You are on page 1of 292

PROBLEMAS PÚBLICOS

Y

agenda de gobierno

Colección Antologías de Política Pública
Tercera antología

-,

"
PROBLEMAS PUBLICaS

y

agenda de gobierno
CHARLES D. ELDER, ROGER W. COBB
BARBARA J. NELSON, ANTHONY DOWNS
HORST W. J. RITTEL, MELVIN M. WEBBER
MARK H. MODRE, EUGENE BARDACH
PETER J. MAY, HUGH HECLD

F. AGUILAR VILLANUEVA
estudio introductorio y edición

LUIS

liili!iIU"IO'iiJfJa,..1
MÉXICO

MCMxcm

Por características tipográficas de edición y derechos adquiridos MIGUEL ÁNGEL PORRÚA LIBRERo-EDrroR Derechos reservados conforme a la ley ISBN.•. Amargura 4. F. \. AGUILAR VILLANUEVA Estudio introductorio y edición GRUPO EDITORIAL © 1993. o. Tels 548-48-62 y 548-45-23 . •• c'j. D.Primera edición. enero de 1993 © LUIS F. 01 . C•. México. San Ángel. 968-842-320-3 IMPRESO EN MÉXICO • PRINTED IN MEXICO n. 01000.1.

nuestro sincero reconocimiento. se obtuvo la anuencia conducente por parte de los propietarios de los derechos de edición. por acuerdo con los autores desde el origen de la publicación. que en traducción a la lengua castellana contiene la Colección Antologías de Política Pública. Los EDITORES . A ellas. en el caso de los que aquí se contienen. se hace mención de la ficha bibliográfica de la publicación que sirvió de fuente al texto que presentamos. y a quienes hicieron la traducción.AL INICIAR cada uno de los capítulos. por hacer posible este esfuerzo. a quienes ellas representan. Son las editoriales quienes a su vez. las que conservan los mencionados derechos. En todos los casos.

j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j .j j j j j j j j .

Creo que el rescate y búsqueda de Lo Público puede ayudar a enfrentar viejas limitaciones de la decisión y gestión gubernamental: la conducción centralizada del estado. y en la racionalidad de la administración. la consensualidad política. en la representatividad y responsabilidad de los poderes del estado. atributos que en mucho reflejan la naturaleza y ética de la sociedad tradicional que todavía somos aun si en transición hacia la modernidad. AGUILAR VILLANUEVA Presentación M los motivos. fiscal. el servicio público. a mi propensión weberiana o a mis insatisfactorias andanzas administrativas. Tal vez se deba a mi primera formación filosófica. narrativa y proyectual U CH OS SON [7 ] . en postrar una idea de la política centrada en las libertades privadas y públicas de los ciudadanos.LUIS F. puesta en práctica. está todavía en proceso de configurarse como un estado plenamente legal. la fundamentación factual. La cultura política y administrativa dominante me ha siempre preocupado por su inmoderado historicismo-masismo. el descuido de recursos y bienes públicos. diseño. vitales e intelectuales: que me han impulsado a ocuparme cada vez más intensamente de la racionalidad de la gestión pública. obedece el esfuerzo por desarrollar en nuestro medio el estudio sistemático de las políticas públicas: su análisis. la eficiencia administrativa. en el tiempo de la reforma del estado. Pero mucho tiene que ver el ser ciudadano de un estado que. en la legalidad e imparcialidad. la tentación patrimonialista-clientelar. el cuidado fiscal. administrativamente eficiente y responsable. Al afecto y preocupación por la legalidad. por numerosísimas razones. acaso contra sus buenos propósitos. Sobre todo ahora. En mi opinión esta cultura terminó. evaluación.

AGUILAR VILLANLJEVA programática del estado (en vez de una jurídica. El estudio de las políticas puede también. y se reconstruiría la visión integral de su objeto de estudio y profesión. pero pocas han sido comparativamente las investigaciones especializadas acerca de la forma. Entender. Abandonaría su triste imagen burocrática de empleo subordinado. los canales y procesos de producción de! consenso. ámbitos de competencia y jurisdicción.8 LUIS F. a las varias pcuologias del sistema. eficientes y públicas. exigencia y método de elaboración de políticas racionales: inteligentes. Q. puede contribuir a bajarle los humos a una ciencia política frecuentemente imaginativa y valorativa y levantarle . Obviamente e! análisis de las políticas no pretende ser una panacea ni una buena nueva social. Dicho con ironía más que por polémica. Al acercar la administración pública al proceso decisorio de las políticas se rescataría su olvidado sentido clásico de gobierno. simplemente operativo. así comO prescribir mejores acercamientos a su diseño y desarrollo. es innegablemente una tarea teórica (pura y aplicada) tan básica y crucial como complicada. globales y singulares. patrón y estilo de! polícymakíng... procedimientos reglamentarios. de "buen gobierno". que mucho habrían ayudado a allegar evidencia favorable a las atrevidas hipótesis sobre el funcionamiento y destino (casi siempre imaginado como catastrófico) del sistema político. reactivar la ciencia política y la teoría-práctica de la administración pública. definir y explicar el proceso decisorio de las políticas... Los politologos han prestado gran atención a la historia de la formación y funcionamiento del sistema político. de ventanilla y papeleo. tal vez.) y las menores consideraciones operativas para cumplir órdenes dadas y llevar a cabo decisiones previas. argumentativa y funcional.). Nuestra ciencia politioa ha estudiado sistemáticamente casi todo menos la manera como e! gobierno construye y toma sus decisiones. nuestra "teoría" de la administración pública ha quedado atrapada entre las consideraciones jurídicas institucionales (repertorio de leyes y reglamentos. Por otra parte. aunque sí propuesta.

las referencias fundamentales a reafirmar.PRESENTACIÓN 9 la auto estima a una disciplina publiadministrativa demasiado [amular y hasta servil en su programa de investigación. Sería viejo y triste. impugnar. integrado y confortable de la disciplina. la selección es lamentablemente una exclusión. promotores e investigadores de los estudios de políticas públicas. puesto que se trata de ciencia y política. reajustar. tan característico y dominante de los años sesenta y setenta. El tono profético y redentor de las ciencias sociales. Espero que ya no existan en nuestro medio los predispuestos a calificar el análisis de política pública como propaganda del imperialismo. diferencias y polémicas. Son los cimientos sobre los que hay que construir y. Las policy sciences pertenecen a la "sociedad abierta". Muchos textos interesantes fueron pensados pero no escogidos. picar la curiosidad por explorarlo. en sus cinco sentidos. En general. Es una disciplina que se pretende científica y racionalizadora de las decisiones públicas de gobierno. también lo sería su apología candorosa y su presentación como la fórmula dorada para solucionar los males del mundo. no ser exhaustivo. De todos modos. espera ser medida con la vara científica y racional. traté de seleccionar . La "Colección de Política Pública". en los cinco volúmenes ahorapublicados se ofrecen textos que dan una visión realista y compleja de la disciplina. sus afinidades. Todas contienen y traducen autores estadounidenses. Como toda antología. A nadie. que pudiera despertar falsas expectativas intelectuales y prácticas. desarrollar. No se ofrece al lector un panorama uniforme. discutir. sus logros y fracasos. Las bibliografías que acompañan los diferentes ensayos compensarán las omisiones y abrirán nuevas interrogantes y pistas. ya no impresiona a nadie. no son piezas intelectuales de sociedades cerradas en una visión integrista del mundo y de sí mismas. porque ellos son los pioneros. abre con cinco antologías. que se pretende abierta y se obliga a publicaciones anuales. se le ocurre pensar que la política o las políticas puedan ser redentoras y resolutorias. El propósito ha sido mostrar el mundo de la disciplina.

orientaciones. sino un proceso. cómo construyen y ponderan las opciones de acción para encararlos. en consecuencia. La hechura de las políticas. se traducen textos fontales de su nacimiento y ensayos que reconstruyen su desarrollo. se traducen textos fundamentales sobre la puesta en práctica de las políticas: las mejores decisiones públicas pueden desfigurarse en su proceso de realización y.10 LUIS F. en la que se entremezclan las iniciativas de las organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales. rebasaran la circunstancia norteamericana y tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados generales. El estudio de las políticas públicas. cuáles estrategias seguir para evitar desvíos e incumplimientos. conviene advertir. alcances y debilidades. cómo definen y explican los problemas públicos a atender. desde la premisa de que la política pública no es la gran decisión instantánea en la cúspide del estado. Por último. no sin apuntar aquí y allá deficiencias. para evitar sesgos que perjudiquen la recepción de la . se abordan las primeras etapas y tramos de la hechura de la política: cómo los gobiernos forman su agenda y deciden que una cierta cuestión o demanda es de interés público. En el primer volumen. se señalan las líneas de discusión y respuesta. AGUILAR VILLANUEVA textos que además de ser una referencia permanente en los desarrollos de la disciplina. los modelos de análisis y decisión de políticas. cálculo y consenso. una serie compleja de decisiones. útiles para la investigación y formulación de las políticas en otros contextos. En el segundo volumen. que son inherentes a la elaboración de las políticas en sociedades plurales y competitivas. Problemas públicos y Agenda de gobierno. En la introducción se contextualizan y plantean las preguntas clave. En el tercer volumen. se traducen textos básicos y multicitados sobre la noción de política pública. En cada volumen los textos seleccionados son precedidos por una introducción que es un ensayo temático más que un comentario pormenorizado de los textos. así como las polémicas ineludibles entre razón y transacción. La implementación de las políticas. En el cuarto volumen.

Leopoldo Gomez. sea ineludible. que el significado teórico y práctico de las ciencias o análisis de ICL'I políticas se fundamenta en la exigencia de racionalidad de la elaboración de las políticas y no en la manera como concibamos. Suárez. bajo el impulso de lCL'I polémicas y posiciones políticas de gobernantes y ciudadanos. Bazúa. Javier Beristáin.PRESENTACiÓN 11 disciplina. Canto. F. Mención especial merecen los profesores Federico Estévez. Moreno. Los productos de la vida académica. A esta institución académica se debe la creación en 1987 de la primera Maestría en Políticas Públicas en México. siempre individuales. P. La coloración valorativa más especifica está toda ella a cargo del investigador. G. revisión y docencia. ustedes o yo. Vergara con quienes a lo largo de dos años. M. a quienes debo buenas palabras e ideas en el trayecto. han brindado su simpatía y apoyo a esta empresa intelectual. las relaciones entre estado y sociedad. R. Por ello. los reconocimientos y agradecimientos a colegas y colaboradores son merecidamente obligados. aunque la responsabilidad de los. Basta el reclamo enteramente ciudadano de legalidad y eficiencia de los gobiernos en el cumplimiento de sus funciones constitucionales . Ha sido para mí una distinción participar en su diseño. Para la validez de su ejercicio intelectual. F. los martes por la tarde. como los de la vida política. comenté y discutí más teórica que tecnológicamente los . Arturo Fernández. Varios de los textos que aquí se presentan fueron expuestos y discutidos con las cuatro generaciones de estudiantes de la maestría. Valenti. El ITAM (Instituto Tecnológico Autónomo de México) y particularmente su rector. el programa de investigación de las ciencias o análisis de políticas no necesita comprometerse unilateralmente con alguna específica preferencia conceptual y valorativa sobre el estado o la acción gubernamental.autores y los actores. Lic. la naturaleza de las funciones del estado y el ámbito de su intervención. Tampoco puedo dejar de mencionar al círculo de profesores de la UAM (Universidad Autónoma Metropolitanai-Xochimilco. Ricardo Samaniego. resultan siempre de una acción colectiva.

Por último. Gene Lee y. Fue mi primera experiencia en la activa comunidad científica norleamericana. evolución y balance de los estudios norteamericanos de políticas públicas. Journal of Policy Analysis and Management. por habemos permitido la traducción de los articulos seleccionados. el interés con que respaldaron mis estudios de política pública que ofrecen ya sus primeros productos. entre otras. sucesivamente directoras del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México. A ellos prometí y todavía debo. gracias al Advanced Research Award del programa Fulbright de intercambio académico. Policy Analysis. Durante ese año me dediqué a reconstruir la historia intelectual del movimiento de ciencias y análisis de políticas públicas. todos del Instituto. un ensayo sobre el nacimiento. Los estudiantes de la carrera de administración pública. generación 1986-1990 de El Colegio de México. Policy Studies Journal. sus comentarios y sugerencias a lo largo de mi investigación. conjeturas y recomendaciones del análisis de políticas públicas. muy en especial a Todd Lal'orte. Obviamente agradecemos a las revistas especializadas: Policy Sciences. Quiero recordary agradecer a los profesores Victor Iones. discutiendo su consistencia y aplicabilidad. Public Policy. Martin Landau. teoremas. si bien próximo. Asimismo quedo agradecido . Estas primeras antologías son productos de una inolvidable estadía intelectual en 1987 en el Institute of Governmental Studies de la Universidad de California en Berkeley. Policy Studies Review. a quien quiero agradecer su extraordinaria colaboración al hacerse cargo de la última revisión de los textos que aquí se presentan y por sus numerosas observaciones para mejorar esta primera edición en español de textos básicos de políticas públicas. quiero agradecer a las profesoras Blanca Torres y Soledad Loaeza. Public Administration Review. Journal of Public Policy. A este grupo perlenece el profesor Jonathán Molinet. leyeron con simpatía y circunspección muchos de los textos que ahora se publican. AGLJILAR VILLANUEVA supuestos.12 LUIS F.

1991] .PRESENTACIÓN 13 a la señora Patricia Bourdón quien con profesionalismo asumió la tarea de transcribir y corregir mis introducciones. [El Colegio de México mayo. Ojalá este esfuerzo redunde en un mejor diseño y desarrollo de las políticas: una empresa pública conjunta de ciudadanía y gobierno.

.

repetirse. intelectualmente construido. integrados a la manera de proceso. decisiones. una secuencia temporal. explicación y prescripción de una política. En la práctica las "etapas" pueden sohreponerse y suponerse unas a las otras. para fines de modelación. AGUILAR VILLANUEV A Estudio introductorio l. si deja la impresión o recomienda que se proceda etapa tras etapa. la separación analítica no debe ser confundida con una separación real. desarrollos y resultados propios. Separar en diversos tramos la elaboración de una política es algo artificial y puede ser hasta desviante. y de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separahles. Lasswell (1971) quien habló de un "modelo del proceso de decisión" y lo entendió como una "se[ 15] .LUIS F. prohibiendo avanzar a la suhsiguiente a menos que se haya completado la precedente. condensarse alrededor de una de ellas. restricciones. anticiparse o atrasarse. cada una de las cuales posee sus actores. Las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e interdependientes de toda política. En suma. Como tal pertenece al orden lógico más que al cronológico. Fue el mismo Harold D. influye en las demás y es afectada por lo que sucede en las otras. La noción de policy process es propiamente un dispositivo analítico. ordenamiento. El proceso de la política E s DOMINANTE EN los estudios de política pública considerar que la política es un proceso que se desenvuelve por etapas. por lo que no entiende ser la representación descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que efectivamente suceden uno tras otro.

Anderson (1984) divide el proceso en: identificación del problema y formación de la agenda. líderes de opinión . útil para la descripción y la prescripción de las políticas. Mayy Wildavsky (1977). evaluación y terminación. Brewer (1983).. terminación (véase tabla 1). que tendría nueve etapas: decidir sobre qué decidir (búsqueda de la cuestión o establecimiento de la agenda). todos los estudiosos del desarrollo de la política coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionados de toda política son: la existencia de una determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes de los deseados y. aplicación. Peter DeLeon y Garry D.) y el entorno o contexto de las . decidir cómo decidir (o filtración de la cuestión). obliga a revisar el curso de acción elegido. Hogwood y Gunn (1986) hablan de un "marco de análisis". en consecuencia. Sus epígonos. implementación. implementación. Una es la de Dunn (1981) que entiende la política como sistema. No obstante los diversos cortes analíticos y las diferencias terminológicas. pronóstico. AGLJILAR VILLANUEVA cuencia de siete fases" o "siete resultados" (: 27. formulación. determinación de objetivos y prioridades. mantenimiento-sustitución o terminación de la política. los interesados en las políticas por las consecuencias y oportunidades que comporta (organizaciones sociales y políticas. 28): inteligencia. análisis de la cuestión. terminación. definición de la cuestión. implementación y evaluación. evaluación. para insistir en el hecho del permanente aprendizaje.' ] Existen críticas y propuestas alternativas al estudio de la política como proceso. evaluación. promoción. prescripción..16 LUIS F. cuya configuración resulta del tipo y dinámica de interrelación entre tres componentes básicos: las políticas públicas (la serie de elecciones hechas por las autoridades en un determinado campo de asuntos). estimación. invocación. análisis de opciones. reelaboraron ligeramente su propuesta en: iniciación. corrección y continuidad de las políticas. implementación monitoreo y control de la política. selección. evaluación y revisión. adopción. prefieren hablar del "ciclo de la política" cuyos mOIpentos son: fijación de la agenda.

fue el principal \ objeto de estudio y recomendación. improvisaciones. en el que se mezclan y sobreponen sin cuidado y claridad varios problemas y respuestas. Las diferentes "etapas" son sólo manifestaciones diversas de la interacción entre los diversos elementos activos del sistema (Dunn. confeccionan de hecho la política (Lindblom. Más aún. la política es. racional. realicades dadas. Se pensó que políticas. lógicamente articulados". prefiere hablar de policy-making process. objetivas. con características. En efecto. cooperación o ajuste. desordenado (untidy processy. desarrollo y final. burocracia o pluralismo) son el objeto propio y principalde estudio. son productos ele decisiones de los sujetos. 1981: cap. en los años sesenta. el cálculo de las consecuencias directas e indirectas de las acciones gubernamentales. muy cercano en las palabras pero muy lejano en el concepto. por un lado. ineficiencias. para pasar rápidamente a diseñar programas de acción que trataran de removerlos o atenuarlos. 3). Los "sistemas de políticas" (policy systems son. con su prólogo. varios actores. Lindblom (1980) advierte críticamente que las diversas etapas del llamado proceso de la política manifiestan y plantean reiteradamente las mismas cuestiones y que éstas (conflicto. límites y dinámica propia. en el sentido politizado de describir y explicar el proceso mediante el cual las fuerzas políticas se arreglan y. si bien "han sido elementos clave para el desarrollo del campo". Por su pane. por otro lado. La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los programas fue empero un descubrimiento doloroso y aleccionador en el momento que las evaluaciones dejaron ver incumplimientos. la policy initiation. En ese momento la policy evaluation. la idea de policy process suele incorporar el supuesto o sugerir la imagen de que la hechura de la política sea un "proceso ordenado. cuando los gobiernos reformistas de Kennedy y Johnson declararon "La Guerra a la Pobreza". al hacerlo. fue optimista. esta visión de la política como proceso ha ocasionado que las "etapas hayan recibido en ciertos momentos un exagerado énfasis y se hayan vuelto palabras mágicas".ESTUDIO INTRODUCTORIO 17 Como bien observa DeLeon (1988: 30). a la manera de un escrito. análisis racional o transacción política. 1980: cap. se volvió el tema clave. La necesidad de actuar y revertir una historia vergonzosa de injusticia y discriminación obligaba a localizar los aspectos más graves de la cuestión social y a descubrir sus factores causales determinantes. 1). En ese momento. la actividad intencional y la inercia. reelaborables en sus componentes. más que el diseño y la selección de opciones. la fase de definición de los problemas sociales y la de formulación de los programas. la decisión y la imposición. aunque no ausente. un proceso desaliñado. Por eso. en carnbio. . dispendios.

18 LUIS F. Sin embargo. ingenieros de sistemas. que tan abrumadoramente los estudios de evaluación y de implementación mostraban. con el resultado de bajarle el tono a la invención de nuevas y audaces políticas de intervención estatal. los pobres éxitos de la activa presencia gubernamental en el campo de los problemas sociales. Surgió entonces explosiva en la segunda mitad de los años setenta la literatura de la policy implementaiion que rescató las cuestiones organizacionales y administrativas olvidadas. psicólogos y trabajadores sociales. y proceder a clausurar los varios organismos gubernamentales que habían crecido alrededor de ellos. Después de años de gobiernos voluntariosos. diseño y elección de las opciones. la manera como se había ideado que la política se llevara a cabo. La atención se centró entonces en la averiguación de cómo el estado podría lograr que las políticas para el cumplimiento de sus funciones básicas fueran realmente eficaces y eficientes. la policy termination. aunque también su puesta en práctica. administradores. El redimensionamiento del estado y la reivindicación delpolicy management fueron en los años ochenta las dos caras de una misma respuesta. acaso innecesaria. o la manera como de hecho se había llevado a cabo. La averiguación de por qué fracasaron las políticas concluyó con argumentos y pruebas irrefutables que el fracaso se debía en mucho a la inconsistencia de las teorías sociales que habían sustentado el diseño de las políticas sociales. Más radicalmente se planteó la interrogante si podía realmente ser eficiente y cómo el gobierno en la atención de los muchos problemas que había asumido como asuntos públicos suyos. llevaron a preguntarse sobre si no era razonable dar por terminado ciertos programas. AGUILAR VILLANUEVA sólo los resultados de la evaluación podían orientar a la política social y corregir los abstractos análisis e ideales cursos de acción que diseñaban los economistas. basándose en las informaciones y explicaciones debatibles . de los sociólogos. dispuestos a resolver todo tipo de proble- . debido a la importancia que se otorgaba al análisis. era responsable directo.

particularmente en las políticas que se encargan de las funciones básicas del gobierno frente a los ciudadanos. incumplimientos. pero en función de la gestión pública. Esta especialización no ha sido necesariamente negativa.ESTUDIO INTRODUCTORIO 19 mas. el interés por el policy designo La consideración de la política como proceso de varias y comha propiciado también que las diferentes ciencias participantes hayan terminado por concentrar su investigación en específicos tramos del recorrido de la política y por menospreciar la importancia teórica o práctica de los demás momentos. contra su intención original de entender la política como un curso de acción integrado por decisiones interdependientes y complementarias. capaz de eliminar deficiencias. El dispositivo analítico del proceso segmentó el proceso y ocasionó tratamientos aislados y unidimensionales de decisiones singulares sueltas. muchos y valiosos estudios unidisciplinarios nos han ayudado a alcanzar un mejor conocimiento de las restricciones que pesan en la andadura de una política y de G .s__ ªsí que los politólogos han preferido estudiar la formación de agenda del gobierno. igualmente un economista suele ser indiferente a las consideraciones organizacionales y políticas de una política y es incapaz de un análisis fino de estructuras de poder o de diseño organizacional. Asimismo han pretendido que los otros momentos del curso de la política se subordinen al que privilegia su perspectiva teórica y entrenamiento disciplinario. los administradores públicos la implementación y los economistas se han dedicado enteramente a la construcción y selección de las opciones de pglítik<!:. Esta predilección por una fase o momento particular se explica en mucho por el objeto e instrumental teórico de cada una de las disciplinas: difícilmente un politólogo se interesa por y es capaz de construir un buen análisis costo-beneficio de las opciones políticas a escoger.. I. dedicados al análisis y al diseño de grandes políticas. desvíos. Renació entonces. se fue asentando la idea de que era mucho más relevante una dirección y gestión pública inteligente.

• Decisión entre las opciones. así como las principales ideas y propuestas que algunos notables estudiosos han formulado. Explicación preliminar y aproximativa de los conceptos. • Debate de las opciones posibles. • Establecimiento de los criterios e indicadores de rendimiento. como es obvio. Reducción de la incertidumbre de las opciones. negociaciones y ajustes . En estas páginas prestaremos atención a los primeros tramos de la política. aspiraciones y posibilidades. Integración de los elementos ideológicos y no racionales en la decisión. Estimación • Investigación cabal de conceptos. AGUILAR VILLANUEVA 20 TABLA 1. • Examen normativo de las consecuencias probables. Compromisos. Pero. Definición de los objetivos. • Examen científico de los impactos correspondientes a cada opción de intervención o al no hacer nada. . FASES Y CARACTERíSTICAS DEL PROCESO DE LA pOLíTICA Características/Uso Fase Iniciación • • • • Planteamiento creativo del problema. la formación de la agenda gubernamental y la definición de los problemas públicos. • Asignación de la responsabilidad ejecutiva. • Bosquejo del programa. conoceremos sus principales aspectos y cuestiones. perder de vista los otros componentes integradores del proceso de una política no ayuda a su buena traza. Diseño innovador de opciones. Selección • • •.LUIS F. las razones de su orientación y dinámica. decisión y operación.

procedimientos y lineamientos para la puesta en práctica de las decisiones. comoIos relativos a las necesidades materiales de algunos grupos social- . fluyen cotidianamente hacia el gobierno en busca de atención y solución. • Fijación de responsabilidades para los incumplimientos notorios. conforme a los criterios establecidos. p. si aún necesario y requerido.21 ESTUDIO INTRODUCTORIO TABLA 1 (Continuación) Fase Implementación Caractoisticostllso • Desarrollo de normas. consecuencia y beneficios por elausura o reducción de actividades. Terminación • Determinación de los costos. ineluyendo el calendario de operaciones. • Traducción de la decisión en términos operativos. Fuente: Brewer y Del. como los relativos a la seguridad de personas y patrimonios. • Establecimiento de los objetivos y estándares del programa. incluyendo incentivos y recursos. 2. 1983.eon. que afectan a un mayor o menor número de personas. • Especificación de los nuevos problemas en ocasión de la terminación. Evaluación • Comparación entre los niveles esperados de rendimiento y los ocurridos. • Modificación de la decisión conforme a las restricciones operativas. The Foundations o[ Polic» The Dorsey Press. Algunos problemas son de interés general. La formación de la agenda Innumerables problemas. 20. • Mejoramiento. otros problemas son de interés particular. con situaciones y causas heterogéneas. provenientes de muchos puntos del estado.

. ed.TABLA 2. Efectos de la política 2. Chicago. Evaluación de los efectos 3. metas y medios de efectuación) Iconduce a I Implementación de la política Iproduce I I J conduce a Acciones de la política 1. Decisiones sobre el futuro de la política (programas) Fuente: Patterson. . UNA MIRADA AL PROCESO DE LAS POLÍTICAS Formación de la agenda Iproduce I Agenda de Gobierno Iconduce a I Formulación y legitimación de la política (programas) [ioduce 1 Las proposiciones de la política (fines. A More Pcrfect Union: lruroduction Dorsey Press. lo American Govemment. 3a. 1985. p. 465. Davidson y Ripley.

programables.están en exploración y ajuste permanente. sin embargo. Unos son problemas de rutina. con respuestas disponibles. son descartadas desde sus primeros pasos en busca de la atención de la sociedad y del gobierno. el ámbito del interés y responsahilidad de los privados y el ámbito del interés y responsabilidad del estado -lo que es de la propia libertad y utilidad y lo que es del César. En suma. otros son inéditos. conflictos y arbitrajes. a encarar con medidas innovadoras. logran llamar la atención gubernamental y despertar su iniciativa. Algunas cuestiones que para los afectados resultan de interés vital y que para muchos observadores pueden ser calificadas de interés público. El estado es concebido en su origen y función como el encargado de resolver los problemas que las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapaces de resolver. demandas y ofertas. No todos los problemas. interdependientes. que no son tratables aisladamente. pero no cejan de reclamar la intervención estatal. Algunos problemas caen dentro del perímetro de las obligaciones constitucionales del estado y exigen sólo el cumplimiento cabal de las responsabilidades estatales.ESTUDIO INTRODUCTORIO 23 mente desprotegidos. otros son problemas complejos. otros problemas rebasan las fronteras establecidas. otros cuentan con voces dispersas e introducen argumentos alternativos a los comúnmente usados. Frente a algunos problemas hay rápido y mayoritario consenso entre los ciudadanos. necesidades y satisfactores. Algunos problemas son respaldados por organizaciones poderosas y argumentos culturalmente significativos. Algunos son problemas relativamente sencillos y localizados. de escala. Por ello mismo. extendiéndose o angostándose. o bien son desfiguradas y desactivadas durante su trayecto en busca de I . en otros cas-Os las opiniones se dividen. las relaciones cotidianas entre sociedad y estado toman la forma de problemas y soluciones. No todos logran con la misma facilidad y certeza formar parte del temario de los asuntos públicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno.

por ende. la selección y eliminación de los asuntos? ¿Cuáles factores facilitan o dificultan el ingreso a la agenda gubernamental de ciertos temas y. o bien aceptados con reservas y puestos en lista de espera? ¿Qué es 10 que realmente hace que una cuestión social circunscrita se vuelva cuestión pública y asuntos de la agenda de gobierno? «Oué es lo que determina la calidad de público de los muchos problemas y asuntos que a diario se presentan en una colectividad? ¿Cuál lógica y dinámica explica la atención y el desinterés. ¿Qué ocurre entonces en el proceso de formación de la agenda de gobierno? ¿Cómo se forma y por qué se forma de esa manera? ¿A qué se debe que algunos asuntos públicos y otros por nada públicos asciendan sin obstáculos a asuntos de gobierno y que. Otras cuestiones que pueden tal vez probar su naturaleza pública y ser de interés para el conjunto no se vuelven sin más prioridades de la acción gubernamental. otras los dejan indiferentes. los que abren y cierran el acceso al mundo de 10 público y de 10 gubernamental? ¿Cómo filtran los asuntos y con cuáles procedimientos? ¿Es sólo asunto de cultura política o es de la . sucesos. personajes. inhibidos. organizaciones. controlan el tránsito de las demandas sociales? ¿Son normas.24 LUIS F. otros con características de publicidad más clara y contundente sean descalificados. Ante algunas cuestiones los gobiernos son inmediatamente sensibles y se muestran preocupados. no alcanzan los primeros lugares en la jerarquía de temas y reciben apenas un trato de rutina o emergencia. imágenes. rechazados. AGUILAR VILLANUEVA atención. No todas las cuestiones se vuelven públicas ni todas las cuestiones públicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la acción gubernamental. Cuando logran acaso colarse en la agenda de gobierno. Algunas cuestiones ni siquiera llegan a alcanzar la calidad de cuestión pública y son remitidas a la clase de asuntos privados o particulares exclusivos. ideas. "agenda" de gobierno. en contraste. sin interés para el estado y a resolver cada uno por su propia cuenta.

¿cuál es el impacto que en la legalidad y eficiencia de la gestión pública tiene el dejar sistemáticamente sin audiencia. de comunicación e interlocución entre sociedad y gobierno. o se requiere la actividad de otras formas de organización? ¿Cuál es el papel e impacto de los medios electrónicos en la configuración de los asuntos públicos y en la formación de la agenda? ¿Facilitan o dificultan. atención y acción demandadas y reclamos de grupos? ¿No existen otros procedimientos y canales más fluidos y paritarios. menos costosos. saturando las capacidades de acción del gobierno? ¿Son los únicos y son suficientes los duetos de los partidos políticos para canalizar los asuntos de interés de las comunidades políticas. o sus canales terminan por ser capturados por los asuntos privativos de sus clientelas políticas y electorales? ¿Se vuelve la democracia "ingobernable" por llevar alegremente al gobierno toda suerte de asuntos. ordenan o confunden. ¿no son lesionadas gravemente las libertades políticas si hay discriminación entre ciudadanos en el trato de sus asuntos y demandas. radicalizan o institucionalizan? ¿Cuál el papel de la prensa escrita en la promoción de los asuntos públicos: se circunscribe a la élite lectora. acostumbrada al razonamiento y resuelta a estar informada políticamente? ¿Es o debe ser inactivo el gobierno mismo. conflictos y transacciones? Desde una perspectiva normativa. sin ordenarlos y depurarlos. si ciertas cuestiones y ciertos grupos de ciudadanos ni siquiera son escuchadas? Más aún. anticipa- . o el gobierno interviene y debe intervenir activamente en la depuración. clasificación.ESTIJDIO INTRODUCTORIO 25 política misma con sus juegos. aclaran o distorsionan. dejando que el juego de los poderes y las opiniones de la sociedad civil decanten y hagan avanzar sus asuntos. si no hay igualdad de acceso a la vida pública. que pueden presentar con mayor oportunidad y confiabilidad asuntos realmente merecedores de la intervención gubernamental? ¿Son los procesos plurales y competitivos de la democracia más eficientes que los corporativos y autoritarios en transportar las demandas.

estructurado o espontáneo. Políticamente. es la razón de ser y la función social propia del ámbito público. tanto en el plano teórico como en el práctico. entre política y economía. entre la norma general y los intereses y necesidades efecto. entre la constitución política y la constitución real de una sociedad. en medio de la polémica y los malos entendidos. un ámbito que es producto de la mayor o menor energía de las libertades políticas. expresa la vitalidad o la flojedad de la vida pública en un sistema político dado. si pasan la . la invocación de las leyes. problemas. que por definición y dinámica. ¿son sus razones sustentables. que tienen un lugar circunscrito en la vida privada y grupal. a través de la palabra. Entre las libertades individuales y los poderes del estado existe o no. reviste fundamental importancia política y administrativa. el diseño de programas. se le da forma y contenido. sus procedimientos son legales e imparciales? La manera como se elabora la agenda de gobierno. sin discriminación. fueros y monopoliosj En el ámbito público ocurre que situaciones. Este trabajo de generalización de intereses y solución de conflictos. necesidades. político. privilegios. la soberanía y la prosperidad del estado.26 LUIS F. esfera pública. percepciones. con aclaraciones y ajustes recíprocos. la oferta de 'información. de acceso libre o controlado. En él los intereses particulares buscan argumentarse como generales y. sucesos. la retórica. AGUILAR VILLANUEVA ción de los asuntos? Si interviene. y cumple la función de'" mediar entre estado y sociedad. vida pública. se transforman en demandas y cuestiones que pretenden poseer la naturaleza de cuestión pública y ser de significación para el orden. es (debe ser) igualmente accesible a todos los ciudadanos que quieran presentar y justificar sus demandas. el diálogo. civilizado y civilizatorio. la argumentación racional. Suele llamarse ámbito público. los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus intereses y necesidades particulares en asuntos generales de interés y utilidad para todo el conjunto del estado. es ancho o angosto. mediante acuerdos y negociaciones.

cuáles grupos y organizaciones tienen efectivamente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en públicas y en prioridades de gobierno. razonamiento. etnias. Deja ver quienesjson los que efectivamente definen y justifican los problemas públicos. en términos de gobierno y administración. .). en suma. La flojedad y desfallecimiento de la libre vida pública. Pero también. La vitalidad del ámbito público dificulta transfiguraciones insustentables de lo particular en general.lid proceso de elaboración de la agenda es el momento en que el gobierno decide si decidirá o no sobre un determinado asunto. cualquier demanda de los influyentes usufructúe la hacienda pública y cualquier programa de grupos aliados se transfigure en proyecto nacional. En efecto. sin espacio para las libertades públicas de voz. evidencia la salud o enfermedad de la vida púhlica. en el que delibera y decide intervenir () bien decide no intervenir. acción: a su prefiguran su éxito o descalabro. Y descalifica todo atajo que en la oscuridad. originan leyes. su ocupación y control por parte de los poderes (gobiernos. con arreglos sin representatividad y sin buenas razones. élites. es determinante. asignaciones de recursos públicos. cuál es el firmamento ideológico que otorga valor y prioridad de asunto público a cuáles Revela. Lha formación de la agenda de gobiernoJ así como de hecho' sucede. cuál es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una política. aplazar su interven- . disposiciones administrativas. cuáles organismos y decisores gubernamentales están siempre prontos a actuar frente a las demandas de determinados grupos. permite obviamente que cualquier interés privilegiado se vuelva ley. partidos únicos o hegemónicos. grupos de interés. expresión y elección. clases.. a espaldas de los ciudadanos..'La más importante de las decisiones de un gobierno \ es la que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de dan el tono y dirección a un gobierno.ESTUDIO INTRODUCTORIO 27 prueba. corporaciones. conduzca los intereses particulares exclusivos a trastocarse en republicanos.

. con los costos de oportunidad resultantes. Tampoco todo asunto tiene que ser tratado con instru2 En el estudio de la agenda suele distinguirse entre "decisiones" y "no decisiones"... y Baratz. dejando de lado asuntos importantes y perdiendo oportunidades preciosas de intervención necesaria. de si interviene. operación. en no decidir prematuramente.. constitucional o no. en no tomar decisiones que corresponden a otros" (1938: 194). sepultados bajo un cúmulo de improvisaciones e ineficiencias. (1962): "The Faces of Power". hasta que se desplomaron fiscalmente exhaustos.. los gobiernos deciden deliberadamente no actuar. M. pp. siguiendo las ideas básicas de un multicitado artfculo de Bachrach.\ .. se embarcaron en regulaciones y gastos. legislación. 56.S. los gobiernos activistas decidieron hacer suyo de inmediato cualquier tipo de problema y necesidad.. en seleccionar las cuestiones y ordenar sus prioridades. movilización. en AmericanPolitical Science Review. Y una polftica puede ser la de no actuar. .' Se trata entonces de la decisión que compromete o no a actuar al gobierno y.. pero a fin de cuentas encara el dilema de si debe actuar o no.: . Los gobiernos a veces falIan involuntariamente en actuar. la de dejar hacer y dejar pasar. hay asuntos de la jurisdicción de los gobiernos locales. los gobiernos son más cuidadosos y ponderados en armar su agenda.. No todo asunto público es competencia del gobierno nacional. AGUILAR VILLANUEVA 28 ción. concertación. Es la crucial decisión de decisiones.. el gobierno encara el dilema de elegir si es de interés público o no..LUIS F.. Pero además de esta inacción involuntaria. Frente a un asunto.. en no adoptar decisiones que no puedan llevarse a cabo. Vale la pena recordar aquí a Chester Barnard: "el arte del ejecutivo consiste en no decidir sobre cuestiones que no son pertinentes. análisis. Hoy. vol. se repliega o se da tiempo. en consecuencia. i. l . _ . deslegitimados. P. A las agendas repletas y desordenadas han seguido gobiernos más selectivos y coherentes.. aun si multitudinario y candente. en programas y controles. Esta inacción voluntaria tiene entre sus varios efectos redefinir el ámbito gubernamental. después del aprendizaje. no intervenir. En décadas pasadas. modificando las expectativas sociales respecto del gobierno.. políticamente trascendente o no. . a poner o no en marcha toda su maquinaria de información. No todo es asunto público ni asunto público urgente. 947·52.

controlar todo. cuestión o asunto llegue a ser considerado como punto o tema de la agenda de gobierno supone analíticamente decisiones antecedentes: la decisión de prestarle atención. Estas varias decisiones pueden ser cronológicamente sucesivas. hay definiciones de la agenda que se interesan más en el proceso de su elaboración y conformación e incluyen también el conjunto de problemas al que el gobierno ha decidido prestarles atención (tomar en consideración. privatizaciones. La filtración de las cuestiones se vuelve entonces una actividad estratégica. resolver todo.. desconcentraci ones. Éste es el punto esencial de la definición. más propiamente. El gobierno decide actuar sólo sobre lo que previamente ha llamado y fijado /// su atención. A su vez.// / // .29 ESTUDIO INTRODUCTORIO mentas gubernamentales directos: propiedad. Las actuales liberalizaciones. son expresiones y efectos de un manejo más ordenado de su agenda por parte de gobiernos menos dispuestos a regular todo. estudiar). pero lógica y analíticamente son condiciones interdependientes y necesarias para llegar a la decisión de que hay que actuar y hacer algo.. el que una demanda. como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. las ideas y valoraciones que se tienen de . cuestiones. En efecto. problema. la elaboración y selección de una opción de acción. en la medida en que decidir si una cuestión amerita ser objeto de la acción gubernamental significa comprometerse y poner en juego los recursos del estado. administraciones delegadas. demand as. asuntos. contratadas o compartidas. que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y. descentralizaciones. entrometerse en todo. gasto./ . la elaboración y selección de su definición. des(re)regulaciones. Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el \ ' conjunto de problemas. empresa y administración pública. Sin embargo. el conjunto de definiciones de esos problemas y hasta el conjunto de opciones de acción que el gobierno revisa para atender los problemas.

Se puede llamar propiamente formación de la agenda al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la población se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atención seria de las autoridades públicas (Cobb. tipo y alcance de su solución. en efecto. La importancia del proceso se debe básicamente a dos hechos. cuestión. La agenda político-administrativa está integrada por las demandas que los formulado res de las políticas han escogido o respecto de las cuales se sienten obligados a actuar (Anderson. definir un problema es de alguna manera delimitar la probabilidad. Estructuración de la agenda. definición del problema. la atención. si el asunto en atención debe ser agenda de gobierno y para decidir después si puede ser tratado con alguna de las opciones de acción a la mano del gobierno. el gobierno tiene que revisar sus posibles cursos de acción y considerar si puede hacer efectivamente algo (y con cuáles costos): si tiene sentido su acción. demanda) alcanza su carácter de agendum: algo sobre laque se debe actuar. definición y tratabilidad del problema son componentes determinantes del proceso por el cual el problema (asunto. Primero. 1984: 47). . primero.LUIS F. Por ello. Ross. En suma. Por formación de la agenda se entiende el proceso a través del cual problemas y cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como asuntos posibles de política pública. 1976: 126). AGUILAR VILLANUEVA 30 la composición y causas del problema son determinantes para decidir prestarles atención y para decidir la acción o la inacción: para decidir. Segundo. la capacidad de atención de los gobiernos es limitada: son siempre más los asuntos en liza por la atención del gobierno que los que el gobierno considera efectivamente. en interdependencia con la definición del problema. análisis de las opciones de acción son así actividades interdependientes.

los problemas que la componen se originan y configuran en el sistema político. Ahora bien. 10 que está en discusión a lo largo del proceso de formación de la agenda no es tanto cuáles problemas serán tomados en consideración. esto depende de creencias y valoraciones. no de los hechos mismos.. Son cuestiones. 1984). conflictos o necesidades que conciernen y preocupan a los ciudadanos y que ellos con independencia del gobierno o en comunicación con él consideran asuntos generales de estado y. "constitucional". "pública". que puede preceder y determinar la agenda del gobierno o ser inducida por las preocupaciones y prioridades gubernamentales. Si una situación particular o un conjunto de circunstancias constituye un problema y es propiamente un asuntos de "interés público". Muy productivamente se ha distinguido entre dos tipos de agenda.. Los problemas de la política son entonces construcciones sociales que plasman ciertas concepciones particulares de la realidad. que puede empatar con la del gobierno o diferir de ella en mayor o menor grado. La primera agenda es llamada "sistémica". Si bien la agenda es del gobierno. asuntos de gobierno. Los nexos () las inconexiones entre las dos agendas son propios de la dinámica de las relaciones entre sociedad y estado. 1976. "formal" o "gubernamental". Los problemas son elaboraciones humanas. Y ha sido mérito de dos especialistas Roger Cobb y Charles Elder (1972. La primera "está integrada por todas' / I . del estado o del sistema político. dado que los problemas se pueden definir de muchas maneras. También sirven para afirmar una concepción particular de la realidad (Cobb y Elder. Las definiciones no sólo estructuran y encuadran las elecciones posteriores de la política.ESTUDIO INTRODUCTORIO 31 los problemas de una política no son datos a priori. 1984: 115). en consecuencia. sino más bien asuntos por definir. "institucional". la segunda. Hay entonces una agenda de los ciudadanos. sino cómo serán definidos.

Por lo tanto. difusión. ideología. »> Esta distinción es necesaria y aporta una visión más compleja de la construcción de la agenda de gobierno. visibilidad o interés en una comunidad política. prejuicios. AGUILAR VILLANUEVA las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de la atención pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente. visión de la historia nacional. local. tiene su propia agenda sistémica". 1976) 126). aceptabilidad en la comunidad política o si se les descalifica como ajenos y contradictorios a la letra y al espíritu constitucional. no logran llegar a ser objeto de consideración seria y activa de ayuntamientos. El segundo tipo de agenda es la institucional. gubernamental o formal. Toda comunidad política. haber sido considerados por la mayoría de los ciudadanos como asuntos públicos que merecen el involucrarniento del gobierno por caer dentro del ámbito de las obligaciones constitucionales del estado y ser materia de la competencia gubernamental y. los califican y descalifican. Normalmente los gobiernos reflejan en sus actos los límites. sustentables como públicos. cultura. Cobb y Ross. cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo guberna. tiene fronteras precisas que filtran los conflictos y los problemas. por sus corrientes de opinión. También muchos asuntos significativos. sin embargo. Todo sistema político. las tendencias I . lugares comunes. Muchos asuntos pueden haber alcanzado atención.32 LUIS F. jueces. ejecutivos. por su constitución. estatal o nacional constituirá una agenda \ institucional" (Cobb y Elder. Esta selectividad del sistema político es determinante para que las demandas avancen y convenzan al gobierno de su validez. se desvanecen si no logran visibilidad. estatal y nacional. los valoran o rechazan.') mental en el nivel local. la cual puede ser definida como "el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones. 1986: 115-116. burocracias. legisladores.

busca saber cómo determinados asuntos y problemas logran expandirse. que grandes números de población comparten precisamente por su formulación genérica (la "contaminación". En cambio. generales. El primero. la agenda institucional de las organizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser más específica. De hecho. el "analfabetismo". concreta y acotada. relativo a la agenda sistémica. El segundo orden. relativo a la agenda específica del gobierno. que introducen a su agenda institucional asuntos potencialmente estigmatizables y fáciles objeto de crítica desde la agenda pública establecida. La distribución e interacción de las dos agendas plantea dos órdenes de cuestiones teóricas. La agenda sistémica será siempre más abstracta. mayor será la intensidad y frecuencia de conflictos dentro del sistema político (Cobb y Elder. Más aún. pueden existir discrepancias considerables entre ellas. la "seguridad nacional") y que suelen ser indicaciones más que definiciones de áreas de problemas a atender. alcanzar la calidad de "problema público". En este sentido. 1986: 26). las prioridades de la agenda sistémica no necesariamente corresponden a las prioridades de las agendas institucionales. La naturaleza y dinámica de las dosagerrdas es divers-ay)mede llegar a ser riesgosamente discrepante. indicando y definiendo problemas precisos (el "sida". la "pobreza extrema". convencional. general y más amplia en extensión y dominio que cualquier agenda institucional dada. el "narcotráfico"). globales. obtener visibilidad y consenso general. La agenda sistémica-tenderá a integrarse con cuestiones abstractas. puede haber gobiernos. busca saber cómo determinados . normalmente renovadores y reformistas. se podría plantear la hipótesis general de que cuanto mayor sea la disparidad entre los dos tipos de agendas. En oposición.ESTUDIO INTRODUCTORIO 33 y hasta las proclividades del sistema político que conducen.

que una buena parte del público considere que se requiere algún tipo de acción y que a los ojos de los miembros de la comunidad la acción sea competencia de alguna entidad gubernamental (1983: 115. más cerrada al comportamiento del gobierno. en mucho. La literatura ha tratado de ofrecer modelos que ordenen la dinámica de las dos agendas respectivas. se pregunta cuál es el proceso decisional por el cual el gobierno determina la estructuración de su agenda. Aunque muchos aceptarían que la materia de la agenda puede ser .34 LUIS F. Obviamente habría un tercer orden de cuestiones. necesidades y demandas de grupos particulares se convierten en asuntos públicos en el doble sentido de que suscitan la atención general y terminan por ser considerados de interés general. Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos: que sea objeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento del público. 1976: 127). Dejando de lado esta tercera cuestión. AGUILAR VILLANUEVA asuntos y problemas. Cobb y Elder (1972. independientemente de si han despertado o no el reconocimiento e interés de toda la comunidad política. cómo decide que talo cual asunto (público o no) deba ser incorporado a su agenda. en la primera es fundamentalmente la pregunta de cómo conflictos. como veremos. tiene que ver con "la definición de los problemas" y "las oportunidades de elección". intensidad y visibilidad". La segunda cuestión. es el clásico problema político de "la generalización de intereses". convertirse en asuntos públicos y demandar la intervención gubernamental. pueden o deben correr entre la dinámica de las dos agendas. relativo a la averiguación de las relaciones que corren. logran obtener la atención de políticos y funcionarios y ser aceptados como objetos de su intervención. preguntándose cómo los conflictos logran dilatar su "alcance. antes de lanzar teoremas que expliquen por qué sucede la dinámica de esa manera. 1983) han ofrecido un modelo integrado del proceso de formación de la agenda sistémica o pública desde la premisa de los conflictos de grupo.

son el primer paso del trayecto. pero que presta atención al problema cuando es notorio y se formula emocionalmente). Las características de ·la definición son también factores que favorecen o impiden la difusión del problema entre un mayor número de ciudadanos.. los "ini1 ciadores".. . que presentan aspectos nuevos y de significación duradera para grandes números ele población. su complejidad técnica y la existencia de precedentes regulan su avance y rapidez. sucesos económicos. quedarán circunscritos en su localidad y pasarán inobservados. crímenes. "grupos de atención" (los grupos que. El grado de especificidad de una definición. difusión y argumentación de la definición emplea lenguajes y símbolos cultural mente \. las cuestiones definidas genérica y sencillamente. "público atento" (sectores de población que les mteresa estar informados de los sucesos políticos y suelen estar atentos a los asuntos de su comunidad). por muchas razones. "público en general" (la población menos interesada e informada. Deben entonces convertirse en un issue. su ámbito de significación social. su relevancia temporal. el modelo parte con la idea de que la conflictividad actual o potencial de un asunto en la comunidad política es el factor que favorece su expansión y difusión. que no desatan enfrentamientos. reivindicaciones. Asuntos inofensivos. cambios tecnológicos. son las que tienen mayor probabilidad de expandirse al gran público y de involucrar10.) y actores sociales que se encargan de convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera definición. actual o potencialmente conflictivos.ESTUDIO INTRODUCTORIO 35 una demanda o necesidad no necesariamente conflictiva. Por consiguiente. Acontecimientos sociales que sirven de "mecanismos de disparo" (catástrofes. asuntos. 3 Los autores distinguen Cl/lW'O tipos de público: "grupos de identificación" (Ios directamente afectados por el problema e involucrados en la cuestión). se interesan específicamente en el problema]. que tienen que ver con la distribución de posiciones o recursos" (1983: 111). elecciones. en una cuestión de carácter controvertido y polémico: "un conflicto entre dos o más grupos identificables sobre asuntos procedurales o sustantivos. 3 Esta probabilidad aumenta si la exposición. Sólo demandas. son los candidatos. problemas. sin tecnicismos.

dotados de una carga emocional profunda. si la cuestión ha logrado difundirse entre los ciudadanos de la comunidad política local o nacional. AGUILAR VILLANUEVA arraigados. se propone la hipótesis comprobable de que cuanto más amplio sea el público al que se ha expandido una cuestión. que suscitan actitudes de aprobación o reprobación intensa entre los ciudadanos. escritos y electrónicos. aunque la definición que se ha ido perfilando en medio del público también prefigura el esquema de respuesta: "se está frente a un issue cuando el público con un problema . se facilitará en principio su difusión al conjunto de una comunidad política (Cobb y Elder. -LA manera de conclusión. la cuestión puede ser llamada pública y se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno. exigiendo un lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas. sobre las causas que lo ocasionan y la manera de abordarlo.) El trayecto culmina cuando la definición de una cuestión. 1983: caps. Obviamente si la cuestión entra en el circuito de los medios masivos. después de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de su polémico camino. cuenta entonces con toda la fuerza para levantar una presión masiva sobre el gobierno y exigir se le preste seria atención y se analice la manera de atenderla. En realidad se difunde la cuestión más que la solución. En este momento.36 LUIS F. El trayecto de la cuestión hacia la agenda política es en realidad una confrontación de decisiones y el resultado en que remata el recorrido suele ser la aceptación colectiva de que existe un problema insoportable y de que sociedad y/o gobierno tienen que hacer algo. En efecto. mayor será la probabilidad de que presione efectivamente al gobierno y se coloque en la agenda formal. Se comparte una definición genérica y una línea gruesa de acción pero suele persistir el desacuerdo sobre la composición y alcance del problema. No necesariamente desemboca el trayecto en una definición unánimemente compartida por la ciudadanía entera. se coloca en el orden del día de la comunidad política.

analizarlas y hacer algo por ellas. 1978: 3). sin un patrón de comportamiento. Los gobiernos no suelen comportarse pasiva y reactivamente. medios de información. Procede entonces preguntarse y conjeturar cuál es el comportamiento que el gobierno sigue para decidir que debe prestar atención a las cuestiones. 4). 1976). organizaciones. pero hay desacuerdo público sobre cuál es la mejor solución del problema" (Eyestone. cap. De hecho que una determinada cuestión haya despertado la atención de los ciudadanos y se le haya considerado objeto de interés público. expuesto por Cohen.ESTUDIO INTRODUCTORIO 37 busca o solicita la acción gubernamental. como Kingdon (1984. March y Olsen (1972. Intervienen estratégicamente en la vida pública tratando de dar forma a las cuestiones a la luz de sus posibilidades reales de intervención. dejando que las cuestiones se configuren y definan dentro del juego de las fuerzas sociales. 1974. mala o laxamente estructurado. digno y necesario de tratamiento gubernamental. Tanto Cobb y Elder. . De todos modos. coinciden en señalar que el establecimiento de la agenda formal del gobierno es un proceso decisional que las más de las veces es contingente. Averiguar y modelar cómo se forma la agenda gubernamental formal es un segundo orden de discusión e investigación. que en mucho se asemeja a las "anarquías organizadas" que deciden según "el modelo de bote de basura" o de "papelera" (Garbage Can Model). En la mayor parte de las "issues areas" el proceso decisorio d. no se sigue sin más que el gobierno lo integre a su agenda y menos aún que le asigne carácter prioritario. otro especialista en este tema. tornadizo. al final de la agenda pública las cuestiones de la comunidad política están frente a los gobiernos. El gobierno puede ser un iniciador de cuestiones en la comunidad política y seguramente participa en la expansión o freno de determinados asuntos a través de sus discursos.el gobierno es inestable. Rara vez el proceso está bien estructurado. líderes e intelectuales afines.

los miembros interesados en la elección ven en ella la ocasión para introducir sus problemas y preocupaciones y para lanzar sus propuestas de solución. aparece de golpe un gran número de gente. El proceso decisional de una anarquía organizada se caracteriza entonces por ser "una colección de decisiones que están en busca de problemas. dispersos y heterogéneos alguna respuesta integrada. y en parte introducen sus propios intereses. Los encargados de la decisión en parte expresan las ideas y preocupaciones de los demás. AGUILAR VILLANUEVA Las "anarquías organizadas" tienen tres propiedades básicas: "preferencias problemáticas" (imprecisas. En consecuencia. visiones y tecnologías. a granel. procedimientos y tiempos. en esos momentos. hay mucho de ensayo y error. que exige participar y ser tomada en cuenta. Se introducen así en el proceso de decisión organizacional toda suerte de problemas y tipos de solución.38 LUIS F. intuición) y "participación fluida" (diversos grados de motivación y compromiso). con diversos niveles de análisis y prueba. saber convencional. de soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder y de decisores en busca de trabajo" (1972: 2). cambiantes). De hecho se parece a un "bote de basura" o "papelera". Decidir es compatibilizar los elementos que se tienen a la mano. Más aún. con diversos propósitos. "en el que los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida que los generan" (1972: 2). preocupaciones. Sin ser una lotería. desordenadas. analogía. "tecnologías no claras" (los procedimientos no son bien entendidos por los miembros de la organización. su proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. "una decisión es el resultado o la intersección de varias corrientes re- . Por tanto. desconocida y marginal. Apenas se presenta la oportunidad de elegir en una organización. de pragmatismo. decidir significa en mucho meter la mano en una "papelera" o "bote de basura" y tratar de configurar con sus elementos fragmentados. prioridades. de cuestiones y sentimientos que están en busca de ocasiones de decisión para poder ventilarse.

cada una de los cuales tiene diversa lógica y dinámica: los problemas. La vehemencia. Según las circunstancias. La decisión es básicamente el resultado de la confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro "corrientes". carencia de datos y recursos. una miscelánea de definiciones y explicaciones. discrepante y conflictivo de asuntos.. prontos a boicotear las iniciativas. los gobiernos viven tal vez situaciones holgadas que les permiten darse tiempo y estudiar analíticamente cuál es la acción idónea. que tiene a la mano: este problema con este esquema de solución con estos hombres con estos recursos con este tiempo. las soluciones.. todas compitiendo por llamar la atención y desatar la iniciativa del gobierno. los actores participantes y las oportunidades de elección. la decisión del gobierno que selecciona una cuestión como objeto merecedor de su atención y a fin de cuentas como objeto de su acción termina por ser el resultado de las correlaciones y combinaciones que. algunos teoremas y estratagemas de acción probados y otros muchos de eficacia incierta. con demandas heterogéneas y antagónicas. Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes. programas atrasados. pero en general sus oportunidades de elección son muy apretadas. En efecto. el tiempo encima. legales. algunos demandantes dispuesto a ir a fondo en sus reivindicaciones y otros que se darían por satisfechos si reciben algún gesto de interés por sus problemas. fría o atolondradamente. algunos políticos y funcionarios prontos a entrar vigorosamente en acción y otros más reticentes. analítica o intuitivamente. de acuerdo al número. logra armar entre los elementos teóricos. Pero el gobierno en trance de decidir encara normalmente un conjunto desordenado. la fuerza e ínten- . técnicos. generan una "oportunidad de elección". diagnósticos incompletos. escépticos.ESTUDIO INTRODUCTORIO 39 lativamente independientes entre sí que se mueven dentro de una organización" ( : 3). humanos. heterogeneidad y volatilidad de las cuestiones que se presentan en la agenda pública.

. morales. de acuerdo con la complejidad y conflictualidad de la cuestión. . identifican sus operadores.). si los participantes en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir en la cuestión por muchas razones (políticas. económicas. Esto obliga a un diagnóstico fino de las "corrientes" que corren dentro de las organizaciones políticas y gubernamentales con intencionalidades y dinámicas relativamente autónomas. obligaciones básicas desahogadas. si los funcionarios participantes en la decisión están resueltos a hacerse cargo de un problema candente. tiempo. la capacidad de hacer crecer los proyectos y desahogar los conflictos en el marco de las limitaciones inescapables de la realidad.. tecnología y tiempo que disponen. la probabilidad de que una cuestión sea elegida como tema prioritario será mucho menor. tecnologías. se configurará una oportunidad de elección favorable a la aceptación del problema y a ubicarlo como prioritario. de acuerdo con la información. recursos. iudadanos. Por ejemplo. conocimiento. información. si las cuestiones y demandas son o no tratables (hay experiencia. analogías. En cambio. los gobiernos construyen su definición del problema. personal competente). diseñan los instrumentos y programas de abordaje. . respaldado por los . aunque sus esquemas de respuesta sean dudosos y parcialmente eficaces. si el problema no ha logrado aún encender la opinión pública. AGUILAR VILLANlJEVA sidad de los demandantes y los participantes en la toma de decisiones.40 LUIS F. comunicadores y aliados. teorías. aunque tal vez posean técnicas de tratamiento probadas en su eficacia y cuenten con operadores competentes. establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del problema. de ámbito de jurisdicción). Dicho clásicamente. la decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos públicos específicos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de elección favorable (pocos asuntos. el gobierno sigue siendo el arte de lo posible. si los que se encargan de elaborar la política están absorbidos por otros asuntos. En suma. recursos. ausencia de demandas contradictorias.

grupos y decisiones que fluyen ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno. encuadran los conflictos intra e intergrupales. sino que es producto de un proceso complejo y laxamente estructurado. El que una cuestión logre colocarse exitosamente en la agenda depende de una convergencia apropiada de gentes. conductos. aunque sin poder cancelar de todo su carácter libre y plurimorfo. Obviamente el grado de estabilidad e inestabilidad política depende en gran medida de la fluidez y cauce de ese incesante ir y venir de cuestiones y respuestas. pero el comportamiento de cada uno de estos elementos es virtualmente incierto. demanda y oferta pública. Es posible empero reducir el ámbito de incertidumbre a través de varios factores de contexto que son de ayuda para estructurar el proceso y restringir el rango de su variabilidad potencial (Cobb y Elder. Esta regulación formal e informal de la agenda ha ayudado a estructurar el proceso. Cotidiana es la interlocución entre las organizaciones sociales y los poderes del estado. los canales de interlocución. 1984: 118). Por ello. Los "factores de contexto" que establecen los límites de variabilidad del acceso a la agenda son los que tratan de estabilizar las corrientes de problemas. los sistemas políticos y los gobiernos de manera deliberada o espontánea han ido creando pautas. los sistemas políticos tratan de estabilizar las organizaciones de interés. delimitando el ámbito de lo política y fiscalmente posi- . diseñan y construyen las alternativas políticas. El punto no es que el acceso a la agenda sea simplemente un asunto accidental.ESTUDIO INTRODUCTORIO 41 Sin embargo. organizaciones y liderazgos para regular tanto el flujo de las demandas públicas como el de las respuestas gubernamentales. aunque en mucho las decisiones públicas se caractericen por la contingencia. el universo de los asuntos a debatir. soluciones y oportunidades de elección. fijando condiciones y parámetros. Ordenan las demandas. demandas. tiempos. problemas. definen los problemas.

Leyes. Los gobiernos activistas están predispuestos a acoger todo tipo de demanda. los sistemas se han estructurado con referencia a ciertos valores. Este sesgo del sistema y de las dependencias públicas cumple la función de filtrar selectivamente la corriente de los problemas y demandas que se levantan desde la sociedad. La deslegitimación y crisis interna son los riesgos y efectos de traspasar los límites y olvidar la tendencia del sistema. incentivos. su idiosincrasia. responsabilidad. AGUILAR VILLANLJEVA ble. prioridad. Lo mismo ocurre con las soluciones en busca de problemas. Por poderosos motivos históricos. ideas y fuerzas sociales. compromiso. no todo es y debe ser objeto de su acción. ideas. ideológicos. Debido a sus ámbitos de jurisdicción formal. valores. procedimientos establecidos. los limitados serán más cautos y selectivos.. Es así que el flujo de los problemas públicos rumbo a la agenda formal es regulado por las preferencias propensiones y hasta proclividades y prejuicios del sistema político-administrativo en general y de las oficinas gubernamentales particulares. Hay pues una reducción de la multiplicidad y variabilidad. clientela y derechohabientes. afinidades políticas. Son sistemas acotados y predispuestos. que demarcan los límites de su acción legítima. obligación. convicciones personales de los directivos. No todo es posible y permisible. historia de decisiones. cada una de las oficinas tienen su visión propia acerca de lo que es su función. políticos y constitucionales. correspondientes a los criterios valorativos y téc- . por lo que se configura un patrón de atendibilidad y aceptabilidad de las cuestiones públicas. delimitan el universo de los problemas a calificar como públicos y de competencia gubernamental. En un momento dado hay un universo disponible de respuestas lícitas y viables.. Pero la misma actitud se observa en las dependencias gubernamentales. Hay mayor sensibilidad por ciertos asuntos y grupos.42 LUIS F. a la vez que reticencia y hasta hostilidad ante otros. los inclinan hacia ciertas cuestiones y los hacen refractarias a otras.. compromisos históricos.

determinado por restricciones de recursos e ideas. argumentables. tristemente. se abren periódicamente buenas oportunidades para llamar la atención y colocar asuntos nuevos o pendientes. Hay restricciones fiscales. Pero la oportunidad favorable supone o exige que las organizaciones sociales o el gobierno cuenten con una definición del problema gubernamentalmente tratable en términos de legalidad. Sociedad y gobierno tienen que estar preparados con diagnósticos y proyectos para cuando la dinámica política. las oportunidades de elección también contribuyen a poner orden en la interacción entre sociedad y estado. Esto ocurre particularmente cuando en ocasión de un evento periódico predecible (cambio de gobierno) o de uno impredecible (un sismo. . o simplemente nunca pasarán por la cabeza de los políticos y funcionarios. En los momentos de saturación de la agenda o de intenso involucramiento gubernamental no hay tiempo y disposición para atender a nuevos asuntos: las oportunidades están cerradas. pO/iLY window. debido a prácticas institucionales establecidas o a rutinas administrativas. son inhibidas de inmediato. para describir el funcionamiento de estas oportunidades de elección. una hambruna) hay mayor receptividad. sofocadas. Muchas respuestas pensables. configura una situación favorable para algún asunto en particular o para una familia de asuntos. eficiencia.ESTIJDIO INTRODUCTORIO 43 nicos aceptados por el sistema en su conjunto y por los centros de gobierno. su horario de abierto y cerrado. morales. hay restricciones de la cabeza. Se cierran apenas los participantes perciben que el gobierno se ha hecho cargo de la cuestión. se acabó el periodo de gobierno de un partido político que dio prioridad . Las ventanas no permanecen abiertas por mucho tiempo. políticas. porque los participantes fallan al entrar en acción. Normalmente los gobiernos se encuentran ocupados en asuntos previos o de rutina. caricaturizadas. legales. anteriormente menospreciados. tal vez por no contar con alternativas disponibles. Sin embargo. por ejemplo. A su vez. Son oportunidades para aprovechar las elecciones políticas. los 4 Kingdon (1984: cap. o porque los acontecimientos que "abrieron la ventana" salen de la escena por ser temporalmente limitados. mentales.' Cada sistema político y oficina de gobierno tiene su calendario de atención y descanso. Sobre todo. plausibles.1 ciertas cuestiones. consensualidad. de manera predecible o impredecible. Se trata de oportunidades favorables que permiten colocar determinados problemas y recomendar ciertas propuestas de solución. 8) introdujo el término "ventana de las políticas". Hay pues un patrón de plausibilidad político-administrativa. tecnoproductivas. No todas las respuestas imaginables y disponibles pueden volverse operativas.

A la manera de Lasswell (1936) se trata de saber: Who gets what. cuándo y cómo. when and how: Quién consigue qué cosa. O de averiguar si. en razón de ciertos eventos críticos que sacuden o entusiasman a la ciudadanía. en cambio. Más allá de la filosofía política y de la norma constitucional.. lo oligárquico) y . razón por la cual el gobierno no es un instrumento servil y unilateral. de golpe. Aquí. las teorías politológicas sobre el conflicto y el consenso. Este punto de estudio es el más afín e interesante para la ciencia (sociología) política. la bonanza de la economía pública.. Sin embargo. las crisis de gobierno. lo sectorial (lo corporativo. las relaciones políticas y administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno. No todo es azar en la elaboración de la agenda. hay un conjunto plural de intereses sociales organizados. tal vez más que en otras fases del desarrollo de la política. que tienen oportunidades semejantes de acceso a la agenda y cuentan. AGUILAR VILLANLJEVA presupuestos anuales. oportunidades favorables para plantear asuntos olvidados o rechazados (una agenda ecológica en ocasión de epidemias o calamidades. Todo esto configura un patrón de receptividad gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carácter misceláneo y mudable de los reclamos y presiones sociales. sino un agente y árbitro en los arreglos de los grupos de interés. las consultas públicas. el factor con mayor peso causal en la configuración de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actores políticos que intervienen en el proceso y. la parcialidad de los intereses y la legitimidad colectiva del gobierno. con la capacidad de lograr que sus intereses estén bien representados. aquí se trata de saber si y por qué un grupo tenga en cautiverio al gobierno y lo use como instrumento de sus intereses exclusivos. una agenda exportadora a raíz de innovaciones tecnológicas).44 LUIS F. También hay. por cuanto tiene que ver con la localización. descripción y explicación de las fuerzas de los diferentes grupos sociales y de sus correlaciones de fuerzas. con su visión de ciudadanos imparcialmente tratados e igualitariamente participantes.

complementan a la ciencia política con estudios de caso. En mi opinión. 1978) y el de policy subsystems (Milward y Wamsley. la típica transacción entre las camarillas burocráticas y políticas. los estudios de políticas ofrecen dos importantes aportes categoriales y explicativos concernientes a la relación sociedad-gobierno: la "red de cuestiones" y el "subsistema de políticas" que refinan y matizan los teoremas mayores del corporativismo. una activa arena pluralista sin vencedores ni vencidos para siempre. o es acaso la muestra de un amplio y significativo margen de maniobra del gobierno por causa de la debilidad o la fragmentación de los grupos de interés? ¿En la formación de la agenda se puede descubrir que el gobierno es un aparato de dominación de clase. conjeturas. organizaciones del capital y organizaciones laborales. aquí enfrentan además la prueba crucial de su consistencia y objetividad. En efecto. 1984) son polémicos con los conceptos y las hipótesis estándares de la ciencia política norteamericana que. muy sugerentes para determinar el tipo y peso de las relaciones que ocurren entre las organizaciones sociales y entre ellas y los poderes del estado. la representación imparcial de ciudadanos devotos al interés público'? La teoría politológica inspira en este punto toda una literatura interminable. el triángulo de hierro corporativo en acción. o en sentido pluralista: grupos de interés. ¿La acción o inacción del gobierno está en verdad predeterminada por alguna fuerza social dominante (llámese clase. A su vez.ESTUDIO INTRODUCTORIO 45 lo público. el acomodo de fuerzas del llamado "triángulo de hierro" (gobierno. extrapolaciones. comités legislativos y agencias gubernamentales). es reiterativa en explicar o . de acuerdo con su tradición intelectual pluralista. el pluralismo y el clasismo-elitismo acerca de la naturaleza y funcionamiento del gobierno. más bien. el enfoque descriptivo y explicativo de issue networks (Hedo. etnia) o representa. los estudios de políticas. élite. son clave. la hegemonía de unaélite reciclada. su hermano menor.

los laboratorios. especializado. los gobiernos estuvieron más expuestos a la presión de los grupos de interés y tuvieron que ser más solventes técnicamente en la solución de los problemas de asistencia pública y bienestar social. su proceso de implementación y sus criterios de evaluación. A raíz del crecimiento de la intervención estatal. En su perspectiva. AGUILAR VILLANUEVA criticar el funcionamiento y los procesos decisorios de gobierno en referencia con "triángulos de hierro" y "subgobiernos". los despachos de consultoría. El gobierno formal es fatalmente la fachada de los pocos intereses organizados que son los que gobiernan efectiva y enteramente determinadas áreas de asuntos. Por consiguiente. tanto las organizaciones sociales demandantes como los gobiernos entendieron progresivamente que para representar realmente los intereses y resolver efectivamente los problemas se requería introducir conocimiento orientado y aplicado. La política se desplazó hacia las políticas. pasa por alto a los muchos cuyas redes de influencia desencadenan y guían el ejercicio del poder" (Hedo. 1978: 1(2). la academia. los intelectuales.46 LUIS F. los currícula. empero. el proceso decisorio de las políticas. determinan de manera permanente e integral la agenda. las organizaciones profesionales . se consolidó la interdependencia entre política y administración y apareció la figura del "político de políticas" (policy politician). Por consiguiente. Había una necesaria y crucial mediación técnica (y no sólo valorativa) entre sociedad y gobierno: la famosa racionalidad técnica que a tantos preocupa y hasta irrita. llamados tal vez públicos pero de hecho particularistas. grupos de interés. las credenciales escolares. "con la idea de buscar a los pocos poderosos. Esta perspectiva. cada vez más complejo. específicos y poderosos según el tipo de políticas en juego. la referencia a teorías de explicación y a tecnologías de solución de problemas fue necesaria y predominante. Al hacerse el gobierno cargo constitucional o políticamente de muchos problemas económicos y sociales de individuos y grupos.

debido a lazos educativos. conforman organizaciones bastante cohesionadas y relativamente autónomas respecto de los juegos de poder de los gobernantes en turno y de los intereses sociales organizados. es determinante su influencia en la formulación de la política.. se comunican sistemáticamente y se entienden rápidamente. ofrecen información. aun si poderosísimos. por cuanto son los que definen el problema. escogen los instrumentos.. trato profesional y distinción social con base en la reputación intelectual. Ahora bien. colegios . su especificidad y superioridad es el conocimiento de la cuestión pública en discusión. pueden prescindir de la mediación científico-técnica para validar sus problemas. agrícolas. barras. abogan por el mismo esquema de solución de problemas. cálculos muy elaborados y evidencia relevante. Pensar que grupos de interés. A la existencia de estas redes de expertos en las diferentes cuestiones que sociedad y gobierno . Estos especialistas tienden a estructurar las cuestiones de política y a diseñar las opciones de política con marcos y referencias similares. establecen los criterios e índices de rendimientos. respeto intelectual recíproco. ecológicos. las "redes de cuestiones" están integradas por todos estos expertos y profesionales en específicos asuntos (fiscales. educativos. tecnologías y habilidades. de energía y de salud pública.. Por consiguiente. que comparten conocimientos. comerciales.ESTUDIO INTRODUCTORIO 47 (sociedades.) que actúan tanto en la sociedad como en el gobierno. construyen las opciones. Para poder hoy colocar determinados asuntos como prioridad de gobierno se requieren sólidos conocimientos. recuerda fases muy envejecidas y simplonas de estado y administración pública. colocando sin rodeos sus asuntos en la agenda de gobierno.) se volvieron indispensables e influyentes en los dos extremos de la interlocución político-administrativa: en las organizaciones sociales para elaborar las demandas y en las agencias gubernamentales para elaborar las respuestas.. Aunque esta red se entrelaza con la lógica de los intereses de los grupos y con la lógica de gobierno de las autoridades.

Cualquier interés material directo suele ser secundario con respecto a su involucramiento intelectual o emocional en la cuestión. no son sólo técnicos especializados y expertos. pero los verdaderos expertos son los especialistas experimentados en cuestiones específicas (es decir. los provee- . Los que ascienden a posiciones de liderazgo son "políticos de políticas".48 LUIS F. En la red pueden estar presentes grupos de interés poderosísimos. tan conocedoras de sus asuntos como el gobierno mismo. pero también individuos dentro y fuera del gobierno que tienen la reputación de conocedores del tema. expertos en usar expertos. particularmente en las sociedades informadas. educadas. Las redes de cuestiones son casi enteramente su opuesto. No son grupos cohesionados por su deseo de dominio sobre un programa y tampoco hay alguien que controle enteramente las políticas y sus cuestiones. AGUILAR VILLANUEVA enfrentan se debe principalmente que el acceso a la agenda y el proceso decisorio de la política se estructure establemente. exigentes. no caóticamente. El patrón o el estilo de policymaking de un gobierno tiene una de sus causas en las redes de expertos.. Los triángulos de hierro y los subgobiernos sugieren la idea de un conjunto estable de participantes unidos por su afán de controlar cerradamente los programas públicos que son de su interés económico. sino son los activistas de una política que se conocen entre sí precisamente por su conocimiento de la cuestión. independientemente de cuál sea su formación profesional. Los participantes entran y salen constantemente de la red. muy bien informados acerca de lo que verdaderamente cuenta en un particular debate de política). a diferencia de los modelos políticos y económicos estándares que afirman que los intereses definen la posición acerca de las cuestiones .. Los integrantes de la red. Para los miembros de la red su interés está en el significado de la cuestión. Algunas profesiones pueden ser dominantes.

Por su parte. el concepto de "subsistema de políticas" busca localizar y caracterizar a los actores fundamentales de la elaboración de la agenda y de la formulación de la política. al añadir que esos actores han tendido también duetos que terminan en la hacienda pública y han adquirido franquicias en algunos aspectos de las políticas públicas (Milward y Wamsley. Cada subsistema está integrado por un conjunto de actores que tratan de influir en la asignación de valores. Los expertos de asuntos están finalmente en función de los asuntos que los grupos de interés dentro y fuera del gobierno determinan. pero son los grupos de interés organizados los que fijan las cuestiones. notoria en el hecho de que consiguen premios o no padecen pérdidas. Los intelectuales expertos operan e influyen indudablemente en la problematización y la respuesta de determinados asuntos. sin dispersarse o dilatarse inciertamente en otros asuntos. y que han logrado obtener alguna hegemonía sobre la política de referencia. quiere mostrar que las organizaciones de interés concentran de manera permanente su poder o influencia en específicos campos de políticas. premios o pérdidas en nombre de la sociedad.ESTUDIO INTRODUCTORIO 49 dores del conocimiento que necesita un mundo hambriento de decisiones correctas (Hedo. que destacaría sólo los intercambios de información y recursos entre actores. el hecho de que el sistema político se concretiza en una variedad de subsistemas de políticas. el concepto de subsistema quiere acentuar. Los críticos son más severos. al igual que la red de expertos en asuntos públicos. sin tomar en cuenta el contexto sociopolítico mayor que estructura y da sentido estable a la operación de la red. Los subsistemas de políticas pertenecen a un sistema político . 1978: 103-4). por otro lado. 1984: 4). a diferencia del concepto de red. al descargar en ellas toda su fuerza por estar en juego sus intereses. Pero.

individuos poderosos (Milward y Wamsley. "modelo de movilización". es posible encontrar. patrones o modelos de comportamiento. rituales y hasta lenguajes singulares. comités y subcomités legislativos. según el cual la cuestión nace dentro del aparato gubernamental. La configuración del poder en los subsistemas es muy variada. A manera de ejemplo: "modelo de iniciativa externa". "modelo de iniciativa interna".. en otros el poder es bastante difuso. mitos. según el cual la cuestión surge entre las filas gubernamentales. Todos ellos articulados por el hecho de que comparten intereses importantes en una política particular. Se integran con actores muy diversos: instituciones. que no hacen sino reflejar la realidad intersubjetiva de sus miembros y su acuerdo sobre lo que en su opinión es importante. organizaciones. por lo cual se coloca automáticamente en la agenda formal. ciertos tipos. En el sistema político norteamericano son las burocracias gubernamentales de diversos niveles. grupos de interés.so LUIS F.. a pesar de inevitables excepciones. 1984: 15). Algunos subsistemas están bajo el dominio de uno o pocos actores muy poderosos. Manifiestan poseer un orden normativo con símbolos. ejecutivo y judicial) y los diversos niveles de gobierno. Con estos elementos teóricos que ofrecen elementos para dar cuenta de cómo se estructura la agenda pública y la gubernamental. deseable o correcto. Atraviesan las divisiones convencionales del poder (legislativo. grupos e individuos. AGLJILAR VILLANUEVA mayor. pero la formulación e implementación exitosa de la política exige colocarla también en la agenda pública y convertirla en asunto de interés público. pero poseen en mayor o menor grado su autonomía con respecto del sistema. según el cual la cuestión se origina en los problemas y conflictos de los varios grupos sociales y debe primero asentarse en la agenda pública para poder colocarse en la formal. no es necesario llevarla a la agenda pública pero sí es necesario convencer a los organismos guberna- .

marchara en contra de la legalidad establecida. . La búsqueda de definiciones teóricamente consistentes. las dos etapas son ínterdependientes.ESTUDIO INTRODUCTORIO 51 mentales competentes que le den cabida entre sus acciones prioritarias (Cobb y Ross. tratable para el gobierno. con referencia a su cultura e intereses. culturalmente aprobables y gubernamentalmente tratables es tan difícil como exigida en el campo del análisis y la recomendación de políticas. creando un cierto estilo o patrón en la formación de su agenda. analíticamente. consumiera dudosamente los recursos públicos y escapara a formas de supervisión y cooperación social. correlaciones y características que el público en general. Ciertas maneras de definir las cuestiones se derrotan por el hecho de ofrecer formulaciones con tales componentes. Hay formulaciones que contradicen las valoraciones básicas de numerosos grupos sociales y que trascienden las posibilidades legales o hacendarías de los gobiernos. Colocar una cuestión en la agenda significa implícita o explícitamente ir dando forma a una definición del problema aceptable para el público y. y el gobierno en particular. Puede ser que en su conjunto un determinado sistema político se incline hacia uno y otro modelo. Pero. con referencia a sus restricciones e intereses. La definición de los problemas públicos Sí se considera secuencial y cronológicamente el proceso de la política. cada área de cuestiones tiende a desarrollar su propio patrón. sobre todo. 3. Difícilmente podría un gobierno democrático hacer suya una definición que no contara con el consenso político ciudadano. en la práctica. consideran inaceptables o por lo menos inabordables. 1976: 127). se pasa a la etapa de definición del problema una vez que el problema en cuestión ha sido calificado de público y ha sido aceptado en la agenda de gobierno.

modos y objetivos de la decisión pública. Sus componentes y factores causales son diversos y perfilan políticas diversas. oportunidad. aceptable provisionalmente en términos de sus probables causas. componentes y consecuencias (Hogwood y Gunn. No es lo mismo definir. permite saber si el grupo influyente no ha dado acaso forma a un "pensamiento de grupo" que analiza y decide de acuerdo con un "mapa cognitivo" compartido. las opciones de acción. ya aprobada y colocada en la agenda de la política pública.'\ 't9Pien define es quien decide" es una máxima que quiere subrayar el hecho de que los grupos sociales y/o gubernamentales que han tenido la capacidad de ofrecer el planteamiento y la definición de la cuestión son los que influyen efectivamente en la decisión Pero. conocimiento y destreza profesional o si. se basa simplemente en la fuerza de su posición económica o política.' s Muchos autores. la pobreza como explotacion. han insistido con evidencia favorable que en el planteamiento de los problemas. Los decisores actúan con restricciones psicosociales. quienes no raramente actúan en el marco de una definición de autoridad. explorada. organizada y posiblemente cuantificada por los interesados.. motivacionales y cog- .. en la construcción de opciones y en la elección juegan un papel determinante el Groupthink y el Cognuive Map de los decisores de las políticas. También averiguar quién es quién en la definición del problema es de gran interés político y administrativo. al margen de toda información objetiva o argumentación racional. en cambio. estudiosos de la dinámica de grupo. AGUILAR VILLANUEVA definición del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestión (problema. es estudiada. quiere decir también que la manera como se ha definido un asunto público condiciona la configuración de los instrumentos.52 LUIS F. tendencia). 1984: 108). por cuanto permite saber quiénes son los que tienen una influencia decisoria determinante en una cierta área de asuntos y saber si su influencia descansa en algún tipo de información. que como ausencia de igualdad de oportunidades o rezago cultural. Tal vez más en detalle.

Bastan (1982): Groupthink: Ps)'ehologieal Studies oI Poliey Decisions and Fiascoes. Por otro lado. La fuerte cohesión de una élite política puede estrechar y estereotipar sus fuentes de información. se aficionan a plantear y analizar las cuestiones desde una misma óptica e instrumental. ed. Reconstruir el mapa de la élite permite comprender y explicar sus políticas pasadas. Princeton Uníversity Press. que para ellos puede tener el valor de teoría probada o de hipótesis de trabajo. se entiende la manera de pensar de los individuos intensamente involucrados en un grupo y que se caracteriza por el hecho de que "su deseo de unanimidad e identfficación anula su interés por evaluar realistamente las opciones de acción .. "Se diseña el mapa cognoscitivo para capturar cuál estructura de afirmaciones causales sustenta una persona respecto de un particular campo de politicas y para generar las consecuencias que se seguirían de esa estructura" (Axelrod. Axelrod habla de "mapas cognoscitivos" de la élire política. y en consecuencia se inclinan por un mismo formato de respuesta y por un determinado diseño de política\ Los gobiernos corren el riesgo de ser rehenes no sólo de grupos ere· interés poderosísimos sino también de sus esquemas mentales. sus procedimientos de cálculo de las consecuencias y su percepción de las "sistemas de creencias" (conceptos y creencias causales) pueden prejuzgar todo el trabajo noscitivas en el uso de la información y del conocimiento científico. debido a las presiones internas del grupo" (Janis. sus análisis de los problemas y las opciones políticas. Boston. su elección. La integración. "redes de cuestiones" o del círculo decisorio último. desde el correcto supuesto de que la toma de decisiones es una elección entre alternativas de acción y que éstas implican juicios causales. más que la discordancia y la discusión se vuelve la norma de los miembros de un grupo cohesionado e íntimo. Es un deterioro de la eficiencia mental. Por "pensamiento de grupo" (Janis). los miembros de los "triángulos de hierro". Véase: Janis. Houghton Mifflin. para designar específicamente "los conceptos y creencias causales" en los que los decision-makrrs basan el cálculo de las consecuencias de sus posibles actos y. . debido a orígenes sociales y educativos similares y a vínculos emocionales de lealtad e identificación que desarrollan a lo largo de sus interacciones y responsabilidades comunes. tienden a seleccionar los mismos problemas. a la postre. 1976: 58). Robert. 1972: 'J). Houghton Mifflin. así como anticipar sus comportamientos futuros. Irving 1.. de la percepción de la realidad y del juicio moral. "subgobiernos"..ESTUDIO INTRODUCTORIO 53 En efecto. Los decisores en la definición de los problemas públicos yen el diseño de las políticas se comportan de acuerdo con un mapa ele relaciones causales. Axelrod. (1976): Structure 01 Decision: The Cognitive Maps 01 Political Elites. a psychological Study Foreign Palie)' Decisions and Fiascoes. (1'J72): Victims 01 Groupthink. buscan reiteradamente los mismos elementos y las mismas correlaciones causales.

profundo y complejo? ¿Cuáles son las fuentes de información para comenzar a estructurar un problema: son fuentes confiables. estrategias analíticas. ¿Por qué una determinada situación es considerada problemática? ¿Quiénes son los que dicen que algo es un problema y cuáles razones ofrecen? ¿Para quiénes es realmente un problema: cuántos y qué tan importantes son los grupos afectados? Más aún. Abundan los ejemplos de gobiernos que. sin el acicate de la libre opinión pública. argumentos que se emplean para describir. el pluralismo político y la alternancia democrática. leyes estatales. ¿Cuáles aspectos de su vida son los que resultan afectados y cuál es la magnitud del daño? ¿Con referencia a cuál criterio de valor (libertades y derechos humanos. con referencia a sus esquemas mentales y valorativos? En la definición de un problema. definir y explicar el problema? éEs el problema algo objetivo o es algo "sentido". llegando en los casos extremos a cerrar ojos y oídos ante los hechos portadores de "disonancia cognitiva". Muchas son las preguntas en torno de los problemas públicos. apreciaciones morales. ¿se trata en verdad de un problema o se está frente al síntoma de un problema mucho más general. aspectos valorativos. que ofrece nociones equivocadas o aproximativas pero convincentes por haber incorporado de algún tipo de referencia emocional o valorativa? ¿No hay definiciones y . "construido" por los sujetos. clasificar. actualizadas? ¿Qué valor teórico-metodológico tienen los teoremas. modelos...) se considera que ciertas situaciones son problemáticas y nocivas? ¿Se trata de un problema aislado o resulta de otros problemas y ocasiona otros problemas? En consecuencia. ¿entran sólo en juego procesos cognoscitivos o también y con cuál rango prejuicios. en sus manías teóricas. se clausuran en sus mismas ideas y aspiraciones. AGUILAR VILLANUEVA de información y análisis. mínimos de bienestar. analíticas y políticas.54 LUIS F. preferencias? ¿Cuál es el criterio de corrección de la dimensión valorativa en la definición del problema? ¿Hasta qué punto la definición del problema corresponde a un proceso de "etiquetación".

Es decir. sohre todo. corno serían las llamadas "fallas del mercado": bienes públicos. tramposos. recursos disponibles. En los estados contemporáneos. de equidad. externalidades. de eficiencia en algunas ramas de bienes y servicios. aun en el nivel de los gobiernos locales. tornadizos. sin convertirlos en problemas públicos. El hecho es que. a que los privados y sus organizaciones suelen convertir justamente en públicos los problemas que ocasionan y que son incapaces de resolver con sus intercambios competitivos y cooperativos. y que se transforman por su importancia estratégica común en cuestiones públicas. embrollados. colaboración o transacción entre los Los problemas públicos han sido llamados wic ed problems (Webber y Rittel. conforme a las leyes establecidas. incapaces de resolver satisfactoriamente sus problemas privados mediante intercambios entre privados. ¿se puede hacer algo por el problema. monopolios naturales. en gran parte. 1973): problemas retorcidos. tampoco consenso. Muchos y graves son obviamente los problemas que los privados y sus grupos enfrentan. Su alto grado de dificultad se debe. malignos. subjetivos. problemas sin una formulación defi- . ocasiona que politicen sus situaciones de vida y transformen en públicos sus penosas dificultades particulares. Muchos son también los problemas que escapan al control de los privados en razón de su misma naturaleza. por razones de seguridad. asimetrías de información. ¿es un problema gubernamentalmente tratable". Asimismo la debilidad de ciertos consumidores y productores. el gobierno se hace cargo de problemas para cuya solución no siempre hay información y conocimiento y. conflictivos. interdependientes.ESTUDIO INTRODUCTORIO 55 planteamientos incorrectos para hacerlos plausibles y aceptables? y más cercanamente a la decisión de la política. fácilmente solubles. a los . complejos. a los conocimientos accesibles? problemas públicos no son sencillos. los problemas públicos son de gran escala. plantean y resuelven. ¿la definición que se ofrece trasciende el ámbito de la factibilidad gubernamental?.

frente a problemas cuya solución total. asignación ele recursos. sin criterios que establezcan cuándo se alcanza la solución. planificación y presupuestación. problemas frecuentemente inéditos. sobre todo. Por consiguiente. Quade muy realisrarnenre afirma que los problemas públicos a cuya solución puede contribuir bien el análisis ele políticas son los relativos a: "eficiencia operativa. U na lista de criterios formales. se acepta que los llamados problemas no son da(o Edward S. sin desmayo. culturales. no todos son gubernamentalmente tratables. más aún. sintomáticos de problemas de mayor trascendencia. donde el componente de la elección individual es insoslayable para la solución del problema. pero aplicables a los muchos problemas que se presentan como públicos. No todos los problemas son de naturaleza política y. AGUILAR VILLANUEVA nitiva. se dieron cuenta de que con su intervención habían provocado problemas nuevos y más espinosos.. Los gobiernos que con ejemplares intenciones se hicieron cargo de los muchos y graves problemas sociales llegaron a la conclusión de que muchos de esos problemas escondían dimensiones (éticas. elección estratégica" (Quade. Hay que atacarlos una y otra vez. información. para ir removiendo sus aspectos más nocivos y más extendidos e irlos transformando mediante la intervención sistemática. . donde la religión y la ética han fracasado..) inmanejables.' La política y los gobiernos no pueden cosechar éxitos en aquellos problemas sociales. en conexión con una larga y sustentable tradición epistemológica. El herramental de los gobiernos es limitado -leyes y disposiciones coactivas. religiosas. J 975: 14). psicológicas. frente a muchos problemas públicos "no hay solución sino re-solución". evaluación ele programas. resolutoria. Problemas cuya complejidad e irresolubilidad aumenta en la medida que se profundiza la intervención estatal y la sociedad se acostumbra a considerar que la única manera de abordarlos es por la vía estatal. asignaciones de recursos. escurridizas a los instrumentos gubernamentales y.56 LUIS F. Si además. cuya solución no es nunca verdadera o falsa sino buena o mala y carece además de una prueba inmediata o resolutoria. implica cambios sociales y culturales de tiempo largo.

para unos el problema es de altísima prioridad. de manera que se pueda resolver. Para algunos es problema. que supere los escollos de la polémica y pueda alcanzar de alguna manera consenso.. enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definición aceptable. sino "construcciones". Por un lado. para uno es problema por ciertos aspectos y efectos.. educación y salud pública. el problema público manifiesta toda su complejidad y variabilidad. Les es propio entonces una naturaleza subjetiva. El problema de la definición de los problemas públicos es entonces doble. contaminación. por el otro. plurales y gobiernos democráticos. de la realidad.) sean calificadas y clasificadas de diversa manera por los diversos grupos con diversos intereses y poderes.ESTUDIO INTRODUCTORIO 57 tos externos. no existen objetivamente. datos seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan. causas. Se debate acerca de los pasos a dar para resolver el problema y acerca de si su definición y planteamiento sea correcta. Los problemas públicos no son independientes de las valoraciones y las perspectivas de los ciudadanos y sus organizaciones. No hay problemas "en sí". para otros el problema consiste en otros aspectos y efectos. Hay sobrada evidencia de cómo las mismas situaciones de la comunidad política (robos y asaltos. para otros es asunto de rutina. El problema se vuelve entonces una cuestión: se debate sobre sus componentes. Se constituyen en el momento en que ciertos acontecimientos o situaciones se ponen en relación con determinados valores o determinados supuestos cognoscitivos de los sujetos que los viven. drogadicción. políticas. . Son construcciones sociales. debe conducir a una definición operativa que dé pie y espacio a una intervención pública viable con los instrumentos y recursos a disposición del gobierno. particularmente en el marco de sociedades abiertas. consecuencias y planteamiento. realidades objetivas. para otros no. relativa y artificial.

no importa cómo éstas se hayan formado en su personal idad o en sus organizaciones. Weber argumenta que la formulación ele los problemas y la definición de los conceptos es posible mediante "la relación de valor "o" la referencia al valor". y se hace entonces preguntas. la idea de ciencia social. si sean ordenadas o confusas. Lo que nosotros experimentamos son situaciones prohlemáticas. desordenada. racionalmente sustentables o simplemente En su concepción constructivista de la ciencia social. Los valores despiertan a la razón. prohlemas. en el momento en que sus experiencias chocan con sus preferencias. entre lo que efectivamente ocurre y lo que se desea ocurriera. 1988. Independientemente de cómo se establezca. AGLJILAR VILLANLJEVA 58 Por su naturaleza construida.LUIS F. "Conceptos históricos y sociológicos". son construcciones conceptuales" (Ackoff. Sólo la relación de los elatos de experiencia con el marco valorativo del investigador. conflictos. argumente y articule esta distinción -hay muchas maneras en la epistemología y sociología del conocimiento-. los problemas de las políticas públicas "son productos del pensamiento que actúa en su entorno. 7 . la cual localiza. México. a la definición. Porrúa. Adicionalmente conviene recordar la distinción que Weber introduce entre la "relación de valor" y el "juicio de valor". Para una profundización de este punto ver los capítulos V. entre el ser y el deber ser. 1978: 21).A. cambiante. hace posible que la razón se plantee problemas y construya conceptos. Los individuos y los grupos en su interacción experimentan necesidades. no experimentamos proble. trabaja sobre estos materiales. elementos de las situaciones problemáticas que han sido analíticamente abstraídos de situaciones. UNAM-M." hay que distinguir claramente en la expresión "problema" del lenguaje ordinario dos niveles: el problema vital y el problema cognoscitivo. les da forma estable y los lleva a la unidad del concepto. Se trata de discrepancias entre las condiciones vividas u observadas y las deseadas. de mi libro Weber.mas que. a la manera de los átomos y las células. "Hechos y Valores" y VI. Las "situaciones prohlemáticas" son efectivamente hechos vividos u observados por el sujeto y que al ser referidos a su cuadro valorativo arrojan conclusiones negativas de reprobación y malestar. La vida en sociedad está llena de estos problemas vitales o situaciones problemáticas. La realidad experiencia! es de suyo indiferenciada. selecciona y desprende ciertos componentes de la realidad observada.

informar. Los "problemas" tienen. También ellos tienen que ofrecer información.ESTUDIO INTRODUCTORIO 59 fantasiosas. es un permanente dolor de cabeza de los políticos responder a la pregunta si el gobierno debe seguir la definición que posibilita el tratamiento efectivo del problema o la que políticamente le resulta menos costosa aunque no eficaz. La tarea política de líderes. los datos y elementos que la tensión entre la factualidad y el deseo liberó y los reúnen en una definición. Tarea no diversa a la que enfrentan gobernantes y analistas de políticas. argumentar y persuadir. Los gobiernos y sus analistas deben construir definiciones de problemas aceptables y solubles. argumentos. ordenan. dialogar. a una definición para ellos plausible. en cambio. significa introducir negociaciones y ajustes entre gobierno y sociedad respecto de la definición del problema. también en la pública se definen y plantean los problemas para resolverlos. que ayuden a los grupos sociales afectados a abandonar la simple indicación o denuncia de la situación problemática. fiscal y administrativamente viables. Hay una interdependen- . convincente. Cerrar esa brecha para que el consenso y la colaboración sea posible significa normalmente. La identidad entre eficacia y consenso seguirá siendo un concepto límite. partidos y organizaciones es cómo hacer para que los que padecen inmediatamente la situación y otros grupos interesados pasen de la vivencia de la situación pro. en el orden político. molesta e irritante. y a entender y aceptar una definición del problema que permita intervenir sobre ella. son construcciones lógicas.' blemática al concepto del problema. Como en la vida privada. Una de las mayores dificultades en la definición y solución de problemas públicos es que con frecuencia la definición del problema construida por el gobierno difiere significativamente de la definición que del problema tienen los afectados y los interesados. que articulan. De todos modos. en el orden lógico. conocimientos. ejemplos. legal y políticamente aceptables. una naturaleza cognoscitiva más que vital o valorativa.

se estructuran.. AGlJILAR VILLANUEVA 60 cia conceptual entre el problema y la solución. los miles de problemas que tuvimos que responder en nuestros textos de matemáticas y física eran problemas porque tenían respuesta. definir un problema significa "crear el problema".LUIS F.. veáse la Introducción de la Antologfa. de manera que tengan una respuesta. Los problemas se plantean. tienen un "ámbito Para un desarrollo de este punto. H. estructurados. fatalidad. la noción de problemas irresolubles. "estructurarlo". enigma.A. fiscales. Su planteamiento es determinante para la solución. Es insostenible. Crear un problema consiste en "encontrar un problema acerca del cual se puede y se debe hacer algo". Para hablar de estos casos preferimos usar expresiones tales como misterio. Porrüa. habían sido construidos desde una solución específica correcta que incorporaba las reglas y las operaciones de solución. Cuentan con un criterio preciso para comprobar la solución y un proceso rnecanizable para aplicar el criterio. "El análisis de políticas consiste en crear problemas que los decisores pueden tratar conforme a las variables que tienen bajo control y al tiempo que disponen" (Wildavsky. legales. de manera que sean gubernamental-socialmente abordables con los recursos intelectuales. M. A manera de ejemplo.8 Si definir un problema es plantearlo. el tipo y número de preguntas que implica. 1991. 8 . 1979: 3. políticos y administrativos a disposición. Simon (1973) fue de los primeros en llamar la atención sobre "la estructura de los problemas" y distinguió entre "problemas bien y mal estructurados" (Well-or III Structured Problems). 15). Por consiguiente. Los problemas bien estructurados se distinguen por tener características precisas. en línea con la tesis organizacional conocida de "soluciones en busca de problemas".. sean solubles. contradictoria. 10 constituye en soluble o irresoluble. La solución forma parte de la misma definición del problema. los problemas públicos no son excepción. Análisis y Diseño de Políticas. Deben ser planteados. La manera como se ha definido el problema. de manera que pueda tener solución.

un problema "mal estructurado" es obviamente el que carece de las características mencionadas. el cumplimiento de un mandato legal? . cuál es su ámbito y alcance. cómo resolverlo. Por ejemplo. la administración de justicia. cualquiera conocedor de su estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo. imprecisa. intermedio y final del problema. y saber si las operaciones efectuadas llegaron a resolverlo. ¿Cuál podrá ser ésta: la desaparición empírica de los hechos valorativamente descalificados. al final de su construcción. la modificación de sus percepciones vía información nueva. que dificulta al público y al gobierno saber qué resolver. Tampoco se sabe si con base en las acciones llevadas a cabo se ha avanzado. poseen una estructura laxa. el juicio técnico de expertos. cuáles sus diferentes estados de solución. un problema bien estructurado tiene la característica de contar con un "solucíonador general de problema". En suma. al problema de la pobreza. es decir. ofrecen la información necesaria para realizar las operaciones de cálculo y transitar de un estado al otro.ESTIJDIO INTRODUCTORIO 61 del problema" que puede ser representado en estado inicial. En efecto. la igualdad de oportunidades laborales para las mujeres. dónde termina el problema educativo y comienza el familiar o el psicológico. el consenso. En contraste. No se requiere mucha información para saher que muchos problemas públicos. en muchas definiciones y planteamientos del problema de educación básica no se sabe con exactitud si se trata de un problema educativo estricto o de uno familiar y social. no todos. pueden indicar las operaciones que de manera correcta o incorrecta llevan' de un estado al otro del problema. por la dificultad de definir aceptablemente un estado final del problema y contar con un criterio preciso de solución. han sido resueltos. retrocedido o despistado en el ataque al desempleo. el planteamiento de muchos problemas públicos no indica cuál es su criterio de solución y cuáles sus operaciones de solución. la modificación de las preferencias de los afectados. ni tampoco si los problemas de la contaminación.

Lo procedente es desmontar la estructura enferma de los problemas muy complejos. con una historia de razonamiento y decisiones que a lo largo de muchas conjeturas. en subsistemas precisos. difusos. complicado. sobre todo en consideración a sus restricciones de tiempo y recursos. a sus condicionamientos legales y políticos. desmesurado. errores y aprendizajes.. techos. solubles. plomería. estructura. cuentan con un específico repertorio de respuestas. manejables. calefacción. y descomponerla en problemas más precisos y circunscritos. en analogía con las tareas del diseño arquitectónico e industrial. se le estructura mejor. conocidos y sencillos de manejar. El problema de construir una gran casa se plantea con mayor pertinencia. El mismo Simon (1973) ofreció una pista. Las organizaciones gubernamentales arrastran toda una historia de decisiones. Es innegable que en muchos casos analistas y gobernantes. El diseño total comienza a tener estructura al descomponerse en los diversos problemas de sus componentes y al traer a la memoria las diversas condiciones y especificaciones que son aplicables para que el diseño de sus componentes sea correcto.. Frente a los problemas . si se desmonta la casa en sus componentes básicos: planta. aunque quede mal estructurado en lo general o en su conjunto (Simon.62 LUIS F. conocimiento y tecnología. Se trata de desarticular el sistema impreciso. AGUILAR VILLANLJEVA Central es entonces saber si y cómo pueden estructurarse bien los huidizos y desordenados problemas públicos. El problema resulta bien estructurado en lo particular. pasos y operaciones de solución. "mal estructurados". tienen una memoria de sus empresas exitosas y fracasadas. sistema eléctrico. 1973: 190). proceden a desagregar los descomunales y entreverados problemas públicos en componentes más acotados. a su acopio de información. para los cuales se cuenta con "memoria". sobrepuestos. ha podido llegar a establecer los criterios.

" Éstos. para echarla andar y mantenerla en movimiento.gubernamentales. Las primeras tienen que ver con situaciones o problemas que se repiten. Y razones fiscales. Este desmontaje de los grandes problemas públicos en pequeños problemas manejables es frecuentemente obligado no sólo por razones cognoscitivas y técnicas de solución. las "no programadas" enfrentan situaciones "inéditas y no estructuradas". Hay problemas iguales o análogos a los anteriormente tratados. y para cuyo abordaje las organizaciones cuentan con procedimientos probados.ESnJDIO INTRODUCTORIO 63 hay una memoria institucional y administrativa que se despierta y se pone a la obra. hay también problemas nuevos. sería una invitación al fracaso o una empresa que. para las cuales las organizaciones no tienen procedimientos probados. inteligente y adaptativa". particularmente. En contraste. si son de gran complejidad y tamaño. por lo que deben buscar "un tratamiento singular" y "apoyarse en cualquiera de sus habilidades genéricas para emprender una acción orientada al problema. O) . Hay razones institucionales. consumiría muchos recursos políticos y fiscales. que serán estructurados y procesados como en el pasado. cuyos límites y estructura se desconocen. tiempo. niveles de gobierno y diversas agencias gubernamentales que deben por ley intervenir en el tratamiento de una determinada cuestión. técnica. cuyos criterios. inéditos. en aquellos componentes particulares para los cuales cuentan con información. diversos poderes del estado. condiciones políticas y jurídicas favorables. son reelaborados y reestructurados por los organismos . al analizarlos en sus diversos componentes y. sobre todo. Un ataque integral al problema mayor. no hay recursos públicos disponibles para atacar simultáneamente todo el frente de problemas que comporta un problema público severo. reglas y operaciones de solución se ignoran. son de rutina. legal y económico-administrativa del problema puede y suele ser desilusionante y objeto de duras críticas por parte de los muchos activistas idealistas que esperan religiosamente de la política y del gobierno la solución cabal y rápida de los grandes y complejos El mismo Simon (1960) introdujo también la distinción entre decisiones "programadas y no programadas". teoría y tecnología probada. Esta estrategia de simplificación cognoscitiva.

agua). consultas. para los que se tienen ciertas reglas de solución y hasta índices de eficiencia. tarifas. dotación de libros). etcétera). razón por la cual el tratamiento diferenciado y desarticulado de sus diversos componentes (moneda. se condena al fracaso y agrava el problema. improcesables. los problemas públicos resultan de múl- . de la cultura de grupo. pero no comenzar por involucrarse en los componentes elusivos. sin una estrategia integral de ataque. la contaminación. Por esto. interdependientes. En cambio.. Frecuentemente. En efecto. Sin embargo. pero en la realidad son fenómenos interdependientes. Hay buenas razones para considerar que. de educación (construcción de escuela. cuya estructura contiene componentes incancelables de naturaleza cultural. La inflación sería un problema cuyos componentes son aislables analíticamente. sobre las que se tiene una larga historia de intervención. este tipo de abordaje analítico de los problemas podría confundir los síntomas con las causas y ocasionar mayores y más graves problemas. problemas todos más abordables. tratables por separado. con diversos tiempos. tal vez articular y sincronizar los diversos abordajes particulares. la injusticia. se dejan de lado o se aplazan las cuestiones más escabrosas. tasas de interés y cambio. la pobreza. étnica y psicológica. precios. con ingredientes propios del ámbito familiar. A esta clase de problemas pertenecerían. las patologías macroeconórnicas. con teorías y técnicas clistintas entre sí. de salud (vacunas. de la ética o la motivación psicosocial de las personas. curaciones). salarios. AGUILAR VILLANUEVA problemas del desarrollo. y se conocen los costos y se manejan las técnicas de solución. por ejemplo. frente a determinados problemas públicos. la única manera de luchar contra la pobreza. el ataque a la pobreza se desagrega en varias actividades que miran a solucionar los problemas particulares de infraestructura (caminos. no todos están de acuerdo en que sea siempre correcta la estrategia analítica de fraccionar el problema mayor en problemas menores.64 LUIS F.. luz. es seleccionar los componentes gubernamentalmente tratables.

los problemas públicos son de "complejidad organizada".. a saber. que tienen sí una forma complicada de relación pero . intlación. Esta estructuración estadística que permite ordenar el problema en torno a comportamientos esperados probabilísticamente y en promedio no es. Los sistemas de problemas no son entidades mecánicas. Esto significa que los sistemas de problemas -crimen. aquellas en las que "es muy grande el número de variables. en cambio.no pueden ser seccionados en subconjuntos independientes sin correr el riesgo de producir la solución correcta de un problema equivocado. desempleo. contaminación.ESTUDIO INTRODUCTORIO 65 tiples relaciones sociales que se enlazan con otras relaciones sociales y éstas con otras. pero. llamados de "complejidad desorganizada". No dan lugar a realidades separables o tratables por separado. Según esta distinción de Weaver (1948). el sistema en su totalidad posee un cierto orden y ciertas propiedades generales analizables" (: 538). Una característica de los sistemas de problemas es que el todo es mayor que la suma de sus partes. pertenecientes al tipo de "complejidad organizada". es decir. "problemas que implican tratar simultáneamente con un número razonable de factores que se interrelacionan en un todo orgánico" (: 539). de comportamientos influidos por los comportamientos actuales o esperados de otros actores y el de éstos por el comportamiento de otros más. pertinente para los problemas de los sistemas sociales contemporáneos. a diferencia de la mayor parte de los problemas naturales. muchas variables tienen individualmente un comportamiento errático o tal vez desconocido.. son sistemas propositivos. 1981: 100). las ciencias explican bien los problemas recurrentes y han sido también capaces de desarrollar técnicas estadísticas de probabilidad para enfrentar situaciones de "complejidad organizada". salud. es algo cualitativamente diferente (Dunn. teleológicos.. En efecto. energía. pobreza.

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

66

no errática ni al azar y, por ende, donde el ordenamiento estadístico es inadecuado o insuficiente. Es entonces determinante para
estructurar bien el problema público descubrir la organización de
las relaciones entre los componentes: su conexión e interdependencia. ¿Cuáles son los componentes que se relacionan, en cuáles
ámbitos, con cuál tipo de relación? Ahora bien, a estas preguntas
buscan dar todavía respuesta las teorías y métodos de las ciencias
sociales. Es fácil criticar la estrategia "mecánica", propuesta por
Simon, pero las estrategias "orgánicas", "totalizadoras", no suelen
ser muy operativas. De todos modos, las políticas públicas conocen
muy bien, debido a sus límites y fracasos de intervención, cuándo
los problemas públicos son problemas de problemas, se engarcen
unos con otros dificultando soluciones exhaustivas y cortantes. 10
Importante es entonces saber estructurar o plantear los problemas, para no hallar la solución correcta al problema equivocado. La historia de las decisiones públicas es una colección de este
"error de tercer tipo"." Ahora bien, plantear correctamente los
problemas significa un muy depurado ejercicio lógico y científico.
Se trata nada menos que de la formación de los conceptos sociales
10 Para

profundizar en este tema desde el punto de vista organizacional, veáse Donald
Chisholm: "Ill-Structured Problmes, informal mechanisms, and the design of public organizarions", en Bureaucracy and Pub/ic Choice, J.E. Lane, ed. (1989), Sage, Londres. Siguiendo la propuesta de descomposición de Simon (1973) Y reconociendo la dificultad de
abordar los problemas públicos complejos por medio de organizaciones de estructura
burocrática, Chisholm analiza y sugiere que los problemas públicos "mal estructurados"
sigan esquemas organizacionales flexibles, adaptativos, no rígidamente conectados. En
contraste, los problemas "bien estructurados en lo particular", aunque no en su totalidad,
al ser desagregados y manejables, pueden ser tratados por las diversas divisiones y departamentos de la burocracia pública; sin embargo, la coordinación de sus actividades es vital
para que el tratamiento segmentado colabore a la solución del problema mayor. Para ello
sugiere introducir "mecanismos informales: canales de comunicación, normas o convenciones de comportamiento y contratos", que crearían intencionalmente un sistema descentralizado (formal e informal) de acción pública y permitirían un mejor abordaje del
problema en sus aspectos particulares y en sus interdependencias.
11 El "error de tercer tipo" consiste en resolver el problema equivocado, debido a
que se formuló la hipótesis causal correcta pero para atacar el hecho-efecto conceptualizado incorrectamente. El "error etc primer tipo" consiste en rechazar la hipótesis nula
correcta. El "error de segundo tipo" en aceptar la hipótesis nula falsa, incorrecta. Situaciones todas que ocurren en las políticas públicas.

ESTUDIO INTRODUCTORIO

67

(su identidad y diferencia, su clasificación) y de la formación y
prueba de los enunciados causales (teorías y modelos): la cruz
epistemológica de las ciencias sociales sobre la que han escrito las
mejores inteligencias. Los problemas públicos mal estructurados
son precisamente aquellos en los que los afectados y los decisores
pueden coincidir en denunciar lo colectivamente indeseable de
algunos hechos y, sin embargo, no contar con una identificación
segura de los elementos que constituyen el hecho calificado como
problema ni conocer tampoco sus nexos causales principales, para
poder alterarlo en el sentido deseado. El síntoma de los problemas
mal estructurados es justamente la indeterminación -frecuentemente por razones valorativas más que cognoscitivas- acerca de
cuáles son los componentes de la situación que se consideran han
de ser modificados o removidos, y/o acerca de cuáles pueden ser
los factores que los originan y en los que, por ende, habría que
intervenir e incidir. Dicho más intencional que causalmente, no
se sabe cuáles serán los fines u objetivos preferidos a realizar y/o
los medios para realizarlos. Las dudas sobre los mismísimos términos de la relación causal estructuran enfermizamente el problema público. Si no se sabe lo que se quiere resolver o lo que
puede resolverlo (el efecto y/o la causa), se está en la total incertidumbre, en la irresolución.
Ahora bien, para escapar a decisiones inciertas, bajo la presión
hostil de los reclamantes, se tiende a definir el problema en términos accesibles a los modelos, teorías y tecnologías que dominan
las organizaciones gubernamentales y que han demostrado ser eficaces en otras circunstancias. Se seleccionan entonces los factores
causales que supuestamente removerán o alterarán los componentes indeseados de los hechos-problema, pero, por la definición
equivocada, los componentes realmente a inhibir y modificar, quedarán inalterados, intactos. Seguir insistiendo en un esquema causal que funciona bien para una cierta clase de hechos, pero que
no puede funcionar en una situación erróneamente clasificada como

68

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

perteneciente a esa clase de hechos, es una testarudez que los gobiernos pagan caro. Es el caso de políticas que se devoran los
recursos públicos al tratar problemas "tragamonedas", porque fueron éstos erróneamente definidos y planteados. O es el caso de
políticas regulatorias que reglamentan asfixiantemente la conducta, aumentan las prohibiciones e incrementan las penas y multas,
pero sin conseguir que ocurran los sucesos deseados. Blancos
equivocados para proyectiles certeros. Por ejemplo, plantear el
problema de la deficiencia en la educación básica como de naturaleza didáctica, mientras puede ser organizacional o laboral, o el
de la producción agrícola como jurídico (derechos de propiedad),
mientras es tal vez técnico. O el de la contaminación urbana como
producto de las fuentes móviles mientras es de fuentes fijas industriales. O bien confeccionar los problemas de manera que se privilegien las medidas económicas distributivas pero no las políticas
regulatorias. O creer que todo se debe a falta de incentivos económicos individualizados...
Estructurar bien un problema es entonces producir tal definición del hecho calificado como problema, que pueda volverse el
sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que estructurarlo
como "causa de" o "efecto de". Se corre el riesgo de que se anticipe una falsa solución, por incorporar audazmente una hipótesis
causal incorrecta, pero es la única manera de que el planteamiento
de un problema práctico tenga sentido. Cognoscitivamente el estado de la cuestión no cambia porque el gobierno, ante la incertidumbre causal de su actuar, concierte de manera inteligente la
definición del problema con los demandantes o los afectados, para
compartir riesgos y responsabilidades en su actuación. No se puede
actuar para modificar una situación-problema sin incluir explícita
o implícitamente un enunciado causal además de un concepto del
problema. En muchas circunstancias apremiantes, los gobiernos
deberán actuar por razones morales, jurídicas, políticas, operando
con débiles razones cognoscitivas. En estos casos, las políticas pú-

ESTUDIO INTRODUCTORIO

69

blicas muestran con toda claridad que son sólo conjeturas causales
sujetas a prueba, hipótesis de actuación susceptibles de error."
Intervenciones gubernamentales que deben ocurrir pero pueden
fallar. La obligación y la eficacia no son siempre coincidentes. Las
políticas públicas son "hipótesis de trabajo, no programas a seguir
y ejecutar rígidamente. Las políticas serán experimentales en el sentido en que deberán ser objeto de observación constante y experta
para conocer las consecuencias que ocasionan cuando se ponen en
acción" (Dewey, 1987: 202-3).
Sociedad y gobierno deben reconocer la situación de incertidumbre o de riesgo que acompaña a muchas decisiones públicas.
En muchos campos de acción es más probable el error que el
acierto, el fracaso que el éxito. Esta probabilidad es explicable y
justificable por la naturaleza rebelde de los problemas públicos.
Me gusta decir que los problemas públicos están hechos de los
problemas que los privados no han podido resolver. Añado empero que el gobierno no tiene una ciencia superior, una capacidad
lógica y científica trascendente a la información y talento de la
sociedad. Tal vez por su superior capacidad de reglamentación y
coacción, por la magnitud de los recursos que es capaz de movilizar, los gobiernos puedan resolver problemas que los ciudadanos
en lo individual o mediante sus organizaciones son incapaces de
resolver. En el fondo, la coacción y la generosidad en la asignación
de recursos funcionan si se ha podido probar que son las condiciones causales que posibilitan la efectuación de los sucesos deseados por gobierno y sociedad. Pero, tarde o temprano los
gobiernos encaran problemas complejos y severos que requieren
12 Para la concepción de las políticas como hipótesis, veáse M. Landau (1973): "On
the Concept 01' a Self-correcting Organization", en.PlIblic
vol. 33;
M. Landau (1977): "The Proper Domain of Polícy Analysis , en Amencan Journal 01
Politicnl Science, vol. 21, mayo (traducido al español en la Antología 1: El Estudio de las
Políticas Públicas). A. Wildavsky (197 9: cap. 16) G. Majone (1980): "Policies as Theories", en Omega, núm. 2. Muchos otros autores interesados en el aprendizaje organizacional y que estudian las organizaciones como estrategias de solución de problemas.

LUIS F. AGLJILAR VILLANlIEVA

70

planteamientos cognoscitivos muy elaborados, para los que la sociedad (científicos, técnicos, intelectuales, universidades y centros
de investigación, despachos de consultoría...) no han creado aún
información, conocimiento y tecnologías. En este momento se
viven problemas colectivos sin respuestas colectivas. Problemas
que la sociedad genera y que la sociedad, no obstante sus libertades individuales y sus poderes colectivos, no acierta aún a resolver. Entonces más que en ningún otro momento se exige la
comunicación y entendimiento entre gobierno y sociedad, ofrecer los mejores argumentos de por qué se elige un determinado
curso de acción. u En estos momentos sociedad y gobierno entienden claramente que "público" quiere decir mucho más que
simplemente "civil" (para los entusiastas de la "resurrección de
la sociedad civil") y más, mucho más, que simplemente "gubernamental" (para los que, en fuerza de la inercia de la tradición
política, entendieron los asuntos públicos como los actos de autoridad del gobierno).
La política pública emerge, entonces, como una tarea colectiva
que incorpora conjunta y corresponsablemente la iniciativa social
y la gubernamental, pues ante ciertos problemas se adolece teórica y tecnológicamente de una línea segura de respuesta. Por ende, como una estrategia susceptible de error y frustración. Sobre
todo, como una estrategia capaz de aprender de sus errores y de
no repetirlos insensatamente. Si algo enseña el difícil arte de estructurar bien las espinosos problemas públicos, es darse cuenta
de que es más decisivo para el buen gobierno contar con organiEn este momento cobra toda su importancia las observaciones de Giandomenico
Majone (llJl-;lJ) quien muestra la necesidad de superar la visión "decisionista racional" del
análisis de políticas, cada vez menos operativa en la solución de los problemas públicos
complejos, y la de introducir complementariamente una visión "posdecisional" argumentativa. Ante las dificultades inocultables de ciertas cuestiones, es necesario explicar persuasrvamente las razones que condujeron a tomar una cierta decisión, de manera que el
público interesado entienda y tal vez comparta instrumentos y objetivos de la decisión
gubernamental. Veáse la Introducción a la Antología: Análisis y Diseño de Políticas, M.A.
Porrúa, México, llJlJ1.
13

condiciones necesarias son la democracia plural y competitiva.. 3a. Participation in American Polities: The Dynamics 01 Agenda-Building. "Participación en Política Americana: la dinámica de la estructuración de la agenda". en Policy Sciences Iournal. pp. Holt. que intentar diseñar políticas infalibles. una visión laica de las políticas públicas. Rinehart and Winston. 13. entrenado al análisis y a la autocrítica. BARNARD. COlm. "Agenda Building as a Cornparative Political Process". n. y Ross M. esp. Advice and Consent. en American Poluical Science Review. RL.ESTUDIO INTRODUCTORIO 71 zaciones públicas capaces de aprender. R. despojándolos de sus aspectos más nocivos colectivamente.. Redesigning the Future: A Systems Approach to Societal Problems. "A Garbage Can Model of Organizational Choice".. ed. Ch. (1972). sept. 1. La racionalidad político-administrativa resulta de un aprendizaje colectivo. The Functions 01 Executive.H. N. 126-138. Public Policy-Making.. 17.. más que a la complacencia del gobernante en turno. en Adminisutuive Science Quaterly. "Agenda-Building and the Politics of Aging". que presiona a los gobiernos a hacer bien las cosas. J. 1983. n. pp.K. 70. de reconocer y remediar sus errores inevitables. (1972). N. inmunes de todo error. R y Elder. Harvard U niversity Press. vol. J. Y. Wiley. ed. (1938). (1984).. vol. (1976). México: 1986). . ANDERSON. Noerna. COHEN. n. DELEON. (Trad. The Johns Hopkins University Press. pero que pueden contribuir a hacerlos manejables. Baltirnore: 2a. 115-129. y Ross. (1988). pp. COBB. Russell Sage Foundation. York. York. Olsen. ____. P. (1984). y el servicio público profesional. York. 1.. Por ello. que jamás pondrán el punto final a los problemas públicos. J.. Bibliografía ACKOFF.. J. (1974). el fondo. M. so pena la sanción de la alternancia. 1-25. N. Ch. Match..

(1984). ed. Jai Press. (1971). SIMON. en Artificial Intelligence.. King.Agendas. Analysis for Public Decisions.. G. Argument and Persuasion in the Policy Proeess. Public Policy Formation.. WEAVER.A. en Eyestone. B. W. ____.S. Boston. "Science and Complexity". y Gunn. "The Structure 01' IlI-Structured Problems". HOGWOOD. J. H. (1984). (1984). y Wamsley. YA. Altematives and Public Policies. AGLJILAR VILLANLJEVA DERY. (1973). Prentice Hall. HECLO. ..N. Jai Press. en American Scientist. A Pre-View of Policy Sciences... 36. (1978).. D. Ca.W. Englewood Cliffs. (1948). "policy Subsystems.. Little Brown. Networks and Tools 01' Public Managernent''. Sage Publieations. Yale University Press. Washington. 181-201. ed. (1960). Haven.H. KINGDON. 4. en The New American Political System. LASSWELL. PolicyAnalysis for the Real World. (1984). Wildavsky. York.. "Issue Networks and the Executive Establishment". Greenwich.W. QUADE. 536-44. MILWARD. American Elsevier. pp. N. (1984). A. Prentice Hall. York. Oxford University Press. Greenwich.. ed. Evidence. Englewood Cliffs. The New Science 01 Management Decision.72 LUIS F.. pp. Beverly HillslLondon. (1977). Problem Definition in Policy Analysis. Public Policy Analysis. B. R. EYESTONE. Co. N.. The Poliey Cycle.. American Elsevier. MAY. American Enterprise Institute. MAJONE. University Press 01' Kansas. vol. L.A. RB. N. DLJNN. H. (1975). vol. W. eds. (1984): Publie Poliey Formation. E. (1981). J. R. G. (1989).

Problemas públicos y agenda de gobierno Tercera antología .

FORMACIÓN DE LA AGENDA. COBB 2. WEBBER 5. ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROÍNA: UN EJERCICIO DE DEFINICIÓN DE PROBLEMAS MARK H. MAY 8. EL CASO DEL MALTRATO A LOS NIÑOS BARBARA J. ELDER y ROGER W. RITTEL y MELVIN M. MOORE 6. PROBLEMAS DE LA DEFINICIÓN DE PROBLEMAS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS EUGENE BARDACH 7. ANTIIONY DOWNS 4. EL CICLO DE ATENCIÓN A LOS PROBLEMAS SOCIALES. DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN HORST W. Los ALTIBAJOS DE LA ECOLOGÍA. NELSON 3. EL CASO DE LA POLÍTICA DE LOS ANCIANOS CHARLES D. J. CLAVES PARA DISEÑAR OPCIONES DE POLÍTICAS PETER J. LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO HUGH HECLO .1. LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA.

J. [ 75] . que no sólo enumeran las dificultades de la tarea. Dilemas de una teoría general de planeación (1973). y el de Barbara J. Moore. Cobb. Webber. ofrecen claves analíticas para entender los procesos políticos y culturales que subyacen en la decisión primera del gobierno de hacerse cargo de una cierta cuestión a la que otorga naturaleza pública. y el aleccionador de Eugene Bardach. Rittel y Melvin N. Al artículo de Horst W. El primer artículo de Charles D. sino aportan indicaciones para mejorar el abordaje analítico y explicativo de los problemas. Nelson: La formación de una agenda: el caso del maltrato a los niños (1978).DE LOS EDITORES . dos expertos respetadísimos en este tema. Problemas de la definición de problemas en el análisis de políticas (1981).Advertencia Los TRES PRIMEROS TEXTOS tratan temas relativos al momento crucial de la formación de la agenda de su gobierno. sigue el artículo analíticamente ejemplar y rnulticitado de Mark H. Elder y Roger W. El ciclo de atención a los problemas sociales: los altibajos de la ecología (1972) de Antony Downs es un artículo sugerente y muy citado en la literatura especializada. Anatomía del problema de la heroína: un ejercicio de definición de problemas (1976). Formación de la agenda: el caso de la política de los ancianos (1984). que enlista las principales dificultades en el planteamiento de las cuestiones públicas. que muestra cómo los ires y venires de la atención del público ciudadano son determinantes para que los problemas puedan o no colocarse como prioridades de la agenda de gobierno Hay otros cuatro textos. relativos a la definición de los complejísimos problemas públicos.

La antología cierra con el ensayo de Hugh Hedo sobre Las redes de asuntos y el poder ejecutivo (1978). trata el artículo de Peter J. May. Los textos seleccionados tienen también el propósito de dejar ver cómo opera el método de los estudios de caso. orientados a la toma de decisiones de políticas específicas. .76 ADVERTENCIA Acerca del impacto que en la formulación de las varias opciones de política tiene la definición del problema. sino particularmente en los análisis profesionales. dominante no sólo en las investigaciones académicas. Claves para diseñar opciones de políticas (1981). los especialistas en específicos asuntos públicos. son determinantes para que ciertas cuestiones alcancen rango público y motiven al gobierno a entrar en acción. activos en la sociedad y en el gobierno.

No hay problemas definidos de manera única" (Wildavsky. Necesariamente "los problemas son elaboraciones de los hombres. En segundo lugar. a la vez. Si una situación específica o un conjunto de circunstancias constituyen un problema y. depende no sólo de los hechos sino también de las creencias y los valores. Las definiciones sirven. sino resultados de definiciones. El caso de la política de los ancianos * P OR FORMACIÓN de la agenda se entiende el proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de política pública.. lo que está en juego en el proceso de formación de la agenda no es sólo la selección de los problemas sino también su definición. 1979). no. Pocas veces los hechos son claros y. son un asunto capaz de despertar la preocupación del público. COBB 1. Formación de la agenda. en Policy Sciences Journal. por tanto. siempre están sujetos a diferentes interpretaciones. la capacidad de atención del gobierno es necesariamente limitada: siempre hay más asuntos por atender que tiempo para considerarlos. [77 ] . 1984.CHARLES D. 1. los problemas de políticas públicas no son datos a priori.. para encuadrar las * Publicado originalmente con el título "Agenda-Building and the Polines of Agíng". Traducción al español de Alva Senzek. aunque lo fueran. Siempre existen concepciones múltiples. La importancia del proceso se debe principalmente a dos hechos. ELDER y ROGER W. En primer lugar. Los problemas de políticas son construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad. vol 13. Y como siempre es posible que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un problema.

78

CHARLES D. ELDER Y ROGER W. COBa

elecciones políticas posteriores y para afirmar una concepción particular de la realidad. Por lo tanto, las decisiones que se adopten
durante el proceso de formación de la agenda tienen consecuencias muy profundas, en el sentido de que pueden afectar la vida
de las personase influir en su interpretación de la realidad social.
La política hacia los ancianos y, en particular, las controversias
sobre el estado de necesidad de los ancianos y las obligaciones de
la sociedad hacia ellos son un ejemplo muy ilustrativo de cuán
importante es, en el proceso de la política, la elección de los problemas y de las definiciones. Por mucho tiempo, se consideró
que los problemas del envejecimiento y de los ancianos formaban parte de la vida natural y que había que resolverlos en el
ámbito individual, según cada caso. Se convirtieron en problemas
públicos sólo cuando se empezó a definir a la vejez como una
categoría social distinta, compuesta por personas que en razón
de su edad merecían derechos y consideraciones especiales. No
vamos a detallar el desarrollo de esta nueva definición (véase
Achenbaum, 1983) quese plasmó claramente en la Ley del Seguro Social de 1935.
La aceptación de esta nueva concepción de la vejez fue paulatina y conllevó algunas reservas. Sin duda, su legitimidad se apoyó en la misma Ley del Seguro Social y en su concepto de
seguridad social. Al comienzo, el envejecimiento y las personas
ancianas no eran gran problema para el gobierno. Pero, en los
años sesenta se propagó la definición de los ancianos corno un
grupo único que merecía consideración especial. La importancia
de este desarrollo, en términos de políticas públicas, se reflejó
intensamente en 1965 con la aprobación del programa de Atención Médica (Medicare) y el programa de Ingreso Suplementario
(Supplemental Security Income, SSI) para los que estuvieran ya en
el Seguro Social. Estos dos programas son el resultado de dos
propuestas rechazadas de asistencia social para la población en
general: el seguro nacional de salud y el ingreso mínimo garanti-

FORMACIÓN DE LA AGENDA

79

zado. En efecto, el Medicare y el SS! fueron promovidos por los
que impulsaban esas medidas primeras, con la idea de que pudieran servir como un primer paso para programas más amplios de
asistencia en el futuro.
La idea de aprovecharse de los ancianos para avanzar hacia
una reforma asistencial general, demuestra la importancia estratégica que tiene la definición del problema en el proceso de formulación de las políticas públicas. Como estrategia, refleja una
apreciación de las inclinaciones culturales y sociales propias del
sistema político estadounidense, reacio a innovaciones importantes en la política social y propenso a un estilo incrementalista y
fragmentado en la solución de los problemas sociales. El hecho
de que esta estrategia no haya sido generalmente exitosa muestra
el poder peculiar de los ancianos en la definición de las políticas
en Estados Unidos. Por otro lado, si la población de los ancianos
no tuviera una legitimidad especial como grupo cuyas demandas
merecen toda la atención, o si no se les reconociera dicho atributo,
la estrategia antes mencionada no hubiera tenido mucho sentido.
Como un importante proponente de Medicare dijo a John Kingdon
(1984).

Medicare fue una solución loca desde el punto de vista racional. Seleccionamos precisamente al grupo -los ancianos- más
claro, que requería más atención médica y que se beneficiaba
menos de ella y que, por lo tanto, desde el punto de vista social,
producía la recompensa más baja de todas. Pero lo hicimos
porque era la única opción políticamente viable en esa época.
No era racional empezar un programa nacional de salud pública con esta población, pero así lo decidimos.

Medicare y SSI pueden ser una ilustración dramática de las
consecuencias que tuvo para la política que se haya definido a los
ancianos como una categoría social que merece un tratamiento

80

CHARLES D. ELDER Y ROGER W. COBB

especial, pero esta definición encuentra su expresión plena en la
Ley para los Estadounidenses Mayores de Edad de 1965 y en sus
modificaciones posteriores. El primer capítulo de esta legislación
no sólo afirmaba que los ancianos tenían derecho a casi todas las
comodidades de la vida, sino que era obligación del gobierno ayudarles a obtenerlas. Es difícil imaginar otro compromiso gubernamental más serio. No fue entonces una sorpresa que las medidas
y estipulaciones específicas de la ley hayan estado por debajo de
las primeras grandes afirmaciones y promesas.
Recientemente se han empezado a cuestionar los conceptos
de envejecimiento y ancianidad que subyacen en la ley mencionada y en la mayor parte de las políticas para los ancianos. Éstos
todavía disfrutan de su excepcional legitimidad como grupo demandante y merecedor de atención. Las diversas encuestas nacionales han mostrado que hay un gran apoyo para que los programas
dirigidos a los ancianos se fortalezcan y extiendan (véase, por
ejemplo, Public Opinion, febrero/marzo, 1982; Harris, 1981). Sin
embargo, hay evidencia de que estos sentimientos podrían sustentarse en informaciones equivocadas sobre la gravedad de los problemas de los ancianos (véase Kuitza y Sweibel, 1982). Conforme
circula más información al respecto, se manifiestan los resentimientos de otros grupos y segmentos de la sociedad contra la posición privilegiada de los "estadounidenses mayores de edad"
(véase Longman, 1982; Brookes, 1983).También preocupaba a los
especialistas de la vejez y a los promotores de la atención a sus
problemas que "los beneficios de la vejez" (Kutza, 1981) pudieran
lograrse a costa de otros grupos más necesitados (véase Binstock,
1983). Se ha sugerido, además, que las políticas que tratan a los
ancianos como un grupo único y diferenciado pudieran tener el
efecto perverso de aislarlos y estigmatizarlos como seres socialmente improductivos y gravosos (véase Estes, 1979). La controversia sobre la definición gira toda alrededor del significado
operacional de la vejez (véase Kuiza y Zweible, 1983), a saber, el

FORMACIÓN DE LA AGENDA

81

empleo de la edad y no de la necesidad como criterio de asignación de derechos (véase Neugarten, 1982) y la idea de que es más
coherente encontrar el apoyo político invocando los beneficios del
derecho que las situaciones de necesidad (Cohen, 1981). En este
punto son objeto de discusión no sólo creencias empíricas sino
concepciones de la obligación moral.
Qué cosa pensamos de la vejez y de los ancianos, y qué tipo
de respuestas damos a sus problemas, es el fondo de la cuestión.
Como Estes (1979) observa: "Los problemas más graves que enfrentan los ancianos son, en gran parte, problemas socialmente
construidos desde una concepción de la vejez y de los ancianos".
Es entonces inevitable elegir una definición. Las elecciones que
guiarán las políticas públicas de la vejez empiezan con la definición del problema. En gran parte, en esto consiste el proceso de
formación de la agenda.

1. La formación de la agenda

como proceso decisional
Debido a que la formación de la agenda implica elecciones importantes, es muy apropiado entenderla como un proceso de toma de decisiones. Este proceso es muy variable y depende en
alto grado de su contexto. En algunas situaciones institucionales
y algunas áreas de políticas públicas, el proceso puede ser muy
estructurado y bien definido. Por ejemplo, Derthick (1979) encuentra que, hasta hace muy poco, la formación de la agenda del
seguro social estaba dominada por un grupo pequeño y relativamente estable de actores que operaban con un paradigma político compartido y bien desarrollado. En otras áreas, como en la
de los servicios sociales a la comunidad, el proceso era más difuso y menos estructurado, muy cercano a lo que se ha llamado
"anarquía organizada" (véase Sproull et al, 1976).

82

CHARLES D. ELDER Y ROGER W. COBS

Para poder caracterizar un proceso tan difuso de toma de decisiones, Cohen y sus colegas (Cohen y March, 1974, March y Olson,
1976) han ofrecido el modelo "bote de basura" (Garbage-Can Model), que es potencialmente de gran utilidad para entender la diversidad y la dinámica general del proceso de formación de la
agenda. A la luz de su marco conceptual, las decisiones son vistas
como el resultado de una confluencia de cuatro corrientes relativamente independientes: las personas, los problemas, las soluciones
y las oportunidades de elección. Aunque el flujo de estos elementos pueda estructurarse institucionalizando los papeles y las prácticas, las decisiones son vistas como el resultado de intersecciones
aleatorias entre los elementos de estas cuatro corrientes. La formación de la agenda pocas veces es tan casual como el modelo
"bote de basura" sugiere, pero el modelo ayuda a entender su
potencial fluidez.
Frecuentemente, la formación de la agenda implica todo un
conjunto cambiante de actores, los cuales vienen y van, determinando el tiempo que dedican al proyecto a la luz de los otros
asuntos que deben y quieren atender. Hay problemas que piden
atención y no la reciben por falta de soluciones u oportunidades.
y de la misma manera hay siempre "soluciones" flotando en el
aire, en busca de problemas a resolver. Las oportunidades a elegir
siempre están limitadas por la presión de las obligaciones previas
y por todo un cúmulo de demandas contradictorias. En consecuencia, la manera como se conjugan los cuatro elementos para lograr
que un determinado problema llegue a la agenda formal puede
ser completamente fortuita. De la misma manera, muchos problemas pueden ser descartados en el camino al buscar afanosamente
la combinación apropiada de los elementos en tiempo y lugar.
El punto fundamental no consiste en que el acceso a la agenda
gubernamental suceda por azar, sino que tiende a ser el producto
de un complejo proceso que frecuentemente posee una estructura
informal y laxa. El éxito depende de la convergencia apropiada de

Por esto. los funcionarios. 1983)-. Además. problemas. Aunque en una democracia la agenda formal del gobierno debería reflejar los problemas. Aquí consideramos también algunos de estos factores contextuales y examinaremos sus elementos básicos. Como observa Gusfield (1981): . 2. participar en la formación de la agenda de las instituciones tiende a ser algo circunscrito y suele inclinarse en favor de algunos grupos y cuestiones. quien participa en su formación puede ser un factor muy importante y hasta decisivo. las prioridades y las preocupaciones de la comunidad en general -lo que hemos llamado la agenda "sistémica" (Cobb y Elder. El flujo de las personas: la participación en el proceso de formación de la agenda Debido a que los problemas y las prioridades de la agenda se construyen socialmente. Cada uno de estos elementos es potencialmente incierto. soluciones y oportunidades de elección. se puede reducir la incertidumbre por medio de una variedad de factores contextuales que ayudan a estructurar el proceso y a limitar el rango de las variaciones probables. Empero. ciertos grupos e intereses casi siempre carecen de representación en el proceso de creación de la agenda.FORMACIÓN DE LA AGENDA 83 personas. Sin embargo. así como la manera en la que se relacionan entre sí. es necesariamente limitado el grado de control que puede ejercer un solo individuo o una sola organización en la agenda. para la mayoría de las instituciones dedicadas a la formulación de las políticas se trata simultáneamente de un esfuerzo colectivo y de un proceso de varias etapas. con exclusión de otras agrupaciones y asuntos. De todos modos. el control de la agenda formal permanece en manos de las autoridades. Desde luego. en razón de su cargo. están obligados a respetar los derechos de los demás a participar en el proceso y a servir como conducto de las demandas sociales.

Los legisladores y los candidatos a legisladores han percibido rápidamente las ventajas de actuar como campeones de los ancianos. Por otro lado. es algo que aumenta sustancialmente la probabilidad de que las autoridades presten gran atención a sus reclamaciones o a las demandas que se hacen en su nombre. COBB "La arena pública no es un campo de juego en el que juegan todos bajo las mismas reglas. algunos tienen mayor acceso que otros y también detentan un poder mayor para dar forma a la definición de los problemas públicos". Que los ancianos formen un segmento grande y creciente de la población. del movimiento laboral y de los profesionales dedicados a la atención de la vejez. Pero también los números. El origen más evidente se encuentra en el hecho de que existen grupos e intereses mejor organizados y con más recursos que otros. La evidente heterogeneidad de los intereses de los ancianos ha impedido que surjan organizaciones masivas. 1983). esta percepción puede ser tramposa. porque los ancianos no forman un grupo homogéneo y generalmente carecen de conciencia de grupo (véase Binstock. Su organización y sus recursos hacen más fácil su comunicación con los funcionarios de gobierno y propician que las autoridades los busquen y escuchen.84 CHARLES O. con autoridad para hablar en nombre de los mayores de edad. ELDER y ROGER W. sin contar las iniciativas de los mismos ancianos. Es tan grande su fuerza electoral que sus problemas tienen muchos abogados en la arena política. que tengan además una tasa media de votación muy alta. 1983). Los recursos materiales son importantes. Su crecimiento es resultado de las acciones gubernamentales y de la movilización de los políticos. Sin embargo. Los orígenes de esta predisposición y preferencia del sistema político son muchos y variados. Las organizaciones más grandes y conocidas son el Consejo Nacional de Ciudadanos Mayores de Edad y la Asociación Estadounidense de Personas . durante los últimos 25 años las agrupaciones formales que trabajan en beneficio de los ancianos han crecido en tamaño y número (véase Pratt.

Por ejemplo. Empero. Las agrupaciones proancíanos. la cultura política de los Estados Unidos tiende a otorgar a los grupos de interés el derecho de participar en la definición de los problemas que puedan afectarlos. tienden a movilizar y abarcar sólo un segmento de la población que pretenden representar. Ahora bien. el sector laboral ha desem- . En consecuencia. Las agrupaciones organizadas en torno de la edad no son los únicos grupos de interés que juegan un papel activo en los problemas de los ancianos. las agrupacíones proancianos han desempeñado un papel cada vez más activo en la definición de los problemas de la vejez... las políticas frecuentemente ponen en desventaja a los menos favorecidos o a los que se han organizado de manera ineficiente para resolver sus problemas (Vinyard. estas personas se encuentran entre los grupos privilegiados. 1983). Como en el caso de otros grupos de interés organizados. como la mayoría de los grupos de interés. cuando se llega al punto de tener que defender la santidad de los programas públicos existentes. Una cosa es movilizarse en defensa del status qua y otra muy diferente lanzar exitosamente una nueva política o modificar las políticas existentes de manera congruente con las nuevas demandas del grupo (Pratt. la fuerza de los grupos proancianos alcanza su máximo. parece que es más fácil vetar el cambio que iniciarlo con éxito. 1976). pero también en razón de la legitimidad especial que disfrutan los ancianos.. la participación de los grupos pro ancianos en la formación de la agenda de la política no sólo contribuye a que la política en general se sesgue en favor del status qua.FORMACIÓN DE LA AGENDA 85 Jubiladas. sino que también favorezca a los grupos privilegiados. su fuerza sólo se ha manifestado en: la capacidad para impedir que ciertas propuestas de cambio de política consigan tener acceso a la agenda . Normalmente..

En cierto grado. Además del sector laboral. Muchas de estas agrupaciones han nacido como resultado de los programas gubernamentales. se enfocan exclusivamente a los problemas propios de la vejez. han terminado también por ser una parte importante en las políticas a favor de la vejez. Sea corno representantes de las asociaciones profesionales. Otros grupos. estas personas forman lo que Walker (1974) llamó una "comunidad de profesionales de las políticas" y a la cual Hedo (1978) se refiere como "la red de asuntos públicos". hay una gran variedad de agrupaciones profesionales y de voluntarios activos en el campo de la vejez.86 CHARLES D. De todos modos. de manera directa o por medio de agrupaciones que los sindicatos han formado o apoyado. los profesionales dedicados a asuntos de la vejez han sido los defensores más combativos de los ancianos más necesitados. Debido a sus conocimientos . estas profesiones juegan un papel importante en la definición de los problemas de los ancianos. ELDER Y ROGER W. Éstas congregan especialistas y académicos. en el de las profesiones médicas. el sector laboral se ha lanzado con mayor fuerza que los mismos grupos proancianos a promover iniciativas importantes tales como asistencia médica y mejores prestaciones de seguro social. Los grupos de prestadores de servicios. públicos o privados. En algunos casos como por ejemplo. como los gerontólogos. quienes son frecuentemente la fuente de nuevas ideas para las políticas y los críticos más severos de los programas existentes. De hecho. la participación de los organismos profesionales y de las asociaciones sirve como contrapeso a los sesgos que las organizaciones de los ancianos introducen en el proceso de elaboración de las políticas. los problemas de la vejez son considerados menores dentro de la gama de su competencia. sea como interlocutores de los órganos administrativos o como empresarios independientes. sobre todo respecto a los servicios sociales. COBB penado un papel activo durante muchos años en las políticas de los ancianos. En su conjunto.

pero ellos introducen también sus propios puntos de vista. En efecto. De esta manera.FORMACIÓN DE LA AGENDA 87 altamente especializados y al premio que la sociedad otorga a las soluciones "racionales" de los problemas. Los profesionales de las políticas públicas pueden actuar para contrabalancear y minimizar los sesgos introducidos por otros grupos. la intromisión de los profesionales en las políticas puede introducir otros sesgos en el proceso de formación de la agenda. la influencia de los especialistas tiende a disminuir. Conforme se amplía el interés del "público" en el problema. creando así barreras en contra de la participación popular y haciendo que el proceso y sus resultados sean menos inteligibles para el público en general. determinando el clima general de opinión informada. Esto. por ejemplo. baja visibilidad que los especialistas definen como problema técnico que requiere conocimientos especializados. También tienen un interés marcado en las cuestiones a considerar ya definir. puede . estos profesionales juegan a menudo un papel clave en la definición del debate de la política. los profesionistas llegan al apogeo de su influencia. Debido a su participación. que la campaña que muchos proveedores y clientes han lanzado para expandir los servicios sociales a toda la población ha favorecido sólo a los grupos de interés y ha tenido el efecto de desviar la atención del público de otras vías alternativas más eficaces para atender a las necesidades legítimas de los ancianos. Estes (1979) sugiere. siempre influyen. Aparte de la posibilidad de servir a sus propios intereses. puede ser que su reputación y sus resultados profesionales estén en juego. aunque sea indirectamente. por su parte. De todos modos. lo que Moynihan (1965) ha llamado la "profesionalización de las reformas sociales" puede convertirse en un ejercicio de autoafirrnación de los profesionistas. Cuando se trata de problemas de. Su influencia directa tiende a variar según el alcance y la intensidad de la controversia alrededor de un problema específico. los términos utilizados en los debates tienden hacia un lenguaje cada vez más técnico y esotérico.

En el nivel nacional.creen tener el derecho a participar activamente en el diseño de las políticas. Derthick (1979) describe el entramado político de uno de estos subsistemas en su informe sobre la formación de las políticas del seguro social. los miembros de los comités más importantes del Congreso y los representantes de los grupos de interés más decisivos. se les atribuye un nivel superior de juicio en problemas específicos y sus posibles soluciones. durante años. a institucionalizarse alrededor de un número relativamente reducido y predecible de actores. la agenda del go- . Los patrones de adaptación tienden a evolucionar en el tiempo y se estabilizan conforme los gobiernos estructuran sus actividades alrededor de concepciones establecidas sobre los problemas que merecen su atención. Dichos actores definen 10 que se llama comúnmente un subsistema de gobierno o "subgobierno" (véase Ripley y Franklin. los derechos presumidos sirven para estructurar la participación en la formación de una agenda. y aunque los derechos siempre son condicionados y están sujetos a cambios. por su posición en la sociedad. Se confieren estos derechos a ciertas agrupaciones y personas. 1984). y hasta contrarias a los grupos cuyas necesidades las políticas pretenden atender. grupos de interés organizados que se consideran demandantes legítimos. por lo tanto. Tales derechos tienen su origen en la disposición de las personas a confiar en el juicio de algunos y no en el de otros. su experiencia o sus supuestos conocimientos especializados. El tratamiento de las cuestiones en estas áreas de asuntos tiende. se incluyen las personas de alguna instancia ejecutiva. a las que. Ella encuentra que. Todos los actores que hemos identificado -funcionarios públicos. ELDER Y ROGER W.88 CHARLES D. profesionales de las políticas dentro y fuera del gobierno. Estos derechos reflejan la legitimidad deferencial que se otorga a varios grupos de interés y se basa en los supuestos prevalecientes de la división del trabajo en la sociedad. COBB conducir a formular políticas contrarias a las preferencias de los ciudadanos.

como el ingreso. El flujo de las cuestiones en la formación de la agenda La mayor parte de la agenda del gobierno. la salud pública. junto con el presidente del comité de Normas y Procedimientos de la Cámara de Representantes y. Por ello. Todo esto ha contribuido a la fragmentación y duplicación de los programas y ha retrasado el desarrollo de una política coherente sobre la vejez. pues carecen de un objetivo estable hacia el cual enfocar sus esfuerzos. los servicios sociales. Este subsistema ya no es tan rígido e impenetrable como lo era en el pasado. El ámbito y la diversidad de los problemas de los ancianos no ha permitido desarrollar un subsistema de política bien definido. los subsistemas tienen ciertos sesgos y predisposiciones que filtran el acceso de los problemas a la agenda y delimitan el número de las posibles soluciones susceptibles de tomar en consideración.FORMACIÓN DE LA AGENDA 89 bierno en esta área fue dominada por determinados directivos y profesionales de la Administración del Seguro Social. los problemas de la vejez se han distribuido entre varios subsistemas. por lo menos en el nivel federal. Han habido entonces muchos actores periféricos y ninguno central. Pratt (1983) nota que este proceso ha ocasionado que se diluya la influencia de los grupos dedicados a la atención de la vejez. por los representantes de las organizaciones laborales. la vivienda y el empleo. En consecuencia. organizados alrededor de asuntos de relevancia e implicación universal. depende de los arreglos políticos que ocurren en los subsistemas. en menor grado. pero es diferente de los demás y es uno de los varios subsistemas importantes que tienen que ver con los problemas de los ancianos. 3. Algunos subsistemas están más rígidamente estructurados que otros y el grado de control que ejercen sobre los problemas y las definiciones es variable según .

compromisos ideológicos. Problemas nuevos y redefiniciones importantes de las políticas. En cualquier caso. convicción personal. . los problemas y las soluciones tienden a definirse a partir de modificaciones incrementales de las políticas existentes. se encuentran fuera y dentro del gobierno. llamadas "empresarios de asuntos" (issue entrepreneurs) por Eyestone (1978). Algunos subsistemas pueden operar según un paradigma bien articulado. Sus motivos pueden ser varios. necesidades de trabajo o sencillamente la promoción de sí mismos. Estas personas. si caen fuera del dominio de estos subsistemas o desafían sus acuerdos básicos. COBB el acuerdo que exista entre los varios participantes en el subsistema (véase Wilson. La movilización de apoyo requiere obviamente de personas dispuestas a invertir su tiempo y su dinero en la promoción y defensa de ciertas cuestiones concretas. 1980). difícilmente podrán abrirse paso y alcanzar un lugar en la agenda formal. Particularmente los funcionarios actúan como empresarios de políticas. Las autoridades elegidas y los aspirantes a puestos de autoridad juegan a menudo el papel de empresarios y están siempre muy atentos a las oportunidades que se presenten (Walker. Probablemente sólo una campaña agresiva y la movilización del interés del público pueda derribar estos obstáculos y llevar a la agenda de gobierno problemas nuevos y nuevas definiciones de problemas. tal como el modelo de seguridad social que los actores decisivos del seguro social apoyaron durante mucho tiempo. estas personas desempeñan frecuentemente un papel crucial en las actividades de apoyo y en la canalización de ideas y demandas hacia la agenda del gohierno. 1979).90 CHARLES D. En cualquiera de los dos casos. Estas movilizaciones suelen también cuestionar los supuestos derechos de ciertas personas o grupos y amenazan con sanciones electorales a las autoridades y sus funcionarios. Otros se guían sencillamente por las prácticas del pasado y los patrones rutinarios de administración. ELDER Y ROGER W.

Grupos diferentes. Pero los hechos que se consideran relevantes dependen necesariamente del marco de referencia y de las teorías implícitas de las personas que evalúan la situación. Tal vez las realidades reflejan los hechos de la situación. Frecuentemente hay que utilizar inferencias. aunque compartiéramos un marco común de referencia. las víctimas y la vejez. 1982b) que describe y explica la aparición y desaparición del delito y de la vejez como temas importantes de las políticas públicas durante los años sesenta. Como dijimos anteriormente. para desafiar los entendimientos y arreglos prevaleciente en los subsistemas o subgobiernos. a saber. presuposiciones y hasta imaginación. porque fusionaba tres preocupaciones que habían ocupado la atención de los funcionarios durante la década de los años sesenta y principios de los setenta. los problemas de las políticas públicas no emergen directamente de las situaciones. los delitos. Este punto es claramente ilustrado en el estudio de Cook (1982a. para formarnos una idea de ellos. Requieren interpretación y definición. Por tanto. "el carácter de problema de un fenómeno suele ser el que ocasiona conflictos entre las partes interesadas que luchan por definir (o descartar la definición de) un asunto que se considera objeto de acción pública" (Gusfield. que ganó fácil acceso a la agenda del gobierno por medio de un proceso que Cook caracteriza como "voz convergente". Definir un problema es seleccionar y destacar ciertas realidades y hacer valoraciones sobre ellas.FORMACIÓN DE LA AGENDA 91 Tarea muy exigente y a menudo frustrante es tratar de movilizar los apoyos necesarios para llamar la atención activa del gobierno y para superar los obstáculos que impiden considerar con seriedad los problemas que desbordan los canales establecidos. La combinación resultante era tan poderosa. 1981). Ella sugiere que el clima general de opinión era favorable a este particular problema. pocas veces los hechos relevantes son plenamente conocidos o conocibles. Por consiguiente. dentro y fuera . Más aún.

Los medios masivos. los funcionarios públicos y otros actores más. Y más probable es que ocupe un lugar prominente en la agenda del gobierno. lo que se considera es el hecho y no necesariamente la realidad misma del hecho como lo que verdaderamente importa. permaneció poco tiempo en la agenda. sobre una población tan vulnerable. ELDER Y ROGER W. Además. más amplio es el acuerdo sobre la definición de un problema. no en la forma en que había sido definido. Los datos de la encuesta nacional sobre delitos mostraron que los ancianos habían sido el grupo con menos víctimas en casi todas las categorías delictivas. La preocupación por el prpblerna descendió rápidamente. el supuesto problema sencillamente no existía. Para ganar acceso a la agenda. COBa del gobierno. identificaron y articularon los problemas sincrónica aunque independientemente. En pocas palabras. Obviamente se puede cuestionar la . legales y administrativos. debido en gran parte a nueva información. más amplio es también su alcance. Parecía atroz que el impacto del crimen pudiera descargarse. No necesita ser factualmente correcta e incontrovertible. en el proceso de la formación de una agenda. En general.92 CHARLES D. la definición de un problema tiene que ser políticamente creíble y aceptable. pero el ejemplo nos enseña varias lecciones importantes. hicieron suyo este punto de vista y su convergencia sirvió para legitimar la preocupación y para establecer la realidad del problema. Aunque algunas definiciones puedan estar empíricamente mejor fundadas que otras. La definición de un problema es clave para su tratamiento posterior. por lo menos. como sus víctimas más probables. no son sólo los hechos sino su interpretación lo que define el problema. Aunque el problema de la victimización de los ancianos tuvo fácil acceso a la agenda oficial y propició varios cambios. consecuentemente. Se puede considerar atípica la facilidad con la cual este problema entró en la agenda. y más grande el repudio moral. Consideraron a los ancianos como gente especialmente vulnerable por la delincuencia y. con tanta fuerza.

FORMACIÓN DE LA AGENDA 93 credibilidad de una definición invocando los hechos. La calidad de problema de un fenómeno depende de la posibilidad de percibir su solución. En años recientes. a pesar de que se haya cuestionado su validez empírica. como ha mostrado Walker (1974). Todas estas presunciones son cuestionables y cada una constituye una prueba crítica para el éxito de las definiciones individuales. conforme cambian los juicios morales o los cognitivos. Aunque normalmente tendemos a pensar que los problemas son los que generan las soluciones. Como escribe Gusfield (1981): Si no hay alguna creencia cognoscitiva en la alterabilidad de la situación y ningún juicio moral. en un sentido muy real son las "soluciones" las que hacen posibles los problemas. no es un problema. El flujo de soluciones en el proceso de la formación de una agenda Definir una situación como un problema de políticas significa aceptar que tiene solución y delimitar sus soluciones posibles. el fenómeno no es una cuestión de política. 4. En estos momentos. no lo es. La realidad de un problema frecuentemente se expande o se contrae en su alcance. una vez establecidas las definiciones. Una situación que no tiene una solución concebible . El proceso de envejecimiento puede entonces convertirse en un problema y en un foco de controversia pública. Pero. los biólogos han empezado a considerar que el proceso del envejecimiento es potencialmente alterable y han empezado a estudiarlo. Se presume no sólo que debe y se puede "hacer algo" sino que la posible solución cae dentro de la competencia de las autoridades legítimas del gobierno. éstas pueden permanecer como premisas de las políticas públicas por mucho tiempo.

Debemos considerar como un ejemplo el caso de la atención médica de largo plazo que describe Kingdon (1984): El envejecimiento actual y futuro de la población indica un problema público cada vez más apremiante y el "cabildeo canoso" ha mostrado poseer la fuerza política suficiente. "Los problemas se definen por soluciones hipotéticas. Como observa Wildavsky (1979). por lo tanto. Un problema será tomado seriamente en consideración sólo si los costos anticipados de su solución son realistas y aceptables. dentro del contexto de los recursos públicos previsibles y actualmente disponibles. quien llegue primero con una solución viable conquistará inmediatamente la atención de todos. la formulación del problema y la solución propuesta forman parte de la misma hipótesis". Los límites de plausibilidad de una definición están determinados por restricciones ideológicas y restricciones de recurso. COBB (que no hay manera de resolverlo o por lo menos de aminorarlo) no es un problema sino simplemente un hecho lamentable de la vida. ELDER Y ROGER W. Como dijo un entrevistado: "Ningún problema tiene solución aceptable. cuáles son los problemas dignos de ser considerados tienen sus raíces en los valores y en creencias culturales y en el conocimiento "aceptado" de la sociedad. no hay duda de que el individualismo y la des- . Por ejemplo.94 CHARLES D. un hecho fatal." Las restricciones ideológicas que predeterminan cuáles son las soluciones aceptables y. En el caso de la atención médica a largo plazo. sus promotores no han diseñado soluciones económicas viables ni han diseñado un sistema realista de instalaciones y tratamientos para los pacientes. tampoco suscita una atención seria como problema de política pública. Sin embargo. Si la definición de un problema no comporta una solución factible. para despertar la atención de muchos políticos.

Una computadora no es una solución a un problema. el conocimiento también arrastra mitos y creencias basados en el entendimiento de la historia y en prácticas culturales. comparativamente subdesarrollado para las distintas edades (véase Wilensky. Las soluciones viables son determinadas por las tecnologías disponibles y por el conocimiento "aceptado". pero cambian muy lentamente en el tiempo de una generación. Las restricciones impuestas por la cultura no son obviamente inmutables. 1984). características típicas de la cultura política de los Estados Unidos. descubierta en el momento oportuno. Lo aceptado como conocimiento en un dado tiempo puede alimentarse de teorías científicas. de prescripciones basadas en ciencia y de los "conocimientos comparativos. Este cuerpo de "conocimientos" circunscribe el rango de lo que comúnmente es considerado posible y acota el repertorio de "soluciones" de los problemas. 1975). conocimientos de la manera como los mismos problemas han sido tratados en otras partes" (Polsby. es decir. el ímpetu en definir (o redefinir) una situación dada como problema no se debe tanto a los imperativos de la situación misma como a la existencia de una solución a la espera (yen busca) del problema a resolver. Empero. almacenados en las mentes de los especialistas de la materia. Es una respuesta que busca activamente una cues- . De la misma manera que se descartan los problemas sin solución. la emergencia de nuevas soluciones hace posible la creación de nuevos problemas. cosa que no sucede en otros países. Estas características culturales tan peculiares explican. Como observan Cohen y March (1974): "Una solución es el producto de alguien. nuestro sistema de seguridad social y asistencia pública.FORMACIÓN DE LA AGENDA 95 confianza hacia las autoridades. Muy frecuentemente. en parte. pesan mucho en la formación de una política.

Por otro lado. Tocio esto es resultado de concepciones cambiantes acerca de cuáles son las modalidades apropiadas para atender a los débiles y los enfermos. es fácil entender porqué Wildavsky (1978) sostiene que las políticas públicas frecuentemente tienden a ser las causas de sí mismas. Por ejemplo. hasta que se tiene la respuesta". sino ha ocasionado también problemas morales y éticos sobre su disponibilidad y uso. Las nuevas soluciones se convierten a veces en problemas nuevos. La voluntad política existe sólo cuando es posible sustentar . Con lo anterior en mente. Por ejemplo. A pesar del dicho de que no es posible encontrar la respuesta hasta que se haya formulado bien la pregunta. ELDER Y ROGER W...96 CHARLES D. Y conforme el conocimiento crece y cambia. "Esto se debe a que el interés principal de los políticos es la búsqueda de problemas que tengan soluciones fáciles y a la mano. El aumento de los recursos disponibles y los cambios en el conocimiento contribuyen también a que la agenda gubernamental crezca y se expanda como resultado de los problemas que crean y de las soluciones que hacen posibles. la tecnología moderna de la medicina ha creado no sólo nuevos problemas en el costo de la atención médica. las restricciones de recursos y de ideologías inhiben la innovación de las políticas. Al mismo tiempo. la misma tecnología está en permanente búsqueda de nuevas aplicaciones. aun si hacen tratables otros problemas. la solución aceptada de la atención médica institucional se ha convertido en problema y la solución es la "desinstitucionalización". el florecimiento de la tecnología moderna ha permitido atacar problemas que antes no tenían solución. las viejas soluciones se convierten en nuevos problemas. A esto hay que añadir el hecho de que las nuevas soluciones frecuentemente no cumplen con las expectativas anunciadas y que a veces desatan inesperadamente consecuencias indeseadas. COBB tión a la cual aplicarse. muchas veces no se sabe en qué consiste la pregunta. De esta manera.

E inclusive. para no dejar pasar una oportunidad que tal vez no regrese durante mucho tiempo. por lo tanto.FORMACIÓN DE LA AGENDA posiciones. Las condiciones que facilitan la entrada de un problema a la agenda son a veces fugaces y pasajeras. hace que sean muy limitadas las oportunidades para introducir problemas nuevos en la agenda y. se vuelve muy importante el sentido del tiempo. Por esto. tener soluciones (corno mínimo) y problemas" (Eyestone. 1977). los ajustes incrementales son los más comunes. Tienen que encontrarse en el mismo lugar y al mismo tiempo el problema. como también la estrategia de "copiar al vecino". 1984). cuando salen a la luz. El flujo de las soluciones en la formación de la agenda. En vista de que . combinada con las presiones de los demás problemas. requieren que dedicados promotores las cuiden y guíen sus pasos hacia la agenda. 1979). 5. La receptividad de los funcionarios varía según las cambiantes circunstancias del ambiente político. su "solución" y las personas indicadas (las que están políticamente bien ubicadas y dispuestas a presionar en favor de una cierta cuestión). pero las ideas nuevas no son fácilmente aceptables y frecuentemente llegan al cunocimiento público sólo después de un largo periodo de incubación (véase Polsby. por ende. El flujo de las oportunidades de elección En gran parte la agenda del gobierno está ocupada por compromisos anteriores y por las obligaciones permanentes del estado (véase Walker. es decir. éstos son frecuentemente expertos empresarios de políticas. listos a explotar las oportunidades de elección. que privilegian lo que ya ha sido probado (o por lo menos. no desacreditado). Esta situación. La preferencia por lo familiar no impide que se apliquen soluciones imaginativas o novedosas. probablemente terminará por girar alrededor de algunas rutinas más o menos sencillas.

. Kingdon (1984) hace una analogía entre las oportunidades de elección y las ventanas que dirigen los lanzamientos al espacio. "Estas ventanas. abriendo nuevas oportunidades de acceso a la agenda de los problemas nuevos. Al tomar en cuenta la importancia del sentido del tiempo en la exploración espacial. Donde se ve más claramente el impacto de los cambios de personal es durante el relevo de las administraciones presidenciales y en las modificaciones importantes de la composición política del Congreso. COBB tales momentos son coyunturas en las cuales un "problema tiene la posibilidad de ser seleccionado como un punto prioritario de la agenda". pero se presentan y permanecen abiertas sólo durante periodos cortos. son oportunidades para hacer avanzar ciertas iniciativas.nosotros nos referimos a ellas como "oportunidades de elección". se abre todo un mundo de oportunidades de elección. casi cualquier cambio de personas en posiciones públicas estratégicas ocasiona nuevas oportunidades de elección en sus áreas de competencia. las elecciones generan incentivos para que los candidatos busquen cuestiones que abanderar y conllevan cambios en oficinas púhlicas clave. El nuevo personal trae consigo actitudes diferentes y busca distinguirse de sus predecesores. Mientras la nueva administración busca la manera de llevar a la práctica estos . Es el caso de la "Guerra contra la Pobreza" (Johnson) y de la "Economía de la Oferta" (Reagan)." El flujo de las oportunidades de elección está regido por las prácticas institucionales y las rutinas establecidas de la vida política. Si los participantes no son capaces de aprovechar las oportunidades. llamándolas "ventanas de las políticas". Por ejemplo. latentes o suprimidos. ELDER Y ROGER W.98 CHARLES D. Además de los cambios importantes en el personal. tienen que esperar hasta una nueva oportunidad. es de notar que una administración nueva llega comprometida con ciertos grandes temas recogidos durante la campaña presidencial y legitimados por el voto. Mientras se consolidan en el poder. Por supuesto.

desde 1975.FORMACIÓN DE LA AGENDA ')9 grandes temas por medio de programas concretos. Los problemas que no tienen un acceso establecido a la agenda no tienen tampoco muchas oportunidades de elección. La oportunidades tienden a ir y venir periódicamente según los imperativos de la política electoral del momento. En el periodo entre elecciones. Llegan a su máximo durante el primer año de gobierno y decaen en los años posteriores hasta que se aproximan las nuevas elecciones (véase Light. Por ello las oportunidades de elección ocurren alrededor de las políticas existentes y se restringen según los supuestos básicos de estas políticas. También se aprobaron las reformas de esta misma legislación en 1973 al presentarse como una expresión del "Nuevo Federalismo" de la administración Nixon. tiende a ser receptiva ante propuestas de política que sean congruentes con ellos. un nuevo problema o uno que desafía las premisas I . Se puede tratar de expandir sus oportunidades tratando de encontrar algún resquicio entre las duplicaciones y sobre posiciones de los varios niveles y ramas de gobierno. Probablemente las modificaciones de estas políticas sólo sean marginales. No es rara entonces que los empresarios de políticas vigilantes se esfuercen por redefinir los formatos de los problemas y soluciones que han estado promoviendo para ganar acceso a la agenda. De todos modos. La Ley de los Ciudadanos Mayores (1965) es un ejemplo de cómo se gana acceso a la agenda y se consigue la aprobación del Congreso mediante una conexión cuestionahle con la política de "Guerra contra la Pobreza" de Lyndon Johnson. a la manera de lo que Ocurre cada tres años con la Ley sobre los Estadounidenses Mayores de Edad. que son entre sí ligeramente diferentes y que forman en su totalidad múltiples arenas de acción. 1981). las oportunidades vienen y van en sincronía con las prácticas institucionales y las rutinas del ciclo anual del presupuesto o con las dictámenes de evaluación y nueva autorización de los programas que se revisan periódicamente.

las crisis y los escándalos son siempre construcciones sociales. aunque eso obligue a redefinir el problema. Esto quiere decir que ellos tienen que tratar de establecer una conexión entre un problema y su solución.100 CHARLES D. El trabajo de los empresarios de políticas es tratar de modificar esta situación. En palabras de Polsby (1984): Para muchas personas. pueden tener el efecto de suscitar poderosamente la atención sobre el problema. Aunque no puedan forzar las oportunidades. Si los empresarios de las políticas públicas tienen la idea de utilizar ciertos eventos. en especial dirigentes. COBB de las políticas existentes generalmente enfrentará dificultades para ganar y retener la atención de los decisores del gobierno. La fuerza de los eventos puede abrir oportunidades de elección y catapultar un problema hacia la agenda del gobierno.. Si la situación requiere además acción urgente es una cuestión de interpretación.. que sea política y económicamente viable. ELDER Y ROGER W. energía y capital político para promover cuestiones con poca probabilidad de éxito y con expectativas muy bajas de utilidad política en el corto plazo. Por ejemplo. Se puede entender que los líderes políticos sean renuentes a invertir su tiempo. la atención en casa de los ancianos no tiene por qué definirse solamente en términos de las necesidades de los ancianos. En este sentido. a la vez que movilizar el apoyo suficiente para que convenga a los dirigentes políticos prestar atención al problema. también puede presentarse como una manera de bajar los costos médicos. También tienen que estar vigilantes a las oportunidades y preparados para aprovecharlas. los ciudadanos ordi- . o toda una combinación de circunstancias. las crisis crean oportunidades: las expectativas son altas. pueden hacer mucho para asegurar que todos los elementos necesarios estén disponibles y para explotar efectivamente las oportunidades que se presenten. Un evento dramático. entonces tienen que dar un significado social a estos eventos.

se pueden manipular los eventos con la esperanza de despertar la atención por un cierto problema o por un conjunto de problemas y para agudizar su carácter de urgente. a los que siguen periodos de consolidación y reacción (véase Kingdon. y desarrollo intelectual. Pero. 1984). La Conferencia sobre los Problemas de la Vejez ha tenido en la práctica este propósito. a pesar de los mejores esfuerzos de los abogados de las nuevas políticas. quien está comprometido con determinaclos problemas tiene que aprender a trabajar y esperar. Por estas razones. pueden llegar a puñados en otro. Polshy (1974) también sugiere que es productiva la estrategia política que utilizan los patrocinadores de políticas. Los dirigentes pueden llenar el vacío cognoscitivo con propuestas concretas que. con tendencias demográficas y eventos históricos de profundas raíces en el pasado". Según la observación de Aaron (1978): "Cada época es una reunión temporal de actitudes. . movimientos políticos y sociales. los empresarios de políticas deben cultivar un clima de opinión sensible a determinados propósitos concretos. Ésta es una de las razones por la que es útil mantener las ideas "al aire". Para este fin. una vez que las ideas básicas se vuelvan familiares. pero según la observación de muchos analistas. al fomentar un ambiente de urgencia e inventar "crisis". Mucho depende del clima del tiempo. Las oportunidades de elección que no existen en un determinado tiempo. así como mantener las nuevas ideas "al aire". Es difícil marchar en sentido contrario a las tendencias de una época.FORMACIÓN DE LA AGENDA 101 narios se vuelven más abiertos a las ideas nuevas -o quedan igualmente contentos con la nueva presentación de las ideas viejas. existen ciclos en la vida de una sociedad que se caracterizan por periodos de reformas. las oportunidades pueden tardar en venir. para poder aprovecharse de los eventos propicios. podrán ser aprobadas. Hasta cierto punto.

desanimarse. Shades of Gray. aunque sea parcial. Para quienes aprecian la innovación y sienten la necesidad urgente de actuar. 23. desordenado. AARON. polities and the Professors. ELDER Y ROGER W. A pesar de todo. (1983). Bibliografía Daniel. (1978)." Detroit News. Washington. D. y caer en la tentación de emplear estrategias que son gratificantes momentáneamente pero destructivas en el mediano plazo. Una cosa es perder la oportunidad. BROOKES. puede compensar muchos fracasos. "The Aged as Scapegoats". Debido a que las oportunidades de ganar acceso a la agenda son limitadas. ( 1983). Puede entonces ser una victoria pírrica que envenene las aguas de futuras reformas. Boston. el proceso Puede ser muy frustrante. . muchas veces. un consejo de Nelson Polsby (1984): Posiblemente el error más común de los observadores y participantes que lUchan por una innovación es rendirse prematuramente y medir el avance sólo en términos de corto plazo. ACHENBAUM. octubre 27. La persistencia. pero otra quizá peor es ganar con una propuesta mal planteada y concebida.136-134. W. Brookings Institution. Andrew. COBB 102 Conclusiones El proceso de formación de la agenda que hemos intentado presentar es un proceso complejo y.CHARLES D. (1983). Robcrt. los que desean efectuar reformas deben estar bien preparados para aprovechar las oportunidades cuando y donde se presentan. BINSTOCK. "Affluent Elderly's Political Clout. es importante reconocer que las apuestas en el proceso son muy altas y que un solo éxito. Little Brown.C. sazonada con paciencia. Para terminar. Warren. siempre gana. The Gerontologist.

Age or Need?. Roger W. (1981). "Crime and the Elderly" en Dan Lewis (ed). HARRIS. (1979). (1982h). 14. "Issue Networks and the Executive Estahlishment" en Antony King (ed). "Professionalization of Reform:" Public Interest. (1979). Baltimore. Ambiguity and Choice in Organization. MOYNIHAN. Fay Lornax. Policymaking [or Social Security. LIGHT. Washington Monthly. y asociados.C. From Social Issues to Public Poliey. Bernice. Norway. Chicago: University of Chicago Press. Agendas. (1978). Daniel. Sage. Louis. John. Reactions to Crime. National Council on Aging. Johns Hopkins University Press. COOK. Paul. Chicago: University of Chicago Prcss. KUTZA. Michael and James March. Millan Dhuly y Rogcr Lind (eds). Bergen. "Social Security: Current Myths and Reality" en Michael Tropman. Fall: 6-16. Brooking Institution. DERTHICK.). Altenatives and Public Policies. Washington. New Strategic Perspectives on Public Policy. EYESTONE. New York. Northwestern University. Baltimore. NEUCiARTEN. San Francisco. HECLO. (1984). (1981). Participation in American Polities: The Dynamics of Agenda-Building. noviembre. (1976). Aging in the Eighties: American in Tmnsition. The Culture of Public Problems. American Enterprise Institute.C. Joseph. Leadership and Ambigulty. Robert. COOK. (1981). Elizaberh. John Wiley. McGraw-Hill. (1974). LONGMAN. "Policy for the 1980s" en Bernice Neugarten (eds). inédito. Jossey-Bass. (1974). Washington. Philip. (1981). The Presidcnt's Agenda. COHEN. COHEN. 11 I.C. pp: 24-32.¡ FORMACiÓN DE LA AGENDA 103 COBB. Sage. no. GUSFIELD. Beverly Hill. Jossey-Bass. y Charles D. University Press. D. (1982a). James and Johann Olson (eds. The Aging Eruerprise. ESTES. (1982). The New American Politieal Systems. KINGDON. (1965). "Taking America to the Cleaners". Johns Hopkins University Press. New York. Carrol. Martha. Boston: Little Brown. Fay Lornax. MARCH. "Toward a Theory of Issue Decline 011 Policy Agendas". The Benefits o] Old Age. (1979). Elder. Hugh. San Francisco. Washington.. Beverly Hills. D. 1ü 1M iil Ijlil !g 1I !o 1 !k 1< ! . (1981). Wilhur. (1982). D.

New York." trabajo enviado al Annual Meeting of the American Political Science Association. New Haven. Randal y Grace Franklin. Univcrsity 01' California Press. Aging and Public Po!iey. Dorsey. trabajo presentado en 1976 Annual Meeting 01' the American Political Science Association. (1975). (1978). Stephen Weiner y David Wolfe. (1983). "Setting the Agenda in thc U. . The Welfare State and Equality. British Journal . The Politics of Regu!ation. VINYARD. (1984). RIPLEY. (1977). (1979). Harold. . Westport. WILS()N. Sena te". (1984). Wll. "Rediscovery 01' the Aged". Lee. the Bureaueracy.0). Basic Bnob. Hornewood. Organizing and Anarchy.S. Political Innovation in America. agosto 29septiembre 2. Little Brown. Dale. Congress. ELDER Y ROGER W. James (cd}. (1974). septiembre 2-5. University 01' Chicago Press. Nelson. COBB POLSBY.-01"-Politica! Scicnce. PRA1T. and Public Po!ü:y. WILLENSKY.DAVSKY. Chicago. Chicago. (1976). Greenwood. Henry. "The Diffusíon 01' Knowledge and Policy Change: Toward a Theory 01' Agenda Setting. W ALKER. "National Interest Groups Arnong the Elderly" en William Browne y Laura Kats (eds). Boston. 7:432-445. Berkeley.104 CHARLES D. Aaron. Speaking Trutn to Power. SPIWULL. (191-. J ack. CT. Chicago. Yale University Press.

BARBARAJ. NELSON
CON LA ASISTENCIA DE THOMAS LINDENFELD

2. La formación de una agenda.

El caso del maltrato a los niños *

E

NEL INVIERNO de 1655, doce hombres de la colonia Plyrnouth
examinaron el cadáver congelado de John Walker y atestiguaron que la muerte de este niño de doce años, aprendiz de
Robert Latham, se debía a golpes, mutilaciones, desnutrición y
abandono. Por "crueldad y maltrato" de su aprendiz, se le "marcó la mano con fuego" a Latham y "todos sus bienes fueron confiscados" (Bremmer, 1970: 123-4). El caso de John Walker no
fue seguramente el primero en las colonias estadounidenses, pera su nombre sí el primero en registrarse. Se puede considerar
a John Walker como símbolo de una condición que siempre ha
formado parte de la vida estadounidense y, en verdad, de la vida
social a lo largo de la historia (DeMause, 1975; Light, 1973; Thomas, 1972).
En 1957, la Oficina Infantil del gobierno federal (CH, por sus
siglas en inglés), a través del informe "Propuestas... para una Legislación de Servicios Públicos para el Bienestar de Jóvenes y Niños" recomendó que el organismo estatal responsable del bienestar
infantil y juvenil se hiciera cargo de investigar el descuido, maltrato y abandono, proporcionara oportunamente asistencia social
e informara de las situaciones anómalas a la correspondiente instancia encargada del cumplimiento de la ley. Esta recomendación
fue el primer reconocimiento oficial de que el maltrato a los niños
'" Publicado originalmente con el título "Setting the Public Agenda", en The Policy
Cycle, J. May y A. Wildavsky, edits., Sage Publicauons, Beverly Bilis-Londres, 1978. Traducción al español de Alva Senzek.
[ 105 J

106

BARBARA J. NELSON

constituía un asunto de política pública y no un problema ocasional de los trabajadores sociales. Durante los tres siglos que van
del caso de John Walker a las propuestas de 1957, las respuestas
al maltrato y abandono de los niños vinieron del sector privado,
principalmente de las sociedades de protección, nacidas en los últimos años del siglo XIX. Desde que aparecieron las propuestas de
1957, elproblema del maltrato y abandono de los niños [abreviado
PMAN en adelante] ha llegado a ocupar un lugar destacado en las
agendas de la burocracia federal, de las legislaturas estatales y del
Congreso.
Este trabajo se concentra en averiguar cómo el PMAN se ha
transformado de una preocupación de caridad privada en un asunto púbico de bienestar social. Trata de investigar el proceso de
creación de los asuntos públicos y de la formación de una agenda,
estudiando de paso la manera como la carga política, económica
y moral de abordar el PMAN se transfiere de la caridad privada al
gobierno. Por lo tanto, es un estudio de caso sobre la primera
etapa del proceso de las políticas públicas, a saber, de cómo ocurre
que el gran número de problemas que el gobierno podría en principio considerar como objeto de su acción pase a ser un número
más reducido de problemas a considerar de hecho.

Conceptualizar y estudiar
la fonnación de una agenda
Gran parte de la indagación de política pública se ha dirigido a
saber cómo se resuelven los problemas y no tanto qué problemas
llegan a ser objeto de intervención gubernamental. El proceso por
medio del cual los conflictos y las preocupaciones llegan a recibir
atención gubernamental y a ser candidatos de resolución potencial
por parte del sector público, se le ha denominado "formación o
fijación de la agenda" (Cobb y Elder, 1972; Cobb et al., 1976;
Walker, 1974; McCoombs y Shaw, 1972). Cobb y Elder (1972: 85)

LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA

107

definen a la agenda del gobierno como "las cuestiones que los
miembros de la comunidad política perciben como dignas de atención pública y... que caen dentro de la jurisdicción legítima de la
autoridad gubernamental existente." Añaden también que hay
muchas agendas gubernamentales cuasi-independientes, a consecuencia de que son numerosos los puntos de acceso a los decisores
(Gergen, 1968), y debido a la autonomía de las diversas unidades
gubernamentales (Aldrich, 1973).
La formación de una agenda es un tema relativamente nuevo
en los estudios de las políticas. Pero su novedad es sólo aparente, en parte porque la formación de una agenda no es más que
una etiqueta nueva para preocupaciones antiguas como la definición de los problemas, las actividades de los grupos de interés y
sus efectos en las políticas, la expansión de las libertades públicas
de los ciudadanos. Se han ofrecido tres explicaciones del ensanchamiento o cambio de contenido de las agendas gubernamentales: 1) el crecimiento económico, 2) el ciclo y la trayectoria de los
asuntos o cuestiones, y 3) el comportamiento de las organizaciones.
Estas razones no son mutuamente excluyentes. Al contrario, cada
aproximación indica una tradición académica que ofrece hipótesis
alternativas de investigación.
Según sus respectivos enfoques, los analistas del crecimiento
económico ven con alarma o satisfacción el hecho de que el gasto
púbico en Estados Unidos (medido en dólares constantes) haya
crecido del 6.9 por ciento del PIB en 1902, al 34.1 por ciento en
1970 (Borcherding, 1977: 64). Hoy los teóricos más activos del
crecimiento económico son quienes sostienen la teoría de la "elección pública" y que ven con desagrado el aumento desproporcionado del gasto público. Borcherding estima (1977: 64) que,
durante este siglo, "sólo" cerca del 50 por ciento de ese aumento
tiene relación con el cambio en los precios relativos, el ingreso y
la población, y con las diversas interdependencias asociadas entre
estas variables. Sugiere, en cambio, que la presión de los grupos

108

BARBARA J. NELSON

de interés, un bajo nivel de eficiencia, las burocracias y una habilidad cada vez mayor en la recaudación se combinan para hacer
posible el aumento del gasto discrecional del gobierno. Aunque
las consideraciones de crecimiento económico son muy importantes en la formación de la agenda, la escuela de la elección pública
sólo indica las categorías principales donde es de esperarse un
mayor gasto (por ejemplo, en el sector de servicios) sin especificar
suficientemente cuáles son los problemas o clases de asuntos que
podrán recibir un gasto mayor.
Un segundo enfoque en la formación de la agenda presta atención a los ciclos o trayectorias de los problemas. Cobb, Keith Ross
y Ross (1976: 127) definen la trayectoria de los asuntos en términos de iniciación, especificación, expansión y entrada del problema. Proponen tres patrones de trayectorias según que los actores
principales se uhiquen dentro o fuera del gobierno, y según el
grado en que soliciten el apoyo de los ciudadanos y de los servidores públicos. Otros enfatizan el tiempo de atención que presten
a los problemas el público y en especial de los medios de comunicación masiva (Downs, 1972; Nadel, 1976). Los periodistas profesionales constantemente analizan en qué medida la cobertura
adicional de un asunto podría resultar excesiva, con la consiguiente pérdida de interés del público (Lazarsfed y Merton, 1971).
Este enfoque tiene sus raíces en la investigación de los grupos
de interés, que tiende a subrayar la naturaleza conflictiva del proceso de formación de la agenda. En este enfoque, la búsqueda de
un lugar en la agenda gubernamental para un asunto es representada corno una lucha en los pasillos del poder que combaten
quienes contienden por obtener los favores del gobierno. Desafortunademente esta caracterización de la formación de la agenda
es engañosa en muchas políticas sociales. Un segmento importante
en la formación de la agenda de asuntos sociales está tipificada
por la discusión de Kotz (1969) sobre el inicio del programa asistencial de los cupones de alimentos, que provocó muchas discu-

LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA

109

siones y controversias, pero que realmente no llegó nunca a tener
un tono agudamente conflictivo. El tono polémico de la escuela
del conflicto entre los grupos de interés se debe a su énfasis en
casos en que los oponentes estuvieron muy bien organizados (por
ejemplo, el caso de los mineros contra los propietarios de las minas, citado en Cobb y Elder, 1972: 64-67, 77; Groennings, 1970)
y a las dificultades empíricas para poder separar la formación de
la agenda de la consideración de las posibles soluciones.
Cada vez más las investigaciones sobre la formación de la
agenda reflejan temas propios de organizaciones. Walker (1974:
4-8) observa la importancia de los patrones de desarrollo de las
carreras profesionales y la influencia creciente de las asociaciones
profesionales en la formación de la agenda. Zaltman y asociados
(1973) proponen que las organizaciones recientes, pequeñas, competitivas y presionadas por los cambios tecnológicos acelerados,
tienden a aceptar e incorporar con más facilidad las ideas nuevas.
Muy apropiadamente la escuela organizacional destaca el hecho
de que la formación de la agenda gubernamental ocurre cuando
los funcionarios de alto nivel asumen su papel de responsables de
la elaboración de las políticas y que, con contadas excepciones, su
papel está determinado por las organizaciones. De esta manera,
aunque los problemas tengan ciclos influidos por las variables económicas, la tarea más importante de la investigación sobre la formación de la agenda consiste en identificar la manera como las
organizaciones establecen sus propias agendas.
Desde una perspectiva organizacional proponemos cuatro etapas analíticamente distintas para la formación de la agenda: 1) el
reconocimiento del asunto, 2) la adopción del asunto, 3) la priorización del asunto y 4) el mantenimiento del asunto. La etapa 1),
reconocimiento de asunto, es el momento cuando se advierte por
vez primera la cuestión y se reconoce que puede ser un tema potencial de un programa de acción. La etapa 2), adopción del asunto, se centra en la decisión de si responder o no al asunto en

desde el punto de vista analítico. tienen que creer que. es posible encontrar una respuesta apropiada para abordarlo. La investigación de las varias etapas del proceso de formación de la agenda implica responder a cuatro cuestiones metodológicas: a) cómo construir definiciones operativas de estas etapas. . Segunda. Esta falla no es necesariamente trágica. Es importante enfatizar que. La priorización no es simplemente intercalar el nuevo asunto entre los más viejos. La agenda del gobierno estaría increíblemente congestionada si no existiera ningún mecanismo para remover de ella el sinfín de problemas que ya no convocan el interés general. Si el interés en el asunto más reciente no se mantiene (etapa 4). Si una cuestión no conserva esta característica por un largo plazo. la decisión de tomar en consideración un asunto es distinta de la decisión que elige entre varias opciones de acción competitivas para tratarlo. d) cómo descubrir y formular las hipótesis. Tienen que prevalecer dos condiciones para que se adopte un asunto. c) cómo seleccionar los casos de estudio. 1974: 2). b) cómo separar la formación-fijación de la agenda de otras fases del proceso de la política. para que un asunto permanezca en la agenda una vez que ha obtenido atención y quizá respuesta debe mantener sus merecimientos y seguir formando parte de las ideas con vigencia (Walker. Un nuevo asunto puede desalojar a uno o más asuntos anteriores o puede provocar que se atenúe la intensidad ele la consieleración que se presta a los asuntos más antiguos. Primera. en caso de adoptar el asunto. no podrá incorporarse duraderamente a las preocupaciones gubernamentales. priorización del asunto.110 BARBARA J. En la etapa 3). el asunto nunca alcanzará el punto de la decisión sustantiva. Asimismo. los decisores tienen que compartir la percepción de que es responsabilidad gubernamental legitima actuar en el asunto en cuestión. se reordena la agenda existente para dar cabida al asunto nuevo. NELSON cuestión.

Una vez más. De alguna manera será siempre arbitraria la línea divisoria entre estos dos momentos constitutivos del proceso de la política. si es más apropiado investigar las acciones o las instituciones. Una selección nada fácil. Es también difícil saber con precisión cuándo termina la formación de la agenda y comienza la deliberación sobre el asunto en cuestión. d) los acostumbrados problemas de la unidad y del nivel de análisis. e) el problema de la asimetría de la prueba. es decir. 1963). Hay varias razones. si no analítica. prestar atención a la manera como proceden las instituciones públicas nos ayuda a distinguir entre situaciones en las que el proceso de la política acentúa el reconocimiento de las cuestiones y demás comportamientos previos a la decisión.LA FORMAC¡(lN DE UNA AGENDA 111 Ahora bien. Por ejemplo: «cómo se puede definir que una determinada cuestión es un asunto de abordar por el gobierno? Si un gobernante ha abordado anteriormente el caso y ha decidido no emprender al- . f) la tentación de lo inevitable o el hecho de que las decisiones más complejas se vuelven simples cuando se conoce cómo se producen (Proscio. a personificar las actividades de las instituciones. e) la propensión lingüística. pues las definiciones operativas dependen en mucho del contexto de las organizaciones. entre ellas: a) la necesidad de contar con una pormenorizada información institucional. es más fácil mostrar cuándo una éuestión ha logrado colocarse en la agenda que cuándo no ha podido lograrlo (Bachrach y Baratz. b) el hecho de que el comportamiento específico de la organización seleccionada puede englobar más de una de las categorías analíticas de la formación de la agenda. no es fácil construir definiciones operativas de los diversos momentos de formación de la agenda. es decir. 1977). La tercera cuestión metodológica tiene que ver con la necesidad de encontrar una estrategia de investigación que identifique y seleccione los casos a estudiar. y situaciones en las que se elige entre opciones sustantivas de acción.

Pero no sólo es importante la manera como es definido . identificamos dos clases de asuntos o cuestiones: asuntos de valencia y asuntos de posición (Campbell. En la segunda dimensión. En cambio. Por "asuntos de valencia" (valence issues¡ entendemos aquellos asuntos o cuestiones que despiertan respuestas afectivas fuertes bastante unánimes. Podemos argüir que los estudios de caso existentes representan un reconocimiento implícito de las características importantes de las cuestiones o instituciones.112 BARBARA J. hacen que no sea nada fácil la operación de definir el estudio de caso. ¿Qué criterios debemos utilizar en la selección de los casos? Para complementar el enfoque organizacional de las etapas analíticas de la formación de la agenda. la investigación de la formación de la agenda necesita todavía justificar explícitamente el método como procede a encontrar y seleccionar los casos pertinentes. La selección creativa de los casos es una estrategia básica para poder alcanzar conocimientos generales sobre la formación de la agenda de gobierno. su dilatación o su restricción. 1966: 170-174). Sobre la dimensión consensual-controversial. por lo que no se caracterizan como conflictivas o controversiales. NELSON guna acción. Zla segunda consideración del problema hace que se trate del mismo caso o se está ante un nuevo caso? La redefinición constante de las cuestiones. y 3) su designación como nacional o como internacional. proponemos una tipología que permite identificar los casos pertinentes con base en las características más sobresalientes de los problemas a considerar. Sin embargo. el carácter científico/técnico o social de las cuestiones es definido por el hecho de ser relativas a cosas o a personas. los "asuntos de posición" (position issues) se caracterizan por comportar dos o más conjuntos optativos de preferencias. 2) su caracterización como técnico/científico o como social. Son tres las dimensiones que proporcionan un marco para identificar los casos pertinentes: 1) la naturaleza controversial o consensual del asunto.

Una de las tácticas más frecuentes de caracterización. Éste fue el caso de la cuestión del abuso y maltrato a los niños. Como en toda figuración de los conceptos. también cuenta con el hecho de que los asuntos científico/técnicos permiten con mayor frecuencia soluciones mecánicas. los asuntos internos o internacionales se definen no sólo por la base de su área geográfica. que usan los interesados en ciertos asuntos. que los asuntos sociales. es tratar de presentarlos como "asuntos de valencia". En efecto. Internacional Interno Social Social Científico / Técnico Científico / Técnico --¡-[Valencia Abuso y Maltrato de los niños I I -T -t---• I [Posición] 1 L . sino por el tradicional carácter de público o secreto que rodea su proceso de dicisión. las líneas divisorias entre las dimensiones es más drástica y rígida que en la realidad. La figura 1 muestra esta tipología de identificación de los casos. de gran consenso afectivo. En el nivel de la tercera dimensión. un común denominador de todas las investigaciones sobre formación de agenda es descubrir que la manera de definir y marcar (labeling) las cuestiones es decisiva para determinar el tipo de atención que merecerán.LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 113 el problema. Obviamente los actores participantes en la promoción y selección de las cuestiones no las definen todos de la misma manera.

A estas reformas sucedió la "Guerra contra la Pobreza". El ciclo de la equidad recibió un fuerte impulso con la tesis In re Gault de la Suprema Corte en 1967. que mostró la importancia de ofrecer servicios idóneos a los niños como un método para eliminar la pobreza. particularmente en el área de servicios y beneficios sociales (Tarschys. Las reformas de 1962 a la Ley de Seguridad Social disponían que en todos los condados y localidades de los estados se proporcionaran servicios asistenciales a los niños. a raíz del movimiento de los derechos civiles. ha aumentado la cobertura y la extensión de la intervención gubernamental en las vidas de sus ciudadanos. más bien. Sin embargo. en una condición estructural propicia al cambio. Al final de los años cincuenta. como dice Smelser (1962). de modo que los intereses de los niños pasaron a formar parte del ciclo de la equidad. El gobierno crece no sólo en tiempos de guerra. NELSON El reconocimiento gubernamental del maltrato y abandono de los niños El reconocimienro gubernamental del PMAN se basó parcialmente en una disposición cultural e institucional. sino también en épocas en que la justicia social es una preocupación política de importancia. es. comenzó un largo periodo de preocupación relativa por los varios asuntos de equidad y justicia social. que concedió a los niños la protección de la Ley de los Derechos Fundamentales. Más tarde. Al revés. 1975). el trabajo de meses para dar forma a la Ley Integral de Desarrollo Infantil (finalmente vetada por el presidente Nixon) educó a los congresistas a entender la importancia de cubrir adecuadamente las necesidades de todos los niños. el gobierno se contrae cuando la eficiencia tiene un elevado interés político. .114 BARBARA J. cíclica la disposición del gobierno a aceptar nuevas responsabilidades o aumentar las existentes. En general. el crecimiento del sector público.

Enfatizaremos el proceso de formación de la agenda e incluiremos información sobre las decisiones tomadas cuando éstas aclaran dicho proceso. con el famoso caso de Mary Ellen. mostraremos cómo el PMAN llegó a colocarse en la agenda de la Oficina Infantil del Departamento de Salud. por sus siglas en inglés). Bergh. priorización y mantenimiento del asunto o la cuestión. fue maltratada por sus tutores. Mary ElIen merecía protección.levantó acta contra sus supuestos tu tores. tenían dos décadas de éxitos notables en el control de los microbios mortales para los niños. Para liberarla de esta situación. en vez de eso. los pediatras tuvieron la posición. El caso hizo furor y . fundador de la Sociedad para la Prevención de la Crueldad con los Animales. las habilidades y los recursos para investigar las patologías que al menos parcialmente tenían su origen en el comportamiento. Mary Ellen. recurrió a la disposición de homine replegiando. Con esta tendencia cultural en mente. Los pediatras. una sirvienta/hija adoptada. Una vez que se pudo curar o prevenir muchas de las enfermedades infantiles. derivada de una antigua ley inglesa. el maltrato a los niños recibió por vez primera la atención de los medios de comunicación. La hase legal del caso no fue el viejo argumento de que como miembro del reino animal. el grupo de mayor prestigio profesional en los problemas infantiles. que permite transferir la custodia de una persona a otra (Thomas. Las discusiones sobre cómo consiguieron llegar a estas agendas siguen las etapas mencionadas de la formación de la agenda: reconocimiento. adopción. 1972: 307-3(8).LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 115 La preocupación por los niños no se limitó al gobierno. La formación de la agenda en la Oficina Infantil de gobierno En 1874. Educación y Bienestar (HEW. en las legislaturas de los cincuenta estados y en el Congreso. Henry Bergh -por cierto.

En poco tiempo se formaron otras sociedades en varias de las ciudades del Este y hacia fines del siglo XIX y principios del xx. Ochenta años después del caso de Mary Ellen. varias legislaturas del Este fueron las primeras instituciones públicas en reconocer al f'MAN. En el espíritu de la época.116 BARBARA J. Entonces ¿qué fue lo que provocó el interés del CH en un asunto que gradualmente había terminado por perder apoyo? El interés no se originó en el CH. frecuentemente dichas sociedades recibieron de los estados el encargo de recibir y reubicar "niños desamparados. 1972: 311). grupo caritativo dedicado a la protección de niños y animales. Los trabajadores sociales dejaron de obligar a sus clientes a que aceptaran los servicios y comenzaron a responder a las necesidades expresadas por la población.Thomas. NELSON precipitó la formación de la Sociedad Neoyorquina para la Prevención de la Crueldad con los Niños. abandonados y 'niños-problema'" (. SU respuesta fue más hien una reacción favorable a las investigaciones que había llevado adelante la Asociación Humanística Norteamericana (AHA. la responsabilidad de atender estos casos fue encargada por los estados a los grupos privados. La Gran Depresión hizo que los fondos de caridad fueran reemplazados por los recursos públicos disponibles en los diferentes programas que abarcaba la Ley de Seguridad Social (Trattner. por ejemplo. . prácticamente había dejado de existir el movimiento caritativo de las asociaciones privadas. Tan poderosos fueron algunos de estos grupos que. Para fines de la Segunda Guerra Mundial prácticamente hahía desaparecido el interés por los servicios de protección a los niños. por sus siglas en inglés). se llegó a considerar ilegal interferir con el trabajo de la mencionada Sociedad Neoyorquina. Practicar la caridad sobre bases morales ya no tenía la misma vigencia social. 1974: 228-229). El resultado del cambio en las fuentes de recursos y en los métodos de servicio fue una clientela de clase media cada vez más organizada. De esta manera.

Ya que el método propuesto para atender el maltrato a los niños (trabajo de caso) era también el método preferido por el CB para los problemas de asistencia y bienestar infantil.LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 117 A diferencia de las sociedades antes mencionadas. En el otoño de 1954. El apoyo inicial para investigar sobre el maltrato de los niños posibilitó que se desarrollara un pequeño pero activo grupo de profesionales cuyas recomendaciones serían . levantó la primera encuesta nacional sobre niños maltratados.material académico formativo para pediatras y trabajadores sociales dedicados a asistir a las familias. resultó evidente para el público atento en la cuestión que el en comenzaba a interesarse en las políticas relativas al maltrato de los niños. la ABA no ofrecía servicios directos. resultaba coherente con la perspectiva de trabajo social del en (Steiner. el en comenzó en seguida a considerar diversas opciones de políticas. 1956: 1). 1976: 36-89).. Los resultados se presentaron también en las reuniones semestrales de la AHA para especialistas en asistencia y bienestar infantil. Con la publicación de "Propuestas de Directrices y Lenguaje para una Legislación de Asistencia Públicay de Servicios a la Juventud".] contribuyeron a transmitir plenamente al CB el maltrato a los niños como un problema nacional. Los profesionales presentes en estas reuniones (. prefería realizar investigación y así proporcionar . Los resultados fueron publicados en 1955 (DeFrancis. abandonados y explotados. priorización y mantenimiento del asunto. bajo la dirección de un nuevo 'director. El informe de la ABA. al subrayar la importancia de los servicios de protección a los niños. saltándose las etapas de adopción. la División Infantil de la ARA. se distribuyeron a los departamentos estatales de asistencia social y a los profesionales interesados y fueron posteriormente vendidos al público a un costo mínimo. El interés del CB por el PMAN quedó demostrado con las investigaciones que promovió. el doctor Vincent DeFrancis..

el doctor C. Kempe y sus asociados publicaron "El síndrome del niño golpeado" en el. de actividades de la academia. u omitieron el problema en el título o utilizaron el término asustador. El pequeño número de artículos médicos y de los trabajadores sociales. el maltrato físico de los niños. Los miembros del comité le sugirieron que el título subrayaba el carácter de un comportamiento legalmente responsable y socialmente atípico y que podía ocasionar que algunos miembros tuvieran cautela para asistir al seminario.. destacado pediatra del Hospital General de Denver y de la Escuela de Medicina en la Universidad de Colorado recibió apoyo del CB para estudiar.. el efecto de la etiquetación es siempre relevante. A fines de la década de los años cincuenta. La cobertura nacional de los medios al problema data de la publicación de este artículo. Desde una perspectiva de formación de agenda.]. El artículo y el editorial que lo acompañó pasmaron a la profesión médica. en una revista prestigiada. NELSON importantes para precipitar la respuesta estatal. el CB patrocinó una conferencia con el propósito de presentar las investigaciones de Kempe a un grupo . Kempe tuvo oportunidad de organizar un seminario sobre el maltrato físico de los niños. Como miembro. el bien titulado artículo de Kempe. junto con sus colegas. Kempe estuvo de acuerdo y cambió el nombre del seminario en "Síndrome del Niño Golpeado". Con un solo trazo etiquetó el problema de una manera que hacía de lado los aspectos anónimos y resaltaba los aspectos médicos. En el mismo año de 1962. maltrato a los niños. Kempe presentó en varias ocasiones los resultados de su investigación. del comité que formulaba el programa. durante mucho tiempo. dio legitimidad profesional al problema.Tournal of the American Medical Association. La primera fue en las reuniones de la Academia Norteamericana de Pediatría en noviembre de 1961. En continuidad con el exitoso seminario de la Academia Norteamericana de Pediatría.llK BARBARA]. Henry Kempe. antes de este año. En 1962.[.

publicó los resultados de la investigación bajo el título Violence Against Children: Physical Child Abuse in the United States. este libro fue leído con gran interés por los profesionales como por los legos. con alto nivel académico y sin amarillismo. De esta manera. Después de distribuir el modelo de la ley de notificación. A partir de 1967. alcanzar las agendas de las cincuenta legislaturas estatales. Cinco años después. el hecho es que no respondió positivamente a la autoridad institucional. Mary Switzer. proporcionó a los servidores públicos -y al público en general. el investigador principal. médicos y trabajadores sociales interesados. Esta información decisiva legitimó la demanda de una nueva legislación. Gil. Y aunque el eH nunca amenazó la autoridad de los padres. administradora del SRS . fue subordinado al Departamento de Servicios Sociales y Rehabilitación (SRS. la investigación apoyada por el CH. el en mantuvo su apoyo y su interés en la investigación sobre el tema. el ámbito de competencia del en fue limitado por quienes se oponían a cualquier intento gubernamental de controlar la crianza de la juventud. por sus siglas en inglés) dentro del HEW. mediante estudios de alcance nacional. En 1968 y en 1969. sino también mantener al mismo eH con vida. La conferencia recomendó que el ca bosquejara el modelo de notificación obligatoria de maltrato a los niños y recomendó también que este borrador fuera difundido en los estados con una fuerte recomendación en favor de su adopción. Creado por una ley del Congreso en 1912 para investigar y documentar las condiciones prevalecientes entre los niños estadounidenses. Por medio de esta acción se montó la segunda fase de la campaña. David G. Dicho modelo de ley fue escrito y distribuido ampliamente en 1963. Del mismo modo que el trabajo de Kempe.información pertinente relativa a la existencia y extensión del maltrato infantil. Las investigaciones patrocinadas por el en tuvieron el efecto no sólo de mantener el problema ante los ojos del público.LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 119 de abogados.

Finch creó la Oficina de Desarrollo Juvenil (OCD.120 BARBARA J. [. la OCD no habría tenido ningún programa importante bajo sus auspicios. El caso del maltrato a los niños ofrece la oportunidad de examinar el papel de los medios al fijar un ordenamiento de las agendas gubernamentales.. mientras que en otros casos este orden se invierte. El CB rechazó la idea y mantuvo su postura tradicional. Cobb y asociados (1976: 127) han establecido correctamente que algunos asuntos se generan en las mismas instituciones y después atraen la atención de los medios masivos.. ¡ 1 ! I l . y al construir el consenso de masas para la actividad gubernamental. por sus siglas en inglés) para cubrir al intransigente CB y al flotante programa.. La salud materno-infantil y los restantes programas de bienestar juvenil. A pesar de la retórica que caracterizó el cambio.. Robert H. buscaba con cierta urgencia una nueva ubicación para el programa educativo Head Start que la Oficina de Oportunidades Económicas estaba por echar a andar en favor de los niños de familias en clara desventaja y con problemas de aprendizaje. quedaron bajo la administración del SRS. de hecho la OCD sólo tenía dos tareasimportantes: supervisar ese programa y apoyar las investigaciones sobre niños maltratados. secretario del HEW. Los medios y el reconocimiento gubernamental del maltrato a los niños [. NELSON trató de animar al CB para que desplazara su atención de los niños de clase media hacia los niños pobres y miembros de las minorías. Sin el interés del público en el maltrato infantil -beneficio derivado de las investigaciones apoyadas por el CB-.] La cobertura del maltrato a los niños sugiere dos conclusiones sobre el papel de los medios y la fijación de la agenda. En los primeros meses de 1969. Finch.] es importante destacar el papel de los medios al informar a las éJites políticas de la existencia y magnitud de los problemas.

. esta presión está también al origen ·del abuso de los intereses particulares que pueden medrar. los miembros de . Con frecuencia. De manera independiente. otros legisladores también se informaron de los avances en este campo.] Segundo.LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 121 Primero. La formación de la agenda en las legislaturas estatales En 1963 el CB publicó y difundió su folleto:"El niño maltratado: directrices y sugerencias de lenguaje para legislar acerca de la notificación del niño físicamente maltratado". aunque indudablemente algunos folletos llegaron a manos de los legisladores interesados. La presión profesional eleva sin duda la vida política por encima de la mera consideración de las preocupaciones inmediatas. sino que recorrió la ruta habitual de difusión del CB entre las instancias estatales responsables del bienestar infantil y los grupos privados interesados en la cuestión.. en especial si existen fondos disponibles para continuar la investigación. los ciclos de atención a los asuntos de los medios profesionales y masivos pueden ser diferentes entre sí y hasta contradictorios. Armados con las directrices establecidas por el CB. Mientras que los medios masivos pueden estar en constante búsqueda de temas nuevos para entretener a sus clientes (Downs.' el interés profesional sistemático por ciertos temas contribuye a que se reconsideren asuntos que se habían eclipsado en el interés del público en general. especialmente con apoyo de una actividad sistemática de investigación. los medios profesionales pueden sostener por un lapso mayor el interés en un tema. (. La presión profesional en pro de un problema da pie al clásico dilema democrático. Este folleto no llegó a los legisladores estatales. 1972: 42). los asuntos que llegaron a la atención de las autoridades elegidas surgieron de las actividades de los funcionarios designados. porque no están sujetos a ningún escrutinio continuo. Sin embargo.

acompañados por representantes de varios grupos profesionales. Como resultado directo de esta campaña. el tiempo que pasó entre el establecimiento de la agenda y la acción fue tan corto en muchos estados que es difícil mantener la distinción empírica entre reconocimiento de la cuestión y respuesta. Ocho leyes fueron incorporadas en los códigos penales y cinco fueron ubicadas dentro de los capítulos relativos al bienestar público o a la administración general. Las otras tres definían el delito de maltrato infantil y discutían los límites de la sentencia correspondiente. . En 1967. en 1963. el mismo año de publicación de las directrices. una tasa de adopción cinco veces más rápida que el promedio de otras innovaciones legales entre 1933 y 1966 (Walker. Sin embargo. de las primeras trece leyes estatales en esta materia sólo diez eran leyes de notificación. En sólo cuatro años todos los estados aprobaron leyes para notificar estos casos. NELSON algunas organizaciones caritativas del sector privado. 1969: 895). El análisis de las trece primeras leyes sobre maltrato a los niños nos ayuda a entender por qué el reconocimiento del asunto se transformó tan rápidamente en acción institucional. De manera semejante al CB. tocios los estados habían respondido al problema del maltrato (y a veces del abandono) de los niños estableciendo leyes de notificación voluntaria u obligatoria. IJ1inois fue empero el único estado que destinó fondos para la implementación de su ley sobre maltrato a los niños. Igualmente. se acercaron a los legisladores de varios estados. Trece estados aprobaron leyes en la materia y para 1967 todos los estados habían aprobado algún tipo de legislación reconociendo como problema público el maltrato a los niños. dieciocho estados reconocieron el maltrato infantil como un asunto público y presentaron iniciativas de ley.122 BARBARA J. un análisis de los muchos modelos y directrices que siguieron a los que propuso el CB demuestra por qué la difusión ocurrió tan rápidamente.

Este becho ayuda a explicar la velocidad acelerada entre el reconocimiento del problema y la acción realizada. cuando Florida adoptó un servicio gratuito para recibir llamadas telefónicas durante las veinticuatro horas. La práctica legislativa de no asignar dinero extra. no obstante que establecían un mecanismo que iba a crear más usuarios del servicio. Desde un punto de vista pragmático. mucho menos para atenderlas. buscaron aún más ansiosamente vincularse al asunto. y porque la rectitud de la conducta no levantaba ninguna demanda de fondos públicos. el número de notificaciones sobre niños maltratados o abandonados subió de 17 a 19. estas trece leyes originales tenían una característica en común. Sin embargo. 1975: 125). Por ejemplo. hace resaltar aún más la complejidad y multidimensionalidad de las normas involucradas. Es dudoso que las dependencias receptoras tuvieran capacidad para procesar esas llamadas. no explica completamente la adopción de leyes contra el maltrato a los niños en los cincuenta estados. El hecho de que algunas enfatizaran las notificaciones como una protección para los niños mientras que otras destacaran las penas para los infractores. tuvo consecuencias importantes.LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 123 A pesar de su diversidad. Sin tener que gastar un centavo de los fondos públicos quedaron registrados en la votación a favor de una idea central de la cultura estadounidense: la importancia de los niños.120 (Sussman y Coben. la de invocar las normas sociales relativas a la protección de los niños. . los políticos estuvieron muy contentos de verse asociados con un asunto de valencia tan permanente corno el maltrato a los niños. Independientemente de la naturaleza de las normas invocadas. Cada una fue una declaración pública de los valores sociales de sus respectivas comunidades. el apoyo a la legislación en contra del maltrato infantil resultó un triunfo seguro y fácil para casi todos los legisladores estatales involucrados en la aprobación de las primeras leyes.

en 1965. mediante la amplia difusión de sus recomendaciones. Por su parte. contribuyó con su propio modelo. aparecido en 1966. de ser llevados a juicio. la ABA publicó lineamientos legislativos que solicitaron la entrega de las denuncias a las dependencias públicas encargadas del bienestar social. el eB recomendó que las denuncias de maltrato fueran entregadas a los oficiales de paz con la idea de que son funcionarios que siempre están disponibles. Una comparación estado por estado de las leyes de denuncia. El modelo proponía que los grupos profesionales -médicos. El Consejo de Gobiernos Estatales. entre 1963 y 1976. maestros y trabajadores sociales. en este mismo año. Otro modelo de ley. al fin y al cabo. Las legislaturas respondieron pronta y decididamente. fue confeccionado por la Academia Norteamericana de Pediatría que recomendaba la notificación médica obligatoria ante los organismos de servicio social. En el mismo año. basándose en el principio de que la ley debería enfatizar los resultados en servicios de la denuncia y no los resultados punitivos. Cada uno de estos grupos. Estas leyes ! I I l . publicó un tercer modelo con el propósito de conseguir un compromiso entre las dos posturas pero que.124 BARBARA J. La Asociación Norteamericana de Médicos. enfermeras. acrecentó la fuerza de la demanda en favor de acción estatal. recomendaba notificar a la policía. los estados empezaron a revisar las leyes relativas a la denuncia del maltrato infantil recientemente aprobadas. exclusiva para ellos. En la ya mencionada publicación de 1963. Conforme los "expertos" empezaron a ofrecer su consejo. Esta asociación de prestigio estaba disgustada con la disposición que imponía a los médicos la obligación de denunciar los casos de maltrato infantil bajo pena. muestra un movimiento hacia leyes similares. NELSON La rápida difusión de leyes para denunciar el maltrato infantil resultó facilitada por el gran número de modelos legales y lineamientos que se formularon y distribuyeron entre 1963 y 1967.notificaran voluntariamente a la policía o a la dependencia responsable del bienestar infantil.

en estos momentos sólo cuarenta y dos estados tienen leyes que cumplan con los requisitos federales. puede ser que este modelo de ley no pueda impulsar la adopción de cambios en las leyes estatales de denuncia como había esperado el Centro Nacional. Durante ese año yen los años siguientes. Biaggi . los juicios colectivos de expertos acerca de cómo sustentar y examinar esta responsabilidad pública. promulgaran leyes de notificación enteramente conformes con una lista de estrictas normas profesionales. en 1977. además. ¿Qué cosa provocó los cambios continuos en las leyes mencionadas? Las revisiones para incorporar las opiniones profesionales prevalecientes sólo explican una parte de dicha actividad. que exigió a los estados que. Por tanto. pasó un tiempo considerable entre el reconocimiento del PMAN en el Congreso y su primera acción legislativa. aprobada en 1974.LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 125 ya no pueden considerarse meramente como invocaciones de valores públicos. el Centro Nacional para Niños Maltratados y Abandonados (creación de la CAPTA y dependiente del CB) preparó un borrador de modelo legislativo. para recibir fondos discrecionales. El movimiento para promover una legislación federal en la materia comenzó en 1969 con la acción emprendida por el congresista Mario Biaggi (demócrata de Nueva York). 10 cual permite reconstruir fácilmente las etapas de formación de la agenda. no habían podido cumplir con los requisitos. En virtud del grado de detalle en los requerimientos. Reflejan. La formación de la agenda del Congreso A diferencia de las legislaturas estatales. Algunos juristas académicos y analistas de políticas lo han criticado como demasiado largo y pesado para ser adoptado por los estados. Otros cambios resultaron de la disposición legislativa federal contenida en la Ley para la Prevención y Tratamiento del Maltrato a los Niños (CAPTA. Para ayudar a los estados que. por sus siglas en inglés).

y que está lista para crear una agenda que ponga de manifiesto su valía organizacional. conocido por su indiferencia frente a la legislación de los servicios sociales. Estos proyectos languidecieron y eventualmente murieron en el Comité de Medios y Procedimientos.126 BARBARA J. compiladas por el Subcomité de Niños y Jóvenes. el Senado. Los derechos legales de los niños recibieron el interés inicial del subcomité. que pudieran tener éxito. Su marcado énfasis en la defensa legal de los niños entroncaba con el asunto del maltrato de los niños. lo que automáticamente remitía las iniciativas de ley al comité mencionado. el nuevo subcomité del Comité de Trabajo y Bienestar Público. En parte. andaba en busca de asuntos interesantes. sin una agenda definida. y no la Cámara de Representantes. pues los casos de maltrato son ejemplos convincentes de la situación que resulta cuando difieren las necesidades legales de los niños y las de sus tutores. quizá más importante que la mala asignación de comité. NELSON presentó varias iniciativas de ley y de vez en cuando habló en las plenarias de la Cámara de Representantes sobre el aumento nacional del maltrato a los niños. que cuenta con la riqueza organizacional de no tener comprornisos previos con otros asuntos. la falta de interés en el maltrato infantil por parte de los dirigentes camerales explique los cuatro años que pasaron entre el reconocimiento y la adopción del asunto. el fracaso se puede atribuir a una serie de errores de cálculo tácticos. El 27 de febrero de 1973. el personal profesional y especializado del subcomité dirigió un memorandum al entonces senador 1 . fue el que tomó la conducción inicial del asunto. después de haber fracasado su iniciativa de una ley integral para el desarrollo infantil. Las primeras iniciativas de Biaggi sugerían que había que introducir reformas a la Ley de Seguridad Social. El interés senatorial comenzó en el otoño de 1972 con la publicación de lecturas sobre el tema. el subcornité se comportó como la clásica organización joven. En estas dos áreas. En 1971. En verdad. Fue entonces fácil llegar a un interés específico por el maltrato a los niños. Sin embargo.

Sin embargo.. Mondale decidió concentrarse en el asunto del maltrato infantil. El personal especializado opinó que el abandono y descuido eran mayores que el maltrato. meses más tarde. La decisión de Mondale significaba que el asunto había sido adoptado. Las audiencias senatoriales fueron deliberadamente diseñadas para generar y mantener el interés del Congreso en la cuestión y también para activar el interés. el sensacionalismo tuvo éxito. si no la indignación. Entre esos asuntos. jefe del subcomité. de que la cámara legislativa votara en favor de un asunto. el PMAN ocupaba un lugar prominente. pero no concluyente. Mondale. Las audiencias de los comités son un indicio fuerte. que indicaba varios asuntos al alcance del subcomité y delineaba estrategias de acción. decía bromeando que ni siquiera Richard Nixon podía estar a favor del maltrato a los niños.] . de la ciudadanía. Las audiencias en la Cámara de Representantes..LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 127 W. Mondale presentó la iniciativa de ley y el personal del comité comenzó inmediatamente los preparativos para las audiencias. pero rápidamente se dio cuenta de que existía menos consenso sobre la definición respectiva. o como dijo una persona involucrada en las audiencias: "se hizo un esfuerzo para presentar el lado humano del maltrato a los niños". con lo que sugería que era posible promulgar una legislación favorable sobre el tema. fueron más tranquilas porque el personal de la Cámara reconoció que los medios no iban a responder a una segunda vuelta de sensacionalismo y porque regularmente el Senado recibe mejor cobertura. [. Las audiencias fueron organizadas de tal manera que enfatizaron los casos más extremos. Más tarde. a pesar del clima por lo demás hostil a legislar sobre servicios sociales. y la velocidad conque se presentó la legislación y se programaron las audiencias indicó que el asunto tenía alta prioridad. Algunos representantes de la administración consideraron amarillistas el tenor y la cobertura de las audiencias. La cobertura nacional de los medios masivos produjo la avalancha esperada de correspondencia.

La revisión de la CAPTA se vio afectada por dos asuntos relacionados: los subsidios para adoptar niños y la pornografía infantil y juvenil. 354 y cincuenta y seis. que el asunto llegara a votarse. El Título JI de S. Debido a la oposición de la administración de Nixon a esta ley. prestaría apoyo para subsidiar las adopciones. y.961. En la Cámara de Representantes. facilitaron su paso del subcomité al comité y aseguraron.6693) incluyó una nueva sección que imponía una multa de cincuenta mil dólares y un máximo de veinte años en prisión (o ambas) para quienes conscientemente producen o permiten pornografía infantil. la CAPTARA no alcanzó a legislar sobre la adopción subsidiada. La cualidad de valencia del asunto quedó reflejada en la votación: en el Senado. la iniciativa de ley (H. No obstante. Más bien. quienes apoyaban los subsidios emplearon una técnica clásica en su intento legislativo. El problema de la pornografía infantil era el interés particular de la doctora ludiann Densen-Gerber. En su forma final. gracias también a una sólida dirección. casi todos los votos negativos procedieron de los republicanos. en la Cámara de Representantes. ya interesado en los asuntos infantiles. después de un año para adiciones y reformas. NELSON Las audiencias en ambas cámaras pudieron mantener e incluso aumentar el interés del Congreso en el asunto. Ley de Oportunidades de Adopción de 1977. Al concluir la revisión de la CAIlTA en esta legislación se esperaba que un grupo de votantes grande y comprometido. respectivamente. la CAPTA fue repromulgada como Ley para la Prevención y Tratamiento del Maltrato a los Niños y Reforma de la Adopción (CAPTARA por sus siglas en inglés). proponía extender la CAP-' TA durante dos años más con el mismo nivel de fondos pero con un enfoque ligeramente distinto en lo que respecta al uso de los fondos. cincuenta y siete a favor y siete en contra de la CAPTA. El 24 de ahril de 1978. vincularon un asunto sólido casi sin opositores a otro que era más problemático. la reautorización de la CAPTA no estuvo relacionada con la adopción subsidiada. .128 BARBARA J.

Los administradores informaron que ocasionalmente. respondieron que no. han propuesto un sinfín de iniciativas de ley sobre pornografía infantil). consideraron también que este asunto estaba aprovechándose de la legitimidad obtenida por el asunto del maltrato a los niños. La mayoría de los legisladores y administradores de ambos partidos consideraron exagerado el asunto de la pornografía infantil y que era mejor dejarlo para los legisladores estatales (quienes. Si el gobierno federal llegara a actuar en el asunto de la pornografía para niños. como el caso de la postura de la administración de Nixon.LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 129 Gracias a sus esfuerzos. o bien 2) que la pornografía infantil estaba aprovechando la legitimidad del maltrato y abandono de los niños porque resultaba dudoso que pudiera o debiera mantenerse como un asunto diferente. Definieron "políticamente divisionista" en términos de hostilidad partidaria o de ideología extremista. el asunto del maltrato resultó divisionista en el sentido de que a este respecto se opusieron el Congreso y la Adntinistración. el carácter consensual del maltrato a los niños se ha empleado en ambas cámaras para promover asuntos más controvertidos. la mayoría de estas personas preferiría que el asunto saliera del Subcomité de Educación Especial y se llevara al Comité Judicial. En tiempos más recientes. Preguntamos a quienes organizaron la agenda de 1973 si pensaron que el asunto del maltrato políticamente tenía efectos divisionistas. una vez más con independencia de posiciones partidarias. Es interesante notar que acciones partidarias de rutina. Desde la perspectiva de mantener una agenda. existieron dos relaciones posibles: 1) que el maltrato y descuido de los niños necesitaban la infusión de atención procedente de un comportamiento aún más atroz para mantener el apoyo del Congreso. los medios masivos estaban repletos con artículos y editoriales sobre el asunto. no fueron consideradas divisionistas. La mayoría. en 1973. sin sorpresa para nadie. Esta . Preguntamos a nuestros entrevistados sobre la relación entre la pornografía infantil y el maltrato a los niños.

Si la política es la ocupación coticliana. Al mismo tiempo. Conclusión Como se mencionó en la introducción. Con estos ejemplos. las legislaturas estatales y el Congreso. tenían la obligación de presentar el punto de vista de la Administración frente a cualquier legislación específica en este asunto. Otros profesionales de la Administración confesaron su incomodidad frente al conflicto entre sus creencias profesionales y los requerimientos de los papeles institucionales. es decir. sólo esperó hasta la terminación de las audiencias senatoriales a fin de no politizar el asunto. Al creer que no debería conservar su puesto si no podía apoyar a la Administración. un asunto tiene que tener un consenso dentro de la esfera de uno mismo al igual que dentro de la sociedad para que se consiclere como un verdadero asunto de valencia. Recorrimos la burocracia federal. Estaban conscientes también. NELSON respuesta probablemente puede interpretarse a la luz de las presiones de diversas fuentes que experimentaron los miembros del personal profesional en la GCD y en el CE. de que se promulgaría una nueva ley. con el fin de saber . El sentimiento llegó a ser tan fuerte que un miembro del personal. para evaluar qué hipótesis o grupos de ellas son especialmente útiles para comprender la formación de una agenda. esta investigación fue diseñada para organizar las hipótesis. desde el principio del proceso legislativo.130 BARBARA J. el doctor Frederick Green. prefirió renunciar. éstos dan un respiro en la acrimonia de la vida política normal. se destaca un punto de especial importancia en los asuntos de valencia. Si no ocurre este efecto. entonces director asociado del CB. Los integrantes profesionales del personal simpatizaban con la necesidad de acciones fuertes para prevenir y tratar el maltrato a los niños. los funcionarios probablemente están menos dispuestos a ver un asunto como no controversial. se negó a dar testimonio en contra del proyecto de ley.

LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 131 cómo el PMAN fue reconocido. ya estaba considerando en serio la idea de luchar por la presidencia. Empero. los determinantes. 1963: 278-9. era joven. existencia en el subcomité de un equipo profesionalmente entrenado sin otros compromisos de políticas y el escenario de las audiencias senatoriales hicieron que Mondale tomara el liderazgo en la cuestión del maltrato a los niños y la hiciera llegar a la agenda del Congreso. enérgico. ambición política. Esta explicación. no los fondos excedentes. La segunda parte especula sobre el papel que desempeñan los asuntos de valencia en la construcción de una carrera personal y en el mantenimiento de las instituciones. los recursos disponibles no aparecieron en la forma de una persona o de unos legisladores en busca de cuestiones nuevas. Son aquellas que. respectivamente. reciénformado en 1971. Walter Mondale. El subcomité sobre los niños y la juventud nos ofrece el ejemplo más claro de la importancia de los recursos organizacionales. El presidente del subcomité. La primera parte de las conclusiones se ocupa del papel de los recursos disponibles y de la etiquetación en la formación de una agenda. De este estudio de caso se desprende que la existencia de recursos disponibles alienta la adopción de nuevos asuntos (Cyert y March. el reconocimiento del asunto se debió a la ausencia de costos políticos o económicos asociados. El personal directivo del subcomité. combinada con la literatura sobre la formación de una agenda. Una actividad "sin costos" realiza la misma función que la expansión para apropiarse de recursos excedentes: permite una mayor producti- . ambicioso y andaba en busca de un asunto después de completar el trabajo sobre los derechos infantiles. Walker. adoptado. consideran la disponibilidad de recursos y la etiquetación (labeling) de los asuntos. fueron los recursos de las organizaciones. Más bien. Interés personal. en cada instancia. En el nivel estatal. 1977: 444). sugiere que hay dos grupos de hipótesis consistentemente útiles para explicar el proceso de formación de la agenda. priorizado y mantenido.

la meticulosa definición (etiquetación) y promoción del asunto fue de gran ayuda para que llegara a la agenda de los profesionales y del gobierno. posiblemente más poder. En el año fiscal de 1976. el costo muy bajo de la respuesta del CE se convirtió en un factor trivial frente al estado de la economía. mantuvo su misión bien definida. Esta etiqueta . Por ejemplo. las agendas del CB y del Congreso mismo se establecieron durante tiempos de recesión. Sin embargo. El Título XX de esta misma ley. los gastos fiscales fueron producto de la disposición a reconocer y adoptar el asunto. Para el Congreso. En este sentido. El CB presenta un caso menos señalado de recursos disponibles. los fondos sobrantes no fueron el recurso disponible importante en las instancias donde se logró establecer la agenda. Por supuesto. Estos recursos monetarios siguieron la voluntad organizacional. En FY76. aprobado en el mismo periodo que la CAPTA. Kempe estableció la legitimidad del problema frente a los médicos al llamarlo "síndrome del niño maltratado". Inclusive el estado general de la economía no fue muy importante. el CB tenía siempre recursos disponibles. Steiner (1976: 36·:46) afirma que este organismo nunca fue muy respetado y que nunca tuvo mucho quehacer.132 '. se gastaron otros cuarenta y seis millones y medio bajo el Título IVb (servicios de bienestar infantil) de la Ley de Seguridad Social (SSA. NELSON vidad. l BARBARA J. por sus siglas en inglés). sin que en principio se requieran recursos extras. permitió expresamente usar el dinero de seguridad social para los casos de maltrato y descuido de los niños. La respuesta del Congreso. aproximadamente doscientos millones de dólares del Título XX se gastaron en este asunto. aunque algo limitada. Como se dijo antes. Aparte del uso de los recursos sobrantes. existían el consenso y los recursos para responder oportunamente. Así resultó que cuando se presentó un problema congruente con la misión del CB. sí conllevó un gasto importante: cincuenta y siete millones de dólares durante tres años y medio. no obstante.

pero el hecho es que la desatención y el descuido fueron menospreciados en el momento de formar la agenda. Durante una discusión entre un investigador. Esta estrategia captura y da confianza al público desatento. la mayoría de los profesionales coincidieron en que la desatención de los niños era más difundida y difícil de corregir que el maltrato. agregó. El poderoso papel de la etiqueta "maltrato a los niños" también demuestra una característica más general de la manera de nombrar los asuntos: las etiquetas que se aplican a los problemas llevan un mensaje implícito para los que no están directamente interesados y para quienes sí 10 están. Resultó del hecho de que los partidarios del asunto descubrieron que "maltrato a los niños" era una expresión que suscitaba mayor consenso entre las élites políticas porque denotaba el comportamiento más extremo. Las audiencias senatoriales de 1973 ejemplificaron la necesidad política de mantener la etiqueta "maltrato a los niños". deliberadamente enfatizaron los aspectos del asunto en los que existía más consenso y las emociones más fuertes. sin embargo. el doctor David Gil. El público permanece desatento al recibir mensajes que reafirman sus imágenes ideales de la vida política. La disciplina física. el maltrato y no el descuido o la desatención. no constituye maltrato. "Pienso. sostuvo. es decir. el asunto perdía su calidad de valencia. Los promotores que abogaban para que el gobierno reconociera y emprendiera un programa activo en contra del maltrato a los niños. casi uniformente se etiquetó el asunto como "maltrato a los niños". De esta . que si tuviéramos que tomar partido preferiría zurrar a los niños antes que mimarlos".LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 133 destacó los aspectos médicos del asunto. La transformación fue deliberada. éste objetó la insistencia de Gil en que cualquier castigo corporal constituía maltrato. En los foros gubernamentales. Por ejemplo. y el senador Jennings Randolph. El ejemplo demuestra que cuando el maltrato a los niños fue explícitamente expandido para incluir algo más que la conducta deliberadamente brutal.

por ejemplo. Los legisladores estatales obtuvieron beneficios similares por su adhesión al asunto. Las etiquetas de los asuntos. El caso del maltrato infantil nos permite también comentar el uso de los asuntos de valencia en el desarrollo de las carreras personales y en la sobrevivencia de las instituciones. El descubrimiento de las ventajas políticas que comporta asociarse con asuntos de valencia suscitan muchas preguntas para investigaciones ulteriores. La oportunidad de hacer avanzar las propias carreras políticas mediante la promoción de asuntos de valencia ocasionó que al asunto del maltrato infantil tuviera un liderazgo. Al discutir las campañas electorales. el asunto seguramente habría muerto. por lo que encontrar una duradera y adecuada etiqueta de valencia puede ser difícil. deben ponerse con gran sabiduría política. Segundo. las imágenes de la organización política ideal varían entre las personas y en el curso del tiempo. Mondale. se benefició políticamente de actuar como el campeón de la respuesta federal al maltrato infantil. Podemos sugerir. NELSON manera. Sin embargo. Campbell y asociados (1966: 170-1) sugieren que los asuntos de valencia son los mejores para armar una campaña. 1972) . además. entonces. la etiquetación frecuentemente enfatiza los aspectos de valencia en los asuntos. qué clase de políticos (caballos de trabajo o caballos de exposición) son capaces de reconocer por primera vez los asuntos de valencia y si estos asuntos tienen la "función latente" (Gans. el público atento puede denunciarla. en la arena política. Sin esta conducción. que una de las ventajas de los ya elegidos es la oportunidad que tienen para promover el reconocimiento institucional de los asuntos de valencia. Primero. si la etiqueta es una falsificación.134 BARBARA J. cuáles son los determinantes de la combinación de asuntos de posición y de valencia en una unidad gubernamental en un tiempo dado. por ejemplo. Necesitamos saber. obtuvo cobertura nacional de los medios masivos y probablemente un mayor renombre. la estrategia de emplear etiquetas de valencia tiene dos debilidades.

De la misma manera. Nadie en ella tenía un plan para proteger los puestos o para rescatar a una institución en declive. Durante mucho tiempo. desde luego. sienta un precedente y abre las puertas para la consideración gubernamental de problemas similares. se tuvieron también que tratar los asuntos de seguridad en las minas de carbón y en el trabajo. Existen dos razones conectadas para que se aglo- . por mencionar algunos. En la misma vena. abuso sexual de menores. Cuando un asunto llega a la agenda gubernamental. si no es que las forman. muchos grupos de niños en peligro. conjuntos de problemas. El asunto estudiado puede ofrecer un último juicio en el estudio de la formación de una agenda. los que pertenecen a las minorías o los delincuentes juveniles. Sin embargo. a la OCD (y al ca dentro de ella) se les dio la tarea de coordinar la investigación del PMAN durante el tiempo en que este asunto tenía un bajo interés federal. el Congreso llegó a interesarse en la cuestión y los conocimientos de los expertos en la materia salvaron a la oco. A las agendas gubernamentales se aproximan. Walker (1977: 435-43) mostró que una vez que el asunto ele la seguridad en el tráfico llegó a la agenda del Congreso. el PMAN garantizó la sobrevivencia de la ocn. Más bien.LA FORMACIÓN DE UNA AGENDA 135 de dispersar las hostilidades y restablecer el consenso en los foros políticos. El reconocimiento gubernamental del maltrato a los niños alentó demandas de reconocimiento gubernamental y de remedios para mujeres golpeadas. necesitamos saber más sobre la manera en que se emplean los asuntos de valencia para asegurar la sobrevivencia institucional. los tiempos cambiaron. violación y pornografía infantil. Esto sugiere que otras unidades gubernamentales pueden reconocer y luego adoptar asuntos de valencia para asegurar su longevidad institucional. Al enfatizar el asunto. una estrategia preferida en el HEW. La ocn tuvo la suerte de concentrarse en un grupo al que nadie hacía caso. la ocn prestó atención a un grupo de niños que estaban particularmente en peligro. Hay.

Al prestar atención a las etapas del proceso de formación de una agenda (reconocimiento. la existencia de coaliciones informales de las élites si actúan rápidamente. 1971: 172). secuencialmente. quieren una rebanada del pastel y reconocen. los grupos con problemas similares observan el éxito de los asuntos paralelos. El maltrato a los niños. Pero se dieron estas circunstancias y el maltrato a los niños tiene un lugar seguro en la agenda social interna de los Estados Unidos. consiguió un lugar en las agendas del CB. . la aceptación de un solo problema en la agenda discrecional puede llegar a limitar sustancialmente el tamaño y la flexibilidad de esa agenda. adopción. las legislaturas estatales y el Congreso. priorización y mantenimiento del asunto) presentamos una historia de la manera en que la cuestión llegó a colocarse en estas agendas. Segundo. sino también en virtud de que los primos hermanos del primer asunto reclaman también atención. En resumen. como fue el caso del maltrato a los niños y la pornografía infantil. NELSON meren los asuntos en la formación de una agenda. no sólo en virtud de las consecuencias directas del primer asunto (Crenson. Encontramos que sin recursos organizacionales disponibles. los asuntos ampliamente definidos impulsan definiciones cada vez más precisas. sin una etiqueta poderosa y movilizadora para el problema y sin los incentivos para el liderazgo que comporta un asunto de valencia. Primero.136 BARBARA J. el asunto del maltrato a los niños habría permanecido en los grupos privados. hemos descrito brevemente los pasos más importantes que transformaron el maltrato a los niños desde una preocupación de los grupos privados de caridad hasta ser una preocupación prominente del trabajo público de asistencia social. De esta manera.

pp. COBB. Ill. Lexington. "Organizational boundaries and interorganizational conflict. C." American Sociological Review. 126-138. Cambridge. Boston: Allyn and Bacon.. BORCHERDING.). "Sociometric location and innovativeness: Reformulation and extension of the diffusion model. R. Management control in nonprofit organizations. M. N. A. BREMMER. 1902-1970. Lexington.I: 1600-1865.Bibliografía . BACHRACH. Baker (ed. (1966).. et al. ____.). ____. 632-642. Review o[ legislation to protect the battered child: A study o[ laws enacted in 1963. R. E. BECKER.). 57. Children today "Six decades of action for children. H..: autor." En T. P.. 379-393 en F. COBB. Children's Divison. "Decisions and non-decisions: An analityc framework. i I 1 ALDRICH. R. Budgest and bureaucrats: The sources o[government growth. Homewood. The book of the States. The book of the States. Elections and the political order." pp. 1:4. Borcherding(ed. (1968-1969). Budgest and bureaucrats: The sources o[ government growth. (1963). 18701970. marzo. Denver: autor. _ _ _.. R. E. (1972)." Marzo-abril. pp. [ 137] .: autor. Ill. Ky. Vol. N. (1973). Borcherding (ed. 267-282. 35. "Agenda-building as a comparative process. Children and youth in America: A documentary history. (1970). Durham. T. CAMPBELL. W. Irwin.: Richard D. (1970). (1977). et al. H. W. Lexington. and Herzlinger. Abril. The book of the States." American Political Science Review. E. Participation in Americanpolitics: The dynamics o[ agenda-building. N. Ky. _ _ _. (1977). 70." in T. "One hundred years of public spending. and Elder. R. and Baratz. (1975).: Richard D. ANTHONY. D. (ed. (1976). Ky.). Organization systems. H. Mass. Durham. American Humane Association (sin fecha)." American Political Science Review. Council of States Governments (1962-1965). Ce Duke University Press. "The sources of growth of public expenditures in the United States. M. New York: Wiley. (1966-1967). C: Duke University Press. E. Homewood.: autor.: Harvard Universitv Press. Irwin. Septiembre.

pp. G. popular taste and organized social action. (1965).: University of IIIinois Press. ' GERGEN. "Assessing the leverage points in the process of policy formation. K. (1967). 38-50. A behavioral theory of the film. A. KEMPE. 78. (1968). Verano. and innovation. (1973). (1972). 67. J. (eds. E. Schramm y D." pp. "Notes on the sociology of deviance. pp. D. "Up and down with ecology. The study of coalition behavior: Theoretical perspectives and cases [rom [our continents. strategies and payoffs in Norwegian coalition formation. Englewood Cliffs. (1970). A. G. E Robcrts (eds. 181. GANS. abril. (1963). V. K. L. N. Rinehart. M. 60-79 en S. J. Septiembre. "Our forebears made childhood a nightmare. 554-578 en W. 85-88. In re Gault (1967) 387 U. (1972). 71. 17-42.. GRAY.. KOTZ. R. (1977). "Innovation in the states: A Diffusion study.). 441-447. pp. (1970). GROENNNINGS. (1971). V. A. Diciembre. Baltimore: John Hopkins Press. 8. New York: Free Press. (1962). (1975). 275-276. Denver: Children's Division. Scheff (ed." American Journal of Sociology. GIL. "Confusion. The process and effects of mass communication. "The positive functions of poverty. and Merton. and Winston. Bauer and K. The study ofpolicy fonnation. J. Junio.)." Joumal of the American Medical Association. 1174-1185." American Political Science Review. DEFRANCIS. (1971). 294-304 in T. "The battered child syndrome. 181-203 en R. R. DEMAUSE. Urbana. M. LAZARSFELD. The un-politics of air pollution." pp. "Patterns. Mass. R. diffusion. 'The issue attention cycle. Cambridge. American Humane Association. J. New York: Holt. : Prentice-Hall. pp. Gergen (eds. "Mass Communication. Child protective services in the United States: Reporting a nation-wide survey. and March. S." pp. NELSON CRENSON. ERIKSON." Public Interest. T. Julio 7. (1969)." pp. CYERT.).: Harvard University Press. 61. Groennings et al." American Political Seience Review. III. H.).: Prentice Hall. . Let them eat promises: The politics ofhunger in America. J. K. New York: Harper and Row. G. S. J. P. Violence against children: Physical child abuse against children. H. N. et al.138 BARBARA J. Mental illness and social processes." Psychology Today. DOWNS. EYESTON. N. 32. pp. Englewood Cliffs. 1. C. pp.

Jr. (1973). Office of Human Development Services. pp. A. 10. E. D. RepOlting child abuse ami neglect: Guidelines [or Iegislation. vol. D. pp. Cases in public policy making. E. 682-693. (1973). S. A.: Sage.: Brookings. Washington. nine modes of explanation. V. The economic growth debate. TARSCHYS. E. E (1976). National Ccnter on Child Abuse and Neglect Model child protection act witli commentary. G. and Shaw. 214-221 in R. MISHAN.C. (1977). The children 's cause. T. Leadership and change: The new politics and the American electorate. A. and Levitan. "Abused and neglected children in America: A study of alternative policies. Cambridge." pp. A pernicious charity: Being an inquiry into how even the most complicated decisions become simple when YOL/ know how they turned out. "The agenda-setting function of mass media. (1962). E J. (1976).. R. Princenton University. Administration for Children. Stillman." Public Opinion Quarterly. Mayo 26.LA FORMACIÓN DE UNA A(iENDA 139 LIGHT. xerox. . (1971). E. Child maltreatment in the United States: A challenge to social instiiutions. "The growth in public expenditure. W. Norway: Universitctsforlaget.. (1976). Boston: Houghton Mifllin. Princenton: Woodruw Wilson School. J. 176-187.). J.: H. LIJPHART. and Cohen. R. Mass. (] 975)." American PoliticalScience Riview. D. Anderson (ed. MCCOOMBS. N. MILLER. New York: Praeger. 43.). Septiembre. "Comparative politics and the comparative method. (1977). J." pp. NAGI." Harvard Educational Review. The !Of:. 22-34 en J. Verano. 36. Public administrotion: Concepts ans cases. II (ed. ami Beverly Hills. M. SMELSER. "Consumer protection becomes a public issue (again). pp." pp. J..TÍc ojcollective action.: Ballinger. OLSON. "The human side of enterprise. 9-31 en Scandinavian political studies. (1971). y. L. W. Washington. M. D. Youth and Families. PROSCIO. Cal. SUSSMAN. Berkeley: University of California Press. S. M. Theory ofcollective behavior. 65. Noviembre. New York: Schocken. Z. (1972). Labeling the mentally retarded. D. MCGREGOR. Children 's Bureau. London: George Allen and U nwin. (1976). New York: Columbia University Press. Mass: Winthrop. MERCER. 556-598. (1975). New York: Free Press. (1977). J. (1977). Cambridge. STEINER. NADEL.C.

New York: Free Press. Septiembre. E. New York: Knopf.C. D. . Octubre. "Setting the agenda in the U. 63. W. Thompson (ed). "The diffusion of knowledge and policy change: Toward a theory of agenda-setting. 293-349..: H." pp. (1969).C. W. (1951). 1975. Washington. (1973). D. L. _-:-_' (1963). pp. B. From poor law to welfare state.." American Political Science Review. D.. Q. The goverment process. _ _ _' (1977). Washington Post. M." British Joumal of Political Science. "The diffusion of innovations among the American states. "Innovation in organization: Notes toward a theory. part 1: Historical overview. pp. (1972). E. J. 880-899. NELSON THOMAS. 50. Social Security Administration. G. 1.: H. WALKER. WILSON." North Carolina Law Review. 423-445. Welfare Administration. legal matrix and social prespectives." Marzo 27. S. New York: Wiley Intersscience. J. agosto 29-septiembre 2. 194-218 en J. W. et al. Febrero. D. United States Children 's Bureau Proposals [or drafting pronciples and sug- gested language [or legislation on public child welfare and youth services. Chicago.. TRUMAN. P." Paper presented at the 1974 Annual Meeting of the American Political Science Association. 7. ZALTMAN. Approaches to organizationa 1 designo Pittsburgh: U niversity of Pittsburgh Press. (1973). pp. The abusedchild: Principles and suggested language for legislation on reporting of the physically abused child. Washington. "Two guilty in death of baby. _ _ _' (1974). Jr. (1966). "Child abuse and neglect. TRAITNER.140 BARBARA J. Innovation and organizations. Senate: A theory of problem selection. (1974).

pp. El ciclo de atención a los problemas sociales. Estudiar la manera en que opera el ciclo de la atención pública puede ofrecernos algunas ideas acerca de cuánto tiempo tendría que durar la atención a una determinada cuestión para poder generar la presión política suficiente y motivar cambios. sobresale. ¿Cuáles son las causas que están a la raíz del cambio de atención del público? ¿Por qué el problema del ambiente asumió tan repentinamente una OCAS VECES Publicado originalmente con el título "Up and Down with Ecology: The Issue Attention Cycle". 32. Durante los últimos años hubo un creciente y sorprendente interés por la calidad del ambiente. * Los altibajos de la ecología P I 1 II ¡ el público estadounidense presta por demasiado tiempo atención a una cuestión de política. >1< [141 J . 1972. 38-50.ANTHONY Dowxs 3. un "ciclo de atención a los asuntos" (issue attention cycle). Este cambio de actitud ha sido más rápido que los mismos cambios del ambiente. que influye poderosamente en las actitudes y en el comportamiento del público respecto de los problemas clave de su vida cotidiana. en Public Interest. llama la atención durante un breve periodo y luego -muchas veces sin haber encontrado solución. De repente surge un problema. Parece haber. en cambio. Traducción al español de Alva Senzek.desaparece paulatinamente del centro de la atención pública. Las actitudes en pro del mejoramiento del ambiente ofrece un ejemplo y una prueba de este "ciclo de atención a los asuntos". aun si se trata de un problema persistente y crucial para la sociedad.

Casi siempre las condiciones objetivas del problema son peores en la etapa que precede al momento en que el público empieza a interesarse en el problema. Tal fue el caso. Esta etapa tiene lugar cuando existe alguna condición social indeseable. Pero las etapas suelen ocurrir según la siguiente secuencia: l. un creciente aburrimiento. o por otras razones distintas. del racismo. el análisis del ciclo de atención a los asuntos públicos y los problemas sociales nos puede ofrecer algunas respuestas a estas preguntas. si bien los especialistas o los grupos interesados han manifestado su preocupación. en Estados Unidos. el público se da de repente cuenta del aspecto maligno de un problema particular y . El descubrimiento alarmante y el entusiasmo eufórico. refleja el movimiento cíclico del interés público por ciertas cuestiones. La etapa anterior al problema. Este ciclo de atención tiene sus raíces en la naturaleza de ciertos problemas nacionales y en la manera como los medios de comunicación masiva interactúan con el público. Más bien. digamos los tumultos de las zonas más pobres de las ciudades en los años sesenta. El ciclo tiene cinco etapas. cuya característica es la alta intensidad de la atención y. pero que no ha suscitado todavía demasiada atención pública. la pobreza y la desnutrición.142 ANTHONY DOWNS prioridad tan alta entre otros muchos asuntos internos de interés? ¿Durante cuánto tiempo mantendrá el público un alto grado de interés por los temas ecológicos? En mi opinión. las cuales pueden variar sus tiempos de duración según el problema específico involucrado. 2. Como resultado de alguna emocionante serie de acontecimientos. La dinámica del ciclo de atención a las cuestiones públicas La percepción pública de muchas de las "crisis" de la vida cotidiana social no tiene mucho que ver con los cambios que ocurren realmente en las condiciones de vida. a poco.

los avances tecnológicos pueden eliminar algunos de los resultados indeseables de los problemas. La percepción del precio del progreso. 3. Pero.EL CICLO DE ATENCIÓN A LOS PROBLEMAS SOCIALES 143 se alarma. En ciertos casos. sin requerir cambios importantes en la sociedad o sin causar grandes pérdidas a quienes disfrutan de sus beneficios. La tercera etapa se caracteriza por la percepción paulatina de que el costo de "solucionar" el problema es muy alto. Este descubrimiento alarmante invariablemente se acompaña con un entusiasmo eufórico en la capacidad de la sociedad para "resolver el problema" o "hacer algo efectivo" en un tiempo relativamente corto. se pueden eliminar todos los obstáculos y resolver todos los problemas. Sólo en fechas recientes ha brotado esta visión pesimista en nuestra cultura. el creciente uso del automóvil provoca congestionamientos de tránsito y produce también mucho smog. El público empieza entonces a darse cuenta de que una buena parte del prohlerna se debe a ciertos arreglos que benefician a alguien -beneficios que a veces llegan a millones de personas. La combinación de inquietud y confianza es en parte resultado de la presión que el público levanta a sus dirigentes políticos. favorece la movilidad de millones de personas que prefieren seguir comprando más vehículos para obtener estas ventajas. pretendiendo que todo problema pueda tener solución. resultado de la creencia extendida y confirmada de que no es posible resolver todos los problemas para siempre. Por consiguiente. Para alcanzar realmente una solución. Esta posición tiene su origen en la perenne tradición estadounidense que considera que los obstáculos al progreso son ajenos a la estructura de la sociedad misma. por otro lado. En las culturas más antiguas -y posiblemente más sabias-. hasta pesimista. existe un sentido oculto e irónico. En la tradición optimista de . sería necesario gastar mucho dinero y pedir sacrificios importantes a grandes números de la población. Por ejemplo. sin necesidad de hacer cambios fundamentales en la sociedad. con el esfuerzo suficiente.

La etapa posterior al problema. en casi todos los casos. En la etapa final. En consecuencia. El creciente reconocimiento de que existe este tipo de relación entre el problema y su "solución"constituye una parte clave de la tercera etapa. Por consiguiente. En efecto. se desvanece gradualmente el deseo del público de seguir prestando atención al problema. Otras se sienten amenazadas al reflexionar sobre el problema y. Algunas personas sencillamente terminan por desanimarse. 4. más llamativo. en consecuencia.144 ANTHONY DOWNS Estados Unidos. la posibilidad de llegar a una solución tecnológica es asumida. introducir la igualdad de acceso a las ventajas de vivir en los suburbios comporta necesariamente algún sacrificio por parte de las personas blancas. es muy probable que esté ya entrando en la segunda fase algún otro problema más novedoso y. prefieren cancelar sus pensamientos: Otro grupo termina por aburrirse del problema. de partida. el problema que ya no ocupa el interés principal cae en el limbo: una zona claroscura de menor atención o de recurrencias espasmódicas de atención. durante el tiempo que el interés se enfocó activamente en el problema. A medida que un número cada vez mayor de personas se da cuenta de que será muy difícil y muy costoso para ellas resolver el problema. Pero el hecho es que la mayoría de nuestros problemas más apremiantes se debe casi siempre a que consciente o inconscientemente un grupo es explotado por el otro. El descenso paulatino de la intensidad del interés del publico. el asunto ya no posee ahora la relación con la atención pública que ocupaba en la etapa anterior. es muy probable que hayan surgido nuevas institucio- . Por otra parte. o a que ciertos grupos son excluidos del disfrute de ciertos beneficios por otros que pretenden monopolizarlos. los blancos de la clase media alta valoran su separación geográfica respecto de los pobres y los negros. se presentan tres reacciones. por lo tanto. 5. Por ejemplo. La mayoría de las personas experimentan una combinación de estos sentimientos. Simultáneamente.

¿ Cuáles son los problemas susceptibles de recorrer el ciclo? No todos los problemas sociales de importancia recorren todo el ciclo de atención. Este es el caso de muchos problemas sociales apremiantes en los Estados Unidos: la pobreza. Estas entidades casi siempre son duraderas y muchas veces tienen impacto. Por ejemplo. son problemas que generalmente presentan. Muchos de sus programas han logrado éxito significativos. la mayoría de las personas en la sociedad no sufren el problema en el mismo grado que alguna minoría (numérica. el racismo.EL CICLO DE ATENCIÓN A LOS PROBLEMAS SOCIALES 145 nes. durante las etapas iniciales de la '. Y aunque la pobreza ha dejado de ser una causa popular candente. El número de personas que sufren cada uno de estos males sociales es muy grande en términos absolutos. Pero en términos relativos la cantidad es pequeña.'Guerra contra la pobreza". aun si la atención pública ha pasado a ocuparse de otros temas. se creó la Oficina de Oportunidades. probablemente son millones. no obstante que su nivel de financiamiento está muy por debajo del nivel necesario para reducir la pobreza de manera decisiva. en mayor o menor grado. no necesariamente étnica). En primer lugar. Cualquier problema importante que alguna vez captó el interés del público es capaz de recapturarlo esporádicamente. en comparación con los que todavía están en la etapa anterior al descubrimiento. programas y políticas para intentar resolverlo. los problemas que han recorrido el ciclo completo casi siempre reciben un mayor grado de atención. tres características específicas. Cuando así sucede. Económicas (OEO) que lanzó muchos programas nuevos. En suma. menos del 15 por . la OEO sigue funcionando. la adicción a las drogas y el desempleo son algunos de ellos. esfuerzo y preocupación por parte del público. Algunos de los aspectos del problema pueden anexarse al nuevo problema que domina la atención del público. la carencia de transporte público.

El resultado fue que las asignaciones del Congreso a los programas de la NASA se desplomaron vertiginosamente. la atención pública naturalmente se enfocó a sus causas y consecuencias. Pero la NASA no pudo concebir un encare suficientemente llamativo. en el corto plazo. De la misma manera. En tercer lugar. Pero cuando las manifestaciones llegaron a su fin (o los medios de comunicación dejaron de cubrirlos con intensidad). Por esta razón la mayoría de la población es incapaz de fijar su atención en alguna cuestión durante mucho tiempo. a pesar de que los pobres que viven en las ciudades los necesiten desesperadamente. Un problema social siempre tiene que ser emocionante y llamativo para mantener el interés del público. el apoyo del público fue importante para que el Congreso mantuviera un alto nivel de asignaciones presupuestales. Por ejemplo. mientras la NASA mantuvo una serie cada vez más emocionante de lanzamientos al espacio. por la sencilla razón de que las noticias son "consumidas" por el público como una .146 ANTHONY DOWNS ciento de la población entera. por lo general. los sufrimientos que el problema origina resultan de arreglos sociales que proporcionan beneficios significativos a una mayoría o a una minoría poderosa de la población. los dueños de coches -independientemente de los influyentes cabildeos de las industrias automotriz y de construcción de carreteras. por lo que la repetición de los lanzamientos terminó por volverse cada vez menos interesante (aunque un cuasi desastre durante el tercer intento revivió brevemente el interés). Cuando los disturbios raciales en las ciudades fueron presentados cada noche en la televisión.se benefician con la ley que prohíba el uso de impuestos a la gasolina para financiar los sistemas de transporte público. el interés del público por las causas de los problemas decayó marcadamente. el problema pierde sus aspectos emocionantes para el público en general. culminando con el "show" de los estadounidenses caminando en la luna. En segundo lugar. pues no les afecta directamente de modo importante.

en comparación con los acontecimientos internacionales. Esto.EL CICLO DE ATENCIÓN A LOS PROBLEMAS SOCIALES 147 forma de espectáculo. por lo tanto. son altas las probabilidades de que pronto el problema transitará por todo el "ciclo de la atención a cuestiones". además de cambios fundamentales en las instituciones sociales o del comportamiento social. Como tal. sino también con una multitud de temas que son "noticia" y que con frecuencia son más agradables de ver. los horóscopos y los crucigramas. Cuando se cumplen estas tres condiciones en un problema que ha captado la atención del público. está destinado a desaparecer paulatinamente del centro del foro. se apresurarán obviamente a desplazar su atención hacia algún problema "nuevo". un cierto problema compite con los demás entretenimientos por el tiempo y la atención de las personas. . De hecho. Tan pronto los medios de comunicación se dan cuenta de que su énfasis en el problema amenaza a muchas personas y aburre a otras más. Entre éstos se encuentran los entretenimientos placenteros de los deportes. Cada problema contiende no sólo con todos los demás problemas sociales y los eventos públicos. La primera condición quiere decir que la mayoría de las personas tenderán a olvidarse del problema. son ya un comentario impresionante sobre el valor relativo que el público asigna a sus conocimientos de estos dos temas. quiere decir que los intentos significativos por resolver el problema representarán una amenaza para grupos importantes de la sociedad. la moda. La tercera condición quiere decir que el enfoque insistente de los medios de comunicación en el problema pronto aburre a la mayoría del público. debido a que no lo sufren en carne viva. la cantidad de tiempo en la televisión y de espacio en los periódicos. las caricaturas. La segunda condición quiere decir que la solución del problema reclama una atención sostenida y un esfuerzo permanente. Cada día se entabla una lucha feroz por el espacio muy limitado de los periódicos y de las cadenas de televisión. Esta situación es muy factible en Estados Unidos. dedicados a cubrir los deportes. el clima. a su vez. y que.

prestando o quitando interés a cualquier terna. el problema del ambiente bien puede retener un mayor grado de atención que los que afectan a porciones pequeñas de la población. poco a poco. desvaneciendo. Todavía es importante el grado de interés de parte del púbico y. en gran parte. ocupará el centro del foro durante un lapso y luego desaparecerá gradualmente. mientras toman su lugar otros problemas más de moda que se desarrollan durante las fases de "crisis". Un catálogo completo de síntomas está a la mano. De hecho. Mientras persista esta tendencia. por lo tanto. Cada uno de los problemas críticos ascenderá a la vista del público. los derrames petroleros en los mares. Cada vez más personas se dan cuenta de los costos elevados. continuaremos confrontando un sinfín de "crisis" que señalan problemas sociales específicos. Por ello. no se puede decir que se ha llegado a la "etapa posterior al problema". la mayor . La irrupción del interés por el ambiente El interés del público por el medio ambiente parece encontrarse a la mitad del camino en el "ciclo de atención a las cuestiones". en términos sociales y financieros. Como indicó Marshall McLuhan. es útil analizar la manera en que el interés por el ambiente atravesó las primeras etapas del ciclo de atención. incluyendo el sempiterno esmog. para limpiar el aire y el agua. el auditorio mismo es el que. mucho del entusiasmo sobre el mejoramiento rápido y drástico del ambiente se ha ido.TI 148 ANTHONY DOWNS debido a que casi todos los medios de comunicación operan en función de fines lucrativos y ganan mayores utilidades cuando presentan programas atractivos para el público en general. así como preservar y restaurar los espacios abiertos. La razón más evidente de la aparición de la preocupación por el ambiente fue el deterioro obvio y reciente de determinadas condiciones de vida. Antes de evaluar si la preocupación ambiental será ele largo plazo. la proliferación de los desechos sólidos. "manipula las noticias".

Pero este "hacer algo" para reducir el deterioro del ambiente no es nada fácil. desde las supercarreteras hasta los parques nacionales. la duplicación del consumo de electricidad cada diez años en Estados Unidos ha sido un pilar en la creación de niveles más altos de bienestar de la población. la generación de electricidad. De este modo. tiene que crear humo y contaminación del aire. De la misma manera. la posible extinción de varias especies de animales. Cada vez más un mayor número de ciudadanos puede disfrutar de ciertas actividades a las cuales sólo una pequeña minoría de personas acomodadas tenían acceso anteriormente. Muchos de nuestros problemas ambientales son resultado de procesos muy valorados por la mayoría de los estadounidenses. Los millones de ciudadanos que han observado estas condiciones cada día peores han llegado a la conclusión de que alguien debe hacer algo para corregirlas. en parte.) SOCIALES 149 contaminación del agua por el DDT y otros venenos. la creciente contaminación del ambiente es lo que yo llamaría la democratización del privilegio. Sin embargo.EL CICLO DE ATENCIÓN A LOS PROBLEMA. Otro factor que ha provocado. y la sobrepoblación en el uso de una variedad de instalaciones. gran parte de la contaminación de las carreteras y de las zonas más vírgenes del país es el resultado del uso de empaques desechables. entonces provoca una alza de la temperatura del agua. Algunos miembros de estas minorías selectas están enfadados al ver que sus anteriores ventajas esotéricas comienzan a ser alcanzados por el "hombre común". basada en el uso de los energéticos del carbón y del petróleo. La contaminación representa el precio que tenemos que pagar por la ventaja enorme de utilizar cada vez más electricidad. La misma copiosidad de nuestra producción y consumo de bienes materiales es responsable de gran cantidad de contaminación. El factor más frecuente de irritación por la . Por ejemplo. Si se basa en energéticos nucleares. definir la contaminación del ambiente como un factor exclusivamente negativo es pasar por alto su conexión directa con las ventajas concretas que disfrutan la mayoría de los ciudadanos.

El deterioro del ambiente de las élites muchas veces es sinónimo del mejoramiento del bienestar del hombre común. pues cada vez más personas tienen también los medios para llegar allá. En mi opinión. El aumento de la congestión de las carreteras. es denunciado casi en todas partes y su causa principal es el aumento rápido del número de registros de vehículos automotores. aproximadamente 59 por ciento de todas las familias en Estados Unidos tenían por lo menos un automóvil. Ahora es muy difícil para las clases acomodadas huir de las zonas urbanas para vivir en lugares tranquilos. el número total de vehículos automotores registrados aumentó en 35 millones de unidades (47 por ciento).150 ANTHONY DOWNS democratización del privilegio es la congestión. Nuestras pretensiones desmesuradas Otro factor que ha contribuido a una mayor preocupación por la calidad del ambiente es el marcado ascenso de nuestras aspiraciones y estándares sobre cómo debe ser nuestro ambiente. el descontento creciente con el "sistema" en los Estados . la creciente densidad de la vivienda suburbana. En 1950. que el aumento de la población misma. y el 26 por ciento tenían dos o más coches. por ejemplo. y la transformación de áreas tranquilas de descanso en selvas de rascacielos. Se ha estimado además que los vehículos automotores causan el 60 por ciento de la contaminación del aire. en comparación con un aumento de la población en 23 millones de personas (o sólo 13 por ciento). Así es que el aumento tan notable en el smog es más el resultado de la democratización de la propiedad de los autos. y el siete por ciento tenían dos o más. la expansión de nuevos fraccionamientos en áreas que anteriormente eran granjas y huertas pintorescas. Entre 1960 y 1970. En 1968. Esta democratización del privilegio también es la causa de la masificación de los parques nacionales. la proporción de familias que poseían por lo menos un coche había subido al 79 por ciento.

Hoy. como por el énfasis reciente de los medios de comunicación masiva. procede de la rápida intensificación de nuestras pretensiones y deseos sobre el funcionamiento idóneo del sistema. Mientras tanto. mientras pasan por alto hectáreas enteras de barrios pobres. los lobos y otras criaturas exóticas. infestados de ratas. muchos ciudadanos apesadumbrados intentan que se vuelvan importantes las cuestiones de la desaparición de las grullas. Según algunos especialistas cuyas opiniones han sido ampliamente difundidas. los blancos estadounidenses eliminaron a tribus enteras de indígenas. algunos estetas protestan por la reproducción acelerada de las zonas conurbadas a la metrópoli. porque se trata de prácticas y condiciones que han sido ignoradas durante décadas. como en el asunto concerniente a la calidad ambiental. Más bien. . El incremento de nuestras pretensiones ambientales forma pane de un fenómeno cultural. en el caso de muchas formas de contaminación. se sigue matando a miles de indígenas en Brasil cada año. a unos pocos kilómetros. sin que los conservacionistas de Estados Unidos levanten su voz por esta masacre humana. De la misma manera. nuestras preocupaciones son válidas. Hace cien años. En suma. toda forma de vida en este planeta está amenazada por "una crisis ambiental". Algunos insisten que la vida humana llegará a su fin dentro de tres décadas o menos. Un ejemplo es nuestra preocupación por la descarga de desechos industriales yaguas negras en los ríos y lagos.EL CICLO DE ATENc/<)N A LOS PROBLEMAS SOCIALES 151 Unidos no es necesariamente el resultado de su funcionamiento inadecuado. que ha sido estimulado tanto por nuestro éxito en la elevación del bienestar general. Otra causa del acelerado interés por la contaminación del ambiente es la "explosión" de una retórica alarmista sobre el tema. si no cambiamos de manera drástica nuestros patrones de comportamiento. Sin embargo. En ningún otro campo es tan marcada esta tendencia. de sus casas. nuestras pretensiones magnificadas acerca del ambiente son más selectivas de lo que parecen a primera vista. o inclusive calles.

Ejemplo son la calidad del aire y la inseguridad frente a los robos. Cuando se consideran factores tales como el ingreso real. Nuestras pretensiones y estándares han aumentado a una velocidad mayor que los productos beneficiosos del sistema social. de donde no hay regreso. Lo que no está mejorando es la brecha entre el comportamiento de la sociedad y lo que la mayoría de las personas -o por lo menos los de las minorías bien organizadas-. la salud.tán en verdad tan mal las cosas? Francamente. . Pero tengo mis dudas sobre estos puntos de vista alarmistas. Aunque muchos críticos de la sociedad no quieran admitirlo. se caracteriza por una situación en deterioro paulatino y que. la longevidad." Hay dos definiciones razonables de "crisis". la mayoría de los estadounidenses viven mejor que nunca y mucho mejor que la gran mayoría de los demás seres humanos. El segundo tipo. Un tipo de crisis consiste en una situación que se está deteriorando rápidamente y se dirige hacia un evento catastrófico en algún momento futuro. incluyendo los pobres. Algunas condiciones han empeorado. El resultado es que la mayoría de los estadounidenses. Esta conclusión no debería confundirse con la complacencia de los patriotas extremistas. no creo que ninguna de estas dos definiciones se aplique a los graves problemas de la sociedad estadounidense. el sistema realmente funciona bastante bien para la mayoría de los ciudadanos en lo que se refiere a los principales indicadores de bienestar. En estos momentos.152 ANTHONY DOWNS ¿Es. la movilidad personal. Sería poco realista negar algunas tendencias negativas en la vida actual de Estados Unidos. la variedad y la selección de los patrones de consumo. piensan que se debe hacer para resolver dichos problemas. por la razón que muchos profetas del desastre se han equivocado en el pasado sobre otras llamadas "crisis. tiene que pasar por el punto crítico. tarde o temprano. el ocio y la calidad de la vivienda. no soy un ecólogo experto para contestar con contundencia. afectando a todos sin excepción. están recibiendo más y disfrutando menos.

porque ciertas características de la cuestión ecológica impedirán que pierda rápidamente significado para el interés público. Éste es particularmente el caso de la contaminación del aire. como el esmog que asfixiara a miles de personas en pocos días. la causa ecologista se beneficiará con un desastre ambiental. Esto plantea una pregunta muy interesante: ¿Toda la discusión sobre la calidad del ambiente desembocará en la etapa última del ciclo. algunas formas de contaminación del ambiente son mucho más visibles y amenazantes que otros problemas sociales. Más aún.EL CICLO DE ATENCIÓN A LOS PROBLEMAS SOCIALES 153 La congestión y el deterioro del ambiente pueden destruir permanentemente ciertas importantes comodidades si no reciben atención a tiempo. En primer lugar. El futuro del problema del ambiente La preocupación por el ambiente ha pasado ya por las dos primeras fases del "ciclo" de la atención a las cuestiones sociales y ahora avanza hacia la tercera etapa. ya nos hemos empezado a mover en la cuarta. Soy de la opinión que esta situación es el resultado de las tensiones provocadas por la velocidad acelerada de los cambios tecnológicos y sociales. con mucha razón. De hecho. el nivel de ansiedad. mayor será el apoyo del público para mejorar el ambiente y su interés durará un tiempo más largo. personal y social. tal como ha sucedido con muchos otros problemas recientes. pero no muy pronto. ha aumentado durante los últimos años. Estos cambios. junto con el aumento en la comunicación mundial a través de los medios de comunicación. . la que es "posterior al problema"? Mi respuesta a esta pregunta es sí. Mientras sea mayor la amenaza de las formas visibles de contaminación y más dramáticamente se presente. han despertado preocupaciones genuinas y serias entre millones de personas.por cuanto inexorablemente disminuye la intensidad del interés por parte del público. Paradójicamente. Este fenómeno no es por nada nuevo: todas las causas .

de la generación de la energía eléctrica y del . y esto hace que los políticos persigan las soluciones sin temer repercusiones adversas. Algunas de las amenazas más peligrosas al ambiente son empero completamente invisibles. cuando se les repite reiteradamente. dejando sin solución los que son mucho más peligrosos. en caso de que lo deseara. pueden atacar valientemente a estos chivos expiatorios sin echarse encima a la mayoría de los ciudadanos. Otra razón para que el interés por la contaminación perdure es que se trata de un problema que afecta a casi todo el mundo. Sin embargo. Un tercer punto en favor del problema del ambiente es que gran parte de la "culpa" de la contaminación puede atribuirse a un pequeño grupo de "villanos" cuyo poder y riqueza los convierte en excelentes chivos expiatorios. en efecto. por lo menos. nuestra propensión por corregir lo visible puede conducir a que nos preocupemos de problemas relativamente menores. por lo tanto. hasta los símbolos más poderosos pierden atractivo. como para estar en favor de un gasto público importante.154 ANTHONY DOWNS desde los primeros cristianos hasta las Panteras Negras de los años sesenta se benefician con sus mártires. Los defensores del ambiente. con el fin de reducirlos. no se sienten lo suficientemente amenazados por el problema. Además. En consecuencia. Si los responsables de las empresas más importantes de la industria automotriz. La vista conmovedora de un soldado muerto o de una gaviota empapada ele petróleo crudo pierde fuerza después de repetirse una docena de veces. No tiene ningún efecto discriminador desde el punto de vista político. Se puede decir que el ataque a los problemas ambientales es menos riesgoso que la lucha contra el racismo o la pobreza. enfrentar estos últimos problemas provocaría nada menos que la hostilidad de bloques muy significativos de votantes quienes se benefician de los sufrimientos de los demás o que. este pequeño grupo tiene efectivamente el poder para reducir la contaminación en un grado muy importante.

EL CICLO DE ATENCIÓN A LOS PROBLEMAS SOCIALES 155 suministro de los energéticos estuvieran dispuestos a cambiar significativamente sus prácticas. las expectativas y las normas de conducta de la mayoría de la gente. Si se puede eliminar la contaminación por medio de cambios tecnológicos. . sin tener que admitir la necesidad de modificar su propio comportamiento. por nuevos aparatos que purifiquen el. agua. como la pobreza. no hay por qué modificar las actitudes básicas. Este hecho se ha comprobado en muchas localidades. aceptar un nivel más alto de impuestos. La posibilidad de llegar a encontrar soluciones tecnológicas para los problemas ambientales frecuentemente logra que el problema perdure en la atención del público. o ambas cosas. Resolver estos últimos problemas implicaría la modificación del comportamiento de millones de estadounidenses. los niveles de contaminación podrían descender aceleradamente. si se puede echar la culpa a un número reducido de "enemigos públicos" como lo demuestra el éxito de Ralph Nader. hablan con obscenidades o demuestran cualquier otra característica fuera de lo común. por una composición química más adecuada de los energéticos y por un mayor número de instalaciones para el tratamiento de las aguas negras. Esto permite que la sociedad descargue su indignación en estos grupos pequeños. Las dificultades traumáticas de todo cambio institucional importante pueden eliminars.e por la "magia" de los mejoramientos tecnológicos en los motores de los automóviles. Es más fácil encontrar grupos de chivos expiatorios en casi todos los problemas de la contaminación. Esta táctica es especialmente eficaz si los "enemigos" tienen riqueza y poder exagerados. que en los demás problemas sociales importantes. si tal vez se visten de manera excéntrica y tienen modales raros. Siempre es más fácil encontrar apoyo para las empresas que buscan resolver problemas. la falta de vivienda digna o el racismo.

La mayoría de los ecologistas se oponen a que el pago por un ambiente más limpio suceda por medio de precios más altos en los productos. de esta manera. En contraste. lo cual es posible solamente por medio de mayores impuestos y transferencias más altas o mayores subsidios directos. transferirse calladamente al consumidor final del producto. los políticos pueden exigir que se apliquen normas costosas para limpiar el ambiente. aun si ello significa disminuir sus utilidades. la vivienda de los barrios populares. la resolución de la mayoría de los más graves problemas sociales requiere una redistribución masiva del ingreso. Ellos prefieren alcanzar su meta por medio de normas que obliguen a las empresas contaminantes a absorber los costos de su acción. Esta es la manera menos dolorosa para liquidar la cuenta de muchos graves problemas sociales. Pero la mayor parte de los costos que comporta la reducción de la contaminación puede añadirse a los precios de los productos y. En consecuencia. como es el caso de los defectuosos sistemas municipales de tratamiento de las aguas negras. precios mayores de los servicios públicos.156 ANTHONY DOWNS El financiamiento de la lucha contra la contaminación Otro aspecto de los esfuerzos contra la contaminación que puede contribuir a fortalecer el apoyo político es el hecho de que gran parte del costo puede transferirse al público en la forma de precios más altos de los productos y no de mayores impuestos. sin pagar el alto costo político que implica reunir los fondos necesarios por medio de impuestos más altos. los bajos niveles de salud pública en las zonas pobres y el transporte público inadecuado. por lo menos. En casos de las empresas oligopolísticas como la automotriz y la . Ejemplos de este tipo de problemas son la pobreza. Es cierto que la contaminación del agua frecuentemente es el resultado de actividades de las dependencias públicas. y que los remedios realmente eficaces contra este tipo de contaminación exigen un nivel más alto de impuestos o.

es imprudente tratar que se paguen los costos por medio de subsidios gubernamentales con el fin de no imponer más cargas a los consumidores finales. Y los pagos son mejor hechos a través del precio del producto final. En el caso de la defensa. es justo que las personas que utilizan un producto. Necesitamos reconocer nuestra capacidad políticamente limitada de imposición fiscal. En mi opinión. Cualquier problema o causa social gana longevidad si sus bases de apoyo y sus programas de acción pueden llegar a institucionalizarse en grandes burocracias. los armamentos son producidos por una industria que no requiere ningún cambio en el comportamiento de los ciudadanos (aparte de mayores niveles de impuestos). Hay aun otra razón de por qué la preocupación sobre el ambiente se mantiene por bastante tiempo. paguen el precio completo del costo que implica evitar el exceso de contaminación en su producción. . Tales organismos desean intensamente que siga viva la atención del público en los problemas a los que deben su existencia. Sin embargo. en términos de tamaño y de poder. Con el tiempo puede suceder que se establezcan complejos industriales dedicados al ambiente. Por lo demás.EL CICLO DE ATENCIÓN A LOS PROBLEMAS SOCIALES 157 petrolera. Ya están en operación docenas de empresas con "eco" o "ambiente" en sus nombres. tendría el efecto de que el capital emigrara de muchas de las industrias afectadas y los precios subieran de todos modos. La contaminación puede generar industrias nuevas con intereses muy fuertes en promover el gasto contra la contaminación. para enfrentar los problemas que no se pueden abordar más que de esa manera. las cuales quieren explotar el supuestamente floreciente mercado de la lucha contra la contaminación. esta estrategia puede ser exitosa. Las actividades contra la contaminación requieren cambios en el comportamiento de millones de personas y no pueden realizarse sin la participación de la sociedad. es de dudar que una industria anti-contaminante pudiera llegar a competir con la industria de la defensa. Pero a largo plazo.

Por otro lado. es dominante la idea en el gobierno federal de que ningún programa importante sobre el ambiente recibirá la atención o el apoyo sostenido de parte del público general. El delito y otras formas de violencia urbana son buenos ejemplos. Esta ambigüedad propicia la formación de amplias coaliciones que pueden llegar a favorecer una variedad de cambios sociales relacionados con el mejoramiento del ambiente. no prometen grandes beneficios para la mayoría de las personas. no creo que la mayoría de los ciudadanos quieran introducir cambios sociales de importancia en ningún problema.158 ANTHONY DOWNS Finalmente. a menos que se trate de una amenaza directa. . Casi cualquier persona puede mostrar con credibilidad que la causa que le interesa es también una nueva manera de mejorar la calidad de vida. Por el contrario. Tomando en cuenta el humor existente de la nación. Sea correcto o no este punto de vista. Todos los factores antes mencionados indican que las circunstancias son altamente favorables para lanzar y sostener un esfuerzo muy importante para mejorar la calidad del ambiente. La administración actual parece haber llegado a la conclusión de que un gobierno de "bajo perfil" -que no hace ningún intento de conducir al público hacia cambios institucionales. el prohlema de la contaminación puede ocupar el centro del escenario por un tiempo bastante largo. El "mejoramiento del ambiente" es un objetivo muy amplio que cubre y abarca todo. o no apelan fuertemente a su sentido de la justicia. ante problemas que no lo amenazan de manera inmediata. la incapacidad de las minorías para formar coaliciones importantes tiende a acelerar la velocidad con la que sus problemas abandonan el centro de la atención pública.es más aceptable para la mayoría de los ciudadanos. no hay que subestimar la capacidad de fastidiarse que tiene el público estadounidense. precisamente debido a la ambigüedad de los lemas y metas que involucra. sobre todo. Inclusive el tema del crimen no ha provocado entre el público el deseo de cambiar el sistema básico de justicia.

Los jóvenes forman una base muy inestable de cualquier política. no dispondrán en el futuro del mismo periodo de ocio que tienen en la universidad. . es muy posible llegar a formular políticas muy importantes de mejoramiento ambiental. para creer que el conjunto de problemas que lleva el nombre del "mejoramiento del ambiente" también terminará por padecer una pérdida gradual de la atención pública. pues su capacidad de resistencia es reducida. a medida que nuevos individuos entran a la categoría de "jóvenes" y los mayores salen de ella. recorriendo las últimas etapas del "ciclo de atención". Existen buenas razones. En primer lugar. En segundo lugar. la mayoría de los jóvenes no suelen ser muy diferentes de sus padres. En consecuencia. En sus actitudes de fondo ante los problemas sociales. Sin embargo. para hacer que el problema se mantenga en el centro de la atención pública. Pero sólo a condición de que los que luchan por un ambiente de calidad actúen rápida y enérgicamente.EL CICLO DE ATENCiÓN A LOS PROBLEMAS SOCIALES 159 Algunos de que luchan por mejorar el ambiente buscan el apoyo de los estudiantes y de otros jóvenes. Pero tal apoyo no es el más adecuado para una campaña a largo plazo. irá desapareciendo con una velocidad mucho más lenta que otras causas y cuestiones sociales. en suma. debido a que los medios de comunicación masiva tienden a concentrar su atención en los jóvenes con puntos de vista extremistas. Se ha exagerado mucho en el radicalismo de los jóvenes. el énfasis en los problemas se modifica y se pierden las habilidades aprendidas para manejar la opinión.

.

Y los públicos contemporáneos se comportan como si hubieran hecho el mismo descubrimiento. contra los programas gubernamentales diseñados por profesionales. etcétera. las calles. ingenieros de carreteras o médicos. en Policy Sciences. ni el comportamiento administrativo de las oficinas de asistencia social. En los juzgados. educadores. Traducción al español de Graciela Bellón Pérez. es muy frecuente escuchar protestas públicas cada vez más fuertes contra los diagnósticos profesionales de los problemas de las comunidades. las campañas políticas. Resulta ciertamente extraño que estos ataques ocurran justo en el momento en que los prestadores de los servicios sociales ACE VARIOS .-I I HORST W.. policías. ya sean trabajadores sociales. Dilemas de una teoría general de planeación* ¡ I H años. Shaw afirmó que "toda profesión es una conspiración contra los legos". WEBBER 4. ni el estilo con que la policía impone la ley. ni la ubicación de las carreteras. RITTEL y MELV!N M. vol. I lhl I . personas dedicadas al desarrollo urbano. George Bernard Shaw hizo el diagnóstico de una protesta popular que parece haberse convertido ya en todo un movimiento social. ni las propuestas de desarrollo urbano de las organizaciones de renovación. Nuestros inquietos ciudadanos nos han dicho de varios modos que no les agradan los programas educativos elaborados por los educadores. funcionarios de vivienda y salud pública. Son pocos los profesionales modernos inmunes al ataque popular. contra las normas certificadas por profesionales para la prestación de los servicios públicos. 1973. 4. J. Publicado originalmente con el título: "Dilcrnmas In a General Theory of Planning".

Hayan sido o no perversos los legos en su relación con los profesionales. tolerando un cierto profesionalismo que es en realidad un amateurismo disfrazado y condenando el profesionalismo que por fin parece ser capaz de desempeñar bien su tarea. Obviamente los profesionales contaban con un historial bastante espectacular. ahora que ya han sido resueltos estos problemas sencillos. que permitió en el pasado . Al profesional se le contrataba para eliminar aquellas condiciones que la opinión pública consideraba indeseables. etcétera. de una reconceptualización de la tarea de los profesionales.162 HORST W. WEBBER han comenzado a adquirir una sólida competencia profesional. dado que los cambios en la sociedad reclaman nuevos modos de intervención. el consenso (aparente o no). en parte. Los indicadores de eficiencia que alguna vez fueron útiles para exigir rendimientos y logros. se han resuelto muchos problemas de salud. enfrentan ahora el reto del renovado interés en la equidad de las políticas. El movimiento antiprofesional surge. la ciudad y la sociedad urbana contemporáneas son un claro ejemplo de las proezas de los profesionales. Pero lo motivan también imperativos de orden histórico. no importa qué tan limitadas hayan sido las aspiraciones de quienes los idearon. casi todas las viviendas poseen agua potable. hay casas para la mayoría de las personas. Pero también. hay escuelas y hospitales en la mayoría de los distritos. el drenaje expulsa las impurezas. Las calles han sido pavimentadas y las carreteras conectan todos los lugares. más complicados y difíciles. Pero. lo cierto es que algunos de los que provocaron la confrontación eran originalmente intelectuales. Anteriormente se pensaba que la labor de los profesionales consistía en resolver una serie de problemas que se consideraban accesibles. Los logros del siglo pasado en estos renglones han sido realmente fenomenales. comprensibles y de fácil consenso. Pareciera como si el público ciudadano se comportara perversamente. En efecto. RITTEL Y MELVIN M. hemos tenido que dirigir nuestra atención hacia otros. J.

no de sustantivos -preguntando "¿Qué hacen los sistemas?" y no "¿Cómo están constituidos?". 19. California: Corporación RAND. se dedicaron a redefinir los sistemas que estudiaban con un lenguaje de verbos. Hitch pedía "aprender a mirar nuestros objetivos de la misma manera crítica y profesional con que miramos nuestros modelos y nuestros insumos". . p. Fue así que muchos. Formulacion de metas La búsqueda de metas específicas se inició. I.DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN 163 impulsar la atención adecuada a los problemas de distribución de la riqueza. En 1960. 1955.' El trabajo posterior del análisis de sistemas reafirmó esta aseveración. La mayor sensibilidad a las repercusiones que las decisiones y acciones pueden tener en las redes del sistema y en los valores ha ocasionado que se reexaminen los valores heredados y se emprenda una búsqueda para identificar cuáles han de ser las metas nacionales. se ha venido erosionando con la conciencia cada vez mayor de que vivimos en una nación plural y de que la diferencia de valores comporta la diferenciación de políticas. con más fuerza. en un gran número de áreas. basándose todavía en la física mecanicista de Newton. Charles J. de definición de problemas y de equidad.Y se plantearon después la pregunta más difícil: "¿Qué l Charles J. Abordaremos ahora estos puntos uno por uno. no se han adecuadamente adaptado ni a las concepciones modernas de sistemas de acción abiertos e interdependientes ni a las preocupaciones recientes sobre la equidad. Parece existir una creciente conciencia de que la debilidad del apoyo profesional a la sociedad se ubica en el punto donde se concentran las cuestiones de formulación de metas. 1960. Santa Mónica. Los estilos cognoscitivos y ocupacionales profesionalizados que se redefinieron en la primera mitad de este siglo. On the Choice of Objeclives in System Studies. al inicio de la década de los sesenta. Hitch. en una publicación de RAND.

volver funcional cualquiera de estos dos sistemas. estos estudios no son sino los intentos más conocidos de clarificar cuáles deben ser las directrices de la nación. Prentice-Hall. más tarde. J. resulta sumamente difícil. Como todos sabemos. Al mismo tiempo que ocurrían los intentos que buscaban formalmente descubrir los propósitos nacionales. 3 Hubo una serie de voces contrarias -incómodas para muchos.que decían que las "directrices de la nación" no representaban un sistema de referencia significativo. . llamado Metas para los Norteamericanos? al que siguió una oleada de esfuerzos en esta misma dirección. la década de los sesenta se abrió con la publicación de un informe de la Comisión del Presidente Eisenhower para Metas Nacionales. De cualquier modo. Es muy raro encontrar logros en este renglón. RIITEL Y MELVIN M.' Pero tal vez las manifestaciones más nítidas de este proceso fueron respectivamente el esfuerzo por instalar en la administración pública el Sistema de la Presupuestación por Programas. más recientemente. la Academia Norteamericana de Artes y Ciencias y el presidente Nixon con su equipo de asesores. Lo mismo hicieron la Institución Brookings. nacional. aunque es posible que unas cuantas dependencias públicas hayan conseguido éxitos. el intento por construir un sistema de indicadores sociales que sustituyera en la práctica las simples declaraciones de las condiciones deseadas. Y debido a que la identificación de metas es una de las funciones centrales de la planeación. El Comité para el Desarrollo Económico encargó nuevos estudios. 1960. que exigía explicar con claridad los resultados deseados y.HORST W. por la protesta en contra de la guerra y. si no imposible. entonces procede preguntarnos por qué resulta tan difícil. debido al carácter mundial de los problemas y al cúmulo de crisis existentes fuera del territorio . por los nuevos movimientos del consumidor y de protección del medio am2 El informe fue publicado por Spectrum Books. La tarea de identificar las metas mostró ser una empresa intelectual y administrativa muy complicada. la nación fue sacudida por la revuelta de los negros y de los estudiantes. WEBBER 164 deberían hacer los sistemas?" Asimismo.

Pero la fe tradicional de los norteamericanos en que el progreso está garantizado se ha ido erosionando por estas oleadas que derriban las viejas creencias en la bondad inherente del orden social y en la benevolencia intrínseca de la historia. son movimientos que parecen estar motivados por una búsqueda común. con sus muy particulares y peculiares estilos. Con un estilo diferente al utilizado por los analistas de sistemas y los comisionados presidenciales. la búsqueda de nuevas religiones entre la juventud contemporánea y el creciente atractivo de la planeación. el Programa contra la Pobreza. se reordenen las prioridades para ajustarlas a los propósitos establecidos. La ingenuidad ha muerto. busca nuevos modos de desarrollar las capacidades intelectuales e inventivas del ser humano. se reorienten las profesiones hacia los resultados de sus actividades más que hacia los insumos que utilizan y. se diseñen nuevas acciones para llegar a las metas. están pidiendo que se clarifiquen los propósitos. se redistribuyan los productos de los programas gubernamentales entre los diversos públicos competidores. los distintos levantamientos. Todos estos movimientos chocaban con los procesos fundamentales del sistema de la sociedad norteamericana contemporánea. las preocupaciones actuales respecto de la calidad del medio ambiente y de la vida en las ciudades urbanas. los indicadores sociales. los participantes en estos levantamientos buscaban reestructurar los sistemas de valores y de metas que determinaban la distribución del producto social y moldeaban las grandes directrices de la política nacional. Todos ellos. se redefinan los problemas. las comisiones de estudio de metas. el sistema del presupuesto por programas.DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN 165 biente. rechazando todo historicismo. . en fin. Un sentimiento profundo de optimismo parece haber impulsado todos estos movimientos de búsqueda de instrumentos para establecer con claridad las directrices. El análisis de sistemas. las Ciudades Modelo. Su lugar lo ocupa una nueva concepción de la historia futura que.

Por otro lado.o también que ya no habrá ninguna historia futura. Muchos parecen creer que está en nuestras manos perfeccionar la historia futura -que podemos deliberadamente cambiar los resultados futuros de acuerdo con nuestros deseos. Para estas personas es claro que planear sistemas sociales extensos resulta imposible dada la pérdida de libertad y de justicia que implica. del sufrimiento y la miseria. Con base en la ciencia moderna. Sus representantes se niegan a creer que la planeación para el mejoramiento sea imposible. Existe otro grupo que ha llegado a la conclusión de que la libertad y la justicia son lujos que la sociedad moderna no se puede dar y que deberían ser sustituidos con valores "cibernéticamente factibles". J. En efecto. existe confianza en la maleabilidad sin límites de la historia futura por medio de la planeación inteligente: -la razón. cada profesión ha sido vista como una pieza de ingeniería. La Ilustración puede estar acercándose a su madurez plena en este fin de siglo o puede estar en su lecho de muerte. Al profesionalismo siempre se la ha entendido como el instrumento más importante para llegar a la perfección y como el agente de sustento del tradicional optimismo norteamericano. incluso que se reviva el misticismo para derrotar a El Sistema. otros simplemente se han resignado. para ellos debería ser la anarquía la meta final de la planeación. WEBBER Estas creencias se manifiestan de dos maneras bastante contradictorias. La planeación y las recién llegadas ciencias de políticas se encuentran entre las más optimistas de las profesiones. Algunos se han instalado en un profundo pesimismo. considerado como la fuente del mal. ya que el propósito de ésta es la eliminación de cualquier tipo de gobierno sobre los seres humanos. hay quienes proponen la "aproximación emocional". el compromiso compasivo y la acción dramática. el discurso racional y la negociación civilizada. Por un lado. RITTEL Y MELVIN M. no importa qué tan graves sean los problemas presentados .166 HüRST W. todas las profesiones han entendido ser un medio de aplicación de los conocimientos científicos. Por lo tanto.

por muchos años. confiando que el logro de las metas se efectuaría con los medios más sencillos. la idea de planeación y la idea de profesionalismo fueron permeadas por la noción de eficiencia. En el mundo del trabajo cotidiano. Hoyes muy diversa nuestra concepción de la tarea de planeación. No han abandonado la esperanza de que los instrumentos de perfeccionamiento puedan ser perfeccionados.DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN 167 por los modos de planeación pasados y presentes. la noción de eficiencia fue vista como la condición de operación de cualquier actividad que tuviera que llevarse a cabo con un número limitado de recursos. Ya que ponerse de acuerdo sobre la naturaleza de los problemas resultaba bastante sencillo durante la primera parte del periodo industrial. la economía clásica y el principio del menor esfuerzo del siglo XIX. II. de la administración científica y de la investigación de operaciones contemporánea. al mismo tiempo que se restringía el suministro de recursos para atender el problema. ha sido el concepto central de la ingeniería civil. se encomendó la tarea de resolverlos a los que poseían habilidades técnicas. Ésta ha sido una idea poderosa y. La noción de eficiencia también influyó en la idea de planeación. Definición de los problemas Durante la era industrial. cuando se le comenzó a entender como un proceso de diseño de soluciones a problemas cuyo costo de instalación y operación debía ser lo más económico posible. en un esfuerzo por preguntarnos si las profesiones sociales estén efectivamente dotadas con los recursos necesarios para llevar a cabo lo que se espera de ellas. Con orígenes en la física. Todavía domina en la industria y el gobierno modernos. fue también natural apoyarse en los expertos en eficiencia. Y es en este punto en donde queremos detenernos. Ahora nos preguntamos si lo que estamos haciendo es real- . a los que se encargaba el diagnóstico y la solución de los problemas.

Los analistas se han venido dando cuenta del bajo grado de validez de sus modelos. después. Dos décadas de experiencia han erosionado esta gran confianza. la definición y localización de los problemas: saber qué es lo que diferencia una condición observada de una condición deseada y encontrar en las complejas redes causales el lugar exacto donde radica el problema. J. RITTEL Y MELVIN M. los primeros analistas de sistemas se declararon listos para hacerse cargo de cualquier cosa que los demás consideraran un problema: es decir. donde los productos de uno se convierten en los recursos del otro. hemos aprendido a ver los procesos sociales como eslabones que vinculan a los sistemas abiertos en grandes redes interdependientes de sistemas. WEBBER mente lo correcto. Este fue sin duda el estilo profesional de los analistas de sistemas. en un intento por abarcar e interiorizar todas estas externalidades. hemos empezado a darnos cuenta de que uno de los problemas de más difícil tratamiento es. para diagnosticar la naturaleza oculta del problema y. Otra dificultad. precisamente. hace más difícil saber cómo y dónde intervenir. A estas alturas. Esto quiere decir que hemos aprendido a cuestionar los resultados de las acciones y a enmarcar los problemas en sistemas de valores. para cortar hábilmente de raíz sus causas. igualmente complicada. quienes son los pioneros de los especialistas en' solución de problemas. También somos más sensibles a las repercusiones que genera la acción de resolver el problema en algún nodo de una red y ya no nos sorprende encontrarnos con que esto puede provocar problemas mucho más severos en algún otro nodo. Asimismo. Esta armazón estructural hace menos evidente la ubicación del centro de los problemas. en el caso que sepamos qué es exactamente lo que estamos buscando. por lo mismo. y ellos mismos se han visto atrapados por las mismas dificultades de diagnóstico que agobian a sus clientes. es .168 HORST W. Es así que nos hemos visto obligados a ampliar las fronteras de los sistemas que trabajamos. de haber expuesto su verdadera naturaleza. Con demasiada confianza.

para descubrir otras opciones de acción alternativas y plausibles y otras consecuencias. todo con el fin de poder corregir los eventuales errores. Se le ve como un continuo proceso cibernético de gobierno que incorpora de manera sistemática y simultáneamente procesos para averiguar las metas. para pronosticar los cambios incontrolables del contexto.DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACrÓN 169 identificar las acciones que pudieran ser efectivas para acortar las distancias entre lo que es y lo que debe ser. IIJ. Los problemas de planeacion son problemas retorcidos Son muchas las barreras que obstaculizan el perfeccionamiento del sistema de planeación/gobierno: la teoría es inadecuada para realizar predicciones decentes. Conforme buscamos mejorar la efectividad de las acciones para poder obtener los resultados preferidos. las fronteras de los sistemas se estrechan. es más complicado volver funcional la idea de planeación. para inventar estrategias alternativas. aun cuando pareciera que nos acercamos a él. Este conjunto de pasos nos resulta familiar. nuestra inteligencia es insuficiente para la envergadura de las tareas. tácticas y acciones escalonadas. para retroalimentar con información los canales donde se simulan y toman las decisiones. para supervisar estadísticamente las condiciones de los públicos y de Ios sistemas que se consideren afines. para evaluar alternativamente las estimaciones de resultados. para identificar los problemas. Sabemos también que tal sistema de planeación es inalcanzable. dado que comprende los modelos clásicos y modernos de planeación. Y conforme nos volvemos más conocedores de las complejidades de los sistemas sociales abiertos. la pluralidad de objetivos que . Son muchos actualmente los que tienen una imagen de cómo sería el funcionamiento de un sistema de planeación idealizado. Incluso es cuestionable si tal sistema de planeación sea deseable.

y así sucesivamente. mañosos (wicked). Queremos sugerir con esto que los profesionistas sociales extraviaron el camino al asumir que podían funcionar como científicos aplicados. Un error muy grave.170 HORST W.son de suyo mal definidos y su "re-solución" descansa en juicios políticos elusivos. . que los estilos cognoscitivos y operativos de las profesiones -que imitan el estilo cognoscitivo de la ciencia y el estilo operativo de la ingeniería. que podían solucionar los problemas con la misma clase de mecanismos con que los científicos resuelven los suyos. definibles. en parte.no se puede aplicar sin más a los problemas de los sistemas sociales abiertos. WEBBER comporta la pluralidad de políticas hace imposible perseguir metas unitarias.no han surtido efecto en un amplio espectro de problemas sociales. Esto se debe. Los clientes legos se quejan porque los planificadores y otros profesionales afines no han sido capaces de solucionar los problemas que ellos mismos dijeron que podían resolver. enredados. en nuestra opinión. separables y susceptibles de solución. a que el paradigma clásico de la ciencia y la ingeniería -paradigma en que se ha sustentado el profesionalismo moderno. rebeldes. (Los problemas sociales nunca se solucionan. es decir. A diferencia de los problemas de las ciencias que son de suyo naturales. Las dificultades asociadas a la racionalidad son tantas. En el mejor de los casos se re-suelven una y otra vez. Los problemas de planeación son intrínsecamente retorcidos. RIITEL Y MELVIN M. que hasta ahora no hemos sido capaces de desenredar los hilos de la madeja. los problemas de la planeación gubernamental -especialmente los que tienen que ver con la planeación social y de las políticas.) A continuación ofrecemos un ejemplo que sirva para aclarar la diferencia que queremos establecer. Una de las razones por las que el público ha atacado a las profesiones sociales es. La clase de problemas que enfrentan los planificadores -problemas sociales. J.son esencialmente diferentes de los problemas que tratan los científicos y tal vez algunos tipos de ingenieros.

Como ejemplo. Para ambos casos el camino a recorrer es claro. éticamente deplorables. en sí mismas. en el supuesto de que sepa hacer su trabajo. Usamos este término en la medida en que su significado se relaciona con "vicioso" (como un círculo).DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN 171 Los problemas que reciben atención de los científicos y los ingenieros son. no obstante que están presentes en casi todos los asuntos de políticas publicas. a diferencia de la docilidad del cordero). No pretendemos darles a estas características de los sistemas sociales una connotación de malignidad. digamos una ecuación o la dificultad de un químico orgánico al analizar un compuesto desconocido o el problema de un ajedrecista que quiere dar mate en cinco movimientos. o que los "domestique" prematuramente. sea la ubicación de una nueva carretera. En contraste. Como se verá más adelante. un ajuste a los impuestos. Y también es claro si el problema queda resuelto o no. la modificación de los programas escolares o el modo de atacar la delincuencia. Para cualquier problema benigno se puede establecer una formulación exhaustiva que contenga toda la información que el solucíonador necesita para entender y resolver los problemas. con "agresivo" (como un león. básicamente. con "engañoso" (como un duende). o que se niegue a reconocer el enmarañamiento inherente a los problemas sociales. el adjetivo "retorcido" no es usado para insinuar que estas características sean. resulta claro que puede ser moralmente objetable que el encargado de la planeación maneje este tipo de problemas como si fueran problemas benignos o dóciles. sin embargo. "dóciles" o "benignos". los problemas retorcidos no tienen ninguna de estas características. consideremos un problema matemático. . 1. No existe una formulación definitiva de los problemas retorcidos. Los encargados de la planeación tienen que estar alertas por lo menos a diez características distintivas de los problemas retorcidos del tipo planeación.

¿algún defecto en la percepción espacial?. indicar las causas profundas que establecen la diferencia entre las condiciones que "son" y las que "deberían ser". uno tiene de antemano que realizar un inventario exhaustivo de todas las soluciones concebibles. es decir. deberemos añadir estas etiologías a nuestro paquete de información y buscar una causa plausible en los servicios de salud. ¿habilidades políticas y sociales deficientes? . para poder anticipar todas las preguntas (para tener a la mano y desde el principio toda la información que se requiere para la solución). WEBBER Pero esto no es posible con los problemas retorcidos.. ¿en qué parte del sistema educativo está el problema? y équé significado tendría "mejorar el sistema educativo"? ¿O es que el problema de la pobreza radica en que hay una deficiencia en la salud física y mental? Si es así.ahí la raíz del asunto". entonces el planteamiento del problema y de su solución deben incluir los procesos educativos. El entendimiento del problema y la resolución del mismo son cuestiones concomitantes. J.Si podemos formular el problema rastreando sus posibles causas -de modo que podemos decir "[Ah! He . Es decir. para describir detalladamente un problema enredado. Pero entonces. RI1TEL Y MELVIN M. ¿problemas de identidad yoica?. es necesario tener conocimiento de todas las soluciones concebibles.. Por ejemplo. La información que se requiere para entender el problema depende de la idea que uno tenga de cómo solucionarlo. ¿qué se requiere para identificar la naturaleza del problema de la pobreza? ¿Acaso pobreza quiere decir ingresos bajos? En parte sí. Así pues. ¿Hay alguna carencia cultural relacionada con el problema de la pobreza?.entonces . ¿cuáles son las causas determinantes de un ingreso bajo? ¿Una deficiencia en la economía regional y nacional o deficiencias en las habilidades ocupacionales y cognoscitivas de la fuerza de trabajo? Si la causa es esto último. La razón es que todas las preguntas que se hagan para obtener información adicional dependen del entendimiento que se tenga del problema y de su resolución en un determinado momento.172 HüRST W. Pero.

el problema no se puede definir hasta que se haya encontrado la solución. Si como paso siguiente declaramos que la falta de centros comunitarios es una deficiencia del sistema de servicios de salud mental. etcétera. entonces "proveer de centros comunitarios" es la siguiente especificación de solución. Todos los textos de ingeniería de sistemas empiezan con una enumeración de estas fases: "entender los problemas o la misión". "sintetizar la información y esperar la oportunidad creativa". no se puede primero entender y luego resolver. Encontrar el problema es entonces la misma cosa que encontrar la solución. No se puede entender un problema sin tener conocimiento del contexto en el que ocurre.a formulación de un problema retorcido es el problema! El proceso de formular el problema y de concebir la solución (O la re-solución) son idénticos. entonces el lugar de la solución puede ser mejorar el entrenamiento del personal con el fin de mejorar la terapia.DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN 173 habremos. no se puede buscar inteligentemente información sin la orientación de un concepto de solución. De este modo. Sin embargo. entonces el "mejoramiento de los servicios de salud mental" es la especificación de la solución. El enfoque de sistemas de "la primera generación" no es adecuado para abordar los . Si se trata de tratamiento inadecuado dentro de los centros comunitarios. Esta propiedad arroja cierta luz sobre la utilidad del famoso "enfoque de sistemas" para abordar los problemas enredados. formulado una solución. para problemas enredados este tipo de esquema no funciona. si reconocemos que parte del problema son los servicios deficientes en salud mental. "analizar la información". "reunir información". dado que toda especificación de un problema es una especificación del camino a seguir para tratarlo. "elaborar la solución". Los clásicos métodos del "enfoque de sistemas" utilizados por los programas militares y espaciales se basan en la hipótesis de que un proyecto de planeación se puede ordenar en fases distintas. ll. también.

No sucede así con los problemas de planeación. Considérese un modelo de optimización.enredada del problema. RrITEL Y MELVIN M. producto de numerosos juicios.174 HORST W. Hay criterios que establecen cuándo se ha llegado a la o a una solución. WEBBER problemas enredados y mañosos. Muy probablemente este punto sea más esencial que los restantes pasos en busca de una solución que sea óptima en relación a la medida de rendimiento y a la restricción del sistema. Las aproximaciones de la "segunda generación" deben basarse en un modelo de planeación que implique un proceso argumentativo en el curso del cual emerja gradualmente entre los participantes una imagen del problema y de la solución. Los problemas retorcidos carecen de reglas que determinen su término. . el planificador podrá siempre tratar de hacer lo mejor que pueda. aun si esfuerzos adicionales aumenten las posibilidades de encontrar una mejor solución. Pero establecer y delimitar el espacio de solución y construir la medida de rendimiento es precisamente la parte . Porque (de acuerdo con la Proposición 1) el proceso de resolver el problema es idéntico al proceso de entender su naturaleza. pero se vuelven funcionales sólo después de que se han tomado las decisiones más importantes. J. después de que el problema ha sido domesticado. el sistema de restricciones y la medida de rendimiento como una función de la planeación y como variables contextuales. Aquí es necesario incluir la definición del espacio de solución. Los métodos de la investigación de operaciones juegan sin duda un papel preponderante en los métodos de aproximación de la primera generación. Cuando un jugador de ajedrez resuelve una jugada o cuando un matemático resuelve una ecuación sabe en qué momento ha logrado su cometido. sometidos a pruebas críticas. 2. porque no existen criterios para entender suficientemente su naturaleza y porque las cadenas causales que unen los sistemas abiertos e interactuantes no tienen un término. es decir.

la prueba de la solución está enteramente bajo control de la poca gente involucrada e interesada en el problema. objetivamente. Para problemas de planeación enredados no existen respuestas verdaderas o falsas. Normalmente. con los problemas enredados cualquier solución. "mejor o peor" o "satisfactorio" o "bastante bueno". o la paciencia. 4. Normalmente la respuesta será precisa. pero ninguno de ellos tiene el poder para establecer una serie de reglas formales que permitan determinar lo que es correcto e incorrecto. si la solución a una ecuación o la fórmula estructural propuesta para un compuesto químico son correctas o falsas. No existe una prueba última o inmediata para una solución a un problema retorcido. En contraste. 3. Existen criterios convencionales para decir. o el dinero. sino buenas o malas. Para problemas sencillos se puede determinar inmediatamente qué tan bueno ha resultado talo cual intento u operación de solución. Las soluciones a los problemas retorcidos no son falsas o verdaderas. más frecuentemente.DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN 175 El planificador termina su trabajo con un problema retorcido no por razones inherentes a la "lógica" del mismo sino por consideraciones externas al problema: se le acaba el tiempo. Pueden ser revisadas por otras personas calificadas que estén familiarizadas con los criterios establecidos. Sus juicios generalmente varían de acuerdo con sus intereses personales o de grupo. a SllS particulares conjuntos de valores y a'sus predilecciones ideológicas. . etcétera. la mayoría de los interesados tienen la capacidad. Más aún. Al final dice: "Así está bien" o "Esto es lo mejor que puedo hacer dadas las limitaciones de problema" o "Me agrada esta solución". Lo que piensan sobre las soluciones propuestas generalmente lo expresan con términos como "bueno" o "malo" o. el interés y/o el derecho para juzgar las soluciones.

176

HORST W. J. RIITEL Y MELVIN M. WEBBER

después de ser puesta en práctica, generará oleadas de consecuencias que tendrán efecto durante un largo -virtualmente indefinido- periodo. Más aún, el impacto de las consecuencias de una
solución puede tener repercusiones que sobrepasen, con mucho,
las ventajas buscadas o las ventajas logradas hasta el momento.
En tales casos, habría sido mejor si el plan no se hubiera llevado
a cabo.
El impacto de las consecuencias no puede ser apreciado en su
totalidad sino hasta que las oleadas de repercusiones han pasado
por completo. Además no hay manera de rastrear todas las olas a
través de todas las vidas que resultaron afectadas por la solución
en el lapso considerado.
5. Toda solución a un problema retorcido es una "operación
de un solo golpe". Ya que no hay oportunidades de aprender mediante ensayo y error sobre la marcha, cualquier intento es altamente significativo.
En las ciencias y en campos como el de las matemáticas, el
ajedrez, la solución de rompecabezas o el diseño mecánico de ingeniería, quien resuelve el problema puede intentar varios caminos sin incurrir en penalidades. Cualquiera que sea el resultado
de la experimentación individual, no afectará mayormente al sistema-sujeto o al curso de los acontecimientos sociales. Es muy
poco probable que la victoria o derrota de un ajedrecista tenga
consecuencias sobre otras partidas o bien sobre personas que no
juegan ajedrez.
Con los problemas enredados, empero, toda solución implementada tiene consecuencias. Deja huellas que no pueden borrarse. No se puede construir una carretera para ver cómo funciona
y después corregirla cuando se ve que no funciona. Las grandes
obras públicas son, en los hechos, irreversibles y las consecuencias
que generan tienen una larga vida promedio. La vida de muchas
personas se verán irreversiblemente afectadas y mucho también

DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN

177

será el gasto público de dinero -otro acto irreversible. Lo mismo
ocurre con otras obras públicas de gran escala y virtualmente con
todos los programas de servicio público. Los efectos de una determinada experimentación curricular acompañarán a los estudiantes hasta su vida adulta.
Cuando las acciones son efectivamente irreversibles y cuando
la vida promedio de sus consecuencias son largas, entonces cualquier ensayo cuenta. Y cualquier intento por revertir la decisión o
por corregir lo que ha traído consecuencias indeseables significa
entrar en otra serie de problemas enredados, que a su vez están
sujetos a los mismos dilemas.
6. Los problemas retorcidos no tienen un conjunto enumerable
o (exhaustivamente representable) de soluciones potenciales y
tampoco existe un conjunto bien descrito de las operaciones permisibles que se puedan incorporar en el plan.
No existen criterios que permitan establecer que todas las soluciones a un problema enredado han sido identificadas y tomadas
en cuenta. Puede ocurrir que no se encuentre ninguna solución
debido a las inconsistencias naturales que presenta el cuadro general de un problema. (Por ejemplo, quien resuelve el problema
puede llegar a la descripción de un problema que requiera que
tanto A como no-A ocurran al mismo tiempo.) O bien, esta situación puede ser el resultado de que la persona encargada de la
solución del problema ha fallado en elaborar una idea para la solución (lo cual no necesariamente implica que alguien más sí lo
haya podido lograr). Pero normalmente, al tratar un problema de
planeación enredado surge una serie de soluciones potenciales, si
bien otras tantas series nunca pasarán por la mente del encargado
de solucionar el problema. Es entonces cuando interviene eljuicio
para decidir si se alarga o no esta serie de soluciones disponibles.
Y, por supuesto, también es una cuestión de juicio decidir cuál de
estas soluciones será la elegida y se llevará a la práctica.

178

HORST W. J. RITIEL Y MELVIN M. WEBBER

El ajedrez tiene una serie finita de reglas que se amoldan a
todas las situaciones posibles. En matemáticas existe también una
serie de reglas explícitas; asimismo en la química, aunque menos
rigurosamente. En el mundo de las políticas sociales no sucede lo
mismo. Las estrategias o movimientos permisibles para manejar
el problema de la violencia callejera no están enumerados en ninguna parte, por ejemplo. "Cualquier cosa se vale" o, por lo menos,
cualquier idea nueva que surja como medida de planeación puede
ser una candidata seria para convertirse en re-solución: éOué debemos hacer para reducir la violencia callejera? ¿Debemos, como
en Inglaterra, desarmar a la policía con el supuesto de que hasta
los criminales son incapaces de dispararle a un hombre desarmado? ¿o deberemos revocar las leyes que definen los delitos, como
las que dictan que el uso de mariguana es un acto delictivo o que
el robo de autos es otro acto delictivo? Esto significaría reducir
el delito cambiando las definiciones. éIntentar un rearme moral
y sustituir el auto-control ético por un control de la policía y los
tribunales? ¿Matar a todos los delincuentes y así reducir el número de los que delinquen? ¿Permitir "saqueos libres" a los candidatos a ladrones para así reducir los incentivos a delinquir?
En estos terrenos de problemas mal definidos y por lo tanto
de soluciones mal definidas, la elaboración de un conjunto de planes de acción viables depende de juicios realistas, de la capacidad
para valorar las ideas "exóticas" y de la calidad y cantidad de confianza y credibilidad que exista entre el que planea y sus clientes.
Todo esto influye para que se pueda llegar a la conclusión que
permite decir: "está bien, adelante, intentémoslo".
7. Todo problema retorcido es esencialmente único.
Por supuesto que todo problema tiene su particularidad especial (igual que existen características comunes) Y, por lo tanto,
cada cuestión es única aunque sea en un sentido trivial. Pero por
"esencialmente único" queremos decir que, no importa qué tan

DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEAC¡ÓN

179

larga pudiera ser la lista de similitudes entre un problema actual
y uno anterior, siempre es probable que esté presente una particularidad adicional que sea de extrema importancia. En gran parte
el arte de saber manejar los problemas enredados es no saber
demasiado prematuramente qué tipo de solución aplicar.
No existen clases de problemas enredados en el sentido de que
se puedan elaborar principios de solución que se adapten a todos
los miembros de la misma clase. En matemáticas existen reglas
para clasificar familias de problemas -digamos, para resolver un
tipo de ecuaciones- cuando se da el caso de que un conjunto de
características muy bien especificadas se encuentren en el problema. Hay también características explícitas en los problemas sencillos que definen sus semejanzas y hacen posible que el mismo
conjunto de técnicas pueda emplearse efectivamente para todos
ellos.
A pesar de las aparentes similitudes entre los varios problemas
enredados, uno nunca puede estar seguro de que las particularidades de un problema no anulen los elementos comunes que tiene
con otros problemas ya tratados. Las condiciones que se dan en
una ciudad en la que se está construyendo el metro pueden ser
similares a las que existen en San Francisco, pero a los proyectistas
mal se les aconsejaría diciéndoles que transfirieran directamente
las soluciones aplicadas a la ciudad de San Francisco. En un mundo tan complejo como el de la planeación de políticas sociales,
cualquier situación que se presenta es única en su género. Si estamos en lo correcto, la transferencia directa de las metodologías
de la ciencia física y de la ingeniería a las políticas sociales puede
ser disfuncional y nociva. Se pueden aplicar "soluciones" a problemas aparentemente similares, pero que serán incompatibles
con ellos.
8. Todo problema retorcido puede ser considerado síntoma de
otro problema.

180

HORST W. J. RITTEL Y MELVIN M. WEBBER

Los problemas pueden ser descritos como discrepancias entre
el orden de cosas que efectivamente es y el orden de cosas que
debería ser. El proceso de resolver un problema empieza con la
búsqueda de una explicación causal de esa discrepancia. Remover
la causa plantea otro problema, del cual el problema original es
sólo un "síntoma". Éste, a su vez, puede ser considerado síntoma
de otro problema de más alto nivel. De este modo, se puede considerar a la violencia callejera como síntoma de una decadencia
moral generalizada, de demasiada tolerancia, de desigualdad de
oportunidades, de riqueza, de pobreza, o de cualquier otra explicación causal que venga a la mente. El nivel donde un problema
se coloca depende de la confianza que el analista tenga en sí mismo, y no se puede basar exclusivamente en consideraciones lógicas. Los problemas enredados no tienen un nivel que les sea
natural. Por supuesto que, entre más alto sea el nivel de formulación de un problema, éste será más amplio y más general; amén
de más difícil de solucionar. Por otro lado, uno no debería tratar
de curar los síntomas; lo procedente sería ubicar el problema en
el nivel de importancia más alto posible.
y aquí reside el problema del "incrementalismo". Esta doctrina propone una política de "pequeños pasos", con la esperanza
de contribuir sistemáticamente a un mejoramiento global. Sin embargo, si se ataca un problema en un nivel demasiado bajo (un
incremento), puede tener como resultado que todo resulte peor
y haga más difícil lidiar con los problemas de fondo, los decisivos.
Es decir, un mejoramiento marginal no garantiza un mejoramiento
global. Por ejemplo, computarizar un proceso administrativo puede reducir los costos, simplificar las operaciones, etcétera. Pero
también puede ocasionar que sea más difícil introducir cambios
estructurales en la organización, porque la perfección técnica refuerza los patrones de comportamiento organizativo y en general
incrementa el costo del cambio. El recién adquirido poder de los
controladores de la información puede debilitar las modificacio-

es muy probable que responda que necesitan un mejor "hardware" y dejen de lado otros problemas más sustantivos. desigualdad de oportunidades. etcétera. falta de cultura. muchos policías. demasiados delincuentes. demasiadas armas.DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN 181 nes posteriores de sus roles. Ahora bien. leyes inadecuadas. o se puede explicar el que E no haya ocurrido introduciendo otros procesos sin: tener que abandonar H. Asumamos después que en los años siguientes aumenta el número de arrestos. La razón es que cuando se trata de problemas enredados hay muchas más maneras de refutar una hipótesis que tratándose de cuestiones científicas. ¿Ha ocurridoentonces el efecto E? ¿Ha disminuido la violencia calle- . «Cuál es la correcta? No existe ninguna regla o procedimiento que determine cuál explicación o combinación de explicaciones sea la correcta. 9. pero un aumento ligeramente más bajo que el aumento del PNB. Si se le pregunta a un jefe de policía cuáles SO. La manera usual de manejar evidencia conflictiva en la ciencia es la siguiente: "Bajo condiciones e y asumiendo que la hipótesis H es correcta. debe ocurrir el efecto E. dada C. aberraciones frenológicas. La elección de la explicación determina la naturaleza de la resolución del problema. En consecuencia H se debe refutar. Asumamos que alguien elige explicar la violencia callejera diciendo que hay pocos policías. en el contexto de los problemas enredados sí se admiten modalidades adicionales: uno puede negar que el efecto E haya ocurrido."1 los problemas de su organización. E no ocurre. He aquí un ejemplo. La existencia de discrepancias ante un problema retorcido puede explicarse de muchas maneras. No debe entonces resultar sorprendente que los miembros de una organización tiendan a visualizar los problemas en un nivel más bajo al que les corresponde." Sin embargo. Este supuesto se convierte en la base de un plan operativo y se aumentan las fuerzas policiacas. La "violencia callejera" puede explicarse de muchas maneras: pocos policías.

HORST W.' Es principio de la ciencia que las soluciones de los problemas sean sólo hipótesis que se ofrecen para ser refutadas. Madrid. De hecho. "Este caso es una excepción a la regla H ya que hubo un flujo irregular de elementos criminales. Es decir. No sería muy exagerado decir que todos escogen la explicación que mejor cuadre con sus intenciones y que mejor encaje con los proyectos de acción disponibles. Dada la naturaleza esencialmente única del problema (véase la Proposición 7) y el no poder realizar una experimentación rigurosa (véase la Proposición 5). etcétera. Cuando se trata de problemas enredados. las maneras de razonar en un argumento son mucho más ricas que las que se permiten en un discurso científico. El planificador no tiene derecho a equivocarse. E ha ocurrido" se puede defender: "aumentó el número de arrestos". 10. su "corrobaración" es mejor. 1973. Pero también la respuesta: "Sí. Como dice Karl Popper en La Lógica de la Investigación Cientifica. por lo tanto. la comunidad científica no culpa a sus miembros por postular hipótesis que serán posterior4 Hay edición en español: Tecnos. sólo hay refutaciones potenciales. pa. el criterio que rige la elección tiene que ver con la actitud. No hay pruebas para la hipótesis. etcétera. En consecuencia. RITTEL Y MELVIN M. La "visión del mundo" del analista es el factor determinante para explicar una discrepancia y. "Aún no es tiempo para sentir los efectos de la medida". la elección de una explicación es arbitraria en sentido lógico. . La gente elige aquellas explicaciones que le parecen más plausibles. WEBBER 182 jera al aumentar la fuerza policiaca? Si la respuesta es no. Entre más una hipótesis resista a los intentos de refutación. se pueden argumentar varias razones no científicas para rescatar la hipótesis H ("Aumentar la fuerza policiaca reduce la violencia callejera"): "Si no hubiéramos aumentado el número de oficiales. no es posible poner H realmente a prueba. a resolver un problema enredado. J. el aumento en los delitos sería aún mayor".

cada uno cohesionado alrededor de intereses y valores comunes y que comparten preferencias estilísticas muy diferentes a las de otros grupos. así. En contraste. sus efectos pueden ser de gran importancia para aquellas personas que los sufren. Ahora resulta evidente que esas predicciones eran incorrectas. debido a los dilemas que implica el pluralismo del público contemporáneo. Los planificadores son responsables de las consecuencias que sus actos generan. Más aún. las grandes sociedades del mundo occidental se están volviendo cada vez más heterogéneas. exponer su naturaleza problemática. el cual examina las propuestas y los propósitos a la luz de diferentes y contradictorias jerarquías valorativas. Son cada vez más diferenciadas. IV. . los mismos estilos de vida y los mismos comportamientos y actitudes. En la medida en que aumenta el volumen de información y conocimientos. sus supuestas soluciones suelen ser mal entendidas y cuestionadas. sino mejorar las condiciones de vida del mundo en el que la gente vive. tendrían las mismas metas.DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN 183 mente refutadas -en tanto que el autor se someta a las reglas del juego. El contexto social Hubo una época durante los años cincuenta cuando la literatura cuasi sociológica predijo una sociedad de masas -pronosticada como una cultura homogeneizada en la que la mayoría de las personas compartirían los mismos valores y creencias. abarcan miles de grupos minoritarios. El planificador que trabaja con sistemas abiertos se ve atrapado en la ambigüedad de sus tejidos causales. ya que desafían todo intento por delimitar sus fronteras e identificar sus causas y. En efecto. Entonces nos vemos obligados a concluir que los problemas que los planificadores manejan son enredados e incorregibles. en el mundo de la planeación y de los problemas enredados no se tolera esta inmunidad. Aquí la meta no es encontrar la verdad. Examinemos estos dilemas.

más diferenciada que todas las sociedades pasadas.' y de que la concepción unitaria del "American Way oj Lije" se ha ido diferenciando en una gran cantidad de estilos de vida.culturalmente homogénea. Todavía es prematuro emitir un juicio sobre si la actual politización de los subpúblicos es un fenómeno de largo plazo o no. Beyond the Melting Poto Cambridge: Harvard y MIT Presses. Estamos tentados de decir que la irregularidad de las permutaciones culturales se está convirtiendo en la regla. ¿Cómo podrá esta gran sociedad manejar sus problemas retorcidos y complicados con una mentalidad de planeación en un escenario donde una pluralidad de públicos persiguen una gran diversidad de metas políticas? ¿Cómo se podrán establecer las metas con bases valorativas tan diversas? La concepción unitaria del "interés público" indiviso parece resultar anacrónica. WEBBER en que el desarrollo tecnológico expande el rango de las opciones y en que se amplía la conciencia de libertad para distinguirse y autonomizarse. Ahora nos damos cuenta de que el crisol de razas nunca funcionó para las grandes masas de inmigrantes que llegaron a Estados Unidos. El creciente deseo de por lo menos tener una identidad subcultural induce a los grupos a aprovechar esas opciones y a inventar nuevas. 1963. quizá. aumenta el número de las variaciones posibles. Se podrían describir escenarios factibles para cualquiera de las situaciones. una cosa es clara: el tamaño desmedido de la población hará posible que las pequeñas minorías abarquen grandes números de personas y que las pequeñas minorías puedan ejercer una influencia política determinante. La sociedad postindustrial es. RITTEL Y MELVIN M.184 HORST W. J. Ni siquiera poseemos una teoría que nos diga cómo encontrar lo que pudiera ser considerado como un mejor estado de la sos Una señal temprana de esta conciencia en ascenso es visible en Nathan Glazer y Daniel Patrick Moynihan. . En la era industrial se amplió de manera importante la diversidad cultural. La sociedad preindustrial era. Sin embargo. desde luego.

como lo demuestran dramáticamente las experiencias actuales del problema de la contaminación. También sabemos que muchos procesos sociales tienen la característica de los juegos de suma cero. nuestras concepciones del empleo y el pleno empleo han tenido que revisarse. probablemente no exista una medida agregada para el bienestar de una sociedad altamente diversificada. a los estudiantes universitarios y a los jubilados. ingreso de información. La ciencia social ha sido incapaz de descubrir una función de bienestar social que pueda indicarnos qué decisiones contribuirían a un mejor estado social.DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN 185 ciedad. Este consenso se encuentra muy erosionado actualmente. En cambio. Mientras la población se vuelve cada vez más plural. Tampoco poseemos una teoría que nos diga qué distribución del producto social es la mejor -sea que esos productos se expresen en el ingreso de dinero. Hace pocos años. deduciendo. Y aun así. sabemos que esto no ocurre necesariamente de este modo. las perspectivas de inventar estrategias de desarrollo de suma positiva serán cada vez más difíciles. una alta productividad y una distribución amplia de bienes al consumidor era una estrategia de desarrollo en la que todos eran ganadores. en el que se sabe que las materias primas que entran en la economía acaban como desechos residua- . Nos hemos dado cuenta de que el concepto de producto social no es muy significativo. en efecto. hemos tenido que confiar en los axiomas del individualismo que subyacen en la teoría económica y política. que el beneficio del gran público resulta de la suma de elecciones individuales. de oportunidades culturales. Si es así. En este momento. Tal vez podamos ilustrar esto. existía en Estados Unidos un consenso casi universal en cuanto a que el pleno empleo. así como a receptores más tradicionales que no tienen ingresos. las diferencias intergrupales pueden ser vistas como un reflejo de rivalidades intergrupales del tipo "suma cero". En este momento en que se pagan remedos de salarios a los pobres. si esta medida ha de ser objetiva e imparcial.

ya que no existen respuestas libres de valores ni verdaderas o falsas para ninguno de los problemas enredados y mañosos que enfrenta el gobierno. que tenía un estatus casi de truismo. y ahora que algunas nuevas religiones de la clase media exorcizan los bienes terrenales en favor de "bienes comunes" menos tangibles. WEBBER les que contaminan la capa atmosférica y los ríos. RITTEL Y MELVIN M. Nuestra observación no se refiere sólo al hecho de que están cambiando los valores. se reta a la sociedad de consumo -aunque de manera extraña por aquellos que estaban a la zaga. Pero independientemente de que uno crea que esto es éticamente tolerable o no. piénsese en la clase de conflictos intergrupales implícitos en la renovación urbana. J. y las probabilidades de cambios paramétricos son suficientemente grandes como para avasallar al más atento de los observadores de las normas contemporáneas.186 HORST W. no hay manera de decir qué grupo tiene la razón o a qué grupo se le deben cumplir sus demandas. 0. Bajo estas circunstancias. muchos empiezan a preocuparse por. si este ejemplo parece demasiado generalizador. se ha convertido ahora en una fuente de discrepancias y polémicas entre los subpúblicos. Lo que alguna vez fue una estrategia clara de "todos ganamos". Eso es harto verdadero. la producción manufacturera. Una aproximación tradicional para reconciliar los valores sociales y la elección individual consiste en encomendar la toma de decisiones a los conocedores y expertos profesionales y políticos. la construcción de carreteras o el diseño curricular de las escuelas públicas. que lo que para unos implica la solución a un problema para otros representa la aparición de un problema. Sustituir . y ante la ausencia de una teoría social global o de una ética social global. esperamos haber dejado claro que semejante táctica sólo es una petición de principio. Lo que queremos destacar es que esta diversidad de valores es ya una propiedad intrínseca de diferentes grupos de individuos -que lo que satisface a unos puede ser aberrante para otros.

pero no necesariamente conduce a mejores resultados. identificando de alguna manera el lugar donde se generan los problemas del sistema. Más bien nos inclinamos a pensar que estos dilemas teóricos son quizá las condiciones más enredadas a las que tengamos que enfrentarnos. Y no hay manera a escapar de esta obviedad. La mejor respuesta es sólo posible frente a problemas sencillos. debe quedar claro que el profesional experto es un elemento que está inmerso en un juego político y que intentará promover su visión de bienestar sobre la de los demás. pero no con los problemas enredados. Pero. situaciones y oportunidades. o dejarlo que aproveche las oportunidades ahí donde sean más visibles o hacer que el individuo trabaje duro para manejar una estrategia de desarrollo ya no de suma positiva. Es posible también ver la manera de aminorar los efectos que el individuo juzgue más nocivos. En este sentido es posible promover una mayor diferenciación de bienes. de tal manera que los individuos tengan más posibilidades para satisfacer sus preferencias personales. La planeación es un componente de la política. servicios. Otra aproximación tradicional a esta reconciliación consiste en inclinarse en favor de la elección individual. Ninguna de estas tácticas responderá a las difíciles preguntas relacionadas con la clase de problemas rebeldes y enredados que enfrentan los planificadores y políticos. Tampoco tenemos una teoría que nos pueda decir cuál podría ser la bondad social. cualquiera que sea la táctica. ni una que evite la complicidad del mundo social. . ni una que pudiera resolver los problemas de justicia que el naciente pluralismo ocasiona.DILEMAS DE UNA TEORÍA GENERAL DE PLANEACIÓN 187 el juicio de los expertos profesionales por el de los grupos políticos contendientes puede hacer quizá explícitos los razonamientos y las repercusiones de las decisiones.

.

la definición del problema es particularmente crítica. es muy probable ignorar o subvaluar varios efectos importantes de su propuesta de acción.MARK H. 639-662. las políticas recomendadas comprenden el establecimiento de programas de desintoxicación. pp. . definiciones alternativas y sus implicaciones en la política gubernamental. en Policy Analysis. MaaRE 5. Traducción al español de Marco Antonio Mena. por ejemplo. Anatomía del problema de la heroína: un ejercicio de definición de problemas* · L de un problema de políticas públicas tiene más importancia que su simple definición conceptual. 1976. En los dos casos. Quedarían excluidos de los objetivos de la definición los tratamientos con metadón y la legalización de la heroína. En la política sobre la heroína. 2. Considérense. Para otros. Cualquier mejora en su salud. las recomendaciones de la política serían inapropiadas. incluso si no provoca ningún cambio de conducta. no. independencia ecoA DEFINICIÓN * Publicado originalmente con el título "Anatomy of the Heroin Problem: An Exercisc in Problcm Definition". se pueden perder oportunidades para elegir las políticas adecuadas o pasar por alto restricciones en la elección de las políticas. Si se pierden de vista variables importantes que afectan el comportamiento del sistema en cosideración. internar a los pacientes en hospitales psiquiátricos y poner en práctica estrictas restricciones al suministro de heroína. por tanto. Algunos consideran que el objetivo de la política sobre la heroína es sin más la reducción de su consumo. La abstinencia es deseable. Si una política establece de manera muy estrecha sus objetivos. el objetivo es mejorar la calidad de vida de los consumidores.

Bajo este punto de vista. se restablecería su dignidad y autonomía y se reducirían los delitos. algunos piensan que la variable más influyente en la conducta de los consumidores es el consumo mismo de heroína. se consideran políticas apropiadas los tratamientos con metadón y la prescripción legal de heroína. Otros dicen que la prohibición de heroína es la culpable. permitir la prescripción legal de heroína es la política recomendada. La "postura de cumplimiento de la ley" . MOORE nómica o autoestima es deseable. las políticas que expandan las oportunidades son necesarias y suficientes para prevenir el uso de heroína y para mejorar la conducta y la condición de los consumidores presentes. Si los consumidores dejaran de usarla repentinamente. todos estos enfoques se pueden distinguir por una variedad de fórmulas. En consecuencia. incluso si el individuo continúa usando heroína. la cárcel y el tratamiento obligatorio se convierten en los instrumentos apropiados. De manera similar. intentos fracasados para entrar en contacto con los proveedores o por intoxicaciones por sobredosis. si ellos no tuvieran que dedicar toda su energía emocional a la compulsiva tarea de vencer estos obstáculos. el tratamiento con metadón y la desintoxicación deberían asegurar amplias y efectivas mejoras en la conducta de los consumidores. entonces ellos podrían llevar una vida autocontrolada y digna. Es deseable entonces abatir el número de los delitos cometidos por los consumidores.190 MARK H. otros afirman que el pobre número de oportunidades que enfrentan los consumidores es el factor que más influye en la predisposición a usar heroína y en el comportamiento del consumidor. En la literatura. Si los ingresos reales de los consumidores no se vieran drásticamente reducidos por el alto precio de la heroína ilegal. Desde este punto de vista. Otros definen el objetivo de la política como la protección de la sociedad frente a la conducta peligrosa de los consumidores. Por consiguiente. Finalmente. si la disposición de su tiempo no se viera alterada por arrestos. su salud mejoraría.

generalmente. Así. No está claro cuántos de estos efectos ocurren como consecuencia necesaria del uso de heroína en sí mismo. Estos eslogans hacen el papel de definiciones del problema de la heroína y han reducido arbitrariamente la gama de objetivos razonables. y luego discuto los objetivos que el gobierno. presento una sencilla e informal anatomía que nos permite razonar. El cuadro muestra tamhién algunos indicadores del estado actual del problema de la heroína en la ciudad de Nueva York.ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROÍNA I I II I I I 191 contrasta con la "postura médica". De ellos solamente uno se llama "adicto" --cuya conducta es muy parecida a la del adicto estereotipado-e. al "consumidor de heroína" y no al "adicto a la heroína" para señalar con claridad que no acepto acrúicarnente los viejos estereotipos de comportamiento de los consumidores. El propósito de este artículo es definir el problema de la heroína de forma que evite los estrechos prejuicios de las fórmulas mencionadas. después de identificar las principales clases de instrumentos de políticas que ejercen cierta influencia en la cuestión. a la luz de estos atributos. Puede ser que los consumidores de heroína 1 sean ya gente enferma. se considera obviamente "subóptimo". Las políticas que atacan los "síntomas" en contraste con las políticas que atacan las "raíces de las causas". Más adelante propongo una tipología de consumidores que incluye ocho diferentes tipos. 1 Me refiero. Los atributos del problema de la heroína y los objetivos de gobierno I I ! 1 i 1 ! El cuadro 1 identifica los atributos del mundo que se ven afectados significativamente por el uso de heroína o por las políticas diseñadas para controlarlo. debería perseguir. o las viejas creencias sobre la psicología del consumo de heroína. Primero enlisto los atributos que deberían incluirse en cualquier descripción del problema de la heroína. aunque estimo que este tipo constituye una proporción . desde los efectos inmediatos de los instrumentos de políticas hasta su impacto agregado en el prohlema. Un enfoque restringido a la cuestión de la heroína. más que al abuso de las drogas en general. prejuiciando las políticas y conduciendo demasiado rápido a conclusiones demasiado optimistas.y.

especialmente desde que la política estigmatiza a los consumidores al registrarlos en sus archivos criminales: si parece que la política de prohibición va a continuar. 3 Véase. pero. y costosa para el público aun si no se toma en cuenta su adicción. (New York: Vintage Books. las relaciones con la familia y con los amigos se vuelven enfadosas. Yo estoy a favor de la segunda hipótesis. donde examino la cuestión con cuidado. la conducta de los consumidores y su condición podrían mejorar muy notablemente. Si la heroína estuviera legalmente disponible. La segunda supone que la prevención es muy importante: parar el consumo de droga puede ser para el consumidor un bien de muy escaso valor. el consumidor sería el mismo con o sin heroína. diré "consumidor". La primera supone que la prevención no es importante. en dosis predecibles y a bajos precios. no es posible' cambiar dramáticamente su condición con' el solo hecho de abandonar la droga. por ejemplo. Esto es una clase de "principio de virginidad": el valor esrri en prevenir la iniciación. A. MOORE pobre. degradada. cambian las actitudes. sigue siendo sólo una minoría. debido al deterioro ocasionado por largos periodos de uso de heroína. Veo que los efectos a largo plazo del consumo de heroína son críticos: se pierden oportunidades. encuentro . etc. una persona simplemente no tiene la capacidad y las oportunidades que tenía cuando empezó a consumir heroína. R. Lo que está en duda al discutir y decidir sobre el tema es qué capacidad tienen sustancial de todos los consumidores (alrededor del 30 por ciento). es esencial prevenir a la llueva gente ele volverse consumidora. esterilizada. peligrosa. A este juicio sigue una segunda hipótesis: si los consumidores nunca hubieran usado heroína estarían ahora en buenas condiciones. Si mañana dejaran de consumir heroína (o si nunca la hubieran consumido). cuando hable de la población total de consumidores. una vez iniciada.' La cuestión general acerca de qué cosa orilla a los consumidores a comportarse como lo hacen se encuentra repetidamente en cualquier análisis del problema de la heroína.192 MARK H. 1(1 salud se deteriora. pero su vida sera más agradable si evita la recaída. En otro documento. En consecuencia. la persona difícilmente podría recuperarse. Prevenir la iniciación sigue siendo vital incluso si uno cree que muchos de los efectos ele la heroína a largo plazo son solamente malos bajo una política prohibitiva. 2 Esta hipótesis claramente conduce al juicio de que al consumidor le tiene sin cuidado la idea de abandonar el uso de heroína. Ambas hipótesis difieren significativamente en sus implicaciones sobre el valor de la prevención del uso de heroína. Después de ocho años ele uso. 1965). The addict and the law. se vuelven obsoletas habilidades valiosas. su comportamiento y condición podrían ser más o menos los mismos de ahora. y cuando hable de los "adictos" estaré refiriéndome a este específico tipo de consumidor.' Puede ser también que la única razón de que los consumidores de heroína se comporten tan mal y sufran condiciones intolerables sea el hecho de que se les fuerza a comprar heroína en un mercado ilícito. Lindesmith.

' Aquí abordo el problema. sino también con las que (a) redujeran totalmente el uso de heroína o (b) redujeran el uso ilícito de heroína al sustituir el consumo legal de alguna otra cosa por el consumo de heroína. Si uno juzga que el uso de heroína en sí mismo es el factor que determina gran parte del estado del consumidor. y deben sujetarse a evidencia y argum¡:ntación. mientras el valor esperado de la política pueda ser grande. mi trabajo "Policy towards heroin use in New York City". el acceso irregular y le impredecible calidad presente en el uso ilegal de la heroína. entonces se recomendaría abandonar la actual política que prohíbe el uso de heroína. si estos puntos de vista sobre la puesta en práctica y los otros objetivos de la sociedad parecen razonables. Y aun así. no se deben aceptar como verdad a priori. Sin embargo. La afirmación de que los diferentes efectos son atributos del problema de la heroína no debe leerse como si los efectos ocurrieran en su mayor parte como resultado del uso de heroína en sí mismo.ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROíNA 193 los diferentes instrumentos de políticas para mejorar la conducta y la condición de los consumidores. aunque también variaciones más pequeñas. Al respecto. uno debería recomendar la prescripción legal de heroína como la única política sólo si se cree que es más fácil legatizarla que reducir todo su consumo o que remplazaría con algún otro bien. Si uno juzga que la falla es solamente la ilegalidad del consumo de heroína. es obvio recomendar políticas diseñadas principalmente para reducir el consumo de heroína. y si uno cree que la legalización no cambiará otros objetivos de la sociedad. pero no para resolverlo sino para evitar interpretaciones erróneas del cuadro 1. uno no estaría satisfecho únicamente con las políticas que hicieran legal todo uso de heroína. los tres tipos de política evitarían el problema de los altos precios. El propósito del cuadro es simplemente mostrar un amplio y ordenado esquema de recuento para distinguir los cambios importantes en la concepción del problema de la heroína () los efectos que implica utilizar algún instrumento particular para tratar con el problema. véase. Presumiblemente. No deberíamos hacer suposiciones sobre la eficacia de los diferentes instrumentos de políticas hasta que no hayamos examinado de cerca el comportamiento de los consumidores. que hay una oportunidad razonable de que la prescripción legal tuviera muy buenos efectos o muy malos efectos. la experimientación adicional y la confianza continuada en las políticas podrían tener valores más bajos de los esperados. Así. . 4 Debe notarse que si se piensa que el consumo ilícito de heroína es el problema.

audiencias ante el Select Committe on criroe. "Maya Man Be Punished because He l..: Programa de Políticas Públicas. /972 Cnminal Justice Plan New York. Heallb Researcb Training Program. "Civil Commitment oCNarcotic Addicts". Continuiti.D.. Intemational Ioumal of lile Addictions 5.. Archives of Medicine 118. Jobn Fitzgerald Kennedy School . pp.CUADRO 1 ATRIBUTOS DEL PROl3LEMA DE LA HEROíNA Atributos del problema de la heroína Mortalidad EJ l'-'0'biHd"" IIntoxicación Efectos en usuarios Independencia económica Dignidad y autonomía Responsabilidades convencionales Satisfacción en la vida Indicadores del problema en la ciudad de Nueva York La tasa de mortalidad de los consumidores es aproxima. damente de 1% al año. New York: Heallb Service Administratio n. 1967: 1160. Materiales de Investigación y Docencia.: Programa de Políticas Públicas. 1Il?" Ame"¡caJl Bar Associalio.IIe. D. 1972 Testimonio de Micbael M. Brotman y Alfred M. primavera 1971.300. "A Study oC Deaths oCNarcotic Users in New York City. 6-9. 1172·93.. New York Ciry Departament oC Heallh. 92d Cong. M. 12New York Cily Human Resources Administration.. Logan.. 171ft PI/bue Inte..s and Discontinuities in Process of Patient Car. "A Benefit-Cost Analysis of New York Ciiy's Heroin addiction problems and programs.$ of Heroin Distribution. Columbia Law RCl'i(!W 67. julio 1972.' seJrools. 2 U. .. 1970.. 4...'C Government. 1973.2 1/3 de los consumidores nunca auxilian a sus ex esposas o familias en tiempo de necesidad? ! Alan Tbalinger.. p. 14 Véase.nsive Plan[01' COIIIl'o/ ofDrug Abuse and A. S. 1971. 105 1"" 1/biJ. Wasb. Mass. p. S Ajan Craig Leslie.. Freedman. COIIlp". Más del 50% de los casos de abuso de menores en Nueva York tiene que ver con familias de conswnidores. tabla D-1. John Fitzgerald Kennedy Scbool of 00vemmenl. New York. Narcoti<' Acldi. Mate· riales de Investigación y Docencia. U.3 Sólo 2 de cada 12 horas se usan para estar "sobno . B<"Ilejits and Potential. "Due Process for the NarcotraCic Addict? Tbe New York Compulsory Commitment Procedures". Select Committe on Crime. "Secondary Drug Abuse Among Heroin Users".. New York: New York Medical College. New York: Columbia University.. núm. McGlotbin et Approache:< lo Opiate Addiction COIIII'o/: Cost.íngton." de 20 a 30% de los consumidores en Nueva York están en buenas condiciones económicas.view 43. 1972 La estimación se hace al lomar la distribución de ocupaciones en una muestra de adictos en los programas de tratamiento de la Addiction Services Agency. núm.<I. <Ihe Vitality oC Mytbical Numbers". 13-14. AJbert B. 1965. Mass. Baden. Véase también Singer. 1972. Ioumal. PI). entre otros. 2 Casi todos los casos de tétanos son de conswnidores.. House. muchos consumidores abusan del alcoho1. 1971". octubre 1966: 305. 10 Wilüam H. diciembre 1970: 614. Moore. octubre 1966. C. Yale Law Ioumal 76. DMlgs in o". EC0I10l1'... 4 El ingreso promedio de los consumídores por trabajos legítimos se estima en $ 8. C. David.: Bureau oC NarcotraCics and Dangerous Drugs. . 2. p.IJietion. "Narcotic Blockade". octubre 1973. New York. multiplicada por la media de ingreso de Estados Unidos y luego ajustada por el sesgo incorporado en la muestra. Harvard University. 1969". New YOI'k University Law R. 1973.ongress.. 9 Paula Kleinman '! Deborah S. 10.tiOll PublicAssistonce. "Protection against Crime in a Ghetto Community".' un consumidor de 20 años de edad tiene la misma expectativa de vida de un no consumidor de 50 años. pp.S. apéndice B. 8 Mark H. 3 Vinccnt Dole al. Harvard University. 114. 3.. /)Richard D. 2 . 11New York Cily Addiction Services Ageney. Cambridge. "Civil Commitment of Narcotic Addicts". Cambridge. Departament of Justice.2 casi todos los consumidores contraen hepatitis clínica o subclínica.1. 4 Jobn Langrod. far Narcolic Addicts. 22 13 New York Cily Criminal Justice Co-ordinating Council. 2d sess. alrededor de 50-60% de los consumidol'€S manifiestatJ pedir prestado a sus familias como fuente de ingreso. núm.. marzo 1967. p. Dennis Aronowitz.

16 Preferencias morales y estéticas --------------------------------15 New York Slale Comrnission <>0 Investigatioo. Muchos ricos ciudadanos emigran de la ciudad como respuesta a la gran población de consumidores. Miedo y ansiedad De 1/3 a 1/2 de la gente de las comunidades marginada: camina s610 por ciertas calles. En[oralllelll in New York City. 8 Costos privados de protección 1/3 de la gente de las comunidades marginadas (ghettos ha cOl§\prado cerraduras especiales y alarmas para SU. 138·39. . New York. las propiedades robadas por los consumidores de hcroín. casas. Integridad de las leyes Al cumplir las leyes de narcóticos. porque le disgusta entrar en contacto con consumidores. u I Alrededor de 90% de los consumidores de heroína recibir su primera dosis de otro consumidor. 126·27. instalaciones recreativas. Narcotics la".000 dólaresY" Grado de movilidad social "Los consumidores vienen de hogares de mejores condiciones sociales y económicas que los no consumidores" . etcétera..e cfficamente dirigidos a los consumidores de heroína. 1964. 8 ----. pp.CUADRO [o[menes I Pérdidas económícas de las víctimas Se estima en 250 a 500 millones de dólares el valor d. 12 Alrededor del 20% de todas las acusaciones por delitos y mala conducta proviene de crímenes narcóticos. Thc road /0 Il. 13 La gente evita usar parques. Estado de los derechos civiles Se atacan ampliamente los procedimientos confinatorios por considerarlos una amenaza para las libertades civiles. pp. estatal y local gastan un total de entre 100 y 150 millones de dólares en programas esp. 10 Conl'Wo I Servicios especiales a los consumidores IEfectos len otros Porción de scrvicios generales Recursos públicos Valor de las instalaciones para otros Impacto en la base impositiva Moral de la sociedad 1 (Continuación) Los gobiernos federal. la policía ha pagado sobornos por cantidades que van de 50 a 70.!) de 1/4 a 1/3 de la pobla ción de la misma área nunca sale sola por las noches.' 1 Alrededor de 60 millones de dólares se otorgan a consumidores de heroína por medio de programas de bienestar. 161sidor Chein et al. pero también se los justifica como el principal instrumento de la política sobre Poder del crimen organizado Las ganancias del crimen organizado por la venta de heroína se estiman en 24 millones de dólares. 1972. en Nueva York. Nl'W York: Basic Ilooks.

. 5) consolidar la moral de la sociedad. MOORE Los objetivos del gobierno deberían comprender en principio todos los atributos del problema. 2) reforzar su dignidad y autonomía. como el delito o el contagio. depender psicológica y económicamente ele su familia y amigos. Los que sostienen esta noción argumentan que el gobierno debería preocuparse únicamente por los "efectos externos" del consumo de heroína. Específicamente. sentirse atrapados en una forma de vida despreciable. el gobierno debería buscar: 1) mejorar la salud de los consumidores. En términos de estos objetivos y de los atributos más detallados que se enlistan en el cuadro 1. 5 Estoy profundamente en deuda con el Profesor James Q. a pesar de la controversia sobre cuáles conciernen propiamente al gobierno. Ellos insisten en que no hay ningún efecto de la heroína en el consumidor individual que justifique la intervención de gobierno. Todo mundo tiene el derecho de elegir su propia forma de irse al infierno. Wilson por enfatizar la importancia de esta controversia. y persuadirme de que el tercer punto de vista (que la sociedad puede tener la obligación de mejorar la calidad efe vida de uno de sus ciudadanos) era razonable. deberíamos describir el estado del problema de la heroína y evaluar el impacto de las políticas y los programas específicos. Los consumidores podrían enfermar. Enlisto seis objetivos. particularmente en el arca de la adicción a la heroína. pero esto no sería motivo de ningún tipo de intervención gubernamental. proveerme de elocuente lenguaje para expresar (as visiones alternativas. delinear limpiamente sus fuentes.' Hay muchos que consideran que el gobierno debería intervenir en las decisiones privadas sólo cuando éstas tengan un efecto dañino en los demás. 6) reducir los recursos públicos que absorben los consumidores de heroína. 3) reducir los delitos que cometen.196 MARX H. 4) reducir el contagio del uso de heroína.

Consecuentemente. "The problern 01" heroin". y así la utilidad de la persona dc 35. elegir y actuar. 29 (otoño 1972). el gobierno está autorizado para impedir que los niños (y otros que no entiendan completamente las consecuencias del consumo de heroína) tengan acceso a la heroína. núm. el gobierno está autorizado para implantar tal política. ¿qué pasa si esa política regulatoria fracasa? En este caso no está claro si el gobierno debería imponer una "política de prohibición" para que.' 6l Ina forma de justificar la intervención en las decisiones de los niños es que. sigue el argumento. Otros más están persuadidos de que el gobierno tiene la obligación de motivar y ayudar a cada uno de sus ciudadanos para que disfruten una vida digna: En esta concepción del bien público. Mark H. 7 James Q. la conducta ele una persona (a los quince años) tiene importantes efectos externos en una persona diferente (la de 35). por ejemplo. las decisiones y acciones del niño de quince años. conceda derechos de decisión a los adultos supuestamente competentes. sin embargo. Wilson. De esta forma. al tiempo que niegue a los niños el acceso a la heroína. así. . Estoy en deuda con Richard Zeckhauser por señalarme este punto. uno de quince míos de edad no sera la misma persona cuando tenga 35. Así. todos los ciudadanos de una sociedad seguramente se verían afectados -indirecta pero tal vez profunda y permanentemente. Pero. Moore y David Wheat.ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROÍNA t97 En cambio.si se permite que un número significativo de ellos elija su propia forma de irse al infierno. The Public Interest. 1<1 intervención del gobierno se racionaliza coma una forma ele controlar la producción de externalidadcs negativas. afectan el conjunto de oportunidades." Comúnmente se asume que la negación del acceso puede lograrse por medio de una "política regulatoria". otros invocan la intervención gubernamental en las decisiones privadas cuando éstas tienen consecuencias significativas que el decisor no puede determinar o es incapaz de evaluar. Una sociedad es entonces indigna si permite o es indiferente a cualquier actividad que deshumanice o prive a sus miembros de sus capacidades esenciales (o "naturales") para juzgar.

MOORE Este punto de vista permite la intervención gubernamental no sólo para reducir los efectos externos y prevenir el consumo de heroína en los que no son capaces de estimar las consecuencias. sino también para contribuir a desarrollar la dignidad y la autonomía de los consumidores individuales. Algunas políticas se diseñan para influir en un amplio ámbito de conducta. una posible estrategia sería reducir el conjunto de objetivos gubernamentales y simplificar así el análisis. Debido a que aún no estamos seguros de los efectos específicos de las diversas políticas ni tampoco de la importancia que se debe otorgar a los diferentes efectos. otras se centran en un segmento mucho mayor de la población total. Po- . no creo se pueda decidir cuál es el conjunto apropiado de objetivos de gobierno hasta no ver cuáles son las consecuencias de tener un conjunto restringido. Sin embargo. para recordarnos todo lo que puede estar en duda al elegir (O sostener) cualquier política específica hacia al uso de heroína. Si nos vemos forzados a tomar parte en esta controversia. En esta sección ordeno el heterogéneo grupo de instrumentos en subgrupos sobre los que hago observaciones generales.198 MARK H. las comparaciones de instrumentos específicos son sencillas y reveladoras. parece que lo mejor es dejar los que se presentan en el cuadro 1. Los instrumentos de políticas Los instrumentos de políticas que el gobierno puede usar para manipular los atributos del problema de la heroína son diversos y numerosos. Algunas se diseñan para influir solamente a la gente que consume actualmente heroína. Entre estos subgrupos. DIFERENCIAS DE ÁMBITO Una de las más importantes diferencias de los instrumentos de políticas es la relativa amplitud o estrechez de su ámbito de acción. otras no.

ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROíNA 199 demos entonces definir el ámbito de una política en términos de (1) el rango de conducta que el diseño de la política busca influir.padres. esposas. y extender su influencia a una porción mayor de la población total (columna 1). así co- . La clasificación en términos de síntomas y causas desata en seguida la controversia sobre los méritos relativos de los programas específicos. no solamente el consumo de heroína. ineficientes. Muchas personas cuya conducta deseamos modificar -hijos. Supuestamente. y que las políticas que atacan causas son evidentemente superiores. Hay algo de instinto aquí. las políticas que atacan síntomas están diseñadas principalmente para reducir el consumo de quiénes la usan actualmente (véase la cuarta columna del cuadro 2). se alcanza a juzgar intuitivamente que las políticas que se han limitado a reducir el consumo de heroína de los actuales consumidores no van a tener un impacto sustancial en el problema. en otras palabras indeseables.seguirían fuera de nuestro alcance. Supone que las posiciones que atacan sólo síntomas son cínicas. y (2) el grupo de población afectada por la política. Gran parte de la conducta negativa y de la infeliz condición de los consumidores persistiría a pesar de la reducción del consumo de heroína. pasajeras. POLÍTICAS QUE ATACAN "SÍNTOMAS" Y POLÍTICAS QUE ATACAN "CAUSAS" Las políticas que difieren según sus ámbitos se dividen. a veces vagamente. Pero. El cuadro 2 presenta un gran número de instrumentos de políticas y los divide en cuatro subgrupos de acuerdo con sus diferencias de ámbito. Las políticas que atacan las causas tienen ámbitos más amplios: buscan modificar más aspectos de la conducta. vecinos. Si uno define ampliamente los objetivos de la política sobre la heroína como 10 hago yo. entre las que atacan "síntomas" del problema de la heroína y las que atacan sus "causas de raíz".

o desarticulado a base de metadón Programas de salud pública Programas antipobreza Psicoterapia individual Detección temprana Tratamiento con metadón y de cuarentena servicios auxiliares y programas Programas de inmunización antagonista temprana Libertad bajo palabra y condicional Programas de capacitación Prohibición de tratos discriminatorios en las contrataciones Consumidores internados en hospitales psiquiátricos Programas de delincuencia juvenil Programas de empleo asegurado Cárceles y prisiones mo es un error confiar totalmente en políticas estrechas. Primero. ÁMBITO DE LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS ALTERNATIVAS Políticas que influyen en la conducta de la sociedad en general Políticas que influyen solamente en la conducta de quienes ya usan la heroína Políticas que influyen Políticas que influyen Políticas que influyen Políticas que influyen en un amplio rango solamente en el en un amplio rango solamente en el consumo de heroína de conducta consumo de heroína de conducta 1 2 3 4 Macropolíticas de empleo Prohibición de todas Comunidades las ventas y uso de terapéuticas heroína Desintoxicación ambulatoria Programas de bienestar Programas de educación sobre drogas Tratamiento "sin esqueleto".MARK H. MOORE 200 CUADRO 2. muchos de los grandes programas sociales de la década de los años sesenta fracasaron en su intento de mejorar la vida de las personas a las se intentaba servir. Hay dos razones para creer que las políticas amplias fracasan. Ya pasaron los tiempos de la gran con- . tales políticas han tenido en general efectos mucho más débiles que los esperados en la conducta y la condición global de vida de la gente. es también un error confiar totalmente en las muy amplias.

que podrían beneficiarse de ellas tanto o más que los consumidores de heroína. debido a que se separa a los consumidores de heroína del resto de la sociedad por causa de discriminación racial. discriminación por causa de antecedentes penales. los consumidores requieren atención especial y apoyo para superar la barreras restantes. Segundo.ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROÍNA 201 fianza en los efectos mágicos de las leyes antidiscriminatorias. Hay en el mundo otros tipos de gente en desventaja. En consecuencia. los adictos tienden a ubicarse entre los menos ayudados por la expansión del empleo o la ampliación de los servicios sociales generales. Primero. en otros. En algunos casos. Nótese que los programas listados en la columna 3 abordan un tema especial: ¿por qué los programas diseñados para ir más allá de la mera reducción del consumo de heroína deberían restringirse a los consumidores de heroína? Muchas de las técnicas de rehabilitación empleadas por estos programas son aplicables en general. pero. la equidad dictaría que estos programas fueran accesibles también para los no consumidores. se puede argumentar que los consumidores de heroína son mucho más peligrosos. se necesitan programas más extensos e intensos (columna 3). como se localizan en lo peor de la escoria social merecen atención especial. Tal atención y apoyo pueden únicamente venir de políticas con ámbitos bastante estrechos. se puede argumentar que los consumidores de heroína pueden ser . Segundo. salud y habilidades. peligrosa y degradada. las políticas muy estrechas podrían ser suficientes para esto. y por la deficiencia de sus actitudes. hay dos argumentos para restringir las políticas a los consumidores de heroína. Existe entonces un importante efecto de complementariedad entre los programas con diferentes ámbitos: las combinaciones probablemente tengan más efectividad que una sola clase de política. No obstante. los programas de capacitación laboral y los organismos antipobreza. degradados y enfermos que el resto de la gente pobre. Incluso cuando las políticas amplias se persiguen con ahínco.

espontáneamente se rehabilitan por sí mismos o se muestran más dispuestos a seguir las directrices que conducen a la rehabilitación. No es importante resolver esta cuestión. Si los consumidores de heroína no son necesariamente "peores" que la población general de la gente pobre. Sabemos que los programas de tratamiento con metadón son mucho más exitosos que los mismos programas de capacitación laboral para conseguir empleo. MOORE extraordinariamente tratados mediante varios programas sociales: mientras que es difícil tener algún impacto en los hábitos. fra- . EL ÁMBITO DE LOS PROGRAMAS PREVENTIVOS Los instrumentos de políticas enlistados en la segunda columna del cuadro 2 afectan a la población en general y buscan influir en las conductas sólo con relación al consumo de heroína. por ello. si efectivamente los consumidores son "peores" y muestran mejoras drásticas con los tratamientos. y si no mejoran excepcional y notablemente mediante programas sociales. y mucho más exitosos que la mayoría de los sistemas de libertad condicional para reducir los delitos. Pero. la justificación será más fácil. Hay razones para creer en el segundo argumento. actitudes y habilidades de la gente pobre común y corriente. entonces la restricción de los programas podría verse en dificultades para justificarse. los programas de este ámbito particular son programas preventivos: están dirigidos a la gente que ahora consume heroína y buscan reducir la probabilidad de su uso en el futuro. hay algo en los consumidores de heroína que les hace mejorar drásticamente su conducta y condición con mayor facilidad. El ámbito de estos programas señala un problema en su diseño: ¿cómo podemos concentrarnos en los que son vulnerables al uso de heroína y no dispersar sus efectos entre la población? En efecto. Lo importante es tenerla en mente. Por definición. es difícil distinguir al vulnerable del inmune. Una vez que los rescatamos del uso compulsivo de heroína.202 MARK H.

ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROíNA 203 casar en este punto conduciría a inevitables errores en el momento de decidir cuándo y dónde empezar el programa preventivo. Las cárceles ofrecen supervisión extensiva pero pocos servicios de rehabilitación. el hecho es que los programas están dirigidos a una población general relativamente indiferenciada. pero relativamente pocos (quizá ninguno) puede decir que estas mejoras persistan por periodos prolongados después de la supervisión. porque concentran sus efectos en gente que actualmente consume heroína. Éste indica únicamente que los programas difieren respecto al rango de conducta que el diseño busca influir. con la extensión de la supervisión directa y los servicios de rehabilitación de los programas. La segunda diferencia tiene que ver. logran sus efectos al combinar servicios de rehabilitación y supervisión directa de la conducta de los consumidores. por ejemplo. . Segundo. Los PROGRAMAS DE SUPERVISIÓN: CUSTODIA CONTRA TRATAMIENTO Los instrumentos de políticas de las últimas dos columnas del cuadro son similares en dos aspectos importantes. Y a pesar de que nos gustaría estrechar el ámbito de los programas preventivos para incidir solamente en los consumidores potenciales. Las diferencias entre estos dos tipos de programas son igualmente importantes y no están comprendidas en su totalidad en las distinciones del cuadro 2. esto los distingue de las políticas generales (columna 1) Y de las preventivas (columna 2). Los programas de desintoxicación ambulatoria ofrecen poco de los dos. Primero. Muchos grupos vulnerables serán ignorados. La tercera de las diferencias mayores concierne a la durabilidad de la mejora: virtualmente todos los programas pueden mejorar la conducta y la condición de los consumidores mientras permanecen bajo supervisión directa. las comunidades terapéuticas ofrecen supervisión y servicios de rehabilitación extensivos. en cambio.

de acuerdo con esto. Una es que los programas de tratamiento tienen más posibilidad de brindar mejoras amplias y duraderas a la vida de los consumidores. Los programas de custodia pueden tal vez lograr una influencia amplia o una limitada. Hay varias connotaciones fuertes asociadas a esta clasificación. MOORE Los programas supervisados se distinguen naturalmente respecto de los que brindan "tratamiento" y de los que son de "custodia". En consecuencia. o puede llevarnos a confiar demasiado en estas suposiciones. y luego explora la naturaleza de los programas de manera más explícita atendiendo a las siguientes cinco preguntas: . mientras los consumidores voluntariamente buscan programas de tratamiento. La clasificación apresurada de un programa puede llevarnos a suponer la presencia de características que el programa no tiene de hecho.204 MARK H. El cuadro 3 presenta una clasificación convencional de programas bajo las categorías de tratamiento y custodia. pero se asume que el efecto sólo dura mientras el consumidor permanezca participando en el programa o bajo supervisión directa. De nuevo. sin embargo. Una segunda connotación es que los programas de tratamiento tienen que ver principalmente con la salud y la dignidad individuales de los consumidores y sólo de manera secundaria con la protección del resto de la sociedad frente a los efectos de su desafortunada situación. se les debe obligar a participar en los programas de custodia. una tercera connotación es que. hay observaciones y juicios en esta distinción natural que. Finalmente. podría ser engañosa. Se piensa que los programas de custodia tienen que ver principalmente con la protección de la sociedad y sólo de manera secundaria con la salud y la dignidad de los consumidores individuales. se asume que brindan servicios extensos de rehabilitación y solamente un mínimo de custodia.¿qué tan amplio es el cambio a alcanzar en la conducta? . se asume que brindan más control sobre la vida de los consumidores y menos servicios de rehabilitación.

sugieren que la clasificación convencional introduce distinciones entre programas que pueden tener efectos bastante semejantes y borrar distinciones entre los programas que pueden ser muy diferentes. . Idealmente este modelo debería ser capaz de: 1) sugerir términos sencillos para sintetizar y comparar los efectos de las diversas políticas. Un modelo sencillo del problema de la heroína La necesidad de un modelo. En consecuencia. necesitamos un modelo del problema de la heroína que nos permita concentrarnos en pequeños componentes sin perder de vista la forma en que la que se combinan para integrar un problema más grande.ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROíNA 205 . 2) identificar los principales componentes del problema de la heroína que se pueden atacar por medio de intervención gubernamental.¿qué tan duradero es el cambio a alcanzar en la conducta? . Hay demasiadas cosas que tomar en consideración.¿incide el programa principalmente en la salud y la dignidad de los consumidores o impacta en el resto de la sociedad? .¿cuál es la inversión relativa en la rehabilitación comparada con la de la custodia? .¿la participación en los programas es voluntaria u obligatoria? Aunque la totalidad de los juicios que revela el cuadro son debatibles. El gran número de objetivos y la diversidad de instrumentos de políticas complican el diseño de la política sobre la heroína. Aquí es suficiente con destacar que las cinco preguntas enlistadas pueden usarse para evaluar programas de supervisión que se presentan como instrumentos alternativos para influir directamente en la conducta de consumidores individuales. El análisis detallado de estos programas quedará para otro artículo.

Si ellos lo hicieran con menos frecuencia. MOORE 3) facilitar el ordenamiento de los instrumentos de políticas en los varios subgrupos que atacan el mismo componente del problema. La gravedad del problema de la heroína también se ve afectado por el número de gente que usa heroína.Si hubiera menos consumidores. 5) introducir explícitamente la dinámica que determina la magnitud y el carácter del problema a 10 largo del tiempo. no se suicidara con sobredosis. Si esta gente no cometiera delitos. además.206 MARK H. Podemos construir un sencillo pero útil modelo a partir de unas cuantas observaciones básicas. no comprara heroína a la industria del crimen organizado. Deberíamos. Estas observaciones básicas suponen que los objetivos estratégicos de la política sobre la heroína deberían ser 1) reducir el número de gente que usa heroína. El problema de la heroína comienza con una población que consume heroína. ser capaces de resumir virtualmente todos los efectos importantes de la política sobre la heroína en términos de cambios en el número de consumidores o de cam- . el problema sería menos severo. no sufriera la ansiedad de usar drogas. no habría problema. Objetivos estratégicos de la política sobre la heroína: reducción del número de consumidores y mejoramiento de su conducta y condición. Es en gran parte la conducta y la condición de los consumidores las que generan las consecuencias adversas del uso de la heroína. y 2) mejorar la conducta y la condición de los consumidores actuales. 4) alertarnos acerca de la interdependencia de los diversos ataques dirigidos a diferentes componentes. Si no hubiera consumidores de heroína. entonces no existiría el problema de la heroína. no vagabundeara en parques. no incendiara edificios abandonados. el problema sería más pequeño. y no pidiera dinero a sus amigos y familiares. no reclutara nuevos adictos. a.

Desintoxi. Libertad condicional Amplia y moderadamente larga Servicios modestos. Alta 2.Desintoxi. Tratamiento con 3.. Tratamiento con metadón metadón 4.Instalacienes de rehabilitación de la NACC 2.5. alta supervisión Moderadamente amplia y corta Servicios modestos.Muy cación ambu.CUADRO 3 DIFERENCIAS Y SIMILITUDES DE LOS PROGRAMAS DE SUPERVISIÓN: ENFOQUES CONVENCIONAL Y NO CONVENCIONAL Enfoque cuando se describen explícitamente los atributos del programa Enfoque convencional Efectos en consumidores \'.Comunide ambos corta dades teradades tera- péuticas péuticas 2. Cárceles y prisiones control 1. Libertad bajo palabra 7. Libertad bajo palabra Amplia y moderadamente corta Servicios modestos. Tratamiento con metadón sin servicios auxiliares 4. Libertad condicional 8. Cárceles y prisiones . alta supervisión Efectos moderados en ambos O * La durabilidad se refiere al periodo en el que los cambios de conducta se mantienen después de que cesa la supervisión directa . Comuni1. Tratamiento con metadón sin servicios auxiliares Moderadrmente 5.cación arnbu.1'. modesta supervisión Efectos moderados en ambos Alta Moderadamente amplia y corta Pocos servicios modesta supervisión Efcctos moderados en ambos Bajo nivel de ambos Pocos efectos en ambos Amplia y corta Bajo nivel de ambos Principalmente en otros O Nivel de Programas de Programas de Extensián servicios y supervisión tratamiento y durabilidad * supervisión de la influencia Nivel alto Amplia y 1.estrecha y corta latoria latoria Programas de 6. Instalaciones de rehabilitación de la NACC 3. efectos en otros Disposición de los consumidores para voluntarios Gran efecto en ambos Baja Principalmente en otros Baja amplia y corta Servicios modestos. alta supervisión Efectos moderados en ambos O 3.

208 MARK H. o quienes se han abstenido voluntariamente. o se zafan de los programas supervisados. que necesitamos resumir y comparar. escapan. Factores que determinan el número de consumidores. 2) la tasa a la que los consumidores mueren. 2) la tasa a la que los consumidores abandonan. en términos simples. ampliamente divergentes. frustrarán y restringirán los esfuerzos del gobierno. . Los factores que determinan el número de consumidores de heroína son las tasas conforme a las cuales las personas se convierten en consumidoras o dejan de serlo. serán mayores las oportunidades para una intervención gubernamental exitosa. En la medida que caigan lejos del alcance de los instrumentos de políticas. MOORE bios observables en la conducta y la condición de los consumidores. recaen en el consumo de heroína. b. Uno puede pensar en estas tasas como flujos hacia adentro y hacia afuera de la población de consumidores. Los flujos importantes hacia afuera de la población incluyen: 1) la tasa a la que los consumidores se abstienen voluntariamente de usar heroína. Dados nuestros dos objetivos estratégicos. 4) la tasa a la que los consumidores se "curan" por medio de diversos tipos de programas. Los flujos importantes hacia dentro de la población de consumidores incluyen: 1) la tasa a la que los no consumidores se vuelven consumidores. 3) la tasa a la que los consumidores participan (voluntaria o involuntariamente) en diversos tipos de programas de supervisión. 3) la tasa a la que los consumidores que se han "curado". los efectos de los varios programas. los factores que determinan el número de consumidores y que influyen en su conducta y condición deberían ser las metas de la política gubernamental. Éstos son. Si estos factores pueden ser manipulados con los instrumentos disponibles de la política.

Si el conjunto de oportunidades disponibles determina la conducta del consumidor. explica todo su estado. entonces la política debería ser simplemente la reducción del consumo por medio de la desintoxicación y tratamientos de metadón. y dejemos de considerar la pobreza. Factores que influyen en la conducta y en la condición de los consumidores. si el consumo de heroína causa la mala conducta del consumidor. y la provisión de detalladas rutinas diarias por medio de comunidades terapéuticas y trabajo con alojamiento. mientras que sería claramente equivocado suponer que el uso de heroína no tiene efecto alguno en la condición y la conducta del consumidor. y sus hábitos. Comúnmente suponemos que el principal factor de la conducta y la condición del consumidor de heroína es su grado de consumo. como el costa del uso de heroína. po- . sus actitudes. Si la provocan las habilidades previas del consumidor. sería un error mayor suponer que el uso de la droga. remorivación. tendría más dinero para pagar la renta de su habitación o comprar comida. Para recapitular brevemente. En general. la discriminación o las inequitativas oportunidades de educación. En consecuencia. disfrutaría de mejor salud. La obvia excepción es el objetivo de reducir la tasa a la que los consumidores mueren: las muertes de consumidores constituyen el mayor costo del problema de la heroína y señala el fracaso de los programas gubernamentales." 8 Ya identifiqué antes esta cuestión como una de las que persistentemente se entrometen en cualquier análisis del problema de heroína y que afecta las suposiciones sobre la eficiencia de los diversos instrumentos de políticas. los objetivos del gobierno deberían expandir los flujos hacia afuera de la población y reducir los flujos hacia adentro. Si de repente dejara de consumirla. entonces podríamos invertir en capacitación. c. y cometería menos delitos. La creencia de que el consumo de heroína en sí mismo influye profundamente en la conducta del consumidor es la principal razón de que veamos las consecuencias directas de su conducta. en sí mismo.ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROíNA 209 Pequeños cambios en los tamaños relativos de estos flujos pueden llevar a diferencias sorprendentemente grandes en el número de consumidores tolerados dentro de los próximos cinco o diez años. cada uno de estos flujos debería ser un blanco importante de los programas y políticas de gobierno. Pero.

comparado con otras formas de influenciar la conducta de una persona. la influencia ele su vida antes de la adicción es mucho más fuerte en su situación presente. argumento que. Además. parece claro que. comparado con otras ocupaciones y entretenimientos. el uso de heroína es menos importante para determinar su conducta de lo que el estereotipo del típico drogadicto nos lleva a creer. es menos exacto de lo que nos gustaría. y educación mejorada. permanecen como parte importante de sus vidas después de la adicción. Así. elementos significativos de sus vidas previos a su adicción. El consumo de heroína. En mi "Policy towards heroin use in New York". . La razón que ellos frecuentemente aducen es que no resultan significativadríamos expandirlas por medio de políticas de macroempleo. Incluso así. hay fuertes razones para empezar a experimentar programas que tengan ámbitos un tanto más amplios para tratar con consumidores individuales. habilidades y actitudes que moldearon su vida antes de empezar con la heroína. reducir simplemente el consumo de heroína es relativamente efectivo y fácil No obstante. Un punto de vista alternativo es que los consumidores tienen bastante autonomía para decidir si continúan o no como consumidores. esfuerzos anridíscriminatoríos. habilidades y hábitos que marcaron su vida antes de que se volviera adicto. Es común decir que los consumidores quedan atrapados por su dependencia de la heroína. MOORE Un segundo factor que influye en la conducta y la condición de los consumidores tiene que ver con los hábitos. esto es más cierto para algunos tipos de consumidores que otros. si pudieran deshacerse de ella. En consecuencia. Posiblemente. El conjunto de las oportunidades de desarrollo disponibles para los consumidores representa un tercer factor importante. para muchos consumidores. habilidades y hábitos cambien también. Y en el caso de los que no se han involucrado profundamente en la heroína. Hasta en aquellos que se vuelven desesperadamente adictos. Por consiguiente. Si la ilegalidad del uso de la heroína es la falta. Esto fija un tope superior en lo que se podría lograr con los instrumentos de políticas que solamente tendrían éxito al reducir el consumo de heroína. entonces pordnamos considerar la prescripción legal de la heroína. buena parte de la conducta del consumidor resulta simplemente de una continuación de las actitudes. disfrutarían de una vida mejor. su conducta no cambiará a menos que sus actitudes. impone una estructura totalmente rígida en la vida del individuo.210 MARK H. pero no la transforma completamente.

en el grado de discriminación contra ellos (como adictos. Obviamente la respuesta del consumi- . los cambios en su nivel de desempleo. e incluso los cambios en su estatus marital tendrían algún efecto importante en su conducta y condición de vida. o miembros de grupos minoritarios). Modelo dinámico de la población usuaria de heroína Nota: Los tipos de consumidores se describen en el apéndice H mente atractivas las opciones de vida disponibles para ellos. exconvictos. Si se adopta este punto de vista.ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROÍNA Sociedad Ex adictos 211 Abst inencia Voluntaria Re afdas -f-- Consumidores no supervisados Escapes Población susceptible p r o g r a m a s Cárceles f--- Consumidores internados en hospitales psiquiátricos "-- d e s u p e r Tipos de consumidores Farrnacodc- Tratamientos con mctadón "-- v Broche alegre pendiente s Aficionado Conformista i Adicto Maduro o Trafagón Consumido i Comunidades terapéuticas -"-- n Muertes Figura 1.

la distribución y la posesión de heroína están prohibidas en Estados Unidos. probablemente se lograría algún cambio con sólo interrumpir la rutina diaria del consumidor. . y ampliación del conjunto de oportunidades disponibles para ellos. de profundo impacto es el hecho de que la manufactura. dado un cierto nivel de consumo de heroína y un cierto conjunto de actitudes.212 MARK H. alteración de sus habilidades. Finalmente. En consecuencia. Sin enmbargo. se puede esperar ver algún cambio en la conducta y la condición del consumidor en respuesta al cambio en su conjunto de oportunidades. Además. incluso si un programa de supervisión fracasara en sus esfuerzos por cambiar los otros factores que gobiernan la conducta del consumidor. quienes no desean asociarse con delincuentes. hábitos y habilidades. actitudes y rutinas. inciden también en la conducta si logran supervisar de alguna manera la conducta durante una parte del día. incrementan la tasa de criminalidad y frecuentemente resultan en muerte. calidad impredecible y acceso irregular en la compra. Debido a esta política. Sin embargo. Estos programas afectan la conducta individual al cambiar los factores antes señalados -reducción de su consumo de heroína. el consumidor es sujeto de arresto. carga el estigma del arrestado y desperdicia muchas oportunidades por su propio deseo de anonimato y por la actitud de los que controlan las oportunidades. hábitos y habilidades. Aunque hay espacio para diferir de los efectos precisos de la política y su deseabilidad. Un cuarto factor es la participación de los consumidores en los programas de supervisión. estas dificultades en las condiciones de suministro reducen significativamente su autonomía. no hay duda de que la prohibición tiene un enorme impacto en la conducta y en la condición de los consumidores. MOORE dar a un cambio en oportunidades puede ser significativamente afectada por su nivel de uso de heroína y por sus actitudes. el consumidor enfrenta precios altos.

cuyo propósito es ayudarnos a organizar nuestro análisis del problema de la heroína. sus habilidades y actitudes. He identificado los principales factores que determinan el número de consumidores (los diferentes flujos hacia adentro y hacia afuera de la población de consumidores) y he identificado los principales factores que influyen en la conducta y la condición de los consumidores.ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROÍNA 213 Todos estos factores son interdependientes. Un sencillo diagrama que ilustra los objetivos de la acción gubernamental. si el objetivo del programa fuera eliminar el consumo de heroína. cuando ocurre un cambio en la conducta y la condición del consumidor. La interacción de estos factores hace que. Se pueden visualizar los objetivos del gobierno al contraer las flechas elentro ele la población y al expandir las flechas (pero no la flecha ele muertes) fuera de la población. sus habilidades y actitudes individuales. la modificación de una política para mejorar las condiciones de suministro no tendría ningún impacto adicional en su conducta y condición. y la influencia de los programas de supervisión deriva parcialmente de su éxito en cambiar el nivel de consumo de heroína de los consumidores. y por la política de prohibición del consumo de heroína. las condiciones de suministro tienen impacto en la conducta del consumidor solamente mientras continúe consumiendo alguna cantidad de heroína. Por consiguiente. Los factores que influyen en la conducta y la condición de los consumidores están representados de manera mucho menos . La figura 1 comprende la mayoría de estos factores en un sencillo diagrama. Los factores que determinan el número de consumidores se representan directamente por las flechas que conectan los diferentes estados en el modelo. y 'su conjunto de oportunidades. Ya sugerí otras interdependencias: el conjunto de estilos de vida alternativos disponible para el consumidor está influido por su nivel de consumo de heroína. sea difícil descubrir cuál de los factores cambió primero. Por ejemplo. d.

Estos tipos representan combinaciones del consumo de heroína y del estilo de vida de preadicción. Tal vez la manera más fácil de pensar en estos factores. los consumidores maduros y los conformistas) y reducir la proporción de los que tienen un estilo de vida relativamente pobre (por ejemplo. La incapacidad del diagrama para representar la política de prohibición y el conjunto de oportunidades disponible para los consumidores es peligrosa en la medida que nos hace ignorar la posibilidad de mejorar la política de la heroína al manipular estos factores. El diagrama captura la influencia de los programas de supervisión al distinguir entre los consumidores que participan en estos programas y los consumidores de la calle. Además.214 MARK H. El peligro es particularmente grave porque ambos factores no influyen solamente en la conducta de los consumidores sino también en su número. Por consecuencia. los trafagones y los farmacodependientes). Relación del modelo y los efectos del uso de heroína. dos de los principales factores (el conjunto de oportunidades y la prohibición de la heroína) no están representados explícitamente. Los objetivos de gobierno en esta . en cualquier análisis del proh1ema. sería imaginar una caja dibujada alrededor del sistema. los consumidores consumidos. incrementar el número en clases específica. El objetivo gubernamental es incrementar la proporción de los consumidores que tengan un estilo de vida relativamente bueno (por ejemplo. e. La influencia de los niveles de consumo de heroína y el estilo de vida de preadicción de los consumidores se registra al distinguir entre ocho diferentes tipos de consumidores. en términos del diagrama. que es influida por estos factores. MOORE directa. y explotar las ventajas comparativas de los programas al tratar tipos especiales de consumidores.irea son incrementar el número de consumidores en los prr L•• mas supervisados. se deberían tomar en consideración el impacto de estos factores y el potencial para manipularlos. de programas supervisados. .

Deberíamos usar el modelo sencillo para ordenar la secuencia en la que analizamos los diversos instrumentos de políticas. la figura 1 ofrece un enfoque de oportunidades estratégico para atacar el problema de la heroína. estos efectos no constituyen los objetivos inmediatos de los instrumentos de políticas de gobierno. al sugerir que la heroína causa directamente todos los efectos que nos interesan. señalo la interdependencia de los diferentes factores. La identificación de estos otros factores amplía el juego de oportunidades para que intervenga el gobierno. Sin embargo. Además. el cuadro 1 supone que hay sólo un objetivo en la política sobre heroína. . mientras que el cuadro 1 define los términos en los que debemos finalmente evaluar el impacto de las estrategias específicas o los instrumentos de políticas. Deberíamos utilizar el cuadro 1 como guía para detallar los efectos de programas específicos y elegir la decisión final entre las estrategias globalizadoras. En esta sección sugiero que hay muchos factores detrás del nivel de consumo que determinan la magnitud última del problema de la heroína. Por ende. la mala salud de los adictos. y así por el estilo. son el criterio con el que deberíamos a fin de cuentas evaluar el impacto de las políticas para lidiar con el problema de la heroína. es decir. Así. su pérdida de autonomía. Además. para prevenirnos de olvidar oportunidades e interdependencias importantes que se puedan aprovechar. Son estos efectos los que a fin de cuentas preocupan a la sociedad. y para desarrollar nociones generales de cómo los instrumentos específicos de políticas pueden empaquetarse en estrategias globalizadoras concertadas. el nivel de consumo.ANATOMÍA DEL PROBLEMA DE LA HEROíNA 215 El cuadro 1 describe una variedad de efectos adversos que se suponen comúnmente provocados por uso de la heroína.

Pueden tener antecedentes penales por uso de drogas pero raras veces se los arresta por delitos contra personas o propiedades. Las categorías analíticas "intermedias" exponen y sugieren diferencias de detalle pero organizan las reglas de comparación. Aquí se incluyen muchos de los consumidores de fines de semana que nunca desarrollan un fuerte deseo de drogarse sis- . Si es capaz de actuar inteligente e imaginativamente a lo largo de la formación de la agenda es otro asunto. y si los lazos lógicos y empíricos son intrincados pero bien definidos. Apéndice Los "conformistas" (conformistsí. MOORE Conclusiones La forma apropiada de probar la definición de un problema de políticas es averiguar si tiene valor heurístico para investigar el problema y hacer recomendaciones de políticas. La especificación de los eslabones lógicos y empíricos alertan al analista sobre redundancias. Espero que la definición propuesta en este artículo haga que el estudio por otros analistas del problema de la heroína sea tan interesante como lo fue para mí. sus actitudes convencionales suponen que son capaces de retener empleos legales. son consumidores de heroína casi por accidente. Experimentan con heroína y se vuelven levemente adictos.216 MARK H. pero. pocas drogas y pocos delitos. Frecuentemente este valor heurístico deriva de la especificación de categorías analíticas "intermedias" y una identificación explícita de las relaciones lógicas y empíricas que las unen. psicológica y fisiológicamente. No poseen largos historiales de consumo y rara vez usan otras drogas. efectos complementarios importantes y oportunidades perdidas. Su uso moderado de heroína Y. no podríamos atribuir su fracaso a una definición superficial y ad hoc del problema. entonces la agenda del analista se llena de cuestiones interesantes a considerar y de importantes efectos a rastrear. Si hay muchas categorías sugerentes.

Los "consumidos" (bumed-out users) se vuelven viejos. Algunos se involucran en el negocio de la droga y tienden a volverse más dependientes de la heroína y menos motivados para trafagar. Los "maduros" (maturing-out users) se han cansado de los riesgos del uso de heroína y ya no disfrutan la euforia o la analgesia de estar drogado. Muchos de los delincuentes jóvenes de clases bajas que han usado heroína por más de un año y menos de siete se ubican en esta categoría. tenemos la gran cantidad de veteranos que se volvieron adictos en Vietnam. En consecuencia. Los "trafagones" (hustlers). los consumidores de este tipo empiezan con desintoxicación voluntaria. de hacer pequeños servicios en el mercado de drogas (como conectar a . Los miembros de este grupo frecuentemente funcionan bien en cualquier tipo de programa de supervisión. cansados y pasivos.ANATOMíA DEL PROBLEMA DE LA HEROíNA 217 temáticamente. Usan heroína regularmente pero no les atrae tanto andar drogados como los incentivos que la heroína les da para desarrollar y usar sus habilidades criminales. disfrutan la excitación de ganar un ingreso ilegal casi tanto como disfrutan los efectos psicológicos directos de la heroína. Los que no eran previamente criminales agresivos tienden a volverse más cuidadosos o a tratar de obtener empleos legítimos. Aunque tienen buenas posibilidades de curarse o madurar. Típicamente. La prognosis es muy favorable. Debido a su alta notoriedad para la policía (y a sus múltiples arrestos previos) no encuentran ningún atractivo en la actividad criminal. Frecuentemente. En este grupo se incluye la mayoría de la gente que ha usado heroína por diez años o más o los que han llegado a los 35 de edad. Los que alguna vez consumieron drogas de manera indiscriminada reducen su consumo y se vuelven más cuidadosos respecto de las drogas que usan. empiezan a usar heroína solamente después de que se volvieron trafagones o delincuentes. como ejemplo. en casa. Muchos usan también cocaína para mostrar la riqueza que deriva de su habilidad delictuosa y para mostrar su independencia de esta droga. pero no pierden el deseo de estar bajo los efectos de las drogas. sus pobres antecedentes de trabajo los mantienen alejados de empleos legítimos. mantienen por hábito niveles moderados de consumo. de todas formas. tienden a ser muy pobres: viven de ser informantes. y algunos "aficionados" que accidentalmente quedaron medio "enganchados". algunos llegan a interesarse más en la heroína o en el tráfago y se vuelven uno de los otros tipos que describo abajo. pocas drogas y muchos delitos. donde la vida era aburrida y la heroína fácilmente disponible.

a pesar de los esfuerzos del gobierno. Tienen una prognosis muy pobre. físico y mental. Estos consumidores viven en un desesperantemente pobre estado de salud. MOORE consumidores con traficantes) y engancharse en algún negocio ilegal de muy poca monta. En este grupo se ubica la mayoría (tal vez la gran mayoría) de los consumidores que sobreviven después de los 40 Ó 45 años. s610 pueden disponer de heroína ocasionalmerite. Además. Por eso. .218 MARK H. muchos se vuelven alcohólicos. La mayoría utiliza drogas baratas.

EUGENE BARDACH 6. Problemas de la definición de problemas en el análisis de politicas: E veteranos del análisis de políticas se ha vuelto un lugar común decir que: "lo más arduo de la tarea analítica es la definición del problema". esta afirmación tan socorrida es cierta sólo algunas veces. 1981. [219] . en Researcb in Public Policy Analysis and Management. pero sus aspectos prácticos e intelectuales son diferentes en el caso de los problemas sociales. Los "problemas de decisión" y los "problemas de investigación" quedan excluidos de este análisis. La mayor parte de este artículo se dedica a explicar brevemente algunos de estos procedimientos y precauciones. El alcance del artículo se restringe a un tipo específico de problema: el "problema social". Consi* Publicado originalmente con el título "Problems of Problem Definitíon in Policy Analysis". Cresíne. John P. Traducción al español de Marco Antonio Mena.. aunque es indudable que ciertas precauciones y procedimientos elementales al definir el problema ayudan mucho a encontrar las soluciones. Conn. Al JAI. también ellos requieren definición.. En mi opinión. Cuando la definición del problema es realmente la parte más ardua Empecemos con lo que creo es un caso excepcional: cuando la definición del problema es realmente la parte más difícil. NT RE LOS 1. Greenwich. Encontrar la solución plausible es en realidad la parte más ardua del trabajo. edít. Como los "problemas sociales".

con la consecuencia de que cada paso que se dé para alcanzar el primer óptimo nos alejará -perversa aunque inintencionadamente. si nos concentráramos exclusivamente en el problema menor de los "costos hospitalarios". el analista busca evitar. tanto como sea posible. incluyen también recomendaciones varias para resolver otros problemas.220 EUGENE BARDACH dérese. por ejemplo. Aun así. las trampas intelectuales de la suboptimización. si 10 logra. Por desgracia. el problema forma parte de por lo menos tres o cuatro sistemas de acción más amplios y más importantes. Es muy frecuente que limitantes políticas y organizacionales fuercen a analistas y organizaciones a suboptimizar. Podemos ignorar cuál sea la mejor solución a este problema. no es algo sencillo porque. Esto no es necesariamente algo malo.de alcanzar el óptimo global. por lo general. es muy probable que su grado de optimización sea de todas formas bajo. toma demasiado tiempo y esfuerzo estudiar todos y cada uno de los sistemas y probar diferentes estrategias para cada uno . tal vez en el mundo real ningún análisis logre librarse de esta situación y. el costo de los servicios de hospital -el costo económico real. supongamos que efectivamente. aun en el caso de problemas sin restricciones políticas y organizacionales. podríamos estar errando nuestra hipotética solución "mejor". cambios en la dieta y en el estilo de vida tienen como efecto reducir la demanda de servicios de salud. el "problema" de un rápido incremento de los costos hospitalarios. pero obviamente las oportunidades de encontrarla disminuyen si la solución. Además. De este modo. como mucha gente cree. El término técnico con el que se denomina esta dificultad es "suboptimizacion". no necesariamente el precio de un día-hospitaldeclinaría junto con el costo de otros servicios médicos. incluso con consciente y deliberadamente. además de atender el problema de los costos hospitalarios. siempre es posible encontrar el óptimo local y perder de vista el óptimo global. En efecto. En este caso. Por ejemplo. en vez de abordar la cuestión mayor de los "costos de atención a la salud".

descontento. en su mayoría. sino en la misma magnitud y complejidad del mundo. En cambio. el código fiscal. No hay razón para preocuparse mucho por esto. en la limitada capacidad mental del analista. . siempre existe la posibilidad de que justo a la vuelta de la esquina haya otra forma. 2. en el problema de los costos hospitalarios tal vez se podría estudiar también la demanda de servicios médicos. Aunque ingeniosamente el analista recorte y delimite aquí o allá este o aquel problema. porque poco se puede hacer sobre el asunto. el avance en investigación y desarrollo y los cambios tecnológicos. intensidad y calidad de los sentimientos de la gente sobre ! También existe suboptimización inadecuada cuando el analista elige lindes demasiado grandes para un problema y equivoca la "mejor" solución en uno o varios problemas más pequeños contenidos en él. aunque no demasiada. Por consiguiente. independientemente de la elaboración mental que realice el analista. Y esta materia prima sigue siendo propiedad de los que la originan y viven. aún más ingeniosa.' Por ejemplo. la materia prima de los problemas de políticas se origina en los sentimientos de aflicción. un paso a cumplir regularmente en el proceso de elaboración mental debería ser la estimación de la extensión.PROBLEMA" EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS 221 de ellos. la dinámica del mercado de trabajo (iricluyendo los procesos de negociación colectiva y la legislación sobre el salario mínimo). De todos modos. la organización de la industria de seguros. Evaluación de los sentimientos ciudadanos La dificultad técnica de acotar un "problema" de tal forma que incluya al mismo tiempo sus mejores soluciones conduce a la falacia de que el analista es dueño de los problemas con los que trata. molestia o infelicidad de alguna parte de la ciudadanía. La dificultad de evitar la suboptimización inadecuada no radica. en el fondo. es de gran ayuda tener un conocimiento teórico del tema y un buen monto de experiencia. de hacer el trabajo.

y su consecuencia de una. pertenecientes a la numéricamente en ascenso "clase media". un principio explícito del análisis de costo-beneficio. debe destacarse que el procedimiento de tomar en cuenta la equitativa "disposición a pagar" de todo el mundo. sin considerar las severas críticas en contra de la agregación de utilidad interpersonal. Si el analista cree que la tasa local de criminalidad constituye un problema. es muy igualitaria. no logran que se los pondere. Este requisito debería verse como si el principio implícito del análisis costo-beneficio se extrapolara a una fase previa del mismo análisis.EUGENE BARDACH 222 la condición o situación de vida que les afecta. su primer trabajo debería ser informarse adecuadamente sobre la tasa de criminalidad y sobre la intensidad del temor de las personas a ser víctimas de los delincuentes. susceptible de cambio. Se trata del principio que formula que todos los cambios significativos en la utilidad individual deben tomarse en cuenta de manera más o menos igualitaria. Si se cree que represar ríos crecidos es un problema. el principio democrático de definición de problemas exige tomar también en consideración las satisfacciones e insatisfacciones previas a la formulación de las po2 Por supuesto. por qué razones y con qué intensidad. que los cálculos costo-beneficio relacionan con la gente de ingresos relativamente altos. mayor "disposición a pagar". No obstante. constituyan relativamente un ingreso elástico De todas formas. este tinte de parcialidad frecuentemente se neutraliza por la simple masa de preferencias ordenadas. en contra de las preferencias de la élite económica. articular la definición de problemas con lo que la ciudadanía define como problema parece ser un requisito irremplazable de las democracias. ni por dinero ni por número. de acuerdo a sus practicantes. Sin embargo. El grupo que peor se adapta a los procedimientos de costo-beneficio es el de las gentes pobres. . este no es. Indudablemente existen muchas dificultades para llevar a cabo esta apreciación. el analista debería interesarse en descubrir cuánta gente (en la actualidad y en el futuro previsible) está preocupada por ese problema.' Mientras los procedimientos usuales de costobeneficio intentan calcular las utilidades y desutilidades que se seguirían de una política (postpolicy). generalmente. que por las mínimas preferencias que comparten con las clases media y alta. El bien conocido problema de los pesos desiguales. no disminuyen significativamente la igualdad de los procesos de agregación simples excepto en los casos en que las preferencias por algún bien o servicio. ineluso si se hace en un cómodo sillón con el auxilio de encuestas.

La condición o situación es. no es posible fijar reglas generales para determinar qué parte en el conflicto de las definiciones debe favorecerse. que es a su vez la materia prima del "problema". hay que preguntarse hacia dónde se inclinan y en dónde operan. la democracia tiene límites. entonces. 3. de alguna manera la causa de la incomodidad o insatisfacción. la opinión pública es todavía menos confiable. en el contexto de un inevitable estira y afloja. como es el caso de las opiniones sobre problemas . Antes dijimos que están "relacionados con alguna situación o condición que afecta a los ciudadanos". principalmente aquellos con orígenes filosóficos. En algunos conflictos. Pero. y la tendencia a exagerar los problemas importantes para los analistas pero que son menos relevantes para el ciudadano común (como ciertos tipos de protección ambiental).PROBLEMAS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICA'i 223 líticas (prepolicy). Desempaque de los asuntos Si los problemas tienen su origen en sentimientos. antes de examinar estos difíciles casos filosóficos. Esto significa librarse de dos clases opuestas pero igualmente indeseables de imperialismo analítico: la tendencia a restar importancia a los problemas que la ciudadanía experimenta como severos. No obstante. Si los finos e inteligentes científicos sociales cometen errores y no tienen claros los nexos causales del mundo social. Pero la causalidad es elusiva. Uno no puede simplemente asumir el sentimiento primario y elemental de la población y permitir que ellos definan los problemas de políticas. pero no los analistas (como el "crimen en las calles" de la década de los años sesenta). y qué tanto. examinemos una fuente de tensión que regularmente (si no siempre) logra superar la inteligencia analítica. Sobre todo cuando las teorías causales se vinculan con teorías sobre la manera de resolver problemas. Muchas son las fuentes de conflicto entre el sentimiento popular y la conceptualización analítica.

etcétera que constituyen "el problema" o "problemas". con algunas es sencillo empezar a trabajar. es altamente deseable que la búsqueda de remedios no esté innecesariamente impregnada de explicaciones o prescripciones implícitas que se hayan colado de contrabando en la definición del "problema". Por ejemplo. tales como la "cuestión energética" o la "cuestión del control de armas". teorizaciones casuales y propuestas de remedios son elementos del compuesto retórico llamado "asunto" o "cuestión" (issue). depende del problema que corresponda resolver. Lo mismo pasa con la "cuestión del aborto". la primera tarea del analista es "desempacar el asunto" (to unpackage the issue). incomodidad. Entonces. altos precios a corto o largo plazo. aunque no siempre. que suele expresarse en palabras o frases. una "cuestión" raramente se define o se percibe exactamente de la misma manera como la definen o la perciben quienes participan en el diálogo político con el fin de encontrarle una respuesta. La definición del problema debe ser tan sobria e imparcial como sea posible. frecuentemente polémica y emotiva. Sin embargo.' La "cuestión energética" puede significar problemas de escasez a corto y largo plazo. Por consiguiente. "la cuestión del transporte en autobuses" es casi definición de problemas pura. interrupción del suministro de petróleo procedente del extranjero. En general. una "cuestión" denota discrepancia de opinión sobre cuáles son los remedios apropiados al problema y cuáles los factores causales en la raíz del problema. dependencia nacional respecto de países inestables y/o exportadores hostiles. El analista trabaja inmerso en esta ambigua situación. la "cuestión de la inflación" y la "cuestión del impuesto al patrimonio". Así. conviene que uno evite enmarcar la defini3 Debo decir que no todas las "cuestiones" necesitan desempacarse. • . Fragmentos de definición del problema. por nombrar sólo algunos.224 EUGENE BARDACH de políticas públicas. tratando de clarificar "el problema" y buscando remedios plausibles y aceptables. Las figuras retóricas sobre la "cuestión" no dicen casi nada sobre las causas y sólo una cosa sobre los posibles "remedios": "más transporte en autobuses" o "menos transporte en autobuses". o sea. tirar por la borda los subrepticios elementos causales y prescriptivos e identificar los sentimientos de malestar.

Cualquiera de estas tres proposiciones podría ser cierta. el problema sería simplemente "demasiadas armas". Para algunos. termina por integrar elementos muy pequeños de definición del problema y elementos muy grandes de enunciados causales. La "cuestión del control de armas" puede desempacarse útilmente para mostrar el "problema" de las "demasiadas lesiones y muertes a mano armada" y. Entender que el decaimiento de nuestro estatus político es el "problema real" y que ello se debe a la presencia de las tropas soviéticas en Cuba (una vez que esto fuera admitido). la "prohibición de armas" (o de cierto tipo de armas) como el remedio inmediato. de nuestra credibilidad política en el escenario mundial. a los ojos de otras naciones. como sucede al creer que el "problema" lingüísticamente "definido" de suyo suponga validez. El asunto de "las tropas soviéticas en Cuba".PROBLEMAS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS 225 cíón del problema en términos que podrían suponer de antemano conexiones causales o remedios. por consiguiente. . especialmente por delincuentes. Para otros. el problema podría ser la "demasiada intimidación por medio de armas". una vez desempacado. nos permitiría buscar soluciones que apuntalaran nuestro estatus sin forzar necesariamente la salida de las tropas (cosa que ahora se aprecia imposible). tales como "estamos consumiendo demasiado" (lo cual supone como remedio consumir menos). como puede ser la disminución. "no estamos produciendo suficiente" o "estamos importando demasiado". o si "menos armas" sea el remedio para disminuir los supuestos daños provocados por las "demasiadas armas". pero sus conjeturas causales deben probarse y no se debe permitir que se establezcan simplemente "por definición". entonces son un peligro sólo por el hecho de que agravan otras condiciones de peligro para la seguridad nacional. independientemente de qué daño puedan provocar estas "demasiadas armas". Si nadie alega que las tropas sean por sí mismas peligrosas para los Estados Unidos.

no considerarse problemático si se tomara sencillamente como parte del ciclo normal de vida de los vecindarios. Esta cuestión también es excesiva en sus teorizaciones causales implícitas y muy débil en la definición del problema. . otoño 1976. aunque concluya que estos son los "objetivos estratégicos" correctos de cualquier política escogida para lidiar con la gran variedad de problemas provocados por el uso de heroína. vol. tal vez. la fina disección practicada por Mark Moore de la "anatomía" del problema. en caso de que lo sea. vandalismo. se pueden considerar otras acciones que no necesariamente tienen que referirse al "abandono" en sí mismo. Incluso en este caso. muestra que éste es principalmente una maraña de hipótesis sobre los efectos problemáticos que el uso de la heroína comporta para diversas clases de consumidores y no consumidores. California (y también en algunas otras ciudades).226 EUGENE BARDACH Una eterna cuestión en Oakland. Por consiguiente. Las casas abandonadas preocupan principalmente a los vecinos que temen que éstas den lugar a conductas delictivas. "Anatomy of the heroin problem: An exercise in problem definition". 4. 639-662. El "problema de la heroína" es en especial un reto analítico muy difícil por muchas razones. piromanía. el problema podría ser la "excesiva" cantidad de viviendas o su "prematura" disminución. está implícito un cierto grado de teorización causal. una de ellas es que de entrada se intenta hacer pasar esta "cuestión" como un "problema" ya bien definido. el "problema de la heroína" perderá fuerza en la medida que estos efectos sean falsos o sólo parcialmente ciertos. Si el "asunto de las casas abandonadas" contiene sólo elementos de definición del problema. núm. son "las casas abandonadas" del centro de la ciudad. 4 Mark H.' Cuidadosamente. pp. Moore. 2. porque el abandono podría. Moore evita incluir en la definición del problema la "solución" de reducir el número o mejorar la conducta de los consumidores de heroína. Policy Analysis. y otras clases de degradación comunitaria. Esto puede o no ser verdad. pero.

De manera similar. por lo menos provisionalmente. se puede tal vez incrementar la capacidad de controlar los otros problemas que provoca. En efecto. desatará tensiones en las opiniones estrictamente analíticas sobre las relaciones causa-efecto. pero pueden agravar la mala conducta de los que no pueden dejar de beber. El analista frecuentemente desea utilizar definiciones de problemas más precisas (no por eso más ágiles) y prescindir de aquellas que la retórica atribuye a las cuestiones. A la inversa. En el caso de la heroína. Al proceder a desempacarlas. o que Z sea la solución del problema Y. la solución comportará también la eliminación de todas sus consecuencias. La definición popular del asunto puede suponer que X sea la causa del problema Y. pero incrementar la población de los consumidores de alcohol. medidas como la "ley seca" pueden reducir el número de los consumidores de alcohol (particularmente. Me refiero al caso en que se califica una condición social como "problema" por los efectos que supuestamente genera en otras condiciones sociales. La operación de "desempacar las cuestiones" pone al analista y al ciudadano en desacuerdo respecto al uso de lenguaje. . No hay nada erróneo en tal definición. si el problema inmediato se resuelve completamente. aun cuando mitigue otras. la heroína no puede eliminarse completamente. pero. pero sí hay una trampa en la que fácilmente puede caer el incauto. En suma. de nuevos consumidores). la legalización puede reducir la reincidencia en conductas indeseables. al definir un problema intermedio como "el problema". éstas son cuestiones ante las que el analista debe permanecer escéptico. si no lo hace. pero. cualquier solución parcial agravará algunas de las consecuencias del problema.PROBLEMAS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS 227 El "problema de la heroína" es sólo un ejemplo dentro de una clase general de problemas que agobian la formulación de políticas. el hecho de eliminarla terminaría obviamente con su consumo y con la mala conducta de sus usuarios. pero se corre también el riesgo de empeorar la cosas. pero.

la ideología de izquierda ha perdido auge entre los intelectuales y. Incluso se nota una mayor penetración teórica de la economía neoclásica. como para calificarlas de "ideológicas". La legitimación de los problemas No todos los problemas. pueden o deben ser de la incumbencia del gobierno. Incluso. en el sentido de insatisfacción de los ciudadanos. en virtud de sus superiores herramientas analíticas. los analistas independientes reaccionaron contra esta ideología. Ciertamente. la ciudadanía define los problemas de un modo que el analista tiende a menospreciar. En algunos casos. Como proposición abstracta es virtualmente imposible no estar de acuerdo con esta afirmación. es que una táctica en la lucha por la legitimidad de las cuestiones (frecuentemente inadvertida pero al fin y al cabo táctica) es tratar de etiquetar como "no prohlema" la cuestión que uno piensa que debe ser ignorada. o tal vez algo en los roles institucionales. en otros es el analista quien afirma percibir un problema que la ciudadanía se muestra poco dispuesta a legitimar. algunas de las cuales son suficientemente profundas y razonadas. Los analistas de políticas profesan diferentes tendencias y doctrinas. Sin embargo. Sin embargo. Actualmente. hay algo en el estilo y en el enfoque del análisis de políticas. .228 ELJGENE BARDACH 4. esto no es nada nuevo para aquellos analistas familiarizados con el contexto político del análisis de políticas. Hay problemas que el gobierno no puede ni debe tocar. y se colocan a 10 largo de un amplio espectro ideológico. En el curso de la historia los intelectuales se han declarado con mucha frecuencia capaces de distinguir los problemas "reales" de la sociedad. la razón por la que es importante enfatizar aquí la cuestión de la legitimidad. por supuesto. cuando se trata de casos específicos hay margen para muchas inconforrnidades legítimas. que incuestionablemente tienden a enfrentarlo con el ciudadano común y corriente sobre la legitimidad de los problemas. que la gente es incapaz de ver por el impedimento de la "falsa conciencia".

Si uno juzga que la compensación-seguro se fundamenta en un peritaje actuarial justo. Obviamente esto no excluye que algunos individuos en circunstancias particulares puedan padecer decisiones muy desfavorables. Sea cual fuere el mérito de esta teoría de accidentes de trabajo es razonable pensar que el economista o su pariente cercano. Donde el analista ve optimalidad y por ende "ausencia de problemas". Una muy plausible teoría del mercado de trabajo sostiene que los salarios y otras compensaciones adicionales llevan incorporado un seguro de riesgo. regresando al asunto de la legitimidad de los problemas. ¿Cuál de las dos "definiciones del problema" es la correcta? Una mejor forma de enmarcar esta cuestión. Si algunos accidentes todavía ocurren. Considérese. es acaso la de preguntarse si hay . En efecto.PROBLEMAS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS 229 De todos modos. sostendría con agrado ideas cercanas a las de esta teoría. estarán por lo menos compensados con hase en el peritaje actuarial correcto. la mayoría de los conflictos entre los ciudadanos y el analista de políticas suelen poner a este último en el papel de escéptico y descalificador de problemas. los patrones han debido utilizar los incentivos correctos para abatir los accidentes. el analista de políticas. al obligarse a pagar salarios y seguros justos. La idea de que cualquier accidente o muerte de trabajo sea realmente un problema tiene más probabilidad de ser aceptada entre los trabajadores que entre los analistas de políticas. ya sea que el analista esté o no en lo correcto. el trabajador sigue viendo problemas en serio y a montones. por ejemplo. tal vez debido a los costos excesivos para abatirlos. Pero seguramente los obreros de las fábricas o las élites políticas que dicen hablar en su favor no podrán estar de acuerdo en absoluto. uno podría inclinarse a decir que los accidentes de trabajo no son realmente un problema en el que el gobierno deba necesariamente intervenir. por lo que a mayor riesgo de trabajo corresponde proporcionalmente una mayor compensación al trabajador. la prevalencia e incidencia de los accidentes de trabajo.

Hay muchas y diferentes formas de razonar para llegar a esta conclusión. pueda sustituir el del trabajador-ciudadano. ¿no nos absorbe a todos por igual el ritmo del cambio social?. en este caso "no problema". Por consiguiente. Después de todo. entonces. ¿por qué. La justificación comienza . si éstos fueran capaces de entender las consecuencias de un punto de vista competitivo acerca del mundo. la preocupación de unos rancheros cuya forma de vida se ve amenazada por la explotación de yacimientos carboníferos en algunas partes de las Grandes Planicies del Norte. Considérese. cosa que tal vez podría alejarnos demasiado. cosa que ciertamente podría ocurrir a los propietarios afortunados con una tierra rica en depósitos de carbón (o también con quien pasara a ser dueño del yacimiento). pero la siguiente debería ser suficiente: si la posición de los trabajadores de cero accidentes fuera realmente la que va a orientar la política. De nuevo. es que él está (o debería estar) preparado para argumentar que su teoría podría también ser la de los trabajadores. los resultados serían francamente desalentadores para todos. La posición económica del analista. conduciría a resultados mucho más aceptables. pero el analista de políticas será un poco más escéptico. ahora. ¿deberían constituir sus sentimientos de angustia y amargura un legítimo problema de políticas? Los rancheros no dudarían en insistir que sí. en contraste. debido a la enorme cantidad de recursos económicos que se tendrían que reasignar para evitar totalmente los accidentes. el analista tiene razón en sustituir su posición de "no problema" por la de los rancheros. deberían estos rancheros estar exentos de tales riesgos? Seguramente no se habrían quejado si se hubieran beneficiado con una ganancia inesperada en lugar de pérdidas. hasta para los tfabajadores. Yo creo que sí. la única razón del analista para sustituir la opinión de los trabajadores con su propia teoría y sus corolarios sobre el carácter de "no problema" de ciertos accidentes de trabajo.230 EUGENE BARDACH alguna razón para que el punto de vista del analista sobre el "problema".

5 . De cualquier forma. así como en derecho. me parece que es deber ineludible del analista articular y representar algún tipo de consenso social implícito en las cuestiones de economía política. El analista. entonces.PROBLEMAS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS 231 en la misma forma que antes: algunas reglas del juego de la vida generan mayor número de resultados sociales aceptables. e intensidad de los sentimientos ciudadanos acerca de situaciones o condiciones consideradas problemáticas. las razones del analista se debilitan o. carácter. Éstas son: definir los límites del problema para evitar la suboptimización inadecuada en la búsqueda de su solución. Para los rancheros no hay nada lógico en la regla económica de que el uso de cualquier recurso comporta un costo de oportunidad respecto de otros usos potenciales.' 5. las reglas del analista no son tan claramente superiores a las del ciudadano como en el caso de los accidentes de trabajo. por lo menos. evaluar el ámbito. basado en consideraciones muy particularistas. El argumento descansa aquí enteramente en un consenso social alrededor de las reglas de la economía de mercado capitalista y en la creencia en los beneficios del cambio social que tal economía ocasiona. la equidad debe mitigar "la ley" y la misericordia debe templar la justicia. al decir "no hay problema". En políticas públicas. Sobre todo cuando enfrenta el reto de atender a un agraviado ciudadano que reclama "justicia". en este caso. "desempacar" una buena definición del problema del paquete No se deberían rechazar siempre estos reclamos y demandas. Las preguntas difíciles son aquellas de cuándo y qué tanto. Por supuesto. Conclusión En este trabajo traté de esbozar brevemente algunas dificultades que se presentan al "definir los problemas" en el análisis de políticas. en la medida que este consenso se rompa o que el deseo de amortiguar los impactos del cambio sea parte fundamental del consenso. se vuelven confusas. basa sus razones en el consenso social cuyo agente y portavoz quiere y debe ser. sin embargo.

Debe destacarse que no todas estas dificultades se presentan puntualmente en cada tarea analítica y. «tendr¡a sentido intentar rediseñar el sistema compensatorio del seguro de los trabajadores". . Espero haber logrado el objetivo de ser claro en el mensaje más importante de mi artículo. es importante colocar las dificultades en perspectiva. compararlas con las dificultades de otras fases del trabajo analítico. ¿qué pasaría si la ley sobre la confiabilidad de los productos se aplicara a la maquinaria industrial? En el caso de la energía. grande o chica. ¿deberían tener las plantas comités de seguridad". Indudablemente la fase más difícil es inventar una o más soluciones plausibles para cualquier problema reconocido. «deberfu el gobierno regular la seguridad de los lugares de trabajo por medio de reglas escritas y obligatorias?. Veamos el "asunto de los accidentes de trabajo".' Es mucho más fácil decir cuándo los accidentes de trabajo son un problema. cuando lo hacen. ¿funcionaría una tasa impositiva para lesiones". que dilucidar qué hacer al respecto. En un mundo imperfecto la "solución" usualmente significa remplazar el problema viejo por uno más nuevo y menos repugnante. por más arduos que sean. 6 Utilizo la palabra "solución" de manera prepositiva. aunque basadas en sentimientos ciudadanos genuinos. en el caso de que se decida que algunos de los accidentes son efectivamente problemas. En cualquier caso. No hay nada terriblemente misterioso en las dificultades o en los métodos para superarlas.232 EUGENE BARDACH de cuestiones retóricamente definidas. «qué tipo de reserva estratégica de petróleo deberíamos tener. a saber. ¿por medio de servicios de consultoría a patrones o a los propios trabajadores sobre el equipo en uso?. evaluar críticamente los componentes factuales o causales que conllevan ciertas definiciones del problema. van en contra de concepciones más razonadas del interés público. esto es. deslegitimar ciertas definiciones que. que estas dificultades son esencialmente manejables. no son todas igualmente severas. ninguna?. tal vez.

Zdemoler construcciones?. Zqué hay sobre los diversos programas de rehabilitación?. ¿contra los proveedores extranjeros?. si esta última. ¿cuotas de importación de crudo? En el caso de las viviendas abandonadas de Oakland. creo que la mayoría de los analistas de políticas y de los estudiosos del análisis estarían de acuerdo. Zqué tipo de presiones? O tal vez el problema es lo suficientemente grande como para que ninguna acción sea mejor que otra. más desafiantes que las que tienen que ver con la definición del problema. o frases por el estilo. «qué hay sobre el uso de la heroína". entonces. y. ¿aplicar códigos de salud y seguridad?. . La gente que dice que definir el problema es "verdaderamente el paso más arduo". ¿queremos una legislación más severa contra los vendedores de bajo nivel?. ¿cómo deberían los líderes políticos calmar a los vecinos que viven cerca de las casas abandonadas? Y. ¿créditos fiscales a la energía solar?. pero saber encontrar las soluciones es realmente el reto del análisis y diseño de las políticas. Mi propósito en este trabajo era rescatar la visión del sentido común: la definición de problemas es ardua. De hecho. ¿tendría sentido legalizar su consumo?. analítica y filosóficamente. ¿qué hay que hacer?. ¿contra los consumidores?. ¿dar préstamos a los propietarios que se comprometan a rehabilitarlas". ¿legalizar su venta?. se engañan a sí mismas y mistifican innecesariamente el análisis de la política pública. «presionar a las instituciones locales de préstamos hipotecarios para que cambien sus políticas crediticias". si uno concluye que es así.PROBLEMAS EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS 233 Zun programa de choque en materia de combustibles?. ¿desregulación de precios?. Zdeberia la ciudad subsidiar a los actuales propietarios para inducirlos a no abandonar sus propiedades?. ¿cuánto metadón podría ayudar? Personalmente encuentro que estas preguntas son.

.

S. Brown. Speaking Truüi to Power. 1975). Ouade. Quade nos dice también que construir una "buena" alternativa es un acto creativo que hace posible vincular lo que queremos con lo que podemos ser. en Policy Analysis.15-16. la elaboración de las opciones de una política es un arte que se hace cargo de la tarea de resolver el acertijo que son los problemas públicos y cuya solución significa establecer una relación satisfactoria entre "los medios manipulables y los objetivos alcanzables". no. Muchos análisis son en realidad evaluaciones de políticas anteriormente formuladas. los analistas de la Oficina de Presupuesto del Congreso y N LA LITERATURA * Publicado originalmente con el título "Hints for Crafting Alternatives". Un consuelo para los inexpertos que aspiran a practicar el análisis de políticas es que los analistas no tienen necesariamente que confeccionar opciones de políticas novedosas.1l7. Analysis for Public Decisions (New York: Elsevier. Según Aaron Wildavsky. vol. 2. Por ejemplo. the Art and Craft af Policy Analysis (Bastan: Little.S. 2 E.PETERJ. pero también es cierto que la literatura existente no ofrece la mínima guía de acción para aquellos analistas que no creen tener tan genial capacidad. Traducción al español de Graciela Bellón Pérez. MAY 7. 1979). [235 J . pp. 1 Aaron Wildavsky. Claves para diseñar opciones de politicas: E del análisis de políticas se menciona con frecuencia que el diseño de soluciones de los problemas es uno de los momentos más creativos del oficio de analista. p. 7. 1981.' E.' Tal vez no es equivocado considerar que la elaboración de las políticas es un arte que practican inmejorablemente los individuos realmente creativos.

senta con creces cuando la política existente se derrumba. Obviamente. en su afán por expandir sus ámbitos de influencia y por ajustarse a las condiciones cambiantes de su entorno.C. Departament of Housing and Urban Development. D. En años recientes. "sólo en contadas ocasiones el investigador de políticas tiene que generar su propia información o asumir la responsabilidad de inventar una política nueva y brillante". Corno señala Eugene Bardach.S. Se pueden incorporar más miembros al equipo cuando se les reconozca por su capacidad o por su reputación de personas creativas". sin embargo. Office of Policy Development and Research. Pero más que las grandes crisis son los esfuerzos cotidianos de las organizaciones.' La ocasión para formular políticas realmente nuevas se pre. los colapsos financieros de las instituciones gubernamentales. sin lugar a dudas.. En consecuencia.(Washington. los métodos que aquí expongo pueden proporcionar una base para adquirir las habilidades que los buenos analistas parecen aplicar con cornodi3 Eugene Bardach. p. A Technical Guide for Local Governments. Pero etiquetar simplemente esta tarea como un arte apreciado por muchos pero practicado por pocos no resulta muy constructivo.' Aquí ofrezco algunas sugerencias con el fin de ayudar a los analistas en sus tareas de crear y presentar opciones de política. Un buen analista emplea.236 PETER J. MAY sus contrapartes en los niveles local y estatal pasan la mayor parte de su tiempo analizando políticas elaboradas por otros. provocando algún tipo de crisis.. una buena dosis de creatividad y algunas otras habilidades para concebir y elaborar opciones de solución a los problemas. "Gathering Data for Policy Research". Veáse U. HUD-PDR-279. 1978). para atacar los problemas se exige encontrar soluciones distintas y nuevas. 4 Es ilustrativo el consejo de un libro financiado por el gobierno: "El equipo integrante del proyecto debe dedicarse a generar alternativas. en Urban Analysis 2 (1974): 120. los que propician una búsqueda doble: nuevos problemas a resolver y nuevas soluciones a los problemas. . ninguna receta funciona completamente si no hay talento. las revueltas urbanas y otras graves situaciones políticas han puesto de manifiesto la alarmante realidad de que las políticas en curso son ineficaces. Program Evaluation and Analysis.

legales. La tarea del analista consiste en elaborar varios cursos de acción conforme a criterios relevantes. Y aunque es factible concebir una multiplicidad de respuestas posibles para cualquier cantidad de aspectos que contenga un problema. 1. por el otro. para luego dilucidar cuál de éstos es el más adecuado. en su comentario acerca de la definición de los problemas: . Los problemas definen las soluciones No hay duda de que la definición del problema de la política es parte muy importante del análisis. Moore. revisar los modos incorrectos de elaborar las propuestas alternativas. a saber. Para saber qué camino tomar en la elaboración de opciones de políticas es necesario. En realidad. Como lo señala Mark H. en realidad sólo unas cuantas pasan la difícil prueba de incluir en su propuesta de solución las dimensiones políticas. Consideremos ahora dos errores frecuentes de concepción que derrotan la labor de los analistas. ALGUNOS ERRORES EN LA MANERA DE CONCEBIR LAS OPCIONES DE POLÍTICA Concepciones erróneas acerca del proceso de solución de problemas han generado el mito de creer que siempre existe la solución para un problema dado y que la labor del analista consiste en descubrir tal solución. de modo que en el resultado final las condiciones experimenten un avance .CLAVES PARA DISEÑAR OPCIONES DE POLÍTICAS 237 dad en sus estudios y recomendaciones. analizar las concepciones erróneas acerca de las opciones de solución a los problemas de las políticas y. por un lado. las opciones de política no son más que hipótesis tentativas acerca de cuáles cursos de acción pueden conducir a resolver los diferentes aspectos de los problemas existentes. la idea de que "los problemas definen las soluciones" y "de que existe una mejor opción".sustancial respecto de las condiciones iniciales. administrativas y económicas de toda política.

: University of California Press. p.' Un estilo rígido de análisis que insista en definir primero el problema antes de buscar sus posibles soluciones llegará a problemas sin solución factible. ? Arnold Meltsner menciona este lipa de prácticas entre otras observaciones sobre los hábitos de los analistas al solucionar problemas. "Anatornyof the Heroin Problem: An Exercise in Problem Definition". en PolicyAnalysis 2 (Fall 1976): 639. En cualquiera de los casos. 1976]. [vease en este mismo volumen] 6 Quade. 4). lo más sencillo es encontrar un método de análisis menos rígido que no lo 5 Mark H. . la recomendación de la política a seguir será inadecuada. entender el alcance y la complejidad de un problema es esencial para diagnosticar cuáles son los puntos de apoyo de las diferentes opciones de acción.' En resumen. es un ejemplo de esta noción equivocada de que los problemas definen de antemano las soluciones. Analysis for Public Decisions. 84. Para evitar esta trampa. es muy posible ignorar o subvalorar ciertos efectos importantes de las propuestas de política. ch. es posible perder de vista cuáles son las oportunidades o las restricciones significativas de la elección de las políticas.' Aquellos analistas que se reservan para sí la fase de la definición del problema y luego contratan a otros para hacerse cargo de los siguientes pasos del análisis piensan evidentemente que se termina lo sustancial del trabajo una vez que se ha definido problema. Calif. Si se pasan por alto las variables importantes que afectan el comportamiento de un sistema. (Policy Analysts in the Bureaucracy [Berkeley and Los Angeles. Desafortunadamente.238 PETERJ. la sutileza de usar conceptualizaciones alternativas para sugerir distintas aproximaciones a los problemas suelen caer en el error de considerar que una vez definido el problema se tiene siempre a la mano una solución disponible. MAY Si los propósitos de una política son pobremente descritos. Moore. La advertencia de Quade que lo decisivo y crucial es escoger el problema correcto más que escoger la "mejor" opción de acción.

por lo que se dedicará a revisar las fórmulas de financiamiento. el analista que cree que el problema de fondo en la escasez de vivienda de las zonas urbanas tiene que ver con la ineficiencia en la asignación de recursos. por ejemplo. Otro analista que crea que el problema es básicamente de distribución. si se etiqueta un problema de prestación de servicios como un problema de "distribución".' La confianza excesiva en la necesidad de tener el problema definido antes de pensar en las posibles medidas a tomar tiene otra consecuencia: forzar al analista a tomar varios "atajos" para poder seguir adelante con el análisis. se descubren aspectos más o menos relevantes del problema y. Speaking Truth to Power. Uno de estos atajos fáciles consiste en reformular el conjunto de condiciones que se califican como problema de tal modo que éste aparezca como un caso conocido y general. Si el mismo problema se reetiqueta como "eficiencia en la asignación" formulará otra clase de soluciones. El método de análisis menos rígido incorpora un proceso permanente de reformulación de la estrategia y de redefinición del problema. por ende.CLAVES PARA DISEÑAR OPCIONES DE POLÍTICAS 239 encierre prematuramente a uno en una definición muy particular del programa. Por ejemplo. . Cuando se procede a visualizar y conceptualizar las alternativas de solución desde el principio. p. que permite llegar a lo que Wildavsky llama "un problema susceptible de resolverse con los recursos que se tienen a la mano". lo atacará cambiando otros elementos como la ubicación de las viviendas y las restric8 Wildavsky. se preocupará por incrementar la oferta de vivienda a través de subsidios y exenciones de impuestos. Clasificar mal los problemas. el analista puede formular hipótesis razonables acerca de las medidas de política más apropiadas y simultáneamente adquirir una mejor visión del problema. 388. Por ejemplo. el analista tratará de descubrir los diversos medios que cambiarían el modo en que se distribuyen los servicios.

pp.l16-21 Peter l. porque se corre el riesgo de ignorar otros aspectos que podrían ser fundamentales. El uso indiscriminado de mecanismos de fijación de precios para regular el deterioro ambiental es un buen ejemplo que ilustra lo engañoso de echar mano de las soluciones en existencia. Policy Analysts. Con esta perspectiva limitada del problema los funcionarios son incapaces de percibir las complejas consideraciones políticas y organizacionales (por ejemplo. los problemas no pueden ser encuadrados en esquemas rígidos. por lo que piensan que la respuesta apropiada es introducir una mezcla de nuevas recaudaciones y nuevos recortes presupuestales. número especial (septiembre 1980). MAY 240 ciones de construcción. indudablemente. también Meltsner. En suma. Para los analistas.PETER J. Si bien el uso de este mecanismo ha demostrado su efectividad en el control de ciertos tipos de contaminación. pero que en la realidad no resuelven el problema en cuestión. Arno Id Melstner señala en su estudio sobre los analistas de la burocracia federal que existen varios "estilos cognoscitivos" entre los analistas cuando piensan sobre los problemas (y sobre las soluciones a los problemas). sus sistemas de clasificación de los problemas son. Un segundo atajo es elaborar un paquete de opciones de políticas que parezcan sólidas a primera vista. los conflictos entre las organizaciones gubernamentales y la ciudadanía) que están a la base de la limitación impositiva.' Para ilustrar la visión estrecha que caracteriza a muchos funcionarios públicos basta un ejemplo: ellos clasifican el desequilibrio entre ingresos y gastos que las instituciones gubernamentales han experimentado a raíz de las limitaciones en la recaudación fiscal como problemas de ingreso.May y Arnold Meltsner: "Limited. parte de sus perspectivas disciplinarias y/o un rasgo distintivo de la organización en la que trabajan. 10 Aplicar las soluciones en existencia. en Public Administration Review. Distressing Consequences: A Selected View of the California Experience". Actions. 9 10 Ver .

en William J.CLAVES PARA DISEÑAR OPCIONES DE POLÍTICAS 241 es cierto que limitarse únicamente a políticas de precios podría resultar insuficiente para regular contaminantes extremadamente peligrosos.: Prentice Hall. se están aplicando soluciones rápidas que. Si en una escuela se cambian los libros de texto cuando los índices de lectura decrecen o si se incrementa la vigilancia en el tren metropolitano cuando sube la criminalidad. [Hay edición en español] lZ Para una opinión contrastante. 16-20. si bien controlan el síntoma. especificando todos los objetivos y todas las acciones necesarias para realizarlos. 1979). Aunque debido a restricciones económicas sólo sea posible atacar los síntomas de los problemas. Oates: Economics. NJ. "Shortcuts' to Social Change?". papel pero que terminan siendo un fracaso por no prever los problemas de su implementación." Por lo tanto. dejan intacta la raíz del problema. Los contaminantes peligrosos están citados en el capítulo 20. . más que resolverlos de raíz. el uso irrestricto de las soluciones en existencia conduce a que la solución no sea adecuada para el problema. en el estudio del problema de la violencia en las 11 Se puede encontrar una revisión de los mecanismos de precios para controlar el deterioro ambiental. ch. 12 (verano 19(8): 40-51. Environmemal Policy. Un análisis del tipo "de arriba hacia abajo". and the Quality of Life (Englewood Cliffs. Por ejemplo. daños al patrimonio) se utiliza un enfoque de arriba hacia abajo cuando el analista prescribe políticas de control como incrementar el número de vigilantes. Este tipo de criterios suele dar lugar a políticas que lucen muy bien en el. en el diseño de políticas para reducir la violencia en las escuelas (asaltos a maestros y alumnos. es decir." Prescribir acciones "de arriba hacia abajo". Otra de las dificultades relacionada con el ejemplo de las soluciones en existencia es que. atacan los síntomas del problema. veáse Amirai Etzioni. en 17te Public lnterest. Típico de los analistas es prescribir alternativas de acción con esquemas jerárquicos de arriba hacia abajo. Baurnol y Wallace C. en la mayoría de los casos. es recomendable examinar aquellas soluciones que no se reduzcan a remedios superficiales. porque en este caso arrojar aunque sea pequeñas cantidades de tales tóxicos es enteramente indeseable.

MAY escuelas. un entendimiento del problema y un diagnóstico de los puntos centrales para la formulación de distintas opciones de políticas. apenas se comienzan a elaborar las opciones de política. en el caso de la escuela." Por ejemplo. 58 (diciembre 1980): 18-42. Existe una mejor alternativa La mayor parte de nosotros somos lo suficientemente realistas respecto de la intervención social corno para desilusionarnos cuando las acciones del gobierno no son eficaces en la atención de los problemas. pierde de vista el hecho de que los estudiantes tienen mucho margen para decidir si van a someterse o no al control y de que algunos estudiantes prefieren ignorar por completo cualquier medida que venga de las autoridades. [veáse la antología IV de esta serie]. Elmore. Debido a que las metas a las que querernos llegar con la solución de problemas son en general conflictivas. los cambios que podrían inducirse en el lugar mismo de la prestación de servicios. el "mapeo retrospectivo" (backward mapping). sería algo asombroso poder formular una pro13 Richard F. 94 (Diciembre 1979-80): 601-16. Los debates acerca de cuáles políticas se han de seguir en un determinado asunto no se centran tanto en si talo cual acercamiento resuelve o no el problema. sino en si tal acercamiento es mejor que otro para transformar un problema dado en uno de menor magnitud. Elmore ha elaborado un enfoque alternativo. es mucho mejor saber cuáles son los factores que determinan el comportamiento violento que saber cómo definen el problema las autoridades escolares. que toma en cuenta. en Political Scienee Quarterly. lo que hacen las políticas eficaces es transformar las condiciones iniciales en otras que representan problemas de menor envergadura. "Backward Mapping: Implementation Research and Policy Decision". en Public Interest. Richard F. De hecho. al mismo tiempo.242 PETER J. . El "mapeo retrospectivo" conlleva entonces. Jackson Toby aplica el método del "rnapeo retrospectivo" al escribir sobre la violencia escolar en "Crime in American Public Schools".

El apego de algunos analistas a recomendar siempre el uso de incentivos económicos ilustra el criterio estrecho del que hablábamos. "Choice among Policy Instruments for Pollution Control".. los analistas de política actúan como si siempre existiera la alternativa todopoderosa capaz de resolver enteramente un problema. Fingir alternativas. A pesar de que las deficiencias en la solución de los problemas son inevitables. pero puede resultar peligroso como punto de partida y método de análisis. Los criterios para evaluar opciones de política citados en el texto son de Majonc." Aun si se toma en consideración sólo el criterio de eficiencia económica. La receta ordena: empiece con una alternativa fracasada. Vemos que. en PolicyAnalysis. eficacia económica. 601. Esto se debe a que se construyen y comparan las opciones de acuerdo con la receta que incluye el supuesto de que existe siempre la mejor alternativa. . flexibilidad y compatibilidad. en el marco institucional de una economía de mercado. puede tener sentido cuando se trata de vender una única propuesta de política. Majone demuestra que una combinación de incentivos económicos y de regulaciones puede ser superior a cualquier acercamiento unilateral Y Presentar las diversas opciones de manera que sólo una se desprenda como la opción a seguir sin más. 151bid. p. Evidentemente. 2 (otoño 1976): 589-613. una que contemple y satisfaga todos los criterios. el análisis tiende a presentar sólo una alternativa genuina. la receta pasa por alto la esencia del análisis y el significado de una 14 Giandomenico Majone. Giandomenico Majone lo señala en su brillante ensayo sobre los instrumentos de política empleados en el control de la contaminación: no hay ninguna política que por sí sola sea capaz de lograr uniformemente eficacia ambiental. factibilidad política y administrativa. con demasiada frecuencia. agregue una propuesta disparatada y ubíquese en el medio con una propuesta que ganará por default.CLAVES PARA DISEÑAR OPCIONES DE POLÍTICAS 243 puesta total y superior de política.

Generalmente. En los casos en los que se pueda armar una combinación de acciones capaces de realizar una multiplicidad de metas. elaboradas con el fin de descartarlas inmediatamente (opciones "hombres de paja"). Pero hay pocas cosas en este mundo que resuelvan todo y complazcan a todos. Cuando se hace un análisis es recomendable tener en mente el status quo y alguna o varias propuestas distantes de él para así delimitar el rango de las acciones e incentivar el proceso de deliberación. dado que ninguna de las alternativas puede ser superior en todos y cada uno de los criterios relevantes. un análisis útil es aquel que construye y compara dos o más políticas. En otras palabras. No tiene sentido comparar políticas que no caigan dentro del ámbito de 10 aceptable. Si se trabaja pensando en que existe la alternativa para atacar todos los aspectos de un problema. por otro lado. Ahora bien. pero no es útil para saber lo que se puede y debe hacer.244 PETERJ. ni tiene mucho sentido construir alternativas artificiales e inaceptables para refutarlas inmediatamente. Un análisis que bloquee la contrastación entre las alternativas puede terminar en aportar una base muy débil para elegir el curso de acción a seguir. La fuerza de un análisis radica precisamente en ayudar a dilucidar los ajustes entre los pro y los contra de los diferentes objetivos. MAY alternativa. Contrastar opciones artificiales de acción. Hacer todo a la vez. en panacea. puede ser útil para saber lo que no hay que hacer. el problema radica en sa- . casi nunca existe) sino en esclarecer las diferencias que corren entre las varias respuestas diversas a los problemas. lo más probable es que se caiga en formular alternativas "resuelve todo". Tener enfrente metas conflictivas suele prevenir contra la formulación de políticas panacea. es necesario sopesar las diferentes ventajas y desventajas de las metas en el momento de elegir el curso de acción. la fuerza de un análisis radica no en la búsqueda de la respuesta (que. que son aceptables en términos del criterio relevante para el problema en cuestión.

basta ver el caso reciente de las propuestas hechas al Congreso con respecto al sistema nacional de salud. La . por aplicar las soluciones conocidas. que parte de la idea de que el elemento clave en la elaboración de las políticas es la definición del problema. SUGERENCIAS PARA EL OFICIO DE CREAR DIVERSAS OPCIONES DE POLÍTICA En la discusión previa. quiero aquí insistir en que 10 realmente importante es examinar desde el principio cuáles son las "intervenciones factibles" que se pueden efectuar con el fin de alterar los distintos aspectos del problema en cuestión. Las políticas alternativas son en la mayoría de los casos paquetes imperfectos de acciones cuya fuerza radica en que atacan suficientes puntos clave de un problema como para reducirlo a sus mínimas consecuencias. son fáciles de documentar. Para ilustrar los escollos de un método panacea. curativas y hasta contra posibles catástrofes naturales en una misma propuesta termina por ser una combinación de costos inabordables. Aunque se pueda concebir una gran variedad de enfoques para elaborar políticas. 2.CLAVES PARA DISEÑAR OPCIONES DE POLÍTICAS 245 ber si los costos de la política no serán prohibitivos. se mostraron algunas de las trampas en las que suele caer el modelo rígido de análisis. Incluir medidas preventivas. por prescribir acciones "de arriba hacia abajo". Las complicaciones que surgen por clasificar mal los problemas. Para aprender cómo elaborar y dar forma (how to eraft) a las opciones de política no es suficiente saber cuáles son los caminos por los que suelen extraviarse los analistas. etcétera. Las propuestas de política raras veces funcionan cuando toman la forma de ataques exhaustivos a los problemas. pero difíciles de evadir. Entender las limitaciones de cualquier alternativa es un punto de partida muy importante en el diseño de las políticas. pues raramente existen los recursos necesarios para declarar la guerra total a un problema. En general es muy difícil poder diseñar políticas que abarquen todos los aspectos de un problema.

requiere que el analista posea el sentido de lo que se puede hacer y de lo que se debe hacer. No es fácil separar una noción de la otra. también se regresa a revisar y reelaborar las estrategias alternativas para que puedan seguir siendo opciones factibles. Determinar las intervenciones factibles La conceptualización de los tipos de acción viables -lo que llamo "intervenciones factibles". la elaboración de las diversas opciones de política implica un incansable proceso iterativo por medio del cual se busca la convergencia de las distintas opciones. Resulta más razonable que la agencia intente que se legisle en materia de incentivos con el fin de inducir a los empresarios privados a contratar gente. cada una de las cuales aborda un problema capaz de ser resuelto con los discursos disponibles. conforme se definan los problemas y se modifiquen los criterios. El desempleo es un problema grave en la mayoría de las ciudades. . no es razonable que una pequeña agencia de empleo ubicada en una ciudad ataque frontalmente el problema nacional del desempleo urbano buscando ofrecer el mayor número de empleos.246 PETER J. Ahora bien. en el marco del contexto donde opera. ya que el rango de las posibles respuestas limita lo que se debe hacer. o bien que haga públicos los apuros de los desempleados para así dramatizar la urgencia de una acción a nivel nacional. MAY elaboración de opciones busca entonces combinar algunas de estas manipulaciones posibles de las condiciones y transformarlas en estrategias coherentes de acción. sólo algunos están efectivamente al alcance de la pequeña agencia y sólo esos pocos deberían ser objeto de su consideración. Si bien hay toda una variedad de cursos de acción para atacar el problema del desempleo. lo que realmente puede hacer una organización depende de los factores que pueda alterar. De este modo. En efecto.

1 (otoño 1975): 613-58. Estos factores pueden ser pensados como las variables de una política. grupos de interés involucrados o conductores particulares}. administración del programa Yel rango de beneficios del programa. compañías de transporte. De la misma manera. participación del empresario en los costos. En este punto es necesario considerar también cuáles son las restricciones presentes en el diseño de políticas.CLAVES PARA DISEÑAR OPCIONES DE POLÍTICAS 247 Un enfoque útil para explorar cuáles son las acciones viables para resolver un problema es localizar y conceptualizar desde el principio los factores que pueden ser manipulados y modificados en el ataque a uno o más aspectos de un problema. niveles del deducible. "The Federal Subsidy of Conventional Mass Transit". Di. si administrativamente no es factible otorgar subsidios de tránsito directamente a los conductores (un sistema de vales) a nivel nacional. los factores que entran en las fórmulas de financiamiento Ylos requisitos para poder ser elegido como sujeto de crédito." Después de identificar lo que parecen ser las variables fundamentales de una política. . los únicos que se pueden considerar como beneficiarios de una propuesta de subsidios son los organismos políticos. en Poticy Analysis. Como se verá más adelante. el nivel máximo de beneficio como objetivo de cualquier programa no podrá ser sino el de proporcionar beneficios limitados y específicos. Dado que no es económicamente factible proporcionar beneficios ilimitados a todos los participantes en un programa nacional de seguros de salud. por ejemplo) o las compañías de transporte. El diseño de un programa nacional de subsidio para el problema del tránsito vehicular requiere manipular variables tales como la entidad que recibe el subsidio (organismos políticos locales o estatales. La elaboración de un programa nacional de seguros de salud implica la afectación de variables tales como niveles de pago. los terceros involucrados (bancos. es necesario averiguar hasta dónde se puede manipular cada variable. las inter16 El ejemplo del tránsito vehicular se extrajo de Walter Y.

educación vocacional y académica. 10 horas de disponibilidad por día Escalonado. LAS MANIPULACIONES DE LAS VARIABLES POLÍTICAS CLAVE SON LOS CIMIENTOS PARA CREAR LAS POLÍTICAS ALTERNATIVAS. estado de Washington. programas estructurados de recreación Requerimientos individuales de participación Participación obligada de 10 horas por día Participación mínima obligada de 4 horas por día Participación voluntaria Beneficios de participación Sin remuneración. MAY TABLA 1. Es mía la caracterización de las políticas actuales y de las políticas alternativas. La Tabla 1 ilustra las posibles manipulaciones de variables a disposición de las autoridades de una prisión para reducir el tiempo .de ocio de los presos (periodos en que no tienen nada que hacer) con el fin y la esperanza de inhibir los motivos que los llevan a armar líos y motines Y Variables fundamentales de la política son las actividades en las que los presos pueden involucrarse. castigo por no participar Pago nominal por algunas actividades Pago y consideraciones verbales Horario de actividades Compatible. 12 horas de disponibilidad por día Ofrecimientos múltiples. los requerimientos para participar individualmente en los varios Este ejemplo está basado en un litigioen curso sobre las malas condiciones de vida que imperan en la cárcel de máxima seguridad en Walla Walla. 17 .248 PETER J. desarrollada en este artículo. 16 horas de disponibilidad por día Vigilancia y/o supervisión Los guardias supervisan las actividades Semiprofesionales supervisan las actividades Los prisioneros supervisan las actividades venciones factibles para influir en las diversas variables de una política son los elementos con los que se elaboran las opciones de política. Rango de Manipulación Variable Política Limitada Moderada Amplia Rango de actividades de los presos Actividades institucionales y de apoyo Actividades institucionales y de apoyo. Uno de los elementos que más tenía que ver con las pésimas condiciones de vida en la prisión eran las diferencias de oportunidades que tenían los prisioneros para participar en actividades formales. educación vocacional limitada Actividades institucionales y de apoyo.

" En general. los beneficios por participar en varias actividades. Identificar las variables de las políticas Para identificar las variables de las políticas hay que entender el contexto en que opera una organización y tener un conocimiento específico del programa. los horarios de las actividades y la clase de personal que se encargará de supervisarlos.CLAVES PARA DISEÑAR OPCIONES DE POLÍTICAS 249 programas de la cárcel. . suele ser bastante limitada la comprensión que se tiene del problema y de las acciones potenciales que una organización particular puede emprender para atacarlo. Si uno puede esbozar un modelo descriptivo de los factores que ocasionan los problemas y visualizar claramente los incentivos que requieren los diferentes actores involucrados (usando el "mapeo retrospectivo"). Moore ilustra este punto con el problema del consumo de heroína y construye un modelo sencillo de los factores que inciden en el aumento de heroinómanos (tales como eximirlos de los programas supervisados y la consiguiente reincidencia en el uso de heroína) y en su disminución (tales como abstenerse voluntariamente de usarla y la consiguiente participación en los programas supervisados) para proporcionar una base a partir de la cual sugerir acciones posibles que aborden el problema de la heroína. En tales situaciones. "Anatomy ot the Heroin Problem". pp. 650-58. el analista deberá confiar en su habilidad para reunir la información disponible que le pueda servir de guía en la forrnu18 Moore. se toma como un hecho que las autoridades carcelarias están dispuestas a considerar acciones relativamente liberales (como la participación voluntaria en los programas de trabajo) y acciones más conservadoras (como trabajo obligatorio). En el número de las posibles manipulaciones expuestas en la Tabla 1. el análisis se torna más sencillo que si se tiene un conocimiento vago de los problemas y de las posibles medidas a tomar.

" Lo que haya o no funcionado en el pasado puede proveer claves relevantes sobre la posibilidad de influir en las diversas variables de una política. Asimismo las experiencias de otras entidades gubernamentales o de otras organizaciones al enfrentar sus problemas. MAY 250 lación de políticas viables. aunque hayan sucedido en tiempos pasados. pero que tienen parecido en algunos aspectos con el problema en cuestión. Por ejemplo. Una revisión de las experiencias adquiridas durante el periodo de pruebas de la vacuna Salk contra la polio en la década de los cincuenta. hablar con los expertos que se han enfrentado al mismo problema y leer los estudios publicados al respecto. puede proporcionar perspectivas muy valiosas en torno de las políticas actualmente en operación y sobre algunas acciones alternativas. También resulta útil examinar las situaciones análogas. Veáse también Meltsner. pero sin olvidar que los "expertos de la casa" tienden a reforzar el statu quo y a favorecer las variantes incrementales en sus decisiones. 1979). Los enfoques que parecen haber funcionado en problemas sustancialmente distintos.: Dorsey Press. 19 . pp.PETER J. entonces es muy útil tomar en cuenta las políticas de registro y control del producto que efectúan los fabricantes de bienes de consumo y de automóviles. hubiera proporcionado información muy valiosa para planear las inyecciones en masa del programa contra la gripe porcina. PalieyAnalysts. Por ejemplo. al estudiar los modos en que los medicamentos pueden ser supervisados y retirados del mercado si resultan dañinos. 138 para una discusión sobre alternativas usadas en otras épocas. sean relativas a otros problemas y hayan implicado a otras organizaciones. especialmente si la estructura y el contexto del problema no han variado mayormente. En el caso del monitoreo de los niveles de drogadicción es conveniente revisar los programas de otros paíGrover Sterling se refiere a esta clase de mentalidad como "ramificada". p. IIl. Veáse The Politics and Economics of Public Policy: An Introductory Analysis with Cases (Homewood. proporcionan una buena guía para estimar la influencia que se puede ejercer en las distintas variables de una política. proporcionan analogías útiles. 209-11.

El sistema A puede diferir del sistema B sólo en un aspecto (por ejemplo. los sistemas son completos. Sin embargo. en el campo de las políticas de defensa: Generalmente nos referimos a las opciones usando el término sistemas. no importa el número de elementos que tengan en común.CLAVES PARA DISEÑAR OPCIONES DE POLÍTICAS 251 ses. El riesgo de cualquier analogía es. uno debe ser capaz de conceptualizar los modos en que los diferentes 20 Charles J. 1960): 118-19. el número de ataques por bombardero). Para formular paquetes viables de acciones. McKean. Mass. el de clasificar mallos problemas. Aunque la terminología aquí empleada difiere un tanto de la usada por los analistas de sistemas en los años sesenta. se puede proceder a "empacar" las acciones potenciales en conjuntos de estrategias competitivas. The Economics of Dejense in the Nuclear Age (Cambridge. Hitch y McKean nos aclaran sencillamente la relación existente entre variables y alternativas. El término estrategias es más apropiado que alternativas u opciones. máquinas y procedimientos de empleo." La transformación de los distintos niveles de las variables de una política en estrategias alternativas no es un simple proceso de modificación. Armar estrategias alternativas Después de llegar a una comprensión de las variables fundamentales de una política y del alcance de las intervenciones posibles. . por supuesto. sin serlo.: Harvard University Press. dado que expresa bien el hecho de que las políticas contendientes buscan manipular el mismo conjunto de variables de una política. el número de bombas por bombardero) o en varios (el número de bombas por bombardeo. porque cada una de ellas combina todos los elementos necesarios para lograr un objetivo -hornbres. Hitch y Roland N. En efecto se puede clasificar el problema como si fuera similar a otros.

esa variable puede ser excluida de las futuras consideraciones. Ahora bien. Regresando al problema del tiempo ocioso de los presos. intentando nuevas combinaciones de intervención o manipulación. evaluando los resultados de las combinaciones y reformulando las estrategias con base en las evaluaciones. requerimientos para la participación. las evaluaciones nos llevan a aprender por ejemplo que el tipo de personal de supervisión empleado no es un factor muy importante en las distintas estrategias. aunque sea relevante tomarla en consideración como parte de la estrategia para implementar con éxito cualquiera de las alternativas. se puede llegar a formular un conjunto razonable de opciones sólo si se procede reiterativamente. y para muchas otras situaciones semejantes. este método no funciona bien: la combinación de niveles "bajo" y "alto. beneficios por participar y horarios de las actividades se llegará a varias estrategias de acción que compiten por ser elegidas. después de examinar los ensayos y los errores. uno debería empezar por considerar varias combinaciones de los niveles de las variables que se mostraron en el cuadro 1.' no tiene obviamente muchas posibilidades de ser aceptada. Después de considerar las diferentes combinaciones de las cuatro variables restantes -ámbito de actividades-.252 PETER J. Lo más aceptable es que las diferentes combinaciones de los niveles de las variables de una política se combinen de modo que se pueda llegar a formular estrategias aceptables con referencia a un número de criterios significativos. Sin embargo. Por lo tanto. Una posibilidad sería combinar niveles "bajos". La primera opción nueva es una estrategia de "incentivos" que pro- . "moderados" y "altos" de cada variable para formar estrategias. para este ejemplo. MAY niveles de las variables pueden ser compatibles entre sí. En el caso del tiempo de ocio de los presos. En el cuadro 2 se describen tres estrategias concebibles y el statu quo. (Este último se describe para fines de comparación y como una opción que posteriormente puede resultar factible).

CLAVES PARA DISEÑAR OPCIONES DE POLÍTICAS 253 TABLA 2. etcétera. Más aún. Si no se dispone de más detalles sobre el contexto del problema -actitudes de los presos. . deberían aumentarse los detalles de cada variable con el fin de poder evaluar factores clave tales como el costo y la posibilidad de aceptación política de cada una de las estrategias. uno necesitaría saber el monto del pago. para calcular los costos de las políticas de "incentivos" y de "participación forzosa". Por ejemplo. La segunda es una estrategia de "desincentivos" que induce a alguna clase de participación e incluye sanciones justas por no participar. LAS ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS SON CONJUNTADAS AL COMBINAR DIFERENTES NIVELES DE VARIABLES POLÍTICAS Status qua Incentivos Desincentivas Participación forzosa Rango de actividades de los presos Moderado Amplio Moderado Limitado Requerimientos de participación Participación voluntaria Participación voluntaria Participación obligatoria de 4 horas por día Participación obligatoria de 10 horas por día Beneficios de Pago nominal por algunas actividades Pago y consideraciones verbales Castigo por no participar Pago nominal Compatible Ofrecimientos múltiples Compatible Escalonada participación Horario de actividades porciona recompensas a los prisioneros por participar en las actividades programadas.no se puede comprobar adecuadamente la corrección de las estrategias como para formular después juicios sobre cuál de las distintas alternativas sería aceptable. restricciones de costos. La tercera es una "participación forzosa" en un número ilimitado de actividades. aceptación de los cambios por parte de los directivos. Otros analistas podrían elaborar con facilidad combinaciones completamente distintas e igualmente factibles. No hay nada mágico en este conjunto de acciones en particular. etcétera. en el cuadro 2. el número de prisioneros participantes.

Y tercero. Confrontar límites cognoscitivos En abstracto se pueden concebir y diseñar muchas estrategias utilizando el método apenas descrito. no paquetes pulcramente ordenados. 4. no cursos únicos de acción. el número de los criterios a considerar y la necesidad de una discriminación nítida entre las diversas opciones. tienen que elegirse sólo algunas alternativas para considerarlas en detalle. 21 Las limitaciones en las habilidades de los analistas están tratadas en Meltsner. las estrategias son combinaciones de los diferentes niveles de las variables de una política. la falta de especificidad en el conocimiento del contexto que ocasiona el problema del ocio tiende a impedir un análisis posterior de lo que. ch. restringen el número de opciones que se pueden tomar en cuenta al mismo tiempo. Segundo. un número muy limitado de estrategias alternativas. a primera vista. Por consiguiente. Particularmente cuando existen muchas variables diferentes de políticas y muchos niveles en cada variable. Policy Analysts. los analistas y los que toman las decisiones sólo pueden tomar en cuenta. . las estrategias son combinaciones apelmazadas de varios componentes de las políticas. los recursos computacionales. MAY En resumen. sin embargo. parece un problema sencillo.254 PETER J. los límites cognoscitivos del analista (o del grupo de analistas)." Consideraciones como la calidad de la información disponible. al mismo tiempo. es fundamental la aseveración de que no existe una respuesta correcta a un problema: lo único cierto es que algunas combinaciones de elementos son "mejores" que otras en su balance y con referencia a un criterio específico. A pesar de estas limitaciones. el ejemplo de la prisión ilustra el proceso de cómo se pueden armar opciones y algunos puntos determinantes del proceso. En primer lugar. En la práctica.

por ejemplo. hay situaciones en las que se puedan tomar en consideración un número menor de estrategias (como cuando sólo se pueden poner en práctica una o dos alternativas). las opciones que difieren sólo en términos de variables relativamente poco importantes pueden combinarse eliminando esas variables. puede convertirse en una comparación entre menos planes pero con énfasis mayores en la profundidad del canal. Lo peor que se puede hacer es crear tres estrategias para tener únicamente tres estrategias y ubicarse en el medio. Así. hay algunas que pueden resultar relativamente poco importantes. De igual modo.CLAVES PARA DISEÑAR OPCIONES DE POLÍTICAS 255 Tales elecciones no son. un esfuerzo por elaborar muchas variaciones de intervención social de carácter experimental). donde una de las variables es la profundidad de un canal. Aunque puedan existir diferencias entre las distintas estrategias. tan difíciles de hacer. Por ejemplo. . predominante en la literatura actual del análisis de políticas. una comparación entre diez planes distintos para elevar la calidad de las instalaciones portuarias de una ciudad. pues esto significa cometer el pecado de "fingir alternativas". Obviamente. Conclusiones Este repaso de los escollos más comunes en la elaboración de opciones de política y la descripción que hicimos de los procesos para diseñar estrategias nos proporcionan una ayuda mucho más constructiva que la simple y llana recomendación de "ser creativo". en general. No hay un número ideal para la cantidad de estrategias alternativas que deben tomarse en cuenta. y otras en que se requiere un número mayor (digamos. aunque la práctica parece dictar que tres o cinco alternativas son un número razonable para ser tomadas en consideración en algún momento dado. el tipo de personal supervisor puede eliminarse de las estrategias alternativas para resolver el problema del tiempo de ocio de los presos.

identificar primero las "intervenciones factibles" y luego armar estrategias en el marco de esas posibles intervenciones.256 PETERJ. prescribir acciones de "arriba hacia abajo". . Creo que este descubrimiento es una guía más valiosa para los analistas que el dominar un paradigma que cree poder dirigir sin titubeos toda la elaboración y armado de las opciones de política. La exposición de tales mitos y de sus escollos ofrece una base para aprender la manera como no deben elaborarse las opciones de política.han contribuido al mito de que existe la solución para un problema y han sido ocasión para que los analistas caigan en trampas diversas al elaborar sus opciones. proporciona pautas para lo que no se debe hacer al elaborar las opciones de política. MAY Tener un conocimiento de algunos de los pecados en los que incurren los analistas al elaborar opciones -clasificar mal los problemas. pero sí ofrece un conjunto de medios que contribuyen a desarrollar la capacidad propia de conceptualizar las acciones posibles y de convertir esas acciones en estrategias adecuadas con objeto de responder a los problemas de políticas. Además de proporcionar algunas claves para la elaboración de opciones de política. El proceso aquí descrito implica seguir dos pasos: a saber. simular opciones y hacer todo al mismo tiempo-. En particular. aplicar soluciones conocidas. hablé también sobre varios errores de concepción relativos a las funciones de los analistas y al significado de las opciones de política. hice énfasis en que dos de estos errores conceptuales -"lqs problemas definen las soluciones" y "existe una alternativa mejor". El uso de este paradigma no sustituye la falta de talento o de otras habilidades.

hidráulicas y de obras públicas. estratificación y organización de los gobiernos y entidades privadas que tienen que ver con las distintas fases del ciclo de las políticas públicas. aquí se presentan los momentos más determinantes de su argumentación. a cualquier extraño. El presidente o alguno de los funcionarios designados.HUGHHECLO 8. los cambios en las [257 J . Examina la evolución del gasto público y las transformaciones en los niveles medio y medio superior de la administración. a la larga. cabe esperar que cada vez más agentes individuales y colectivos actúen para influir en la orientación e intensidad de las actividades. Pero. pero pocas personas dudan de la capacidad de estos subgobiernos para expulsar. pueden tratar de combatir a estas conexiones. éstas se encuentran asociadas con la forma y el contenido de la "conexión entre política y administración". que articulan las oficinas del Ejecutivo. informales pero fuertes. el autor examina muy sugerentemente estos procesos a partir de la experiencia norteamericana. En el ensayo. Desde el punto de vista de las políticas públicas. Las redes de asuntos y el poder Ejecutivo* . asignaciones y regulaciones gubernamentales. ¿cómo podría el creciente papel del gobierno estar cambiando la conexión entre administración y política? Las opiniones formuladas en torno a este asunto parecen sugerir que ya conocemos las respuestas. Cabe esperar que varíen también la composición. los comités del Congreso y 1:1 clientela de los grupos de interés que pueden ganar o perder con los programas. en especial desde el fin de la guerra de Corea. Sin alterar el sentido y la secuencia de sus reflexiones. más que equivocado es desastrosamente in* La amplitud del importante ensayo de Hugh Heclo (1978) obligó a resumir su texto. enfatizando el tema de la "red de asuntos". Se dice que hay una serie de "triángulos de hierro". Desde la elaboración de la agenda gubernamental y la definición de los asuntos públicos hasta la posible evaluación de las políticas públicas. El concepto de triángulo de hierro se basa principalmente en los primeros estudios de las políticas agrícolas. ocasionalmente. CÓMO FUNCIONA la administración política en Washington?· "-' Más exactamente.

Leiper Freeman. sino también para dirigir a la burocracia. muy especialmente en aquellos sistemas políticos que conceden un alto peso específico al poder Ejecutivo en la formulación e implementación de las mismas. Pero hay mucho más en juego en los problemas que enfrenta el gobierno: una dificultad considerablemente más problemática es la de vincular lo relaciones entre los poderes públicos y las modificaciones en el tipo del administrador profesional. 1964). Buscar sólo los triángulos cerrados de control significa perder de vista las grandes redes abiertas de personas que inciden cada vez más determinantemente en el gobierno.' La visión convencional es inadecuada para entender los cambios de política y administración ocurridos en años recientes. The Political Process (New York.. tienden a pasar por alto el poder y la influencia de las nuevas configuraciones a través de las cuales interactúan y hacen negocios los dirigentes que definen y eligen las políticas. es la especialización y la estratificación que hoy caracteriza tanto a la fuerza de trabajo del gobierno como al liderazgo político de la burocracia. edit. Todo lo anterior complica la labor de los funcionarios de la presidencia no sólo para mantener el control sobre sus propias acciones. .258 HUGH HECLO completo. El segundo es el peculiar juego semiformal de influencias que acompaña este crecimiento. que proporciona conjeturas significativas de investigación para mejorar nuestra comprensión de la manera como se deciden y desarrollan las políticas públicas.. [. Traducción al español de Graciela Bellón Pérez. El conjunto de categorías que utiliza para pensar la conexión entre política y administración se centra en la categoría de "red de asuntos" (issue network). D.. [N. del E. El tercero.C. El primero es el aumento del número de actividades del gobierno y. las vías de ascenso y los patrones organizativos del personal especializado público y privado. 1 Quizá las interpretaciones citadas más ampliamente sean las de J. Vintage.l Este trabajo fue publicado originalmente con el título "Issue Networks and the Executive Establisbment".. relacionado con los dos anteriores. 1965) y Douglas Cater. Power in Washington (New York. el incremento de las expectativas. con ello. A King. American Enterprise Institute. Random House. Washington. 1978. en The New American Political System. Los observadores. preocupados por descubrir cuáles son los pocos actores realmente poderosos.] Es posible esbozar algunos de los factores que parecen estar en juego. En el curso de este examen identifica que el crecimiento presupuestario del poder Ejecutivo y la dilatación del ámbito de la acción gubernamental ocurren sin que aumente la masa burocrática federal.

Y es en este punto donde la administración política registra algunas de las deformaciones más hondas de la sociedad y política norteamericanas. en el caso norteamericano. y b) el Ejecutivo Federal pone en práctica sus políticas a través de administración indirecta. el crecimiento del gobierno ha ido logrando cada vez más que las diversas preocu* El autor introduce enseguida un largo apartado sobre el crecimiento del gobierno. ha profundizado esta ambivalencia. Por un lado. Se trata de la creciente disolución de la política organizada y de la politización de la vida organizada a todo lo largo de la nación. del E.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 259 que los funcionarios políticos desean hacer en Washington con lo que el público está dispuesto a aceptar y entender. Al carecer de mandatos electorales propios. casi como en el siglo XIX. La ampliación de las políticas públicas se expresa en el crecimiento del gobierno que. Cualquier programa nuevo y ambicioso.] . * Desgaste en el centro La estrategia de responder a las aspiraciones de progreso sin aumentar la maquinaria administrativa y mediante intermediarios ha tenido éxito en un sentido: ha salvado a los responsables de las políticas en Washington de tener que lidiar con lo que de otro modo hubiera sido una enorme burocracia de dimensiones nacionales. [N. este "éxito" ha complicado de manera importante la conexión entre administración y política. lejos de simplificar las operaciones. vía organizaciones y agentes intermediarios. las tareas de conducción política revisten dificultades importantes en lo que respecta al manejo del dinero y a la eficacia económica y política de un gobierno que opera a control remoto en un ambiente de expertos políticos de políticas. Lo que está ocurriendo en el nivel nacional es un peculiar efecto de "estira y afloja" en la relación entre la política democrática y la institución ejecutiva. cualquier innovación inteligente de administración indirecta. los administradores políticos han tenido siempre una posición ambivalente en el gobierno norteamericano. Este hecho se explica porque: a) los costos de las políticas se traducen en aumentos del presupuesto. En estas condiciones. está asociado con una burocracia básicamente estable. es decir. No obstante.

Además. ha habido una movilización inesperada de grupos.] A medida que el gobierno incorporó más y más asuntos difíciles y extraños de políticas. Lo verdaderamente importante no es que las organizaciones se estén afianzando en Washington sino el hecho de que los problemas de políticas hayan venido a ocupar tantos y tan diversos aspectos de la vida organizacional de los Estados Unidos. interesados en ciertas cuestiones.. los requerimientos para dirigir un sistema tan complicado han hecho que la conducción presidencial se aparte del ciudadano y del político comunes. El creciente número de políticas de bienestar y .] En resumen. con el efecto de dispersar el foco de la conducción política y administrativa. especialmente entre los grupos de interés que actúan como intermediarios y administradores. las nuevas iniciativas de financiamiento y regulación federal han infundido la dimensión de la política pública en las organizaciones viejas y nuevas. [. Vale la pena observar más de cerca el mecanismo por medio del cual es posible politizar la vida organizacional y despolitizar la conducción democrática.... Estos grupos pidieron lógicamente parte de la ganancia y clamaron por un lugar en el proceso de elaboración de las políticas de su interés. Tonos SE UNEN [. Por otro lado.260 HUGH HECLü paciones sobre políticas se ubiquen fuera de la estructura del gobierno federal en el conjunto de los numerosos grupos de intermediarios. LAS POLÍTICAS COMO ACTIVIDAD INTRAMUROS La segunda tendencia se estructura en dirección opuesta al aumento de la participación de los grupos en la elaboración de la política pública. cuyo entendimiento de las cosas no es ni técnico ni especializado. el creciente número de intervenciones compensatorias por parte del gobierno ha ayudado a generar un clima benéfico para que cada vez más grupos puedan exigir que se interceda en su favor.

se han elevado los requerimientos de habilidades técnicas y capacidad de supervisión de alto nivel y. otros no. . debido a que siguen con atención permanente los diversos debates sobre las políticas. junio de 1966). Algunos de estos cambios se manifiestan en la propia fuerza de trabajo del gobierno. pero sí incrementó marcadamente los niveles medios y medios altos de los funcionarios públicos. los puestos ejecutivos de nivel medio en el gobierno aumentaron aproximadamente 90 por ciento desde 1960. "Strengtbening Control of Grade Escalatíon" (Office of Management and Budget Archives. Lo que todos ellos tienen en común es una comprensión detallada de asuntos especializados. por lo tanto. se prefiere a los ingenieros especializados más que a los técnicos de rutina. Algunos de estos cambios se deben a la baja inflación de los títulos y constancias. integradas por diligentes observadores de las políticas con un alto nivel de conocimiento. varios estudios de caso de los años sesenta sugerían que el aumento ocurrido en la burocracia de Washington se podía rastrear a partir de los nuevos y amplios programas públicos de esa década. han cobrado importancia funcionarios con las habilidades técnicas y de supervisión necesarias para vigilar el trabajo de otros. Comparado con el incremento del 18 por ciento que experimentó. Inc.el empleo público.' Como efecto general de estos cambios en las políticas. Algunos de estos individuos tienen títulos profesionales. El surgimiento de actividades federales internas durante los años sesenta y setenta pudo entonces no haber propiciado mayormente el crecimiento del número total de la burocracia. Se han vuelto menos importantes los empleados que se encargan de las tareas rutinarias asociadas con la administración directa. a los administradores de reclamaciones contra los seguros más que a los examinadores de las reclamaciones y así sucesiva2 Mckinsey and Company. En contraste.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 261 la confianza del gobierno en la administración indirecta han favorecido el desarrollo de subculturas especializadas. Sin embargo. tanto en las organizaciones privadas como en las públicas.

Pero el arreglo general que está surgiendo difiere de aquella imagen convencional de los "triángulos de hierro" que supuestamente unían en alianzas todopoderosas a los departamentos del Ejecutivo. la construcción de carreteras.la presión para encontrar personal experto se ha vuelto enorme. etcétera Obviamente siguen en operación los intereses económicos menos profesionales que vinculan a las distintas partes de la comunidad de Washington. incluso las grandes empresas con metas estables y claras.. Desafortunadamente. Para quienes toman decisiones en el gobierno -donde las metas de las políticas no han sido ni claras ni estables en los últimos veinte años. a subgobiernos que tienen la capacidad de aislarse de fuerzas externas. Existen indudablemente muchos grupos con entrenamiento profesional o científico. a los grupos de interés y a los comités del Congreso..] En opinión del profesor Beer estos grupos de especialistas en políticas constituyen un "complejo burocrático-profesional". o a políticas que son "producidas" por unos cuantos "artífices". Esto es igualmente cierto para los legisladores y para los funcionarios públicos. nuestras concepciones políticas estereotipadas sobre el poder y el control no son adecuadas para entender este nuevo juego fragmentado de influencias que tiene lugar en la administración de las políticas. que han labrado esferas de influencia en áreas como la salud. [. Más o menos las 2/5 partes de los ejecutivos de nivel medio pueden ser etiquetados como científicos. la educación. Los directivos de todas las organizaciones modernas se han visto afectados por este aumento en la complejidad y en la especialización.262 HUGH HECLü mente. Tendemos siempre a buscar un grupo que tenga dominio sobre otro. aunque de hecho frecuentemente sean "administradores de ciencia" que supervisan el trabajo de gente del gobierno y de fuera del mismo. lo lógico es pensar que tratan de . Al ver que antiguos funcionarios del gobierno abren despachos jurídicos o se asocian a nuevos despachos comerciales.

Pero resulta imposible identificar claramente quiénes son los actores dominantes en medio de la gran cantidad de políticas aparecidas en los últimos veinte años. Los participantes entran y salen constantemente de las redes. Cualquier interés material inmediato está en un segundo plano. son particularmente relevantes para entender el intrincado y confuso tejido de las políticas sociales que se han emprendido en años recientes. Evidentemente. ¿Quién controla las acciones que integran nuestra política nacional en asuntos como el aborto. o lo que yo llamaré "redes de asuntos" o "redes de cuestiones" (issue networks).LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 263 conquistar y controlar las piezas específicas de la maquinaria del gobierno. La noción de "triángulos de hierro" y "subgobiernos" supone un pequeño número de participantes que han podido convertirse en entidades autónomas. por otro lado. lo primero es el compromiso intelectual o emocional. incluyen un gran número de participantes que tienen muy diversos grados de compromiso mutuo o de independencia de los demás. la distribución del ingreso. no hay nadie que de hecho controle las políticas y los problemas. pero que guardan una relación directa con los intereses económicos de cada una de las partes que conforman la alianza. Las redes de asuntos son lo contrario de esta forma de organización. Estas telarañas. unidos para controlar programas públicos bastante estrechos y reducidos. de hecho es casi imposible decir dónde acaba una red y dónde empieza su entorno. el debate sobre el poder es todavía importante. la protección al consumidor. Las redes de asuntos. más que grupos unidos para tener dominio sobre un programa. Los miembros de una red refuerzan recíprocamente su percepción de los intereses que tienen. no al re- . o la energía? Al dirigir la búsqueda hacia los pocos poderosos se pierden de vista los muchos cuyas redes de influencia provocan y guían el ejercicio del poder. Los "triángulos de hierro" y los "subgobiernos" suponen una serie de participantes fijos.

pero los verdaderos expertos en una red son los que poseen habilidad en el tratamiento de los asuntos. Los grupos poderosos de interés pueden tener su representación en las redes de problemas. En tiempos pasados -cuando se asumía que el principal problema del gobierno era realizar lo correcto más que saber qué era lo correcto. que tienen la reputación de ser buenos conocedores de la materia. sin importar su formación y entrenamiento profesional. en emplear a los proveedores de conocimiento en un mundo que padece hambre de decisiones correctas. internos o externos al gobierno. Por consiguiente. pero también la tienen los individuos. los que llegan a ocupar las posiciones del liderazgo son "políticos de políticas" (policy politicians) -expertos en utilizar expertos.el conocimiento de las políticas se podía encontrar. observar.264 HUGHHECLO vés (como se haría en la política estándar o en los modelos económicos). desde una minoría que habla en las consultas locales de planeación hasta el renombrado profesor que recibe una silenciosa llamada de la Casa Blanca para invitarlo a dar una rápida "charla" sobre alguna política. debatir y tratar de actuar de cara a problemas particulares de políticas. Se exigía que su poder fuera proporcional a su responsabilidad. Hoy en día. vagamente formulado. aquellos que conocen las interioridades de un debate específico sobre una política. pero sí tienen que tomar decisiones impor- . Los profesionistas pueden ser también miembros prominentes. en los varios proverbios sobre administración pública Se pensaba que los funcionarios públicos tenían que saber cómo ejecutar y llevar a cabo las decisiones. los administradores de políticas no necesitan ya ejecutar en el sentido estricto de la palabra. dejando que los intereses definan las posiciones a tomar con respecto a los problemas. leer. es decir. Más que técnicos expertos. Las "redes de asuntos" actúan en muchos niveles. El precio de entrar en una u otra red es escuchar. los miembros de una red son activistas políticos que se conocen unos a otros a través de sus respectivas militancias.

se vuelve decisivo el proceso de comunicación con los expertos reconocidos y conocedores de la cuestión. a saber. New York Times. Roberts. una red de asuntos es un grupo donde los participantes comparten conocimientos que tienen que ver con algún aspecto (o. 44. En esta perspectiva. Es necesario hacer una distinción entre estas redes y otros tres términos más familiares de la administración política. Por supuesto. la tendencia de las organizaciones a participar más ampliamente en la política pública y la tendencia hacia una especialización tecnocrática aún más estricta en las complejas políticas modernas. Los ejecutivos de un nuevo grupo que acaba de llegar a Washington se expresan de la siguiente manera: "No vinimos aquí a cambiar el mundo. . 4 de marzo de 1978.' Sean cuales fueren las motivaciones de los participantes.S. las redes de asuntos buscan que su influencia sea proporcional a la compresión de las muchas y complejas elecciones sociales que se deben hacer. dado que nadie sabe exactamente qué es lo correcto. en los términos de las redes. "Trade Associations Flocking to Capital as U. muchos participantes querrían poseer un poder completo sobre los problemas en discusión. la red de asuntos articula tendencias que de suyo serían contradictorias entre sí. Los que pertenecen a una red comparten una misma base de información y tienen un entendimiento similar de una política y de sus problemas. p. pero hay otros que parecen desear únicamente la seguridad que da el estar bien informados. un asunto o cuestión) de la política pública. aunque tal conocimien3 Steven v. en lugar de buscar que el poder de los responsables de las políticas sea proporcional a su responsabilidad. Role Rises". vinimos a minimizar nuestras sorpresas". Saber lo que es correcto se convierte entonces en un punto crucial y. En primer lugar. que se mantienen constantemente informados e interesados.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 265 tantes en nombre de la sociedad y deben saber movilizar a los varios agentes intermediarios para que se hagan cargo de entregar los bienes y prestar los servicios.

aunque las más de las veces sea de manera desorganizada y sin coordinación. al menos. se discute la evidencia y se elaboran las alternativas. Fue necesario llevar a cabo enmiendas de último minuto a la propuesta presentada al Congreso. «Oué es una red de asuntos? Resulta difícil describirla con precisión. las técnicas de seguros. las redes pueden o no formar un grupo de acción (crear una coalición) o un grupo con creencias comunes (convertirse en una organización convencional de interés). sino más bien una serie de personas que saben y están interesadas en los mecanismos de control de precios. etcétera. los planes de pago anticipado. no existe una única red de políticas en salud.266 HUGH HECLO to no necesariamente conduzca a acuerdos. en segundo lugar. los programas nutricionales. Muy pronto quedó claro que quienes estaban preocupados por políticas macroeconómicas habían sido rebasados ampliamente por los planificadores. Por ejemplo. Por lo tanto. se hizo evidente que estaba condenado al fracaso todo intento por definir el debate sobre energía en términos de la clásica confrontación entre las grandes compañías . Pero tan pronto empezaron las deliberaciones en el Congreso. Es a través de estas redes de personas que se reconocen unas a otras como conocedoras y expertas o. cosa que reactivó las redes de los economistas y periodistas económicos. que los asuntos de políticas públicas se depuran. El debate sobre las políticas de energía ofrece diversos ejemplos de esta interacción caleidoscópica de las siempre cambiantes redes de asuntos. como personas que saben buscar las respuestas. La propuesta inicial de política energética de la administración Carter fue elaborada por expertos muy ligados a redes cuya preocupación fundamental era la conservación. porque en un momento dado puede estar funcionando sólo una parte de la red y al paso del tiempo se pueden intensificar o desvanecer las distintas conexiones entre los intermediarios de las políticas y las burocracias del Ejecutivo y del Congreso.

disminuyen las posibilidades de predicción e imponen restricciones considerables a los líderes del gobierno. Sería tonto sugerir que todas estas redes de asuntos que tienen presencia en las cada vez más extensas políticas nacionales hayan sido creadas para reemplazar a los más conocidos políticos de los prosubgobiernos en Washington. que durante años estuvo manejada por un pequeño círculo de iniciados. se convierte en una cuestión polémica y politizada. El Cuerpo de Ingenieros de la Armada. La sobreposición entre las redes de asuntos y las políticas no sólo desafía a la estructura política establecida que decidía los programas particulares. La seguridad social. mucho menos en un grupo . La lista podría extenderse y convertirse en la crónica del gobierno nacional de la última generación.' Una nueva y complicada dinámica ha . ejemplo típico del control a través de subgobiernos. especialistas en energía nuclear. sino que se anida en ella. grupos de derechos civiles interesados en la creación de más fuentes de trabajo. Son cada vez más numerosas las confrontaciones entre las redes de asuntos y los tradicionales triángulos de hierro en lo que respecta a las políticas de Servicio Social y Rehabilitación. hoyes arrastrado por el torbellino de la política ecológica. así como es más rápida la desintegración de la poderosa estructura política que determinaba el Servicio de Salud Pública y sus cuerpos. Y quedó muy claro que nadie iba a poder transformar estas redes de personas conocedoras y especializadas en una coalición pronta a la acción. Lo que realmente han vocar es que los tradicionales puntos de referencia política hayan sido cubiertos con fuerzas nuevas que complican los cálculos. creció rápidamente el número de los observadores de políticas que se unieron al debate y que llevaron a la discusión sus propias preocupaciones y análisis: expertos en impuestos.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 267 petroleras y los intereses de los consumidores. La lista creció a niveles jamás imaginados por los originalmente interesados en la planeación de la política energética. En efecto. cohesionado por una misma actitud.

Si alguien se va a apoderar de algo.C. capaces de moverse entre las diversas redes. pero cualquier área de políticas abarca muchos otros especialistas. voL7 (1977). pp. de sus redes y de sus redes de redes. la distinción entre la estructura gubernamental y su entorno tiende a borrarse. Senate". a la vez que la responsabilidad se reparte cada vez más entre grandes números de intermediarios de políticas. La especialización puede tener muy poco que ver con una formación estrictamente profesional. e. están atrapados por la tendencia a especializarse en ciertos asuntos. veáse por ejemplo. Los triángulos de hierro y algunas otras configuraciones políticas pueden englobar a unos cuantos participantes. Brookings Institution. Walter.432-45. Los tecnopoliticos Los nuevos y múltiples compromisos del gobierno en los últimos veinte años han propiciado un juego de influencias extendido y difuso. En una situación aSÍ. veáse Jack L. Los administradores de políticas.. los políticos ejecutivos de nuestros días tienden a ser "políticos de políticas" (policy politicians). En vez de políticos de partido. la elaboración de políticas se está convirtiendo en una actividad propia de los expertos. 4 . British Iournal ofPolitical Science. serán los activistas profundamente preocupados por una serie de asuntos públicos y por tanto decididos a moldear las políticas públicas según sus proyectos. Daniel Mazmanian y Jeanne Nienaber. 1978. proxima publicación. Y no ha sucedido lo que se había temido por muchos años: que los tecnócratas y gente fina de traje se apoderaran de la elaboración de las políticas. Enviromentalism. reconocidos y apreciados como conocedores Para una explicación completa de casos particulares. D. al igual que las burocracias que ellos vigilan. Martha Derthick Policy-Making for Social Security Washington D. Participation and the Corps of Engineers: A Study of Organizational Change Washington. "Setting the Agenda in the U. Para el caso de la seguridad del tráfico.S. Y los portavoces de los grupos de interés no necesitan ocupar puestos de elección. Más que nunca. Broaking Institution.HUGH HECLO 268 aparecido en el mundo de la administración y de la política.

Es más bien raro el caso de altos ejecutivos que mantengan una identificación irrestricta con grupos de interés específicos o que posean títulos que los acrediten como figuras dirigentes de su profesión. Lo que finalmente importa son las evaluaciones que las personas como ellos hacen respecto a qué tan bien este tecnopolítico principiante maneja. pero generalmente estas jerarquías no están dentro del territorio de una misma organización. sería una evaluación burocráticamente racional del desempeño objetivo o de lo que el politólogo pudiera apreciar como su cuota de poder individual.. pero no identificados con posiciones que pudieran resultar polémicas. Porque las redes de asuntos comparten información no sólo sobre los problemas de las políticas.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 269 de los asuntos que la red maneja. el moderno candidato a ocupar el liderazgo de la burocracia es un hombrecon oficio en los asuntos de políticas.. Se trata..] . Las fluidas redes de asuntos en las que se mueven pueden ser consideradas como proto-burocracias.] ¿Cómo desentrañar esta telaraña de ejecutivos políticos? Existe. Hay una serie de jerarquías y niveles que estas personas escalan para llegar a posiciones de mayor renombre y reconocimiento. en términos weberianos. de un mundo de burocracias en gran escala pero entrelazado con laxas asociaciones personales donde las reputaciones se adquieren mediante comunicación verbal. Ni profesional en la materia ni amateur talentoso. sus 'tareas en el gobierno. Más bien se trata de personas que tienen una amplia reputación en áreas particulares de la política pública. sin lugar a dudas. Su sensibilidad a los asuntos más delicados es el secreto de su aceptación. [. sino también sobre las personas. Y depende mucho menos de las opiniones que pudiera tener el electorado. gran discreción en el ascenso de las personas a los puestos directivos y en la manera en que se relacionan unos con otros. [. desde luego. Esta reputación depende poco de lo que. Su reputación entre "los que saben" los hace elegibles para los nombramientos presidenciales..

' Usando diferentes técnicas. En el pasado han habido. [. susceptibles de asociarse con cambios en el control partidista de la presidencia. se ha vuelto cada vez menos importante como fuente de dónde extraer s En Hugh Hedo. el proceso de selección para nombramientos presidenciales ha experimentado cambios importantes.. que impulsan los canales normales del partido. Las políticas emprendidas en la última generación han intensificado este proceso. 1977. y de buscar personal altamente calificado que pueda ocupar los puestos ejecutivos. Desde 1960. Brookings Institution. origen social y escolar). no resulta sorpresivo que los expertos de políticas que se mueven dentro de las diversas redes y a los que siempre se consulta acaben por recomendarse unos a otros. Pero. por lo menos al tiempo de las políticas surgidas en la era del New Deal. todos los nuevos miembros de la Casa Blanca han luchado por no depender tanto de las masas de solicitantes de empleo. La lógica detrás de estos esfuerzos es que la conducción ejecutiva de la burocracia requiere personas que sepan sobre políticas complejas y que sean aceptables para los grupos importantes que tienen intereses en el campo cada vez más grande de las redes de asuntos. . Washington D. los cambios en el control partidista de la Casa Blanca han generado pocas diferencias importantes en los nombramientos políticos. en términos generales. Así pues. pp. En cambio. el derecho. la tendencia de largo plazo que busca expertos especializados en políticas tiende a ser más fuerte que las fluctuaciones políticas de corto plazo.270 HUGH HECLO El surgimiento de políticos de políticas en nuestra política nacional se remonta a muchos años atrás. La carrera base de los generalistas. pocas fluctuaciones en el corto plazo en lo que respecta a las características sociales (religión. principalmente desde los inicios de los años sesenta. por ejemplo. se discute el proceso de los cambios en el personal presidencial.C.] Los estudios históricos tienden a confirmar la impresión de que ha habido un cambio en el sistema político-administrativo. A Government 01 Strangers. 89-95..

Wiley. Pero.normalmente tiene mucha demanda. EliteRecruitment in Democratic Politics New York. Si la carrera de leyes pasara de una práctica general a una práctica especializada. ambiguas. podrían ser indicadores de que ha aumentado la capacidad para un liderazgo democrático en la burocracia.... Han venido ganando terreno las universidades. 1930-1970" en Heinz Eulau y Moshe Czudnowski. Las bases que un candidato presidencial necesita conquistar para ganar las elecciones están cada vez más distanciadas de las bases que un presidente necesita para gobernar. p. en el mejor de los casos. su mayor número y su cada vez más profunda especialización. En cualquier caso. 127. "Changes in the American Exeeutive Elite. los hallazgos históricos apoyan tentativamentela visión de que "existe una creciente distancia entre coaliciones electorales y coaliciones de gobierno. la reputación se pierda o se gane y desde aquí sean cubiertas las vacantes para las personas elegidas -sin importar mucho quién sea el presidente. . éste no es el caso.] Por supuesto que si los funcionarios designados formaran parte de un equipo político integrado.. 1976. los tanques de pensamiento y las personas con títulos especializados. Sus bases políticas de apoyo en un distrito electoral son.' [. una conducción política coherente en la burocracia -especialmente cuando mantiene ligas con una política democrática común. Lo que uno puede esperar encontrar en los márgenes de cualquier parte especializada de la burocracia política son redes de políticas. Pro-bablemente desde aquí se emitan juicios sobre la labor de los distintos individuos. Cualquier tipo de compromiso mutuo entre unos y otros es problemático.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 271 los futuros ejecutivos políticos. La duración de los políticos ejecutivos en un puesto dado es muy corta. y los mismos participantes lo saben. 6 Kenneth Prewitt y William Me Allister. Así. la tendencia antes mencionada aparecería con más fuerza.

E. Sin embargo. estos cambios han favorecido la especialización de la fuerza de trabajo del gobierno y la estratificación burocrática de la dirección política. Esto es cierto hoy y en los días en que los partidos corruptos dominaban los nombramientos presidenciales. ha movilizado grupos cada vez más numerosos de personas que sienten que están en juego su interés determinado en tal o cual asunto de política pública. el término "político" debe ser usado con cuidado.' Desde hace muchos años. Administrativamente hablando. 288) (publicado originalmente en 1935). . Los compromisos en torno de políticas específicas se han ido convertiendo cada vez más en el factor que determina la nueva clase de dirigentes políticos. a la especialización profesional y a las destrezas técnicas reflejan cambios de la sociedad en general. El político o funcio7 E. Schattschneider lo describe muy bien cuando dice "las nuevas políticas generan una nueva política". E. Son los mecanismos informales los que han cambiado. Políticamente hablando. Schattschneider. 1963. p. Politics.272 HUGH HECLO El problema de la conducción ejecutiva Washington siempre ha confiado en los medios informales para encontrar a los dirigentes políticos gubernamentales. Pero también es importante reconocer que ha sido la misma actividad del gobierno la que ha modificado los mecanismos informales a través de los cuales surgen los administradores políticos.E. la agenda pública se ha ido abultando conforme entran más y más asuntos de políticas y conforme salen muy pocos. No hay duda de que la importancia que se otorga a los títulos escolares. A su vez. Los funcionarios modernos responsables de establecer la conexión entre política y administración tienen muy poco que ver con los viejos políticos de partido que antes llenaban todos los puestos con los favoritos de su padrinazgo. Archon. Preassures and The Tarif] (Hamden. este proceso ha incrementado el número de los mediadores de las políticas.

Dado que nadie sabe exactamente cómo resolver el rompecabezas de las varias políticas. las operaciones de la redes de asuntos tienen una segunda ventaja: vincular el Congreso con el poder Ejecutivo. se pueden encontrar por lo menos tres ventajas importantes en el sistema que está emergiendo. El votante común parece estar menos limitado por la identificación partidaria y se siente más atraído por un estilo de política basada en asuntos. orientada a problemas. En el gobierno. la confianza en las redes de asuntos yen los políticos de políticas es congruente con algunos de los cambios más importantes de la sociedad. una persona que conoce perfectamente la naturaleza de ciertos asuntos particulares y que se mueve entre redes de personas que se interesan seriamente por los mismos problemas. Primero. aunque sea sólo porque la dirección política de la burocracia sirve para muy diversos propósitos. cosa que resulta ya muy difícil de lograr a los partidos políticos. Se dice que las organizaciones de partido han caído en un estado de decadencia y que se han vuelto incapaces de proveer al gobierno con directivos altamente calificados. Si el gobierno está comprometido a intervenir en áreas cada vez más especializadas y complejas: resulta útil acudir a los expertos y especialistas en políticas para el manejo público de estos programas. ambos desinteresados en la política de los partidos. más bien. Por muchos años. puede ser de gran ayuda para estabilizar una sociedad en rápido cambio. los reformistas han buscado revivir la idea de que la disciplina de partido es un medio útil para acortar la dís- . pero sin enredarse en ninguna ramificación política comprometedora. De cualquier modo. los políticos de políticas tienen la cualidad importante de estar siempre dispuestos a atender las varias cuestiones. ¿cuáles son las implicaciones para el gobierno y la política de estos cambios? El veredicto no puede ser unilateral. Pero.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 273 nario ejecutivo de hoyes. la congruencia entre el liderazgo ejecutivo y el electorado. Más aún.

En cambio. independientemente de la posición particular que se tenga con respecto a la desregulación del gas o a los incentivos para los productores. la tecnocracia de políticas ha establecido un lenguaje común de discusión. el hecho es que las cada vez más numerosas redes especializadas de políticas tienden a cumplir la misma útil función que se esperaba habría debido cumplir un sistema nacional y disciplinado de partidos. Los técnicos de políticas de ambas ramas no dejan de trabajar cada uno para distintos clientes que tienen distintos intereses. La lealtad personal a los diputados y senadores todavía es central. Por ejemplo. En general. como muestran las disputas que los recientes presidentes demócratas han tenido con la mayoría del Congreso. Pero. los partidos políticos tienden a ser un puente demasiado débil. una gramática para identificar los puntos álgidos de discusión y una retórica para argumentar. en el poder Ejecutivo o en cualquier otro lugar. reducen el marco del debate político y de la toma de decisiones en las dos ramas de gobierno. La burocracia del Congreso que ha florecido en Washington durante la última generación se parece en muchos sentidos a la burocracia política de la rama ejecutiva. Dado que las redes tienen un gran dominio intelectual y profesional sobre las políticas. Ya sea en el Congreso. Sin embargo. Nada de esto significa ausencia de conflicto entre el presidente y el Congreso. los vínculos entre las tecnocracias de los dos poderes han ido creciendo espontáneamente. en el terreno de la política de energía. pero es muy probable que el nuevo burócrata sea alguien con talento para manejar ciertos asuntos complejos de políticas. la nueva generación de personal del Congreso no es ni una mafia legislativa ni una beneficiencia de favores por padrinazgo. los abogados de las políticas .274 HUGH HECLO tancia entre los dos poderes y para hacer más útil y productiva su habitual competición. posea las credenciales que lo acrediten como analista de políticas y sea seguramente un experto que puede apoyarse en otros expertos y en sus redes.

existen límites para que un político ejecutivo "compre" a los grupos de electores. un ministro del trabajo prestará mayor atención a lo que la AFL-CIO tiene que decir. los políticos de políticas pueden no estar de acuerdo. nuevas oportunidades para que separen y recombinen sus distintas fuentes de apoyo o de oposición en ciertos asuntos específicos de políticas. a los empleados que laboran en condiciones de inseguridad. a los funcionarios locales y estatales que administran programas departamentales. Si las autoridades designadas fueran simplemente embajadores de grupos de interés claramente definidos. Además de oír al movimiento sindical. la proliferación de los intermediarios administrativos y de las redes de expertos en políticas ofrecen nuevos recursos estratégicos a los directivos públicos.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 275 de energía (igual que en otras áreas de política como segurosznédicos. Obviamente. pero existen muchas otras voces que no podrá más que escuchar. pero entienden la visión del mundo de los demás y su manera de argumentar en favor o en contra de determinadas decisiones de políticas. a los grupos de consumidores interesados en conocer los efectos de los salarios sobre la inflación. Una tercera ventaja es el hecho de que cada vez es más amplio el ámbito de maniobra que tienen los ejecutivos políticos gracias a este desarticulado juego de influencia. etcétera) tienden a compartir el mismo repertorio analítico al abordar los asuntos. De hecho. Por supuesto. es decir. pero la tendencia general ha sido ir ampliando cada vez más esos límites. Igual que sucedía con los políticos de partido de antaño. o si las políticas estuvieran monopolizadas por los triángulos de hierro. . el antiguo secretario de Transporte William Coleman ensanchó su margen de maniobra para manejar el problema del aterrizaje de aviones supersónicos. Por ejemplo. prestará también atención a los grupos de minorías preocupados por empleos. seguridad en el empleo. etcétera. estrategia de limitación de armamento. reformas asistenciales. las oportunidades para el liderazgo ejecutivo burocrático serían muy pocas.

Pero. ¿son capaces de gobernar? ¿Deberían gobernar? El primero y más importante problema es el de la legitimidad democrática. Por lo menos se trata de un juego en que la habilidad puede incidir de manera importante. pero. El funcionario presidencial típico viajará a cualquier cantidad de congresos. pero casi nunca tendrá la ocasión de ver o escuchar a algún miembro ordinario del público. Los políticos o funcionarios del Ejecutivo pueden maniobrar entre las ya movilizadas redes de asuntos o acaso movilizarlas.276 HUGH HECLO al lograr que el debate entre grupos pro y anti-Concorde se abriera a otros juegos de influencia más amplios que involucraban a públicos más amplios. sin estar predeterminada de antemano por fuerzas inmutables. Los ejecutivos políticos obtienen de segunda mano su mandato popular mediante la designación del jefe del Ejecutivo o del Congreso. Pero antes de entrar en el dominio de los políticos de políticas y de sus redes. esto no es lo mismo que tejer una base amplia de entendimiento y apoyo público para las políticas de su interés y conocimiento. más grande será la distancia que los separe del ciudadano común. Entre más identificados estén los administradores políticos con las diversas redes especializadas de políticas. La debilidad del liderazgo ejecutivo de la burocracia. Las redes de asuntos pueden ser útiles para influir en las políticas. Los tecnócratas políticos hacen que esta debilidad democrática sea más aguda. Esta amplitud característica de las políticas de asuntos exige gran habilidad de las personas interesadas para contener las expectativas y para manejar la insatisfacción natural causada por el hecho de que a algunos se les escucha y a otros no. pronunciará discursos ante los miembros de una asociación tras otra. Su principal problema es que carece de un poder democráticamente fundado. El problema es que sólo una pequeña cantidad de ciudadanos ten- . Estas tres ventajas son fundamentales. subordinada. no se debe a los grupos de interés o al Congreso. al presidente. vale la pena considerar las posibles amenazas que plantean al gobierno.

en lugar de traducirse en un mayor apoyo a las decisiones de política. Si el problema consistiera solamente en que hay una brecha de información entre los expertos de políticas y el grueso de la población entonces podría ser tal vez útil un poco más de comunicación. 8 . Publicación del Comité.' Pero. 42% (1972). 1974. 47% (1974) Y52% (1976). hasta el punto de que el no especialista acaba por concederles todo y por no creer en nada de lo que escucha. salud y limitación de armamento proporcionan buenos ejemplos del escepticismo público sobre lo que dicen o hacen los abstrusos expertos de políticas. Las redes producen cada vez más expertos con un mayor número de demandas y contrademandas sofisticadas.lst. veáse Congresode los Estados Unidos. veáse los dos artículos de Arthur H. el Instituto de Investigación Social de la Universidad de Michigan ha planteado la pregunta ¿piensa usted que casi todaslaspersonas que conducen el gobierno son personas que saben lo que hacen o piensa que sólo muy pocas de ellas parecen no saberlo? El porcentaje de quienes han expresado la última opinión son 28% (1964). Miller y Jack Citrin en American Political Science Review septiembre de 1974. Confidence and Concem: Citizens View American Government. The Free Press.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 277 drán la capacidad de moverse entre las distintas redes. Subcomité de Relaciones Intergubernamentales del Comité de Operaciones del Gobierno. incluidos los que están siempre atentos a los asuntos públicos. entre más se ha esforzado el gobierno por Un interesantey reciente estudio de casoque muestra la complejidad de un intento de generalización acerca de quién es "movilizable" se encuentra en James N. Sin embargo. una mayor comunicación de las redes de asuntos con el ciudadano común tiende a provocar en el ciudadano un síndrome parecido al de "todo provoca cáncer". 30. Acerca de hallazgos similares relativos al sentimiento público de falta de control sobre el proceso de políticas. sess.45% (1970). Los continuos debates sobre energía. Mientras los conocedores han jugado un papel preponderante en el gobierno. Para una discusión más completa de las tendencias recientes. 93 Cong.38% (1968). p. pt 1. 9Desde 1964.. Rosenau. el público en general llega a la conclusión de que el número de los directivos gubernamentales que no saben lo que hacen ha aumentado constante y considerablemente.? Asimismo. los que no son activistas de ciertas políticas quedan excluidos y dependen de la capacidad de las instituciones gubernamentales para representarlos. 1973. Citizenship Between Elections New York.

más han aumentado los sentimientos de impotencia y desamparo del público. después de un debate abierto. Los que se encargan de los asuntos particulares de las políticas reconocen. Los activistas de políticas pueden recomendar teóricamente la concertación y el consenso. La meta es llegar a una buena política. a consensos entre los diversos puntos de vista. La competencia política democrática se basa en la idea de que hay que simplificar la complejidad política en un número reducido de elecciones comprensibles. las distintas redes de asuntos tienen especial interés en volver complejo lo que parecía simple. En contraste. Consenso.278 HUGH HECLO ser útil y eficiente. al paso de los años. que los objetivos de las políticas son generalmente vagos y que sus resultados son difíciles de medir. a un resultado correcto en el tratamiento de una cuestión. Cuatro son. Frecuentemente las acciones que son pertinentes para un cierto objetivo de política resultan ser incongruentes con los objetivos de otra. Ya sea que haya intercambios entre los diversos asuntos o que se combinen asuntos relacionados. por lo menos. A fin de ganarse la reputación de experto y conocedor. La cuestión es que la creciente preponderancia de las redes de asuntos tiende a agravar los problemas de legitimidad y de desencanto público. Los activistas de políticas empero tienen poco interés en reconocer este hecho desagradable: sus sistemas tan influyentes en la elaboración de políticas inteligentes tienden a obstaculizar la política democrática. No hay duda de que son muchos los factores involucrados en estos cambios de la actitud pública. las razones. Complejidad. Uno de los propósitos claros de la política democrática es llegar. la meta es alcanzar un acuerdo. se debe ser capaz de hacer malabares con estas complejidades y presionar a los demás tecnócratas de las redes de asuntos para que hagan otro tanto. pero lo que en realidad hacen sus redes de asuntos es procesar los desacuerdos. Pero dado que este punto es el que precisamente desata la polémica entre los cono- .

el deseo de llegar a alcanzar un acuerdo queda muchas veces en segundo plano.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 279 cedores y expertos. las negociaciones o las combinaciones que ocurren entre digamos los grupos de derechos pro vida con los que propugnan el control de las armas nucleares. En general. son para los grupos de expertos un procedimiento impuro. . son pocos los imperativos que empujan a los que componen las redes de asuntos a buscar un consenso político y muchas las recompensas que premian a los que se vuelven expertos en técnicas de escepticismo inteligente frente a cualquier tipo de propuestas. Los verdaderos creyentes son los activistas que se movilizan alrededor de determinados asuntos de políticas. Los intercambios. evitar cualquier apariencia de fracaso y echar la culpa a sus oponentes. Se supone que los políticos deben acreditarse los éxitos. las nuevas generaciones de dirigentes o de políticos de políticas tienden a volverse muy versados en las cuestiones complejas y polémicas de los asuntos públicos y los problemas sociales. superado por la manera personal de entender la cuestión. Confianza. los defensores del medio ambiente y los del consumidor. Pero darse el crédito de ciertas iniciativas demuestra falta de entendimiento de los intrincados mecanismos que operan en la hechura de las. los grupos de derechos civiles y los que luchan por controlar la venta de armas. Los votantes sopesan todo esto y llegan a formarse su propio juicio. mientras se espera de que los dirigidos duden y guarden distancia en su deliberación respecto de sus gobernantes. Para sobrevivir. La política democrática supone una especie de asimetría psicológica entre los líderes y los seguidores. Las redes dé política emergentes tienden a invertir el proceso. en espera de la próxima contienda entre los líderes. Un cierto periodo de tanteo es natural cuando los dirigentes visibles han ampliado su influencia a través de las distintas redes. Se espera que los que compiten por una posición de mando estén seguros de sí mismos y ciertos de lo que hay que hacer.

de acuerdo con la mayor o menor intensidad de opinión de los especialistas en el tema. Cierre. Parte de la genialidad de la política democrática es su capacidad para llegar a soluciones pacíficas a través del voto poniendo un término al debate y dando inicio a la acción. Politics and The Professors. La vaguedad en cuanto-a lo que se debe hacer permite que se ajusten sobre la marcha las políticas. Esta tecnocracia de políticas en ascenso tiende. p.280 HUGH HECLO políticas y suele contrariar a los que han estado pugnando celosamente por impulsar un cierto asunto. Estudios y hallazgos nuevos pueden traerse en todo momento a colación. Ahora bien. a "erosionar la confianza sobre la que se construyen las coaliciones políticas". La nueva generación de políticos de políticas es fría precisamente porque las redes de asuntos son calientes. los incentivos de la nueva tecnocracia experta en políticas funcionan en contra de un cierre del debate. 10 Henry Aaron. Por el contrario.C. 159. Por las razones anteriores se puede afirmar que lo que es bueno para la elaboración de las políticas (en el sentido de involucrar a personas conocedoras y a analistas rigurosos) puede ser malo para la política democrática. Las redes prosperan a través de un continuo escrutinio de las diversas propuestas de cursos de acción alternativos para políticas particulares y decaen si abandonan el escepticismo y aceptan que hay que hacer algo. 1978.Bookings Institution. Las mayores recompensas de estos grupos altamente intelectualizados van a terminar en manos de los que desafían exitosamente el conocimiento establecido y aceptado. Washington. Desparramar la culpa entre los demás amenaza a otros en las redes establecidas y puede hacer creer ilusoriamente que la nueva dirección de gobierno puede garantizar mejores resultados. es poco probable que esta conducta aumente la confianza del ciudadano en sus dirigentes. ." ¿Debemos contentarnos con esta confianza pura y simple? Probablemente no. como ha dicho Henry Aaron con referencia a la investigación en ciencias sociales. D.

Con más intermediarios de políticas se puede ampliar la participación de los activistas interesados. tiende a debilitar la identificación democrática del ciudadano común con su gobierno.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 281 pero el peligro mayor consiste en que el naciente mundo de las políticas específicas y de los expertos en políticas volteará de cabeza el argumento de John Stuart Mill sobre la conexión entre libertad y gobierno popular. conducción política independiente. puede haber un mayor involucramiento del grupo de expertos y una menor legitimidad democrática. Una segunda dificultad con las redes de asuntos es que desgastan al presidente como jefe ostensible de la institución ejecutiva. Tal vez se puede "comprar" a los miembros de estos triángulos concediéndoles algunas de las ventajas materiales que buscan. Superficialmente podría parecer que esta inhibición de fuerzas es propia de una posición conservadora. En suma. En el fondo. Es probable que los activistas queden insatisfechos con las acciones del gobierno y que los no activistas queden fuera de toda representación gubernamental. hostil al crecimiento de nuevas políticas gubernamentales. La emergente tecnocracia de políticas coloca a los funcionarios designados por el presidente lejos del alcance del jefe ejecutivo. Así las cosas. mejor conocimiento de los asuntos y mayor "ignorancia de los ciudadanos". cosa que ni siquiera pudieron hacer los triángulos de hierro. Pero para los activistas de políticas la cuestión crucial se centra en la correción o incorrección de las políticas. pero esto puede ocasionar que los grupos no organizados y de no especialistas aumenten sus sospechas y prejuicios sobre la bondad de una política. La influencia que ejercen los tecnócratas de políticas y sus redes permea cualquier cosa que la Casa Blanca quiera hacer.pueden impedir que el presidente ejerza una. Sin sus propios expertos no tendría investigaciones alternativas ni información detallada ni ar- . más análisis y más personal experto -Iejos de ayudar. La argumentación más informada sobre las diferentes opciones de políticas puede tener como efecto hacerlas ininteligibles.

la hace con toda la autoridad colectiva del gobierno y en nombre del público en general. Finalmente. [. Cualquier cosa que haga un ejecutivo político influyente. Si se basa en alguna vaga idea de gobierno colegial de gabinete y considera que los ejecutivos secretariales pueden dirigir la burocracia (a la manera del presidente Carter). entonces el presidente pone en riesgo sus responsabilidades de liderazgo como único ejecutivo electo del gobierno nacional. muy probablemente. Si trata de crear un grupo alternativo de expertos en el centro. burocratizará sin remedio las operaciones de la Casa Blanca. Terminará también por convertirse en una creatura de las redes de asuntos y de los especialistas en políticas..282 HUGH HECLO gumentos elaborados para ir en contra de la arremetida de otros expertos fuera y dentro del Congreso. se le acusará de tratar de magnificar el imperio de la presidencia y. deben generalizar. se le acusará de politizar a la burocracia y colocará a sus funcionarios ejecutivos en una posición vulnerable en el momento de dirigir sus organizaciones y tratar con sus respectivas redes. queda colocado el presidente como político y como el ejecutivo de ejecutivos? En una posición imposible. pues. Si intenta utilizar personal leal que se haga cargo de la dirección de los organismos y departamentos. Sería reconfortante pensar que se puede escapar a este dilema.] ¿En dónde. pero no es así. existen cuestiones inquietantes acerca de la responsabilidad de la tecnocracia política. El problema no radica en que los especialistas de políticas estén especializados en ciertos asuntos sino en que.. No es difícil imaginar situaciones en que las políticas tengan mucho sentido a los ojos de los . El problema de conectar política y administración coloca a cualquier presidente en el típico predicamento de ser derrotado en todas sus iniciativas. Por supuesto que un presidente puede reemplazar a un funcionario ejecutivo. por la misma naturaleza del cargo público. pero sería sólo para sustituirlo por otro personaje de las redes de asuntos de interés.

Ahora bien. de que los cambios perduren. parece no haber muchas maneras de frenar y mucho menos de revertir las expectativas de nuevas políticas. también puede darse el caso. Puede ser que todo lo que estamos presenciando no sea más que una conmoción temporal provocada por una generación de políticas reformistas. los problemas del presidente y la creciente burocracia de especialistas al servicio del Congreso hacen que las probabilidades de lograr un aparato ejecutivo democráticamente responsable sean. pero que para el ciudadano común (con el que los funcionarios políticos no tiene casi ningún contacto) no tengan absolutamente ningún sentido o sean en su opinión tonterías fuera de la realidad. Cambiar los compromisos emprendidos por la última generación representaría llevar a cabo una enorme obra de redistribución. hay demasiados equipos expertos en elaboración de políticas como para ver un pronto regreso a los ciclos de calma en el gobierno federal y de experimentación política en los gobiernos estatales. muy pobres. inducidas por la mentalidad reformista de intenciones compensatorias. Sin embargo. y es muy posible que esto genere sacudimientos mayores en el proceso de las políticas. Ya que los funcionarios políticos no tienen que someterse al juicio del electorado. más factible. la fuente principal de la responsabilidad democrática cae en el presidente y en el Congreso. En segundo lugar. Con el tiempo.LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 283 observadores expertos de asuntos. es posible que el proceso expansivo de las políticas entre de nuevo en reflujo. probablemente tenga ya la capacidad de llevar a cabo iniciativas de políticas con continuidad. El gobierno central. a medida que los grupos y redes recaigan en las triangulaciones de poder más comunes y conocidas. Tal vez no sea necesario preocuparnos. Una vez que se acepte que lo que importa son las pérdidas rela- . en el mejor de los casos. En primer lugar. en Washington. rodeado por estas redes de especialistas de políticas.

Este estado de complejidad y de impredecibilidad crea un escenario poco favorable a cualquier intento de regresar a los grupos tradicionales de interés político. . de muchas tensiones entre las diferentes perspectivas. de muchas movilizaciones de varios grupos. se puede contar con los cruzados para emprender. imagine que se gobierna en una situación donde los recursos políticos de corto plazo giran alrededor de una serie de asuntos particulares en continuo cambio y en donde las personas que están atentas a estos asuntos no pueden evitar que sus urgentes demandas vayan más allá de los recursos que ellas mismas pueden ofrecer. En los Estados Unidos puede estar sucediendo justamente esto. Imagínese también que entre más gente se comporte de esta manera menos apoyo y entendimiento se recibirá de los públicos de apoyo que tienen los recursos de largo plazo que se necesitan. la elaboración de la política no podrá más que evolucionar hacia niveles de insolubilidad. no es fácil para una sociedad politizarse y al mismo tiempo despolitizar la conducción gubernamental. Atrapada entre los cínicos y los verdaderos creyentes. radica en el hecho de que ya hay un gran número de políticas acumuladas. Tener que elaborar políticas en un entorno sobrecargado con compromisos públicos y programas aumenta la posibilidad de impactos múltiples e indirectos entre una política y otra.284 HUGH HECLü tivas más que las absolutas. Un tercera razón por la que nuestras políticas y nuestra administración no podrán volver a ser las mismas. En efecto. Para concluir.

. . . .. . .' Indice Presentación Luis F. 7 . Aguilar Villanueva .. Dilema') de una teoría general de planeación Horst W. 1.... . Moore . . . . .. El caso de la política de los ancianos Charles D. .. . .. El caso del maltrato a los niños Barbara J. 137 .. . Rittel y Melvin N. 105 .. Estudio Introductorio Luis F.. .. Aguilar Villanueva . .. . . . . Nelson . . . .. 215 Eugene Bardach . Los altibajos de la ecología Anthony Downs . 13 . . 77 2. .. . ... ... 157 5. Problemas de la definición de problemas en el análisis de politicas .. . .. 75 Advertencia de los editores . . . Cobb . Anatomía del problema de la heroína: un ejercicio de definición de problemas Mark H.. . Elder y Roger W.. Webber ..... . .. .. . ... ... .. 3. J. .. [ 285] . 4. Formación de la agenda. . La formación de una agenda. .. El ciclo de atención a los problemas sociales. 6.

«. Las redes de asuntos y el poder Ejecutivo Hugh Heclo . . . . .ÍNDICE 286 7. . . . . . 8. . May . " 253 . Claves para diseñar opciones de política') Peter J. . . .

La edición en papel de 72 g consta de 2.000 ejemplares más sobrantes para reposición y estuvo al cuidado de la oficina lito-tipográfica de GRUPO EDITORIAL .Problemas públicos y agenda de gobierno terminó de imprimirse en la ciudad de México durante el mes de enero de 1993.

ISBN: 968-842-320-3 MAP: 270032-01 .