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El ordenamiento territorial en Mxico

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La poltica de ordenamiento
territorial en Mxico: de la
teora a la pr ctica. Reflexiones
sobre sus avances y retos a
futuro
Mara Teresa Snchez Salazar,* Jos Mara Casado Izquierdo* y
Gerardo Bocco Verdinelli**

Introduccin
El Ordenamiento Territorial u Ordenacin Territorial (OT) puede constituir una
valiosa herramienta para la planeacin y gestin del territorio, como medio para
avanzar en la direccin de lograr un desarrollo sostenible desde una perspectiva
integral, debido a sus caractersticas de:
A. Ser una poltica emanada del Estado que se sustenta en un marco legal e institucional y en instrumentos concretos.
B. Constituir un proceso de planeacin territorial con un enfoque integral mutifactorial, que refleja la naturaleza compleja y dinmica del territorio; es decir,
entiende al territorio como un sistema complejo en el cual interactan entre
s y a diferentes escalas componentes naturales, socio-culturales, econmicos,
urbano-regionales y polticos, cuyas relaciones no son estticas, sino que cambian a travs del tiempo.
*

Departamento de Geografa Econmica, Instituto de Geografa, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Ciudad de Mxico, Distrito Federal.
** Centro de Investigaciones en Geografa Ambiental, Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, Morelia, Michoacn, Mxico.
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La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

C. Articular fases y etapas cientficas, polticas y administrativas a lo largo del


proceso de OT (figura 1).
D. Manejar una visin prospectiva que le permite prever la evolucin de los procesos y ser proactivo, pudiendo dar respuesta a los conflictos territoriales antes
de que ocurran.
E. Ser un proceso concertado y participativo que busca incluir a todos los agentes sociales involucrados en el uso, aprovechamiento, ocupacin y gestin del
territorio, en todas las fases del proceso de ordenamiento: desde la caracterizacin y el diagnstico territorial, hasta la construccin de la imagen-objetivo
a mediano y largo plazo, el diseo del programa y de los mecanismos para su
gestin y evaluacin peridica de avances.
Figura 1. Fases del proceso de Ordenamiento Territorial.

Fuente: modificado a partir de Palacio Prieto y Snchez Salazar, 2004.

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El objetivo final del OT es lograr una calidad superior de vida para la sociedad en su concepcin ms amplia e integral; es decir, alcanzar la sostenibilidad
ambiental, social y econmica, y con ello el desarrollo social y econmico en
armona con el entorno natural.
Por sostenibilidad ambiental se entiende utilizar los recursos naturales a un
ritmo inferior a su capacidad de reproduccin; conforme a su aptitud natural y a
la capacidad de acogida del territorio, y evitar que el impacto sobre el ambiente
sea mayor a la capacidad de los componentes naturales para asimilar los desechos, vertidos y emisiones (Gmez Orea, 2002). Sostenibilidad social significa
que, como resultado del proceso de OT, la sociedad pueda elevar sus niveles de
bienestar, adems de su calidad ambiental de vida. Finalmente, la sostenibilidad econmica entraa que una actividad econmica es rentable y viable cumpliendo con los objetivos de lograr la sostenibilidad ambiental y social.
Sin embargo, en la prctica, la aplicacin adecuada de las polticas de OT
constituye un asunto complejo y enfrenta problemas de diversa ndole, lo que
dificulta que se puedan alcanzar los objetivos deseados.
Por una parte, la aplicacin de polticas y programas de Ordenamiento Territorial en Amrica Latina en general, y en Mxico en particular, es un proceso
relativamente reciente, comparado con procesos similares en Estados Unidos
o Europa. En Latinoamrica, las primeras leyes de Ordenamiento Territorial
y las polticas correspondientes, datan de principios del decenio de 1980.1 En
comparacin, el desarrollo generalizado de polticas de Ordenamiento Territorial en los pases europeos se inici en los aos posteriores a la Segunda Guerra
Mundial con el fin de iniciar la reconstruccin social y econmica de los territorios nacionales, luego de los estragos causados por dicha conflagracin.
Por otra parte, sin haberse consolidado plenamente, el OT enfrenta el reto
que suponen las dinmicas transformaciones de los territorios asociadas con el
proceso de globalizacin econmica iniciado en la dcada de 1970 y la aplica

Si bien la planificacin tuvo un impulso definitivo en Latinoamrica a partir de los


aos sesenta del siglo XX , y que se aplicaron polticas de desarrollo regional desde el
decenio de 1940 para combatir los problemas de disparidades regionales y concentracin territorial de actividades econmicas y poblacin, el Ordenamiento Territorial
surgi en esta regin del mundo muy vinculado al concepto de desarrollo sustentable
impulsado a partir del Informe Bruntland en 1987, y al objetivo de asociar los problemas de desarrollo y medio ambiente (Massiris, 2006).

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La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

cin de polticas neoliberales (en el caso de Mxico, a partir de la crisis de 1982).


Estos eventos se han traducido en una influencia cada vez mayor de factores
supranacionales en los patrones de utilizacin del suelo y de localizacin de las
actividades econmicas, y que se concreta especficamente en la creciente participacin de inversiones privadas extranjeras y nacionales en los diversos sectores
econmicos y de infraestructura social, que modifican el uso del suelo con unos
ritmos acelerados, y en ocasiones como en el caso de la minera a cielo abierto provocan impactos ambientales importantes y en ocasiones irreversibles.
Estos procesos representan una amenaza constante a la aplicacin adecuada y a
la consecucin de los objetivos de los instrumentos tradicionales del OT.
En Mxico, la implementacin de polticas de OT ha presentado dos vertientes: una orientada hacia la planeacin urbana (a partir de 1976, con la Ley
General de Asentamientos Humanos) y otra dirigida hacia la aplicacin de una
poltica ambiental (con la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente, de 1988).
No obstante que ambas polticas han sido implementadas a travs del diseo de distintos instrumentos en el primer caso, planes de desarrollo urbano
y municipal y ordenamientos territoriales; en el segundo caso, ordenamientos
ecolgico-territoriales, no existe todava, en la prctica, una articulacin entre
dichos instrumentos, ni tampoco entre los distintos niveles de gobierno para la
coordinacin de las polticas; de la misma forma, se carece todava de mecanismos para lograr su adecuada gestin.
De ah que el objetivo de este trabajo sea presentar un anlisis de la evolucin de las polticas de ordenamiento territorial en Mxico, de los resultados
alcanzados hasta el momento y la cobertura geogrfica de los diferentes instrumentos elaborados y decretados a diferentes escalas, y de la problemtica y los
retos que enfrenta la gestin de dichos instrumentos en el futuro inmediato.

Antecedentes de las polticas de Ordenamiento Territorial en Mxico


A continuacin se presentan, en una breve revisin histrica, los principales eventos que marcaron la evolucin de las polticas de planeacin territorial en Mxico.

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1940-1970
Luego de los primeros esfuerzos del gobierno federal para incorporar la cultura
de la planeacin a las acciones dirigidas a fortalecer el desarrollo de las actividades econmicas y la construccin de infraestructura con el fin de combatir el
rezago social (la Ley General de Planeacin de 1930, los dos planes sexenales
de los presidentes Crdenas y vila Camacho), es a partir del decenio de 1940 y
durante los siguientes treinta aos que se implementaron polticas de planeacin
con enfoque territorial encaminadas a dar respuesta a los problemas derivados de
la aplicacin del modelo de desarrollo socioeconmico basado en la sustitucin
de importaciones adoptado por el gobierno mexicano a partir de la posguerra.
Dichos problemas pueden sintetizarse en tres grupos: a) los desequilibrios regionales provocados por el proceso de concentracin industrial, principalmente en
los centros urbanos de Mxico, Guadalajara y Monterrey; b) el crecimiento urbano
acelerado y desordenado asociado a dicho proceso; y, c) la intensificacin en la explotacin de los recursos naturales, agua, suelo, vegetacin y recursos minerales, con el
consiguiente deterioro ambiental (Snchez, 2011; Garza, 1992).
Primeramente, de 1947 a 1960, aproximadamente una dcada despus de
que en Estados Unidos se desarrollaba una poltica territorial de gran alcance
que tom como base geogrfica la cuenca hidrogrfica (p. e. en el Valle del Tennessee), en Mxico comenzaron a aplicarse polticas para el desarrollo integrado
de cuencas hidrogrficas, para lo cual se crearon las comisiones del Papaloapan
y Tepalcatepec (1947), Lerma-Chapala-Santiago (1950), Grijalva y El Fuerte
(1951) y Balsas (1960), (Becerra, 2012). Ms tarde, de 1958 a 1970, se desarroll
consecutivamente una serie de programas sectoriales con efectos regionales (p.
e. programas de impulso a la industrializacin), programas regionales (de apoyo
al crecimiento urbano ordenado de la frontera norte, para combatir la pobreza
en las zonas ridas, de fomento a la economa y al desarrollo del istmo de Tehuantepec y la pennsula de Baja California, entre otros) y programas dirigidos
a la creacin de polos de desarrollo regional a partir de actividades motrices
(como los de puertos industriales y tursticos) (Cabrales, 2006; Hiernaux y Torres, 2008).

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La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

1970-1990
A partir de la dcada de 1970, las polticas territoriales en Mxico dieron un importante giro y comenzaron a tener una orientacin y alcance nacional.
En 1976 se decret la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH),
que tuvo modificaciones en 1981 y 1993, en la cual por primera vez apareci
el concepto de ordenamiento territorial en relacin con los asentamientos humanos y se estableci como objetivo lograr una distribucin sustentable de
la poblacin y las actividades econmicas, con lo cual se integraron a dicha
ley los aspectos ambientales. La institucin encargada de dar seguimiento a lo
sealado por la LGAH fue la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas (SAHOP), la cual, desde la Direccin General de Ecologa Urbana,
dise y coordin la elaboracin de los Ecoplanes, que se convirtieron en los
primeros instrumentos de gestin ambiental en el pas (Rosete, 2006). En ese
mismo ao se elabor y se dio a conocer el Primer Plan Nacional de Desarrollo
Urbano y el Sistema Nacional de Planeacin Urbana, como el instrumento y la
organizacin institucional que orientara la planeacin urbana del pas a diferentes escalas (Garza, 1989).
En 1982, la SAHOP se transform en la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa (Sedue), la cual sum a las atribuciones de coordinar las polticas de
Ordenamiento Territorial en los asentamientos humanos del pas, las referentes
a la proteccin al ambiente y el Ordenamiento Ecolgico (OE) (Rosete, 2006),
concepto que aparece por primera vez en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente (Semarnat, 2006, citado por Wong, 2010).
En 1983 la proteccin ambiental en el pas se elev a rango constitucional,
y se cre la Subsecretara de Ecologa, dependiente de la Sedue. En ese mismo ao se decret la Ley de Planeacin (LP), la cual estableci la creacin de
un sistema de planeacin a nivel nacional, con las competencias respectivas en
cada secretara de Estado y seal la obligacin del titular del poder ejecutivo
de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo al inicio de su administracin (Snchez, 2011).
El Informe Brundtland o Nuestro futuro comn, presentado en 1987 por la
Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo para la Asamblea
General de las Naciones Unidas, marc un hito en las discusiones sobre el tema
ambiental a nivel mundial y fue el primer intento de terminar con la confron-

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tacin entre desarrollo y sostenibilidad; de l eman el concepto de desarrollo


sustentable, al cual definira como el tipo de desarrollo que satisface las necesidades de la generacin actual sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer sus propias necesidades (United Nations, 1987).
Como respuesta a dicho documento, al ao siguiente se decret en Mxico la
Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA), reformada en 1996, en la que se incorpor al Ordenamiento Ecolgico como el instrumento de poltica ambiental con impacto territorial, pues estaba dirigido a regular
el uso del suelo. Dicha ley fue el marco para que al ao siguiente se presentara el
Primer Programa Nacional de Proteccin al Ambiente. Ese mismo ao se public
el Manual de Ordenamiento Ecolgico del Territorio, que constituy la primera
gua metodolgica para realizar este tipo de estudios en Mxico (Rosete, 2006).
En 1992 la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) sustituy a la Sedue,
conservando sus atribuciones en materia ecolgica y proteccin al ambiente, e integrando al Ordenamiento Ecolgico los aspectos econmicos y sociales, con el
apoyo del Instituto Nacional de Ecologa (INE) su rgano desconcentrado recin
creado (Ibid.); ello ocurra el mismo ao en que en la Cumbre de Ro de Janeiro se
reconociera la necesidad de vincular la proteccin al medio ambiente al desarrollo
econmico y social para alcanzar el desarrollo sustentable (United Nations, Department of Public Information, 1997). As, en 1993 se decret el primer ordenamiento ecolgico estatal del pas el del estado de Colima (Semarnat, 2012b) y
al ao siguiente se cre la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca (Semarnap), con el fin de disear y aplicar la poltica ambiental del pas a
travs de su instrumento, el Ordenamiento Ecolgico, en tanto que la Sedesol se
avocara exclusivamente a implementar la poltica urbana y el OT de los asentamientos humanos. sta sera la coyuntura que dio pie, en los aos que siguieron, al
surgimiento de dos instrumentos paralelos con objetivos tericamente similares.

19952012
Durante el periodo comprendido entre 1995 y 2000, y luego de las reformas realizadas a la LGEEPA en 1996, el Ordenamiento Ecolgico del Territorio fue
consolidndose como un instrumento integral de planeacin territorial impulsado por el INE; asimismo, en dicho periodo se continu con la elaboracin de
ordenamientos ecolgicos estatales (se decretaron los OE de Guanajuato y Baja

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California) y se decretaron los primeros ordenamientos ecolgicos regionales y


locales algunos de ellos de reas costeras en los estados de Baja California Sur,
Baja California, Coahuila y Jalisco (Semarnat, 2012b).
En 2000, la Semarnap se transform en Semarnat, concentrando sus esfuerzos exclusivamente hacia la poltica ambiental y de manejo de los recursos
naturales del pas, transfiriendo las funciones relativas a la poltica pesquera a
la competencia de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin (Sagarpa), (Rosete, 2006).
En 1999, por iniciativa de la Sedesol, se constituy el Grupo Interinstitucional de Ordenamiento Territorial (GIOT) conformado por el Instituto Nacional
de Ecologa de la Semarnat, el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo) de la
Secretara de Gobernacin (Segob), el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) y la Sedesol, con el fin de impulsar tanto la elaboracin de los Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (PEOT) como los
ordenamientos municipales, con un enfoque integral y de desarrollo sustentable;
para ello el GIOT se dio a la tarea de elaborar conjuntamente los Trminos de
Referencia para desarrollar tanto los ordenamientos ecolgicos estatales como los
municipales, as como una Gua Metodolgica para la elaboracin de los PEOT
cuya primera parte fue la base para el arranque del proyecto a nivel nacional en el
2000. Esta gua haca nfasis en la caracterizacin y diagnstico de los aspectos
sociales, urbano-regionales y econmicos de los territorios de los estados, adems
de incorporar el anlisis de los aspectos ambientales (Snchez y Palacio, 2004).
En 2001 la poltica de Ordenamiento Territorial a cargo de la Sedesol qued integrada al Plan Nacional de Desarrollo a travs del Programa Nacional
de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. Paralelamente, en la oficina
de la Presidencia de la Repblica se crearon los Fideicomisos Mesorregionales
cuyo objetivo era apoyar econmicamente el desarrollo de proyectos de infraestructura y actividades productivas en las cinco mesorregiones definidas por
dicha oficina con el fin de fortalecer el desarrollo regional: Centro-Pas, Centro-Occidente, Sur-Sureste, Noreste y Noroeste (Ibid.).
Durante el periodo comprendido entre 2001 y 2004 se disearon metodologas a escala estatal y macrorregional a travs de convenios entre la Sedesol
y el Instituto de Geografa de la UNAM, convenios que sirvieron de base para
la elaboracin de los PEOT (Ibidem; Palacio y Snchez, 2004; Snchez, 2005).
Al ao siguiente, como parte de una agenda de transversalidad, la Semarnat,

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el INE y la Sedesol elaboraron conjuntamente un primer documento que sent


las bases metodolgicas para la elaboracin de los Programas Municipales de
Ordenamiento Ecolgico Territorial (PMOET), en lo que pareci ser un esfuerzo hacia la unificacin de dicho instrumento (INE/Semarnat/Sedesol,
2005); en 2006 se realiz un segundo intento conjunto encaminado a generar
esas bases metodolgicas. Asimismo, en 2006, la Sedesol coordin la obra
titulada Poltica territorial en Mxico: hacia un modelo de desarrollo basado en el territorio, como base para la elaboracin de una propuesta institucional de poltica
territorial, cuya direccin acadmica estuvo a cargo del Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM (Delgadillo, 2008).
Luego de la publicacin del Reglamento de la LGEEPA en 2003, que ha contribuido a fortalecer las funciones del gobierno federal en materia de OE en sus
diferentes etapas segn su escala geogrfica, de 2006 a la fecha, la Semarnat
y el INE han dado seguimiento a la elaboracin y decreto de Ordenamientos
Ecolgicos marinos, costeros y municipales, as como la elaboracin y reciente
decreto 7 de septiembre de 2012 del Ordenamiento Ecolgico General del
Territorio (OEGT) (Semarnat, 2012b). En tanto, la Sedesol apoy el diseo
de una nueva metodologa para el desarrollo de los Programas Municipales de
Ordenamiento Territorial (PMOT), cuya elaboracin se inici durante este ltimo periodo (Sedesol, 2009).

Situacin actual de la poltica de Ordenamiento Territorial: avances y resultados


Como resultado de todo el proceso antes sealado, a partir de finales del decenio
de 1990 existen dos instrumentos de largo alcance para hacer planeacin territorial integral con un enfoque de sostenibilidad:
1 El Ordenamiento Ecolgico Territorial (OET), que es el instrumento de poltica ambiental para regular el uso del suelo y las actividades productivas con
el fin de lograr un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
2 El Ordenamiento Territorial (OT), que es considerado un instrumento de poltica territorial integral y una estrategia de desarrollo socioeconmico la cual,
mediante la articulacin de polticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupacin y aprovechamiento del territorio.

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La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

Algunas caractersticas importantes de ambos instrumentos, para facilitar su


anlisis comparativo, pueden observarse en la tabla 1. Por ejemplo, se aprecian
diferencias importantes en cuanto a la solidez y especificidad de los marcos normativos, la amplitud de objetivos y de modalidades de instrumentos especficos, y
bases metodolgicas a distintas escalas. Asimismo, los avances logrados en cuanto a la cobertura territorial del Ordenamiento Ecolgico Territorial y el Ordenamiento Territorial, se resumen en la tabla 2 y en las figuras 2, 3, 4, 5 y 6.
Un primer aspecto que destaca, derivado del marco legal, es que, mientras
los OET pueden llegar a ser decretados, los OT no. Tambin se aprecian algunas diferencias en cuanto a su cobertura geogrfica. En la escala nacional, la
Sedesol apoy la elaboracin de un Sistema Nacional de Informacin para el
Desarrollo Territorial (fase de Caracterizacin del Territorio) y un Diagnstico
Funcional del Territorio en 2005 (Aguilar y Lpez Blanco, 2005), que culminaron con la Definicin de Zonas de Atencin Especial para la Ordenacin del
Territorio en 2007 (Aguilar, 2007); estos documentos se integraron en convenio con el Instituto de Geografa, UNAM. Por su parte, por iniciativa de la Semarnat se elabor, tambin con participacin de la UNAM, el Ordenamiento
Ecolgico General del Territorio (OEGT), el cual fue decretado en septiembre
de 2012 (Semarnat, 2012a), y por ende, es el nico con carcter oficial. Por
su parte, en la escala estatal se aprecia una mayor cobertura en los OT (su elaboracin correspondi al periodo 2000-2005 y 27 entidades, 85%, concluyeron
su PEOT) que en los OET, los cuales siguen elaborndose, paralelamente a los
OET regionales, y locales, incluidos los municipales. Estos ltimos han mantenido un ritmo constante en su preparacin hasta culminar en su decreto, como
se aprecia tanto en la tabla 2 y la figura 6.2
Un tema que no est contemplado en la normatividad y que ha resultado particularmente exitoso es el ordenamiento ecolgico comunitario. Este instrumento
ha sido especialmente utilizado para ejidos y comunidades forestales, al punto que
la Comisin Nacional Forestal elabor un manual para su ejecucin. El mtodo
es relativamente simple, contempla la participacin de los actores sociales, se basa
en unidades campesinas de terreno y uso del suelo que pueden ser consensuadas
2

La elaboracin de los OT municipales dio inicio en 2005 y los datos indicados en la


tabla llegan hasta 2011, por ello no se pudo realizar una comparacin ms precisa.

El ordenamiento territorial en Mxico

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Tabla 1. Caractersticas ms relevantes de los Ordenamientos Ecolgicos


Territoriales (Semarnat) y de los Ordenamientos Territoriales (Sedesol).
Tema

OET

OT

Robusta; soporte
jurdico propio:
LGEEPA (1988,
1996)
Reglamento (2003)

Debilidad normativa; no hay legislacin


especfica; legislacin dispersa y sectorial:
LP (1973)
LGAH (1976, 1993)
LGEEPA (1988, 1996)

Objetivo
institucin

- Poltica ambiental
- Uso y aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales

Instrumentos

Pasivos, no vinculantes
- POET general
- POET regionales
(incluye estatales)
- POET marinos
- POET locales (incluye municipales)

- Ordenacin territorial de asentamientos


humanos
- Poltica urbana y de suelo
- Poltica social para desarrollo econmico
- Combate a la pobreza urbana y rural
- Desarrollo humano sustentable
- Gestin de riesgos

Marco legal

Institucin
coordinadora

Semarnat

Sedesol

Pasivos, no vinculantes OT supeditado


al OET
- ZAE (Zonas de Atencin Especial)
para la OT
- PEOT
- PMOT
- Planes de desarrollo urbano (PDU) (nacional y estatales)
- Planes municipales de desarrollo urbano (PMDU)
- Planes de desarrollo de zonas conurbadas (PDZC)
- Planes de desarrollo urbano de centros
de poblacin (PDUCP)
- Atlas de riesgos

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La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

Tabla 1. Contina.
Tema

Metodologas

Enfoque

OET

OT

1988 Manual de OET


(Sedue) 2003
Criterios Reglamento
LGEEPA (Cuatro modalidades
de OE) 2005
Trminos de referencia para
elaborar PMOET (SemarnatINE-Sedesol) 2010
Trminos de referencia para
los OE locales 2010
Trminos de referencia para
los OE regionales

2000 - Trminos de referencia


del GIOT (PEOT) 2001-2004
Metodologas a escala estatal y mesorregional (IGG)
2009
Metodologa para elaboracin de PMOT (Sedesol)

Teora: integral
Prctica: sectorial (ecolgicoambiental)

Teora: integral
Prctica: sectorial (urbanoasentamientos humanos)

Fuente: elaboracin propia.

en campo, y, a partir de all, utilizadas para evaluar su aptitud o uso vocacional.


Algunos autores (por ejemplo, Azuela, captulo 1 en este libro) consideran que es
la experiencia ms fructfera en OET, pero que plantea un problema serio en lo
que respecta a las atribuciones del orden municipal, ya que en los ordenamientos
comunitarios la autoridad recae en la del ncleo agrario en cuestin.

Problemas actuales de las polticas de Ordenamiento Territorial y desafos a futuro


Las polticas de OT en Mxico, desde que iniciaron a la fecha, muestran avances
muy importantes, entre los cuales destacan los siguientes:
La incorporacin de la cultura de la planeacin en los diferentes niveles de
gobierno.

El ordenamiento territorial en Mxico

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Tabla 2. Situacin actual del OT en Mxico: cobertura geogrfica de las modalidades


de ordenamiento.
Modalidades de ordenamientos
General (Nacional)

Estatales
Decretados
Concluidos
Elaboracin parcial
Total

Municipales
Decretados
Concluidos
No concluidos
Propuestas aprobadas
Propuestas no aprobadas
Cancelados
Total

Regionales (sin estatales)


Decretados
Total
Marinos
Decretados
Total

Locales (sin municipales)


Decretados
Total

Cobertura geogrfica de las modalidades de ordenamientos

OET (2012)

12

12
35

35

OT (2011)

[1]*

27
5
32

32
2
1
2
1
38

27
27
1
1
10
10

* Definicin de Zonas de Atencin Especial para la Ordenacin del Territorio (documento no decretado).
Fuente: Sedesol. Archivo interno, 2011; Semarnat [http://www.semarnat.gob.
m x /temas/ordenamientoecologico/ Documents/documentos%20ordenamiento/
decretados_201208t.pdf]. Consulta: 12 de septiembre de 2012.

Fuente: elaboracin propia.

Figura 2. Cobertura geogrfica de los Ordenamientos Ecolgicos Territoriales Estatales (Semarnat), 2012.

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Fuente: elaboracin propia.

Figura 3. Cobertura geogrfica de los Ordenamientos Territoriales Estatales (Sedesol), 2011.

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Fuente: elaboracin propia.

Figura 4. Cobertura geogrfica de los Ordenamientos Ecolgicos Territoriales Municipales (Semarnat), 2012.

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Fuente: elaboracin propia.

Figura 5. Cobertura geogrfica de los Ordenamientos Territoriales Municipales (Sedesol), 2011.

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Fuente: tomado de Semarnat, 2012. [http://www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamientoecologico/Documents/documentos%20ordenamiento/decretados_201208t.pdf]. Consulta: 12 de septiembre de 2012.

Figura 6. Ordenamiento Ecolgicos decretados con o sin la participacin de Semarnat, julio de 2012.

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La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

El ordenamiento territorial en Mxico

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La conciencia de la necesidad de una planeacin territorial del desarrollo con


enfoque integral y sustentable y, en concordancia con lo anterior, la necesidad
de articular tanto las polticas sectoriales como las instituciones en los distintos niveles de gobierno, en lo cual se han realizado pasos importantes.
El fortalecimiento del marco terico-conceptual general del OT y el OET, y el
diseo de guas metodolgicas para la elaboracin de Programas de Ordenamiento Territorial y Ordenamiento Ecolgico Territorial a distintas escalas.
Ambos esfuerzos han sido logrados mediante la colaboracin conjunta entre
el sector pblico y el sector acadmico.
La existencia de mejores bases de datos georreferenciadas y cartografa para
ordenamientos a escalas nacional, estatales y macrorregionales.
Una mayor experiencia profesional y tcnica en la elaboracin de Ordenamientos Territoriales y Ecolgico-Territoriales.
Una mayor valoracin de los Ordenamientos Territoriales y Ecolgicos Territoriales como referentes para la toma de decisiones.
Sin embargo, las polticas de ordenamiento territorial an enfrentan algunas limitaciones, desafos y tareas pendientes, que habr que superar en el futuro inmediato y mediato, tales como los siguientes:
Debilidad jurdica e institucional del OT frente al OET. Actualmente el OT,
que est enfocado principalmente a los asentamientos humanos, est supeditado al OET, porque as lo establece la legislacin ambiental. Convendra analizar
la posibilidad de concretar una propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial
que incluya a los dos instrumentos de poltica territorial y los articule de manera adecuada de tal forma que considere su complementariedad natural.
Hasta el momento, ambos instrumentos (OT y OE) son indicativos, no vinculantes, de tal forma que no obligan a su cumplimiento ni existen sanciones
para quien falte al mismo.
An hay que superar algunos problemas de carcter tcnico en la elaboracin
de los programas de ordenamiento; entre los cuales destacan los siguientes:
Las bases de datos numricas georreferenciadas y la cartografa de detalle son
an insuficientes en su cobertura territorial y en su nivel de detalle para la elaboracin de los ordenamientos locales y municipales, lo que redunda en que
los equipos tcnicos tienen que generar, en muchas ocasiones, la informacin

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La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

primaria para elaborar sus estudios de caracterizacin y diagnstico natural


y socioeconmico; eso se traduce consecuentemente en un incremento en el
costo de los estudios y en los tiempos de elaboracin de los programas.
Si bien cada vez se elaboran estudios de caracterizacin y diagnstico territorial de mejor calidad acadmica y tcnica, todava existen deficiencias en
la cualificacin de los equipos que realizan dichos estudios. Ello se refleja
en la calidad de los instrumentos entregados. Entre las principales deficiencias identificadas se encuentran sesgos temticos, omisiones de temas,
y debilidad tcnica en las etapas de diagnstico, integracin de resultados
y prospectiva; esto ltimo fundamentalmente porque las deficiencias que
se presentan en las primeras etapas repercuten en la calidad del material
empleado para realizar los diagnsticos sectoriales e integrados, identificacin de problemas y sntesis de resultados.
Los dos instrumentos el Ordenamiento Ecolgico Territorial y el Ordenamiento Territorial tienen la intencin de ser globales o integrales
en su enfoque y sus objetivos se traslapan, lo cual trae como consecuencia
una competencia y duplicacin de esfuerzos al momento de elaborar dos
instrumentos diferentes para cada unidad administrativa. Ello tambin
implica una duplicacin de gastos. Sin embargo, en la prctica, ambos
instrumentos resultan ser excluyentes en su orientacin: ambiental e indicativo del uso del suelo, en el caso del OET, y urbana-asentamientos
humanos, la cual debera contemplar el tema de vulnerabilidad ante amenazas naturales y antrpicas.
Se ha detectado una falta de articulacin e integracin entre ambos instrumentos con otros que tambin tienen una incidencia territorial y con
las instituciones que los han diseado, aunque cada vez existe una mayor
conciencia al respecto. Entre dichos instrumentos se encuentran: el Plan
de Manejo de reas Naturales Protegidas (ANP); el Plan de Manejo Forestal, los Programas de Turismo Sustentable o los Programas de Acuacultura Ordenada.
Una limitacin importante de ambos instrumentos es que en los diagnsticos se omite la influencia determinante que est teniendo la globalizacin
econmica en la velocidad e intensidad de los procesos de cambio territorial: transformaciones del uso del suelo, problemas de impacto ambiental
negativo, depredacin de los recursos naturales, entre otros.

El ordenamiento territorial en Mxico

39

Si bien se han logrado avances en la incorporacin de la participacin social al proceso de elaboracin de los programas de ordenamiento, sta an
es escasa y deficiente. Todava hay que trabajar en el mejoramiento de los
mecanismos de participacin social, en asegurar que dicha participacin
sea representativa de todos los sectores involucrados en el uso, aprovechamiento, ocupacin y gestin del territorio y, con ello, garantizar la legitimidad del proceso.
An se carece de metodologas e indicadores suficientemente robustos
para la etapa de gestin territorial; hay que disear mecanismos apropiados para llevar a cabo la gestin territorial una vez que los ordenamientos son decretados, as como esquemas adecuados para la realizacin de
evaluaciones peridicas de avances en la aplicacin de los ordenamientos,
mediante el diseo de indicadores que utilicen variables georreferenciadas
a las cuales se pueda dar un seguimiento adecuado.
Todava no se ha logrado armonizar los tiempos administrativos de las
instituciones pblicas que encargan los estudios con los de las entidades
acadmicas y privadas que los elaboran, lo cual puede redundar en la calidad de los ordenamientos elaborados.
Por diversas razones, existen retrasos en el decreto de los ordenamientos,
que en ocasiones es mayor al tiempo invertido en la elaboracin de los
mismos.
An se carece del respaldo poltico necesario para la gestin de los ordenamientos, y se requiere generar estrategias y contar con personal capacitado
suficiente para dar seguimiento a la gestin de los ordenamientos, lo cual
implica tambin contar con las fuentes de financiamiento para crear las
plazas necesarias.

Desafos que enfrentan las polticas de Ordenamiento


Territorial a futuro
Para comprender, organizar y manejar de forma ms atinada la complejidad de los
territorios, la planeacin territorial demanda:
Incorporar el papel del modelo econmico imperante en la comprensin de la
realidad territorial compleja.

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La poltica de ordenamiento territorial en Mxico

Fortalecer la capacidad de integracin y sntesis en el proceso de elaboracin


de los ordenamientos: adoptar conceptos y esquemas de sistemas complejos,
que involucren mtodos transdisciplinarios.
Fortalecer los mecanismos de articulacin vertical y transversal de polticas,
instrumentos e instituciones con incidencia territorial; evitar el tratamiento
fragmentado de problemas territoriales, a travs de armonizar los Ordenamientos Territoriales locales con los objetivos nacionales y regionales;
generar sinergias mediante la adopcin de un instrumento nico de ordenamiento terrritorial que incorpore las fortalezas del OET y el OT; evitar
celos institucionales, duplicidad de esfuerzos y, en consecuencia, elevacin
de costos globales para generar los ordenamientos.
Mejorar la infraestructura de datos espaciales y cartografa a escalas de detalle
con continuidad temporal, as como revalorar la informacin cualitativa, sobre
todo al incorporar los aspectos culturales y los procesos histricos que ayudan
a la comprensin de la naturaleza de los cambios ocurridos en un territorio, y
para comprender las relaciones e interacciones que se producen al interior de
dicho espacio, y entre ste y otros espacios.
Profundizar en el diseo de indicadores socioambientales para ser utilizados
en el diagnstico integral del territorio y en la etapa de gestin territorial; en
esta ltima estaran dirigidos a dar sustento a la evaluacin peridica de los
avances en la aplicacin de los ordenamientos.
Crear mecanismos, disear estrategias y conformar grupos tcnicamente capacitados para la gestin del OT.
Coadyuvar a incrementar la participacin social activa a lo largo de todo
el proceso que conduce a la integracin de los programas de ordenamiento
territorial. Para ello se necesita fomentar una mayor representacin de los
actores sociales bajo nuevos esquemas de participacin en todas las fases del
proceso, y fortalecer la generacin de espacios y mecanismos de consenso,
con el fin de revalorar los saberes locales en el manejo de los recursos naturales y en la generacin de alternativas de uso del suelo y ocupacin del
territorio; asimismo, sera deseable incorporar la participacin social en la
vigilancia de los procesos de gestin y evaluacin de avances en la aplicacin
de los ordenamientos. En la medida en que la sociedad se siente parte del
proceso de OT, en esa medida dicho proceso adquiere mayor legitimidad.

El ordenamiento territorial en Mxico

41

En sntesis, se han hecho avances muy importantes en los ltimos aos en


materia de OT, algunos de los cuales se han vertido en los diversos trabajos
que integran esta obra, con el fin de que motiven a la reflexin crtica y constructiva al objeto de continuar trabajando en las tareas pendientes de manera
conjunta y lograr ese objetivo comn de las polticas de OT, que es alcanzar
mayores niveles de bienestar y desarrollo para la sociedad mediante el manejo
adecuado de los recursos naturales y una cultura de proteccin y conservacin
de la naturaleza.

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