Estado tendrá un régimen democrático si el gobierno que lo dirija,
además de poseer legitimidad, o sea el apoyo de la sociedad civil, estuviera
sometido a reglas procedimentales que definen la democracia,
particularmente la libertad de expresión y la existencia de elecciones libres.
El régimen político, en tanto, será más o menos democrático dependiendo
del tipo de sociedad civil al que está ligado. Si la sociedad civil fuera amplia,
diversificada y razonablemente igualitaria, la democracia será sustantiva.
En contrapartida, si se tratara de una sociedad civil autoritaria, en la cual las
diferencias de clase son enormes y los valores democráticos débiles, la
democracia tenderá a ser meramente formal. Una sociedad, para ser
democrática, precisa no solamente de instituciones estatales democráticas
-particularmente de una constitución y de todo un sistema legal que
garantice los procedimientos democráticos- sino también de una sociedad
civil en la que las contradicciones existentes, aunque reales, no sean
insuperables.
En la medida en que el Estado y su gobierno, son la expresión de las
contradicciones existentes en la sociedad, ese Estado precisa encontrar
formas de expresar y resolver las inevitables tensiones. El contrato social de
Hobbes y Rousseau es la primera y más general forma de resolver ese
problema. Las coaliciones de clase y los respectivos pactos políticos, una
forma más específica de garantizar el apoyo de la sociedad civil a los
gobernantes. Finalmente, la existencia de elecciones libres en el marco de
un sistema legal sólido, es la forma institucional por excelencia que los
Estados-nación modernos encontraron para resolver los conflictos y
garantizar a los gobiernos la legitimidad y la gobernabilidad necesarias para
la administración del Estado.
El Estado jamás es una entidad neutra, abstracta, como la presentan tanto
la ideología liberal como la tecno burocrática. Su acción es siempre el
resultado de la representación de intereses en conflicto. Esos intereses se
agregan de diferentes maneras, formando bloques históricos que se
modifican conforme los intereses de clase se alteran en función de las
transformaciones del contexto económico.
La legitimidad de un gobierno depende del apoyo que le otorga la sociedad
civil. Legitimidad no es lo mismo que garantizar la representatividad para
todo el pueblo. Si un gobierno tiene el apoyo de la sociedad civil, puede ser
legítimo sin ser democrático. A medida que la sociedad se torna
democrática, la sociedad civil amplía sus bases y pasa a incluir a la clase
media y eventualmente a los trabajadores. Cuanto más próximos estén
entre sí la sociedad civil y el pueblo, mientras más igualitarios sean los
derechos políticos de los ciudadanos, más democrática será la sociedad
civil.
Este razonamiento asume que es la sociedad civil la que controla al Estado.
Sin embargo, puede haber situaciones en que el Estado controla la sociedad
civil. En este caso el gobierno, por definición, no poseerá legitimidad. Un
régimen político será autoritario en el caso en que la sociedad civil no sea

ella misma democrática, o cuando el Estado controla la sociedad civil. En el
primer caso, habrá un régimen autoritario legitimado por la sociedad civil, y
en el segundo un régimen autoritario desprovisto de legitimidad, en el que
un grupo asumió el poder político sin el correspondiente poder civil. Este
último tipo de régimen será, por definición, eminentemente inestable.
En términos prácticos, se desenvuelve un proceso dialectico entre la
sociedad civil y el Estado, uno controlando al otro, y viceversa. Al mismo
tiempo en que, en las democracias modernas, la base de la sociedad civil se
amplía con el crecimiento -aunque claramente subordinado- de la
participación de los trabajadores, el aparato del Estado también se expande.
La tecno-burocracia surge como clase en las grandes organizaciones
privadas y también en el interior del aparato del Estado. A medida que eso
ocurre, el Estado tiende a ganar autonomía relativa respecto de la sociedad
civil. Esa, sin embargo, no es una tendencia que pueda prevalecer en el
largo plazo, en la medida en que existe en ella un elemento autoritario
incompatible con los valores democráticos prevalecientes en el mundo
contemporáneo.